Hoe wordt privatiseren een succes
Succesfactoren voor privatisering in Nederland, Verenigd Koninkrijk en Italië
Master Thesis MSc Public Administration, IEG track 31 Augustus 2020
Student: Daniël Spruit Studentnummer: S1066420
Supervisor: dr. Jelmer Schalk Tweede lezer: dr. Petra van den Bekerom
Universiteit Leiden Instituut Bestuurskunde
1
2
Master Thesis voor de graad van Master of Science (MSc) Universiteit Leiden Instituut Bestuurskunde Den Haag
3 4 Voorwoord
Ik heb deze thesis geschreven aan het einde van mijn master Public Administration. Ik heb veel geleerd gedurende de studie en ben veel te weten gekomen over verschillende bestuurskundige fenomenen. Van deze intrigerende fenomenen heb ik er één gekozen om nader te onderzoeken, namelijk het fenomeen van privatiseren. Ik heb voor dit onderwerp gekozen omdat het van begin af aan mijn interesse opwekte door de discussie over publiek en privaat. Ook later, wanneer het onderwerp af en toe ter sprake kwam, wist het nog steeds te boeien en ik ontdekte dat ik me afvroeg waarom het onderwerp eigenlijk steeds meer naar de achtergrond is verdwenen. Dit raadsel is wat me uiteindelijk ertoe heeft gezet om deze thesis te schrijven. Deze thesis is bedoeld voor degenen die interesse hebben in het onderwerp privatiseren en daar meer over willen weten. Met name studenten en ambtenaren kunnen hun voordeel doen met de inzichten uit deze thesis. Het is een lange en zware weg geweest en ik wil graag de volgende mensen bedanken: mijn begeleider dr. Jelmer Schalk voor al zijn advies, behulpzaamheid en geduld, dr. Petra van den Bekerom die de verantwoordelijkheid van tweede lezer op zich neemt en alle respondenten die de tijd hebben genomen om te helpen bij dit onderzoek. Daarnaast wil ik in het bijzonder graag mijn ouders en vriendin bedanken voor alle begrip en steun.
Daniël Spruit Augustus 2020
5 6 Inhoudsopgave
LIJST VAN TABELLEN 10
ABSTRACT 11
1. INLEIDING 12 1.1 Algemene inleiding 12 1.2 Voorgesteld onderzoek 14 1.3 Relevantie 16 1.4 Opzet onderzoek 16
2. THEORETISCH KADER 17 2.1 Overzicht van onderwerpen 17 2.2 Privatisering 17 2.2.1 Definitie privatisering 17 2.2.2 Verwante termen 19 2.2.3 Privatisering in verschillende bestuurskundige stromingen 19 2.2.4 Variabelen die de mate van privatisering beïnvloeden 20 2.2.5 Historische trend privatisering 21 2.3 Succes van privatisering 22 2.3.1 Definitie van succes 22 2.4 Voor- en nadelen van privatisering 22 2.4.1 Voordelen van privatisering 22 2.4.2 Nadelen van privatisering 24 2.5 Succesfactoren voor privatisering 26 2.6 Ordening van succesfactoren 30 2.7 Landsafhankelijk en casusafhankelijk 31 2.8 Transportsector 33
3. CONTEXT 35 3.1 Privatisering in de transportsector 35 3.2 Nederland 35 3.2.1 Treinvervoer 35 3.2.2 Stads- en streekvervoer 37 3.2.3 Vliegvervoer 38 3.3 Verenigd Koninkrijk 39 3.3.1 Treinvervoer 39 3.3.2 Stads- en streekvervoer 40 3.3.3 Vliegvervoer 41
7 3.4 Italië 42 3.4.1 Treinvervoer 42 3.4.2 Stads- en streekvervoer 42 3.4.3 Vliegvervoer 43
4. METHODIEK 44 4.1 Selectie van landen 44 4.2 Selectie van casussen 45 4.3 Operationaliseren succes(factoren) 46 4.3.1 Voordelen en nadelen 47 4.3.2 De Financiële factor, Kwaliteitsfactor en Sociale factor 49 4.3.3 Operationaliseren succesfactoren 52
5. ANALYSE 56 5.1 Resultaten interviews 56 5.2 Analyse casussen Nederland 58 5.2.1 NS & ProRail (1995 tot heden) 58 5.2.2 Connexxion (2007 tot heden) 60 5.2.3 Qbuzz (periode 2008 tot heden) 61 5.2.4 KLM (1996 tot heden) 62 5.2.5 Succesfactoren in Nederland 62 5.3 Analyse casussen Verenigd Koninkrijk 63 5.3.1 British Rail & Railtrack (1989 tot heden) 63 5.3.2 London Buses (1994 tot heden) 64 5.3.3 British Airways (1987 tot heden) 65 5.3.4 Succesfactoren Verenigd Koninkrijk 66 5.4 Analyse casussen Italië 66 5.4.1 Alitalia (2008 tot heden) 66 5.4.2 Succesfactoren Italië 67 5.5 Verschillen tussen de landen 67
6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 70 6.1 Beantwoorden van de onderzoeksvraag 70 6.2 Discussie 71 6.2.1 contributie & limitatie 71 6.3 Aanbevelingen 72 6.3.1 aanbevelingen voor praktijk 72 6.3.2 aanbevelingen voor toekomstig onderzoek 72
REFERENTIES 73
BIJLAGE A: CASUSSEN PRIVATISERING 82
BIJLAGE B: INTERVIEWVRAGEN 86
BIJLAGE C: LOGBOEK 88
8 BIJLAGE D: DATABRONNEN 89 1 NS/ProRail 89 2 Connexxion 89 3 Qbuzz 89 4 KLM 89 5 British Rail/Network Rail 89 6 London Buses 89 7 British Airways 90 8 Alitalia 90
BIJLAGE E: INTERVIEWVERSLAGEN 91 Qbuzz 91 Connexxion 96 ProRail 102 NS 109 Ministerie van I & W (1) 115 Ministerie van I & W (2) 119
9 Lijst van tabellen
Tabel 1: Voordelen van privatisering. 23
Tabel 2: Nadelen van privatisering. 25
Tabel 3: Succesfactoren voor privatisering, op volgorde van impact. 31
Tabel 4: Gekozen casussen. 46
Tabel 5: Samengevatte voor- en nadelen van privatisering. 47
Tabel 6: Geïnterviewden. 48
Tabel 7: Coderingscategorieën. 49
Tabel 8: Drie factoren en de operationalisering daarvan. 52
Tabel 9: Casus NS & ProRail. 60
Tabel 10: Casus Connexxion. 61
Tabel 11: Casus Qbuzz. 62
Tabel 12: Casus KLM. 62
Tabel 13: Casus British Rail & Railtrack. 64
Tabel 14: Casus London Buses. 65
Tabel 15: Casus British Airways. 66
Tabel 16: Casus Alitalia. 67
Tabel 17: Landsverschillen wat betreft de factoren. 69
Tabel 18: Casussen transportsector Nederland. 82
Tabel 19: Casussen transportsector Verenigd Koninkrijk. 82
Tabel 20: Casussen transportsector Italië. 84
10 Abstract
The popularity of privatization has dropped dramatically over the last decade. During the early days of privatization it was said to bring many advantages. Over time however, many studies have discussed this and found that this is not always the case. A lot of research has been done on the subject of privatization, however most of the studies focused on describing the process and how it should be implemented. The purpose of this study is to try and explain the factors influencing the success of privatization. This study attempts to clarify what factors influence the success of privatizations, once it is clear what factors there are it should maximize the chances of success of future privatizations. All factors known to influence the success of privatization will be summarized, ranked in order of importance and will be tested to see if they differ between countries. The study is a comparative study between countries selected using the most similar design method. Several cases are selected per country, however due to constraints only public transport cases in those countries are examined. The data is gathered by conducting a literature study combined with in-depth interviews with experts who are knowledgeable about privatization. There are two kinds of interviews: interviews with individuals from privatized organizations who have experienced/knowledge about a privatized organization to gather in- depth data and also there will be interviews with individuals tasked with regulating/monitoring the transport sector to gather data on the results of privatization. The results show that all the factors do indeed influence the success of privatization. Also in all cases of full privatization the result was worse than cases where partial privatization was chosen. It can be concluded that due to many factors influencing the success of privatization, it is impossible to fully privatize successfully and therefore partial privatization (or public-private partnership) should be chosen.
11 1. Inleiding
1.1 Algemene inleiding
Privatisering is een bestuurskundig fenomeen. Door de jaren heen heeft de populariteit ervan een flinke ontwikkeling meegemaakt. Vóór de jaren tachtig werd er niet of nauwelijks geprivatiseerd, of werd het althans niet zo genoemd. In de jaren tachtig werd privatisering geïntroduceerd als een breed inzetbare oplossing voor de toenmalige problemen met de te grote en trage overheid. Dit leidde tot een grote populariteit van privatiseren. Maar de laatste paar jaren is de populariteit ervan aan het afnemen (Stellinga, 2012). Privatisering wordt tegenwoordig nog maar zelden genoemd in het politieke debat dat in Nederland gevoerd wordt. Er zijn zelfs meerdere voorbeelden van deprivatisering, oftewel het terugdraaien van een eerdere privatisering (Diekman, 2017; Kishimoto, 2018). Hoe kan het dat het eens zo populaire privatisering zo in populariteit is afgenomen en vindt deze ontwikkeling ook plaats in het buitenland? Privatisering is binnen de bestuurskunde en politiek geïntroduceerd als middel om overheidsorganisaties efficiënter te laten functioneren. Goodman en Loveman (1991) definiëren privatisering als een verzameling activiteiten, gericht op het overdragen van de levering van goederen en diensten van de publieke naar de private sector . Goodman en Loveman plaatsen daarbij echter de kanttekening dat het fenomeen privatisering niet scherp afgebakend kan worden. Er zijn dan ook meerdere definities en beschrijvingen in omloop. Sommigen, zoals Smith Nightingale en Pindus (1997), gaan uit van een bredere definitie waaronder ook uitbesteding van goederen, diensten en programma’s naar de private sector valt. Privatiseren kan voordelen met zich meebrengen, zoals dat het de overheid klein en efficiënter houdt (Kuiper et al., 2012) en dat een concurrerende markt ertoe leidt dat de geprivatiseerde organisatie wordt aangezet tot innovatie en prijsverlaging (Stellinga, 2012; Veraart, 2013). Verschillende voordelen kunnen van toepassing zijn op dezelfde casus. De voordelen zijn als argumenten te gebruiken om een privatisering uit te willen voeren. In theorie kan privatisering dus meerdere voordelen met zich meebrengen, maar ook in de praktijk blijkt dat privatisering positief kan uitpakken. Guriev en Megginson (2005) en Marcelin en Mathur (2015) tonen aan dat privatisering kan leiden tot een hogere productiviteit en andere positieve effecten die de samenleving ten goede komen. Helaas is privatisering lang niet altijd een succes. Tegenwoordig is er zelfs een trend van deprivatisering te zien om mislukte privatiseringen terug te draaien (Diekman, 2017; Kishimoto, 2018).
12 In Nederland zijn door de jaren heen veel organisaties geprivatiseerd. Niet al deze privatiseringen hebben tot het gewenste resultaat geleid. Zo zette de slechte resultaten van privatiseringen in onder andere de energiesector en de telecommunicatiesector de Eerste Kamer ertoe om een parlementair onderzoek in te stellen naar de verzelfstandiging van overheidsdiensten sinds het begin van de jaren negentig (Keuning, 2012). Ook in het geval van de drinkwatervoorziening bracht privatisering niet de verwachtte voordelen. Na de privatisering van de drinkwatervoorziening bleken private aanbieders ondermaatse dienstverlening te bieden, met hoge operationele kosten en stijgende prijzen voor de gebruikers, met ondermaatse investeringen en gebrekkige of onbestaande transparantie en afdankingen (Kishimoto, 2018). Ook in de Nederlandse zorg bracht privatisering niet de verwachtte voordelen. In plaats van goedkopere zorg bracht het proces een stijging in kosten en een daling in efficiëntie, precies het tegenovergestelde van wat er behaald had moeten worden (Groenendijk, 2016). Niet alleen in Nederland is sprake van mislukte privatiseringen. Ook in het buitenland zijn voorbeelden te vinden waar het uiteindelijke resultaat van een privatisering niet de gewenste voordelen bracht die van tevoren verwacht waren. Om bij het onderwerp van watervoorziening te blijven, heeft privatiseren in de Verenigde Staten in sommige gevallen geleid tot veel hogere kosten. Een onderzoek van Food & Water Watch (2016) stelt dat geprivatiseerde watersystemen gemiddeld 59 procent hogere kosten rekenen dan publieke systemen. De geprivatiseerde watersystemen brachten niet de verwachtte voordelen en het is vaak goedkoper om de systemen publiek te maken. Daarom is ook in het onderzoek van Food & Water Watch een trend te zien van deprivatisering (hermunicipalisering): het aantal geprivatiseerde systemen loopt terug terwijl het aantal publieke systemen toeneemt. Maar niet alleen in de watervoorziening ging het mis met privatisering. Zo waren er in Oslo grote problemen met de afvalophaling nadat deze geprivatiseerd werd (Kishimoto, 2018). Het laatste bedrijf dat het contract binnenhaalde was Veireno. De afvalophaling onder Veireno verliep op zijn zachtst gezegd moeizaam: tienduizenden mensen dienden een klacht in dat hun afval niet werd opgehaald. Ook kwam de Noorse arbeidsinspectie erachter dat de scherpe prijzen van Veireno mogelijk waren dankzij brutale besparingen ten koste van het personeel. Op 1 januari 2017 vroeg het bedrijf faillissement aan, wat het einde betekende van een mislukte privatisering die de overheid juist veel heeft gekost in plaats van bespaard. Als derde voorbeeld kan de privatisering van Telecom Italia worden aangehaald. De privatisering van het Italiaanse telecombedrijf is een sprekend voorbeeld hoe rommelig een privatiseringsproces kan verlopen, met als gevolg meer kosten in plaats van minder (Florio, 2007). Florio stelt dat na een moeizaam proces over een periode van tien jaar, waarin het bedrijf meerdere malen van president wisselde en er verschillende financiële coalities werden gesloten, de privatisering van het bedrijf uiteindelijk is geëindigd in meer nadelen dan voordelen. Privatisering is een complex proces en het succes ervan is afhankelijk van verschillende factoren. Een voorbeeld van een dergelijke factor is dat de markt waar de te privatiseren
13 organisatie ingezet gaat worden een vrije markt moet zijn, zodat de privatisering niet leidt tot een monopolie 1 of oligopolie 2 (Veraart, 2013). Een ander voorbeeld is dat de overheid daadwerkelijk minder invloed krijgt op de geprivatiseerde functies en taken en de kwaliteit ervan (Zandbergen, 2014). Er zijn wellicht meerdere factoren die van invloed zijn op het succes van een privatisering, maar er kan nog niet met zekerheid gezegd worden welke factoren dat allemaal zijn. Bovendien is het waarschijnlijk dat niet elke factor even zwaar weegt in elke privatiseringscasus. Ondanks dat er in het verleden veel onderzoek is gedaan naar de factoren die het privatiseringsproces beïnvloeden, is het moeilijk om een eenduidige verklaring te geven waarom een privatisering soms wel en soms niet succesvol is.
1.2 Voorgesteld onderzoek
Zoals al uit de voorbeelden hierboven blijkt, is privatisering een internationaal verschijnsel. In verschillende Europese landen is er op verschillende schaal en met wisselend succes geprivatiseerd (Dan et al, 2012). Zo werd er in het Verenigd Koninkrijk al vroeg en veel geprivatiseerd en werd het in Nederland pas later en beperkter gedaan. Dit zou onder andere kunnen komen doordat impact van de factoren die het succes van een privatisering beïnvloeden in verschillende landen verschillend is. Het is dus gewenst om niet alleen inzicht te krijgen in de succesfactoren voor privatisering, maar ook vast te stellen of deze factoren verschillen voor verschillende landen.
Hoofdvraag: Welke factoren bepalen het succes van privatisering en in hoeverre zijn de effecten van deze factoren anders in verschillende Europese landen?
Privatisering is zowel in Nederland als in het buitenland in veel verschillende sectoren doorgevoerd, vanwege de haalbaarheid zal dit onderzoek zich richten op één sector: namelijk de transportsector, dat is de sector die zich richt op het vervoer van goederen en personen. Deze sector is geschikt voor dit onderzoek omdat het relatief veel casussen van privatisering kent, in zowel binnen- als buitenland, en er ook relatief veel literatuur over beschikbaar is. Daarnaast is de overheid in Nederland en andere Europese landen altijd al uitvoerend betrokken geweest bij de transportsector en de sector was een van de eerste sectoren waar in binnen- en buitenland sprake was van (grootschalige) privatisering (Alexandersson, 2009). Privatiseringen in de transportsector begonnen rond de jaren tachtig, wat betekent dat er een lange periode is om te observeren welke veranderingen er sindsdien zijn opgetreden (KPMG, 2020; Stellinga, 2012).
1 Een situatie waarbij de markt door slechts één aanbieder beheerst wordt (Van Dale, 2020). 2 Een situatie waarbij de markt door slechts enkele ondernemers beheerst wordt (Van Dale, 2020).
14 Dit onderzoek vergelijkt het fenomeen privatiseren in Europa. Vanwege de haalbaarheid wordt privatisering niet voor heel Europa besproken, maar wordt gefocust op drie Europese landen. Volgens Schneider en Jäger (2001) heeft het politieke systeem van een land invloed op de mate van privatisering in dat land. Schneider en Jäger vergelijken het Westminster-model, een politiek systeem met gecentraliseerde bestuursmacht, met het federale systeem, een politiek systeem waarbij de bestuursmacht niet gecentraliseerd is. Ze stellen dat een politiek systeem met gecentraliseerde bestuursmacht een positief effect heeft op de mate van privatisering: in zo een systeem is het makkelijker om te privatiseren. Omdat dit onderzoek zich richt op privatisering zal voor het vergelijken van landen gekozen worden voor landen met een relatief gunstig politiek privatiseringsklimaat. Er zal daarom worden gekozen voor drie Europese landen, waaronder Nederland, met een politiek systeem waar, net als in Nederland, de bestuursmacht gecentraliseerd is en bij het parlement ligt. Wereldwijd is veel geprivatiseerd, maar niet in alle landen evenveel. Bertolotti et al. (2000) en de privatiseringsbarometer (KPMG, 2020) geven een goed overzicht van privatiseringen van verschillende landen vanaf eind jaren zeventig. De privatiseringsbarometer laat zien dat Nederland relatief gemiddeld scoort met het aantal privatiseringen in de transportsector. Dit betekent dat Nederland interessant is om als ‘middenmoter’ te nemen. In het Verenigd Koninkrijk is verreweg het meest geprivatiseerd, ook in de transportsector. Dit land is daarom geschikt om mee te nemen als land waarin privatisering behoorlijk populair is. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk een gecentraliseerd bestuur (parlementair stelsel). Als derde land wordt gekozen voor een land met relatief weinig privatiseringen in de transportsector. Volgens de privatiseringsbarometer geldt dit vooral voor Italië. Privatisering in de transportsector is daar beperkt gebleven tot de luchtvaartmaatschappij Alitalia en verschillende vliegvelden, maar niet het openbaar vervoer. Bovendien heeft ook Italië een gecentraliseerd bestuur (parlementair stelsel).
Om de hoofdvraag goed te kunnen beantwoorden zullen verschillende deelvragen beantwoord moeten worden. De deelvragen zijn: Beschrijvend:
• Hoe is de transportsector geprivatiseerd in de landen Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Italië?
• Hoe succesvol is privatisering geweest in de transportsector van deze landen? Verklarend:
• Welke factoren beïnvloeden het privatiseringsproces en in welke mate? Toepassend:
• Wat kunnen beleidsmakers leren van (de resultaten uit) dit onderzoek?
15 1.3 Relevantie
Academische relevantie Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat het de theorie over privatisering aanvult. De bestaande theorie over de invloed van succesfactoren op privatisering kent gaten, zo is veel onderzocht over de voor- en nadelen van privatisering en hoe succesvol het is geweest maar niet veel aandacht is besteed aan de afgenomen populariteit van privatisering en het samenvatten van de verschillende factoren die het beïnvloeden. Dit onderzoek draagt bij aan de literatuur over de succesfactoren van privatisering (Nightingale & Pindus, 1997; Van Mierlo, 2001; Parker, 2012; Tetteh, 2013) door ze te testen en samen te vatten, zo wordt de bestaande theorie aangevuld. Daarnaast vult dit onderzoek de gehele bestaande theorie over privatisering aan door dieper in te gaan op de afgenomen populariteit en de theorie daarover ook aan te vullen.
Maatschappelijke relevantie Dit onderzoek is ook maatschappelijk relevant. Eerder is al genoemd dat privatiseren voordelen met zich mee kan brengen, zoals lagere kosten voor de samenleving, maar wanneer een privatisering faalt, blijven de voordelen achterwege. Als dit onderzoek inzicht kan geven in de succesfactoren voor privatisering, zowel in theorie als in praktijk, kan het mogelijk de kans vergroten dat toekomstige privatiseringen beter verlopen. Ook kan het onderzoek mogelijk oplossingen aandragen voor privatiseringen die nog niet succesvol waren. Wanneer het succes van privatiseringen vergroot kan worden, brengt dat voordelen voor de samenleving.
1.4 Opzet onderzoek
De opzet van het onderzoek is als volgt: allereerst zal na deze inleiding de methodiek worden besproken die voor het onderzoek wordt gebruikt. Vervolgens zal de bestaande theorie over privatisering en de succesfactoren daarvan worden behandeld. In het vierde hoofdstuk zal context worden gegeven, bestaande uit een beschrijving van privatiseringen die in het verleden gebeurd zijn en de huidige status van de geprivatiseerde organisaties voor zover van toepassing. Na de context zullen de interviews worden beschreven en zullen de bevindingen uit de interviews worden samengevat. In hoofdstuk zes vindt de analyse plaats, waarin de besproken context wordt geanalyseerd met de theorie uit de literatuur en de interviews. Als laatste volgt een conclusie, waarin antwoord op de onderzoeksvraag gegeven zal worden.
16 2. Theoretisch kader
2.1 Overzicht van onderwerpen
De onderzoeksvraag van deze thesis richt zich op de factoren die het succes van privatisering bepalen en in hoeverre deze factoren voor verschillende Europese landen verschillend zijn. De kern van de onderzoeksvraag gaat dus over privatisering en het succes ervan. Deze onderwerpen worden beschreven in de paragrafen 2.2 en 2.3. Privatisering heeft verschillende voordelen en nadelen. Deze worden beschreven in paragraaf 2.4. De paragrafen 2.5 en 2.6 gaan over de succesfactoren voor privatisering die in de literatuur gevonden zijn. Paragraaf 2.7 gaat in op de verschillen tussen landen. Omdat het onderzoek zich richt op de transportsector wordt deze sector beschreven in paragraaf 2.8.
2.2 Privatisering
2.2.1 Definitie privatisering
Over de definitie van privatisering is in bestaande literatuur genoeg te vinden. Privatisering is een complex proces dat het marktdenken combineert met het functioneren van de overheid en op meerdere manieren gestructureerd kan worden (Veraart, 2013; Nightingale & Pindus, 1997). Volgens Goodman en Loveman (1991) is privatisering een begrip dat verschillende activiteiten beslaat. Ook Tetteh (2013) stelt dat privatisering in allerlei verschillende vormen kan plaatsvinden, maar dat alle vormen van privatisering uiteindelijk verdeeld kunnen worden in twee categorieën: volledige privatisering en gedeeltelijke privatisering. Over het algemeen zijn onderzoekers het met elkaar eens dat er één veelgebruikte definitie van privatisering is, namelijk: het overbrengen van diensten en middelen van de publieke sector naar de private sector (Goodman & Loveman 1991, Stellinga 2012, Van Damme 2014, Reza 1999, Bertolotti et al. 2000). Soms is het echter nodig om deze definitie aan te passen omdat hij soms te breed en niet specifiek genoeg is. Zo stelt Van Damme (2014) dat er in Nederland weinig privatisering is wanneer de eerder genoemde definitie gebruikt wordt, en daarom gebruikt hij in zijn onderzoek een andere definitie: “ making use of private interests and market forces ”. Bij het definiëren van privatisering komen de begrippen publiek en privaat naar voren. Deze twee begrippen geven aan waar het eigendom dan wel de verantwoordelijkheid ligt. Hierbij staat privaat voor particulier, oftewel niet voor iedereen, terwijl publiek juist het tegenovergestelde betekent. De grens tussen publiek en privaat is niet scherp. Bij het indelen
17 van diensten/organisaties kan op zes punten onderscheid gemaakt worden of een dienst/organisatie publiek dan wel privaat is (Waarden, 2012): de mate van politiek gezag, de mate waarin het publiek eigendom is, de juridische vorm, de mate van publieke financiering, of er in een publiek goed wordt voorzien, en de mate waarin commercieel geopereerd kan worden. Verschillen op deze punten kunnen verschillende vormen van gedeeltelijke privatisering opleveren (of volledige privatisering wanneer alle punten privaat zijn). Op basis van de complexiteit van een privatisering worden door Veraart (2013) drie varianten van volledige privatisering onderscheiden, van relatief eenvoudig tot complex. De meest eenvoudige vorm van complete privatisering die Veraart beschrijft beperkt zich tot de verkoop van de aandelen van een overheidsbedrijf dat al opereert in een concurrerende markt. Dit soort privatisering is vergelijkbaar met een beursgang. Vaak is de organisatie vóór de privatisering al gereorganiseerd en is de interne governance veranderd, maar de omgeving van de organisatie verandert in principe niet. De privatisering van de Postbank in 1990 is een voorbeeld van dit soort eenvoudige privatisering. Omdat deze vorm van privatisering niet veel verder gaat dan het verkopen van aandelen, is het privatiseringsproces volgens Veraart te beschouwen als relatief eenvoudig. Als een te privatiseren overheidsbedrijf terecht komt in een concurrerende markt, terwijl het daar eerst niet in opereerde, dan is het privatiseringsproces complexer dan bij de eerder genoemde relatief eenvoudige vorm. In zo’n geval moet de organisatie concurrerend gemaakt worden, omdat ze dat waarschijnlijk niet al was. Een voorbeeld van dit soort privatisering is die van het voormalige Rijks Computer Centrum (RCC), welke ook in 1990 plaatsvond. De derde en meest complexe vorm van complete privatisering is de vorm waarbij, naast dat het bedrijf privaat gemaakt wordt, ook marktwerking wordt geïntroduceerd. Ook in dit geval moet het betreffende overheidsbedrijf voor concurrentie klaar worden gemaakt, maar daarnaast moet de overheid ook nog een markt gaan maken. Om dit voor elkaar te krijgen, wordt de bevoorrechte positie van het betrokken overheidsbedrijf afgebroken en krijgen andere bedrijven ruimte om tot deze markt toe te treden. Een voorbeeld van deze vorm van privatisering is die van de Nederlandse energiebedrijven. De combinatie van een of meer overheidsbedrijven marktklaar maken en tegelijkertijd de markt omvormen maakt deze vorm van privatisering complex. De definitie van privatisering die Goodman en Loveman (1991) gegeven hebben is in hoofdstuk 1 al naar voren gekomen. Zij stellen dat privatiseren een verzameling activiteiten is, gericht op het overdragen van de levering van goederen en diensten van de publieke naar de private sector. Aangezien de definitie van Goodman en Loveman duidelijk en werkbaar is, zal voor het hier beschreven onderzoek deze definitie voor privatiseren gebruikt worden wanneer er gesproken wordt over volledige privatisering. Dit valt ook goed samen met wat Stellinga (2012) aangeeft, namelijk dat het in de jaren tachtig weliswaar gebruikelijk was om een brede definitie te volgen, maar dat later steeds vaker de smallere definitie van Goodman en Loveman gebruikt werd. Wanneer over gedeeltelijke privatisering gesproken wordt zal hiermee gerefereerd worden
18 aan de overgang van publiek naar privaat op één van de eerdergenoemde zes eigenschappen van Waarden (2012).
2.2.2 Verwante termen
Bij het bespreken van de verschillende vormen van privatisering is het belangrijk om het onderscheid aan te geven met betrekking tot verwante termen. Verzelfstandiging kan gezien worden als gedeeltelijke privatisering en kan een opmaat naar volledige privatisering zijn. Het verschil tussen verzelfstandiging en complete privatisering is dat verzelfstandiging minder ver gaat dan complete privatisering. Bij verzelfstandiging wordt een overheidsbedrijf op afstand van de overheid gezet door deze om te vormen tot een zelfstandige organisatie, waarbij de overheid de meerderheid van de aandelen in eigen handen houdt (Van Thiel, 2002). Dit betekent dat de overheid nog steeds invloed heeft, wat een voordeel kan zijn. Liberalisering is het door de overheid beperken van de restricties ( deregulatie ) om toe te treden tot een bepaalde markt (Smith, 2013) en kan ook gezien worden als gedeeltelijke privatisering. Het voordeel van liberalisering is dat hierdoor concurrentie mogelijk wordt, wat belangrijk is om overheidsfalen tegen te gaan (Van Mierlo, 2001). Liberalisering en privatisering kunnen hand in hand gaan als eerst een bepaalde markt wordt geliberaliseerd en daar een geprivatiseerde overheidsinstantie in wordt gezet (Veraart, 2013). Maar het privatiseren van een overheidsinstantie kan ook zonder liberalisering. Dit leidt dan tot een monopolie of oligopolie (Veraart, 2013). Anderzijds kunnen in een geliberaliseerde markt niet-geprivatiseerde overheidsinstellingen actief zijn. Een voorbeeld hiervan is de Belgische overheidsomroep die in een geliberaliseerde televisiemarkt opereert (Dhoest, 2009). De tegenhanger van privatisering is ( her )nationalisering . Hierbij worden bedrijven staatseigendom gemaakt (Van Dale, 2020). Uitbesteding , of outsourcing, is het laten uitvoeren van activiteiten door een partij buiten de eigen organisatie (Lacity & Hirschheim, 1993; Wauters et al., 2008). Uitbesteding lijkt op privatisering en verzelfstandiging maar de reikwijdte is beperkter. Bij uitbesteding worden taken overdragen aan andere, in het algemeen private, organisaties. Het gaat dan niet om hele organisaties in de markt of op afstand te zetten zoals bij privatisering en verzelfstandiging.
2.2.3 Privatisering in verschillende bestuurskundige stromingen
Binnen het debat rondom privatisering zijn drie verschillende stromingen te onderscheiden (Tetteh, 2013). Eén van de stromingen richt zich op het idee dat de private sector diensten goedkoper en efficiënter kan leveren dan de publieke sector. De tweede stroming richt zich op de inherente tekortkomingen van de overheid en stelt dat die kunnen worden opgelost doormiddel van privatisering. De derde stroming richt zich op het beste van de private sector en het beste van de publieke sector en de combinatie daarvan. De eerste stroming , waaronder het libertarisme, het neoliberalisme en de laisser-faire economie vallen, stellen vrije keus en handel,
19 minimale bemoeienis van de overheid, rationeel en naar eigen belang handelen, en de superioriteit van de markt ten opzichte van de publieke sector centraal. Binnen deze stroming wordt privatisering gezien als een logische stap omdat de private partijen beter zijn in het produceren en managen dan de publieke partijen. Privaat werkt volgens deze stroming beter dan publiek en privatisering is vooral interessant vanwege de economische voordelen . Bij de tweede stroming , waar onder andere public choice economy en principal-agent theory deel van maken, gaat het over het structureel falen van de bureaucratie. Binnen deze stroming wordt privatisering gezien als oplossing voor de problemen van public management, zoals het verschil in belang tussen de overheid en haar burgers. Deze stroming focust niet op de superioriteit die de private sector kan hebben over de publieke sector, maar op de tekortkomingen van de publieke sector. Privatisering is een manier om deze tekortkomingen op te lossen. De derde stroming is de stroming waar de theorieën van onder andere transaction-cost theory en New Public Management (NPM) onder vallen. In deze stroming wordt gekeken naar het implementeren van methoden, technieken en bepaalde waarden uit de private sector in de publieke sector om deze zo te verbeteren. Privatisering is de methode die vaak wordt gekozen om dit tot stand te brengen. In tegenstelling tot de andere twee stromingen wordt niet gedacht dat privatisering de perfecte oplossing is voor de problemen in de publieke sector, maar wordt privatisering gezien als een middel om taken efficiënter en goedkoper te kunnen leveren. Zo stelt bijvoorbeeld het NPM dat de kosten van de overheid verlaagd kunnen worden door privatisering en richt het zich op de meetbaarheid van prestaties. Het gaat er bij deze stroming dus vooral om dat publiek en privaat met elkaar gecombineerd worden zodat het beste van allebei gebruikt kan worden.
2.2.4 Variabelen die de mate van privatisering beïnvloeden
Uit onderzoek blijkt dat de mate van privatisering beïnvloed kan worden door verschillende variabelen (Warner et al., 2020; Bertolotti et al., 2000). Zo komt privatisering vaker voor op plekken waar de overheid geld nodig heeft. Privatiseren is voor de politiek een makkelijke manier om snel aan geld te komen zonder dat er veel nadelen aan zitten. Soms kunnen belemmeringen juist omzeild worden met privatisering. Ook komt privatisering vaker voor in dichtbevolkte en rijkere gebieden. Wanneer er geprivatiseerd wordt, is het daarna voor de private partijen van belang om winst te maken. Privatisering vindt vaker plaats in dichtbevolkte en rijkere gebieden omdat dat aantrekkelijkere markten zijn voor private partijen. Daar kan meer geld verdiend worden met minder risico. Politieke belangen beïnvloeden op meerdere manieren privatisering. Zo kan voor politici het belang om herkozen te worden meespelen bij de keuze om niet te privatiseren. Vakbonden kunnen zich tegen privatisering keren als ze denken dat hun achterban bang is om hun baan te verliezen.
