J U R A A Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának tudományos lapja
A tartalomból
STUDIUM CSAPLÁROS DIÁNA: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról DRINÓCZI TÍMEA: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei DRINÓCZI TÍMEA – PETRÉTEI JÓZSEF: A jogalkotás tervezése és koordinációja HAJAS BARNABÁS: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól HERGER CSABÁNÉ: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája KOCSIS MIKLÓS: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről KONDOROSI FERENC: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára KOZMÁNÉ SZIGETI ANDREA: Új különbíróság a török bírósági szervezetben HERBERT KÜPPER: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. LÁSZLÓ JÁNOS: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció PETRÉTEI JÓZSEF: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról PÓKECZ KOVÁCS ATTILA: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) SCHWEIGHARDT ZSANETT: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás SIMON KÁROLY LÁSZLÓ: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség MÁTÉ SZABÓ: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution of Human Rights”
COLLOQUIUM CSANÁD ANTAL: Legal transplantation in India? BENCSIK ANDRÁS: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre MÁTÉ JULESZ: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan SAMU MIHÁLY: A magyar alkotmányozás új útja HEINRICH SCHOLLER: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern des öffentlichen Rechts
FORUM ÁDÁM ANTAL: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből és néhány kapcsolódó megjegyzés
AD HOC ÁDÁM ANTAL: „Csíkszentmihályi Mihály: A kreativitás. A flow és a felfedezés, avagy a találékonyság pszichológiája” KAJTÁR ISTVÁN: Osztrák minisztertanácsi jegyzőkönyvek az Októberi Diploma kiadását követő hónapokból KAROLINY ESZTER – SZAPPANYOS MELINDA: Vendégoktatóként Koreában VISEGRÁDY ANTAL: „Zsidai Ágnes: Jogbölcseleti torzó” 15. évfolyam 2009. 2. szám 2
J U R A
a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának tudományos lapja
2009. 2. szám
HU-ISSN 1218-00793
Felelõs kiadó: Dr. Berke Gyula dékán
A Szerkesztőbizottság Elnöke: Dr. Korinek László Tagjai: Dr. Balogh Zsolt György, Dr. Chronowski Nóra, Dr. Holló András, Dr. Kecskés László, Dr. Maczonkai Mihály, Dr. Szalayné Dr. Sándor Erzsébet, Dr. Tóth Mihály, Dr. Szécsényi László, Dr. Trócsányi László, Dr. Visegrády Antal Főszerkesztő: Dr. Ádám Antal Szerkesztő: Dr. Bankó Zoltán
Postacím: 7602 Pécs, Pf.: 450., tel.: 72/501-599/3226, fax: 72/501-599/3226 e-mail: [email protected]
Kiadó: Dialóg Campus, Budapest–Pécs
A lap, valamint a benne szereplő valamennyi cikk szerzői jogilag védett, ezeknek a szerzői jogi törvény keretein kívül történő bármilyen felhasználása jogellenes és büntetendő. Fénymásolatok személyes használatra készíthetők az egyes tanulmányokról, vagy azok részleteiről. Üzletszerűen készített, illetve felhasznált másolatok díjkötelesek. A megjelentetésre szánt kéziratokat kérjük a fenti e-mail címre eljuttatni.
JURA 2009/2. 3 TARTALOM STUDIUM CSAPLÁROS DIÁNA: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról 7 DRINÓCZI TÍMEA: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei 17 DRINÓCZI TÍMEA – PETRÉTEI JÓZSEF: A jogalkotás tervezése és koordinációja 28 HAJAS BARNABÁS: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól 43 HERGER CSABÁNÉ: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 54 KOCSIS MIKLÓS: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről 73 KONDOROSI FERENC: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára 82 KOZMÁNÉ SZIGETI ANDREA: Új különbíróság a török bírósági szervezetben 92 HERBERT KÜPPER: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 104 LÁSZLÓ JÁNOS: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció 120 PETRÉTEI JÓZSEF: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról 128 PÓKECZ KOVÁCS ATTILA: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 139 SCHWEIGHARDT ZSANETT: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás 153 SIMON KÁROLY LÁSZLÓ: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség 165 MÁTÉ SZABÓ: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution of Human Rights” 175
COLLOQUIUM CSANÁD ANTAL: Legal transplantation in India? 185 BENCSIK ANDRÁS: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre 191 MÁTÉ JULESZ: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan 199 SAMU MIHÁLY: A magyar alkotmányozás új útja 206 HEINRICH SCHOLLER: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern des öffentlichen Rechts 214
FORUM ÁDÁM ANTAL: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből és néhány kapcsolódó megjegyzés 229
JURA 2009/2. 4 Tartalom
AD HOC ÁDÁM ANTAL: „Csíkszentmihályi Mihály: A kreativitás. A flow és a felfedezés, avagy a találékonyság pszichológiája” 235 KAJTÁR ISTVÁN: Osztrák minisztertanácsi jegyzőkönyvek az Októberi Diploma kiadását követő hónapokból 238 KAROLINY ESZTER – SZAPPANYOS MELINDA: Vendégoktatóként Koreában 240 VISEGRÁDY ANTAL: „Zsidai Ágnes: Jogbölcseleti torzó” 242
A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke 244
JURA 2009/2. 5 CONTENTS STUDIUM DIÁNA CSAPLÁROS: „In Search of Lost Cover” – Thoughts about the 203rd section of the Hungarian Civil Code 7 TÍMEA DRINÓCZI: Preconditions of measuring the administrative burdens and costs imposed on businesses 17 TÍMEA DRINÓCZI – JÓZSEF PETRÉTEI: Planning and coordination of legislation 28 BARNABÁS HAJAS: On the regulation of the procedure of the police in connection with the notification of demonstrations 43 CSABÁNÉ HERGER: On the way of assimilation? The ecclesiastic autonomy of Israelites 54 MIKLÓS KOCSIS: On the interpretations of higher education autonomy in the practice of the constitutional court 73 FERENC KONDOROSI: The impact of the economic crisis on international relations and state politics 82 ANDREA KOZMÁNÉ SZIGETI: A new separate court in the Turkish court organization 92 HERBERT KÜPPER: Direct democracy in Hungary and Germany II. 104 JÁNOS LÁSZLÓ: Responsibility attribution and linguistic construction 120 JÓZSEF PETRÉTEI: On the revision of the Act on legislation 128 ATTILA PÓKECZ KOVÁCS: The crisis of the Roman Republic I. (133–44 B. C.) 139 ZSANETT SCHWEIGHARDT: Victim protection, victim assistance and calling to account in criminal matters 153 KÁROLY LÁSZLÓ SIMON: Prohibition of case cumulation: pending suits 165 MÁTÉ SZABÓ: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution of Human Rights” 175
COLLOQUIUM CSANÁD ANTAL: Legal transplantation in India? 185 ANDRÁS BENCSIK: On the administrative contracts, with special regard on authorities contracts 191 MÁTÉ JULESZ: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan 199 MIHÁLY SAMU: The new route of adopting the constitution 206 HEINRICH SCHOLLER: On the twenty year long cooperation between German and Hungarian Public Law Scholars 214
FORUM ANTAL ÁDÁM: Prominent statements from János Boros: “The anthropology of democracy” and some related remarks 229
JURA 2009/2. 6 Contents
AD HOC ANTAL ÁDÁM: „Mihály Csíkszentmihályi: Creativity: Flow and the Psychology of Discovery and Invention” 235 ISTVÁN KAJTÁR: Minutes of the Austrian Committee of Ministers from the months after issuing the October Diploma 238 ESZTER KAROLINY – MELINDA SZAPPANYOS: As a guest lecturer in Korea 240 ANTAL VISEGRÁDY: „Ágnes Zsidai: A philosophy of law torso” 242
Contents of the previous volumes of JURA 244
JURA 2009/2. Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról 7
igényel, főképp, hogy a jogalkalmazók is megoldást STUDIUM keresnek néhány, ezzel kapcsolatos problémára. A Győri és a Pécsi Ítélőtábla is foglalkozott a kérdéssel, Csapláros Diána az előbbi nemrég adott ki kollégiumi véleményt6 a joghallgató hitelezőt károsító ügyletekkel kapcsolatban.7
I. A fedezetelvonás következtében „Az eltűnt fedezet nyomában” kialakuló jogviszonyrendszer
Gondolatok A hatályos Ptk. a 203. § (1) bekezdésben a követ- a Ptk. 203. szakaszáról kezőképpen határozza meg a fedezetelvonás tény- állását: „Az a szerződés, amellyel harmadik személy Az ember találékonysága határtalan, kiváltképp, ha igényének kielégítési alapját részben vagy egészben valamilyen vagyoni előnyről van szó. Ezt mutatja elvonták, e harmadik személy irányában hatálytalan, az a számtalan jogeset, melyekben a csalárd adó- ha a másik fél rosszhiszemű volt, vagy reá nézve a sok különböző agyafúrt technikákkal igyekeznek szerződésből ingyenes előny származott.” a hitelezőik kielégítési alapjául szolgáló fedezetet A fedezetelvonás megállapításával egy háromala- elvonni a végrehajtás alól. A hitelezőt károsító ezen nyú jogviszonyrendszer jön létre, amelynek alanyai cselekmények orvoslására már a római jogban is sor a következők: került. Az ezekkel szembeni fellépést eleinte praetori Hitelező: akinek a kielégítési alapját a perben ki- jogsegélyekkel biztosították, majd később önálló ke- fogásolt, a további két szereplő (adós és szerző fél) reset fejlődött ki actio Pauliana néven.1 között létrejött ügylet részben vagy egészben elvonja. Fedezetelvonónak minősült ekkor még minden A Ptk. 203. § (1) bekezdése őt harmadik személyként olyan cselekmény, amelynek célja a hitelezők kiját- nevesíti, mert ő a támadott ügyletnek nem alanya.8 szása volt.2 Így tehát alkalmazták az ehhez fűződő Adós: akinek a hitelezővel szemben (jellemzően) jogkövetkezményeket olyan esetekre, mint tulajdon- fizetési kötelezettsége áll fenn, és aki a támadott ügy- nal való felhagyás, szándékos pervesztés, tartozásel- lettel helytállási kötelezettségének fedezetét – egy engedés, zálogjogról való lemondás. Ugyanígy abban végrehajtás során megragadható vagyontárgyát – az esetben is, amikor az adós szándékosan tűrte, hogy elidegeníti.9 valaki a csődvagyonba tartozó dolgot elbirtokolja, Szerző fél: aki e vagyontárgyat az adóstól meg- vagy ha hagyta, hogy egy követelése elévüljön.3 Ez- szerzi.10 zel szemben a modern jogban már nem ilyen széles A hitelező és az adós közötti jogviszony lehet a paletta, a szabályozás főképp a kötelmi ügyletekre olyan polgári jogi, de más jogágba tartozó jogviszony terjed ki. A magyar Polgári törvénykönyv (az 1959. is (pl.: munkaügyi, közigazgatási, pénzügyi jogi jog- évi IV. törvény, továbbiakban Ptk.) kifejezetten a két- viszony), amelyből a hitelezőt valamilyen alanyi jog oldalú ügyletek kötésére szorítja a fedezetelvonónak illeti meg az adóssal szemben.11 Az adós és a szerző minősíthető jogcselekmények körét. Ezáltal nem fél között fennálló jogviszony kizárólag polgári jogi, nyújt védelmet például az előbb említett esetekben, azon belül is kötelmi jogi jogviszony lehet.12 amelyek közül a szándékos pervesztés stratégiája az, Az ügylet tárgya (a fedezet) jellemzően valamely ami talán rendkívüli figyelmet érdemelne.4 dolog, főként ingatlan, vagy valamely nagyobb érté- Nagy eltérés még, hogy a magyar Ptk. relatív ha- kű ingóság. Azonban ide tartozhat bármely a hitelező tálytalanságot állapít meg jogkövetkezményként, míg kielégítésére alkalmas követelés vagy jog (például a római jogi szabályozás által biztosított in rem hatályú társasági részesedés).13 actio az eredeti állapot helyreállítására irányult. Van azonban ma is olyan szabályozás (például a holland polgári jogban),5 ahol a fedezetelvonó ügylet sem- II. A hitelező igénye? misnek tekintendő. Amint azt a későbbiekben bemu- tatom, a magyar jogban a relatív hatálytalanság jog- A joggyakorlatban felmerült egy értelmezési prob- következményéből egy olyan lehetőség adódik, hogy léma, mely az alábbi kérdésben fogalmazható meg: kialakulhat egy fedezetelvonó szerződésláncolat. Minősülhet-e az a szerződés is fedezetelvonónak, A fedezetelvonás magyar szabályozásával kap- amelyet az adós azelőtt kötött, hogy a hitelezőnek a csolatban még kevés tanulmány készült, kétségte- vele szemben fennálló alanyi joga az igény állapotába len azonban, hogy a téma átgondolást és figyelmet került volna? (Ld. 1. ábra)
JURA 2009/2. 8 Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról
A hitelező és az adós jogviszonya: A fedezetelvo- A fedezetelvo- nó szerződés ? nó szerződés létrejötte 2 létrejötte
jog igény 1 jogerősen keletkezése állapotába lép, elbírált esedékessé válik követelés Fellépés a rela- tív hatálytalan- ság megállapí- tása iránt
1. ábra