20 2.2.5 Historische trend privatisering
Privatisering kwam op in de jaren 70 en werd populair rond de jaren 80, vooral in het Verenigd Koninkrijk onder de regering van Margaret Thatcher (Molz & Hafsi, 1997). Tegenwoordig is wereldwijd het tempo van privatiseren sterk afgenomen (KPMG, 2020). Er worden weinig tot geen nieuwe privatiseringen doorgevoerd en veel privatiseringen worden zelfs teruggedraaid (Kishimoto & Petitjean, 2017; Tetteh, 2013). In Nederland valt deze ontwikkeling van terugdraaien nog mee, maar sommige andere Europese landen doen dat meer. Zo werd de geprivatiseerde energiesector in Hamburg na een referendum in 2013 weer publiek gemaakt en werd de drinkwatervoorziening in Parijs in 2010 gehermunicipaliseerd (Kishimoto, 2018). Uit onderzoek blijkt dat er redenen zijn voor de afname in populariteit van privatisering. Ten eerste is privatisering tegenwoordig minder populair omdat er nu anders wordt gedacht over de combinatie van economisch denken en het functioneren van de overheid (Stellinga, 2012; Van Damme, 2004). Dit is deels omdat zowel het economisch als het bestuurskundig denken zich verder hebben ontwikkeld, maar deels ook door wisselende resultaten van economisch gefundeerde hervormingen. Hier is van geleerd en men is voorzichtiger geworden met economisch gefundeerde hervormingen. Ten tweede is privatisering minder populair geworden vanwege de slechte resultaten ervan. Er zijn weliswaar casussen waarbij privatisering een succes was, maar er zijn zeker ook casussen waarbij de privatisering (uiteindelijk) leidde tot vooral nadelen zoals hogere kosten en slechtere dienstverlening (Kishimoto, 2018; Wainwright, 2014). De derde reden waarom privatisering minder populair is dan voorheen, is omdat veel organisaties die zich lenen voor privatisering al (in de eerste privatiseringsgolf) zijn geprivatiseerd (KPMG, 2020). Organisaties die al volledig geprivatiseerd zijn kunnen niet nogmaals geprivatiseerd worden tenzij ze eerst weer genationaliseerd zouden worden. Gezien het feit dat er voor zowel privatisering als nationalisering een sterk politiek en maatschappelijk draagvlak nodig is (Dinc & Gupta, 2011; Kishimoto, 2018), is het zeer onwaarschijnlijk dat een geprivatiseerde organisatie wordt genationaliseerd om vervolgens weer geprivatiseerd te worden. Dit betekent dat uiteindelijk de minder geschikte organisaties overblijven om te privatiseren, bijvoorbeeld organisaties van nationaal belang of organisaties waarvoor de omstandigheden niet geschikt zijn, wat weer betekent dat privatisering minder aantrekkelijk wordt. Als laatste is privatisering minder populair geworden omdat er inmiddels na onderzoek en experimenten betere alternatieven beschikbaar zijn, zoals coalities opgezet door burgers en experts (Wainwright, 2014). Dit punt hangt deels samen met het eerste punt dat tegenwoordig anders wordt gedacht over marktwerking en de publieke sector en het tweede punt dat sommige privatiseringen uitlopen op onwenselijke situaties.
21 2.3 Succes van privatisering
Privatiseringen kunnen slagen of falen. Voor het onderzoek is het van belang dat gemeten kan worden of, en in welke mate, een privatisering succesvol is geweest. Als daarna gekeken wordt welke beïnvloedende factoren toen van toepassing waren dan is bekend dat deze factoren bij elkaar een positieve of negatieve invloed hadden op de privatisering.
2.3.1 Definitie van succes
Het succes van een privatisering kan gedefinieerd worden als de mate waarin de verwachtte voordelen van de privatisering worden behaald en de nadelen zijn aangepakt, oftewel de mate waarin de behaalde voordelen zwaarder wegen dan de opgetreden nadelen. Hierbij moet onderscheid gemaakt worden in de te verwachten voor- en nadelen op zowel de korte termijn als de lange termijn (Van Mierlo, 2001). Voor elk voordeel is wel een nadeel te noemen, wat het bepalen van het succes van privatisering niet makkelijker maakt. Zowel voorstanders als tegenstanders van privatisering kunnen uit casussen putten om hun standpunt te verdedigen. Daarom is het nodig om een duidelijke lijst te hebben van voor- en nadelen zodat het succes aan de hand daarvan bepaald kan worden (Tetteh, 2013). Omdat het lastig kan zijn om te achterhalen welke voordelen allemaal behaald dienden te worden is het nodig om een tweede manier te beschrijven om succes te definiëren. Molz & Hafsi (1997) geven aan dat het succes van een privatisering bepaald kan worden met de volgende variabelen: ‘winstgevendheid’, ‘operationele effectiviteit’, ‘leverage’, ‘kwaliteit van product/service’, ‘employment levels’ en ‘maatschappelijke verantwoordelijkheid’. Op deze manier wordt het succes van een privatisering gedefinieerd als het goed scoren op de genoemde variabelen .
2.4 Voor- en nadelen van privatisering
2.4.1 Voordelen van privatisering
Het fenomeen privatisering is door de jaren heen uitvoerig onderzocht. Meerdere auteurs hebben privatisering en de gevolgen ervan beschreven. Uit deze theorie komt naar voren dat er verschillende voordelen zitten aan privatisering (Nightingale & Pindus, 1997; Bouwman, 2016). Wanneer de voordelen van privatisering besproken worden gaat het vaak over het oplossen van problemen binnen de publieke sector, zoals bureaucratie en lage efficiëntie en productiviteit (Bouwman, 2016). Privatisering zou voor deze problemen de oplossing kunnen zijn omdat de private sector veel competitiever is. Veelgenoemde voordelen van privatisering zijn dan ook de verhoogde flexibiliteit en efficiëntie, maar er zijn nog veel meer voordelen te vinden. Voordelen kunnen overigens ook nadelen met zich meebrengen. Zo kan het voordeel van minder
22 bureaucratie als nadeel hebben dat de overheid minder invloed heeft op de geprivatiseerde organisatie. De voordelen van privatisering zijn als argumenten te gebruiken om te willen privatiseren. Meerdere argumenten kunnen van toepassing zijn op dezelfde casus. Argumenten vóór privatisering zijn genoemd in tabel 1.
Tabel 1: Voordelen van privatisering.
# Voordeel privatisering 1 De kosten van de overheid zijn beter te beheersen wanneer de overheid door te privatiseren kan afslanken. Door te privatiseren wordt de overheid kleiner en een kleinere en efficiëntere overheid kan bijdragen aan lastenverlichting en vereenvoudiging van het openbaar bestuur (Kuiper et al., 2012). 2 Het falen van de overheid als dienstverlener wordt opgelost (Alexander sson, 2009). Overigens komt daar het mogelijke falen van marktpartijen voor terug. Op voorhand is niet te zeggen of de overheid of de markt de dienstverlening beter in kan vullen (Kishimoto, 2018). En mogelijk hangt dat af van de sector waarin de te privat iseren organisatie opereert. 3 De organisatie kan in een concurrerende markt komen die innovatie, kwaliteitsverhoging en prijsverlaging stimuleert (Stellinga, 2012; Veraart, 2013). De organisatie moet zich immers aanpassen om te overleven. Er zijn overige ns wel meningsverschillen over deze aanname. In de jaren tachtig, toen privatisering opkwam, werd vaak uitgegaan van het idee dat opereren op de private markt automatisch tot betere en goedkopere dienstverlening zou leiden, maar deze aanname wordt tegenwoo rdig steeds meer in twijfel getrokken (Kishimoto, 2018; Kishimoto & Petitjean, 2017; Stellinga, 2012). 4 De organisatie kan ook andere klanten bedienen waardoor schaalvoordelen mogelijk zijn. Bovendien heeft een grotere organisatie ook het voordeel dat er meer capaciteit is om expertise op te bouwen (Wauters et al., 2008). Het behalen van de schaalvoordelen lukt echter lang niet altijd. 5 Politici kunnen door te privatiseren toekomstige inkomsten al in het heden verzilveren, waardoor deze opbrengsten ergens anders dan weer gebruikt kunnen worden (Montagnes & Bektemirov, 2014). Dit argument heeft als keerzijde dat het leidt tot verlies van toekomstige inkomsten. Het opgeven van inkomsten op de lange termijn in ruil voor voordelen op de korte termijn is een argument dat vooral voor politici interessant is. Vanwege de ‘extra’ inkomsten bestaat de mogelijkheid om ‘cadeautjes’ weg te geven en zo hun populariteit, en daarmee de kans om opnieuw gekozen te worden, te vergroten. 6 Door te privatiseren kan meer capa citeit beschikbaar komen in de private markt, waardoor private ondernemingen meer gelegenheid krijgen om te groeien en te innoveren (Stellinga, 2012). 7 Organisaties zijn flexibeler nadat ze geprivatiseerd zijn door een vermindering van bureaucratische procedures (Smith Nightingale & Pindus, 1997).
De verschillende voordelen van privatisering zijn afhankelijk van de verschillende vormen van privatisering. Zo zal een volledige privatisering andere voordelen met zich meebrengen dan een
23 gedeeltelijke privatisering en elke vorm van gedeeltelijke privatisering heeft weer zo zijn voordelen ten opzichte van andere vormen. Bij privatisering zijn drie verschillende partijen betrokken, namelijk de overheid, de private partij, en de burgers. Deze drie partijen hechten elk ander belang aan de verschillende voordelen.
2.4.2 Nadelen van privatisering
Privatisering brengt zeker niet alleen voordelen met zich mee. In de literatuur worden naast voordelen ook verscheidene risico’s oftewel nadelen van privatisering genoemd (Nightingale & Pindus, 1997; Bouwman, 2016). De meeste nadelen van privatisering die genoemd worden hebben te maken met een daling van de kwaliteit of het stijgen van de prijs. Dit zou komen omdat geprivatiseerde bedrijven in de nieuwe situatie kapitaal moeten aantrekken, wat moeilijk kan zijn als nog interne herstructurering plaats moet vinden. In zo’n geval kan een geprivatiseerd bedrijf alleen aantrekkelijk blijven voor investeerders wanneer de prijzen omhoog gaan of op de kwaliteit wordt ingeleverd. Er is veel onderzoek gedaan naar de negatieve gevolgen van privatisering en het blijkt inderdaad dat in sommige gevallen privatisering heeft geleid tot negatieve gevolgen zoals hogere prijzen. De nadelen kunnen grotendeels verklaard worden door de grote veranderingen die plaatsvinden wanneer van de publieke sector wordt overgegaan naar de private sector. Zo veranderen bijvoorbeeld de werkomstandigheden en ook worden er vaak veel werknemers ontslagen na een privatisering omdat het geprivatiseerde bedrijf moet concurreren op de markt en marktaandeel kan verliezen. Deze nadelen dienen ook meteen als argumenten tegen privatisering, maar niet alle nadelen van privatisering komen even vaak en consistent voor. Zo blijkt uit onderzoek dat het mogelijk is voor privatisering om te leiden tot ontslagen, maar blijkt uit onderzoek ook dat privatisering helemaal niet tot ontslagen leidt (Nightingale & Pindus, 1997). Indien het doel is om een privatisering tot een succes te maken dan zal men ervoor moeten zorgen dat de nadelen voldoende worden aangepakt. Ook de verschillende nadelen van privatisering zijn voor de betrokken partijen van wisselend belang en ook hier geldt, net als bij de voordelen, dat de verschillende vormen van privatisering beïnvloeden welke nadelen er spelen. De nadelen van privatisering en dus tegenargumenten zijn genoemd in tabel 2.
24 Tabel 2: Nadelen van privatisering.
# Nadeel privatisering 1 Doordat een organisatie of een onderdeel ervan wordt geprivatiseerd, vermindert de invloed van de o verheid op de functies, taken en de kwaliteit ervan (Veraart, 2010; Zandbergen, 2014). Bij een privatisering wordt het operationele management overgedragen aan de geprivatiseerde organisatie en is directe bemoeienis vanuit de overheid met de dagelijkse bed rijfsvoering niet langer mogelijk. Er kan nog wel enige invloed worden uitgeoefend door de overheid met prestatiecontracten, maar die moeten zich beperken tot de te leveren prestaties en zouden geen betrekking mogen hebben op de te volgen processen (Van Mierlo, 2001). 2 De geprivatiseerde organisatie kan in verkeerde handen vallen. Tijdens de privatisering kunnen partijen die het minder nauw nemen met de nationale belangen nog buiten de deur gehouden worden, maar bij daaropvolgende fusies en overnames niet (Veraart, 2010; Bouwman, 2016). 3 Een geprivatiseerde organisatie is niet goed te houden aan nieuwe verplichtingen die de overheid aangaat, zoals klimaatdoelen (Kishimoto & Petitjean, 2017; Veraart, 2010). Dit nadeel kan omzeild worden door gedeeltelijk te privatiseren, bijvoorbeeld doormiddel van een concessie (prestatiecontract). 4 Privatiseren is duur. Doordat private organisaties risicobuffers aan moeten houden en wellicht winst moeten maken, kunnen de kosten omhoog gaan. Hier bovenop komen nog de ko sten die gemaakt worden om de privatisering voor te bereiden en uit te voeren (Wauters et al., 2008). 5 Privatiseren brengt risico’s met zich mee. Zo heeft de overheid vaak niet voldoende kennis en ervaring om een privatisering goed uit te voeren, waardoo r de kans op succes sterk afneemt (Veraart, 2010). 6 Een privatisering kan onrust veroorzaken bij het personeel van de te privatiseren overheidsorganisatie. Als gevolg van de privatisering verhuist dit personeel van de publieke sector naar de private sect or. Aangezien de mensen die bij de betreffende organisatie werken daar vaak bewust voor gekozen hebben, zien zij het misschien helemaal niet zitten om te werken in de private sector met een andere cultuur en andere arbeidsvoorwaarden (Delen, 2004; Bouwman, 2016; Subramanian & Megginson, 2018). 7 Door privatisering bestaat de kans dat werkgelegenheid en expertise naar het buitenland verhuist, bijvoorbeeld doordat de geprivatiseerde organisatie fuseert of wordt overgenomen door een buitenlandse organisatie (Wauters et al. , 2008). Dit nadeel kan omzeild worden door gedeeltelijk te privatiseren en bijvoorbeeld een gouden aandeel te behouden. 8 Een privatisering is een ingrijpend proces en is moeilijk terug te draaien. Wanneer het proces na de transitie moet wo rden teruggedraaid omdat bijvoorbeeld de resultaten tegenvallen, is dat complex en duur (Wauters et al., 2008). 9 Privatisering kan leiden tot spanningen tussen verschillende overheden. In sommige gevallen van privatisering zijn lagere overheden aandeelhouder, terwijl de wet- en regelgeving de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid is (Veraart, 2013).
25 2.5 Succesfactoren voor privatisering
Het is belangrijk om te weten welke factoren het succes van privatisering beïnvloeden omdat daarmee de ratio van succesvol privatiseren verbeterd kan worden. Eerder is besproken dat één van redenen voor de afname in populariteit van privatisering over de afgelopen jaren ligt aan het (ontbreken van) succes van privatiseringen. Meer inzicht in de factoren die onder succesvol privatiseren liggen, is daarmee niet alleen relevant om (sociale) kosten van toekomstige privatiseringen te voorkomen, maar ook meteen een manier waarop privatisering weer meer populair kan worden. In de literatuur over privatisering worden verschillende succesfactoren voor privatisering genoemd. Deze komen vaak naar boven in onderzoeken naar andere aspecten van privatisering. Sommige factoren zijn van invloed vóór of tijdens de privatisering, zoals de doelgerichtheid, en andere factoren zijn van invloed nadat de privatisering is afgerond, zoals goed toezicht. Er zijn ook factoren die zowel vóór, tijdens als ná de privatisering invloed hebben, zoals politiek en maatschappelijk draagvlak. Hoewel het om fundamenteel verschillende factoren gaat, wordt er in dit onderzoek gekeken naar welke factoren invloed hebben op het succes van een privatisering. Er zal verder niet stil worden gestaan bij het feit dat sommige factoren vóór of tijdens de privatisering invloed hebben en sommige juist ná de privatisering. Het resultaat op langere termijn bepaalt of een factor een succesfactor is. De gevonden succesfactoren zullen hieronder besproken worden. Voor zover mogelijk is beschreven wat de factor is, hoe de betreffende factor privatisering beïnvloedt en eventuele kanttekeningen bij de factor. Zoals eerder beschreven is, kan privatisering verschillende doelen hebben zoals bijvoorbeeld het opbrengen van geld om de overheidsfinanciën aan te vullen (Parker, 2012). Omdat het de rest van het proces beïnvloedt, is het belangrijk dat er een helder doel voor ogen is en dat daar consistent naartoe wordt gewerkt. Omgekeerd stellen Dan et al. (2012) dat de variatie in resultaat bij privatisering kan liggen aan het wel of niet hebben van een helder doel. Veraart (2013) kaart aan dat in de Nederlandse privatiseringen die hij behandelt, waaronder de NS, er hier en daar sprake is van inconsistent denken en handelen wat mogelijk het succes van de privatiseringen heeft beïnvloed. Echter blijft het bij een kanttekening omdat er verder geen data beschikbaar is. Maar ook Van Mierlo (2001) beaamt dat het nodig is om naar een helder doel toe te werken. Ook hij behandelt de casus van de NS en hij geeft aan dat die privatisering niet goed werd doordacht en daarom fout is gegaan. Veraart en Van Mierlo zijn bij dezelfde casus dus tot dezelfde conclusie gekomen, wat het aannemelijk maakt dat een helder doel belangrijk is voor het succes van een privatisering. Echter dit punt komt niet vaak terug in onderzoeken en dus lijkt dit één van de minder belangrijke succesfactoren te zijn. Waar het doel vandaan komt is ook belangrijk volgens Tetteh (2013). Hij stelt aan de hand van een kritische literatuur-review dat het belangrijk is dat privatisering niet wordt opgelegd door (internationale) instanties zoals het International Monetary Fund (IMF) of de World Bank zonder dat de te privatiseren organisatie zelf de noodzaak ervoor voelt. Wanneer dat wel wordt
26 gedaan, zoals in Griekenland het geval was, moet er rekening mee gehouden worden dat de omstandigheden misschien nog niet gunstig zijn om de privatisering succesvol af te kunnen ronden en kan het verwachtte succes tegenvallen. Hij baseert dit punt op literatuur van DiMaggio en Powel (1980) die onderzoek deden naar ‘coercive isomorphism’ en ‘mimetic isomorphism’ en Schick (1998) die onderzoek deed naar de privatiseringen in Nieuw Zeeland. Het feit dat Tetteh’s punt berust op de bevindingen uit meerdere wetenschappelijke onderzoeken maakt het aannemelijk. Nog belangrijker dan het doel is de structurering van de privatisering, wat blijkt uit de hoeveelheid literatuur die hierover beschikbaar is (Parker, 2012; Tetteh, 2013; Van Mierlo, 2001; Nightingale & Pindus, 1997; Veraart, 2013; Van Damme, 2004). Aangezien er meerdere manieren zijn om te privatiseren is het belangrijk dat de vorm van privatiseren wordt gekozen die het beste past bij de situatie. Er zijn verschillende manieren om van publiek naar (deels) privaat te gaan, maar niet alle manieren zijn in een bepaalde situatie even geschikt. Afhankelijk van het doel dat moet worden behaald dient het privatiseringsproces anders te worden ingericht (Van Mierlo, 2001; Parker, 2012), maar in alle gevallen dient de privatisering zorgvuldig te worden uitgevoerd (Parker, 2012; Tetteh, 2013). De vorm die de privatisering aanneemt kan verschillen, van publiek-private-partnerships tot volledige verkoop. De structurering van het privatiseringsproces is uitermate complex en bepaalt grotendeels het succes van een privatisering (Veraart, 2013). Wanneer de vorm gekozen is kan de rest van het proces worden ingericht. Een van de factoren die belangrijk zijn wanneer het proces wordt ingericht is de manier waarop de aandelen worden verkocht Parker (2012). De overheid moet beslissen aan wie en op welke manier de aandelen worden verkocht en of de overheid een ‘gouden aandeel’ wil behouden. Een gouden aandeel is noodzakelijk als de overheid enige invloed wil behouden over de organisatie. Het stelt de overheid in staat om onwelkome veranderingen met betrekking tot de geprivatiseerde organisatie in de toekomst tegen te houden en zo het langetermijn succes van de privatisering te beïnvloeden (Parker, 2012). Tetteh (2013) stelt dat wanneer de aandelen niet alleen aan ‘de elite’ wordt verkocht maar juist zoveel mogelijk worden verdeeld, de voordelen van de privatisering dan gelijkmatiger worden verdeeld en er meer draagvlak zal zijn voor de privatisering. Hieraan gerelateerd is het vinden van een geschikte koper (Parker, 2012). Zonder koper komt er van de privatisering weinig terecht en als de koper geen geschikte partij is dan versterkt dat in het algemeen de nadelen. Van tevoren moet gekeken worden welke koper de organisatie gaat overnemen. Gekozen kan worden voor een binnenlandse koper of juist een buitenlandse. Een binnenlandse koper levert minder cultuurverschil (Wauters et al., 2008), maar beperkt ook de schaalvoordelen. Een buitenlandse koper kan leiden tot betere resultaten (Estrin & Pelletier, 2018), maar kan ook leiden tot het wegvloeien van werkgelegenheid en kennis naar het buitenland (Wauters et al., 2008). Als de te privatiseren organisatie maatschappelijk belangrijk
27 is dan is het de vraag of het verstandig is om deze te verkopen aan een buitenlands bedrijf (Parker, 2012). Als dat bewust niet gebeurt dan is het waarschijnlijk ook nuttig om extra maatregelen te treffen, bijvoorbeeld een gouden aandeel aan te houden, om ervoor te zorgen dat de geprivatiseerde organisatie in een later stadium niet alsnog door een overname of een fusie in buitenlandse handen kan komen. Als laatste komt uit de literatuur over het inrichten van de privatisering nog een andere succesfactor naar voren, namelijk de noodzaak voor het maken van goede en breed gedragen afspraken over de overdracht van mensen en middelen naar de nieuwe geprivatiseerde organisatie (Delen, 2004; Subramanian & Megginson, 2018; Wauters et al., 2008). Wanneer goede afspraken gemaakt worden zal het proces van privatiseren soepeler verlopen. Van de factoren die de structurering van een privatisering beïnvloeden is dit de factor met de minste impact. Wanneer alle keuzes zijn gemaakt wat betreft de structurering van het privatiseringsproces is het belangrijk om deze vervolgens ook goed uit te voeren. Volgens het onderzoek van Nightingale & Pindus (1997) is het succes van een privatisering afhankelijk van de implementatie. Dit wordt bevestigd door Tetteh (2013). Stellinga (2012) geeft aan dat ook goed toezicht op een privatisering van belang is zodat er geen transitieproblemen ontstaan. Naast succesfactoren die de structurering van de privatisering beïnvloeden zijn er ook nog andere succesfactoren. Een van die andere succesfactoren is (de kwaliteit van) de instituties in een land. Het succes van privatiseringen vereist passende instituties en een ontwikkelde markt (Bertolotti et al, 2000). een privatisering draait om de markt en de overheid. Om succesvol te kunnen zijn moeten beide sterk zijn. In ontwikkelingslanden is duidelijk te zien wat er kan gebeuren als dat niet het geval is (Reza, 1999). In die landen is de overheid niet sterk genoeg om de markt te kunnen reguleren, en in dat geval is privatisering altijd een slecht idee. De kwaliteit van de politieke en institutionele omgeving moet voldoende zijn om vertrouwen te krijgen van investeerders (Dinc & Gupta, 2011; Estrin & Pelletier, 2018; Tetteh, 2013). Bij veel onderzoeken naar privatisering komt naar voren dat een geprivatiseerde organisatie in een vrije markt terecht moet komen, zodat er sprake is van competitie (Estrin & Pelletier, 2018; Tetteh, 2013; Veraart, 2013). Als er nog geen sprake is van een vrije markt dan kan deze alsnog gemaakt worden. Verder moeten er genoeg consumenten en concurrenten zijn zodat er geen opportunisme of monopolie ontstaat (Tetteh, 2013). Een goed werkende markt is onmisbaar voor het succes van privatisering. Nadat een privatisering gerealiseerd is, is het voor het langetermijn succes noodzakelijk dat er goed toezicht ingericht wordt op de geprivatiseerde organisatie en op de markt waarin de geprivatiseerde organisatie terecht komt. Dit kan onder andere voorkomen dat alsnog een monopolie of oligopolie ontstaat (Mertens, 2009; Mertens, 2014). De toezichthouder moet er ook voor zorgen dat de geprivatiseerde organisatie concurrenten niet onterecht belemmert of misbruik maakt van passiva als onderpand voor
28 andere activiteiten (Veraart, 2010). Ideaal zou zijn als de toezichthouder alleen een buffer tussen beleid en uitvoering is waardoor de politiek wordt weerhouden om in te grijpen (Van Mierlo, 2001). De toezichthouder heeft voldoende kennis nodig van de onder toezicht staande organisatie en de sector waarin deze opereert (Veraart, 2010). Voorkomen moet worden dat de toezichthouder en de geprivatiseerde organisatie te dicht op elkaar komen te zitten waardoor de onafhankelijke toezichtrol in de verdrukking kan komen (Alexandersson, 2009). De factor van toezicht heeft een grote impact. Bij veel privatiseringen die fout gaan ligt het aan een gebrek aan toezicht (Kishimoto, 2018). Een andere succesfactor is dat er genoeg maatschappelijk draagvlak moet zijn voor de privatisering. Maatschappelijk draagvlak is belangrijk omdat in extreme gevallen van ontevredenheid burgers hun eigen alternatieven kunnen beginnen (Kishimoto, 2018; Wainwright, 2014). Burgers kunnen kritisch zijn en verwachten dat de service niet achteruit gaat en dat het maatschappelijk belang wordt gehandhaafd. Wanneer een privatisering niet kan rekenen op begrip en steun vanuit de samenleving dan begint het op een achterstand die niet makkelijk is in te halen (Eerste Kamer, 2012). Dat er in een te privatiseren organisatie voldoende expertise dient te zijn op het gebied van bedrijfsvoering in de private sector komt ook uit de literatuur naar voren als succesfactor (Veraart, 2010; Wauters, 2008). Door het hebben van deze expertise kan de organisatie namelijk beter inspelen op de kenmerken van de private sector. Als er voldaan wordt aan deze voorwaarde dan zal de privatisering op de lange termijn succesvoller zijn. Deze factor over expertise, samen met de factor over goede afspraken betreffende mensen en middelen, behoren tot het punt wat Parker (2012) maakt, namelijk dat organisaties die goed klaargemaakt zijn voor de privatisering een grotere kans van slagen hebben. Het is belangrijk dat er niet alleen expertise is binnen het bedrijf dat geprivatiseerd wordt, maar dat alle spelers die bij het proces van privatisering betrokken zijn verstand moeten hebben van de complexiteit en de doorlooptijd van veranderprocessen. Dit is omdat privatisering een vorm van organisatieverandering is (Veraart, 2013). Ná de privatisering is het belangrijk dat de expertise binnen de geprivatiseerde organisatie op het gebied van bedrijfsvoering in de private sector gehandhaafd kan worden (Veraart, 2013). Voor een geprivatiseerde organisatie hangt succes af van het ondernemen en deze expertise kan helpen om het ondernemen succesvoller te maken. Daarnaast is het ook belangrijk dat de gemaakte afspraken, zoals genoemd door Delen (2004), Subramanian & Megginson (2018) en Wauters et al. (2008), ná het privatiseringsproces nageleefd worden. De afspraken die gemaakt zijn, zijn de basis onder het maatschappelijk draagvlak. Wanneer dit wegvalt dan kan bijvoorbeeld onvrede ontstaan onder werknemers of in de maatschappij. Een andere succesfactor is de aanwezigheid van juridische afspraken die het proces eventueel zouden kunnen belemmeren. Er moet goed gekeken worden naar eventuele afspraken en verplichtingen, zoals internationale verdragen, die het privatiseringsproces mogelijk kunnen hinderen (Parker, 2012). Een voorbeeld hiervan is het privatiseren van watervoorzieningen, wat
29 kan botsen met de beschikbaarheid van water voor mensen die daar wel recht op hebben maar het niet kunnen betalen (Reinisch & Kriebaum, 2007). Er moet een goed verantwoordelijkheidssysteem zijn. Uit onderzoek naar privatisering komt naar voren dat het waarborgen van maatschappelijke belangen na privatisering afhankelijk is van verantwoordelijkheid. (EPSU, 2014; Goodman & Loveman, 2001; Simms, 2013; Nightingale & Pindus, 1997). Privatisering werkt het beste wanneer het in het belang van private managers is om het publieke belang te dienen. Om dit te bereiken is het belangrijk dat er een systeem van verantwoordelijkheid is. De beste manier om dit te bereiken is de overheid het publieke belang laten omzetten in doelen die de private managers begrijpen, zoals met prestatiecontracten (Goodman & Loveman, 2001). Wanneer dit systeem er niet is of niet werkt dan kan dat voor de maatschappij hoge kosten met zich meebrengen.
2.6 Ordening van succesfactoren
In de vorige paragraaf is besproken welke succesfactoren bekend zijn uit voorgaand onderzoek. Uit die onderzoeken blijkt ook dat niet alle succesfactoren even zwaar wegen. Zo kan er bijvoorbeeld geprivatiseerd worden met politiek en maatschappelijk draagvlak, maar kan de privatisering uiteindelijk toch falen omdat er geen goed toezicht wordt gehouden. In deze paragraaf zal gekeken worden naar de rangschikking van de succesfactoren. Sommige factoren, zoals het hebben van sterke instituties en een vrije markt, zijn absoluut nodig voor het slagen van een privatisering, terwijl andere factoren, zoals aan wie de aandelen worden verkocht, alleen invloed hebben op de mate van succes. De factoren zullen op basis van de bevindingen in de literatuur op volgorde van impact worden gezet, met de belangrijkste factoren eerst en de minst belangrijke factoren als laatste, zie tabel 3. Sommige succesfactoren, zoals hoe de privatisering wordt gestructureerd, laten hun invloed al gelden vóór de privatisering en tijdens het proces van privatisering. Andere succesfactoren, zoals het inrichten van goed toezicht, spelen ná de privatisering. Hiertussen wordt verder geen onderscheid gemaakt omdat het in dit onderzoek om de uiteindelijke invloed van de factoren gaat.
30 Tabel 3: Succesfactoren voor privatisering, op volgorde van impact.
# Succesfactor privatisering
1 Structurering van de privatisering
2 Kwaliteit van de instituties
3 De markt waarin geprivatiseerd wordt
4 Goed toezicht
5 Goed verantwoordelijkheidssysteem
6 Maatschappelijk en politiek draagvlak
7 Een helder doel waar consistent naartoe wordt gewerkt
8 Opgelegde privatisering of niet
9 Voldoende expertise binnen de organisatie
10 Manier waarop de aandelen worden verkocht
11 Beschikbaarheid geschikte koper
12 Goede afspraken
13 Juridische verdragen/afspraken
2.7 Landsafhankelijk en casusafhankelijk
Op basis van wetenschappelijke literatuur zijn dus verschillende succesfactoren gevonden die privatisering kunnen beïnvloeden en deze factoren kunnen gerangschikt worden op basis van impact (zie tabel 3). Verondersteld wordt dat de invloed van alle succesfactoren altijd gelijk is, binnen de wetenschappelijke literatuur is consensus over het bestaan en de invloed van de succesfactoren (Parker, 2012; Tetteh, 2013). Hoewel er wel literatuur beschikbaar is over privatisering en de succesfactoren die het privatiseringsproces beïnvloeden, zie paragraaf 2.5 en 2.6, is er geen literatuur gevonden over het vergelijken van privatiseringen in verschillende landen en of succesfactoren daarbij zouden kunnen verschillen. Bertolotti et al. (2000) stellen dat er weliswaar een aanzienlijke hoeveelheid empirische data is over privatiseringen, maar dat het voornamelijk case studies zijn op het niveau van een land of sector en dat de onderzochte elementen en de kwaliteit van de data het moeilijk maakt om vergelijkend onderzoek tussen landen te verrichten. Toch zullen we proberen om er wat meer van te zeggen. Historisch gezien zijn er grote verschillen tussen landen als het aankomt op privatisering. Allereerst is er onderscheid te maken tussen de landen die begin jaren tachtig al zijn begonnen met privatiseren, zoals de West-Europese landen, en andere landen die pas later zijn begonnen met privatiseren, zoals ontwikkelingslanden als Vietnam. Daarnaast is er onderscheid te maken tussen landen waar binnen korte tijd een groot aantal privatiseringen is
31 doorgevoerd, zoals in het Verenigd Koninkrijk, en andere landen waar met meer tijd minder privatiseringen zijn doorgevoerd, zoals Nederland. Al deze verschillen zijn te verklaren met de aanwezigheid/afwezigheid van succesfactoren zoals de kwaliteit van de instituties en politiek draagvlak (Bertolotti & Pinotti, 2003). Echter, niet alleen is er in verschillende landen vroeger of later, sneller of langzamer, en meer of minder geprivatiseerd, ook is het succes van privatiseringen niet overal hetzelfde geweest. Het succes van privatiseringen kan binnen één land verschillen, maar het kan ook zijn dat bepaalde landen gemiddeld genomen minder succesvol zijn met privatiseren dan andere landen. Succesfactoren gelden universeel en iedere succesfactor heeft een vergelijkbare invloed in verschillende landen, maar wel is vast te stellen dat onderscheid kan worden gemaakt tussen landsafhankelijke factoren en casusafhankelijke factoren. Landsafhankelijke factoren verschillen per land. Zo is een van de succesfactoren die privatisering beïnvloedt de markt waarin geprivatiseerd wordt . Deze succesfactor verschilt voor verschillende landen. Zo is in veel ontwikkelingslanden nauwelijks sprake van een ontwikkelde markt terwijl deze in westerse landen over het algemeen wel aanwezig is. Dit betekent dat een privatisering in een ontwikkelingsland meer kans heeft om uit te lopen op een monopolie en dus te falen. Het verschil tussen markten in verschillende landen is een verklaring voor de tegenvallende resultaten van privatiseringen in ontwikkelingslanden vergeleken met die in westerse landen (Tetteh, 2013). Een andere succesfactor die voor verschillende landen verschillend kan zijn, is de kwaliteit van de instituties. Zo zijn een goede definitie van eigendomsrecht en goed toezicht op de markt na de privatisering ook belangrijk wanneer geprivatiseerd wordt om marktfalen te voorkomen (Tetteh, 2013). Ook voor deze factor geldt dat deze voor bijvoorbeeld ontwikkelingslanden minder goed geregeld is dan voor westerse landen en dus ook een verklaring is voor de tegenvallende resultaten van privatiseringen in ontwikkelingslanden. Casusafhankelijke factoren verschillen per casus, zo kan de manier waarop de aandelen verkocht worden verschillen per privatiseringscasus. De meeste succesfactoren zijn casusafhankelijke factoren. Hoewel de succesfactoren algemeen gelden, kan de waarde wel verschillen. De waarde (wel/niet) kan voor iedere succesfactor , zowel de landsafhankelijke als de casusafhankelijke, van elk land verschillen, wat tot verschillen in succes van privatisering tussen landen onderling leidt. Het is belangrijk om rekening te houden met de landsafhankelijke factoren wanneer privatiseringen tussen landen vergeleken worden, vooral wanneer gekozen wordt voor een vergelijking op basis van ‘most similar design’. Voor een goede vergelijking dienen de landsafhankelijke succesfactoren gelijk te zijn.