A bírósági döntések és tanulmányok nem minde- letet az adóssal.18 Ez azonban álláspontom szerint nem nütt használják következetesen a következő fogalma- helytálló érv, hiszen a harmadik személy tudhat arról, kat, így hasznosnak látom tisztázni a jelentésüket. hogy az adós például kölcsönt vett fel, aminek teljesítési A jogirodalom szerint az alanyi jog végső soron határideje még nem járt le, ám az adós bizonyosan nem jogi kényszerrel biztosított lehetőség valamely jogi tudja, vagy nem akarja majd visszafizetni. Ezért a köve- kötelesség teljesítésének a követelésére.14 telés kielégítési alapjául szolgáló vagyontárgyat már a Követelési jogok vagy relatív alanyi jogok azok lejárat előtt átruházza az adós a harmadik személyre. az alanyi jogok, amelyekben a jogosulttal szemben Másfelől azzal támasztja alá véleményét a szerző, személy szerint meghatározott kötelezett áll.15 hogy azoknál az alanyi jogoknál, amelyek elévülnek, Az igény az alanyi jog abban az állapotában, az igény állapot csak meghatározott ideig áll fenn, és amelyben az államilag biztosított kényszer útján ezek az elévült alanyi jogok már csak csökkent értékű érvényesíthető.16 jogok, melyeknek a fedezetelvonó ügylettel szembeni Egyes vélemények szerint csak abban az esetben védelemben részesítése indokolatlan. Tény, hogy az minősíthető az adós és a szerző fél közötti szerződés ilyen „legyengített” alanyi jogok (melyek már nin- fedezetelvonónak, ha az a hitelezői követelés igénnyé csenek az igény állapotában) védelme szükségtelen, válása után jött létre, míg mások akkor is megálla- csakhogy amennyire ezek védelme szükségtelen, píthatónak találják a fedezetelvonás tényállását, ha a annyira fontos volna számos esetben az olyan alanyi szerződés az igénnyé válás előtt keletkezett: jogok védelme, melyek még nem léptek az igény ál- a) A Complex Jogtárban található Ptk. kommen- lapotába. Ezzel a kérdéskörrel a későbbiekben még tár szerint a kívülálló harmadik személy a szerződés foglalkozom, a fedezetelvonónak állított szerződéssel relatív hatálytalanságára csak akkor hivatkozhat, ha szembeni fellépéssel kapcsolatban. a szerződés megkötésének időpontjában fennállott – c) Magát a törvényszöveget is vizsgálva észreve- érvényesített – igényének kielégítésére, a szerződés hető, hogy a Ptk. fogalomhasználata nem egyértelmű. tárgya fedezetül szolgált volna, és annak elvonása „Az a szerződés, amellyel harmadik személy igényé- miatt az átruházóval szembeni követelésének telje- nek kielégítési alapját részben vagy egészben elvon- sítése részben vagy egészben lehetetlenné vált.17 ták, e harmadik személy irányában hatálytalan, ha…” A kommentár ezt azonban minden indokolás – Ennek a mondatnak két értelmezése lehetséges. nélkül egyszerűen leszögezi és evidenciának tekin- 1/ Az a szerződés, amellyel harmadik személy ti. Azt, hogy az álláspont milyen alapokon áll, nem a szerződés megkötésekor fennálló igényének ki- ismerteti. elégítési alapját részben vagy egészben elvonták, e b) Török Tamás tanulmányában kifejti, hogy az harmadik személy irányában hatálytalan. alanyi jogosultság keletkezése és annak igénnyé vá- 2/ Az a szerződés, amellyel harmadik személy lása közötti időszakban létrejött ügylet nem minősít- jelenleg fennálló (azaz abban az időpontban, amikor hető fedezetelvonónak. Emellett egyfelől azzal érvel, a bíróság a jogszabályt alkalmazza, vagyis a hatály- hogy amíg az alanyi jog nem válik igénnyé, addig az talanság megállapítása iránti per idején) igényének adóssal visszterhes jogügyletet kötő harmadik sze- kielégítési alapját részben vagy egészben elvonták, mély tudomással sem bírhat semmiféle adóst terhelő e harmadik személy irányában hatálytalan. kötelezettség fennállásáról, és így fogalmilag is kizárt Ha a második értelmezést fogadjuk el, akkor az az, hogy rosszhiszemű módon eljárva létesítsen ügy- a szerződés is fedezetelvonónak minősülhet, amely
JURA 2009/2. Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról 9 még a hitelezői követelés igénnyé válása előtt jött Ez összhangban van a Pp. 122. § (1) bekezdésbe létre, amennyiben a hatálytalanság megállapítása foglalt azon rendelkezéssel, miszerint marasztalásra iránti per megindításakor már a hitelezői követelés irányuló kereseti kérelemnek csak lejárt követelés az igény stádiumába lépett. érvényesítése végett van helye.24 d) A Győri Ítélőtábla elé került ügyben a bíró- A fedezetelvonó szerződéssel szembeni fellépéshez ság megítélése szerint téves az alperes álláspontja, már elengedhetetlen, hogy a hitelezői követelés igény mely szerint a Ptk. 203. §-a csak a követelés lejárta, állapotban legyen. Ugyanis az esedékességig még esedékessé válása után kötött szerződések hatályta- elképzelhető, hogy ismét lesz fedezet, mindaddig pe- lanságának megállapítására ad lehetőséget. Ennek dig annak állítása, hogy a kielégítési alapot a hitelező az álláspontnak az elfogadása kizárná azon szer- elől elvonták, pusztán feltételezés. (A kielégítési alap ződés hatálytalanságának a megállapítását, mellyel elvonása, nem pedig annak veszélyeztetése az, amit a pl. a kölcsönszerződés megkötését követően, de a jogalkotó a szabályozással védelemben részesít. 25) kölcsöntartozás esedékessége előtt a kölcsönvevő, Egybevetve a felsorakoztatott álláspontokat, illetőleg az adós rosszhiszemű harmadik személynek nyilvánvalóvá válik, hogy az a megoldás tekinthető a ad túl a vagyonán. Mindez pedig ellentétes lenne a legelfogadhatóbbnak, mely szerint fedezetelvonónak Ptk. 203. §-a mögött húzódó jogalkotói szándékkal. minősülhet az a szerződés is, amelyet az adós azelőtt A felperes igénye a megkötött szerződésen alapul, és kötött, hogy a hitelező alanyi joga az igény állapotába az igényt a szerződéskötés keletkeztette. Ez alapján került volna. Viszont a jogszerző fél elleni fellépéshez nem releváns az alperesnek az a hivatkozása, hogy már szükséges az igény fennállása. a határidőt a felek meghosszabbították.19 Emellett szólnak a Győri Ítélőtábla, valamint a e) Hasonló megállapításra jutott a Legfelsőbb Legfelsőbb Bíróság eseti döntéseiben kifejtett indok- Bíróság is egy felülvizsgálati eljárásban hozott hatá- lások, a Győri Ítélőtábla Kollégiuma által megfogal- rozatban: A szerződés fedezetelvonó jellegének és mazott vélemény, valamint a 2004. évi 1040. számú harmadik személlyel szembeni viszonylagos (relatív) Elvi Bírósági Határozat. Megfelel a törvényszöveg hatálytalanságának megállapítása feltételezi a har- azon értelmezésének is, miszerint a hitelező adós- madik személy igényének a támadott szerződés meg- sal szembeni igényének a fedezetelvonó szerződés kötésekori fennállását, továbbá az igény kielégítési hatálytalanságának megállapítása iránti per meg- alapjának a támadott szerződéssel való részbeni vagy indításakor kell fennállnia. egészbeni elvonását. A jogszabály azonban további Mindez Török Tamás azon érvelésével is ös�- megszorító rendelkezést nem tartalmaz. Nem felté- szeegyeztethető, hogy a csökkent értékű jogoknak tele tehát a fedezetelvonás megállapításának sem az – amelyek már nincsenek az igény állapotában – a „igény”20 esedékessége, lejárt volta, sem pedig annak fedezetelvonó ügylettel szembeni védelemben része- a szerződés megkötését megelőző érvényesítettsége sítése indokolatlan. Hiába jött létre az adós és egy (peres vagy peren kívüli eljárás útján). A kielégítési másik fél között szerződés akkor, amikor a hitelezői alap elvonása akkor is megállapítható, ha a követelés követelés már csak csökkent értékű jognak minősül, még nem esedékes.21 hiszen a szerződés fedezetelvonónak való minősí- f) A Győri Ítélőtábla Polgári Kollégiuma az em- tése szempontjából ugyan nem, de a bíróság előtti lített Győri Ítélőtáblai és Legfelsőbb Bírósági döntés érvényesítéshez megkívánjuk azt, hogy a hitelezői alapján kollégiumi véleményt alkotott a tárgyalt követelés az igény állapotában legyen. probléma megoldására: Álláspontom szerint a feltett kérdésekben adott A fedezetelvonó szerződés azon törvényi tény- végkövetkeztetések alapján született bírói döntések állási elemét, miszerint a kifogásolt szerződésnek szolgálják leginkább a sérelmet szenvedett hitelezők harmadik személy igénye kielégítési alapját kell rész- érdekeit az adósok gyakorlatban előforduló csalárd ben vagy egészben elvonnia, akként kell értelmez- ügyeskedéseivel szemben. ni, hogy a harmadik személyt (hitelezőt) megillető követelésnek a fedezetelvonó ügylet megkötésének időpontjában már léteznie kell, és a perindításkor III. A fedezetelvonó szerződések – nem pedig a fedezetelvonónak állított szerződés láncolata megkötésekor – kell az igény (a bíróság előtti érvé- nyesíthetőség) stádiumában lennie.22 g) Az EBH2004. 1040. is megállapítja, hogy a jog- 1. A további szerződések fedezetelvonónak szerzővel szembeni, a Ptk. 203. §-ára alapított fellépés- való minősítésének feltételei hez szükséges, hogy a hitelező és az adós közötti jog- viszonyból származó kötelezettség az igény állapotába A gyakorlatban előfordulhat, hogy a fedezet tárgyára kerüljön, tehát bírói úton kikényszeríthető legyen.23 vonatkozóan egymást követően több tulajdonátruhá-
JURA 2009/2. 10 Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról zó szerződés megkötésére kerül sor. A vagyontárgyat jogszerzővé, tulajdonossá válik. Ennek következtében a szerző felek újból elidegenítik, bízva abban, hogy a kialakul egy új harmadik jogviszony az új tulajdonos hitelezők nem bukkannak az ügyesen eltüntetett előny és a hitelező között. Gellén álláspontja szerint amen�- nyomára. Érdemes ezért megvizsgálni, hogy a további nyiben a fedezetelvonás ténye megállapításra kerül, a átruházások meddig minősülnek fedezetelvonónak, relatív hatálytalanság következtében két kötelezettje meddig „fűzhető tovább a lánc”, melynek végén ott lesz az ügyletnek. Marad az eredeti adós tényleges található az a vagyontárgy, amely a kielégítés alapja személyi kötelezett, ugyanakkor tűrési kötelezettség lenne. Melyik átruházás az, amelyikre még alkalmaz- terheli az új tulajdonos dologi kötelezettet arra vo- ható a relatív hatálytalanság jogkövetkezménye? natkozólag, hogy a dolgán a hitelező végrehajtással Ahhoz, hogy egy szerződésről megállapíthassuk, kielégítést keressen.27 A hitelező ezen követelésének hogy fedezetelvonó, meg kell felelnie a Ptk. 203. § (1) teljesítése azonban lehetetlen, hiszen a vagyontárgy bekezdésében foglalt törvényi tényállásnak, azaz az már nincs a szerző fél tulajdonában, mivel azt egy alábbi feltételeknek: újabb ügylettel ő is átruházta (elvonta). A törvényi tényállás elemeiből megállapítható, A negyedik feltétel szerint a második szerződés- hogy a hitelező (harmadik személy) irányában hatály- ben szereplő szerző félnek (második szerző fél) is talan az a szerződés, amellyel (1) a hitelező igényének rosszhiszeműen és visszterhesen, vagy ingyenesen (2) kielégítési alapját (3) részben vagy egészben el- kell a vagyontárgyhoz hozzájutnia. Rosszhiszemű, vonták, (4) ha a másik fél rosszhiszemű volt, vagy reá ha a szerződés megkötésekor a szerző fél az átruhá- nézve a szerződésből ingyenes előny származott. zóval szembeni végrehajtás lehetőségéről, a szerző- Ahhoz, hogy az első és a második szerző kö- dés kielégítési alapot elvonó vagy csökkentő voltáról zötti ügyletet is fedezetelvonónak nyilváníthassuk, tudott (vagy arról tudnia kellett).28 ugyanúgy teljesülnie kell mind a négy feltételnek, Mindezek után elmondható, hogy az első három mint az adós és az első jogszerző fél közötti szerző- feltétel a vagyontárgy átruházásával automatikusan dés esetében. teljesül abból következően, hogy a második szer- Az első feltételnek mindenképp megfelel a máso- ződés egy már meglévő fedezetelvonó szerződésre dik szerződés, hiszen előfeltétele egy már meglévő épül. Így ha az első szerző fél a fedezetül szolgáló fedezetelvonó ügylet, ehhez képest pedig időben ké- vagyontárgyat rosszhiszeműen és visszterhesen sőbb jött létre. Ha az elsőnél teljesült a feltétel, akkor vagy ingyenesen szerzőnek átruházza, akkor ez az a másodiknál is. (Mind az ügylet fedezetelvonónak újabb ügylet is fedezetelvonónak minősül. Ugyanígy minősíthetősége, mind az ügylettel szembeni fellépés elmondható ez a második, harmadik stb. szerző féllel szempontjából.26) kapcsolatban. (Ld. 2. ábra) A második kritériummal kapcsolatban megál- lapíthatjuk a következőt: a teljesíteni képtelen adós H által az első szerzőnek juttatott előnyből a hitelező kielégítést nyerhetett volna, amennyiben azt az adós nem ruházta volna át. Azzal, hogy ezt megtette, az igény kielégítési alapját vonta el. Mivel az adós és az első szerző fél közti ügylet fedezetelvonó, a relatív hatálytalanság jogkövetkezményeként a szerződés tárgyának fedezeti jellege fennmarad, továbbra is A Sz1 Sz2 az a hitelezői követelés kielégítési alapja. A bíró- V+R vagy I V+R vagy I ság eszerint az első szerző felet kötelezte volna a szerző szerző végrehajtás tűrésére, ha a szerződés tárgya az első 2. ábra szerzőnél maradt volna. Ő azonban továbbruházta Jelmagyarázat (a további ábrákhoz is): H = hitelező, a második szerző félnek. Ezzel a jogügylettel tehát A = adós, Sz1 = első szerző fél, Sz2 = második szerző fél, (amennyiben a többi feltétel is teljesül) az első szerző V = visszterhes, I = ingyenes R = rosszhiszemű, J = jóhiszemű fél is a hitelező fedezetét vonta el. A harmadik feltétel a hitelezőnek az átruházóval (ez esetben az első szerző féllel) szembeni követelés 2. A vagyontárgytól történő elesés teljesítésének részben vagy egészben történő elvoná- 2.1 A vagyontárgytól történő elesés mibenléte sáról rendelkezik. Ehhez tisztázni kell, milyen jogvi- szony áll fenn kettőjük között. Gellén Klára és Török A relatív hatálytalanság jogkövetkezményeként a Tamás is kifejti, hogy a fedezetelvonó szerződésnél a szerző fél annak tűrésére kötelezhető, hogy a köve- jogviszony háromalanyú jogviszonyrendszerré alakul telés behajthatatlanná vált részét a hitelező a szerző- át azáltal, hogy az adóstól szerző személy tényleges déssel átruházott vagyonból behajthassa, ha pedig ez
JURA 2009/2. Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról 11 a vagyontárgy már nincs meg (vagyis ettől elesett), visszterhes átruházással), vagyis ha nála a vagyon- ennek értéke erejéig a szerző fél (bizonyos esetekben) tárgy már nincs meg. felelőssé tehető.29 Ekkor tűrési kötelezettsége tevési Így álláspontom szerint fedezetelvonás tekin- kötelezettséggé alakul át. tetében nem csak akkor tekinthető a szerző fél a Akkor mondhatjuk, hogy valaki elesett az előnytől vagyontárgytól elesettnek, ha az megsemmisül, fel- vagy a vagyontárgytól, ha az nála már nincs meg. használásra kerül, elajándékozta, hanem akkor is, ha Az „elesett” kifejezés a Ptk.-ban négy helyen sze- visszterhesen átruházta. repel: a fedezetelvonásnál (203. § (3) bekezdésben), A kommentárok a következőképpen értelmezik a jogalap nélküli gazdagodásnál (361. § (2) bekez- a vagyontárgytól való elesést: désben), a kötelesrésznél (669. § (3) bekezdésben), a) A Complex Jogtár kommentárja szerint az a illetve a hagyatéki tartozásokért való felelősségnél körülmény, hogy az ingyenes szerző a dolgot fel- (679. § (2) bekezdésben). használta, másnak elajándékozta vagy a megszerzett A jogalap nélküli gazdagodás tekintetében nem vagyontárgy megsemmisült, csak akkor vonja maga minősül „elesésnek” az, ha a vagyontöbblet akár át- után a szerző fél mentesülését, ha jóhiszemű volt. alakultan is, de még megvan, vagyis ha a gazdagodó b) A Közlönykiadó-féle Ptk. magyarázat33 és a fél azt visszterhesen átruházta, hiszen ettől még a Complex Kft. Kommentárja34 kifejti, hogy fel nem gazdagodás nála kimutatható. „Elesésnek” számít, róható módon történő elesés tipikusan, ha a dolog ha a vagyoni előny elveszett, megsemmisült, vagy megsemmisült, illetőleg megszerzője felhasználta azt elajándékozták.30 vagy időközben jóhiszeműen másra átruházta. A kötelesrészért való felelősség alóli mentesülés- A Complex Jogtár nem sorolja ide a visszterhesen nél a kommentár szerint a juttatástól való elesésnek elidegenítő felet, azonban a másik két kommentár minősül, ha az elpusztult, megsemmisült. Nem te- összhangban van a korábban megállapítottakkal. kinthető viszont a juttatástól elesettnek akkor, ha azt felélte, elcserélte, értékesítette, az árán valamit 2.2. Felróhatóság az elesés tekintetében vásárolt, mert ennek értéke változatlanul az ő hasz- Miután maga az „elesés” fogalma már egyértelmű, nára szolgált, úgyszintén akkor sem, ha a juttatástól lássuk, hogyan rendelkezik maga a törvény: neki felróható okból esett el.31 Ptk. 203. § (3): Az a fél, aki a szerződésből szárma- Az örökös hagyatéki tartozásokért való felelőssé- zó ingyenes előnytől fel nem róható módon elesett, ge nem állapítható meg, ha a kellő gondos eljárása a harmadik személy irányában nem felel. ellenére a hagyatéki vagyontárgy birtokba vétele Adott tehát egy ingyenesen szerző fél, aki szer- azért maradt el, mert az neki fel nem róható okból zéskor lehetett akár jóhiszemű, akár rosszhiszemű, megsemmisült, ellopták, széthordták, vagy sikerte- emellett az elesés tekintetében nem állapítható meg lenül kísérelte meg valamely követelés, illetőleg jog a felróhatóság. Látható, hogy a szerző félnél el kell érvényesítését, vagy a hasznok beszedését. Amen�- különíteni a szerzéskori jó- vagy rosszhiszeműséget, nyiben az örökösnek e körben akár szándékos, akár és az elesés tekintetében fennálló felróhatóságot. Ez gondatlan magatartása megállapítható, e vagyon- a két fogalom részben fedi egymást, hiszen a felró- tárgyak, illetve követelések értéke erejéig saját hatóság35 három részből áll:36 vétkesség, különleges vagyonával köteles helytállni a hagyatéki hitelező védekezés elmulasztása és rosszhiszeműség. követeléséért.32 Rosszhiszeműnek szerzéskor a fél akkor minősül, Ebben a három esetben egy vagyoni értéktől, ha tudott, vagy a körülmények szerint tudnia kellett gazdagodástól való elesésről van szó. A szerző itt a hitelezői követelés fennállásáról és arról, hogy a mindig ingyenesen jut az előnyhöz. A dologtól el- szerződés a követelésnek a kielégítési alapját részben esettnek minősül a szerző, ha ez az előny, vagyon- vagy egészben elvonta.37 Mit jelent azonban a felró- többlet kikerül a tulajdonából, azaz, ha nála már hatóság a vagyontárgytól való elesés tekintetében? nincs meg. Mivel itt nem a konkrét vagyontárgyon, Jelentése alapvetően attól függ, hogy az elesés a hanem annak értékén van a hangsúly, valamint azon, szerző fél elhatározásából történt-e. Ha a vagyon- hogy az értéktöbblet hol található meg, a visszterhes tárgytól való elesés nem a fél elhatározásán alapult, átruházás nem minősül elesésnek. Ezzel szemben a a vagyontárgy megsemmisült, akkor a felróhatóság fedezetelvonás tekintetében egy konkrét vagyon- kérdésében azt kell vizsgálnunk, hogy terheli-e a felet tárgyra tevődik a hangsúly (a relatív hatálytalanság vétkesség, vagy fennáll-e objektív felelősség. jogkövetkezménye, hogy ennek a fedezeti jellege A másik eset, amikor a szerző fél saját elhatá- fennmarad). Ehhez ingyenesen vagy visszterhesen is rozásán alapul az, hogy a vagyontárgy nála már hozzájuthat a szerző, tehát értéktöbblet nála nem is nincs meg, tehát a vagyontárgyat megsemmisítette, biztos, hogy van. A vagyontárgytól elesettnek akkor felhasználta vagy átruházta (akár ingyenesen, akár minősül a szerző, ha az kikerül a tulajdonából (akár visszterhesen). Itt már a tudati elemek játszanak
JURA 2009/2. 12 Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról szerepet, fontos, hogy milyen tények ismeretében A főbb különbségek tehát: cselekedett. Ekkor a felróhatóság abban áll, hogy a) A jelenleg hatályos Ptk. 203. § (3) bekezdésének eleséskor a fél jóhiszemű vagy rosszhiszemű volt-e. értelme szerint az, aki rosszhiszeműen és ingyene- Aki szerzéskor rosszhiszemű volt, az mindenképp sen szerzett, de az előnytől nem felróhatóan esett el, rosszhiszemű (és ezáltal felróható) az elesés tekinte- ugyanúgy nem felel a hitelező irányában, mint aki jó- tében.38 Aki szerzéskor jóhiszemű volt, válhat még hiszeműen és ingyenesen szerzett és nem felróhatóan időközben rosszhiszeművé, és ekkor a vagyon- esett el az előnytől. A Complex Jogtár kommentárja tárgytól történő elesése felróhatónak számít. Ha szerint azonban ez a rosszhiszeműen szerző személy jóhiszemű maradt, akkor nem felróhatóan esett el a saját vagyonával az előny értékéig felel, mivel szer- vagyontárgytól. zéskor nem volt jóhiszemű. A törvény értelmezésével nem egyeztethető össze (Például az adósnak 20 millió forintos tartozása a Complex Jogtár kommentárjának az a kitétele, mely van, az egyetlen tulajdonát – egy Tisza-parti házat – szerint az a körülmény, hogy az ingyenes szerző a odaajándékozza az unokatestvérének, aki tud a vele dolgot felhasználta, másnak elajándékozta vagy a szemben fennálló követelésről. Az épületet azonban megszerzett vagyontárgy megsemmisült, csak akkor elmossa egy árvíz. Ekkor az unokatestvérnek saját vonja maga után a szerző fél mentesülését, ha az jó- vagyonával kellene helyt állnia, adott esetben azzal hiszemű volt az ingyenes szerzéskor. a házzal, ahol családjával lakik? A törvény szerint Ezáltal a kommentár kiegészíti a törvényi tény- nem.) állást azzal, hogy feltételként határozza meg a mente- Az új Ptk. Tervezet szerint nemcsak az a rosszhi- süléshez az ingyenesen szerző félnek a szerzéskori szeműen szerző nem felel, aki az ingyenes előnytől jóhiszeműségét. A (3) bekezdés csupán azt szabja nem felróhatóan esett el, hanem az sem, aki a vissz- meg, hogy az előnytől való elesés körülményeit te- terhesen szerzett vagyontárgytól ugyanígy esett el. kintve ne legyen felróhatóság megállapítható az in- (Ha a rosszhiszemű ingyenes szerzőt ebben az eset- gyenesen szerzőnél. A kommentár erről a fordulatról ben nem terheli felelősség, akkor méltánytalan volna azonban említést sem tesz. A Ptk. magyarázata itt helytállásra kötelezni azt a szintén rosszhiszemű nincs összhangban magával a törvény szövegével, hi- szerzőt, aki még ráadásul ellenértéket is szolgáltatott szen egyfelől a felróhatósággal kapcsolatban hallgat, a vagyontárgyért.) másfelől a szerzéskori jóhiszeműség kritériumként b) Az új Ptk. Tervezet szerint nem csak azok nem való kikötésével új feltételt is szab. felelnek saját vagyonukkal, akik az előnytől nem felróhatóan estek el, hanem azok sem, akik felróha- 2.3 Az új Ptk. Tervezetben módosított tóan estek el a megszerzett vagyontárgytól, de nem „kimentési tétel” rosszhiszeműen. 5:92. § (5) Ha a szerző fél a fedezetelvonó szerződés- (Így, ha a szerző fél úgy megy el a fedezetül szol- sel megszerzett vagyontárgytól rosszhiszeműen esett gáló házból, hogy akaratlanul égve hagy egy gyertyát el, a harmadik személlyel szemben a megszerzett és az épület leég, akkor saját vagyonával nem tartozik vagyontárgy értékéig felelősséggel tartozik.39 felelősséggel.) Igazságtalan volna a helytállás ilyen- A Tervezet nem azt fogalmazza meg, hogy ki nem kor, főleg a jóhiszeműen és ingyenesen szerzővel felel, hanem azt, hogy ki felel.40 Az elesés körülmé- szemben, aki a mostani szabályok szerint helyt kell, nyei tekintetében pedig már nem felróhatóságnak, hogy álljon vagyonával ilyen esetben. hanem rosszhiszeműségnek kell fennállnia ahhoz, Teljes mértékben egyet lehet érteni az új Ptk. Ter- hogy a szerző fél felelősséggel tartozzon saját va- vezetével. A szerző fél a vagyontárgyat tulajdonos- gyonával. ként birtokolja (a kérdéses esetekben olyan is van, Érdemes egy táblázatban (ld. 1. táblázat) feltün- aki jóhiszeműen) és a jelenleg hatályos szabályozás tetni ezeknek a szabályrendszereknek a viszonyát, értelmében a fedezetül szolgáló vagyontárgyra job- sorra véve a lehetőségeket: ban kellene vigyáznia, mint arra, amelyik eredetileg
+ = felel Felróhatóan esik el Nem felróhatóan esik el – = nem felel Rosszhiszeműség Vétkesség kül. véd. elmulaszt. visszterhes nincs fedezetelvonó szerződés Jóhiszemű szerző ingyenes + + + – – – visszterhes + + + – + – Rosszhiszemű szerző – ingyenes + + + – – (komm +) Ptk. Új Ptk. Ptk. Új Ptk. Ptk. Új Ptk. 1. táblázat