32 2.8 Transportsector
Aangezien dit onderzoek zich richt op de transportsector is het belangrijk om vast te stellen wat er verstaan wordt onder de transportsector. Daarnaast is het ook belangrijk om te kijken of en welke rol de overheid hierin speelt aangezien het hier beschreven onderzoek zich richt op privatisering waarbij de overgang van publiek naar privaat wordt gemaakt. De transportsector draait uiteraard om transport, oftewel vervoer. Dit houdt in het transport van goederen en personen. Goederentransport is vooral commercieel en de overheid speelt er maar een beperkte rol in. Vanwege de beperkte rol van de overheid bij dit soort transport richt dit onderzoek zich hier niet op. Naast goederentransport is er het transport van personen: het personenvervoer. Binnen een land worden personen vervoerd om talloze redenen. Van bezoek aan familie en vrienden tot vervoer naar werk. Overal waar mensen actief zijn ontstaat vervoer (CBS, 2016). Personenvervoer is er in allerlei verschillende vormen, van auto tot vliegtuig. Het is te verdelen in het vervoer van één individu (individueel personenvervoer) en het vervoer van groepen mensen (collectief personenvervoer). Voorbeelden van collectief personenvervoer zijn: openbaar vervoer (OV), besloten busvervoer, taxivervoer en vliegvervoer. Onder het openbaar vervoer vallen het personenvervoer per trein en het openbaar stads- en streekvervoer, ook wel regionaal openbaar vervoer genoemd. Voorbeelden van stads- en streekvervoer zijn de bus, de metro en delen van het spoor die niet onder het hoofdnet vallen. De rol van de overheid is bij het collectief personenvervoer significant groter dan bij het individueel personenvervoer en het goederentransport. In alle vormen van openbaar vervoer speelt of speelde de overheid een grote rol. Zo is zij van oudsher uitvoerend betrokken bij deze vorm van vervoer en wordt tegenwoordig, ondanks privatiseringen in deze sector, het openbaar vervoer nog steeds in veel landen geregeld door de overheid. Ook is of was de overheid vaak betrokken bij het vliegvervoer. Zo heeft de Nederlandse overheid aandelen in de vliegmaatschappij Air France - KLM en in de Nederlandse luchthavens zoals Schiphol. De rol van de overheid in besloten busvervoer en taxivervoer is minder prominent. Vaak speelt de overheid met name een rol bij het reguleren van deze subsectoren en niet bij de uitvoering. Aangezien de overheid bij het openbaar vervoer en het vliegvervoer wel een belangrijke rol speelt zal dit onderzoek zich op deze vormen van transport richten. Dit betekent dat binnen de gehele transportsector gekeken wordt naar vormen van privatisering in het treinvervoer, het stads- en streekvervoer en het vliegvervoer. Bij collectief personenvervoer speelt infrastructuur een belangrijke rol. Vroeger werd de infrastructuur voornamelijk aangelegd en onderhouden door de overheden, vaak zelfs door hetzelfde overheidsbedrijf dat ook het vervoer verzorgde. Tegenwoordig is de verantwoordelijkheid voor het transport en de verantwoordelijkheid voor de aanleg en het onderhoud van de infrastructuur vaak opgesplitst. Zo kwam in de Europese transportsector de Europese richtlijn 91/440 (1991) die in alle Europese landen resulteerde in een splitsing van de hiervoor genoemde verantwoordelijkheden op het spoor. Zowel de organisaties verantwoordelijk
33 voor het transport en die verantwoordelijk voor de infrastructuur worden in dit onderzoek bekeken. De relevante transportsectoren en de privatiseringen daarin zullen in het volgende hoofdstuk uitgebreid worden besproken.
34 3. Context
3.1 Privatisering in de transportsector
Voor dit onderzoek is het belangrijk dat gekeken wordt naar (de historie van) privatisering binnen de transportsector. De historische ontwikkeling en de huidige situatie van verschillende soorten openbaar vervoer zullen bestudeerd worden, waarbij gekeken zal worden naar de infrastructuur en de vervoerders.
3.2 Nederland
Nederland is op het gebied van privatiseringen in de transportsector een middenmoter in Europa (KPMG, 2020). In Nederland is met de Wet personenvervoer 2000 (2000) een vorm van marktwerking in het openbaar vervoer geïntroduceerd. In de wet worden het collectief openbaar vervoer en het individueel openbaar vervoer (besloten vervoer) geregeld.
3.2.1 Treinvervoer
In Nederland is het treinvervoer sterk verbonden met de overheid. De meeste openbaar vervoerbedrijven in Nederland waren tot begin jaren negentig in handen van de overheid, direct (als overheidsdienst) of indirect (als aandeelhouders). Vanaf de jaren negentig is geprobeerd marktwerking in het openbaar vervoer te introduceren, wat het landschap grondig heeft veranderd (Holvad, 2009). Tegenwoordig is de Nederlandse Spoorwegen (NS) de reizigersvervoerder op de meeste en belangrijkste spoorverbindingen van het land en is ProRail verantwoordelijk voor de infrastructuur. Dit is bepaald door de Rijksoverheid (Rijksoverheid, 2020). De NS ontstond toen in 1938 een fusie plaatsvond tussen de bedrijven Hollandsche IJzeren Spoorweg-Maatschappij (HSM) en Maatschappij tot Exploitatie van Staatsspoorwegen (SS). De Nederlandse overheid had vanwege het nationaal belang een meerderheid van de aandelen van deze bedrijven en kocht de resterende aandelen op bij de fusie. De NS werd officieel een privaatrechtelijk bedrijf en geen staatsbedrijf, maar met alle aandelen in handen van de overheid was het eigenlijk een semi-overheidsbedrijf (NS 1, 2020). Begin jaren negentig besloot de overheid om de NS te verzelfstandigen. De NS was een semi-overheidsbedrijf en niet in handen van de overheid, waardoor de term verzelfstandiging in dit geval sloeg op een verandering in de relatie tussen het bedrijf en de overheid en niet zozeer
35 op een verandering in de rechtsvorm. De verzelfstandiging van de NS kwam neer op het intrekken van generieke subsidies en een uitbreiding van de bevoegdheden van de Raad van Commissarissen van de NS ten koste van de invloed van de overheid op het bedrijf (Veraart, 2013). De NS heeft echter nooit vrijheid in het tarievenbeleid gekregen. Tegenwoordig mag de NS ieder jaar de inflatie en de kosten voor het gebruik van het spoor doorberekenen in de tarieven maar kan zij niet zomaar de prijs verhogen (NS 2, 2020). Aangezien de NS altijd al veel vrijheid kende in het deelnemingenbeleid is daar met de verzelfstandiging ook niet veel aan veranderd. De verzelfstandiging was dus vooral een interne verzelfstandiging door middel van flinke reorganisaties van verschillende bedrijfsonderdelen (Veraart, 2013). In 1996 werd Lovers toegelaten op het spoor en ontstond er concurrentie. Dit duurde tot 1999 toen Lovers na grote verliezen de markt moest verlaten (Preston, 2010; Volkskrant, 1999). Rond deze tijd probeerde de overheid de concurrentie op het spoor weer te beperken door middel van het verlenen van concessies (Van Damme, 2004; Spoorwegwet, 2003; Veraart, 2013). Door het systeem van concessies/aanbesteding te gebruiken kan de staat eisen stellen zonder zelf veel te doen. Sinds deze laatste veranderingen is er eigenlijk niet meer veel veranderd en heeft de NS de concessie voor het ‘kern’-spoornetwerk in Nederland al die tijd behouden. Dit is deels omdat het gaat om lange concessies van minstens tien jaar, maar ook omdat in het geval van de NS ‘onderhands’ wordt aanbesteed wat betekent dat de NS geen concurrentie heeft van andere partijen. Het onderhands aanbesteden gebeurt omdat de NS volgens de Nederlandse overheid naar tevredenheid functioneert (Duursma & Verlaan, 2020). Op andere lijnen, die niet tot het ‘kernnet’ behoren, opereren andere vervoerders zoals Arriva ook volgens het systeem van aanbesteding (Arriva, 2020). De privatisering van de NS is anders verlopen dan veel andere privatiseringen. Doordat alle aandelen tot op de dag van vandaag in handen zijn van de Nederlandse overheid kan niet gesproken worden van volledige privatisering, maar de verandering in de organisatie kan nog steeds als een gedeeltelijke privatisering gezien worden. De NS heeft zich vanaf de jaren negentig moeten ontwikkelen als een verzelfstandigde onderneming met winstoogmerk, terwijl het spoorbedrijf via aandelen toch in handen bleef van de overheid. Het bedrijf is officieel nooit geprivatiseerd, ondanks dat het zich wel moest gedragen als geprivatiseerd bedrijf. Dit valt goed samen met wat Veraart (2013) concludeert, namelijk dat de NS in verschillende opzichten een apart geval van privatisering is. De casus verschilt van andere Nederlandse privatiseringen zoals de privatisering van KPN (Veraart, 2013). Wanneer gekeken wordt naar de prestaties van de NS, lijkt op het eerste gezicht dat de organisatie na de privatisering winst maakt en een goede waardering krijgt van de reizigers (NS, 2018). Toch heeft de privatisering op het Nederlandse spoor ook tot problemen geleid. Zo nam de betrouwbaarheid van de treinen af door weinig investeringen en gebrekkig onderhoud (Alexandersson, 2009). Bovendien claimt Jan Timmer – voormalig president-commissaris van de NS – dat de privatisering de oorzaak was van de ‘toestanden’ met de Fyra, die de NS grote financiële verliezen hebben opgeleverd (NOS, 2015).
36 De Nederlandse overheid besloot naar aanleiding van de Europese richtlijn 91/440 (1991) het passagiersvervoer en de infrastructuur te scheiden (Holvad 2009; Van Damme, 2004). De richtlijn geeft aan hoe lidstaten van de Europese Unie om moeten gaan met hun spoorwegen. De Nederlandse overheid besloot aan de richtlijn te voldoen door de NS te splitsen. In 1995 werd de NS gesplitst in een marktsector en een taaksector (ProRail, 2020; Verbart, 2004). Uit de delen van de NS die onder de taaksector werden geplaatst, namelijk Railinfrabeheer, Railned en Railverkeersleiding, ontstond in de periode 2003-2005 de private organisatie ProRail (ProRail, 2020). Het bedrijf is verantwoordelijk voor de aanleg, het onderhoud en het beheer van de Nederlandse spoorwegen. De spoorveiligheidstaak bleef onder de overheid vallen, namelijk bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. Na de privatisering van ProRail werd de organisatie een BV met de staat als een van de aandeelhouders. In praktijk was de staat na de privatisering uiteindelijk nog steeds verantwoordelijk voor het grootste deel van de inkomsten die de BV jaarlijks binnenhaalde, hierdoor kon de organisatie ondanks alles toch blijven functioneren in de markt (Ministerie IenM, 2016; Schram, 2016). Uiteindelijk werd na aanhoudende slechte prestaties besloten dat de rechtsvorm van ProRail niet goed aansloot bij de publieke taak die de organisatie had en wilde men in de politiek de privatisering van ProRail terugdraaien (Diekman, 2017). De spoor-infrastructuur is een natuurlijk monopolie en deze is hiermee in handen van een overheidsorganisatie (Alexandersson, 2009).
3.2.2 Stads- en streekvervoer
Het regionale openbaar vervoer werd vroeger voornamelijk geregeld door de overheid. Vanaf 1998 is de verantwoordelijkheid van het rijk voor het regionale openbaar vervoer gedecentraliseerd naar de zogenaamde OV-autoriteiten (Planwet, 1998). OV-autoriteiten bestaan uit de provincies en kaderwetgebieden en zijn verantwoordelijk voor het regelen van het openbaar vervoer in bepaalde gebieden door middel van het verlenen van concessies. Deze verantwoordelijkheid kwam boven op de verantwoordelijkheid die de gemeenten al hadden voor het lokale openbaar vervoer. De decentralisatie was bedoeld om de kwaliteit en de efficiëntie van het openbaar vervoer te verbeteren. De gedachte achter de verandering was dat de decentrale overheden beter kennis hebben van de manier waarop het openbaar vervoer in de regio gebruikt wordt. Bovendien konden de lagere overheden het openbaar vervoer beter integreren met hun al bestaande verkeer- en vervoersbeleid dan dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat dat had gekund. Vanaf 2001 werd marktwerking in het openbaar vervoer geïntroduceerd met de Wet personenvervoer 2000. Dit besluit zorgde ervoor dat het openbaar vervoer in de stadsregio’s verplicht moest worden aanbesteed (Wet personenvervoer, 2000). Het systeem van concessieverlening werd geïntroduceerd, waarbij de vervoersmaatschappij die een aanbesteding wint het exclusieve maar tijdelijke recht op het uitvoeren van het openbaar vervoer verkrijgt. Het systeem kreeg de voorkeur over directe concurrentie zoals bijvoorbeeld het geval is in het
37 Verenigd Koninkrijk. Ondanks dat er dus geen directe concurrentie is moeten de vervoersbedrijven op knooppunten wel andere vervoerders accepteren. In eerste instantie was het stadsvervoer in de steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht uitgezonderd van de aanbestedingsplicht, maar door de verkoop van GVU aan Connexxion door de gemeente Utrecht is daar nu ook sprake van de aanbestedingsplicht. De RET, het stadsvervoerbedrijf van Rotterdam, is in 2007 verzelfstandigd (RET, 2020). In 2005 trad de Concessiewet in werking die ervoor zorgt dat gedecentraliseerde treindiensten ook moeten worden geregeld via aanbestedingen (Concessiewet, 2003).
3.2.3 Vliegvervoer
Een van de grootste luchtvaartmaatschappijen die in Nederland actief is, is Air France-KLM. De luchtvaartmaatschappij Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (KLM) werd in 1919 opgericht in Nederland en is de oudste luchtvaartmaatschappij die onder haar oorspronkelijke naam opereert (KLM, 2020). De KLM werd in de loop der jaren steeds groter en belangrijker, het bedrijf startte als eerste Europese luchtvaartmaatschappij lijndiensten naar de Verenigde Staten. In 2003 werd KLM nog groter toen het fuseerde met Air France tot Air France-KLM. Hoewel de overheid, ondanks het ‘Koninklijke’ in de naam, niet altijd verbonden is geweest met de luchtvaartmaatschappij, heeft zij zich recent voor een aanzienlijk aandeel ingekocht. Dit zou geweest zijn om de Nederlandse belangen beter te kunnen waarborgen (Rijksoverheid, 2019). De KLM heeft goed gefunctioneerd, met een gestage groei en flinke jaarlijkse winsten (KLM, 2018). Tijdens de globale crisis als gevolg van corona stelde de Nederlandse overheid geld beschikbaar om te helpen met de financiële verliezen, echter kwam de steun wel met een aantal voorwaarden. Het collectief personenvervoer per vliegtuig in Nederland gaat voornamelijk via de luchthaven Schiphol. Er zijn andere burgerluchthavens in Nederland, namelijk Rotterdam The Hague Airport, Lelystad Airport, Groningen Airport Eelde, Eindhoven Airport en Maastricht Aachen Airport, maar deze luchthavens vervoeren aanzienlijk minder personen. Op 1 april 1926 werd Schiphol gekocht door de gemeente Amsterdam. Naderhand zijn er nog andere aandeelhouders bijgekomen, maar de gemeente heeft altijd een deel van de aandelen behouden. De luchthaven is tegenwoordig eigendom van de Royal Schiphol Group (RSG), met als aandeelhouders de Nederlandse Staat (70%), de gemeenten Amsterdam (20%) en Rotterdam (2%), en Aéroports de Paris (8%) (Schiphol, 2020). De aandelen van Aéroports de Paris zijn zogenaamde B-aandelen, zodat RSG momenteel dus volledig in handen is van de Nederlandse overheid (Boot, 2006). De aandelen van de overheid zijn gesplitst tussen de lokale overheden (Amsterdam en Rotterdam) en de nationale overheid. Hoewel het eventueel privatiseren van Schiphol in het verleden een paar keer ter sprake is gekomen is nooit besloten om daadwerkelijk over te gaan op het privatiseren van de luchthaven. Vooral de gemeente Amsterdam is altijd tegenstander van de eventuele privatisering geweest (Douwes, 2007).
38 Zowel de luchtvaartmaatschappij KLM als de luchthaven Schiphol zijn financieel kern gezond en bij beiden wordt goede winst behaald, zo behaalde KLM in 2018 een winst van 573 miljoen euro. Op de kwaliteit van de service is ook niets aan te merken.
3.3 Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk is in Europa koploper op het gebied van privatiseringen, ook in de transportsector (KPMG, 2020).
3.3.1 Treinvervoer
Het overheidsbedrijf British Railways (BR) ontstond op 1 januari 1948 uit een nationalisatie en fusie van de Britse spoorwegbedrijven, naar aanleiding van de Transport Act 1947 (Brittanica, 2020; Parliament, 1947). Hiermee wilde de Labour-regering na de Tweede Wereldoorlog al het transport nationaliseren. Na het ontstaan van BR was dit overheidsbedrijf de eigenaar en gebruiker van het spoor- infrastructuur in het Verenigd Koninkrijk. Het bedrijf voerde een groot aantal verbeteringen door in de organisatie, in het vervoer en in de spoor-infrastructuur (Brittanica, 2020). Vanaf de jaren 70 kreeg BR steeds meer kritiek op de slechte dienstverlening en de toenemende kosten (Alexandersson, 2009). Een reorganisatie in de jaren 80 leidde tot verbetering, maar niet genoeg. Een terugval in de vroege jaren 90 was voor de regering aanleiding om het spoorwegbedrijf tussen 1994 en 1997 te privatiseren en het beheer van de spoor-infrastructuur te scheiden van het vervoer (Alexandersson, 2009; Brittanica, 2020; Glaister, 2004; Holvad, 2009). Bij de privatisering van het treinvervoer in het Verenigd Koninkrijk werd de door de overheid opgerichte private organisatie Railtrack eigenaar van de spoor-infrastructuur. Daarmee werd het bedrijf Railtrack de eigenaar van het spoornetwerk, de seinen en de stations. De spoor-infrastructuur is een natuurlijke monopolie en deze is hiermee in handen van een non- profitorganisatie (Alexandersson, 2009). Het vervoer per trein werd de verantwoordelijkheid van verschillende vervoersmaatschappijen (Brittanica, 2020). De regulering van de spoor-infrastructuur en het spoorvervoer bleef in publieke handen. Die verantwoordelijkheid ging namelijk naar de twee publieke instanties Office of the Rail Regulator (ORR) en de Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF). De Office of the Rail Regulator werd opgericht om monopolieachtige toestanden op het spoor te voorkomen en de passagiersbelangen te waarborgen (Alexandersson, 2009). Tegenwoordig is de situatie op het Britse spoor grotendeels hetzelfde gebleven als direct na de privatisering: het systeem draait nog steeds om markwerking en competitie. Wel zijn de taken van de Office of Passenger Rail Franchising overgegaan naar de Strategic Rail Authority (SRA) en is het eigenaarschap van de spoor-infrastructuur overgegaan van het private bedrijf
39 Railtrack naar de non-profitorganisatie Network Rail (Alexandersson, 2009; Network Rail, 2020). De privatisering in het Engelse treinvervoer heeft zeker geleid tot veranderingen, maar niet de veranderingen die de overheid van tevoren in gedachten had. De privatisering op het spoor heeft er onder andere toe geleid dat de overheid flinke bedragen in verliesleidende private bedrijven heeft moeten stoppen terwijl de werkgelegenheid en de dienstverlening niet verbeterden (Simms, 2013). Weliswaar is het aantal reizigerskilometers op het spoor sinds de jaren 90 sterk toegenomen, maar dit is waarschijnlijk te wijten aan andere factoren zoals de groeiende economie (Alexandersson, 2009). Na de privatisering behaalde Railtrack wel winst, maar dit ging ten koste van kwaliteit. Een ongeluk, de Hatfield train crash, toonde aan dat Railtrack steken liet vallen in de onderhoud van het spoor, onder andere omdat het na de privatisering niet langer beschikte over de benodigde expertise binnenshuis (Office of Rail Regulation, 2006). Als gevolg van het Hatfield drama kwam Railtrack in de financiële problemen, en werd het uiteindelijk de non- profitorganisatie Network Rail.
3.3.2 Stads- en streekvervoer
Van de bus, tram en metro spelen eigenlijk alleen de bus en de metro een rol van betekenis in het stads- en streekvervoer van het Verenigd. Trams reden er wel in het begin van de twintigste eeuw, maar werden halverwege de twintigste eeuw als ouderwets gezien en verdwenen toen uit het straatbeeld (TfL 1, 2020). Busbedrijven opereren in het Verenigd Koninkrijk al sinds de negentiende eeuw. In het begin van de twintigste eeuw ontstond er sterke concurrentie tussen de verschillende busbedrijven (TfL 1, 2020). De Road Traffic Act (1930) maakte daar een einde aan en zorgde ervoor dat alleen de grotere bedrijven overbleven. Deze situatie veranderde na de nationalisering van busvervoer in 1948 en veranderde na het privatiseren in 1980 weer terug (TfL 1, 2020). De enige uitzondering hierop is het busvervoer in Londen, wat niet werd gedereguleerd maar wat ging werken met een concessie systeem. Het busvervoer is de verantwoordelijkheid van London Buses, onderdeel van de overheidsorganisatie Transport for London (TfL), die het vervoer uitbesteedt aan private partijen. Verschillende steden in het Verenigd Koninkrijk hebben een metronetwerk. Het oudste netwerk, in Londen, is omstreeks 1860 aangelegd (TfL 1, 2020). De eerste metrolijnen waren van verschillende private eigenaren, maar tegenwoordig valt de Londense metro samen met andere vormen van stads- en streekvervoer in London onder de overheidsorganisatie Transport for London (TfL 2, 2020). In andere steden is een vergelijkbare ontwikkeling te zien. In de Engelse tak van het regionaal openbaar vervoer is dezelfde trend te zien als bij het spoor. Ook hier werd al het transport eerst genationaliseerd met de Transport Act (1947) om vervolgens jaren later geprivatiseerd te worden. In 1980 ging de nieuwe Thatcher-regering over tot het dereguleren en privatiseren van het stads- en streekvervoer, zo werd al het busvervoer in
40 het Verenigd Koninkrijk volledig geprivatiseerd met als enige uitzondering het vervoer in Londen dat slechts deels geprivatiseerd werd (Bourn, 1995; Butcher, 2010). Net als bij het treinvervoer was ook hier de bedoeling dat marktwerking en competitie de service ten goede zou komen. De markt werd overgelaten aan private vervoersbedrijven terwijl met wetten en regulering werd voorkomen dat bedrijven te groot zouden worden. Na wat overnames en fusies bleven er vijf busbedrijven over. Sommige grote internationale bedrijven zijn ook de Engelse bussenmarkt binnengedrongen, zoals Transit Systems. De gevolgen van privatisering in deze tak van het transport zijn wisselend, wat ook blijkt uit het feit dat bijvoorbeeld de metro’s publiek zijn, maar het busvervoer privaat geregeld wordt (Whitehouse & Hardstaff, 2018). Hoewel de privatisering van het stads- en streekvervoer in eerste instantie positieve gevolgen had, zoals initieel lagere kosten (Savage, 1993), is er inmiddels sprake van hogere kosten en slechtere service (Langeland, 2018).
3.3.3 Vliegvervoer
Voor het vliegverkeer in het Verenigd Koninkrijk zal gekeken worden naar het geprivatiseerde British Airways (BA). British Airways is in 1974 gevormd door de fusie van de staatsbedrijven British Overseas Airways Corporation en de British European Airways (British Airways, 2020). Hierdoor kreeg het Verenigd Koninkrijk in feite haar nationale luchtvaartmaatschappij. Na bijna 13 jaar succesvol geopereerd te hebben als een overheidsbedrijf werd BA in 1987 geprivatiseerd door de conservatieve Thatcher regering. Tegenwoordig is het bedrijf in handen van verschillende aandeelhouders, in 2011 werd BA onderdeel van de International Airlines Group (IAG). De privatisering van British Airways bracht in het begin voornamelijk voordelen, maar tegenwoordig zijn er meerdere negatieve gevolgen opgedoken zoals slechte behandeling van werknemers (Weyer, 2007) en slechtere service als gevolg van de nadruk op efficiëntie (Skapinker, 2018). Er zijn meerdere luchthavens in het Verenigd Koninkrijk, zoals Heathrow Airport de thuisbasis van British Airways. Heathrow Airport is de grootste luchthaven van het land, in 2018 zag het meer dan 80 miljoen passagiers voorbijkomen (Heathrow 1, 2020). De ontwikkeling van het hele Heathrow-gebied begon in 1944 voor militaire doeleinden, maar tegen de tijd dat de luchthaven bijna functioneel werd, was de oorlog afgelopen. De overheid besloot om de luchthaven te veranderen in een civiele luchthaven en Heathrow Airport, in eerste instantie London Airport, werd uiteindelijk geopend in 1946 (Heathrow 2, 2020). Heathrow Airport was een van de zeven grootste Engelse luchthavens die door de Engelse regering met de verkoop van de British Airport Authority geprivatiseerd werden in 1987 (Augustyniak, 2009). London Ludon Airport is het enige geprivatiseerde vliegveld waar gewerkt wordt met concessies (Augustinyiak, 2009; Graham et al., 2014). Na een onderzoek van de Competition Commision, een toezichthouder in het Verenigd Koninkrijk, werd BA opgedragen
41 om drie van de zeven vliegvelden in het bezit te verkopen vanwege de monopoliepositie over de Londense en Schotse vliegvelden die de organisatie had. Tegenwoordig zijn de geprivatiseerde luchthavens nog steeds in private handen. Zo is Heathrow Airport Holdings Limited de eigenaar van Heathrow Airport.
3.4 Italië
In Italië is niet veel geprivatiseerd in de transportsector (KPMG, 2020). Er is wel sprake van liberalisering op het spoor, maar bijna al het treintransport is nog altijd in handen van de Italiaanse overheid. Ook het stads- en streekvervoer is nog altijd in handen van Italiaanse overheden. Zelfs na slechte prestaties van bijvoorbeeld ATAC is er niet besloten tot privatisering. In het vliegvervoer is wel geprivatiseerd. De Italiaanse luchtvaartmaatschappij Alitalia en de luchthavens zijn geprivatiseerd.
3.4.1 Treinvervoer
De spoor-infrastructuur in Italië wordt beheerd door het bedrijf Rete Ferroviaria Italiana (RFI), terwijl het personenvervoer voornamelijk wordt gedaan door Trenitalia. Beide bedrijven zijn onderdeel van het overheidsbedrijf Ferrovie dello Stato (RFI, 2020). De spoor-infrastructuur is een natuurlijk monopolie en deze is hiermee in handen van een overheidsorganisatie (Alexandersson, 2009). Ferrovie dello Stato (FS) werd opgericht toen de private bedrijven die tot dan toe het treinvervoer regelden in 1905 werden gekocht door de Italiaanse staat (RFI, 2020). In 2000, naar aanleiding van een richtlijn van de Europese Unie (Richtlijn 91/440, 1991) over de deregulatie van transport over het spoor, werden verschillende bedrijven onder FS gecreëerd, waaronder dus RFI en Trenitalia. De overheid bleef via FS als moedermaatschappij wel nog steeds de aandeelhouder van deze bedrijven. Het hedendaagse treinverkeer in Italië is sindsdien grotendeels hetzelfde gebleven, er is wel sprake geweest van liberalisering van de markt, maar slechts een paar kleine andere bedrijven hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om tot de markt toe te treden. Trenitalia is, mede dankzij de lucratieve contracten van de staat, de grootse vervoerder van treinpassagiers gebleven (Faiola, 2013).
3.4.2 Stads- en streekvervoer
Italië heeft geen nationaal vervoersbedrijf voor de bus. In plaats daarvan worden de buslijnen voornamelijk beheerd door verschillende regionale overheidsbedrijven (zoals het Romaanse ATAC) en hier en daar private bedrijven zoals het Duitse Flixbus (Flixbus, 2020). De kwaliteit van de service bij de Italiaanse bussen is lang niet altijd even goed als dat van de treinen in Italië. Zo zijn er bij de bussen van het Romaanse bustransportbedrijf ATAC meerdere bussen in
42 vlammen opgegaan na slecht onderhoud (Smith, 2018). Na de slechte prestaties en negatieve publiciteit rondom het openbaar vervoer in Rome is er in 2018 een referendum over liberalisering gekomen, maar de opkomst was te laag om het resultaat te laten gelden (Wanted in Rome, 2018). Er zijn verschillende metronetwerken in Italiaanse steden te vinden, zoals in Milaan en Rome. Deze metrolijnen zijn in handen van Italiaanse overheden. Zo wordt de metro in Rome beheerd door ATAC en wordt die in Milaan beheerd door Azienda Trasporti Milanesi (ATM) (ATAC, 2020; ATM, 2020). De Italiaanse metronetwerken zijn vaak onontkoombaar gezien het drukke verkeer in de Italiaanse steden, maar ze zijn niet altijd even goed: de lijnen dekken niet de hele stadsgebied, de stations zijn relatief vies, graffiti is overdadig en de metrostellen zijn overvol (Rome Toolkit, 2020).
3.4.3 Vliegvervoer
De grootste luchtvaartmaatschappij van Italië is Alitalia (Alitalia, 2020). Het ‘oude’ Alitalia was een luchtvaartmaatschappij waarvan de Italiaanse overheid een grote hoeveelheid van de aandelen in handen had, maar die economisch gezien in de problemen kwam. Toen de Italiaanse overheid in 2006 niet langer financiële hulp kon bieden vanwege Europese afspraken, moest het Alitalia loslaten. In 2008 werd Alitalia gekocht door een groep investeerders en was het volledig in private handen. In januari 2009 begon het ‘nieuwe’ Alitalia, maar een paar jaar later na flinke tegenvallers kwam ook het nieuwe Alitalia in financiële problemen. In 2017 besloot de Italiaanse overheid om Alitalia niet te nationaliseren maar te veilen, maar tot op heden is er nog geen nieuwe eigenaar van Alitalia (Trenitalia, 2020). Italië heeft meerdere luchthavens waarvan Rome-Fiumicino International Airport Leonardo da Vinci de grootste is. De luchthaven is in handen van de organisatie Aeroporti di Roma die werd opgericht in 1974 en waarvan het private Gemina S.p.A. bijna alle aandelen in handen heeft (Rome Airport, 2020). Ook de Milanese luchtavens Milan Malpensa Airport en Linate Airport zijn geprivatiseerd. De aandelen zijn in handen van de SAE Group (SAE, 2020). Naast deze luchthavens zijn ook enkele andere Italiaanse luchthavens geprivatiseerd, waaronder die van Bologna en Pisa (Bonnefoy, 2010). Naar eigen zeggen draaien de luchthavens goed (Rome Airport, 2020; SAE, 2020). Waarschijnlijk komt dit doordat de luchthavens een monopoliepositie hebben (Careen, 2019).
43 4. Methodiek
4.1 Selectie van landen
In het onderzoek wordt de theorie over succesfactoren getest in een vergelijkend onderzoek tussen meerdere landen. Er zijn meerdere manieren mogelijk om de landen voor het onderzoek te selecteren. Ten eerste is het mogelijk om de landen willekeurig te kiezen. Deze methode heeft als voordeel dat geen vooronderzoek hoeft plaats te vinden. Echter een groot nadeel van deze methode is dat de landen die op deze manier gekozen zijn misschien teveel verschillen om goed vergeleken te worden. Daarnaast is het mogelijk om de landen te selecteren volgens de ‘ most different design ’ (MDSD) methode. Bij deze methode worden verschillende landen geselecteerd waarbij overal sprake is van dezelfde afhankelijke variabele. Alle overige overeenkomsten tussen de casussen zijn dan onafhankelijke variabelen. Als laatste is het mogelijk om de landen te selecteren volgens de ‘ most similar design ’ (MSSD) methode. Bij deze methode worden de controle variabelen zoveel mogelijk gelijk gehouden. Op deze manier is het makkelijk om onafhankelijke variabelen te vinden en wordt gecontroleerd of er alternatieve verklaringen zijn voor het verschil in resultaat wanneer de relevante variabele verschilt (Toshkov, 2016). Hoewel het makkelijker is om compleet verschillende landen te selecteren dan landen die hetzelfde zijn en dus de most different design methode te gebruiken, is in dit onderzoek gekozen voor de most similar design methode omdat deze methode de meest valide conclusies oplevert over de afhankelijke en onafhankelijke variabelen. De landen zullen dus zoveel mogelijk hetzelfde moeten zijn omdat de MSSD methode gebruikt wordt en de landsverschillen de controle variabelen zijn die constant gehouden moeten worden, maar de casussen kunnen onderling wel van elkaar verschillen. Voor het kiezen van de landen is gebruik gemaakt van de Privatization Barometer. De Privatization Barometer is een organisatie die data over privatiseringen bijhoudt en is sinds 2010 onderdeel van KPMG Advisory S.p.A. De Privatization Barometer (PB) is een non-profit research institutie die onderzoek doet naar privatisering en dit ook vastlegt, ze verstrekken onder andere informatie aan de OECD (privatizationbarometer.com). In de data van deze organisatie (zie bijlage A) is goed te zien dat landen op verschillende punten in tijd en op verschillende schaal hebben geprivatiseerd. Als onafhankelijke partij die alles bijhoudt over privatisering zal gebruikt gemaakt worden van de PB data bij het kiezen van vergelijkbare casussen die geschikt zijn om in dit onderzoek te gebruiken. Het belangrijkste criterium is dat de gekozen landen hebben geprivatiseerd in de transportsector, anders valt er niets te vergelijken. Daarnaast is het belangrijk dat de landen zoveel mogelijk op elkaar lijken. Volgens
44 Bertolotti & Milella (2006) is West-Europa de belangrijkste regio als het gaat om privatisering. Er is daarom gekozen voor drie landen die alle drie West-Europees zijn. Het is belangrijk dat de gekozen landen vergelijkbare instituties hebben aangezien de kwaliteit van de instituties een landsafhankelijke factor is. De instituties van een land hebben te maken met de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechterlijke macht. De wetgevende macht en uitvoerende macht kunnen worden gezien als het politieke systeem van een land en het politieke systeem heeft volgens het onderzoek van Schneider en Jäger (2001) invloed op de mate van privatisering in dat land. Schneider en Jäger vergelijken het Westminster-model, een politiek systeem met gecentraliseerde bestuursmacht, met het federale systeem, een politiek systeem waarbij de bestuursmacht niet gecentraliseerd is. Ze stellen dat een politiek systeem met gecentraliseerde bestuursmacht een positief effect heeft op de mate van privatisering: in zo een systeem is het makkelijker om te privatiseren, iets wat gesteund wordt door bevindingen in het onderzoek van Dan et al. (2012) naar privatisering in Nederland. Omdat dit onderzoek zich richt op privatisering zal voor het vergelijken van landen gekozen worden voor landen met een relatief gunstig politiek privatiseringsklimaat. Er zal daarom worden gekozen voor landen met een politiek systeem waar de bestuursmacht gecentraliseerd is en bij het parlement ligt. Belangrijk is het om de factoren die per land de succesfactoren kunnen beïnvloeden gelijk te houden. Deze factoren (een ontwikkelde markt en de kwaliteit van de instituties) zijn eerder in de theorie besproken en moeten gelijk zijn om een vergelijking te kunnen maken met de MSSD methode. Wanneer in de data van de PrivatiseringsBarometer gekeken wordt naar West-Europese landen met vergelijkbare instituties (een gecentraliseerde bestuursmacht) waar ongeveer evenveel geprivatiseerd is en waar sprake is van een goed ontwikkelde markt; komen daar de volgende drie landen uit naar voren die zich goed lenen voor de most-similar design methode: Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Italië. Het k iezen van een klein aantal landen voor vergelijkend onderzoek komt niet veel voor. Onderzoek over privatisering richt zich meestal op casussen uit één land (Veraart, 2012) of juist uit zoveel mogelijk landen (Dan et al., 2012). Wanneer gekozen wordt om één land te bestuderen kan het onderzoek diep ingaan op de complexiteit van privatisering, wanneer gekozen wordt voor een onderzoek met vele landen is dat om een hypothese te testen. Dat dit onderzoek een andere methode kiest is omdat het eigenlijk beide doelen probeert te behalen, nergens blijkt uit dat een onderzoek als dit gedoemd is om te falen maar het gebrek aan gelijke onderzoeken geeft aan dat het doel misschien niet haalbaar is.