JURA 2009/2. Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról 13 is sajátja volt, hiszen ha saját elhatározásán kívüli okból elesik tőle, nem elég ezt a kárt viselnie, még H másik vagyontárgyával is helyt kell állnia. A relatív hatálytalanság lényege egyébként is az, a vagyontárgy hogy az adott vagyontárgy fedezeti jellege fennma- értékéig saját radjon. Méltányosnak és életszerűnek tartom, hogy a vagyonával felel: helytállásra csak rosszhiszemű módon történő elesés esetén kerüljön sor. A Sz1 Sz2 3. Ki áll helyt a követelésért a „láncban”? –I szerző R-en –I szerző (J-en ruházza át vagy R-en szerez Az 1) pontban kifejtettek alapján, amikor az adóstól –V szerző R-en –V-en és R-en szerző fél a kielégítés alapjául szolgáló vagyontár- ruházza át szerző gyat a visszterhesen és rosszhiszeműen vagy ingye- 3. ábra nesen szerzőnek átruházza, akkor ez az újabb ügylet is fedezetelvonónak minősül. Eszerint a folyamatban utolsó szerző félnek tűrnie kellene a vagyontárgyból A jóhiszeműen átruházó fél esetében más a hely- történő kielégítést. zet. Mivel pro viribus felelőssége nincs, a vagyon- A Ptk. 203. § (3) bekezdésében meghatározott fe- tárgy további ingyenes átruházásával a kielégítési lelősségi szabály azonban gátat szab e láncolat lefu- alapot elvonja, és így a szerző fél a vagyontárgyból tásának azzal, hogy kimondja a hitelezővel szemben történő kielégítést tűrni köteles. Ugyanez történik, annak a felelősségét, aki nem ingyenesen szerzett, ha ő is ingyenesen és jóhiszeműen elidegeníti, és így vagy ingyenesen szerzett, de felróhatóan esett el a tovább. A folyamat végén annak van cum viribus fe- vagyontárgytól. Az ő esetükben a cum viribus fe- lelőssége, akinél a vagyontárgy van. (Ld. 4. ábra) lelősség, miszerint csak az érintett vagyontárggyal felelnek, átfordul pro viribus felelősségbe, tehát a H vagyontárgy értékéig saját vagyonukkal kell helyt- állniuk a hitelezővel szemben. A láncolat kialakulásának szempontjából a va- gyontárgytól történő elesés esetei közül az átruhá- tűrési zásnak van jelentősége. Mivel az átruházás mindig kötelezettség: a fél elhatározásán alapul, az elidegenítéskori jóhi- szeműséget kell vizsgálni. A Sz1 Sz2 Ha rosszhiszemű volt, felróható az elesés tekin- tetében, és a (3) bekezdés alapján a felelőssége meg- –I szerző –I szerző állapítható. Amennyiben ez a helyzet előáll, a saját J-en ruház át (J-en szerez) vagyonával helytállni köteles szerző féllel a vagyon- 4. ábra tárgyra kötött szerződés mindaddig nem minősülhet fedezetelvonónak, amíg ez a személy képes helyt A könnyebb átláthatóság kedvéért a táblázat (ld. állni a hitelezővel szemben, hiszen ekkor a hitelezői 2. táblázat) megmutatja, hogy milyen szerző fél (eb- követelésnek van kielégítési alapja. Amennyiben ben a jogügyletben már ő az átruházó) milyen máso- saját vagyona nem elegendő vagy nincs, ismét az a dik szerzőnek adhatja tovább a vagyontárgyat: helyzet áll elő, hogy a követelés behajthatatlan. Ha Ha szerző fél a vagyontárgyat jóhiszeműen és a kielégítési alapul szolgáló vagyontárgyat nem ru- visszterhesen szerzőnek ruházza át, ez a szerződés házta volna át, akkor lenne fedezet annak ellenére is, már nem minősülhet fedezetelvonónak. Amennyi- hogy saját vagyona nincs (vagy nem elég), azonban ben az elidegenítő fél rosszhiszemű volt az átruhá- azzal, hogy ezt elidegenítette, a kielégítési alapot zás tekintetében, saját vagyonával helyt kell állnia elvonta. Ekkor már a vagyontárgyat elidegenítő a hitelezővel szemben. Abban az esetben viszont, szerződés fedezetelvonónak minősülhet, ha a többi ha az ingyenesen szerző fél jóhiszeműen ruházza törvényi feltétel is fennáll (végeredményben, ha nem át a vagyontárgyat (vagyis attól nem felróhatóan jóhiszeműen visszterhesen szerzőnek idegeníti el). esik el) a jóhiszeműen és visszterhesen szerzőnek, Ha az újabb szerzőnél a vagyontárgy megtalálható, akkor ő a (3) bekezdés alapján nem felel a hitele- akkor tűrési kötelezettsége áll fenn, ha nem, akkor zővel szemben. Csakhogy mivel a jóhiszeműen és ismét az elesés szabályait alkalmazva kell megállapí- visszterhesen szerző féllel kötött szerződés nem tani, hogy fennáll-e a felelőssége. (Ld. 3. ábra) fedezetelvonó, a relatív hatálytalanság jogkövet-
JURA 2009/2. 14 Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról
– a szerződés már nem fedezetelvonó, Szerző fél ezzel megszakad a lánc Jóhiszemű Rosszhiszemű + megszakad a fedezetelvonás Visszterhes Ingyenes Visszterhes Ingyenes …jóhiszeműen …jóhiszeműen és ruház át. visszterhesen Már az átruhátó szerzése sem volt fedezetelvonó. …rosszhisze- szerzett dolgot… műen ruház át. …jóhiszeműen …jóhiszeműen és – + Nehezen elképzelhető ruház át. ingyenesen …rosszhisze- szerzett dolgot… – + + + műen ruház át. Átruházó …rosszhisze- fél… …rosszhiszeműen műen ruház át. és visszterhesen (jóhiszeműség – + + + szerzett dolgot… nehezen elképzelhető) …rosszhisze- …rosszhiszeműen műen ruház át. és ingyenesen (jóhiszeműség – + + + szerzett dolgot… nehezen elképzelhető)
2. táblázat kezménye sem alkalmazható. A hitelező ekkor nem a dolgon, az átruházó fél saját vagyonával köteles nyer kielégítést. helyt állni. Török Tamás erre az esetre a következő javaslattal Az új Ptk. szerint, ha a szerző fél rosszhiszeműen él: felróható módon történő elesésnek kellene minő- esett el, a vagyontárgy értékéig felelősséggel tartozik. síteni, ha a jogszerző ellenérték fejében elidegeníti a Ebből következően, ha jóhiszeműen esett el, akkor vagyontárgyat, ugyanis ebben az esetben az ingyenes nem felel. Jóhiszemű ekkor csak ingyenes szerző szerző az érintett vagyontárgyért kapott ellenértékkel lehet, hiszen ha a jóhiszemű visszterhesen szerző jogalap nélkül gazdagodik a hitelező rovására.41 idegeníti el a vagyontárgyat, akkor a fedezetelvonás Eszerint amikor a szerző jóhiszeműen idegeníti szabályai már nem alkalmazhatók, mert már az az el a vagyontárgyat, az ugyanúgy felróható módon ügylet sem volt fedezetelvonó, amivel a jóhiszemű történő elesésnek minősülne mint az, amikor az in- visszterhesen szerző a dologhoz hozzájutott. gyenes vagy visszterhes szerző teszi ugyanezt rossz- Látható tehát, hogy a jelenlegi Ptk. és az új Ptk. hiszeműen. Arra, hogy a felróhatóság a jóhiszemű Tervezete is ugyanolyan megoldást ad a „lánc” to- elidegenítő esetében miben áll, nem kapunk választ. vábbvitelével kapcsolatban. Álláspontom szerint felróhatóság ebben az esetben Nézzük meg, hogy mindez a kommentárok értel- nem állapítható meg a felróhatóság mibenléténél ki- mezésével összhangban van-e! fejtett érveim alapján. Jogalap nélküli gazdagodásról a) A Közlönykiadó-féle Ptk. magyarázat a követ- pedig azért nem beszélhetünk, mert a szerzés jog- kezőképpen fogalmaz: „A Ptk. 203. § (3) bekezdése alapja az érvényes ajándékozási szerződés volt. szerint nem felel a harmadik személy irányában a Vajon az új Ptk. módosított (3) bekezdése változ- vagyontárgy megszerzője, ha a szerződésből szár- tató hatással lesz ezekre a szabályokra? Ugyanolyan mazó ingyenes előnytől neki fel nem róható módon mértékben és ugyanott szab gátat a „láncnak”? elesett. Így tipikusan, ha a dolog megsemmisült, Láttuk, hogy a vagyontárgytól való elesés összes illetve a megszerzője felhasználta, vagy időközben esetét vizsgálva az új Ptk. sok esetben nem állapít jóhiszeműen másra átruházta. A törvény ugyan a meg felelősséget ott, ahol a jelenlegi Ptk. A „lánc” fel nem róható módon kifejezést használja, ami nem szempontjából azonban azokat az eseteket kell csak esik egybe teljesen a jóhiszeműséggel, hiszen két vizsgálni, amikor a vagyontárgytól való elesés annak különböző polgári jogi alapelvről van szó. Mégis átruházásában áll. álláspontom szerint ezt a szabályt csak úgy lehet ér- A hatályos Ptk.-nál megállapítottuk, hogy ha telmezni, hogy a vagyontárgytól jóhiszeműen eleső az ingyenesen szerző jóhiszeműen idegenítette el a szerző fél nem felel a hitelező irányában. A szabály vagyontárgyat, akkor ő saját vagyonával nem felel. célja az, hogy azt a szerző felet védje, aki nem tudott, Ekkor a jogügyletben szerző félnek van tűrési kö- és nem is kellett tudnia a hitelező követeléséről és telezettsége. Minden más esetben (lásd: 2. táblázat) annak behajthatatlanságáról, ez pedig a jóhiszemű- tehát, amikor az átruházó rosszhiszeműen ad túl séget jelenti.”42
JURA 2009/2. Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról 15
A kommentár meglátása a kifejtetteknek megfelel, a hitelezővel szemben tűrési kötelezettsége folytán rámutat a felróhatóság és a rosszhiszeműség értel- helytáll az a szerző fél, akinél a vagyontárgy még mezésére, bár azt mindössze az átruházás esetében megvan, valamint a Ptk. 203. § (3) bekezdés alap- tárgyalja, és nem indokolja. A legpontosabb megfo- ján megállapított felelőssége folytán az a szerző fél, galmazás úgy szólna, hogy nem állapítható meg az akinél a dolog már nincs meg. A hitelező nem nyer ingyenesen szerző felelőssége, ha a dolog a szerző kielégítést semmilyen formában, ha a vagyontárgy fél hibáján kívüli okból megsemmisül, vagy a szerző az ingyenes szerzőnél (akár jóhiszemű vagy rosszhi- fél azt jóhiszeműen felhasználta, esetleg időközben szemű) fel nem róható módon megsemmisült, illetve jóhiszeműen másra átruházta. ha az ingyenes szerző jóhiszeműen felhasználta, vagy b) A Complex Kft. kommentárja megállapítja, (szintén jóhiszeműen) jóhiszemű szerzőnek vissz- hogy ha az elajándékozott vagy más ingyenes szerző- terhesen átruházta. déssel átruházott vagyontárgy megsemmisül, továb- bá, ha azt a tulajdonjog megszerzője már korábban másra jóhiszeműen átruházta, illetve felhasználta, IV. Összegzés a harmadik személlyel szembeni felelőssége nem állapítható meg. A tulajdonjog megszerzőjét akkor A relatív hatálytalanság azon következményéből, lehet jóhiszeműnek tekinteni, ha nem tudott, de nem hogy az átruházott vagyontárgy fedezeti jellege fenn- is tudhatott a hitelező követelésének fennállásáról és marad, az a lehetőség adódik, hogy kialakulhat egy behajthatatlanságáról. Ha a tulajdonjog megszerzője fedezetelvonó szerződésláncolat, ha a szerző fél, aki- rosszhiszeműen használja fel a dolgot, vagy átruház- re az adós a fedezetet átruházta, szintén elidegeníti za másra, a szerződésből származó ingyenes előnytől a vagyontárgyat. A hitelezői követeléssel szembeni felróható módon esett el.43 helytállást befolyásolja az is, ha a szerző fél elesik a Ez a Ptk. magyarázat már az átruházáshoz és szerződésből származó előnytől, hiszen ekkor cum a felhasználáshoz is kiköti feltételként a szerző fél viribus felelőssége pro viribus felelősségbe fordul át, jóhiszeműségét, a megsemmisüléshez azonban ez a kivéve a Ptk. 203. § (3) bekezdésében foglalt eseteket. kommentár sem fűz kitételt. Mivel az átruházás vagyontárgytól történő elesésnek c) A Complex Jogtár kommentárja szerint az a minősül, a (3) bekezdés rendelkezése befolyással van körülmény, hogy az ingyenes szerző a dolgot fel- a láncolatra. használta, másnak elajándékozta vagy a megszerzett A fedezetelvonó szerződések láncolatában az vagyontárgy megsemmisült, csak akkor vonja maga átruházó és a szerző fél körülményei a következő- után a szerző fél mentesülését, ha a vagyontárgy képpen határozzák meg a láncolat továbbvitelét: ha megszerzésekor jóhiszemű volt. a szerző fél ingyenesen vagy rosszhiszeműen szer- A vagyontárgy megszerzésekori jóhiszeműséget zett, akkor ez az újabb szerződés is fedezetelvonónak határozza meg feltételként ahelyett, hogy az elesés minősül; az pedig, hogy az átruházó elidegenítéskor tekintetében felmerülő jóhiszeműséget szabná meg jó- vagy rosszhiszemű volt, eldönti, hogy neki kell-e kritériumként. Ezzel pedig, ahogy arra már korábban helytállnia a hitelezővel szemben, vagy ezt a helyt- rávilágítottam, előáll egy olyan helyzet, ahol a Ptk. és a állást „továbbgördíti” a következő szerző félre. kommentár alapján különböző megoldásra lehet jutni. Arra a kérdésre tehát, hogy meddig fűzhető (ld. 1. táblázat). Ezenkívül ez a Ptk. magyarázat nem tovább a lánc, az a válasz adható, hogy állhat akár- tekinti vagyontárgytól való elesésnek, ha azt vissz- mennyi újabb szerző félből egészen addig, amíg nem terhesen átruházza a szerző fél. (Valószínűleg úgy kerül be egy jóhiszeműen és visszterhesen szerző, juthatott a kommentár szerzője erre az álláspontra, vagy egy olyan fél, aki a (3) bekezdés szerinti fele- hogy a törvényben máshol szereplő előnytől való lőssége alapján a saját vagyonával köteles és képes elesés értelmezéseiből indult ki.) Ezzel viszont felvet helytállni. egy újabb problémát abban az esetben, amikor egy A fedezetelvonással kapcsolatos kérdések tisztá- rosszhiszemű, visszterhesen szerző fél egy szintén zása elengedhetetlen. Fontos, hogy olyan törvényi rosszhiszeműen és visszterhesen szerzőnek idegeníti szabályozás szülessen, amely feloldja az értelmezési el a vagyontárgyat. A kommentár szerint ekkor a szer- ellentéteket, közös nevezőre hozza az eltérő véle- ző fél nem esett el a vagyontárgytól. A kérdés az, hogy ményeket. Már eddig is számos, a jogalkalmazói ilyenkor az átruházó felel-e a saját vagyonával, vagy a gyakorlatot egységesítő eseti döntés született, és a második szerzőnek van-e tűrési kötelezettsége? jogalkalmazók kezdeményezéseiből láthatóan még A kommentárok egymástól eltérnek, nem min- több várható. Csak remélni lehet, hogy az új Ptk. és az denhol fogalmaznak pontosan. Érdemes inkább a ahhoz készülő kommentár(ok) egy egységes értelme- törvényszövegből kiindulni, és a nyelvtani, logikai zéssel a problémákat megoldják, és létrehoznak egy értelmezést segítségül hívni. Fedezetelvonás esetén egyszerűbb, tisztább „magyar actio Pauliana-t”.
JURA 2009/2. 16 Csapláros Diána: „Az eltűnt fedezet nyomában” Gondolatok a Ptk. 203. szakaszáról
Jegyzetek 28 BH 2001. 62. Rosszhiszeműnek az adóssal szerződő 1 Lásd Földi András – Hamza Gábor: A római jog törté- másik fél akkor minősül, ha tudott, vagy a körülmények sze- nete és institúciói. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 2000. rint tudnia kellett a hitelezői követelés fennállásáról és arról, 196. p. hogy a szerződés a követelésnek a kielégítési alapját részben 2 Albert Theodor C.: The insolvency law of ancient rome. vagy egészben elvonta. 29 BH1980. 340. http://www.ancientworlds.net/aw/Post/690127 30 3 Albert Theodor C.: i. m. A Polgári törvénykönyv Magyarázata. Complex Ki- 4 Az adós harmadik személlyel összejátszva szerződést adó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest 2007. 1399. p. köt, amit – mivel ebből eredő kötelezettségét nem teljesíti – a 31 harmadik személy bírói úton érvényesít. Az adós az eljárás Complex DVD Jogtár 32 Complex DVD Jogtár során a felperes követelését nem vitatja, és hagyja, hogy a 33 vagyonára a vele összejátszó harmadik személy javára ve- A Polgári Törvénykönyv Magyarázata III. Kötelmi zessenek végrehajtást. Mire a korábbi hitelezői az igényük jog, Általános rész. (szerk. Török Gábor) Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest 2005. 84. p. érvényesítése érdekében fellépnének, a követelésük alapjául 34 szolgáló fedezet már a harmadik személynél – (az adós szem- A Polgári törvénykönyv Magyarázata. (felelős szerk. pontjából) „biztonságban” – van. Kőhegyes Anikó, Czimbalmos Csaba), Complex Kiadó Jogi és 5 Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest 2007. 794–795. pp. Nieuw Nederlands Burgerlijk Wetboek Het Vermo- 35 gensrecht III: 45 Art. 1. Felróhatóság alatt az adott helyzetben általában el- 6 A Győri Ítélőtábla (továbbiakban: Győri ÍT.) Polgári várható magatartással ellentétes magatartást értjük; vétkesség Kollégiumának 1/2007. (XII.7.) sz. kollégiumi véleménye a pedig a jogi értelemben a cselekvő személynek olyan akarati fedezetelvonó szerződés néhány kérdéséről. ÍH2008. 31. Ítélő- fogyatékossága, amelynél fogva őt felelősség terheli. A vét- táblai Határozatok, 5. évfolyam I. sz. 54. p. kesség két fő alakzata a szándékosság és a gondatlanság. 7 A Pécsi Ítélőtábla 2008. október 10-i kollégiumi ülésén (Lábady: i. m. 308. p.) a kialakult vita során nem sikerült egységes álláspontra jutni, Az adott helyzetben általában elvárhatóság kritériuma az ülés véleményt nem fogadott el a kérdésben. a Ptk.-ban két jelentéssel bír. Megjelenik egyszer az alap- 8 Győri ÍT. 1/2007. (XII.7.) sz. koll. véleménye elveknél Ptk. 4. § (4) bek. meghatározva ezzel a felróhatóság 9 Győri ÍT 1/2007. (XII.7.) sz. koll. véleménye fogalmát, majd a vétkesség alóli mentesség definíciójaként a 10 Győri ÍT 1/2007. (XII.7.) sz. koll. véleménye Ptk. 339. §-ban. 11 Török Tamás: A fedezetelvonó szerződés és annak új A Ptk. 1977. évi módosítása során a törvényhozó azért szabályai a Ptk.-ban. Gazdaság és Jog 2002. 3. sz., 3. p. helyezte a Ptk. alapelvei közé a fordulatot, hogy ezt a mércét, 12 Török: i.m. 3. p. amit ez a szövegrész megszab, a deliktuális felelősségen kí- 13 vülre, a polgári jog egészére kiterjesszék. A továbbiakban a fedezetelvonó szerződés tárgyának 36 megfelelőjeként használom a vagyon, vagyontárgy, előny ki- A hazai jogirodalomban a vétkesség hagyományos fejezéseket, a jogirodalom szóhasználatához igazodva. magánjogi fogalma helyére Eörsi Gyula a felróhatóság felelős- 14 Lábady Tamás: A magyar magánjog (polgári jog) ál- ségi alapját vezeti be, amely a vétkesség és a rosszhiszeműség talános része. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 1998. mellett a törvény által meghatározott specifikus kárforrások 256. p. esetében az ezek elleni sajátos védekezés elmulasztását is fel- 15 Lábady: i. m. 270. p. öleli. A felróhatóság alakzatainak közös eleme a magatartás 16 Lábady: i. m. 280. p. társadalmi elítélése, és szankcióval való befolyásolhatóságá- 17 Complex Dvd Jogtár – Kommentár a Polgári Törvény- nak kedvező kilátásai. Eörsi tehát funkcionális (és nem elvont könyvhöz filozófiai) közös alapot ad a felelősségnek. A felróhatóság mint 18 Török: i. m. 7-8. pp. egyéb emberi körülmény ezek szerint szubjektív és objektív 19 alapú részekből áll. (Lábady: i. m. 309. p.) Győri ÍT, Gf.IV.20.139/2006/5. 37 20 BH2001. 62. Itt az igény kifejezést értelemszerűen követelésként, 38 alanyi jogként kell értelmezni. Életidegen szituáció az, hogy valaki, aki rosszhiszemű 21 LB.Pfv.II.21.825./2002/5. volt, később ugyanazon ténnyel kapcsolatban jóhiszeművé 22 váljon. Győri ÍT 1/2007. (XII.7.) sz. koll. véleménye 39 23 EBH 2004. 1040, BH 2004. 510. Az új Polgári Törvénykönyv Tervezete, Ötödik rész, 24 Előfordult olyan eset, amikor a Legfelsőbb Bíróság Kötelmi jog. 32. p. http://www.irm.gov.hu/download/otodik_ konyv-080325.pdf/otodik_konyv-080325.pdf (2008. 11. 20.) jövőben lejáró tartásdíj kielégítési alapját elvonó szerződést 40 minősített fedezetelvonónak. (PJD. I. 81.) Ebben a döntésben A bizonyítási kötelezettség itt már a hitelezőt terheli. a Pp. azon rendelkezése is szerepet játszott, hogy tartásdíj, Pp 164. § (1) bekezdése szerint, míg a jelenlegi szabályozás- járadék és más időszakos szolgáltatás iránt indított perben a nál az ingyenesen szerző érdekében áll, hogy a (3) bekezdés marasztalásra irányuló kereseti kérelem a le nem járt szolgál- jogkövetkezményeit alkalmazzák. 41 Török: i. m. 7. p. tatásokra is előterjeszthető. (Pp. 122. § (2)) 42 25 EBH2004. 1144., BH 2005. 111. A Polgári Törvénykönyv Magyarázata III. Kötelmi 26 Lásd: az első feltétellel foglalkozó rész jog, Általános rész. (szerk. Török Gábor) Magyar Hivatalos 27 Közlönykiadó, Budapest 2005. 84. p. Gellén Klára: A fedezetelvonó és a fedezetelvonás 43 céljából kötött színlelt szerződés elhatárolása. In: Jogelméleti A Polgári törvénykönyv Magyarázata. (felelős szerk.: Szemle 2005. 4. sz., http://jesz.ajk.elte.hu/gellen24.html Kőhegyes Anikó, Czimbalmos Csaba), Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest 2007. 794–795. pp.
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei 17
Drinóczi Tímea tényezőként említhető az is, hogy az adminisztratív egyetemi adjunktus terhek csökkentése általában nem képezi a jogalkotás központi célját. Ez azonban helytelen megközelítés, mivel az adminisztratív terhek csökkentése nem ön- magáért való cél, hanem a(z) (jog)egyszerűsítés egyik A vállalkozásokat érintő területe, és a hatásvizsgálat egyik eszköze, amely nem csupán egyszerűbb és olcsóbb eljárásokat tesz lehető- adminisztratív költségek és vé, hanem a gazdasági növekedésre is pozitív hatású. terhek mérésének előfeltételei Az SCM-modellnek politikát érintő egyéb vetülete egyrészt abban jelölhető meg, hogy olyan eszközként lehet rá tekinteni, amely a régóta áhított áttörést jelent- A jogszabályoknak való megfelelés következtében heti a szabályozási terhek csökkentésében. Másrészt, szükségszerűen keletkeznek adminisztratív költsé- az SCM-modellnek alacsony politikai „költsége” van, gek1 és terhek2. A minőségi jogalkotás és a lisszaboni mivel nem kérdőjelezi meg a minisztériumi politikai stratégia jegyében azonban a cél ezek csökkentése, prioritásokat, „csupán” csökkenti a szükségtelen aminek következtében a versenyképesség, a beruhá- adminisztratív terheket.7 Az adminisztratív terhek zások száma és a GDP növelhető, illetve új munka- csökkentésével összefüggésben felvethető a világos fel- helyek teremthetők.3 Ahhoz viszont, hogy e költsé- adatmeghatározás és felelősség hiánya a minisztériumok/ geket/terheket csökkenteni lehessen, először fel kell hatóságok (közigazgatási szervek) esetében, illetve a mérni őket. A vállalkozásokat érintő adminisztratív minisztériumok/hatóságok (közigazgatási szervek) kötelezettségek mérésének általánosan4 alkalmazott közti koordináció hiánya. E problémák megoldásának eszköze a Standard Cost Modell (a továbbiakban előfeltétele a politikai tervezés és a jogalkotás terv- SCM). A mérés az olyan adminisztratív tevékenysé- szerűségének biztosítása,8 a csökkentést feltételező gekre koncentrál, amelyeket a jogszabályoknak való felmérés helyes módszertanának kiválasztása, amely megfelelés miatt el kell végezni, vagyis azt nem vizs- lehetőséget ad a vállalkozásoknak a politikák hatéko- gálja, hogy a jogszabály maga ésszerű-e vagy sem.5 nyabb befolyásolására. Látható tehát, hogy a tervezés és a koordináció alapvető kelléke a minőségi jogalko- tásnak, és az adminisztratív terhek csökkentésének is. 1. Az adminisztratív terhek Utóbbi esetében a felmérést ugyanis annak részletes csökkentésével szembeni akadályok megtervezése és a folyamatok koordinálása nélkül nem lehet elvégezni. A jogalkotás tervszerűségének A minőségi jogalkotást és az ezzel összefüggő ad- biztosítása tehát nemcsak azt jelenti, hogy van jogal- minisztratív terhek csökkentésére irányuló politika kotási program, és az megfelelően kidolgozott, illetve megvalósítását számos tényező akadályozza.6 A fo- betartott, hanem azt is, hogy a jogszabály-előkészítés, lyamatos jogalkotást megkövetelő alkotmányos jog- annak fázisa, és a csatlakozó eljárások (pl. hatásvizsgá- állam és komplex társadalom léte növeli a jogszabályok lat, az adminisztratív terhek ex ante felmérése) maguk mennyiségét, a gyorsuló jogalkotás eredményekénti is kellően megtervezettek. időhiány lép fel, ami miatt a jogszabály előkészítése nem Az adminisztratív költségek/terhek felmérésére megfelelő minőségű, mert hiányzik például a meg- irányuló pozitív kormányzati döntés esetén ki lehet felelő hatásvizsgálat. Az alkotmányos jogállamot és alakítani a szervezeti felépítést, amelyhez erőforrá- a komplex társadalmat – mint tényleges helyzetet sokat kell allokálni, és el lehet készíteni a felmérést – ugyan nem lehet megváltoztatni, az ebből adódó segítő kézikönyvet. Ezeken túlmenően dönteni kell az jogalkotás eredményét azonban igen: a jogszabályok alkalmazott módszertanról, illetve a felmérés tényle- mennyisége átgondolt (tervezett) egyszerűsítéssel (pl. ges megkezdése előtt felmerülő technikai kérdésekről. deregulációval) csökkenthető, a normák minősége Mindezekhez segítséget nyújtanak az eddigi nemzeti növelhető, és erőteljesebben megkövetelhető lehetne és uniós tapasztalatok, illetve az egyes államok által az a jogszabály-előkészítő eljárás minden elemének be- egyszerűsítésre és az adminisztratív terhek csökkenté- tartása (pl. hatásvizsgálatok alkalmazása), továbbá sére kidolgozott és alkalmazott kézikönyvek. az időhiány megfelelő tervezéssel és koordinációval kiküszöbölhető. A tervezés és a koordináció lehet az eszköz az eltérő és néha ütköző politikai célkitűzések 2. A felmérésbe bevont személyek eliminálásának is, mert azok léte nem segíti elő sem a minőségi jogalkotást, sem az egyszerűsítésre, és ezen a) A csökkentésben résztvevők szervezeti modellje belül az adminisztratív terhek csökkentésére irányu- négy alaptípusba osztható, ami azonban nem jelen- ló esetleges törekvések megvalósítását. Akadályozó ti mindegyik kizárólagos alkalmazásának lehető-
JURA 2009/2. 18 Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei ségét vagy kötelezettségét. A centralizált modellben lyek a vállalkozásokat érintő szabályokra és tényekre a cél eléréséért a hierarchia csúcsán álló központi vonatkozó részletes tudás birtokában vannak. Csak szerv a felelős, továbbá szoros kapcsolat áll fenn a így biztosítható ugyanis, hogy a felmérés minőségi központi egység és a minisztériumok között, illet- és mennyiségi eredményeit folyamatosan értékeljék ve a követendő eljárások részletesen körülírtak. A és igazolják. Az SCM alkalmazásába az alábbi sze- koordinációs modell középpontjában a koordinálást replőket indokolt bevonni. végző szerv áll, amelynek feladata a politikai cél- Az üzleti szereplők tisztában vannak azzal, hogy a kitűzések megvalósítása, és ezzel összefüggésben vállalkozásuknak milyen adminisztratív kötelezett- a minisztériumokkal való együttműködés, illetve ségeket kell teljesíteniük.12 A vállalkozások szervező- azok munkájának figyelemmel kísérése. A szatelit dései, szakszervezetei, kamarái információt tudnak adni modell decentralizált szervezeti felépítésű, amelyben arról, hogy a tagjaiknak milyen adminisztratív tevé- minden minisztérium felelős a politikai célkitűzés kenységet kell ellátniuk a jogszabályi kötelezettségek megvalósításáért. A független egységek modelljében teljesítése érdekében.13 A szakértők az SCM felmérésbe minden ilyen szervezeti egységet a kormányzat telje- bevont szektort ismerik behatóan.14 A különböző mi- sen vagy részlegesen finanszíroz, de ezek kívül esnek nisztériumi osztályok a vonatkozó szabályokat – és így a miniszériumi szervezeti egységek hierarchiáján. A a tájékoztatási kötelezettségre vonatkozó előírásokat legfontosabb azonban, hogy a szervezetekben dol- is – ismerik, ezért fontos bevonni őket a felmérés kü- gozó vezetők az egyszerűsítés/csökkentés/minőségi lönböző fázisaiba.15 Az SCM felmérés végrehajtását jogalkotás elkötelezettjei legyenek.9 Enélkül ugyanis általában olyan konzulens cégek végzik, amelyeknél nem lehet jelentős egyszerűsítést/csökkentést elérni. a vizsgált területet ismerő szakértők dolgoznak. A Annak érdekében, hogy a kormányzati intézmények felmérést azonban ők sem képesek egyedül elvé- ezirányú tudatosságát