4.2 Selectie van casussen
In het onderzoek worden de verschillende casussen van privatisering in de transportsector in de drie genoemde landen met elkaar en met de theorie vergeleken. Hiervoor worden verschillende soorten data verzameld, namelijk over de aanleiding, het verloop en het resultaat van de
45 verschillende privatiseringen en in hoeverre er was voldaan aan de succesfactoren voor privatisering. De casussen zijn geselecteerd op basis van de verwachtte hoeveelheid beschikbare informatie. Omdat het onderzoek een klein aantal casussen in-depth behandeld is het belangrijk dat van elke casus die behandeld wordt zoveel mogelijk data beschikbaar is. De landen zijn geselecteerd op basis van zoveel mogelijk overeenkomst, maar dat hoeft niet bij de casussen omdat het daarbij gaat om de onafhankelijke en afhankelijke variabelen en verschillen juist interessant zijn om te meten. Voor het kiezen van de casussen is weer gebruik gemaakt van de Privatization Barometer. Aan de hand van de database die bijgehouden wordt door de Privatization Barometer (zie bijlage A) en op basis van vooronderzoek naar beschikbare informatie zijn casussen gekozen uit de transportsector van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Italië, zie tabel 4. Uiteindelijk is gekozen voor casussen op het spoor, namelijk de Nederlandse Spoorwegen (NS) en ProRail in Nederland en British Rail (BR) en Railtrack (RT) in het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast is gekozen voor casussen in het stads- en streekvervoer, namelijk Connexxion en Qbuzz in Nederland en London Buses in het Verengd Koninkrijk. Als laatste is gekozen voor casussen in het vliegvervoer, namelijk de luchtvaartmaatschappijen KLM, British Airways (BA) en Alitalia. Van alle casussen zijn de databronnen met informatie die belangrijk is voor de analyse weergegeven in bijlage D.
Tabel 4: Gekozen casussen.
Land Casus Totale opbrengst (in US$) Jaar van Databronnen privatiseren
Nederland NS & ProRail N.V.T. 1995 Bijlage D,1
Connexxion 544 miljoen 2007 Bijlage D,2
Qbuzz N.V.T. 2008 Bijlage D,3
KLM 295 miljoen 1986 Bijlage D,4
Verenigd BR & RT 5277.8 miljoen 1989-1997 Bijlage D,5
Koninkrijk London Buses 142.6 miljoen 1994-1995 Bijlage D,6
BA 1337.9 miljoen 1987 Bijlage D,7
Italië Alitalia 1462.3 miljoen 2008 Bijlage D,8
4.3 Operationaliseren succes(factoren)
In het eerste deel is de bestaande theorie omtrent de succesfactoren van privatisering besproken. Er is gedefinieerd wat privatisering is, welke factoren het succes van privatisering beïnvloeden en waarom de factoren het succes beïnvloeden. Het is belangrijk dat het succes van privatiseren gemeten kan worden.
46 4.3.1 Voordelen en nadelen
In het theoretische hoofdstuk is aangegeven dat het meten van het succes van een privatisering het beste kan door te kijken naar de voor- en nadelen. Wanneer de verwachtte voordelen zijn gerealiseerd en niet meer nadelen dan voordelen zijn behaald kan de privatisering als succesvol worden gezien. Waar mogelijk zal per casus gekeken worden wat de verwachtte voor- en nadelen waren en wat de uiteindelijke voor- en nadelen zijn van de privatisering. De mogelijke voor- en nadelen van privatisering zijn samengevat in de tabel 5. De uitgebreidere beschrijving staat in de tabellen 1 en 2 in paragraaf 2.4.
Tabel 5: Samengevatte voor- en nadelen van privatisering.
Voordelen privatisering Nadelen privatisering De kosten van de overheid zijn beter te Vermindering van de overheidsinvloed op de beheersen doordat de overheid afslankt. functies, taken en de kwaliteit ervan. Het falen van de overheid als dienstverlener De geprivatiseerde organisatie kan in wordt opgelost. verkeerde handen vallen. De organisatie kan in een concurrerende De geprivatiseerde organisatie is niet goed te markt komen die innovatie, houden aan nieuwe verplichtingen van de kwaliteitsverhoging en prijsverlaging overheid. stimuleert. Doordat de organisatie ook andere klanten Privatiseren is duur door het aanleggen van kan bedienen kan ze schaalvoordelen behalen risicobuffers, winstmarge en voorbereiding en en is er meer capaciteit om expertise op te uitvoering van de privatisering. bouwen. Politici kunnen toekomstige inkomsten al in Privatiseren brengt risico’s met zich mee. het heden verzilveren. Door te privatiseren kan meer capaciteit De privatisering kan onrust veroorzaken bij beschikbaar komen in de private markt. het personeel van de betreffende organisatie. De organisatie wordt fl exibeler nadat ze is De kans bestaat dat werkgelegenheid en geprivatiseerd door een vermindering van expertise naar het buitenland verhuist. bureaucratische procedures. Privatisering is een ingrijpend proces en is moeilijk terug te draaien. Het kan leiden tot spanningen tussen verschillende overheden.
De data over de voor- en nadelen wordt verzameld aan de hand van een literatuurstudie , waarbij onder andere overheidsdocumentatie en jaarverslagen van de organisaties zelf gebruikt worden, en door middel van semi-gestructureerde interviews met deskundigen die bij de besproken privatiseringen betrokken zijn geweest. Geprobeerd is om voor elke casus een deskundige te interviewen die in-depth informatie kan verstrekken over de privatisering van de organisatie en per land iemand te interviewen van de overheid om een meer overkoepelende kijk te geven over de privatiseringen van een land. Helaas is het door gebrek aan contacten in het
47 buitenland en door de corona-crisis niet gelukt om het beoogde aantal deskundigen te interviewen zoals aangegeven in bijlage C. De deskundigen die wel zijn geïnterviewd zijn weergegeven in tabel 6.
Tabel 6: Geïnterviewden.
# Functie Organisatie Expertise 1 Medewerker Concessiemanagement NS Privatisering 2 Chief Legal Officer ProRail Privatisering 3 Beleidsmedewerker OV & Stations Ministerie I&W Marktwerking 4 Directeur Marktontwikkeling Qbuzz Marktwerking 5 Tendermanager Connexxion Marktwerking 6 Senior beleidsmedewerker OV-keten Ministerie I&W Marktwerking
Het voordeel voor een literatuurstudie is dat er veel literatuur beschikbaar is over privatisering. Het is een wereldwijd fenomeen waar al decennia lang onderzoek naar is verricht. Echter is over recente privatiseringen misschien nog niet alles te vinden en daarnaast is sommige informatie niet in de literatuur te vinden omdat deze bijvoorbeeld vertrouwelijk is. Daarom is het nodig dat de literatuurstudie wordt aangevuld met interviews. Er zijn meerdere vormen van interviews: gestructureerd, semi-gestructureerd en ongestructureerd. Het voordeel van gestructureerde interviews is dat er gefocust wordt op de informatie die belangrijk is. Een nadeel is echter dat de onderzoeker niet door kan vragen en hierdoor belangrijke informatie kan mislopen. Dit soort interviews zijn goed voor kwantitatief onderzoek. Het voordeel van semi-gestructureerde interviews is dat de onderzoeker juist wel kan doorvragen, hierdoor komt er meer en gedetailleerdere informatie naar voren. Dit soort interviews zijn kwalitatief beter dan gestructureerde interviews. Het voordeel van ongestructureerde interviews is dat de onderzoeker over alles door kan vragen, nog meer dan bij semi-gestructureerde interviews. Deze vrijheid in de ondervraging kan echter leiden tot een minder scherpe focus. Voor dit onderzoek zal gebruik gemaakt worden van semi-gestructureerde interviews omdat het belangrijk is om te focussen op de betreffende privatiseringscasus terwijl daarbij de informatie van het literatuuronderzoek moet worden aangevuld door door te vragen. Alle keuzes met betrekking tot het verzamelen van de data zijn gemaakt om de validiteit en betrouwbaarheid zo groot mogelijk te houden. De combinatie van literatuurstudie en interviews (triangulatie) moet de betrouwbaarheid en validiteit waarborgen. Daarnaast wordt de gebruikte data om de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek te vergroten zo veel mogelijk uit wetenschappelijke literatuur en uit eerstehands bronnen gehaald en worden meerdere betrouwbare bronnen gebruikt voor interviews. De interviews zullen semi-gestructureerd zijn en om de betrouwbaarheid nog eens extra te vergroten zal bij het houden van de interviews gebruik gemaakt worden van dezelfde vooraf opgestelde vragenlijst. Tijdens de interviews zal worden doorgevraagd en na afloop zullen de interviews gecodeerd worden. Het coderen van de
48 interviews zal gebeuren aan de hand van de richtlijnen zoals beschreven door Saunders, Lewis en Thornhill (2019). Dit houdt in dat de opnames van de interviews om te beginnen getranscribeerd zullen worden. Na het transcriberen zal de data worden samengevat (condenseren), er zal een samenvatting gemaakt worden van de belangrijkste punten die naar voren komen. Vervolgens zullen deze punten in categorieën worden ingedeeld. Dit proces bestaat uit twee delen: het ontwikkelen van categorieën en het koppelen van de data aan de categorieën. De categorieën zullen onder andere worden afgeleid van het theoretisch kader en zijn bepaald door de onderzoeksvragen. Samenhang bij de categorieën is zeer belangrijk omdat het een goed gestructureerd kader biedt voor de analyse. Als laatste zal de data tot eenheden worden gevormd, wat inhoudt dat data-eenheden worden toegekend aan de bijpassende categorie.
Tabel 7: Coderingscategorieën.
Coderingscategorieën
Definitie privatiseren Betrokkenheid bij privatisering
Voordelen/nadelen privatisering
Succes van privatisering
Trend
Succesfactoren
Bevestigen succesfactoren
Nieuwe factor
Bevestigen succesfactoren ná
Invloed succesfactoren op succes vd privatisering
Invloed verschilt per land
Meten van succes
4.3.2 De Financiële factor, Kwaliteitsfactor en Sociale factor
Omdat het echter onmogelijk is om van alle relevante privatiseringen te achterhalen welke voordelen behaald dienden te worden, zal het succes ook op een andere manier gemeten moeten worden. Molz & Hafsi (1997) geven aan dat het succes van een privatisering bepaald kan worden met de volgende variabelen: ‘winstgevendheid’, ‘operationele effectiviteit’, ‘leverage’, ‘kwaliteit van product/service’, ‘employment levels’ en ‘maatschappelijke verantwoordelijkheid’. Voor een gedetailleerd en volledig beeld van het succes van een geprivatiseerde organisatie is het nodig
49 dat al deze criteria goed onderzocht worden. Echter, voor het hier beschreven onderzoek is het voldoende om een indicatie te krijgen van het succes van een organisatie en daarmee een oordeel te kunnen vellen of de organisatie er na de privatisering op vooruit of op achteruit is gegaan. Daarom is ervoor gekozen om de zes criteria te vereenvoudigen tot drie iets bredere en makkelijker te meten criteria: een financiële factor , een kwaliteitsfactor en een sociale factor . In de literatuur is vervolgens gezocht naar indicatoren op basis waarvan de drie genoemde factoren bepaald kunnen worden. Hiermee kan dan het succes van een organisatie bepaald worden. Gezocht is naar indicatoren die relevant zijn voor de drie factoren en die tegelijkertijd goed meetbaar zijn. Een nadeel voor de betrouwbaarheid en validiteit is dat deze criteria zijn gekozen op basis van aandeelhouders en dus niet per se het beste weergeven wat geprobeerd wordt om te meten. Voor het operationaliseren van de factoren zal gekeken worden naar verschillende databronnen (zie bijlage D). Hieronder vallen de jaarverslagen van transportorganisaties, maar ook aanvullende literatuur zoals overheidsdocumenten. Er zal gebruik gemaakt worden van criteria die in de jaarverslagen worden gebruikt om financieel succes, kwaliteit en maatschappelijke verantwoordelijkheid te meten.
Financiële factor (winstgevendheid, leverage en employment levels) ‘winstgevendheid’, ‘leverage’ en ‘employment levels’ zullen gezamenlijk worden gezien als de financiële factor , deze factor gaat over de financiën en de efficiëntie van de organisatie en is onder andere te meten aan de hand van de financiële statements van de organisatie. Er zijn verschillende financiële statements waar naar gekeken kan worden, maar om deze factor te meten zal alleen gekeken worden naar de jaarlijkse winst van een organisatie. Er wordt gekeken naar jaarlijkse winst vanwege twee redenen. Allereerst is de jaarlijkse winst van een organisatie makkelijk terug te vinden in documenten zoals jaarverslagen. De beschikbaarheid van de informatie maakt het makkelijk om data op verschillende punten in de tijd met elkaar te vergelijken, zoals voor de privatisering en daarna wat precies is wat dit onderzoek wil weten. Daarnaast is winst vaak de belangrijkste indicator voor het succes van een organisatie, een private organisatie moet winst maken om voort te kunnen bestaan en vaak wordt geprobeerd om winst te maximaliseren om zo aandeelhouders tevreden te houden. Wanneer een geprivatiseerde organisatie geen winst maakt is dat een duidelijk teken dat de privatisering gefaald is omdat de overheid kosten moet maken om de organisatie overeind te houden. Om te bepalen hoe een organisatie op de financiële factor scoort zal gekeken worden hoe het financieel ging met een organisatie voordat werd geprivatiseerd en hoe het daarna financieel is gegaan. Hierbij wordt zoals eerder vermeld gekeken naar jaarlijkse winst, maar ook naar eventuele bijdragen/subsidies van de overheid. Geoordeeld zal worden op basis van de data uit jaarverslagen van de desbetreffende geprivatiseerde organisatie en overheidsdocumenten. Waar mogelijk zal vermeld worden wat de jaarlijkse winst was in de periode voor de privatisering en wat de jaarlijkse winst was in de periode na de privatisering en of eventuele subsidies van de
50 overheid gelijk zijn gebleven, zijn afgenomen of zijn toegenomen. Indien deze gegevens niet achterhaald kunnen worden zal gekeken worden of de data kan worden aangevuld met behulp van andere bronnen. Zo is bijvoorbeeld te zien in de jaarverslagen van de NS dat in de periode van 2007 tot 2019 jaarlijks winst wordt gemaakt. Deze data is niet volledig, immers zijn er geen jaarverslagen van voor de privatisering en is het dus niet mogelijk om te zien hoe de NS presteerde voor de privatisering. De data kan echter worden aangevuld met overheidsdocumentatie zoals rapporten over het functioneren van de NS, waardoor toch geconcludeerd kan worden of de privatisering financieel gezien een succes is geweest. Het kijken naar de jaarlijkse winst om te beoordelen of een organisatie het financieel goed doet is niet altijd betrouwbaar omdat er nog veel andere financiële gegevens een rol spelen die bepalen of een organisatie financieel gezond is, maar zoals aangegeven is winst de belangrijkste maatstaaf en is er geen andere manier om financieel succes te meten. Een belangrijke kanttekening is dat organisaties winst kunnen maken ten koste van kwaliteit en/of het milieu, daarom is het belangrijk om voor het succes van een organisatie niet alleen naar deze factor te kijken maar ook naar de kwaliteits- en sociale factor.
Kwaliteitsfactor (Operationele effectiviteit en kwaliteit van product/service) ‘Operationele effectiviteit’ en ‘kwaliteit van product/service’ zullen bij elkaar worden gezien als de kwaliteitsfactor , te meten aan de hand van de door de klanten ervaren kwaliteit van de geleverde diensten. De ervaren kwaliteit van de geleverde diensten verschilt per onderdeel van de transportsector. Voor het treinverkeer en het stads- en streekverkeer zal gemeten worden aan de hand van punctualiteit, en klanttevredenheid. Voor deze indicatoren is gekozen omdat ze het meeste naar voren komen in (jaar)verslagen en andere officiële documenten van en over trein-, stads- en streekvervoerders, wat aangeeft dat deze indicatoren relevant zijn voor het succes van een organisatie en het makkelijker maakt om onderling te vergelijken (NS Vervoerplan, NS jaarverslag, Networkrail annual report, Connexxion jaarverslag). Om te bepalen hoe een organisatie scoort op deze factor zal gekeken worden naar de punctualiteit- en klanttevredenheidsscores in de periode voor de privatisering en in de periode erna. In gevallen dat de data niet volledig is zal deze worden aangevuld met bevindingen en data uit andere documentatie. Door te kijken naar deze indicatoren zal een goed algemeen beeld gegeven kunnen worden van de kwaliteit van organisaties, echter zijn er ook nog andere aspecten van kwaliteit die op deze manier niet worden meegenomen. Voor het vliegverkeer zal gemeten worden aan de hand van de punctualiteit en de Net Promotor Score. De Net Promotor Score is een indicator die aangeeft hoe tevreden over en trouw aan de vervoerder reizigers zijn. International Airlines Group meet de Net Promotor Score door hun reizigers binnen zeven dagen na een vlucht te vragen hoe waarschijnlijkheid het is dat ze de maatschappij aan anderen aanbevelen (IAG Annual Report 2018). De punctualiteit en de Net Promotor Score komen het meeste naar voren in de officiële documenten van en over
51 vliegmaatschappijen en zijn daarom gekozen als indicatoren (KLM annual report, IAG annual report).
Sociale factor (maatschappelijke verantwoordelijkheid) Als laatste zal ‘maatschappelijke verantwoordelijkheid’ worden gezien als de sociale factor , te meten aan de hand van indicatoren die worden gebruikt om duurzaamheid te meten. De indicatoren die hiervoor vaak naar voren komen zijn de CO 2-uitstoot en de werkgelegenheid. Omdat werkgelegenheid niet altijd te achterhalen is wordt de sociale factor gemeten aan de hand van CO2 uitstoot, dit betekent echter wel dat scores op de sociale factor maar deels de realiteit weergeven. Voor een goed beeld van de resultaten van een privatisering moet worden gekeken na een langere tijdsperiode en naar zowel de geprivatiseerde organisaties als andere bedrijven in vergelijkbare omstandigheden (‘most similar design’). Doordat de privatiseringen die in het hier beschreven onderzoek worden bekeken grotendeels een flink aantal jaren geleden zijn uitgevoerd, wordt voldaan aan het tijdscriterium dat Molz & Hafsi noemen. Aangenomen mag worden dat de gevolgen van de bekeken privatiseringen inmiddels wel duidelijk geworden zijn.
Tabel 8: Drie factoren en de operationalisering daarvan.
Factor Operationalisering
Financiële factor Te meten aan de jaarlijkse winst (of verlies) die een organisatie draait en de hoeveelheid subsidie die de overheid bij moet leggen.
Kwaliteitsfactor Te meten aan de door de klanten ervaren kwal iteit van de geleverde diensten (klanttevredenheid) en aan de mate waarin wordt voldaan aan de verwachtingen (punctualiteit).
Sociale factor Te meten aan de mate waarin de organisatie denk t aan het milieu/de samenleving en daar actief aan bijdraagt (CO2 uitstoot).
4.3.3 Operationaliseren succesfactoren
Voor het vergelijkende onderzoek is het nodig dat de succesfactoren gemeten kunnen worden. Van sommige succesfactoren is het moeilijk of onmogelijk om te achterhalen of ze meegespeeld hebben in een casus. Alleen de personen die bij de casus zelf betrokken zijn weten van deze succesfactoren of ze hebben meegespeeld. Om deze factoren te meten is het dan ook noodzakelijk om de personen te interviewen die betrokken zijn geweest bij de privatisering. Wanneer dit niet mogelijk is zal de succesfactor in dit onderzoek helaas weggelaten moeten worden omdat de factor onmogelijk is te operationaliseren. Hieronder staat beschreven hoe de succesfactoren zijn geoperationaliseerd:
52 Ten eerste is er de structurering van de privatisering . De structurering van een privatisering kan variëren. In verschillende mate kan geprivatiseerd worden, wat tot verschillende resultaten kan leiden van een publiek-private partnership tot volledige verkoop (Veraart, 2013). De structurering van een privatisering is te operationaliseren als een karakterisering met een van de volgende opties: een publiek-private partnership, een gedeeltelijke privatisering of een volledige verkoop. Ten tweede is er de kwaliteit van de instituties . Deze factor hoeft niet geoperationaliseerd te worden omdat deze factor landsafhankelijk is en daarom gelijk is gehouden over de landen die vergeleken worden. Wanneer het wel nodig zou zijn om deze factor te meten zou deze eventueel geoperationaliseerd kunnen worden door gebruik te maken van data over de instituties van landen. Gekeken zal worden naar de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechterlijke macht. Gekeken wordt naar landen met een politiek systeem met gecentraliseerde bestuursmacht Ten derde is er de markt waarin geprivatiseerd wordt. Deze factor hoeft ook niet geoperationaliseerd te worden omdat deze factor landsafhankelijk is en daarom gelijk is gehouden over de landen die vergeleken worden. Wanneer het wel nodig zou zijn om deze factor te meten zou deze eventueel geoperationaliseerd kunnen worden door te kijken naar verschillende factoren die in de literatuur zijn genoemd. zoals eigendomsrecht, deregulatie en concurrentie. Ten vierde is er goed toezicht . Deze factor is te operationaliseren door in de literatuur te kijken. Wanneer geen goed toezicht is gehouden zal uit de literatuur blijken dat er in de loop van de tijd problemen zijn ontstaan. In overheidsdocumentatie en in de media zal gekeken worden naar problemen na de privatisering om zo een beeld te geven van het toezicht op de geprivatiseerde organisatie. Een nadeel van deze methode is dat kleine problemen met toezicht niet naar voren zullen komen. Ten vijfde is er goed verantwoordelijkheidssysteem . Een goed verantwoordelijkheidssysteem betreft het verantwoordelijk maken van een te privatiseren organisatie voor relevante maatschappelijke doelen. De gangbare invulling daarvan is het maken van formele prestatieafspraken met de te privatiseren organisatie (Goodman & Loveman, 2001). Prestatieafspraken worden veelal in overheidsstukken, verantwoordingsrapporten en relevante nieuwsmedia besproken. In Nederland worden bijvoorbeeld de prestatieafspraken met de NS, over onder andere punctualiteit, gerapporteerd door het verantwoordelijke ministerie (I&M, 2014) en de NS (NS, 2019; ProRail & NS, 2017) en besproken in landelijke nieuwsmedia (Heijne, 2014). De aanwezigheid van een goed verantwoordelijkheidssysteem kan dan ook geoperationaliseerd worden door te bepalen of er prestatieafspraken aangehaald en geëvalueerd worden in de overheidsstukken, verantwoordingsrapporten, of nieuwsmedia. Ten zesde is er maatschappelijk en politiek draagvlak . Draagvlak is van belang voor de privatisering plaatsvindt. Zo is in landen met gecentraliseerde politieke macht privatisering veel
53 makkelijker om te privatiseren, waardoor het sneller en op grotere schaal gebeurd. Maar ook na de privatisering speelt draagvlak een belangrijke rol. Wanneer er geen politiek draagvlak meer is voor de privatisering, zal door de politiek gekeken worden naar alternatieven. Dit gebeurt ook wanneer er geen maatschappelijk draagvlak is. Dan gaan burgers zelf op zoek naar alternatieven, soms zelfs in combinatie met de lokale politiek wanneer daar ook geen sprake is van draagvlak. Om deze factor te meten zal gekeken worden naar initiatieven die door de burgers en politiek zijn aangedragen als alternatief voor de geprivatiseerde organisatie. Daarnaast wordt de heersende opinie in een regio of land weerspiegeld in de politiek en de relevante nieuwsmedia (Wieten, 2002). Het maatschappelijk en politiek draagvlak voor een bepaald onderwerp, in dit geval de privatisering van een bepaalde organisatie, kan dan geoperationaliseerd worden door te bepalen in hoeverre de geplande of uitgevoerde privatisering van deze organisatie in de politiek en relevante nieuwsmedia is besproken en daar vooral positieve of negatieve aandacht kreeg. In Nederland had privatisering in de jaren 80/90 zowel in de politiek als in de nieuwsmedia een groot politiek draagvlak, maar in latere jaren steeds minder (Eerste Kamer, 2012; Kishimoto & Petitjean, 2017). Ten zevende is er een helder doel waar consistent naartoe wordt gewerkt . Het doel van privatisering wordt doorgaans goed aangegeven in overheidsdocumentatie. Deze factor zal geoperationaliseerd worden door in de literatuur te kijken naar het doel dat vooraf in de literatuur wordt beschreven en dat te vergelijken met hoe het privatiseringsproces is verlopen. Ten achtste is er opgelegde privatisering of niet. Deze factor zal geoperationaliseerd worden door in de literatuur te kijken. Hierbij zal gekeken worden naar Europese en nationale wetgeving. Deze factor kan twee waardes hebben: positief of negatief. Wanneer in de wetgeving de verplichting om te privatiseren wordt genoemd zal deze factor positief zijn. Een nadeel van deze methode is dat alleen wordt gekeken naar de officiële wetgeving en dat dus niet te zien is of de privatisering al gepland stond voordat het werd opgelegd door de wetgeving. Ten negende is er de manier waarop de aandelen worden verkocht . Deze factor zal geoperationaliseerd worden door in de literatuur te kijken. Er zal gekeken worden of de aandelen zijn verkocht door middel van een publiek offer , waarbij de aandelen aan het grote publiek worden verkocht, of door middel van private verkoop , waarbij de aandelen worden verkocht aan één of meerdere investeerders. Voor deze gegevens zal gekeken worden naar de data uit de Privatization Barometer. Ten tiende is er de beschikbaarheid van een geschikte koper . Bij privatisering wordt alleen overgegaan tot verkoop wanneer de organisatie kan worden verkocht aan een private partij. Bij verkoop door middel van een publiek offer is het niet belangrijk wie de aandelen kopen, maar bij private verkoop moet een geschikte koper gevonden worden. Een geschikte koper zorgt ervoor dat de geprivatiseerde organisatie in het land van oorsprong blijft en niet na de verkoop naar het buitenland verhuist. Deze factor zal geoperationaliseerd worden door te kijken of organisaties verhuisd zijn naar het buitenland.
54 Ten elfde zijn er juridische verdragen/afspraken. In sommige situaties kunnen juridische afspraken of verdragen een privatisering in de weg zitten. Dit speelt vooral in de vroege aanloop naar een voorgenomen privatisering (Parker, 2012). Deze factor is te operationaliseren door in overheidsstukken te kijken naar besprekingen over eventuele juridische beperkingen of verdragen met betrekking tot een bepaalde privatisering. Maar aangezien dergelijke besprekingen vanwege het gevoelige karakter van een privatisering veelal vertrouwelijk worden gehouden, is het de vraag of dergelijke besprekingen te vinden zijn in openbare stukken. De twee overige succesfactoren zijn allebei lastig te operationaliseren. De factoren van voldoende expertise binnen de organisatie en goede afspraken zijn eigenlijk alleen te operationaliseren door betrokkenen te interviewen.
55 5. Analyse
5.1 Resultaten interviews
De geïnterviewden geven aan dat ze privatisering een complex proces vinden. Dit komt overeen met wat hierover in de literatuur aangegeven wordt (Veraart, 2010). Het proces zelf is complex, maar ook het onderscheid maken tussen soortgelijke processen (uitbesteding/liberalisering) kan lastig zijn. Bij het bespreken van privatiseren is het belangrijk om te weten welke definitie van privatiseren wordt gebruikt. Er zijn brede definities van privatisering, maar ook smallere. Het is belangrijk om te beseffen dat het verschil tussen definities belangrijk kan zijn omdat afhankelijk van welke definitie wordt gebruikt sommige casussen niet worden meegenomen. Een goed voorbeeld hiervan is hoe Van Damme (2004) stelt dat wanneer de veel gebruikte definitie van privatiseren die alleen gaat over het overbrengen van diensten en middelen van de publieke sector naar de private sector er weinig privatiseringen in Nederland hebben plaatsgevonden. Wanneer een specifiekere definitie gebruikt wordt, namelijk: “making more use of private actors and the market mechanism to achieve public goals” (Boorsma, 1984; WRR 2000), dan zijn er in Nederland veel meer privatiseringen geweest (Van Damme, 2004). De definitie van Van Damme klopt volgens de interviews nog steeds. Uit de interviews blijkt dat in het Verenigd Koninkrijk wel vaak de brede definitie gebruikt wordt. Alle deskundigen zijn het erover eens dat privatisering in Nederland en het Verenigd Koninkrijk de laatste jaren minder populair is dan in de jaren 80/90, dit geldt echter alleen voor privatisering en niet voor liberalisering. Op basis van de literatuur is dezelfde trend in Italië te zien (KPMG, 2020). Over de exacte oorzaak waren de experts het niet eens. Zo werden onder andere de slechte resultaten of het ontbreken van politiek draagvlak als mogelijke oorzaken aangedragen. Uit de interviews blijkt dat de methode om één of meerdere van drie factoren (financieel, kwaliteit en sociaal) te gebruiken om het succes van een privatisering te meten werkt en ook vaak (deels) wordt gebruikt. Zo wordt door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de Nederlandse Spoorwegen de kwaliteitsfactor gebruikt om succes te meten. De meeste succesfactoren uit het theoretisch kader worden door zowel de Nederlandse als de Britse deskundigen bevestigd. Wel zijn er een twee succesfactoren genoemd die niet in de lijst stonden. Ten eerste werd aangegeven dat het uitmaakt op welke schaal privatisering wordt uitgevoerd. Een kleine privatisering, of een privatisering die stapsgewijs (meerdere kleine privatiseringen achter elkaar) wordt uitgevoerd, heeft een grotere kans van slagen omdat deze
56 minder risico’s met zich meebrengt. Uit de interviews blijkt dat het verschil in resultaat van privatiseringen in verschillende landen ligt aan de schaal waarop is geprivatiseerd. Het privatiseren van het spoor in het Verenigd Koninkrijk gebeurde op grote schaal, wat leidde tot minder investeringen in de infrastructuur, met als gevolg een gebrekkige infrastructuur en een uiteindelijk falen van de privatisering. Interessant is dat in Nederland ook het hele spoor is geprivatiseerd, maar doordat dat gedaan is door middel van concessies is er beter toezicht/controle gehouden. Door goed toezicht is deze privatisering op grote schaal dus toch succesvol geweest. Dit bevestigt dat de factor toezicht, die al opgenomen was in het model, een belangrijke succesfactor is. Ten tweede is ook de historische ontwikkeling van een sector van een land een relevante factor. Zo heeft in de Nederlandse transportsector de infrastructuur zich anders ontwikkeld dan in de andere twee landen. Nederland heeft een infrastructuur ontwikkeld die zich focust op knooppunten, terwijl in het Verenigd Koninkrijk de verwevenheid van de infrastructuur veel minder is. Dit maakt het makkelijker om in het Verenigd Koninkrijk te privatiseren dan in Nederland, doordat minder rekening gehouden hoeft te worden met aansluiting en bereikbaarheid. Uit de literatuur bleek al dat onderscheid gemaakt kan worden tussen het belang van succesfactoren. In de interviews droegen de deskundigen zes factoren aan, niet per se op volgorde van belang, waarvan zij vonden dat die de grootste invloed hadden op het succes van een privatisering. De eerste factor is dat er genoeg maatschappelijk/politiek draagvlak voor de privatisering moet zijn, zodat de privatisering de tijd en de moeite die het proces kost waard is. Bovendien geldt deze factor niet alleen vóór maar ook ná de privatisering. De tweede factor is dat er goede afspraken gemaakt moeten worden. Alle betrokken partijen moeten duidelijke afspraken maken en zich daar aan houden, anders zal de privatisering falen. Een voorbeeld waarin het op deze factor fout is gegaan is de Betuwelijn/HSL. De derde factor is dat er bij de betrokken partijen voldoende kennis moet zijn over privatisering. Dit is nodig zodat de eerder genoemde afspraken duidelijk en haalbaar gemaakt kunnen worden. De vierde factor is dat de geprivatiseerde organisatie in een vrije markt terecht moet komen, zodat er sprake is van competitie. Bovendien moeten er genoeg consumenten en concurrenten zijn om opportunisme en monopolie te voorkomen. Deze factor speelt met name vóór de privatisering. De vijfde factor is het inrichten van goed toezicht op de geprivatiseerde organisatie en de sector waarin deze terecht komt. De toezichthouder moet voldoende kennis van zaken hebben en bovendien niet te dicht op de geprivatiseerde organisatie komen te zitten. Deze factor speelt met name ná de privatisering. Ten slotte werd als zesde factor de historische ontwikkeling van een sector en de infrastructuur binnen een land aangedragen. Uit de interviews blijkt dat volgens de deskundigen de invloed van de succesfactoren kan variëren en dat de invloed van elke factor ook kan verschillen per land. In de interviews zijn drie factoren naar voren gekomen waarvan de invloed per land verschilt. Ten eerste de institutionele omgeving . De institutionele omgeving maakte het in Engeland en Nederland makkelijker om te
57 privatiseren dan in Italië. In Italië is het nemen van grote politieke besluiten moeilijker dan in de andere twee landen vanwege wantrouwen en corruptie. Hoewel er voor de selectie van de landen is gezocht naar landen met dezelfde landsafhankelijke factoren, blijkt uit de interviews dat de institutionele omgeving misschien toch verschilt. Ten tweede het politiek/maatschappelijk draagvlak . Dit draagvlak om te privatiseren was er wel in het Verenigd Koninkrijk, maar niet in Nederland en Italië. Ten derde de historische ontwikkeling van (een sector van) een land. In het Verenigd Koninkrijk maakte de historische ontwikkeling van de infrastructuur het makkelijker om te privatiseren dan in Nederland. De infrastructuur in Nederland is meer verweven in Nederland dan in het Verenigd Koninkrijk, waardoor privatisering meer risico’s met zich mee zou brengen. Uit de Nederlandse interviews blijkt dat maatschappelijk/politiek draagvlak belangrijk is, hoewel dit niet terug te vinden is in de literatuur over het Verenigd Koninkrijk en Italië. Hieruit kan afgeleid worden dat de impact van deze factor verschilt per land en dat deze factor met name belangrijk is voor Nederland. Uit de Nederlandse interviews blijkt dat de historische ontwikkeling van een land en de manier waarop de infrastructuur zich ontwikkelt belangrijk zijn voor het succes van een privatisering. Deze factor komt ook terug in de literatuur over Italië, maar niet in de literatuur over het Verenigd Koninkrijk. Hieruit kan afgeleid worden dat ook de impact van deze factor verschilt per land en dat deze factor met name belangrijk is voor Nederland. De institutionele omgeving beïnvloedt de historische ontwikkelingen die het makkelijker (goedkoper) of moeilijker (duurder) maken om te privatiseren. Ook beïnvloedt de institutionele omgeving het politieke en maatschappelijke draagvlak voor privatiseren binnen een land.