kialakítsák, és az elkötelezett- gezni, mivel ahhoz a releváns minisztériumi osztály séget növeljék, több, a jogalkotás minőségét növelő bevonása szükséges (ők tudják pl. eldönteni a sza- eszköz együttes alkalmazására van szükség.10 bályozás eredetét).16 A központi koordináló szervezet Az adminisztratív terhek csökkentése érdeké- felelős a határidők betartásáért, a módszer konzulen- ben kialakított szervezet típusának meghatározásán sek általi konzisztens alkalmazásáért, a konzulensek túl az arra irányuló startégia súlypontját is meg kell és a minisztériumi osztályok közti együttműködés választani. A stratégiának ugyanis egyensúlyoznia zavartalan és tervezett lefolyásáért, a módszertani kell a támogató és az irányító megközelítés között. problémák megoldásáért, a konzulensek és a mi- A támogató megközelítést a segítségnyújtás, támogatás nisztériumi osztályok közötti napi koordinációért, és képzés jellemzi, és azon a meggyőződésen alap- illetve a költségvetésért.17 Javasolt monitoring csoport szik, hogy a minisztériumok a kommunikációval és létrehozása is a felmérés eredményei követésére és a gyakorlati képzésekkel tanulási-spirálba kerülnek. folyamatos validálására. Tagjai lehetnek az illetékes Ez végül az adminisztratív terhek csökkentésének minisztériumi osztályok, üzleti szervezetek, és vál- fontosságára vonatkozó nagyobb mértékű tudatos- lalkozások, a konzultációt ellátó cég és a központi sághoz, majd jobb üzleti szabályozáshoz vezet. Az koordináló szerv képviselői.18 irányító megközelítés a figyelemmel kísérést egy kéz- ben tartja, irányítja és befolyásolja a jogszabály-elő- készítést és az egyszerűsítést, illetve a minisztériu- 3. Az SCM-formula mok munkájának a minőségi kontrollján, továbbá célorientált vezetésen, valamint a cél el nem érése Az SCM módszertana lehetővé teszi, hogy egysége- esetén szankció kitűzésén alapszik. sített (szabványosított) költségadatokat állítsanak Nagyon fontos a politikai szint és az üzleti elő a vállalkozások által adott jogszabály betartása szabályozás minősége között kapcsolatot teremtő érdekében felhasznált erőforrásokról. Ez az alábbiak visszacsatolási mechanizmus kiépítése is. Ez az admi- figyelembevételével történik.19 nisztratív terhek változásának monitoringjára és az üzleti szabályozás minőségének javítására tett erő- a) A tájékoztatási kötelezettség feszítések és tevékenységek láthatóvá tételét jelenti.11 Tájékoztatási kötelezettségek alapján a vállalkozások- E szervezeti megoldások közül az SCM-modellt al- nak információkat kell a hatóságok vagy harmadik kalmazó államok a koordinációs és a szatelit válto- felek rendelkezésére bocsátaniuk. A tájékoztatási zatot alkalmazzák, illetve a támogató megközelítést kötelezettség nemcsak azt jelenti, hogy valamely részesítik előnyben. adatot továbbítani szükséges, hanem azt is, hogy b) Az SCM optimális alkalmazása több olyan kü- adott információnak rendelkezésre kell állnia, vagy lönböző személy vagy szervezet bevonásán és magas azt – mint jogszabályi előírást – meg kell ismerni. szintű együttműködésén alapszik, akik, vagy ame- Az alábbi tájékoztatási kötelezettségek merülhetnek
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei 19 fel:20 jelentéstételi, tájékoztatási kötelezettség vala- megkövetelt időt jelenti.25 A mennyiség a megkövetelt mely tevékenységről vagy eseményről (pl. veszélyes tevékenység elvégzése gyakoriságának és az érin- áruk szállítása, ha a baleset érinti a környezetet); tett üzleti szervezetek számának szorzata. Továbbá, nyilvántartásba vétel iránti kérelem, támogatási ké- felmerülhetnek a tájékoztatási kötelezettségnek és/ relem, adatok naprakészen tartásának kötelezettsége, vagy adatkövetelményeknek való megfelelés érde- vizsgálatban való közreműködés;21 éves beszámolók, kében szükséges beszerzések költségei is. Az SCM egyéb jelentések benyújtása; tájékoztatási címkézés értelmezésénél fontos definiálni az egyszeri és a harmadik személyek számára (pl. ár feltüntetése); folytatólagos költségeket. Az egyszeri költség az ak- nem címkézési információ szolgáltatása harmadik kor felmerülő költséget jelenti, amikor (új jogszabály személyek számára (pénzügyi prospektus); egyéni vagy módosítás miatt) a megváltozott jogi környezet- engedélyért vagy mentességért való jelentkezés (pl. hez kell igazodni.26 A folytatólagos költség az, ami a építési engedély, szállítók folyamodása a vasárnapi vállalkozásnál a szabályozásból adódó tájékoztatási tilalom feloldása érdekében); általános engedélyért követelménynek való folyamatos megfelelés eredmé- vagy mentességért való jelentkezés (pl. bankszol- nyeként merül fel.27 gáltatás vagy szeszesital árúsítás engedélyeztetése); bb) Az SCM-formula tartalmazza az „érintett üzleti termékek vagy eljárások tanúsítása, igazolása;22 szervezetek” kifejezést, tehát meghatározandó ennek egyéb. a fogalma. Az SCM alkalmazása során az „átlagosan A tájékoztatási kötelezettségeket tovább lehet hatékony vállalkozásokat” kell figyelembe venni, bontani az „adatkövetelményekre”, amelyek annak az vagyis a célcsoportból azokat, amelyek az adminiszt- információnak az egyes elemei, amit a tájékoztatási ratív feladataikat normális módon kezelik, vagyis kötelezettség keretében szolgáltatni kell. Az egyes sem jobban, sem rosszabbul végzik a munkát, mint adatkövetelményekre vonatkozó információ nyújtá- az ésszerűen elvárható. Az ilyen vállalkozásokat a sa érdekében az érintett vállalkozásoknak adminisztratív célcsoportba tartozó vállalkozásokkal készített in- tevékenységeket kell végezniük. terjúk segítségével lehet megtalálni. Az interjúk célja Az SCM szerkezete az alábbi ábrán látható.23 annak meghatározása, hogy a vállalkozások mennyi
Jogszabály
belső ktg. – óradíj 1. információs kötelezettség 1. feladat 1. tevékenység – idő – állandó kts.
2. tevékenység külső ktg. 2. feladat – óradíj – idő 3. tevékenység 2. információs kötelezettség beszerzés
n. információs kötelezettség b) Az adminisztratív tevékenység időt töltenek az egyes adatkövetelményekhez kap- költségparaméterei csolódó adminisztratív tevékenységekkel.28 Az egyes adminisztratív tevékenységek meghatáro- bc) Ahhoz, hogy a fenti költségparamétereket a zásához számos költségparamétert kell összegyűjteni, tevékenységhez hozzá lehessen rendelni, ismerni amelyek alapján kiszámítható az adminisztratív tevé- kell a vállalkozások által végzett adminisztratív te- kenység/adatkövetelmény költsége, ami az ár, az idő és a vékenységeket.29 E tevékenységeket az alábbiak sze- mennyiség szorzata (SCM-formula). rint lehet csoportosítani: megismerési kötelezettség ba) Az ár tartalmazza a belső adminisztratív te- (jogszabály megismerése, oktatás); számítás (adatki- vékenység munkaköltségét és az állandó költséget nyerés, új adat előállítása, számolás elvégzése, ennek (rezsi)24 vagy a külső szolgáltatás óradíját. Az idő ellenőrzése, javítás); az adatok táblázatba foglalása; az adminisztratív tevékenység megvalósítása által nyomtatványok kitöltése; a tájékoztatási anyag
JURA 2009/2. 20 Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei megtervezése; jelentéstétel (előkészítés, elkészítés, célja lehet az EU-irányelvek egyszerűsítésében való másolás, postázás); adó, díj stb. befizetése; iktatás; közreműködés. találkozók (belső és külső szakértőkkel); közre- Az eredet meghatározására a minisztériumok a működés (hatósági ellenőrzés során, az eredmény legalkalmasabbak, mivel ők tudják, hogy a szabá- miatti korrekció); adatszolgáltatás a vállalkozásról; lyozásaik honnan erednek. Bizonyos körülmények IT-berendezések, pl. címkézést készítő eszközök vá- miatt azonban előfordulhat, hogy e feladat elvégzését sárlása; egyéb. külső konzultációs cégre bízzák. Az eredet meghatározásához alkalmazható ábra c) A szabályozás osztályozása a következő oldalon látható. ca) A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek cb) Az uniós felmérések esetében is azonosítani forrásának meghatározására minden adatkövetel- kell a tájékoztatási kötelezettség szabályozási forrá- ményt három fő kategóriába lehet sorolni.30 sát.31 Ezzel összefüggésben a következő három sza- Az „A-szabályozásba” tartoznak azok az adatköve- bályt kell alkalmazni: i) ha a kötelezettséget olyan telmények, amelyek kizárólagosan és teljesen uniós hatóság írta elő, amelyik kifejezetten meghatározza szabály vagy nemzetközi kötelezettség következmé- azokat a követelményeket, amelyeket a kötelezett- nyei, vagyis azok az adatok, amelyeket a vállalkozá- ség teljesítése során figyelembe kell venni, a teljes soknak nyújtaniuk kell, és nem nemzeti szabályban költséget e hatóságnak kell tulajdonítani; ii) ha az kerülnek meghatározásra. Az „A-szabályozásba” egyik hatóság általi szabályozás egy másik hatóság tartozó adatkövetelmények három alcsoportba oszt- általi átültetést kíván, és ha az átültető hatóság csak hatók: „A-EU-irányelv kategória”, „A-EU-rendelet az előírt kötelezettséget hajtja végre, a teljes költsé- kategória”, „A-nemzetközi kategória”. Ez azt jelenti, get annak a hatóságnak kell tulajdonítani, amelyik a hogy az adatkövetelmény irányelvben, rendeletben kötelezettséget meghatározta; iii) ha az egyik hatóság vagy nemzetközi szabályozásban került lefektetésre. általi szabályozás egy másik hatóság általi átültetést Ebben a helyzetben a minisztériumnak/felelős szerv- kíván, és ha az átültető hatóság az előírtnál többet nek rövid távon nincs, vagy csak nagyon szűk körű követel a kötelezettség teljesítése érdekében, a „gold lehetősége, közvetlen behatása van az adminisztratív plating-ből” (amikor pl. gyakoribb bejelentési köte- terhek csökkentésére. lezettséget írnak elő vagy több adatkövetelményt A „B-szabályozásba” tartoznak azok az adatköve- határoznak meg vagy a célcsoportot bővítik) szár- telmények, amelyek uniós szabály vagy nemzetközi mazó költségeket az átültető hatóságnak kell tulaj- kötelezettség következményei, de e szabályok nem donítani.32 határozzák meg, hogy milyen információt kell a vállalkozásoknak szolgáltatniuk. A célt ezek a jogi d) Adatbázis normák határozzák meg, de a végrehajtást (ideértve Látható tehát, hogy az adminisztratív költségek/ a speciális adatkövetelmény meghatározását is) a terhek felmérése számos adat felvételét, kezelését, tagállamok/részes államok végzik el. A „B-szabá- feldolgozását igényli. Ezért elengedhetetlen olyan lyozásba” tartozó adatkövetelményeket is három adatbázis létrehozása, amely e viszonylag nagy men�- alcsoportba lehet osztani: „B-EU-irányelv kategória”, nyiségű összetett adatot kezelni képes. A felmérés „B-EU-rendelet kategória”, „B-nemzetközi kategó- megkezdése előtt a koordinálást végző szervnek meg ria”. Az adatkövetelmények tehát az irányelv, rende- kell határozni az adatszerkezetet, vagyis pontosíta- let vagy nemzetközi szabályozás következményei. ni kell, hogy mire szeretnék az adatot használni, és A „C-szabályozásban” olyan adatkövetelmények ezért milyen adatokat kell gyűjteni. A koordinálást találhatók, amelyek teljes mértékben a nemzeti sza- végző szerv ezt az adatszerkezetet eljuttaja a kon- bályozás következményei, vagyis mind a tájékozta- zulenseknek. A felmérés során szerzett adatokat az tási kötelezettség, mind annak végrehajtása nemzeti adatbázisban kell tárolni.33 szinten kerül lefektetésre. E klasszifikáció két célt szolgál. Az egyik az, hogy e) A folyamatos frissítés követelménye minden minisztérium egyértelműen tisztában legyen Az SCM egyik lényeges vonása, hogy az alapfelmérés azzal, hogy milyen az ő kompetenciájába tartozó és eredményeit folyamatosan frissíteni kell az egyszerűsíté- a vállalkozásokat érintő jogszabályok összetétele, sek, az új szabályozások, az új ICT megoldások vagy és így rövid távon egyszerűsítést, csökkentést tud a meglévők kiterjedtebb alkalmazásának hatásaival.34 végezni. A sok nemzeti jogszabállyal érintett mi- A frissítésnek azonban eltérő módjai lehetnek, mivel nisztérium rövid távon könnyebb helyzetben van az adminisztratív terhekben bekövetkezett változások az adminisztratív terhek csökkentése területén, mint a tájékoztatási kötelezettség módosításának, hatályon az a minisztérium, amelyik sok „A-szabályozással” kívül helyezésének vagy új bevezetésének lehetnek érintett területért felelős. A csoportosítás hosszú távú az eredményei.
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei 21
1. Az adatkövetelmény csak nemzeti előírás eredménye?
igen „C szabályozás” nem
2. Az adatkövetelményt olyan európai vagy nemzetközi szabály írja elő, amely azt is meghatározza, hogy milyen módon kell a kötelezettségnek eleget tenni?
igen „A szabályozás”
nem
3. Az európai vagy nemzetközi szabályban megfogalmazott adatkövetelmény nemzeti tájékoztatási kötelezettségeket is tartalmaz (amelyek nem nemzetköziek)? vagy 4. Az európai vagy nemzetközi szabályban megfogalmazott adatkövetelményt a nemzeti jogalkotás kiterjeszti (pl. a tájékoztatás gyakoriságát vagy a célcsoportot)?
igen 5.a) Az adatkövetelmény „nemzeti részét” C „C szabályozás” kategóriába kell sorolni.
„A szabályozás” 5.b) Az implementáció részletei az előírás igen „nemzetközi részében” vannak? nem nem „B szabályozás”
6. Az adatkövetelmény európai vagy nemzetközi irányelvekben jelenik meg, de azok az implementációról hallgatnak. vagy „B szabályozás” 7. Az adatkövetelményt nemzeti szabályozás írja elő, de az európai vagy nemzet- közi jogalkotás végrehajtása érdekében.