5.2 Analyse casussen Nederland
5.2.1 NS & ProRail (1995 tot heden)
Bij de privatisering van de NS werd verwacht dat het zou leiden tot minder kosten voor de overheid en een hogere efficiëntie. De lagere kosten voor de overheid zouden komen uit het stopzetten van de subsidie. De hogere efficiëntie zou komen doordat privatisering zou leiden tot concurrentie. Een nadeel dat verwacht werd als gevolg van de privatisering was dat niet rendabele diensten zouden stoppen. Het verwachtte voordeel van lagere overheidskosten is behaald, van hogere efficiëntie is echter geen sprake aangezien uiteindelijk is gekozen voor een systeem met concessies waardoor geen concurrentie op het spoor plaatsvindt. Toch is de kwaliteit niet aanzienlijk achteruit gegaan, door de concessies kan de overheid de kwaliteit en het bestaan van de niet rendabele lijnen blijven garanderen. Op basis van de voor- en nadelen kan gesteld worden dat de gedeeltelijke privatisering van de NS een succes is. Wanneer het succes wordt gemeten aan de hand van de drie factoren blijkt dat de NS en ProRail het goed doen. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is tevreden met de prestaties (van Veldhoven – van der Meer, 2017) en ook uit onderlinge vergelijking blijkt dat
58 prestatiegewijs het Nederlandse spoor goed functioneert (ProRail & NS, 2017). Uit de interviews blijkt dat de NS het financieel gezien prima doet, ook uit de jaarverslagen blijkt dat de NS het financieel goed doet met een jaarlijkse winst in de periode van 2007 tot en met 2019. In 2018 was de nettowinst 116 miljoen euro en in 2019 van 215 miljoen (NS, 2019). De problemen met de Fyra zijn waarschijnlijk ontstaan door te weinig investeringen en geven geen goed beeld van hoe de NS in zijn geheel functioneert. De kwaliteit wordt volgens de interviews gewaarborgd door middel van de concessies. De punctualiteit is al jaren hoog, ruim 92% in 2019 wat hoger is dan vergelijkbare landen (ProRail & NS, 2017; NS, 2019) Uit de literatuur blijkt dat na de privatisering de kwaliteit van het spoor prima is en dat de prijzen niet erg zijn gestegen. Dat laatste komt echter ook doordat de NS nooit vrijheid in het tarievenbeleid heeft gekregen. Wel vallen steeds meer treinen uit en de klanttevredenheid in zijn geheel is laag (ProRail & NS, 2017). Met de CO2 uitstoot heeft de NS grote stappen gemaakt, van 16 gram uitstoot per reizigerskilometer in 2015 naar 0 gram in 2019. Op de sociale factor scoort het Nederlandse spoor dus goed. De NS is in de Nederlandse politiek meerdere malen bekritiseerd als een gefaalde privatisering, zoals in een onderzoek naar privatisering door de Parlementaire Onderzoekscommissie (Veraart, 2013). Toch heeft de NS volgens de interviews haar 10 jarige concessie zonder veel weerstand afgemaakt en ziet het er naar uit dat de volgende 10 jarige concessie ook naar de NS zal gaan. Uit de literatuur komt naar voren dat de overheid heeft geleerd dat concurrentie ‘op’ het spoor geen goed idee is en dat vooral gekeken moet worden naar concurrentie ‘om’ het spoor. Uit de interviews blijkt dat bij de privatisering van ProRail als voordelen werden verwacht dat de prijzen lager zouden worden en de kwaliteit hoger. Beide voordelen zouden moeten voortkomen uit het bestaan van concurrentie. Er waren geen verwachtte nadelen aan de privatisering van ProRail. In Nederland is de concurrentie om het beheer van het spoor nooit gekomen, wat betekent dat de verwachtte voordelen niet behaald werden. Op basis van de voor- en nadelen kan gesteld worden dat de privatisering van ProRail een mislukking was. Hetzelfde kan geconstateerd worden wanneer het succes wordt bepaald aan de hand van de drie factoren. ProRail was na de privatisering afhankelijk van overheidssubsidies omdat de opbrengsten niet genoeg waren en er verliezen werden geleden van 12 tot soms wel 50 miljoen euro (ProRail, 2018). ProRail draagt ook bij aan de hoge punctualiteit, maar ProRail is ook vaak negatief in het nieuws geweest vanwege de kwaliteit. ProRail werkt hard aan het verminderen van de CO2 uitstoot, en wil in 2020 uitsluitend duurzaam gas gebruiken (ProRail, 2018). Uit de literatuur blijkt dat ProRail door de politiek wordt gezien als een gefaalde privatisering en meermaals is in de politiek de wens uitgesproken om ProRail weer publiek te maken.
59 Tabel 9: Casus NS & ProRail.
Factor Operationalisering
Financiële factor Gemiddeld: stijgende jaarlijkse winst NS maar ProRail steunt op overheidsbijdrage
Kwaliteitsfactor Gemiddeld: hoge punctualiteit (92,6%) maar relatief lage klanttevredenheid
Sociale factor Goed: De NS heeft de CO2 uitstoot flink terug weten te dringen en ook ProRail is goed bezig
5.2.2 Connexxion (2007 tot heden)
Bij de privatisering van het stads- en streekvervoer werd als voordeel verwacht dat het zou leiden tot lagere prijzen en hogere kwaliteit door middel van concurrentie. Doordat gebruik werd gemaakt van concessies werden geen nadelen verwacht. Het verwachtte voordeel van lagere prijzen is niet behaald. Om te zorgen dat de minder rendabele lijnen toch gereden worden, worden deze in de concessies gecombineerd met de lijnen die wel rendabel zijn. Zo kan de overheid de kwaliteit en het bestaan van de niet rendabele lijnen blijven garanderen, maar hierdoor zijn de prijzen niet gedaald. Uit de interviews blijkt dat de kwaliteit en de duurzaamheid flink zijn verbeterd sinds de liberalisering van de markt. Door de concessies kan de overheid scherpe voorwaarden stellen aan de kwaliteit en duurzaamheid, iets wat ze over de jaren heen steeds meer is gaan doen. Op basis van de voor- en nadelen kan gesteld worden dat de privatisering van het stads- en streekverkeer een succes was omdat het heeft geleid tot hogere kwaliteit en duurzaamheid. Wanneer naar de drie factoren wordt gekeken is in de literatuur te zien dat in eerste instantie de privatisering tot meerdere nadelen leidde. Zo deed Onderzoeksbureau Twynstra onderzoek naar de gevolgen van de privatisering in het openbaar vervoer. Volgens het onderzoeksbureau leidde de privatisering tussen 2001 en 2005 tot meerdere voordelen zoals bussen die vaker reden en goedkoper openbaar vervoer. Echter op een later tijdstip, tussen 2006 en 2009, en meestal na een tweede aanbesteding was er geen sprake meer van deze voordelen. Het stads- en streekvervoer was wel rendabel, maar vaak omdat vanwege kostenbesparing haltes worden opgeheven en lijnen worden geschrapt (Schoof & Dohmen, 2002). Ook hadden een veelvoud bedrijven zonder subsidies toch moeite om overeind te blijven (Vermeer & Derix, 2011). Wanneer echter wordt gekeken naar een latere periode, toen het systeem beter begon te werken omdat alle betrokkenen meer ervaring hadden, dan blijkt uit de literatuur (Tekin, 2018) dat Connexxion en het moederbedrijf Transdev het financieel prima doen, dit wordt beaamd door de interviews. Connexxion heeft jaarlijkse winst geboekt, maar heeft ook in 2013 flink verlies geleden (Maartens, 2014). Volgens de interviews zijn de marges in het openbaarvervoer
60 klein en op het niet nakomen van afspraken kunnen hoge boetes staan, wat een verklaring kan zijn voor eventueel verlies. Uit de interviews blijkt ook dat de concessies de kwaliteit grotendeels garanderen. Tegenwoordig is het in Nederland makkelijk om te zien of de organisatie haar afspraken van de concessie nakomt en vaak staan er forse boetes op indien dit niet het geval is. In de literatuur zijn hier wel voorbeelden van te vinden, zo is Connexxion al meerdere malen beboet voor slechte punctualiteit. Echter volgens de interviews is de kwaliteit van het Nederlandse openbaar stads- en streekvervoer over de jaren heen steeds beter geworden en lopen we ver voor op andere Europese landen. Op het gebied van duurzaamheid worden ook grote stappen gezet dankzij de concessies. Zo heeft Connexxion de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in elektrische bussen. Wel is er nog het een en ander te verbeteren, zo kreeg Connexxion in 2019 een forse boete van de provincie Noord-Holland voor het niet nakomen van afspraken over verduurzaming (NHniews, 2019). Het concessiesysteem moedigt organisaties aan om te investeren in kwaliteit en duurzaamheid, terwijl het niet de risico’s heeft van een compleet geprivatiseerde markt. De geprivatiseerde busmaatschappijen komen in de media niet echt negatief naar voren, de privatiseringen hebben geleid tot voordelen voor de reizigers. Wel worden er vraagtekens gezet bij de keiharde concurrentie waardoor veel maatschappijen verdwijnen, de maatschappijen die nog in Nederland opereren zijn allemaal onderdeel van een groot buitenlands moederbedrijf (Vermeer & Derix, 2011).
Tabel 10: Casus Connexxion.
Factor Operationalisering
Financiële factor Goed: harde concurrentie maar over het algemeen jaarlijkse winst
Kwaliteitsfactor Goed: strenge afspraken worden over het algemeen nagekomen
Sociale factor Goed: concurrentie zet aan tot het investeren in duurzaamheid
5.2.3 Qbuzz (periode 2008 tot heden)
Wanneer gekeken wordt naar de organisatie Qbuzz kan gesteld worden dat de situatie vrijwel identiek is aan die van Connexxion. Hoewel beide organisaties op een andere manier zijn ontstaan opereren ze wel in dezelfde markt. De bevindingen uit de literatuur en de interviews die voor Connexxion gelden zijn hier dan ook van toepassing. De liberalisering van de markt en de marktwerking die het heeft geïntroduceerd, hebben geleid tot een keiharde concurrentiestrijd, met als gevolg dat de kwaliteit en de duurzaamheid van het openbaar vervoer over de jaren heen zijn toegenomen.
61 Tabel 11: Casus Qbuzz.
Factor Operationalisering
Financiële factor Goed: harde concurrentie maar over het algemeen jaarlijkse winst
Kwaliteitsfactor Goed: strenge afspraken worden over het algemeen nagekomen
Sociale factor Goed: concurrentie zet aan tot het investeren in duurzaamheid
5.2.4 KLM (1996 tot heden)
Het voordeel dat bij de gedeeltelijke privatisering van KLM werd verwacht was de grote hoeveelheid inkomsten voor de overheid. Door de verkoop van aandelen zou de overheid in korte tijd veel inkomsten genereren. Er waren geen verwachtte nadelen omdat de overheid besloot een deel van de aandelen en dus invloed te behouden. Op basis van de voor- en nadelen kan de privatisering van KLM gezien worden als een succes. Wanneer het succes wordt gemeten aan de hand van de drie factoren blijkt uit de jaarverslagen dat KLM het financieel goed doet, de winst in 2018 was 566 miljoen euro en in 2019 was dit 449 miljoen. De goede financiële prestaties kunnen deels te maken hebben met de succesvolle fusie met Air France. Uit de jaarverslagen blijkt verder ook dat er geen problemen zijn met de kwaliteit bij KLM, de Net Promotor Score bevindt zich al jaren rond de 40. De punctualiteit is licht afgenomen sinds 2016, maar is nog steeds 80,5%. KLM heeft ervoor gezorgd dat de CO2 uitstoot sinds 2005 met 4% is afgenomen terwijl de productie is toegenomen (KLM, 2019). Na de privatisering is niet negatief over KLM gesproken in de media en de politiek.
Tabel 12: Casus KLM.
Factor Operationalisering
Financiële factor Goed: Hoge jaarlijkse winst sinds 1999
Kwaliteitsfactor Goed: Hoge Net Promotor Score (41) , punctualiteit is goed maar kan beter (80,5%)
Sociale factor Goed: CO2 uitstoot wordt teruggedrongen
5.2.5 Succesfactoren in Nederland
De privatisering van het spoor is een direct gevolg van een ‘opgelegde’ richtlijn vanuit de Europese Unie. Doordat er geen maatschappelijk en politiek draagvlak was is de NS nooit volledig geprivatiseerd. Ook de historische ontwikkeling van de infrastructuur speelt een belangrijke rol bij de uiteindelijke keuze om niet volledig te privatiseren maar om te werken in een publiek-private samenwerking met concessies. Door het gebruik van concessies stelt de
62 overheid de kwaliteit garant. Bij de privatisering van ProRail is wel volledig geprivatiseerd. Na deze privatisering is echter sprake geweest van een gebrek aan marktwerking waardoor de kosten te hoog waren en de kwaliteit juist lager werd. De privatisering van het stads- en streekvervoer is ook opgelegd vanuit de Europese Unie, hier was echter meer politiek draagvlak voor. Ook hier is gekozen voor een systeem waarbij concessies worden verstrekt, zodat de overheid invloed kan behouden over de kwaliteit. Bij zowel de privatisering op het spoor is sprake van goed toezicht vanuit de overheid. Bij de privatisering van KLM is de structurering van groot belang. De hoeveelheid aandelen en de manier waarop ze zijn verkocht hebben bijgedragen aan het succes van de privatisering. De organisatie kan nog steeds rekenen op steun van de overheid aangezien deze nog steeds aandeelhouder is.
5.3 Analyse casussen Verenigd Koninkrijk
5.3.1 British Rail & Railtrack (1989 tot heden)
Verwachtte voordelen waren minder overheidsfinanciering (Simms, 2013) en lagere prijzen door middel van concurrentie. Er waren geen verwachtte nadelen. Uiteindelijk zijn de prijzen hoger geworden en is de kwaliteit omlaag gegaan, wat betekent dat op basis van de voor- en nadelen de privatisering gefaald is. Wanneer het succes wordt gemeten aan de hand van de drie factoren blijkt uit de literatuur dat in eerste instantie sprake was van hoge transitiekosten (Bradshaw, 1996). De overheid haalde wel veel geld terug uit de opbrengsten van de privatisering (Pollitt & Smith, 2002). In eerste instantie leidde de privatisering tot lagere prijzen (Pollitt & Smith, 2002), maar uiteindelijk heeft de privatisering op het spoor er onder andere toe geleid dat de overheid flinke bedragen in verliesleidende private bedrijven heeft moeten stoppen. Na de privatisering ging er meer overheidsgeld naar de spoorwegen (Simms, 2013), financieel gezien is de privatisering dus geen succes. In eerste instantie leidde de privatisering tot hogere operationele effectiviteit (Pollitt & Smith, 2002), zo namen de passagiersaantallen na de privatisering flink toe (Parker, 2004). Later nam de kwaliteit echter dramatisch af, de punctualiteit is al jaren zeer laag vergeleken met andere landen. Wanneer gekeken wordt naar de ‘Public Performance Measure’ (PPM) is te zien dat de punctualiteit flink heeft geschommeld van 90% in 1997 tot 86% in 2018 (Gov.uk, 2020). De klanttevredenheid is aan de lage kant, met 83% van de reizigers die tevreden waren in 2019 (Transportfocus, 2019). Wat betreft Railtrack leidde achterstallig onderhoud en gebrekkige investeringen tot een verslechtering van de infrastructuur wat op zijn beurt weer leidde tot het dodelijke Hatfield- incident (Simms, 2013). In 2001 werd Railtrack opgeheven en werd het vervangen met het publieke Network Rail (Simms, 2013). Na de privatisering ging er in eerste instantie bijna geen overheidsgeld meer naar het spoor, toen Railtrack echter in de financiële problemen kwam is er veel geld naar het spoor gegaan (DfT, 2019). Er wordt sinds 2005 geprobeerd om de CO2
63 uitstoot op het spoor terug te brengen, zo was de hoeveelheid CO2 uitstoot per passagier in 2018 10,3% minder dan in 2017 (DfT, 2019). Echter is de uitstoot nog steeds ruim 36 gram per reizigerskilometer dus er kan zeker nog verbeterd worden. De privatisering van British Rail heeft het imago van privatiseringen beschadigd. Publieke opinie is altijd al tegen privatisering geweest en daar is geen verandering in gekomen (Parker, 2004).
Tabel 13: Casus British Rail & Railtrack.
Factor Operationalisering
Financiële factor Slecht: na de privatisering is uiteindelijk veel geld van de overheid naar het spoor gegaan
Kwaliteitsfactor Slecht: Lage punctualiteit en lage klanttevredenheid , opheffen Railtrack
Sociale factor Gemiddeld: De CO2 wordt verminderd, maar er kunnen nog grote stappen gezet worden
5.3.2 London Buses (1994 tot heden)
Vanaf 1986 werd in het Verenigd Koninkrijk het grootste gedeelte van het busvervoer gedereguleerd. Dit leidde onder andere tot minder subsidies en meer innovatie, maar had ook tot gevolg dat de kwaliteit van het busvervoer achteruit ging door de verschillende fusies en overnames (Savage, 1993). In Londen werd gekozen voor een andere aanpak, namelijk een systeem met concessies. Tussen 1994 en 1995 werden de verschillende onderdelen van London Buses aan private partijen verkocht die sindsdien concurreren om concessies. Dit systeem heeft gezorgd voor financieel succes, met een opbrengst die tussen 2004 en 2019 gestaag is toegenomen (DfT, 2019). Ook uit de jaarverslagen van de private partijen zoals Arriva en Go- Ahead blijkt dat het financieel goed gaat. Het systeem heeft er ook voor gezorgd dat de prijzen in Londen langzamer zijn gestegen in vergelijking met andere stedelijke gebieden (DfT, 2020). Landelijk zijn de punctualiteit (83% in 2019) en de klanttevredenheid (88% in 2019) aan de lage kant sinds de privatisering, dit geldt ook in Londen waar de mensen wel tevreden zijn over de kosten-kwaliteit verhouding (DfT, 2019). Onder het beleid en de regulering van Transport for London wordt het busverkeer duurzamer gemaakt, zo moeten eind 2020 alle bussen in London voldoen aan de zogenaamde ‘ultra lage uitstoot’ voorwaarden en komen er steeds meer elektrische bussen bij. Deze trend is ook landelijk te zien, het busvervoer in het Verenigd Koninkrijk scoort goed op duurzaamheid in de internationale vergelijking (IBBG, 2018). De unieke situatie van het busvervoer in Londen, namelijk gedeeltelijke privatisering in plaats van complete privatisering zoals in de rest van het land, heeft ervoor gezorgd dat de privatisering van London Buses tot minder nadelen heeft geleid vergeleken met de rest van het land. Dit is
64 precies wat Savage (1993) eerder al voorspelde, echter is de privatisering nog steeds geen succes te noemen.
Tabel 14: Casus London Buses.
Factor Operationalisering
Financiële factor Goed: Toenemende omzet
Kwaliteitsfactor Gemiddeld: Kosten stijgen minder hard dan het landelijk gemiddelde, maar lage punctualiteit en klanttevredenheid
Sociale factor Goed: De CO2 uitstoot wordt verminderd door regulering
5.3.3 British Airways (1987 tot heden)
Een verwacht voordeel van het privatiseren van British Airways was hogere productionele effectiviteit, de luchtvaartmaatschappij functioneerde voor de privatisering niet efficiënt en maakte daardoor veel verlies (Ashworth & Forsyth, 1995). Meerdere onderzoeken hebben het resultaat van de privatisering onderzocht en bevonden dat de organisatie na de efficiënter werd met een hogere productiviteit (Eckel et al., 1997; Miller, 1995). Uit de jaarverslagen blijkt dat rond de periode van 1999-2001 flinke verliezen werden geleden, maar sindsdien is jaarlijks alleen nog maar winst gemaakt wat aangeeft dat de financiële tegenslag het gevolg was van een incident en niet een negatief gevolg van de privatisering. De privatisering heeft ervoor gezorgd dat British Airways er financieel op vooruit is gegaan. Kwalitatief gezien ging het met de organisatie niet beter na de privatisering. De klanttevredenheid schommelde in de jaren 2006- 2009 rond de 60% wat niet echt hoog is. Uiteindelijk is British Airways onderdeel geworden van de International Airlines Group (IAG). Dit heeft geen invloed gehad op de positieve trend op het gebied van financiën en duurzaamheid. Wel is de klanttevredenheid achteruit gegaan, in 2019 was de net promoter score een matige 25.8 wat flink lager is dan het eerst was. Dit kan samenhangen met de competitie tussen luchtvaartmaatschappijen wat kan leiden tot slechte behandeling van werknemers en het leveren van slechtere service om kosten te besparen. De privatisering van British Airways kan gezien worden als een voorbeeld van hoe privatisering dankzij marktwerking en minder inmenging van de overheid een hogere efficiëntie kan opleveren. De privatisering heeft tot financieel succes geleid, helaas is echter nog wel wat aan te merken op de kwaliteit.
65 Tabel 15: Casus British Airways.
Factor Operationalisering
Financiële factor Goed: Sinds de privatisering financieel gezond met jaarlijkse winst
Kwaliteitsfactor Gemiddeld: In eerste instantie al matig maar later nog verder gedaald
Sociale factor Goed: Sinds de privatisering is constant gewerkt aan duurzaamheid
5.3.4 Succesfactoren Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk was een van de voorlopers met privatiseren, wat heeft geleid tot overhaaste beslissingen en een gebrekkige implementatie. In alle drie de casussen binnen het Verenigd Koninkrijk was sprake van een duidelijk doel waar naar toe werd gewerkt, namelijk het privatiseren van de organisaties waardoor de marktwerking doormiddel van concurrentie zou leiden tot voordelen. De privatisering van en op het spoor heeft geleid tot het grootste drama (dodelijke ongelukken). De privatisering in het stads- en streekvervoer is beter verlopen, al zijn ook daar negatieve gevolgen te zien van de privatisering zoals hogere kosten, het verdwijnen van niet rendabele lijnen en een lage klanttevredenheid. De privatisering van het luchtvervoer is nog het beste verlopen, daar werd van een inefficiënte organisatie met financiële problemen een organisatie gevormd die financieel wel goed functioneerde. Het is niet duidelijk of de privatisering van British Airways goed is verlopen omdat rekening is gehouden met alle factoren of dat het min of meer per ongeluk een succes is geworden, maar gezien de rest van de privatiseringen in dezelfde tijdsperiode en de resultaten daarvan is het aannemelijk dat dat laatste het geval is. Gesteld kan worden dat de privatiseringen in het Verenigd Koninkrijk overwegend onsuccesvol zijn geweest. In de casussen van het spoor en het stads- en streekvervoer is door de keuze van volledige privatisering een gebrek aan toezicht en expertise te zien (London Buses is de uitzondering op de landelijke situatie), waardoor op korte termijn na de privatisering successen zijn waargenomen maar op lange termijn hebben de privatiseringen niet geleid tot lagere prijzen maar wel tot lagere kwaliteit.
5.4 Analyse casussen Italië
5.4.1 Alitalia (2008 tot heden)
Een verwacht voordeel van de privatisering waren een hogere efficiëntie en de inkomsten voor de overheid. Er waren geen verwachtte nadelen. Alitalia had voor de privatisering al financiële problemen, verwacht werd dat de privatisering zou leiden tot hogere efficiëntie en zo winstgevend zou worden. Echter bleef de organisatie na privatisering nog steeds inefficiënt door inmenging van de politiek en de vakbonden. De privatisering van Alitalia heeft de Italiaanse overheid veel geld gekost omdat de organisatie zich niet staande wist te houden in de geliberaliseerde markt. Wat betreft de voor- en nadelen is de privatisering dus een mislukking.
66 Wanneer het succes wordt gemeten aan de hand van de drie factoren blijkt dat Alitalia, zoals eerder gezegd, na de privatisering in de financiële problemen gekomen. Het probleem is zo groot dat het alles overschaduwt, de Italiaanse overheid heeft voor honderden miljoenen aan steun moeten lenen (geven kan niet want dat zou overheidssteun zijn) dus de privatisering kan onmogelijk als succes gezien worden. Over de kwaliteit na de privatisering is niet veel te vinden. In 2015 zou de klanttevredenheid 82,6 % bedragen en in 2019 zou de organisatie 7 e in de wereld zijn wat betreft punctualiteit wat zou betekenen dat de privatisering niet ten koste is gegaan van de kwaliteit, echter is er geen verdere data beschikbaar om mee te vergelijken. Ook wat betreft de sociale factor is weinig data te vinden, maar aannemelijk is dat door de grote financiële problemen het onmogelijk was om te richten op duurzaamheid. De politieke belangen in Italië hebben voor het falen van de privatisering gezorgd. Doordat met zowel economische als politieke middelen geprobeerd is om de privatisering te laten slagen is de privatisering zeer moeizaam verlopen. Uiteindelijk is Alitalia begin 2020 weer genationaliseerd omdat met alle problemen die er al waren het anders niet mogelijk zou zijn om de globale corona-crisis te overleven. De hernationalisering geeft aan dat de privatisering onsuccesvol was, de privatisering heeft uiteindelijk enorm veel extra geld gekost en zal dus in de media en de politiek nooit als een succes worden gezien (Amyot, 2009).
Tabel 16: Casus Alitalia.
Factor Operationalisering
Financiële factor Slecht: draaide hevige verliezen en is uiteindelijk weer genationaliseerd
Kwaliteitsfactor Goed: In 2019 was de punctualiteit 82,2% (7 e in de wereld), de Net Promotor Score steeg in 2019 met 8,8
Sociale factor Slecht: bijna geen vermindering van de CO2 uitstoot
5.4.2 Succesfactoren Italië
De belangrijkste succesfactor in de casus van Alitalia is het gebrek aan focus. Bij de privatisering van Alitalia was geen sprake van een helder doel waar naartoe werd gewerkt, waardoor ook de structurering van het proces fout is verlopen. Uit de literatuur blijkt dat de privatisering van Alitalia een politiek machtsspel was waarbij politieke invloed zwaarder telde dan de economische belangen, wat uiteindelijk tot het falen van de privatisering heeft geleid (Amyot, 2008).
5.5 Verschillen tussen de landen
Het verschil in aanwezigheid van de factoren per land heeft tot verschillen geleid in de drie landen. Het heeft op grote schaal geprivatiseerd. Dit was makkelijk omdat er draagvlak was. In
67 eerste instantie waren de privatiseringen succesvol. Later is de privatisering toch gefaald vanwege te weinig investeringen in de infrastructuur. Dit had waarschijnlijk voorkomen kunnen worden doormiddel van stapsgewijze privatisering, betere afspraken, meer kennis over privatiseren en beter toezicht. Nederland heeft niet op dezelfde manier geprivatiseerd als in het Verenigd Koninkrijk omdat er geen draagvlak voor was. Wel is er in Nederland marktwerking geïntroduceerd door middel van concessies. Cruciaal is dat de overheid doormiddel van deze concessies toch invloed heeft behouden waardoor de publiek-private samenwerking tot op heden goed gaat. Italië heeft op kleine schaal geprobeerd te privatiseren met de nationale vliegmaatschappij. Er was geen draagvlak en geen kennis bij de privatisering dus is de privatisering gefaald. Voor de rest heeft Italië alleen geliberaliseerd en niet geprivatiseerd omdat er geen draagvlak voor was, tot nog toe gaat dat goed. De privatisering op het spoor is voor het Verenigd Koninkrijk slecht afgelopen terwijl het in Nederland goed gaat met de NS. Een probleem voor beide landen is het leveren van de diensten tegen een prijs die ervoor zorgt dat winst kan worden gemaakt, hierdoor wordt er ingeleverd op de kwaliteit wat ook weer zorgt voor kritiek uit de samenleving. Het verschil bij de twee landen is de structurering van het privatiseringsproces. Zo is in het Verenigd Koninkrijk geprivatiseerd zonder terughoudendheid, terwijl in Nederland iets voorzichtiger is omgegaan met de privatisering van de NS. In Nederland is de NS niet helemaal geprivatiseerd en is de politiek altijd betrokken gebleven. Dit heeft ervoor gezorgd dat de poltiek toch nog invloed heeft kunnen houden op de kwaliteit door middel van de concessies. In het Verenigd Koninkrijk is de spoorwegmaatschappij juist helemaal geprivatiseerd, wat als resultaat heeft gehad dat er nu meerdere vervoersmaatschappijen zijn en minder steng toezicht dan in Nederland. Beide spoorwegmaatschappijen presteren niet als voor de privatisering werd verwacht. Interessant is dat in Italië, waar de spoorwegen alleen geliberaliseerd en niet geprivatiseerd zijn, de kwaliteit en financiële omstandigheden van de spoorwegmaatschappij veel beter zijn dan in de andere twee landen. De privatisering van het stads- en streekvervoer heeft in Nederland en het Verenigd Koninkrijk ook geleid tot problemen. De concurrentie tussen de vervoersmaatschappijen is keihard, wat leidt tot onvrede bij werknemers en het schrappen van lijnen die niet winstgevend zijn. Dat laatste proberen de Nederlandse en de Londense overheid tegen te gaan door middel van concessies, echter laat de overheid in het Verenigd Koninkrijk de rest van de markt helemaal vrij. In beide landen is de klanttevredenheid gedaald na de privatisering, om vervolgens door de jaren heen weer langzaam te stijgen. De punctualiteit en kwaliteit van het vervoer waren na de privatisering aan de lage kant maar zijn langzaam gestegen. De laatste paar jaar ligt de punctualiteit en de klanttevredenheid in Nederland hoger dan in het Verenigd Koninkrijk. Hoewel Italië, waar het stads- en streekvervoer niet geprivatiseerd is, niet veel beter scoort, ligt dit vooral aan het gebrek van investeringen van de Italiaanse overheid. In Italië focust de overheid vooral op het spoor en is er niet eens een nationale busvervoersmaatschappij.
68 De privatiseringen in het vliegverkeer heeft in Italië geleid tot grote financiële problemen. In Nederland, waar het vliegverkeer niet geheel is geprivatiseerd, worden goede resultaten behaald en in het Verenigd Koninkrijk waar volledig is geprivatiseerd worden ook goede financiële resultaten behaald. De geprivatiseerde vliegvelden in de drie landen doen het financieel wel goed, maar de luchtvaartmaatschappij Alitalia heeft na privatisering veel financiële hulp nodig gehad van de overheid om overeind te blijven. Het theoretische model met de succesfactoren voor privatisering bleek bij het onderzoeken van casussen goed bruikbaar te zijn. Het onderzoek heeft een lijst aan factoren op een rij gezet waar bij het maken van privatiseringsbeleid naar gekeken kan worden om de kans op succes te vergroten. Er zijn verschillen in de uitkomsten van privatiseringen in de drie landen. Deze verschillen kunnen verklaard worden door te kijken naar de succesfactoren uit het model. Duidelijk is dat sommige factoren uit het model belangrijker zijn dan andere. Met het model erbij is goed te verklaren waarom privatiseringen wel of niet succesvol zijn. Daarbij maakt het niet uit in welk van de drie landen de casus speelt omdat de landsafhankelijke factoren gelijk zijn gehouden. Uit het analyseren van de casussen blijkt dat het onmogelijk is om rekening te houden met alle succesfactoren. Wanneer gekozen wordt voor volledige privatisering, zoals in het Verenigd Koninkrijk, is het onmogelijk om voor elke factor die de privatisering beïnvloed te zorgen dat er rekening mee wordt gehouden omdat het er gewoonweg teveel zijn. Dit probleem is minder wanneer gekozen wordt voor gedeeltelijke privatisering, zoals in Nederland.