Az új jogszabályokra vonatkozó frissítést ex ante megszüntették, akkor a kötelezettséget az adatbá- felméréssel lehet elvégezni.35 Az ex ante felmérés zisból törölni kell. Ha a tájékoztatási kötelezettség/ – amelyet ex post felméréshez hasonlóan alkalmaz- adatkövetelmény gyakorisága vagy az érintettek nak – gyakran a hatásvizsgálat részét képezi. E két száma változik, az adatbázisban csak ezeket az ada- típusú felmérés közti egyetlen különbség, hogy tokat kell megváltoztatni. Ha azonban a módosítás vállalkozásoknak még nincsen tapasztalatuk a sza- összetettebb, szükség lehet új interjúk felvételére. bálynak való megfelelés terén, ezért a tőlük érkező Ilyen esetben a kézikönyvet lépésről lépésre kell válaszokat inkább becslésnek36 mintsem (ex post) követni annak érdekében, hogy a változásról hiteles felmérésnek kell tekinteni. Az így kapott adatokat képet nyerjenek. Ha új tájékoztatási kötelezettséget/ az adatbázisba csak az adott jogszabály hatályba adatkövetelményt fogadtak el, általában két lehetőség lépésével kell felvenni. van. Ha az hasonló a már felmérthez, elképzelhető Ha a hatályos tájékoztatási kötelezettséget/adatköve- lehet az ebből származó adatok használata. Ilyen- telményt módosították, vagy hatályon kívül helyezték, kor jelezni kell a gyakoriságban, az érintettek szá- az adatbázis frissítse egyszerű. Ha a tájékoztatási mában meglévő különbségeket. Ha azonban az kötelezettséget/adatkövetelményt teljes egészében új tájékoztatási kötelezettség/adatkövetelmény
JURA 2009/2. 22 Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei nem hasonlít a már felmérthez, új felmérést kell vagy közvetlenül alkalmazandó nemzetközi szabá- lefolytatni. lyokat is szeretnének felmérni, mivel azok közvet- Annak érdekében, hogy az adatbázisban lévő lenül, átültetés nélkül alkalmazandóak a nemzeti adminisztratív terhek szintje csak a politikákban jogrendszerben, vagy ezeket teljesen kihagynák a bekövetkezett változások eredményeként változzon, felmérésből.40 néhány strukturális indikátort állandóként kell felfog- d) A szabályozás jellegével kapcsolatban rögzíteni ni: gazdasági indikátor (infláció, bérszint); vállalko- kell azt is, hogy a „kötelező szabályozásokon” kívül zás strukturális indikátorai (különféle iparágakban a – amelyeket követni kell – mérik-e az „önkéntes sza- vállalkozások és a foglalkoztatottak száma stb). bályozásokat” is, amelyekről a vállalkozás úgy dönt, hogy követi azokat, vagy sem. Az önkéntesen vállalt szabályozás két fajta lehet: a piaci működés miatt 4. A felmérés kezdete előtt szükségesnek tekintett szabály, azaz az a szabály, eldöntendő tényezők amelyet az érintett vállalkozások többsége követ, vagy az olyan szabályok, amelyeket a vállalkozások Annak ellenére, hogy az SCM részletesen megha- a nélkül követnek, hogy azok szükségesek lennének. tározott fogalmakkal operál, mégis több választási Arról is indokolt dönteni, hogy e két fajta közül me- lehetőséget rejt, amelyekről a tényleges felmérés előtt lyiket mérik.41 dönteni kell. Ezek az alábbiak: a hatókörről, a tárgy- e) Eldöntendő, hogy a teljes vagy csak a tényleges ról, a vizsgálandó szabályozás típusáról, a jellegéről, megfelelés áll-e a felmérés középpontjában. A tel- a megfelelés milyenségéről, küszöbérték alkalmazá- jes megfelelés42 esetén azokat a költségeket mérik, sáról és értékéről, a rezsiköltség százalékáról, illetve amelyek az érintett vállalkozásoknál a szabályok a határesetekről szóló döntés. teljes mértékben történő követése eredményeként a) A felmérés hatókörébe kerülhetnek a vállalko- merülnek fel. A tényleges megfelelés esetén viszont zások, az önkéntes szektor, a jótékonysági szer- azt mérik, hogy melyek azok az aktuális költségek, vezetek, részben vagy teljesen állami tulajdonban amelyek az érintett vállalkozásoknál a szabályok álló szervezetek, stb., sőt az egyének is.37 Az SCM követése eredményeként merülnek fel. Ekkor csak a magánvállalkozásokat terhelő adminisztratív ter- azok a vállalkozások érintettek, amelyek ténylegesen heket méri, emiatt még a felmérés előtt világosan követik a szabályt. meg kell határozni, hogy a felmérést végző mit ért f) El kell határozni azt is, hogy az összes szabá- vállalkozás alatt. A vállalkozás szűk értelemben lyozást fel kívánják-e mérni, vagy alacsonyabb küszöböt olyan egység, amely saját profit nyerése érdekében, alkalmaznak. Az alacsonyabb küszöb meghatározása piaci feltételek szerint árut termel vagy szolgáltatást azt jelenti, hogy nem mérik azokat a jogszabályokat, nyújt. A felmérés céljától függetlenül e fogalmat amelyek kevesebb, mint x munkaóra/évet jelentenek bővíteni is lehet. Így bevonhatók a szemi-privát az összes érintett vállalkozásnál. A munkaórára vo- vállalkozások is, úgymint az önkéntes szektor, a natkozó küszöb az állam méretétől függ.43 jótékonysági szervezetek, illetve az olyan teljesen g) Az állandó költség százalékát is érdemes előzetesen vagy részben állami tulajdonban álló vállalatok is, rögzíteni. A rezsiköltség a fix adminisztrációs költsé- amelyek fedezik a saját költségeiket. A hatókörről geket foglalja magában (bérlet, telefon, fűtés, áram azért is érdemes dönteni, mert arra szükség lesz az stb). A állandó költség százalékát minden állam a érintett szervezetek számának meghatározásánál is számára rendelkezésre álló részletes információk alap- (vö. a költségparaméterekkel).38 ján máshogyan határozza meg. Mivel nincs központi b) A felmérés a tárgya szerint irányulhat csak az statisztikai adat a különböző szektorok és különféle olyan tájékoztatási kötelezettségekre, amelyeket a méretű vállalkozások állandó költségeire nézve, nehéz közszektor felé, vagy azokra is, amelyeket a har- olyan százalékos arányt megnevezni, amely egyszerre madik fél felé kell szolgáltatni. Utóbbi kategóriába általánosan alkalmazható és pontos is.44 tartozik például a címkézési kötelezettség.39 h) Az olyan határesetekről is dönteni kell,45 ame- c) Eldöntendő, hogy milyen típusú szabályozásokat lyeknél nem egyértelmű, hogy az adott szabály az mérnek. Az alapfelmérés általában tartalmazza: i) SCM alkalmazása alá esik vagy nem. Az ilyen ese- az összes olyan szabályozást, amely a vállalkozá- tet fontos megvitatni, és az elemzésben bevonandó sok számára tájékoztatási kötelezettséget és adat- szabályt hasonló területeken hozott döntés fényében követelményt tartalmaz; ii) az uniós szabályokat és értékelni. A kihagyottakat dokumentálni kell, és a nemzetközi egyezményeket annyiban, amennyiben szükséges megjelölni ennek okát is. azokat implementálják a belső jogban; iii) EU-irány- Néhány esetben előfordulhat, hogy a vállalkozá- elveket, mivel azokat a nemzeti jogalkotásba át kell soknál a tájékoztatási kötelezettségek körében olyan ültetni. Eldöntendő tehát, hogy az EU-rendeleteket költségek merülnek fel, amelyeket később visszatérí-
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei 23 tenek a számukra. Ha az ilyen adminisztratív költ- b) Az első fázis (előkészítő elemzés) kilenc lépés- ségeket is mérnék,46 akkor fel kell jegyezni e vissza- re osztott, de az eljárás folyamatos, emiatt e fázist térítéseket is annak érdekében, hogy az adatbázisba egészként kell szemlélni. Nagyon fontos az előkészítő az arra vonatkozó szabályozást fel lehessen venni. fázisban született információk folyamatos validálása, Eldöntendő az is, hogy csak a tájékoztatási kötele- melynek érdekében a módszertani és technikai kér- zettségnek való megfelelés költségét mérik, vagy az dések megválaszolására a központi koordináló szerv egyéb felmerülő költségeket is, mint pl. annak figye- állandóan rendelkezésre áll, az illetékes minisztériu- lését, hogy a jogszabályi környzet hogyan változik, mi osztály állandó közreműködése a technikai minő- milyen költség merül fel a lobbizással vagy a jogor- séget biztosítja, a bevont szakértők pedig értékelik voslati kérelmekkel47 kapcsolatban. A vizsgálat által az elvégzett munkát. E folyamat elején végzik el a keletkezett költség esetében csak a jogi kötelezettségnek tájékoztatási kötelezettségek, adatkövetelmények és való megfelelést ellenőrző vizsgálattal összefüggő adminisztratív tevékenységek azonosítását és az ere- költség minősül adminisztratív költségnek.48 Az EU det meghatározását, illetve a vonatkozó szabályozás által a tagállamoktól kért nemzeti reformprogramok azonosítását, valamint a tájékoztatási kötelezettsé- megvalósításának értékelése – amely a politikák imp- gek típus szerinti csoportosítását. A konzulens cég lementálására vonatkozó adatgyűjtést, táblázatok a szabályozás alapján felosztja a vállalkozásokat a kitöltését és azoknak a Bizottsághoz való eljuttatását releváns üzleti szektorban, majd azonosítja az érintett jelenti – adminisztratív költség. Az ezt megelőző vállalkozások számát és a gyakoriságát. Lezajlanak az szakasz, vagyis a reformprogram kidolgozása nem interjúk a vállalkozásokkal vagy a szakértői becslésre az. A biztonsági tervek elkészítésével kapcsolatosan kerül sor. Ezt követően azonosítják a releváns költ- felmerülő költségek is olyan határesetnek számíta- ségparamétereket, majd előkészítik és például pilot nak, amelyekről a felmérés előtt dönteni kell. Néhány interjúval tesztelik az elkészített interjú-útmutatót, és uniós jogszabály ugyanis megköveteli biztonsági biztosítják, hogy az egységes, konzisztens és pontos (evakuációs) tervek meglétét, és annak igazolását, adatgyűjtést tegyen lehetővé. A fázis lezárásaként hogy a munkavállalók ismerik azt. E körben azok a kerül sor a szakmai ellenőrzésre. Ennek keretében el költségek adminisztratív költségek, amelyek kocká- kell készíteni az első fázisról szóló jelentést, amely az zatra vonatkozó információgyűjtéssel (a biztonsági itt elvégzett munkát foglalja össze. Ezt elfogadásra terveknek előzetes kockázatbecslésen kell alapul- meg kell küldeni az érintett minisztériumnak, illet- niuk), és a tervek elküldésével kapcsolatosak. Az uni- ve releváns monitoring csoportnak, amely azonban ós felmérés esetén a termékek és eljárások tesztelési javaslatokat is tehet. A konzulens cég konzultál a költségeit, bár azok nem minősülnek adminisztratív koordináló szervvel, a minisztériummal, és eldöntik, költségnek dokumentálják, mert a tagállamoknak hogy a monitoring csoport javaslatai alapján kell-e lehetőségük van a goldplatingra. javításokat eszközölni. A javítások átvezetésével be- fejeződik az első fázis. c) A második fázisban folyik az idő- és költség- 5. SCM-felmérés lépésről lépésre adatok meghatározása és standardizálása. Az első fázisban elkészített előkészítő elemzésre alapozva a Az SCM-módszert alkalmazó államoknak a felmérés második fázis feladata az interjúk során empirikus elvégzésére irányuló technikája hasonló. A folyamat adatok gyűjtése azoktól a tipikus vállalkozásoktól, az előkészítés után három egymást követő fázisból amelyeket az adott jogszabályok érintenek.50 A cél áll: előkészítő elemzés; idő- és költségadatok meg- az adatstruktúra minden egységének az egyes tájé- határozása és standardizálása; számítások, adatok koztatási kötelezettségre vagy adatkövetelményre, és jelentések bemutatása.49 Az e fázisokat kitöltő adminisztratív tevékenységre és költségparaméterre lépések államonként eltérőek lehetnek, de a fázisok vonatkozó standardizált adatokkal történő kitöltése bármennyi lépésből is állnak, azok a terhek szám- az egyes szegmensek vonatkozásában. A legtöbb eset- szerűsítésére irányulnak, vagyis kényszerűen egy ben ezt legalább három mélyinterjú/szegmens alap- irányba tartanak. Főbb vonalaiban és általánosság- ján valósítják meg. A konkrét lépések a következők: ban – az International SCM Model Manualt alapul kiválasztják a tipikus vállalatokat interjúzás céljából; véve – az SCM-felmérés eljárási lépései az alábbiak- lefolytatják az interjúkat; feldolgozzák a beérkezett ban foglalhatók össze. adatokat, és elvégzik az idő- és erőforrás-ráfordítás a) Az előkészítés során döntenek a fent említett „el- tevékenységenkénti és vállalkozásonkénti átlagolását. döntendő tényezőkről”, azaz a felmérés hatóköréről, Az ellenőrzés után a második fázisban folyamato- a szabályozásról, a vizsgálandó megfelelés milyensé- san keletkező anyagokra alapozva a konzulens cég géről, a küszöb alkalamzásáról, a rezsi százalékáról, elkészíti a második fázist lezáró jelentést, amely az a határesetekről. ebben a fázisban elvégzett munka összefoglalását
JURA 2009/2. 24 Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei tartalmazza. A jelentést el kell fogadnia a koordináló A levegő szennyezésére vonatkozó küszöbnek való megfele- egységnek, a felelős minisztériumnak, és a monitor- lés azonban ezek lényeges megváltoztatását kívánhatja meg (pl. új szűrők alkalmazását). Assessing Administrative Costs ing csoportnak. A konzulens cég dönt – konzultálva a Imposed by EU Legislation, In Part III: Annexes to Impact koordináló egységgel és a felelős minisztériummal – a Assessment Guidelines, 15 January 2009 45–60. o. monitoring csoport észrevételeiről. Ennek végeztével http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ lezárul a második fázis. key_docs/iag_2009_annex_en.pdf (a továbbiakban EU SCM Manual). d) A harmadik fázisban végzik el a számításokat, 2 Az adminisztratív teher azoknak az adatoknak az azaz a validált adatok nemzeti szintre extrapolálják, összegyűjtése, amelyeket a vállalkozások jogszabályi rendel- majd az eredményeket a konzulens cég jelentés- kezés hiányában nem gyűjtenének össze. Az adminisztratív költségek és terhek vizsonyrendszerét bemutató ábrát lásd ben foglalja össze. Az SCM-elemzés eredményeit SCM Network, International Standard Cost Manual, Measu- tartalmazó jelentés amellett, hogy elemzi az admi- ring and reducing administrative burdens for businesses. (A nisztratív költségeket az adott szabályozás tekinte- továbbiakban International SCM Manual) 7. o. http://www. tében, magában foglalja azt is, hogy hogyan vitték administrative-burdens.com/default.asp?page=140, Drinóczi Tímea: Az adminisztratív költségek és terhek csökkentésének véghez az elemzést, az alatt milyen problémákkal programja az uniós vállalkozások sikere érdekében. Európai szembesültek, és ezeket hogyan kezelték. A jelentés Tükör 2009. 3. sz. 63. o. részletes követelményeit mind az ex ante, mind az 3 Az adminisztratív terhek csökkentésének cselekvési programja az EU-ban. COM(2007) 23, 5. o., http://ec.europa. ex post elemzés tekintetében a koordináló egység eu/magyarorszag/news/current_issues/20070831_lissza- határozza meg egy jelentésre vonatkozó sablonban. boni_strategia_hu.htm, http://ec.europa.eu/governance/ A koordináló egység és az illetékes minisztérium el- better_regulation/index_en.htm 4 fogadja a jelentést, majd megfontolásra megküldik a Az SCM-módszert alkalmazó államokból egy network alakult. Lásd http://www.administrative-burdens.com monitoring csoportnak. Ha a jelentést elfogadták, a 5 Az ésszerűség kérdését a jogszabály előkészítése során konzulens cég az adatstruktúrára alapozva megküldi kell vizsgálni. az adathalmazt a koordináló szervnek. 6 Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs 2004. 401–403. o., Regulatory Burden: Reduction and Measurement Initiatives. Prepared for * * * Industry Canada by PWC. 31 March 2005. 3. o. http://dsp-psd. pwgsc.gc.ca/Collection/Iu188-30-2006E.pdf Az adminisztratív terhek mérésének, illetve ezzel 7 Kai Wegrich: The Administrative Burden Reduction Policy Boom in Europe. Accelerated policy learning, blind összefüggsében az SCM-módszer bevezetésének és copying or bureaucratic politics? alkalmazásának számos előfeltétele van. Alapvető www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&- feltétel a politikai akarat, illetve annak az intézmény- task=doc_view&gid=3245 (2009.05.18.) 10. o. 8 rendszernek a léte, amely a felmérésért felelős. A A politikai tervezés egyik funkciója ugyanis a poli- tikai-adminisztratív döntési folyamat racionalizálásának tehercsökkentés emberi erőforrást is igényel, olya- segítése a közigazgatáson belüli feladat-, cél- és program- nokat, akik tisztában vannak a tájékoztatási köte- tervezési rendszer felépítésének tartós növelésével. Bővebben lezettségek eredetével, a jogszabályi előírásokkal, lásd Petrétei József: A politikai és a közigazgatási tervezésről. a felmérés módszertanával. Ez utóbbi érdekében In Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeri- tus 70. születésnapjára. szerk. Csefkó Ferenc, Studia Iuridica kidolgozandó az adminisztratív terhek mérésének Auctoritate Universitatis Pécs Publicata 140. kötet, PTE ÁJK, kézikönyve, amelynek követnie kellene a más ál- Pécs 2008. 136–140. o. 9 lamok bevett, jó gyakorlatot kialakító előírásait. A Regulatory Burden: Reduction and Measurement Ini- tiatives. 11–12. o. magyar politikának e lépéseket kellene megfontolni, 10 Ilyen eszközök az alábbiak lehetnek: tréning, segítség- illetve a javasolt eljárást megkezdenie annak érde- nyújtás a hatásvizsgálatban, az adminisztratív terhek monitor- kében, hogy az adminisztratív terhek tekintetében ingja, a hatásvizsgálat minőségi kontrollja, a jogszabály-előké- vállalt 25%-os csökkentési célt mérhetően el lehessen szítés végső fázisának ellenőrzése, gazdasági és költségvetési eszközök igénybevétele a szabályozások adminisztratív terhei 51 érni 2012-ig. változásának figyelemmel kísérésére. 11 Utóbbi megnyilvánulhat a kutatási eredmények, je- Jegyzetek lentések, összefoglaló éves jelentések nyilvánosságra hoza- 1 Az adminisztratív költség a vállalatoknál, az önkéntes talában, de jelentheti az adminisztratív terhek csökkentését szektorban (civil szférában), a közigazgatási szerveknél és az bemutató honlapok fenntartását, és a nemzetközi hálózat által állampolgároknál a tevékenységükkel vagy termelésükkel fenntartott honlapon található információ időszakos frissíté- kapcsolatos – közigazgatási szervek vagy magánfelek felé sét is. Ld. Regulatory Burden: Reduction and Measurement történő – jogszabályi tájékoztatási kötelezettségek teljesítése Initiatives. 11–12. o. során felmerülő költség. Például a levegő minőségére vonat- 12 Ők alkotják azt a célcsoportot, amelyet az üzleti interjúk kozó közösségi rendelet szerint a szennyező kibocsátásról érintenek az SCM alapján készített felmérésben. nyilvántartást kell vezetni, és meg kell felelni a levegő szen�- 13 Például a számviteli törvény felmérésénél hasznos nyezésére vonatkozó küszöbnek. A nyilvántartás vezetése lehet könyvelőket is bevonni. Ausztriában az Osztrák Szövet- adminisztratív költség, de a levegő szennyezésére vonatkozó ségi Gazdasági Kamarát, Dániában a dán üzleti szervezeteket küszöbnek való megfelelés nem. A nyilvántartás vezetése ön- vonják be. Ugyanez megfigyelhető például Franciaországban, magában nem vonja maga után a termelés megváltoztatását, Hollandiában, Lengyelországban, Spanyolországban, Svéd- a végtermék jellegét, vagy a kibocsátással való foglalkozást. országban, Nagy-Britanniában.