Tabel 17: Landsverschillen wat betreft de factoren.
Nederland Verenigd Koninkrijk Italië
Trein Financiële factor: gemiddeld Financiële factor: slecht Financiële factor: goed Kwaliteitsfactor: gemiddeld Kwaliteitsfactor: slecht Kwaliteitsfactor: goed Sociale factor: goed Sociale factor: gemiddeld Sociale factor: goed
Bus/metro Financiële factor: goed Financiële factor: gemiddeld Financiële factor: goed Kwaliteitsfactor: goed Kwaliteitsfactor: slecht Kwaliteitsfactor: slecht Sociale factor: goed Sociale factor: gemiddeld Sociale factor: slecht
Vliegtuig Financiële factor: goed Financiële factor: goed Financiële factor: slecht Kwaliteitsfactor: goed Kwaliteitsfactor: slecht Kwaliteitsfactor: goed Sociale factor: goed Sociale factor: goed Sociale factor: slecht
69 6. Conclusies en aanbevelingen
6.1 Beantwoorden van de onderzoeksvraag
De aanleiding van dit onderzoek was het naar de achtergrond verdwijnen van privatisering. Over de afgelopen paar jaren is in Nederland minder geprivatiseerd dan voorheen en in de politiek wordt minder gesproken over privatisering en juist meer over hermunicipalisering. Dit onderzoek is er dan ook op gericht om de trend van afgenomen populariteit van privatisering te verklaren. Door te kijken naar de succesfactoren achter privatisering en die te vergelijken over casussen in drie vrijwel identieke landen, streeft dit onderzoek ernaar om uit te leggen hoe bepaalde factoren het succes van privatisering beïnvloeden. Door uit te kunnen leggen waarom een privatisering wel of niet succesvol was kan ook de afgenomen populariteit verklaard worden. In het begin van het onderzoek zijn verschillende deelvragen geformuleerd om te helpen met het beantwoorden van de hoofdvraag. Deze deelvragen zullen hier beantwoord worden. Hoe is de transportsector geprivatiseerd in de landen Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Italië? Zoals besproken in hoofdstuk 3 zijn er verschillen in de manier waarop de transportsector in de landen geprivatiseerd is. In het Verenigd Koninkrijk is in hoog tempo en op grote schaal geprivatiseerd. In Nederland is dat langzamer gegaan en ook op kleinere schaal. Zo is er bij de NS gekozen voor gedeeltelijke privatisering in plaats van gehele privatisering zoals in het Verenigd Koninkrijk het geval was. In Italië is het minst geprivatiseerd van de drie landen. Alleen de Italiaanse luchtvaart maatschappij Alitalia is volledig geprivatiseerd. Hoe succesvol is privatisering geweest in de transportsector van deze landen? Zoals besproken in hoofdstuk 5 hebben de privatiseringen geleid tot wisselend succes. In het Verenigd Koninkrijk en Italië zijn de privatiseringen niet succesvol geweest. In Nederland kan gesproken worden over matig succes. Zo functioneert de Nederlandse Spoorwegen prima na de gedeeltelijke privatisering, maar niet significant beter dan voor de privatisering. Financieel zijn de privatiseringen in de Nederlandse transportsector een succes, maar wel ten koste van de kwaliteit. Dit is nog altijd beter dan in het Verenigd Koninkrijk waar de privatiseringen financieel geen succes zijn geworden en de kwaliteit achteruit is gegaan. Welke factoren beïnvloeden het privatiseringsproces en in welke mate? De lijst met succesfactoren zoals getoond in hoofdstuk 2 lijkt in de analyse van meerdere casussen bevestigd te worden. Niet alle factoren hebben in de geselecteerde casussen een rol gespeeld, maar aannemelijk is dat alle gevonden factoren relevant zijn omdat ze gebaseerd zijn op literatuur, interviews of beide.
70 Wat kunnen beleidsmakers leren van (de resultaten uit) dit onderzoek? Uit dit onderzoek blijkt dat beleidsmakers niet alleen moeten kijken naar de potentiële voordelen van een privatisering, maar voornamelijk naar de succesfactoren voor privatisering. Sommige van deze factoren zijn belangrijker dan andere, zoals het maatschappelijk draagvlak voor de privatisering en het toezicht nadat de privatisering is afgerond. Dit onderzoek laat zien dat bij alle mislukte privatiseringen geen rekening gehouden is met één of meerdere van deze succesfactoren. De hoofdvraag van dit onderzoek was als volgt geformuleerd: Welke factoren bepalen het succes van privatisering en in hoeverre zijn deze factoren in verschillende Europese landen anders? Het antwoord hierop is dat het succes van privatisering bepaald wordt door de volgende factoren: Structurering van de privatisering, Kwaliteit van de instituties, De markt waarin geprivatiseerd wordt, De markt waarin geprivatiseerd wordt, Goed toezicht, Goed verantwoordelijkheidssysteem, Maatschappelijk en politiek draagvlak, Een helder doel waar consistent naartoe wordt gewerkt, Opgelegde privatisering of niet, Voldoende expertise binnen de organisatie, Manier waarop de aandelen worden verkocht, Beschikbaarheid geschikte koper, Goede afspraken en Juridische verdragen/afspraken. Deze factoren gelden algemeen. Het verschil in succes tussen privatiseringen in verschillende landen ligt aan de invloed van de eerder genoemde landsafhankelijke en casusafhankelijke factoren.
6.2 Discussie
6.2.1 contributie & limitatie
Dit onderzoek draagt bij aan de literatuur over privatisering. In verschillende onderzoeken zijn factoren naar voren gekomen die het succes van privatisering beïnvloeden (Nightingale & Pindus, 1997; Van Mierlo, 2001; Parker, 2012; Tetteh, 2013). Echter was tot nu nooit duidelijke wat nu precies alle factoren zijn. Een doel van dit onderzoek was het opvullen van deze gebreken in de bestaande kennis over privatisering. Het aanvullen van de literatuur over de succesfactoren achter privatisering is gerealiseerd, de succesfactoren zijn samengevat en de invloed van een aantal factoren is bevestigd in het vergelijkende onderzoek. Wat betreft de afgenomen populariteit is niet met zekerheid vast gesteld wat de oorzaak is, maar de resultaten uit het onderzoek lijken de theorie te bevestigen dat de afname in populariteit komt door de tegenvallende resultaten (Diekman, 2017; Kishimoto, 2018). De beperkingen van dit onderzoek zijn de schaal en het gebrek aan data van personen betrokken bij de onderzochte privatiseringen. De schaal van het onderzoek moest beperkt worden vanwege de haalbaarheid, het onderzoeken van meer landen en meer casussen had teveel tijd gekost. Daarnaast heeft het gebrek aan contacten, zowel in het binnenland maar vooral in het buitenland, ervoor gezorgd dat belangrijke data niet achterhaald kon worden, dit probleem werd ook nog eens versterkt door de corona crisis.
71 6.3 Aanbevelingen
6.3.1 aanbevelingen voor praktijk
Naar aanleiding van dit onderzoek kunnen verschillende aanbevelingen gedaan worden. Dit onderzoek betreft een klein aantal casussen. De bevindingen van het onderzoek zouden verder onderbouwd kunnen worden door meer kwantitatieve data. Daarom is een aanbeveling om in aanvullend onderzoek de schaal van het onderzoek uit te breiden om zo de validiteit en betrouwbaarheid van de bevindingen te vergroten. Daarnaast is bij het vergelijken van de casussen in de landen gekozen voor de most-similar design methode, een tweede aanbeveling is om de bevindingen van het onderzoek te testen op landen die sterke verschillen vertonen in de landsafhankelijke succesfactoren. Ook dit zou de validiteit en betrouwbaarheid van de bevindingen van het onderzoek vergroten. Uit het onderzoek blijkt dat het lastig is om te garanderen dat rekening wordt gehouden met alle factoren die het succes van een privatisering beïnvloeden. Dit probleem zorgt ervoor dat het kiezen voor een volledige privatisering altijd een risico zal zijn, waardoor het voor zowel de politiek als de maatschappij verstandiger is om te kiezen voor alternatieven zoals een publiek-private samenwerking omdat anders misschien onnodige kosten worden gemaakt.
6.3.2 aanbevelingen voor toekomstig onderzoek
Wanneer vervolgonderzoek wordt gedaan is het belangrijk dat de tekortkomingen van dit onderzoek worden aangevuld. Zo is het belangrijk om voldoende data van betrokken personen te gebruiken zodat met zekerheid vastgesteld kan worden wat destijds de reden was om te privatiseren en welke factoren invloed hebben gehad. Het vervolgonderzoek zou dan ook meer interviews met betrokkenen moeten bevatten, wat weliswaar lastig kan zijn aangezien de meeste privatiseringen lange tijd geleden waren en veel betrokkenen niet meer in staat zijn om geïnterviewd te worden. De tweede tekortkoming van dit onderzoek, de schaal, kan makkelijker worden verbeterd. Bij vervolgonderzoek is het dan ook belangrijk om zowel in meer landen als in meer sectoren te kijken naar de factoren die het succes van privatisering beïnvloeden om zo de bevindingen betrouwbaarder te maken. Dit kan om te beginnen door meer Europese landen te selecteren en vervolgens door meer privatiseringscasussen te selecteren in de landen. Eventueel kan in de laatste stap een wereldwijd onderzoek plaatsvinden.
72 Referenties
Alexandersson, G. (2009). Rail Privatization and Competitive Tendering in Europe. Built Environment , 35 (1), 43-58.
Alitalia (2020). History . (http://corporate.alitalia.it/en/history/history/history.html) .
Amyot, G. (2009). The Privatization of Alitalia. Italian Politics , 24, 255-272.
Arriva (2020). Netherlands . (https://www.arriva.co.uk/countries ).
Ashworth, M. & Forsyth, P. (1995) Civil Aviation Policy and the Privatisation of British Airways . The Institute for Fiscal Studies.
ATAC (2020). ATAC . (https://www.atac.roma.it/ ).
ATM (2020). ATM . (https://www.atm.it/en/IlGruppo/ ).
Arriva (2020). Arriva. (https://www.arriva.nl ).
Augustyniak, W. (2009). Impact of Privatization on Airport Performance: Analysis of Polish and British airports. Journal of International Studies , 2.1, 2009, 59-65.
Bel, G. & Miralles, A. (2002). Factors influencing privatization of urban solid waste collection: some evidence from Spain . Universitat de Barcelona.
Beria, P., Niemeier, H.M. & Fröhlich, K. (2011). Alitalia - The failure of a national carrier. Journal of Air Transport Management , 17 (4), 215-220.
Bertolotti, B. & Millela, V. (2006). Privatization in Western Europe Stylized Facts, Outcomes, and Open Issues. Nota di Lavoro, 124, 2006, Fondazione Eni Enrico Mattei (FEEM), Milano.
Bertolotti, B. & Pinotti, P. (2003). The Political Economy of Privatization . Nota di lavaro, 45.
Bertolotti, B., Siniscalco, D., Fantini, M. (2000). Privatisation and Institutions: a cross country analysis. CESifo.
Bonnefoy, P.A. (2007). Role of the privatization of airports in the evolution and development of multi-airport systems . MIT.
Boot, A. (2006). Overheid als aandeelhouder: een economisch perspectief . Universiteit van Amsterdam.
73 Bourn, J. (1995). The Sale of London Transport’s Bus Operating Companies . London, 12, 1995.
Bouwman, B. (2016). Een spoor van verandering , Universiteit van Amsterdam, 2016.
British Airways (2020). Explore our past. (https://www.britishairways.com/en- gb/information/about-ba/history-and-heritage/explore-our-past ).
Brittanica (2020). British Railways . Encyclopaedia Britannica. (https://www.britannica.com/topic/British-Railways ).
Butcher, L. (2010). Buses: deregulation in the 1980s . House of Commons.
Careen, N. (2019). Airport Privatization . Presentation on IATA Annual General Meeting and World Air Transport Summit, Seoul, 2019.
CBS (2016). Transport en mobiliteit 2016 . CBS.
Concessiewet (2003). Concessiewet personenvervoer per trein . De Nederlandse Staat.
Dan, S., Jilke, S., Pollitt, C., van Delft, R., van de Walle, S. & van Thiel, S. (2012). Effects of privatization and agencification on citizens and citizenship: an international comparison . COCOPS.
Delen, G. (2004). Zes faal- en vijf succesfactoren bij uitbesteding: Veertien cases in een sourcingsuccesmatrix. Informatie , 4, 1-4.
DfT (2019). Rail Factsheet , Department for Transport.
Diekman, A. (2017). Privatisering wordt wereldwijd weer volop teruggedraaid. Trouw , 23-6- 2017.
DiMaggio, P. & Powel, W. (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review , 48 (2), 147-160.
Dinc, S. & Gupta, N. (2011). The Decision to Privatize: Finance and Politics, The Journal of Finance , 66 (1), 241-269.
Douwes, D. (2007). Privatisering Schiphol afgeblazen. De Volkskrant , 7-2-2007.
Duursma, M. & Verlaan, J. (2020). Vervoerders zijn boos: De oude arrogantie van NS is terug, NRC. (https://www.nrc.nl/nieuws/2020/07/06/vervoerders-zijn-boos-de-oude-arrogantie-van- ns-is-terug-a4005152 ).
Eckel, C., Eckel, D., Singal, V. (1997). Privatization and Efficiency: Industry Effects of the Sale of British Airways, Journal of Financial Economics , 43.
Eerste Kamer der Staten-Generaal (2012). Verbinding Verbroken . Sdu uitgevers.
74 Estrin, S. & Pelletier, A. (2018). Privatization in Developing Countries: What Are the Lessons of Recent Experience. The World Bank Research Observer , 33 (1), 65-102, 2018.
Faiola, A. (2013). Competition hots up on Italy's newly privatised railways. The Guardian , 12-11- 2013.
Flixbus (2020). Flixbus . (https://global.flixbus.com/bus/italy ).
Florio, M. (2007). Telecom Italia 1997-2007: A Case study in privatization failures. Maggio , 2007-19.
Food & Water Watch (2016). The state of public water in the United States . Food & Water Watch.
Gilauri, N. (2016). Privatizing State-Owned Enterprises, Practical Economics , 113-124.
Glaister, S. (2004). British Rail Privatisation, competition destroyed by politics. CRI, Occasional Paper , 23.
Goodman, J.B. & Loveman, G.W. (1991). Does Privatization Serve the Public Interest. Harvard Business Review , 69 (6), 26-38.
Gov.uk. (2020). National Railways: Public Performance Measure. (https://www.gov.uk/government/statistical-data-sets/rai01-length-of-route-distance- travelled-age-of-stock )
Graham, A., Saito, S. & Nomura, M. (2014). Airport Management In Japan: Any Lessons Learnt From The UK? Journal of Airport Management , 8 (3), 244-263.
Groenendijk, C. (2016). Privatisering zorg is de kwaal, niet de redding. De Volkskrant , 22-8- 2016.
Guriev, S. & Megginson, W. (2007). Privatization: What Have We Learned. Proceedings of the Annual World Bank Conference on Development Economics Regional 2007 , 249-295.
Heathrow 1 (2020). Facts and figures . (https://www.heathrow.com/compay/company-news- and-information/company-information/facts-and-figures ).
Heathrow 2 (2020). Our history . (https://www.heathrow.com/company/company-news-and- information/company-information/our-history ).
Heijne, S. (2014). NS en ProRail blijven onder strikte supervisie zelfstandig. De Volkskrant , 29 maart 2014.
Holvad, T. (2009). Review of railway policy reforms in Europe. Built Environment , 35 (1), 24- 42.
75 I&M (2014). Concessie voor het hoofdrailnet 2015-2025 . Ministerie Infrastructuur en Milieu.
IAG (2019). Annual report and Accounts 2019 , International Airways Group.
Keuning, W. (2012). Vier voorbeelden: Privatisering pakte niet zo uit als gehoopt. De Volkskrant , 4-6-2012.
Kishimoto, S. (2018). Wat uw gemeente zelf doet, doet ze beter. 5 argumenten tegen privatiseringen. Mondiaal Nieuws , 8-10-2018.
Kishimoto, S. & Petitjean, O. (2017). Reclaiming Public Services: How cities and citizens are turning back privatisation . Transnational Institute.
KLM (2018). KLM in kort bestek . KLM.
KLM (2019). Jaarverslag 2019 . KLM.
KLM (2020). Geschiedenis . (https://www.klm.com/corporate/nl/about-klm/students/students- history.html ).
KPMG (2020). Privatization barometer . (http://www.privatizationbarometer.com/database.php).
Reinisch, A. & Kriebaum, U. (2007). The Law of International Relations – Liber Amicorum Hanspeter Neuhold, 165-189.
Kuiper, R., De Grave, F., Vliegenthart, A., Ter Horst, G., De Lange, K., Terpstra, G. & Vos. M. (2012). Verbinding verbroken: Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten . Eerste Kamer der Staten-Generaal.
Lacity, M.C. & Hirschheim, R. (1993). The Information Systems Outsourcing Bandwagon, Sloan Management Review , 35 (1), 73-74.
Langeland, F. (2018). Why I’m starting a revolt against poor, privatised bus services in Bristol. The Guardian , 23-10-2018.
Maartens, M. (2014). Schmeink: Connexxion moet weer winst maken, OV magazine: (https://www.ovmagazine.nl/2014/06/schmeink-connexxion-moet-weer-winst-maken-1121).
Marcelin, I. & Mathur, I. (2015). Privatization, financial development, property rights and growth. Journal of Banking & Finance , 50, 528-546.
Mertens, F. (2009). De regulerende staat Ontwikkeling van het toezicht door Inspecties . Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
76 Mertens, F., Scherpenisse, J. & Van der Steen, M. (2014). Reflecties op de ontwikkeling en professionalisering van het toezicht, 10 jaar Leeratelier Toezicht en Naleving . Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
Miller, A. (1995). British Privatization: Evaluating the results, the Columbia Journal of World Business , 30, 82-98.
Ministerie I&M (2016). Publiekrechtelijke positionering ProRail . Bestuurskern Ministerie Infrastructuur en Milieu.
Molz, R. & Hafsi, T. (1997). Evaluation and assessment of privatization outcomes: a conceptual model and empirical evidence. Environment and Planning C: Government and Policy , 15, 481- 495.
Montagnes, P. & Bektemirov, B. (2014). Political Incentives to Privatise . University of Chicago.
Network Rail (2020). Who we are . (https://www.networkrail.co.uk/who-we-are/ ).
Nhnieuws (2019). Getreuzel met electrische bussen kost Connexxion bijna twee miljoen euro: (https://www.nhnieuws.nl/nieuws/256938/getreuzel-met-elektrische-bussen-kost-connexxion- bijna-twee-miljoen-euro ).
NOS (2015). Privatisering NS is de moeder van alle kwaad. NOS , 20-5-2015.
NS (2019). Vervoersplan NS 2020 . NS.
NS 1 (2020). Oorlog en fusie . (https://www.ns.nl/over-ns/wie-zijn-wij/geschiedenis/oorlog-en- fusie.html ).
NS 2 (2020). Tarieven 2019: prijsstijging door btw en inflatie . (https://nieuws.ns.nl/tarieven- 2019-prijsstijging-door-btw-en-inflatie/ ).
NS 3 (2018). NS Jaarverslag 2018 . (https://www.nsjaarverslag.nl/FbContent.ashx/pub_1001/downloads/v190228091452/NS- jaarverslag-2018.pdf ).
NS 4 (2019). NS jaarcijfers 2019. (https://nieuws.ns.nl/ns-jaarcijfers-2019--treinreiziger-gaat- er-in-5-jaar-fors-op-vooruit ).
Office of Rail Regulation (2006). Train Derailment at Hatfield: A Final Report by the Independent Investigation Board , London.
Parker, D. (2004). Editorial: Lessons from Privatization . Blackwell Publishing.
Parker, D. (2012). Succesful Privatisation: Grasping the Opportunity. The Montréal Review , november 2012.
77 Planwet (1998). Planwet verkeer en vervoer . De Nederlandse Staat.
Pollitt, M.G. and Smith, A.S.J. (2002) The restructuring and privatisation of British Rail: Was it really that bad? Fiscal Studies , 23 (4).
Preston, J. (2010). Competition for Long-Distance Passenger Rail Services: The Emerging Evidence. Proceedings of the 18th International Symposium on Transport Economics and Policy , 311-336.
ProRail (2020). Geschiedenis . (https://www.prorail.nl/omwonenden/wie-zijn- we/geschiedenis ).
ProRail (2018). Jaarverslag 2018 . ProRail BV.
ProRail & NS (2017). International Benchmark 2011-2015 . ProRail & NS.
RET (2020). Historie . (https://corporate.ret.nl/over-ret/historie).
Reza, S. (1999). Institutional Aspects of Privatization . ADB Institute, Working Paper Series No. 5, December 1999.
RFI (2020). Rete Ferroviaria Italiana . (https://www.fsitaliane.it/content/fsitaliane/en/fs- group/group-companies/rete-ferroviaria-italiana.html ).
Rijksoverheid (2020). Afspraken over het openbaar vervoer . (https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/openbaar-vervoer/afspraken-over-het-openbaar- vervoer ).
Rijksoverheid (2019). Nederlandse staat koopt 12,68% van de aandelen in Air France-KLM. Rijksoverheid , 26-2-2019.
Richtlijn 91/440 (1991). Richtlijn 91/440 . De Raad van de Europese Gemeenschappen.
Road Traffic Act (1930). Road Traffic Act . Parliament of the United Kingdom.
Rome Airport (2020). Airport Info . (http://www.rome-airport.info/informations.html) .
Rome Toolkit (2020). Rome tickets and passes on Metro - a user’s guide . (https://www.rometoolkit.com/transport/rome_metro.htm ).
SAE (2020). Annual Report 2018 . (http://www.seamilano.eu/en ).
Schiphol (2020). Ruim 100 jaar Schiphol . (https://www.schiphol.nl/nl/jij-en- schiphol/pagina/ruim-100-jaar-schiphol/ ).
Saunders, M., Lewis, P. & Thornhill, A. (2016). Methoden en technieken van onderzoek. Vierde editie . Pearson.
78 Savage, I. (1993). Deregulation and Privatization of Britain’s Local Bus Industry. Journal of Regulatory Economics , 5 (2), 143-158.
Schick, A. (1998). Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms. The World Bank Research Observer , 13 (1), 123-131.
Schneider, V. & Jäger, A. (2001). The Privatisation of Infrastructures in the Theory of the State: An Empirical Overview and a Discussion of Competing Theoretical Explanations . Universität Konstanz.
Schoof, R. & Dohmen, J. (2002). Privatisering werkt niet in streekvervoer. NRC, 23-11-2002.
Schram, B. (2016). Waarom het kabinet privatisering van ProRail terugdraait. Elsevier , 16-10- 2016.
Skapinker, M. (2018). Has British Airways really gone to the dogs. Financial Times , 25-4-2018.
Simms, A. (2013). The private sector is more efficient than the public sector . NEF, 2013.
Smith, A. (2018). Rome: Buses explode due to lack of maintenance . World Socialist Web Site.
Smith, N. (2013). Liberalization . Encyclopedia Britannica.
Smith Nightingale, D. & Pindus, N.M. (1997). Privatization of Public Social Services: A Background Paper . Urban Institute.
Spoorwegwet (2003). Spoorwegwet . De Nederlandse Staat.
Stellinga, B. (2012). Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking . Amsterdam University Press.
Subramanian, K. & Megginson, W. (2018). Employment Protection Laws and Privatization – 2018. Journal of Law and Economics , 61 (1), 97-123.
Tekin, A. (2019). Jaarverslag 2018 – Concessies Openbaar Vervoer Noord-Holland . Provincie Noord-Holland.
Tetteh, K. (2013). The Pros and Cons of Privatization: A Critical Assessment . GRIN Publishing GmbH.
TfL 1 (2020). London’s transport - a history . (https://tfl.gov.uk/corporate/about-tfl/culture- and-heritage/londons-transport-a-history ).
TfL 2 (2020). What we do . (https://tfl.gov.uk/corporate/about-tfl/what-we-do?intcmp=2582 ).
Toshkov, D. (2006). Research Design . Leiden University.
79 Transport Act (1947). Transport Act 1947 . Parliament of the United Kingdom.
Transportfocus (2019). National Rail Passenger Survey , Transport Focus.
Trenitalia (2020). Trenitalia . (https://www.fsitaliane.it/content/fsitaliane/en/fs-group/group- companies/trenitalia.html ).
Van Dale (2020). (https://www.vandale.nl ).
Van Damme, E. (2004). Pragmatic privatisation: The Netherlands 1982 - 2002 . Tilburg University.
Van Mierlo, J.G.A. (2001). Over de verhouding tussen overheid, marktwerking en privatisering: Een economische meta-analyse . Universiteit Maastricht.
Van Thiel, S. (2002). Sturen op afstand: over de aansturing van verzelfstandigde organisaties door kerndepartementen. Management in overheidsorganisaties , 39 (mei), 1-25.
Van Veldhoven – van der Meer, S. (2017). Vervoerplan NS 2018 en beheerplan ProRail 2018 . Ministerie I&W.
Veraart, M.D.L. (2010). Strompelend hervormingsproces in de energiesector. Analyse van de recente ontwikkelingen. Tijdschrift voor Openbare Financiën , 42 (1), 55-65.
Veraart, M.D.L. (2013). Parlement keurt privatisering. Openbaar Bestuur , 1, 2-8.
Verbart, J. (2004). Management van ruimtelijke kwaliteit . Eburon Delft.
Vermeer, O. & Derix, S. (2011). De laatste slag om het busvervoer. NRC , 10-12-2011.
Volkskrant (1999). Lovers verlaat het spoor na verlies van dertig miljoen. De Volkskrant , 15-9- 1999.
Waarden, F. (2012). Was Privatisering van het Publieke Domein wel in het Publieke Belang? University College Utrecht.
Wainwright, H. (2014). The Tragedy Of The Private - The Potential Of The Public . Public Services International & the Transnational Institute.
Wanted in Rome (2018). Rome transport referendum fails to reach quorum. Wanted in Rome , 12-11-2018.
Warner, M.E., Aldag, A.M. & Kim, Y. (2020). Privatization and intermunicipal cooperation in US local government services: balancing fiscal stress, need and political interests . Public Management Review. DOI: 10.1080/14719037.2020.1751255.
Wauters, C., Spruit, M. & Vermeulen, M. (2008). Opgeruimd staat netjes . Sdu Uitgevers.
80 Wet Personenvervoer (2000). Wet Personenvervoer 2000 . De Nederlandse Staat.
Weyer, M. (2007) The benefits of privatising BA seem to have worn off - so why not do it again. The Spectator , 31-01-2007.
Whitehouse, A & Hardstaff, V. (2018). The expensive disaster that is bus privatisation. The Guardian , 16-7-2018.
Wieten, J. (2002). Srebrenica en de journalistiek . NIOD en Boom.
Zandbergen, K. (2014). Privatiseringsverdriet. Trouw , 8-7-2014.
81 Bijlage A: Casussen privatisering
Tabel 18: Casussen transportsector Nederland.
% for Value in Method Date Company name Market area sale US$ million of sale* 1986-04-30 KLM Royal Dutch Airlines 16 295 PO Domestic 1993-02-01 Postkantoren BV 50 125.123 PS ------1997-12-02 Gemeentelijk Vervoer Bedrijf 100 5.59 PS ------1998-11-27 VSN-North 100 79.9 PS ------2001-03-16 Koninklijke TPG NV (TNT) 7.3 706.2 PO Domestic & International 2004-10-20 Koninklijke TPG NV (TNT) 15.2 1875 PO Domestic & International 2005-07-12 Koninklijke TPG NV (TNT) 9 1097.29 PO Domestic 2006-11-21 Koninklijke TPG NV (TNT) 10.9 1922 PO Domestic & International 2007-10-12 Connexxion Holding NV 66.67 544 PS ------2008-12-11 Luchthaven Schiphol NV 8 483.534 PS ------{Schiphol Group}
* PO=Public offer, PS=Private sale. Bron: Privatization barometer (KPMG, 2020).
Tabel 19: Casussen transportsector Verenigd Koninkrijk.
% for Value in Method Date Company name Market area sale US$ million of sale 1983-02-01 Associated British Ports Hldgs 51.5 33.4 PO Domestic 1984-04-01 Associated British Ports Hldgs 48.5 74.8 PO Domestic 1986-09-23 British Airways Helicopters 100 20.006 PS ------1987-01-27 British Airways PLC 100 1337.9 PO International 1987-02-24 London Regional Transport 100 1.742 PS ------1987-07-08 BAA PLC 100 1979 PO Domestic 1989-03-31 Brel Ltd (British Railways) 100 7.315 PS ------1991-06-21 Tayside Public Transport 100 6.52 PS ------1992-01-31 Tees and Hartlepool Port 100 328.23 PS ------Authority 1992-03-11 Port of Tilbury 100 55.168 PS ------1992-03-18 Forth Ports Plc 90 51.3 PO Domestic 1992-05-29 London Coaches Ltd 100 9.148 PS ------
82 % for Value in Method Date Company name Market area sale US$ million of sale 1992-06-10 Fife Scottish Bus 100 15.03 PS ------1992-06-30 Medway Ports Authority 100 51.203 PS ------1993-06-30 Strathclyde Buses Ltd 100 46.283 PS ------1993-08-06 East Midlands International 100 41.057 PS ------Airport PLC 1993-11-19 Mainline Group Ltd 100 1.472 PS ------1993-12-31 Merseybus 100 9.402 PS ------1994-01-20 Westlink - London Buses Ltd 100 2.995 PS ------1994-06-09 South East London & Kent Bus 100 14.771 PS ------Co Ltd 1994-07-27 Belfast International Airport 100 74.029 PS ------1994-09-02 Centre West London Buses Ltd 100 39.634 PS ------1994-09-06 East London Bus and Coach Co 100 24.566 PS ------1994-09-06 Selkent 100 21.767 PS ------1994-09-29 Leaside Bus - London 100 40.277 PS ------1994-10-07 Metroline Travel Ltd 100 31.73 PS ------1994-10-19 London Central Bus 100 31.55 PS ------1994-10-26 London Northern Bus Company 100 33.733 PS ------1994-11-03 London General Transport Svcs 100 45.234 PS ------1994-11-04 London United Busways 100 36.995 PS ------1995-01-31 South London Transport Ltd 100 25.477 PS ------1995-04-04 Cardiff Wales Airport Ltd 100 60.161 PS ------1995-04-15 Bournemouth International 100 11.06 PS ------Airport 1995-11-17 Dundee Port Authority 100 28.311 PS ------1995-12-04 Signalling Control UK 100 60.538 PS ------1995-12-08 Rail Express Systems 100 39.597 PS ------1996-01-08 Porterbrook Leasing Co Ltd 100 834.186 PS ------1996-02-23 Loadhaul - Mainline Freight 100 347.175 PS ------1996-03-25 British Railways Board - 100 22.845 PS ------Western Infastructure Maint. Unit 1996-04-30 Burnley & Pendle Transport Co 50 3.007 PS ------1996-05-20 Railtrack Group PLC 99.79 2545.4 PO Domestic & International 1997-02-03 BR Business Systems Ltd 100 43.74 PS ------1997-02-17 Railtest 100 12.976 PS ------1998-03-02 Mersey Docks & Harbour Co 13.9 117.8 PO Domestic 1998-08-18 London Luton Airport 100 161.66 PS ------1999-01-01 Belfast Port NA 150 PO Domestic
83 % for Value in Method Date Company name Market area sale US$ million of sale 2001-05-04 Newcastle Airport 49 280.514 PS ------2001-07-27 National Air Traffic Service 46 1145.52 PS ------2003-04-04 Infraco SSL - Infraco BCV 100 4710.3 PS ------2003-05-08 M77 Motorway - Glasgow 100 832.884 PS ------Southern Orbital Road 2004-03-06 Norwich Airport 80.1 36.9 PS ------2004-07-14 Blackpool Airport Ltd 100 12.997 PS ------2007-01-05 Exeter & Devon International 100 117.192 PS ------Airport Ltd 2008-03-01 Defence Aviation Repair 100 33.402 PS ------Agency-Rotary Wing & Component Businesses 2009-12-01 Plymouth Citybus Ltd 100 33.218 PS ------2010-11-07 High Speed Rail 1 (HS1) - 30- 100 3400 PS ------year concession 2013-06-27 Intl Consolidated Airlines NA 875 PO Domestic & International 2013-10-10 Royal Mail PLC 60 3249.54 PO Domestic & International
* PO=Public offer, PS=Private sale. Bron: Privatization barometer (KPMG, 2020).
Tabel 20: Casussen transportsector Italië.
% for Value in Method Date Company name Market area sale US$ million of sale 1985-12-01 Alitalia 22 327.5 PO Domestic 1992-04-24 Sidermar di Navigazione SpA 49 112.84 PS ------1995-03-16 Sidermar di Navigazione SpA 100 72.912 PS ------1997-03-07 GESAC 70 27.4 PS ------1997-07-15 Aeroporti di Roma SpA 45 327.2 PO Domestic & International 1998-05-16 Alitalia 18.4 447.6 PO Domestic & International 1998-09-30 Italia di Navigazione 100 56.8 PS ------1998-10-06 Lloyd Triestino Di Navigazione 100 227.2 PS ------Aeroporti Di Roma SpA 3 55.3456 PS ------1999-12-04 Autostrade SpA 57 3797 PO Domestic & International Tirrenia Di Navigazion SpA 15 33.4076 PS ------Autostrade SpA NA 2.86351 PS ------2000-03-09 Autostrade SpA 30 2000 PS ------2000-06-24 Tirrenia Navigazione SpA 15 33.81 PS ------
84 % for Value in Method Date Company name Market area sale US$ million of sale 2000-07-08 Aeroporto di Firenze SpA 35.5 23.4 PO Domestic 2000-07-31 Aeroporti Di Roma SpA 51.2 1446 PS ------2000-11-24 Sagat 41.33 54.378 PS ------2003-11-20 Aeroporto di Firenze SpA 29 33.1862 PS ------2004-02-29 Aeroporto di Venezia 10 37.059 PS ------2005-05-20 Aeroporto di Venezia 33.35 172.73 PO Domestic 2005-11-17 Alitalia 12.1 15.5504 PO Domestic 2006-06-28 Aeroporto di Firenze SpA 1.13 1.8834 PS ------Veneta Traforo 100 23.63 PS ------2007-07-26 Società Aeroporto Toscano SpA 21.05 35.45 PO International 2008-09-21 NordCargo Srl 49 4.39 PS ------2008-11-19 Alitalia's assets 100 1462.28 PS ------2009-10-26 Malpensa Logistica Europa SpA 75 16.35 PS ------2010-11-11 Trieste Terminal Passeggeri SpA 60 5.738 PS ------2011-12-16 SEA S.p.a. 29.75 517.979 PS ------2012-07-19 Tirrenia di Navigazione SpA 100 546.448 PS ------2012-12-24 SAVE SPA 14.1 65.8922 PS ------2012-12-27 Societa Esercizi Aeroportuali 14.56 194.522 PS ------
* PO=Public offer, PS=Private sale. Bron: Privatization barometer (KPMG, 2020).
85 Bijlage B: Interviewvragen
1. Zou u kort uw huidige functie willen omschrijven?
2. Wat verstaat u onder privatiseren?
3. Heeft u een privatisering van dichtbij meegemaakt, en zo ja welke?
4. Welke voordelen werden bij de privatisering nagestreefd?
5. Was de privatisering wel of geen succes en maakt het nog verschil of gekeken wordt naar de korte- of lange termijn?
6. Waarop is uw mening daarover gebaseerd?
7. Is naar uw mening privatisering in Nederland en/of in het buitenland tegenwoordig meer of minder populair dan in de jaren 80-90?
8. Denkt u dat het succes van een privatisering van tevoren bepaald wordt door onder meer de volgende factoren: • Wordt de privatisering opgelegd? • Hoe is de privatisering gestructureerd? (wie is de koper en hoe worden de aandelen verkocht) • Is of komt er een vrije markt? • Is er een positieve businesscase? • Zijn voldoende afspraken gemaakt over mensen en middelen? • Hebben de betrokken spelers verstand van privatisering? • Hoe is de kwaliteit van de institutionele omgeving? • Wordt gekeken naar opbrengsten op korte termijn of lange termijn?
9. Ontbreekt volgens u nog een relevante factor?
10. Welke van deze factoren speelden een rol bij de privatisering die u heeft meegemaakt?
11. Denkt u dat het succes van een privatisering, nadat het proces is afgerond, afhankelijk is van onder meer de volgende factoren: • Lukt het om de beoogde schaalvoordelen te behalen? • Worden de afspraken over de mensen en middelen goed nageleefd, zodat er geen onvrede ontstaat na de privatisering? • Wordt goed toezicht gehouden op de geprivatiseerde organisatie?
12. Ontbreekt volgens u nog een relevante factor?
13. Welke van deze factoren speelden een rol bij de privatisering die u heeft meegemaakt?
14. Denkt u dat sommige succesfactoren meer invloed op succes hebben dan andere?
15. Denkt u dat de relevante factoren en de invloed ervan kunnen verschillen per land?
16. Welke succesfactoren van privatisering zijn volgens u het belangrijkst?
86 17. Welke succesfactoren zijn volgens u minder belangrijk (alleen succesverhogend)?
18. Denkt u dat het succes van een organisatie gemeten kan worden aan de hand van de volgende factoren: • Employment levels. • Profitability. • Quality of product/service. • Operating effectiveness. • Social performance.
19. Ontbreekt volgens u nog een relevante factor?
20. Denkt u dat deze lijst factoren vereenvoudigd kan worden tot drie factoren, namelijk een financiële factor, een kwaliteitsfactor en een sociale factor?
21. Hoe zijn volgens u deze factoren te meten?
22. Hoe scoort uw organisatie op deze factoren?
23. Vindt u dat een privatisering pas geslaagd is wanneer de organisatie na het proces even goed presteert, of pas wanneer de organisatie beter presteert dan voorheen?
24. Zijn er nog andere criteria waaraan het succes van een privatisering te meten is?
25. Weet u nog literatuur die relevant kan zijn voor dit onderzoek?
26. Kent u nog iemand die kennis heeft die relevant kan zijn voor dit onderzoek?
87 Bijlage C: Logboek
Onderwerp/Afdeling Organisatie Status Luchtvaart Ministerie I & W onbeantwoord Staatsdeelnemingen Ministerie Financiën onbeantwoord Busvervoer Arriva geweigerd Busvervoer EBS onbeantwoord Busvervoer Keolis onbeantwoord Luchtvaart KLM geweigerd Luchtvaart Schiphol geweigerd Treinvervoer British Rail onbeantwoord Treinvervoer Network Rail onbeantwoord Busvervoer London Buses onbeantwoord Luchtvaart British Air onbeantwoord Treinvervoer Department of Transport onbeantwoord Busvervoer Department of Transport onbeantwoord Luchtvaart Department of Transport onbeantwoord Luchtvaart Alitalia onbeantwoord Luchtvaart Ministry of Infrastructure and Transport onbeantwoord Busvervoer Connexxion afgenomen Busvervoer Qbuzz afgenomen Busvervoer Ministerie I & W afgenomen Treinvervoer NS afgenomen Treinvervoer ProRail afgenomen Treinvervoer Ministerie I & W afgenomen
88 Bijlage D: Databronnen
1 NS/ProRail
NS jaarverslagen (2007 t/m 2019) ProRail jaarverslagen (2006 t/m 2018) Vervoersplan NS 2020 International Benchmark 2011-2015 ProRail/NS
2 Connexxion
Transdev jaarverslagen (2014 t/m 2019)
3 Qbuzz
Qbuzz/NS jaarverslagen (2013 t/m 2016)
4 KLM
KLM Jaarverslagen (1999 t/m 2019)
5 British Rail/Network Rail
Rail Factsheet (2010 t/m 2019) Network Rail Annual report and accounts (2001 t/m 2019) Rail Statistics Compendium (Great Britain) 2018-19 Annual Pollitt, M.G. and Smith, A.S.J. (2002) The restructuring and privatisation of British Rail: Was it really that bad?
6 London Buses
Transport for London Annual Report and Accounts (2002 t/m 2019) Operating Revenue on local bus services by metropolitan area status and country: Great Britain, annual Annual Bus Statistics (2011 t/m 2020) The Performance of London Buses Compared to Other World Cities Arriva Annual Report and Accounts (2010 t/m 2018) Go-Ahead Annual Report and Accounts (2000 t/m 2019) Bourn, J. (1995). The Sale of London Transport’s Bus Operating Companies Savage, I. (1993). Deregulation and Privatization of Britain’s local bus industry
89 7 British Airways
British Airways Annual Report and Accounts (1999 t/m 2010) IAG Annual Report and Accounts (2010 t/m 2019) Ashworth, M. & Forsyth, P. (1995) Civil Aviation Policy and the Privatisation of British Airways
8 Alitalia
Alitalia Group. Interim Financial Report 2015 Alitalita press releases 2004 t/m 2008 Alitalita press releases 2017 Alitalia media release 2019 Amyot, G. (2009). The Privatization of Alitalia Beria et al. (2011). Alitalia - The failure of a national carrier
90 Bijlage E: Interviewverslagen
Qbuzz
Wat is uw functie?
Directeur marktontwikkeling
Hoelang bent u al is de sector werkzaam?
20 jaar
Klop het dat uw organisatie werkzaam is in een geliberaliseerde markt?
Ja dat klopt, maar deels. Het wordt gevormd door de overheid middels openbare aanbestedingen waar wel particuliere componenten inzitten. Maar uiteindelijk is de markt wel geliberaliseerd
Zou u het dan beschrijven als een vorm van publiek-private samenwerking?
Uiteindelijk moet er een aanbod gedaan worden dat economisch het beste is dan wel kwalitatief. Uiteindelijk wordt er een bod gedaan en worden vereisten gesteld aan de vormen van samenwerking, dit kan verschillen per gebied. Je kan bijvoorbeeld verantwoordelijk zijn voor alle uitvoer en dan krijg je ook alle opbrengsten, of je kan de ontwikkeling samen doen. Er is zeker sprake van publiek-privaat maar er is altijd een overheid die beslist over de tarieven, die kan je niet zelf vaststellen. In de dienstregeling die je aanbiedt moet je altijd een plan hebben wat goedkeuring dient te krijgen van de overheid.
Wat zijn voor- en nadelen van dit model en zou complete marktwerking een goed alternatief zijn?
Je kan niet zomaar stellen dat complete marktwerking tot voordelen kan leiden. Er is altijd een vorm van subsidie, wat je eventueel aan prijzen zou verlagen met meer marktwerking moet
91 ergens anders vandaan komen. Je kan wel betere service verlenen maar de overheid draagt in Nederland en vele andere landen bij aan de prijs die de reiziger betaalt.
Is complete privatisering, zoals bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk, helemaal geen goede optie? In andere landen zijn vele variaties te zien op het concessiemodel. Er is niet een goede of een slechte variant, maar de uitvoeringskwaliteit in Nederland is steeds verder toegenomen, de tevredenheid van de reiziger is al die tijd toegenomen als gevolg van marktwerking omdat er een prikkel is om het beter te doen maar die zit opgesloten in de relatie met de opdrachtgevers omdat daar bonussen op staan of juist malicen. Zo is er een spiraal die steeds positiever wordt al eindigt die wel een keer.
Dus u heeft in de tijd dat u werkzaam bent geweest in de sector een stijging van de kwaliteit waargenomen?
Zeker en die is ook meetbaar. De klantenbarometer laat zien dat er een stijging in de reizigertevredenheid is in alle opzichten dus dat is een feit.
Hoe functioneert uw organisatie in deze markt?
Het is een keiharde concurrentie want als je geen aanbestedingen wint dan sterf je een langzame dood. Dus het is een keiharde strijd om concessies binnen te halen die renderend zijn. Dus het is als organisatie belangrijk om per situatie te kijken en je ziet dat de concessies over de afgelopen jaren steeds groter zijn geworden. Er is zeker competitie en die competitie is van prijs, naar kwaliteit, naar duurzaamheid gegaan.
Wordt er veel aandacht aan duurzaamheid besteed?
Zeker, alleen maar tegenwoordig. Het was eerst een minder belicht thema, maar we zitten nu in de fase dat het een eis is. Dat heeft overigens ook te maken met een bestuursakkoord dat is afgesloten. Dus je kan je onderscheiden op kwaliteit en op duurzaamheid en daar zie je dat organisaties kijken hoever ze kunnen gaan. Er is een vereiste maar de vervoerders bieden meer dan de eis.
Hoe wordt er dan gecontroleerd en werkt dat systeem?
De bundel van bestek en offerte is waar je je aan dient te houden, wat je beloofd hebt moet je uitvoeren en daar wordt op gecontroleerd. Het beheren is altijd onderdeel van wat de
92 opdrachtgever doet, die kijkt en controleert. Het systeem werkt goed, overal zitten er ambtenaren op die dat controleren. En anders kijken de concurrenten altijd mee.
En wat gebeurd er met de niet-rendabele lijnen?
Nou dan kom je precies bij dat publieke, het is deels commercieel maar ook deels politiek gestuurd. De dikke lijnen moeten de schrale lijnen in de lucht houden als dat de politieke keuze is, er zijn altijd lijnen die onderwerp zijn van discussie.
Is het dan eigenlijk een ideaal systeem?
Ja en nee. Over het busvervoer kun je wel zeggen dat het goed geregeld is, ondanks dat er vast verbetering mogelijk is, is er sprake van een stabiele situatie waar iedereen mee kan leven. Op het spoor is de markt nog niet goed genoeg opengebroken.
Dus er is een tweedeling tussen busvervoer en treinvervoer?
Ja juist de spoorlijnen die niet rendabel zijn zitten in de markt, waardoor concurrentie niet echt speelt. Je ziet wel dat als je naar de marktwerking kijkt dat dat goed gaat, dat de service verleent kan worden en dat de kwaliteit omhoog gaat. Maar de markt is nog niet volledig open, de NS heeft onlangs weer de concessie gekregen voor een lange periode. Het busvervoer is wel een goede markt, wel met hele kleine marges maar desalniettemin een goede markt.
Waar komt die nadruk op kleine marges vandaan?
Dat heeft te maken met die spiraal die eerder benoemd werd. Je gaat steeds meer omhoog in kwaliteit en duurzaamheid maar daar staat niet veel tegenover. Het is net voldoende maar het houdt niet over. Je bent sterk afhankelijk van de overheid want uiteindelijk besluit de politiek. Dus je hebt het niet helemaal in de hand en je moet goed op de kosten letten.
En wat als er dan onvoorziene kosten worden gemaakt?
Dan is het aan de overheid om bij te springen, maar de vervoerders zullen veel verlies maken. Dat is geen fout in het systeem.
Staan de organisaties sterker met een moederbedrijf in het buitenland?
93 Ja meerdere organisaties in Nederland hebben een buitenlands moederbedrijf. Daar zit veel kapitaal en zij zien de Nederlandse markt als een interessante markt qua kwaliteit, duurzaamheid en ontwikkeling. Het is een stabiele omgeving waar grote stappen worden gemaakt op het gebied van duurzaamheid waar ze van kunnen leren.
Wat is het verschil tussen de gemeentelijke vervoersbedrijven en de geprivatiseerde vervoersbedrijven?
De aanhouders zijn verschillend. De geprivatiseerde vervoersbedrijven zijn echt afhankelijk van inkomsten omdat er geen band is met de overheid, die is er wel bij de gemeentelijke vervoersbedrijven dus dat is een veiligere omgeving die minder marktgestuurd is. Wij kijken altijd naar de kosten en dat is in andere omgevingen anders. Een gemeentelijke organisatie heeft meer ruimte en niet de nijging om af te slanken.
Dus marktwerking is een prima stimulans om de kwaliteit te verbeteren.
Ja, maar dat is wel eindig natuurlijk. Ergens is een grens tussen wat gevraagd wordt en wat geleverd kan worden en op die grens bewegen we ons al een tijdje.
Denkt u dat binnen nu en een aantal jaren de balans omslaat?
Je moet je afvragen of nog geïnvesteerd gaat worden in aanbestedingen die nu in de markt gezet worden. Door de corona crisis staat het hele model nu als het ware op pauze. Dit is niet de tijd om grote uitgaven te doen, dat is echt het gevolg van corona.
Maar voor de crisis werkte het model goed?
Het hele model van investeren in kwaliteit om je te onderscheiden werkte goed tot aan de crisis.
En het heropstarten van het model moet onder leiding van de overheid gebeuren?
De regionale overheden gaan daarover, want die besteden aan. Dus regionale overheden bepalen wanneer iets kan, binnen Europese regelgeving natuurlijk. We zitten nu in een hele bijzondere periode wat betreft marktwerking.
Wat zijn volgens u de grootste veranderingen in de sector in de afgelopen jaren?
94 Kwaliteit en duurzaamheid, maar ook de dikke lijnen en je product steeds slimmer neerzetten. Dat kan omdat de kwaliteit beter is geworden, het is niet vreemd om de bus te nemen die trend is zeker waar te nemen.
En is er nog verschil tussen Nederland en andere landen?
Nou in Nederland zijn we heel vooruitstrevend, maar natuurlijk zijn er andere landen die soortgelijke dingen neerzetten. Alleen zie je dat in het kleine Nederland alles heel zichtbaar en consistent gebeurd. Het model van de aanbestedingen zorgt ervoor dat met goede regulering en kwaliteit bewaking Nederland eigenlijk een schoolvoorbeeld is.
En weet u nog iets over de situatie in Italië?
De eerste aanbestedingen zijn daar nog niet zolang geleden geweest, in een bijzondere vorm. Het is een hele andere markt en zij zijn nog lang niet op het niveau waar wij op zitten, ze lopen in kwaliteit en duurzaamheid achter.
95 Connexxion
Wat is uw functie?
Ik ben manager van het tenderteam.
En klopt het dat de organisatie waarvoor u werkt geprivatiseerd is?
Ja dat klopt, we zijn een geprivatiseerd bedrijf. Connexxion in voor 100% eigendom van Transdev, wat weer in handen is van meerdere andere partijen.
Klopt het dat u veel weet over concessies?
Ja mijn expertise is aanbesteden. Je kan geen openbaar vervoercontract meer krijgen zonder aanbesteding.
En het systeem van aanbesteden kwam voort uit het liberaliseren van de markt?
De liberalisatie is eigenlijk gedaan om marktwerking in het OV te krijgen en daarmee meer kwaliteit voor minder geld.
Zou u het werken met concessies een publiek-private samenwerking noemen?
Nee, dat is het niet. De opdrachtgever geeft ons een concessie in handen, dat is een eenzijdige rechtshandeling waarbij ze ons iets opleggen. Daarna zijn wij verantwoordelijk. Er is wel samenwerking maar dat is niet de formele strekking van de concessie.
Dus omdat het niet de formele strekking is telt het niet als een echte samenwerking?
Nou samenwerking heeft wel een hele andere definitie. Dan moet je samen bepalen wat je gaat doen en hoe je dat gaat doen. Bij een concessie is er echt sprake van een opdracht en daarna moet het zelf uitgezocht worden.
Wat is dan volgens u het verschil met een compleet geprivatiseerde markt zoals die in het Verenigd Koninkrijk?
In Nederland wordt gevochten om de markt en daar wordt gevochten op de markt. De aanbesteding is een private vechtwedstrijd, wie zijn nek het verste durft uit te steken voor de
96 komende jaren wint en heeft het exclusieve recht om uit te voeren. Wanneer het zoals in het Verenigd Koninkrijk helemaal is losgelaten moet het vervoer volledig bekostigt worden met de reizigersopbrengst, daarom is het ook zo duur omdat er geen subsidie op zit. In Nederland wordt ongeveer de helft uit subsidie betaald.
Dus een voordeel van het concessie systeem is dat door subsidie de prijzen laag blijven?
We zijn in Nederland gewend aan een bepaalde prijs voor het openbaar vervoer. Als land willen we het heel graag leefbaar houden, als mensen de volledige prijs zouden moeten betalen zou dat een te hoge drempel zijn. Daarom houden we de prijzen laag als land maar dat betekent dat er geld bijgelegd moet worden. De opdrachtgever die dat geld bijlegt is dan ook degene die voorwaarden stelt. Ongeveer de helft van de prijs wordt door de reiziger betaald en de andere helft wordt door de opdrachtgever betaald. Voordat we in Nederland met marktwerking begonnen was de verhouding 35% voor de reiziger en 65% voor de overheid. Dat de overheid nu een minder grote hoeveelheid betaald kun je zien als het effect van marktwerking. De efficiëntie is omhoog gegaan vergeleken met toen wij nog een staatsbedrijf waren en we zijn effectiever geworden in het werven van mensen. Natuurlijk heeft het ook geholpen dat het steeds drukker is geworden in Nederland, maar als we geen marktwerking hadden waren we nu niet zover geweest.
Dus het introduceren van marktwerking heeft tot duidelijke voordelen geleid?
Toen de marktwerking werd aangekondigd wilden we ons voorbereiden en gingen we kijken waar we efficiënter konden worden en konden bezuinigen. Tot die tijd werd dat eigenlijk niet gedaan. We hadden toen moeite met 1 miljoen gulden bezuinigen en 10 jaar later snijden we er met gemak 10 miljoen euro uit, gewoon omdat je er steeds beter in wordt.
En doen alle organisaties in Nederland dat goed?
Toen de marktwerking geïntroduceerd werd kwamen sommige onderdelen die opgesplitst en verkocht werden in handen van partijen die al ervaring hadden met aanbestedingen. Connexxion was nieuw en had die ervaring nog niet, dus de andere partijen waren er toen beter in.
Was er in het busvervoer nog sprake van onderhandse gunning zoals op het spoor het geval is?
De markt is gefaseerd open gegaan, tot 2004-2005 moest 30% van de markt worden aanbesteed en in 2007 moest dat 100% zijn, ook in de grote steden. Daar is toen weerstand tegen gekomen
97 en toen zijn de grote steden gaan lobbyen en hebben ervoor gezorgd dat daar niet hoeft worden aanbesteed als de opdrachtgever ook eigenaar is van het vervoersbedrijf. Die situatie van inbesteding vindt nog steeds plaats in de grote steden, waar wij op tegen zijn omdat we dat ook kunnen. De NS is natuurlijk op het hoofdrailnet inbesteed en ook daar zijn wij op tegen. Dat heeft een aantal redenen: ten eerste zijn we een groot bedrijf en rijden we in heel veel landen treinen dus zou het ook in Nederland moeten kunnen. Ten tweede mogen wij niet mee bieden op trajecten waar zij rijden maar zij mogen dat wel bij ons, dan kan je zeggen dat de NS geld kan verdienen op dat railnet waar ze geen concurrentie hebben en dus makkelijker geld kunnen verdienen omdat ze nooit tot het gaatje hoeven te gaan om de opdracht binnen te krijgen en dat geld dat ze dan verdienen kunnen ze dan gebruiken om opdrachten binnen te halen op andere markten waar ze dan wel tot het gaatje gaan. Dat betekent eigenlijk dat de reiziger op het Nederlandse spoor meebetaalt aan de ambities van de NS. Die situatie vinden wij niet eerlijk, als je op een markt wil werken moet je ook je eigen markt opengooien.
Dus de situatie zoals die nu is, is nog niet perfect?
Nee dat is eigenlijk de grote imperfectie die er nog is, dat er een paar partijen zijn die een inbesteding hebben en wel op de markt mogen meedoen. Gelukkig is het in de grote steden redelijk rustig al hebben ze het wel een tijdje mogen doen, maar de NS is nog volop bezig.
Hoe is het toezicht op de concessies geregeld, wordt er volgens u voldoende toezicht gehouden?
Jazeker. DE concessie beschikking kent behoorlijke paragraven over monitoring en ook een behoorlijke paragraaf over sancties. Er worden flinke boetes gehandhaafd als we niet rapporteren en als we niet doen wat we moeten doen, dat kan oplopen tot miljoenen per jaar. Dat is goed, maar wel als de eisen reëel zijn.
En hoe is het toezicht dan concreet geregeld?
Nou eigenlijk meten wij onszelf. Onze bussen registreren alles en dat wordt rechtstreeks doorgestuurd naar centrale computers. De data gaat onbeperkt door naar de opdrachtgever, maar feitelijk doen we het dus zelf.
Valt punctualiteit onder die data?
In de data zit rituitval en er is te zien of het hele stuk gereden is en of hij ergens te vroeg of te laat was. Wij geven wel een rapportage zodat zij de feiten die ze zien ook kunnen duiden. Dat kunnen ze natuurlijk ook controleren, we zijn samen met de opdrachtgever bezig om zo goed
98 mogelijk OV te leveren. De opdrachtgever in het belang van de burgers en wij vanuit het commerciële belang omdat we minder verdienen als we het niet goed doen.
Dus het toezicht is goed geregeld?
Jawel. Er zijn wel verschillen tussen opdrachtgevers, sommige opdrachtgevers laten het vrij los en sommige kunnen iets te strikt zijn met boetes die niet proportioneel zijn.
Is het toezicht altijd goed geweest?
In het begin was het voor iedereen een leerproces. Bij elk contract leren de partijen weer.
En bent u tevreden met het hele concessiesysteem?
Ik denk dat het goed geregeld is als het gaat om het beheer van de concessies, zowel aan de kant van de opdrachtgever als aan onze kant. Het enige waar het spaak loopt is dat door de afhankelijkheid van de reizigersinkomsten en de verantwoordelijkheden die we hebben kan een trendbreuk zoals de corona crisis een groot probleem zijn. Opdrachtgevers snappen dat, maar in de concessie methodiek die er nu is, is het lastig om dingen aan te passen. Er is eigenlijk geen standaard die in zo’n geval voorziet. Dat is zo verlammend dat een oplossing ver te zoeken is. De concessiemethodiek is strak en juridisch geregeld en er wordt aan de regels vastgehouden ook als het misschien slimmer is om dat niet te doen.
Maar heeft u dan liever dat het landelijk goed geregeld is of dat er totale vrijheid is voor de organisaties?
Niet de totale vrijheid. Ik heb meer dan honderd aanbestedingen meegemaakt en de meeste opdrachtgevers hebben een gebrek aan ervaring. Het zou handig zijn geweest als er een standaard opzet van aanbesteding zou zijn. Uiteindelijk is de verantwoordelijkheid dan volledig bij de opdrachtgever maar overal zijn dan wel dezelfde regels wat het tijdens een crisis makkelijker zou maken om dingen aan te passen. Nu wordt er landelijk gezegd dat er een pot met geld moet komen, maar elke afzonderlijke opdrachtgever moet gaan kijken hoe die het geld mag besteden zonder in de valkuil van staatssteun te trappen. Dat is frustrerend omdat eigenlijk elke keer een nieuw contract wordt opgesteld terwijl het vorige contract prima voldeed. Ze leren te weinig van elkaar.
Dus er is een gebrek aan kennis in Nederland als het gaat om concessies?
99 Er zijn wel een aantal adviesbureaus die de opdrachtgevers adviseren bij aanbestedingen, alleen die hebben niet de doorzettingskracht om altijd tegen de opdrachtgever in te gaan.
Wat is volgens u de grootste verandering die heeft plaatsgevonden sinds de liberalisering van de markt?
Het feit dat wij in het OV een enorme inhaalslag hebben kunnen maken in de mobiliteitskeuze van reizigers. In Nederland doordat er aanbesteed werd zijn we nu zover dat we bussen hebben die volledig toegankelijk zijn en we zijn op weg naar een volledig emissieloos netwerk. Vergeleken met andere landen hebben we een heel hoog frequent netwerk, we hebben heel goed vervoer. Dat verschil is afgedwongen omdat de opdrachtgever nu ook de kans had en het niet zelf hoefde te doen. Partijen die vechten om een concessie binnen te halen gaan verder dan ze anders zouden doen en dat bij elkaar heeft ervoor gezorgd dat de bus een aantrekkelijke keus is geworden voor de reiziger. Door het zo vrij te laten als in Nederland maar het wel met aanbestedingen in te richten is de mobiliteit enorm vooruit gegaan.
Garanderen de concessies volgens u dat de verbetering in kwaliteit niet ten koste gaat van de duurzaamheid en zou zonder de concessies net zo hard aan duurzaamheid gewerkt worden?
Nou als je kijkt naar Amsterdam en de GVB die de eerste elektrische bus de stad binnen reed, terwijl wij dat al jaren lang met meer dan honderd bussen deden. Dat geeft aan dat een stadsvervoerder, die afhankelijk is van het investeringsvermogen van de stad, pas bussen vervangt als de opdrachtgever betaalt. Bij onze aanbestedingen is het een eis en dan gaat zoiets veel sneller. Dus dat werkt juist optimaal in aanbestedingen.
Maar drukken al die voorwaarden het niet op het financiële gedeelte?
Nou als met de opdrachtgever naar een oplossing gezocht kan worden, zoals het materieel over een langere periode afschrijven, dan kan het per kilometer net zo duur zijn. Maar die creativiteit moet er wel inzitten om die oplossing te zoeken.
Begrijp ik het goed dat op de winst wordt ingeleverd om goede kwaliteit te leveren?
Je moet het meer zien als een reden om nog slimmer te zijn. Natuurlijk kunnen heel veel eisen van een opdrachtgever ten koste gaan van het aantal uren dat geboden kan worden, maar het liefste wordt er zoveel mogelijk uren geboden met zo hoog mogelijke kwaliteit. Dit kan bijvoorbeeld door materiaal over een langere periode af te schrijven, er zijn heel veel mogelijkheden voor de opdrachtgever om te sturen en dit mogelijk te maken. De Nederlandse
100 markt vergt van een bedrijf hoge investeringen en hoog risico op reisopbrengsten en omdat het ook nog marktwerking is een kleine marge. Dat betekent dat er heel weinig ruimte is voor fouten. Je gebruikt winst om risico’s af te dekken, het is niet zo dat met winst altijd alleen aandeelhouders tevreden worden gehouden.
En de minder rendabele lijnen?
De lijnen die slecht renderen worden gekoppeld aan de lijnen die wel renderen.
101 ProRail
Wat is uw functie?
Ik ben hoofd juridische zaken bij ProRail. Wat betreft mijn ervaring met privatisering heb ik in een vorige baan voor de Westerschelde-tunnel gewerkt. Daarnaast heb ik bij ProRail de Betuweroute van A tot Z meegemaakt.
Klopt het dat ProRail op het moment een private organisatie is?
Ja dat klopt, dat is het altijd geweest. Toen de NS in 1995/1996 gesplitst werd waren er een aantal vennootschappen die als overheidsorganisaties werden gekenschetst, dat is later gefuseerd tot ProRail in 2005. Sindsdien is ProRail een staatsdeelneming.
Wat is volgens u een goede definitie van privatisering?
Er is een verschil tussen publiek, publiek-privaat en echt een private activiteit. Voor mij is de mate van belastinggeld die er uiteindelijk mee gemoeid is of je kan spreken van een echte privatisering of niet. Eigenlijk ken ik binnen Nederland op het gebeid van infrastructuur geen echte privatiseringen.
Wanneer gekeken wordt naar belastinggeld bedoelt u?
JA een echte privatisering zou ik niet kennen. Er is op de HSL-Zuid een poging geweest om iets te privatiseren, wat de privatisering daar geweest is was een vergaand contract aan een aannemer om de bovenbouw van HSL-Zuid aan te leggen, te onderhouden en voort te financieren. Toch is het in mijn beleving geen echte privatisering, een echte privatisering zou zijn dat de complete spoorlijn over wordt gedaan aan een private maatschappij met private investeerders.
Bent u op de hoogte van privatiseringen in het buitenland?
Ja er werd veel gekeken naar het buitenland destijds met de Betuweroute.
Werden er dingen overgenomen uit het buitenland?
Nee dat ging toen al niet goed. Engeland was een afschrikwekkend voorbeeld in die tijd. Engeland heeft heel veel personeel gekregen dat bezig is met afrekenmechanismen voor
102 investeringen, het aantal bankiers en juristen dat opeens in het spoor kwam heeft de zaak geen goed gedaan. Het staat ook op het punt om teruggedraaid te worden.
Is naar uw mening de situatie op het Engelse spoor slechter dan in Nederland?
Dat ligt eraan waar je bent. Er is in ieder geval minder grip en er wordt meer op de burgers doorbelast dan in Nederland.
Heeft dat te maken met belastinggeld?
Nou het is ook een beetje nationaal. Als je kijkt hoeveel Duitsland in het spoor stopt, of Frankrijk, of België of Zwitserland, het zijn keuzes die landen maken en Engeland heeft ervoor gekozen om zoveel mogelijk de gebruikers te laten betalen. Dat is een politieke keuze geweest. Wat je ziet is dat de Engelsen een achterstand hebben op Duitsland en Frankrijk met hun hogesnelheidsnetwerk en de Engelsen zijn nu redelijk aan het investeren maar dat gaat gepaard met bijbehorende problemen. Het is bijna net zo dramatisch als onze HSL. De slagkracht van de Engelsen laat te wensen over.
Is volgens u de aanpak daar problematisch?
Er is een management probleem. Als je het vergelijkt met het tempo waarin de Fransen het hogesnelheidslijn hebben gedaan dan is het een duidelijk verschil.
Speelt een verschil in institutionele omgeving daarbij een rol denkt u?
Het is de cultuur. De Engelse cultuur is heel scherp.
Dus in Engeland zijn er voornemens om de situatie terug te draaien en in Nederland kan eenzelfde trend worden waargenomen. Denkt u dat privatisering tegenwoordig minder populair is dan voorheen?
Absoluut. Je ziet het ook aan de havenbedrijven een paar jaar geleden waren dat gemeentelijke diensten en met name in Rotterdam zie je dan dat de gemeenteraad zich met dingen bemoeit terwijl ze er feitelijk niet veel over te zeggen hebben.
Kunt u misschien iets meer vertellen over uw ervaring met privatisering op de Betuweroute?
103 De Betuweroute begon met weerstand tegen de aanleg van een goederen route dwars door de Betuwe. De aanleg werd door het maatschappelijke verzet veel duurder, ook politiek gezien was de weerstand vrij groot en het project is een paar maal heroverwogen. Uiteindelijk is besloten dat er geen publiek geld meer naar toe zou gaan en de route zou privaat geëxploiteerd moeten worden, toen is een poging gedaan tot het aantrekken van buitenlandse investeerders. Dat is niet gelukt vanwege de voorwaarden, waarna een joint-venture is opgericht met de opdracht om privaat geld aan te gaan trekken. Die joint-venture is opgericht maar dat private geld is er nooit gekomen wat uiteindelijk heeft geleid tot grote verliezen.
En weet u dan waarom dat geld er nooit is gekomen?
Uiteindelijk is de Betuweroute een dure onderneming en dat kostendekkend exploiteren is te lastig. De politiek had het idee dat het mogelijk was maar dat was eigenlijk niet realistisch. De private partijen denken heel anders dan de politiek, als er bijvoorbeeld iets veranderd moet worden bij de HSL-Zuid is dat niet te doen omdat de private partijen weigeren mee te werken tenzij ze ruim garant worden gesteld.
Zouden er wel eventuele voordelen kunnen zitten aan een privaat contract?
Het voordeel zou zijn dat je privaat geld weet aan te trekken dus er is een financieel voordeel, maar de bank kan zeker niet beter een spoorlijn onderhouden dan de overheid. Er zaten in die tijd een hoop theorieën achter, maar dat was voor de kredietcrisis. Uiteindelijk is het privatiseringsmodel van de HSL-Zuid ook vrij hard aangepakt. In een parlementaire enquête werd de NS helemaal afgemaakt omdat ze economen treinen hadden laten inkopen.
Kunt u zich in die kritiek vinden?
Ik weet niet of het met economen te maken heeft, maar de onderschatting van de technische moeilijkheidsgraag is achteraf gezien wel vrij stuitend geweest.
Zou het geholpen hebben als er meer kennis in huis was geweest?
De NS had er wel degelijk kennis van. Alleen de mensen die het normaal gesproken deden werden op afstand geplaatst. In het privatiseringscontract van de NS, de opsplitsing van het spoor, staat voorgeschreven dat ze hun investeringen zo fiscaal gunstig mogelijk moeten doen. Jaren later wordt de NS daar publiekelijk op afgemaakt, zo zie je dat denkbeelden veranderen.
Dus privatiseren is politiek en trendafhankelijk?
104
Ja en verder moet de politiek ook weten wat ze wil, daar ontbreekt het vaak aan. Het ontbreekt de overheid vaak aan technische kennis om exact te kunnen definiëren wat ze willen en er op te kunnen sturen dat het daadwerkelijk geleverd wordt.
Denkt u dat het nog uitmaakt of gedacht wordt aan de korte- of lange termijn?
Ik vind dat met infrastructuur moeilijk te zeggen, de meeste dingen moeten lang meegaan.
Stel ProRail had concurrentie, zou het dan uitmaken of er sprake was van een vrije markt?
Ik zie het niet zo snel gebeuren in Nederland. Het voorbeeld hoe het mis kan gaan is in Den Haag, Hollandspoor en Den Haag CS zijn twee grote stations bij elkaar. Misschien is ergens bij Schiphol nog wel te doen.
En zou meer privatisering op het spoor een goed idee zijn volgens u?
Je zou best nog wat aandelen van de NS kunnen verkopen.
Maar een gouden aandeel achterhouden?
Ja net als bij Schiphol of de havenbedrijven.
Om terug te komen bij de afname van de populariteit van privatisering, er ligt een wetsvoorstel om van ProRail een ZBO te maken, is dat volgens u een goed idee?
Nee. Dit is vanuit een governance idee begonnen. De raad van commissarissen van ProRail die er al sinds het ontstaan van ProRail is, vertaalt zich nu in het opheffen van de B.V. Het spooronderhoud zou een publieke taak worden en ProRail krijgt dan een hele kleine publieke verantwoordelijkheid. Maar er zijn geen voorbeelden van ZBO’s die daadwerkelijk iets maken en het grote gevaar en bezwaar hiervan is dat je een verdere verambtelijking van het spoor op gang aan het brengen bent. Je wordt dan ambtelijk aangestuurd, wat sowieso al iets is wat je moet vermijden als je daadwerkelijk iets moet doen. De politieke invloeden worden mogelijk nog groter en dat is niet wenselijk. De rare dingen die gebeurd zijn op het spoor de afgelopen jaren, zoals het uit elkaar trekken van de verkeersleiding met de transportbesturing van de NS, dat leidde tot een enorme dip in de prestaties van de NS. De HSL-Zuid is een politieke beslissing geweest is een ramp geweest. De waarheid komt al snel onder de wielen. Waar ze eerst juichende brieven schreven moesten op een gegeven moment wel iets van het verlies melden. Uiteindelijk
105 is het niet goed geweest om delen uit het spoornetwerk te knippen. Er is een aantal grensovergangen gecreëerd en juist daar zijn ongevallen gebeurd. Bij de Betuweroute ontstond vervolgens ook allerlei gedoe met het personeel, die zaten in het spoorwegpensioenfonds en dat was alleen bedoeld voor mensen die ook echt ooit voor de NS gewerkt hadden. Die moesten eruit wat gedoe met vakbonden opleverde.
Weet u welke voordelen daar oorspronkelijk werden nagestreefd?
Ja het idee was dat als je de Betuwelijn apart zou doen je er meer geld uit zou kunnen halen. Het idee was ook dat ProRail een grote logge organisatie was die niet snel geneigd was om te veranderen, het idee vanuit het ministerie was dat daar iets aparts neerzetten zou leiden tot innovatie in het spoorbeheer. Het werd vooral als voorbeeld voor ProRail neergezet.
Maar uiteindelijk heeft het alleen tot nadelen geleid?
Financieel is het een ramp geworden, de kleinere organisatie heeft op een aantal vlakken wel gewerkt.
Weet u hoe de privatisering gestructureerd was en waren de afspraken duidelijk?
Ja. De afspraak was dat ProRail en de havenbedrijven een joint-venture zouden oprichten en de havenbedrijven zouden privaat kapitaal aantrekken en zouden hun aandelen vervreemden. Het was de bedoeling dat als het eenmaal liep en er een organisatie stond, dat er dan aanbesteed zou worden.
Was er dan ook concurrentie?
Nee. Het idee was dat de havenbedrijven de kennis mee zouden nemen van de logistiek, dat is niet gebeurd. Wat er wel gebeurd is, is dat er een lading ProRailers in de organisatie zijn gezet. Er is een soort schaduw ProRailtje gebouwd, dat was uiteindelijk ook niet de bedoeling.
Maar de kennis was er dan wel?
Nou je hebt binnen ProRail een aantal lagen. Wat er gebeurd is, is dat de nieuwe organisatie een belangrijke laag mensen misten. Op het moment dat er iets fout ging werd er teruggevallen op ProRail maar die hielden zich er dan buiten.
Dus de complexiteit werd onderschat?
106
Ja. Ook vooral dat het een werk van lange adem is, dat is ook een beetje de blik bij de privatisering. Dat de aannemer het beter weet is ook wel een trend die speelt, we hoeven hem niet te controleren we rekenen hem af op zijn prestaties.
Dus prestatiecontracten zonder goed toezicht leidt tot nadelen?
Dat is op wel meer vlakken aan de hand.
Zou u nog wat meer kunnen vertellen over de HSL?
De kamer heeft een paar keer uitgezocht en er zijn hele goede rapporten over geschreven. Hij doet het nog steeds niet, hij gaat het waarschijnlijk ook nooit doen. Wat betreft geluid zit hij nu ook vol. Het is echt aan alle kanten mislukt, ze hadden hem nooit door Rijkswaterstaat moeten laten aanleggen.
Want die beschikken niet over de juiste kennis?
Nee die hebben ze allemaal moeten inhuren, maar daarnaast is het ook een probleem van mentaliteit. Door Rijkswaterstaat werden bij de HSL afwijkingen geaccepteerd die door ProRail nooit geaccepteerd zouden zijn. We hebben de HSL als ProRail ook nog niet overgenomen. Maar ProRail is ook een overheidsorganisatie dus uiteindelijk zal je het probleem moeten gaan oplossen.
Met overheidsorganisatie bedoelt u dat de organisatie wordt aangestuurd door de overheid?
Absoluut. ProRail is een nutsbedrijf en het is in het publieke belang dat de situatie wordt opgelost.
Over het project is van te voren dus niet goed nagedacht?
Het was vooral een onderschatting van de complexiteit.
Dus alle privatiseringen van het spoor zijn volgens u mislukt?
Ja. De Betuweroute kon qua geld niet dat was gewoon onzinnig. De HSL had best gekund maar dat is fout gegaan in de techniek en de manier waarop de partijen met elkaar zijn omgegaan. Het
107 was ook een machtsstrijd tussen de poltiek en de NS. Als de HSL beter was gedaan had het kunnen lukken.
108
NS
Wat is uw functie?
Ik werk als stafmedewerker bij de afdeling concessie management. Wij houden ons bezig met allerlei zaken die te maken hebben met de hoofdconcessie. We hebben ook alle contacten met het ministerie, onze concessie verlener, met name het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat maar ook wel met het ministerie van Financiën die onze aandeelhouder is. Ik hou me met heel veel dossiers bezig, vooral de inhoudelijke kant van zaken. Ik heb hiervoor ook andere functies binnen de NS gehad, eerst vooral in het financiële veld, maar werd al snel betrokken bij dossiers die samenhangen met afspraken met overheden zoals concessies. Ik werk sinds ’91 bij de NS dus ik heb net de hele periode van verzelfstandiging en de discussies die daarna rond de marktordening plaats gevonden hebben van dichtbij meegemaakt.
Is in het verleden de term privatisering gevallen?
De NS heeft heel lang op afstand gestaan, het is nooit echt een formele ambtenarenorganisatie geweest maar tot begin jaren negentig stond het wel veel dichter bij de overheid. De aanleiding was een Europese wet die voorschreef dat er administratieve splitsing moest komen tussen de verschillende taken van spoorwegondernemers, aan de ene kant de infrastructuur en aan de andere kant de reizigersactiviteiten. Men wou de steeds groeiende staatssteun aan de spoorwegondernemers terugdringen en er meer transparantie in hebben. Het kabinet wou toen de hele sturing van de NS veranderen, de NS meer op afstand zetten en een veel zakelijkere relatie tussen de overheid en de organisatie. Dat is de zogenaamde verzelfstandiging geweest, waardoor de overheid zich niet meer direct bemoeide met de operationele zaken. Tot ’94 stelde de overheid de tarieven vast en ze moesten de dienstregeling goedkeuren. Dat verdween allemaal.
En de overheidssubsidies gingen ook naar beneden?
Er is een heel afsprakenpakket gemaakt tussen de overheid en de NS over alle onderdelen, onder andere over het afbouwen van subsidies. Er zat ook een soort mini-concessie bij, meer was niet nodig want de NS werd zelfstandig en het was niet nodig dat de overheid zich ermee bemoeide. Het was een hele andere politieke tijd. Het beeld was dat de NS moest gaan ondernemen en toen kwam ook de discussie of er niet een markt moest komen. De toenmalige directeur heeft toen
109 wel de term privatiseren laten vallen. De discussie was dat als je echt op afstand staat de staat nog wel aandelen moet bezitten.
Uiteindelijk werd geconcludeerd dat privatisering mogelijk op termijn een optie was?
Ja maar dan moest er wel echt sprake zijn van marktwerking. Je zag al dat het idee was dat echte marktwerking op het spoor ingewikkeld was, met name de samenhang met de infrastructuur maar ook concurrentie.
Toch is Lovers op het spoor gekomen.
Ja maar dat was een grote chaos met Lovers en toen zag iedereen wel dat dit niet de toekomst was van de spoorwegen in Nederland. In die zin heeft Lovers wel geholpen om de discussie scherp te krijgen, want er waren allerlei ideeën dat het beter zou worden. Toen kwam ook het idee dat concurrentie op het spoor niet gaat werken, daarvoor is binnen Nederland eigenlijk geen ruimte. Toen werd het idee concurrentie om het spoor.
En dat is dan gebaseerd op concessies?
Dat is gebaseerd op concessies ja. In Nederland hebben we voor de vorm ‘concessies’ gekozen, in andere landen zijn het gewoon privaatrechtelijke contracten. Dat is een groot verschil want concessies zijn publiekrechtelijk. Alleen was wel het idee om voor het hoofdrailnet nog te wachten met echte marktwerking doormiddel van concessies. Toen het niet zo goed ging met de kwaliteit in 2001 zag je een beweging met de gedachte dat marktwerking niet opportuun was en de politiek wou de NS eigenlijk weer dichter bij de politiek trekken om er meer grip op te hebben. Op dat moment verdween de hele privatiseringsdiscussie helemaal van tafel.
Volgens u was dat een gevolg van problemen met de kwaliteit?
Er speelde meer dingen. De conclusie was al dat heel zorgvuldig diende om te gaan met het introduceren van marktwerking en dat sowieso gewacht diende te worden met het kernnet. Toen in 2001 ging het heel slecht en toen is er een brief aan de kamer geschreven waarin de minister stelde dat de NS behoefte had aan rust en zekerheid en dat het plan was om een tienjarige concessie aan de NS te verlenen. Nou op het moment dat je dat doet als overheid dan is de privatisering verder weg dan ooit. Dus eigenlijk begin deze eeuw is de hele privatiseringsdiscussie van tafel afgegaan, ik heb er in ieder geval nooit meer van gehoord. In dat kader is de NS wel heel veel taken gaan afstoten. De NS ging zich weer richten op de hoofdtaken.
110
Dat is door de NS zelf bepaald?
Sommige wel zoals de telecomafdeling, maar van anderen was het omdat ze volgens de politiek niet bij de taak van de NS pasten. Toen is alles nog iets verder verzakelijkt, de aandelen die eerst bij Verkeer en Waterstaat zaten zijn toen naar Financiën gegaan in die periode. Ook voor rolzuiverheid is toen gezegd dat Verkeer en Waterstaat, nu I & W, stuurt NS aan op de mobiliteitskant en Financiën benadert het gewoon als één van de staatsdeelnemingen. ProRail is niet overgedragen aan Financiën omdat men zegt dat bij ProRail het sturen als aandeelhouder en als concessieverlener eigenlijk op elkaar vallen. ProRail staat dichter bij de overheid dan de NS, die voeren eigenlijk alleen één op één overheidsopdrachten uit terwijl de NS een partij is die ook in de markt beweegt. Waar Financiën toen der tijd als aandeelhouder zakelijk stuurde op de NS als staatsdeelneming, snappende dat de NS niet geprivatiseerd kon worden, zie je wel dat dat geschoven is en dat Financiën de NS wel meer vanuit maatschappelijk doelen stuurt. Dus niet alleen het financiële deel maar ook welke rol de NS gezien haar positie op het hoofdnet als monopolistische vervoerder en gezien het grote maatschappelijke belang van de spoorwegen dient te hebben. Ook het groene en dat soort dingen.
Heeft het maatschappelijke belang volgens u ook meegespeeld in de keuze om niet te privatiseren?
Het concessiestelsel biedt op zich wel veel mogelijkheden om publieke belangen, niet te verwarren met maatschappelijke belangen, te borgen. Of je vervolgens aanbesteed of niet aan een marktpartij gaat met een overzichtelijke concessie prima. Bij het complexe hoofdrailnet bestaat het idee dat het toch wel heel erg complex is om dat in een soort regelsetting die voor tien jaar geldt vast te leggen. Daarvoor is het veel te dynamisch, alles wat in de Randstad gebeurd bijvoorbeeld is veel te complex. Op zich hoeft privatisering, zeker in een gereguleerde sector, niet ten koste te gaan van maatschappelijke belangen. Maar je ziet wel dat je als overheid veel alerter moet zijn, want alles wat je niet goed regelt kan je niet meer bijsturen tot aan de volgende concessie tenzij je de hoofdprijs betaald. Wat je nu ziet bij een hoofdnetconcessie die gegund wordt aan een overheidsdeelneming is dat je veel makkelijker in een meer polderachtige setting die die maatschappelijke en publieke belangen kunt borgen. Dat hoef je niet te doen in een blauwdruk die vervolgens in tien jaar wordt uitgevoerd, wat je bijvoorbeeld in Engeland ziet. Daar zie je ook dat het bijsturen eigenlijk niet goed lukt, terwijl bij ons met veel overlegtafels het NS-product zich vloeiend en conform de maatschappelijke wensen ontwikkeld. Dus privatisering maakt het nastreven van maatschappelijke belangen wel lastiger, maatschappelijke belangen kan je in beginsel prima aan de markt overlaten maar er zijn ook doelen die niet vanzelf tot stand komen en dan moet de overheid ingrijpen door middel van
111 regels of door het zelf te doen. De situatie wordt wel heel erg complex wanneer geprivatiseerd wordt en daarom is ervoor gekozen om het via een andere manier te borgen, namelijk een onderhand gegunde concessie. Als het hoofdrailnet goed opknipbaar was met overzichtelijke concessies die je prima kunt vastleggen zou je dat rustig kunnen aanbesteden en dus toelaten aan private partijen, maar ik denk terecht dat de overheid zich grote zorgen maakt of dat wel goed zou gaan. Let wel dat het hier gaat om een netwerksector en die zijn erg complex. Niet ieder product waar maatschappelijke belangen aanzitten lenen zich voor marktwerking dus dat moet je altijd heel goed afwegen. Je ziet dat er nu anders tegen aangekeken wordt dan in de jaren negentig.
Is naar uw mening privatisering in zowel het binnen- als het buitenland tegenwoordig minder populair?
Ik denk wel dat men op zijn minst veel bewustere afwegingen maakt. De ProRail van Engeland is naar de beurs gebracht en is helemaal failliet gegaan en naar de overheid terug gehaald. Dat was achteraf geen goed plan, je kreeg korte termijn optimalisaties en besparing op onderhoud. Je ziet dat in de gekte van die tijd werd alles wat je maar enigszins kon privatiseren dat ging je doen. Daar wordt nu wel heel anders tegen aan gekeken. Nog steeds wordt heel veel aan de markt overgelaten, maar je ziet dat heel gebalanceerd modellen worden gekozen. In de jaren negentig was daar een veel verdergaande kijk op hoe je alles aan de markt kon overlaten.
Hebben ze in Engeland de complexiteit onderschat?
Een paar dingen hebben ze deels onderschat. De infrastructuur die eigenlijk een maatschappelijk belang is leent zich niet voor korte termijn aandeelhoudersbelang. Het maatschappelijk optimum verdwijnt dan. In Engeland ging dat zo ver dat op een gegeven moment dodelijke ongelukken gebeurden. Dat je een privaat bedrijf zijn gang laat gaan met publieke goederen dat gaat per definitie fout. De maatschappij heeft een veel langere termijn visie dan zo’n bedrijf. Ik heb de keuze ook nooit begrepen om infrastructuur te privatiseren zonder dat er sprake was van marktwerking. Ik denk dat er een foute inschatting was van de complexiteit en de maatschappelijke componenten, maar daar is Engeland echt anders in.
Volgens u is privatisering wel ter sprake gekomen maar nooit als optie overwogen, klopt dat?
De term is gevallen, ik denk ook dat er daadwerkelijk mensen waren die dat als toekomstperspectief zagen. Niet op korte termijn maar wel stapsgewijs. Als je marktwerking doet en je gooit de hele business op de markt dan is privatisering ook volstrekt logisch. Maar bij de NS waren er toen denk ik veel mensen die er niet in geloofden omdat ze niet geloofden in de
112 echte marktwerking. Ze geloofden totaal niet dat er een markt zou ontstaan waar het logisch is dat de overheid zich er niet meer mee zou bemoeien.
Dus er spelen factoren die de NS minder geschikt maken voor privatisering?
Op het moment is er niet het beeld bij heel veel partijen dat het op korte termijn een markt wordt die door de overheid alleen op afstand door middel van regulering gestuurd wordt. Daarmee is alle discussie over privatisering van tafel verdwenen.
En denkt u dat de discussie ooit nog terug zal komen?
Hij zal onmiddellijk terugkomen als de politiek besluit om het hoofdrailnet op te delen en aan te besteden. Dan komt er onmiddellijk de discussie wat er met de NS moet gebeuren. Maar op het moment dat de NS weer voor vele jaren een concessie krijgt komt de discussie over privatisering totaal niet op tafel te liggen. In de huidige geest van de politiek is de kans groot dat het model zoals het nu is nog wel even zal blijven bestaan.
En de kleinere lijnen die niet onder het hoofdrailnet vallen?
Dat zijn overzichtelijke gehelen en die kan je vrij goed opschrijven op een manier waarop je het kunt aanbesteden. Het hoofdrailnet is vele malen complexer.
Wat is uw eigen visie op de privatisering van de NS?
Ik heb er nooit echt in geloofd omdat ik niet geloofde in de marktwerking. Elke keer blijkt weer uit studies dat Nederland een samenhangend net kent. Dat komt doordat wij een knooppuntenmodel kennen. Wij hebben een heel ander model dan andere landen. Een heel samenhangend net leent zich niet voor privatisering. Dus heeft ook te maken met hoe de infrastructuur is aangelegd en hoe het net historisch gegroeid is.
Dus de historie is een factor die privatisering kan beïnvloeden?
Het speelt zeker een rol. Er spelen meerdere dingen een rol. Het is in Nederland complex om het hoofdrailnet op te knippen en misschien ook wel onwenselijk. Dan krijg je zo’n groot en complex netwerk wat je op een markt zou moeten brengen waar je zoveel dynamiek in wil hebben en zoveel publieke belangen aan hebt gekoppeld dat het risicovol wordt om in de markt te zetten. Het is een combinatie van elementen. Aan de ene kant publieke belangen die spelen en aan de andere kant een uitvoerder waar je als overheid genoeg dynamische grip op hebt. Het huidige
113 model mitigeert de risico’s. Gaandeweg heeft men ontdekt dat dit model goed werkt en goede resultaten oplevert, ook vergeleken met andere landen. Op het moment dat er niets te verliezen valt kan je dingen proberen maar we hebben nu juist veel te verliezen.
114 Ministerie van I & W (1)
Wat is uw functie?
Ik werk op de afdeling openbaar vervoer en spoor. Ik ben zelf ooit afgestudeerd op wat je open toegang noemt, de meest vergaande vorm van privatisering in de spoorsector. Ik houd me dus met open toegang bezig en daarnaast houd ik me ook bezig met de samenwerking tussen NS en ProRail op stations.
Heeft u ervaring met privatisering?
Ik heb er kennis van, maar ik heb nog nooit echt een privatisering meegemaakt. We weten hoe het werkt en we zijn bezig met een marktbesluit waarbij we hier wel naar kijken.
Bent u het eens dat privatisering beschreven kan worden als het gebruik maken van private ideeën en marktmechanismen?
Ja, op zich een goede definitie. De mate waarin je marktmechanismen verbind aan privatiseren hangt af van het liberaliseren van de markt. Zo heb je bijvoorbeeld de NS, een private partij die een groot deel van het netwerk runt maar waarbij de concessie onderhands gegund wordt. Dan heb je het dus wel over een private onderneming maar niet over een geliberaliseerde markt en de mate waarin je de marktmechanismen toepast is dan relatief laag. Aan de andere kant heb je de decentrale netwerken, het contract dat de private partijen daar hebben met de provincies worden aanbesteed. Doordat er sprake is van aanbesteding is er competitie daarbij is de mate waarin marktmechanismen worden toegepast veel groter. Ik denk dat dat een belangrijke nuancering is. Aan de ene kant heb je privatisering en aan de andere kant liberalisering. Dat er geprivatiseerd is wil niet betekenen dat er een hoge mate van markmechanismen is.
Zou u concessies als een vorm van privatisering zien omdat het gaat om uitbesteden aan private partijen?
Ik denk dat een concessiestelsel altijd een mate van privatisering laat zien, maar privatisering hoeft niet altijd het geval te zijn bij concessiestelsels. Je kan heel goed een systeem bedenken waar de overheid geen contracten uitdeelt en kijkt wie er wil rijden. Concessie is een voorbeeld waarop je kan privatiseren, maar er zijn meerdere manieren waarop je dat kan doen. Je kan heel
115 goed privatiseren zonder openbaar aan te besteden, maar je kan niet openbaar aanbesteden zonder te privatiseren.
Heeft het concessiestelsel nog voordelen voor de overheid zoals meer invloed?
Zeker. We hebben een hele afdeling aansturing NS en ProRail en in die concessie zijn prestatieafspraken gemaakt en wij houden de NS en ProRail daar aan. We controleren, dat doen we doorlopend met kleine impact en eens in de vijf jaar hebben we een review. Dat betekent dat we de hele concessie doorlichten en ook met NS en ProRail het gesprek aangaan of de concessie doet wat het zou moeten doen.
Invloed behouden is voordeliger dan de private partijen vrijspel te geven?
Nou je weet natuurlijk nooit wat er gebeurd. Je ziet met de corona crisis dat gebeurtenissen van buiten vaak impact hebben op de concessie, maar vergeet ook niet dat de concessie voor langere duur is dan dat de regering zit. Als er een kabinet komt dat veel waarde hecht aan sociale veiligheid dan kan je afspraken maken dat je wat meer geld investeert in sociale veiligheid en dat de NS dan nog beter moet presteren op dat gebied. Maar wat wel zo is, is dat een onderhands gegunde concessie of een tweezijdige concessie meer het spel van onderhandeling tussen de vervoerder en overheid is, terwijl aanbestede concessie meer is van take-it or leave-it.
Maakt het volgens u uit hoelang een concessie duurt?
Vanuit sturingsperspectief is een langere periode beter omdat een aanbesteding best veel vergt van het ambtelijke apparaat en als je dat allemaal goed wil doen dan kost dat jaren tijd. Als je een concessie zou doen van zes jaar dan zou je bij wijze van spreken drie jaar zaaien en drie jaar oogsten, terwijl je eigenlijk drie jaar wil zaaien en tien jaar wil oogsten.
Is privatisering volgens u de laatste jaren minder populair dan voorheen?
Ik denk dat de discussie verschoven is naar liberalisering, want privatisering is iets wat je een keer doet en dan is het gebeurd. We zouden hooguit de aandelen van de NS kunnen verkopen. Er valt niet zoveel meer te privatiseren, we kunnen wel liberaliseren. We zijn nu als ministerie heel erg bezig met het ordenen van de spoormarkt en dat heeft alles te maken met het inbrengen van marktprikkels. Privatisering is nog steeds een thema maar het gaat nu meer om liberalisering.
Zijn er concrete voorbeelden van meer liberalisering?
116
We hebben net een vierde spoorwegpakket waarmee het mogelijk wordt voor bedrijven om toe te treden tot de markt. Dat is de meest vergaande vorm van liberalisering, zogenaamde concurrentie op het spoor. Verder staan er in het regeerakkoord vier lijnen die nu nog onderhands gegund worden, die worden misschien geliberaliseerd.
Gaat de concurrentie op het spoor nu beter dan toen het geprobeerd werd met Lovers?
Er is meer ervaring. Toen Lovers hier toetrad op het netwerk in de jaren negentig toen was de infrastructuurbeheerder nog niet gesplitst van de NS en hadden we nog maar één spoorvervoerder. Nu hebben we een infrastructuurbeheerder ProRail die sowieso al ervaring heeft met het bedienen van meerdere vervoerders dus dat is echt een verschil. Daarnaast hebben de bedrijven die toetreden op het netwerk ook vaak al ervaring. Het helpt dat ze iets van ervaring hebben. Dat soort inzichten had de spoorsector nog niet in de jaren negentig en dat hebben ze nu wel omdat andere landen wel al ervaring hebben met concurrentie op het spoor. Vanuit ons is het zo dat dit onderdeel is van het Europese vierde spoorwegpakket en onze markten moeten geopend worden, dus het is ook een verplichting.
Maar onderhands gunnen blijft nog steeds mogelijk?
Ja onder bepaalde voorwaarden mag nog steeds onderhands gegund worden. Je moet laten zien dat het netwerk zo complex is dat aanbesteden te lastig is. Met onderhandse gunning krijg je snel dat concessieverleners gaan voor een bedrijf dat ze kennen en dat waarschijnlijk al heel lang actief is in dat land. De landen redeneren dat je beter stapsgewijs naar één Europese spoorwegruimte dan het in één keer te doen.
Kan het verder liberaliseren van de markt nadelen met zich meebrengen?
Dat hangt heel erg af van het volume. Hoeveel treinen er komen, op welke verbinding ze gaan rijden en welke coördinatie je toepast. Hoe het werkt is afhankelijk van een aantal variabelen. Het is niet te complex om nooit een beslissing te nemen.
Is het belangrijk om de maatschappij bij het proces te betrekken?
Er zijn meerdere partijen betrokken. Voor draagkracht is het essentieel.
Werkt al het openbaar vervoer in Nederland met concessies?
117 Ja. De enige uitzondering is de lange afstand busmarkt maar die krijgen alleen bij uitzondering toestemming om mensen van de ene stad naar de ander te brengen. Verder rijdt al het openbaar vervoer met concessie. Je hebt wel inbesteding.
En er is geen reden om het systeem te veranderen?
Nee daar zijn geen plannen voor.
Wat wordt bij concessies gebruikt om het succes te meten?
Het belangrijkste dat gebruikt wordt is de OV-klantenbarometer. Daar zitten alle concessies in en ik denk dat dat de belangrijkste benchmark is die er nu is. Het is ook iets waar we mee bezig zijn.
Kan op dit moment goed gemeten worden hoe een openbaarvervoerder presteert op zijn concessie?
Ik denk dat dat zeker goed meetbaar is. Soms weet je wel dat er verschillen zijn, maar niet waar ze vandaan komen. Het is altijd een complex samenspel van verschillende oorzaken die tot een gevolg leiden.
Wat is naar uw mening de belangrijkste meetgraad om het succes van een concessie te meten?
Klantenoordeel.
Zijn er factoren waarvan u denkt dat het belangrijk is om rekening mee te houden bij liberalisering?
Het hangt ervan af wat je definieert als succes. Wij vinden het belangrijk dat de reiziger bediend is en blijft en dat een aantal ontwikkelingen die op ons afkomen zoals reizigersgroei dat dat allemaal geaccomodeerd wordt.
Kijken jullie ook nog naar het buitenland en hoe het er daar aan toe gaat?
Zeker. Ik heb een onderzoek geschreven over dat thema, daar worden landen beschreven en hoe ze de open toegang tot het spoor regelen. Er is ook een rapport over buitenlandse sturing op het spoor.
118 Ministerie van I & W (2)
Wat is uw functie?
Ik werk op de afdeling openbaar vervoer en spoor. Bij mijn huidige functie ben ik bezig met name rondom toekomst visie op stations, maar daarnaast heb ik de afgelopen maanden een onderzoek begeleid naar de effecten van twintig jaar aanbesteden in het openbaar vervoer. Met name regionaal vervoer.
Heeft u ervaring met privatisering?
Nou van gesprekken over privatisering is nu niet echt sprake van in de OV-wereld op rijksniveau. Ik heb met de privatisering van Eneco wel het een en ander meegekregen maar in de OV-wereld is privatisering de afgelopen tijd niet echt aan bod gekomen. Je merkt dat bij discussies over markt of overheid vaak niet beslist wordt op basis van feitelijke argumenten maar mensen geloven vaak heel erg in het één of in het ander en je ziet ook in de politiek dat mensen voor of tegen zijn. Uit eigenlijk alle onderzoeken blijkt dat niet het ene model of het andere model beter werkt, maar dat het vooral gaat om hoe je het organiseert en wat voor prikkels je inbouwt. Het is per definitie van belang dat welke beslissing je ook neemt en welke ontwikkeling je ook doormaakt heel goed na te blijven denken en te blijven monitoren. Het is een continue ontwikkeling waar niet één goed antwoord of model voor is.
Zou u concessies als een vorm van privatisering zien omdat het gaat om uitbesteden aan private partijen?
Er zijn meerdere vormen van introductie van marktwerking en privatisering is daar een vorm van en openbaar aanbesteden ook. Openbaar aanbesteden gaat eigenlijk niet zonder privatisering.
Is het belangrijk dat de overheid invloed kan blijven uitoefenen bij de concessies?
Ja want als dat niet zou kunnen zou marktwerking geen zin hebben. Sturing is nodig om publieke doelen te blijven behalen dus het ministerie kan ook jaarlijks iets aanpassen om beter te voldoen op dat moment. Sturing op een concessie is vrij cruciaal, uit veel onderzoeken blijkt dat hoe je het ook inricht, de mate van het inbouwen van prikkels en sturing vanuit de aanbestedende overheid cruciaal is voor de kwaliteit van de prestaties.
Maakt het volgens u uit hoelang een concessie duurt?
119
Zeker. Het OV vereist natuurlijk best wel wat investeringen en als je kortere concessies doet is het voor partijen ook minder goed mogelijk om grotere investeringen te doen zoals nieuw materiaal. Je merkt dat als je kijkt naar alle OV-concessies is Nederland de afgelopen jaren zijn ze steeds groter geworden dus gaan steeds over een groter gebied en de periode is ook steeds langer geworden. Dat is een trend, eerst waren ze korter maar we merkten dat dat niet optimaal was voor de vervoerders. Je moet ook een soort routine opbouwen, je moet leren van de samenwerking dus als je het tekort doet verlies je het lerende effect. Je moet natuurlijk bij een langere concessie ook tussentijds een moment inbouwen van tussentijdse evaluatie en je kan ook altijd afspraken maken over tussentijdse aanpassingen.
Is het belangrijk om de maatschappij bij het proces te betrekken?
Het is niet mogelijk om iedereen tevreden te stellen met je besluit. Het enige wat je kan doen is laten zien feitelijk wat voor consequenties het heeft. De afgelopen twintig jaar zijn in het OV de prestaties zowel op het hoofdrailnet als in alle regionale concessies enorm verbeterd, er is een grote opwaartse trend te zien. Je moet goed in de gaten houden of besluiten die je neemt daar impact op hebben.
Kunt u me wat meer vertellen over het openbaar vervoer binnen de steden en de provincies?
Nou er is dus onderzoek geweest naar twintig jaar aanbesteden. De ontwikkelingen die we daar in zien is dat wanneer iets voor de eerste keer openbaar wordt aanbesteed dan zie je best wel een sprongetje in klanttevredenheid en in de kwaliteit van de dienstverlening omdat vaak in zo’n nieuwe concessie afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld nieuw materiaal en de dienstregeling. Je merkt dat op het moment dat iets overgaat van de ene vervoerder naar de andere dat de kwaliteit hoger word. Vaak wordt ook wat in efficiency bereikt, dat de prijs per dienstregelingkilometer lager wordt. Voor de eerste keer dat je aanbesteed kan je best wel een positief effect bereiken, vervolgens als iets meerdere malen aanbesteed is dan is dat minder en dan zie je dat overal positieve ontwikkeling te zien is. Dat partijen de druk van concurrentie ervaren zorgt voor prikkels.
Dus er is sprake van een markteffect dat ervoor zorgt dat partijen betere kwaliteit leveren?
Het is moeilijk te zeggen of het door de markt komt. Het concurreren heeft een positief effect. Er zijn ook mogelijke nadelen want er is natuurlijk ook wel de prikkel om ze goedkoop mogelijk in te schrijven. Over het algemeen zien we dat de trend in de prestaties in het OV positief is, of de
120 een direct te linken is aan de ander kunnen we niet onderbouwen maar we weten dat de prikkels beter zijn geworden en dat de druk van concurrentie werkt.
Kan op dit moment goed gemeten worden hoe een openbaarvervoerder presteert op zijn concessie?
Er zijn altijd heel veel factoren die spelen. Net één lijn die erbij komt of eraf gaat kan verschil maken waardoor het moeilijk is om vergelijking te trekken tussen regio’s of over jaren heen. De concessiehouders moeten de prestaties zelf monitoren. Wij kunnen het geheel wel overzien met de OV-klantenbarometer en het dashboard deur tot deur. Wat voor ons het moeilijkste is, is om juist een beeld te krijgen over verschillende vervoerders en hun concessies. Als het gaat om het samenspel tussen vervoerders over concessiegrenzen heen.
Dus er is niet één standaard methode om te meten?
Helaas niet.
Wat is naar uw mening de belangrijkste meetgraad om het succes van een concessie te meten?
Klantenoordeel. Het aanbod van OV is natuurlijk ook belangrijk. Je hebt van die horrorverhalen die je hoort van privatiseringen die ertoe leiden dat alle niet rendabele lijnen eruit gaan en dat hele dorpen dan niet meer verbonden zijn met het OV, dat is natuurlijk iets wat we willen voorkomen en wat in de praktijk gelukkig ook niet voorkomt.
Daar is op gelet bij het verlenen van de concessies?
Er worden duidelijke afspraken gemaakt over het aanbod, dus daar is geen sprake van.
Zijn er factoren waarvan u denkt dat het belangrijk is om rekening mee te houden bij liberalisering?
Er zijn altijd concessieoverstijgende onderwerpen. Dat is iets wat heel belangrijk is om in de gaten te houden en om te kijken of goed gepresteerd wordt. Soms gaat het nog mis dus dat is belangrijk om in het achterhoofd te houden als je het hebt over marktwerking.
121