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei 25
14 Lásd Ausztriában, Görögországban, Törökországban. 18 Pl. Ausztriában, Svédországban, Görögországban, és Németországban nincs kizárva külső szakértő felkérése a a tervek szerint Finnországban. Észtországban a méréseket a felmérés egy későbbi szakaszában. http://www.administra- Centre for Policy Studies PRAXIS végezte, azt az irányító cso- tive-burdens.com port (hat minisztérium, a kancellária, a kereskedelmi és ipari 15 Például a jogszabályok igazolásánál, annak lebontá- kamara képviselőjét foglalta magában) monitoringolta. Né- sánál, a gyakoriság és az érintett kör meghatározásánál stb. metországban az SCM implementálásának teljes végrehajtását Ezekről lásd bővebben később. a szövetségi kormánykoordinátor monitoringolja, aki egyben a 16 Konzulenseket vesz igénybe Ausztria, Dánia (tényleges Bürokrácia csökkentéséért felelős államtitkárok bizottságának felmérésre: feltérképezés, interjúzás, jelentés), Észtország (in- az elnöke. Olaszországban tervezik egy nyilvános monitoring terjúk lebonyolítására), Franciaország (interjú kérdések össze- és értékelő mechanizmus létrehozását. Lengyelországban a állítására, interjúk lebonyolítására), Svédország (felmérésben Gazdasági Minisztérium látja el a monitoring tevékenységet a Nutekkel, minisztériumokkal, kormányügynökségekkel, 19 E rész alapja International SCM Manual 8–12. o. Lásd üzleti szervezetekkel együttműködve végzik el a tényleges még Drinóczi: i. m. 65–67. o, felmérést, ideértve a szabályozás feltérképezését, az interjúk 20 International SCM Manual 24. o., EU SCM Manual lekérdezését és az eredményekről szóló jelentés megfogal- 48–49. o. Az egyes államok saját maguknak határozzák meg mazását, az éves frissítések elvégzését). Lengyelországban (a e kötelezettségeket a kézikönyvükben. Methodology for de- tájékoztatási kötelezettségek feltérképezésére és az adminiszt- termining the amount and source of administrative burden ratív költségek mérésére – 2008/2009) ezt tervezik. on businesses. Version 1.2. Ministry of Interior of the Czech 17 A koordinálásért felelős: az Osztrák Szövetségi Pénz- Republic, Prague, November 2007. (a továbbiakban Czech ügyminisztérium egy szervezeti egysége; a Gazdasági és SCM Manual) 15–16. o. www.mvcr.cz/soubor/methodo- Vállalkozási ügyek Minisztériumán belül működik a Dán logy-for-determing-the-amount-and-source-of-administrati- Kereskedelmi és Vállalati Ügynökségnek a Minőségi Üzleti ve-burden-on-businesses.aspx (2009.05.18.), Interim Victorian Szabályozás Osztálya; Észtországban a gazdasági ügyekkel Standard Cost Model Manual, Measuring Changes in the Admi- foglalkozó minisztérium; Franciaországban a költségvetéssel nistrative Burden, October 2006 9. o. (a továbbiakban Victorian és a közkiadásokkal foglalkozó minisztérium egy főosztálya SCM Manual) (Állammodernizációs Főosztály); Németországban a Bü- http://www.dtf.vic.gov.au/CA25713E0002EF43/We- rokrácia csökkentése és a minőségi szabályozása szövetségi bObj/InterimVictorianSCMManual/$File/Interim%20Victo- kormánykoordinátora; Olaszországban az Egyszerűsítés és a rian%20SCM%20Manual.pdf (2009.05.18.), Measuring Administ- Minőségi Szabályozás Osztálya és a közigazgatással foglalko- rative Costs: UK Standard Cost Model Manual. Version: 1.01. Better zó osztály; Hollandiában a Pénzügyminisztérium; Norvégi- Regulation Office, 29 September 2005. (a továbbiakban UK SCM ában a Kereskedelmi és Ipari Minisztérium; Svédországban Manual) 16-17. o. http://www.berr.gov.uk/files/file44503. a Nutek. Lengyelországban a Gazdasági Minisztériumnak pdf (2009.05.18.), Guide to the ex ante assessement of administrati- a Gazdasági szabályozásért felelős osztálya felel a minőségi ve costs in accordance with the standard cost model (SCM). Second szabályozási agendáért. A Cseh Köztársaságban az SCM mé- revised version, Berlin, November 2008. (a továbbiakban German réssel járó kompetenciák megosztottak a Belügyminisztérium SCM Manual) 6. o. és az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium között. Belgiumban http://www.administrative-burdens.com/filesys- a DAV (Dienst Administratieve Vereenvoudining; Adminiszt- tem/2009/02/leitfaden_englisch_2_537.doc (2009.05.18.) rációs Egyszerűsítés Osztálya) kidolgozta a Kafka Mérési 21 A hatóságok nevében való ellenőrzés (pl. a foglalkoz- Modellt (Kafka Meetmodel) és felállított egy Mérési Osztályt tatási feltételeket monitoringolják); hatóságok vagy az általuk a mérések elvégzésére. A lett Gazdasági Minisztérium felelős kijelölt szervek általi ellenőrzésben való együttműködés, ide- a vállalkozási környezet fejlesztéséért, az egyszerűsítésért. A értve a megfelelő dokumentumok fenntartását (pl. hotelek spanyolok magas szintű munkacsoportot hoztak létre annak esetében a vendéglista bemutatása). érdekében, hogy kidolgozza a módszertani együttműködés 22 Ez vagy a tanúsítás adását vagy megszerzését jelenti, mechanizmusát, illetve tanulmányozza a jó gyakorlatokat pl. repülésügyi termékek esetében az European Aviation Sa- azokban az államokban, amelyek e területen előbbre járnak. fety Agency (EASA) tanúsítása. Svédországban a Vállalkozási, Energia és Kommunikációs 23 International SCM Manual 9. o., UK SCM Manual Minisztérium egy szervezeti egysége koordinál. Nagy-Bri- 14. o., tanniában a Better Regulation Executive (BRE) a Department 24 Az Internet költsége állandó költségként jelenik meg, for Business, Enterprise and Regulatory Reform (BERR) ré- vagyis közvetlenül nem kell beleszámítani a mérésbe, mivel sze és a kormányzati szabályozási reformért felelős. A BRE az elektronikusan benyújtandó jelentések stb. elküldésén túl, koordinálja az adminsiztratív terhek csökkentésére irányuló sok más esetben is használják. Nem számít elektronikus meg- munkát, amelynek során együttműködik a minisztériumok oldásnak az, ha a honlapon található űrlapot ki kell nyomtatni, minőségi szabályozással foglalkozó egységeivel, a minőségi ki kell tölteni, majd postán vagy faxon vissza kell küldeni. jogalkotásért felelős miniszterrel és a Board Level Cham- 25 Tehát a belső adminisztratív tevékenység költsége pions-szal. Romániában három szervezeti egység felelős a számításnál alkalmazott költségparaméterek: a munkaóra minőségi szabályozásért: egy kormányzati ügyekért felelős vagy az adminisztratív tevékenységgel töltött percek, illetve államtitkár, egy nemzeti bizottság és a vállalkozásokkal, az adminisztratív tevékenységet végző különböző foglal- kereskedelemmel foglakozó minisztérium. Írországban a koztatotti csoport óradíja, valamit a rezsi. A rezsi kivételével Vállalkozási, Kereskedelmi és Foglalkoztatási Minisztérium ugyanezek a költségparaméterek jelennek meg a külső szol- vezeti és koordinálja a minisztériumokon átívelő felmérést. gáltatás igénybevételénél. International SCM Manual 34. o., Portugáliában az SCM módszer alkalmazását a Miniszter- EU SCM Manual 52. o. tanács elnökségének a közigazgatás modernizálásáért felelős 26 Például ilyen az az adminisztratív tevékenység, hivatala (SEAM) koordinálta a Közigazgatás Modernizálása amikor az új jogszabályt és/vagy az annak alapján készült Ügynöksége (AMA) támogatásával. Törökországban a köz- iránymutatást el kell olvasni. E költségek nem jelennek meg a igazgatás fejlesztéért felelős minisztérium koordinálja a pro- felmérésben, hanem az előzetes következménybecslés (hatás- jekteket. Cipruson a koordinálásért a Pénzügyminisztérium vizsgálat) részét képezik. és annak szervezeti egysége(i) felelősek. Görögországban a 27 E költség az egész gazdaságban jelen van, és mind ex koordináció a Belügyminisztériumhoz tartozik. Litvániában post, mind ex ante mérik. a minőségi jogalkotás programot a gazdasági ügyekkel fog- 28 Ezután ellenőrzést is le kell folytatni, ami annak vizsgá- lalkozó minisztérium koordinálja. latára irányul, hogy a vállalkozások válaszai konzisztensek-e.
JURA 2009/2. 26 Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei
Ha nem, akkor több vállalkozást kell meginterjúvolni egészen 38 A vállalkozást szűk értelemben fogja fel például Dánia addig, ameddig egy átlagos időfelhasználás ki nem alakítha- és Svédország. Norvégia a vállalkozás fogalmába a magán- tó az átlagosan hatékony vállalkozásoknál. A megközelítés vállalkozásokon kívül beleérti a teljesen vagy részben állami azonban nem jelentheti a középátlag kritika nélküli alkalma- tulajdonban álló vállalatokat is. Nagy-Britannia is kiterjesztett zását, hanem egységesített adatokkal kell dolgozni. Lásd pl. fogalmat alkalmaz, ideértve az önkéntes szektort és a jótékony- International SCM Manualt (41–42. o.), az EU SCM Manualt sági szervezeteket is. A Victorian SCM Model is ilyen fogalmat (54. o.), a Victorian SCM Manualt (23. o.), a Cseh SCM Ma- határoz meg (5–6. o.). Hollandiában a hatókörbe tartoznak nualt (10–11. o.) az önkéntes szektor és a jótékonysági szervezetek, illetve a 29 Az adminisztratív tevékenységek azonosítása az In- teljesen vagy részben állami tulajdonban álló vállalatok. A ternational SCM Manualban meghatározott 16 alapvető ad- Cseh SCM Manual a kereskedelmi törvény rendelkezéseire minisztratív tevékenység alapul vételével történik. Az uniós utal (4. o.). felmérést végzőknek az EU SCM Manualben meghatározott 39 Például Dániában, Norvégiában, Hollandiában, 14 adminisztratív tevélkenységre – vagy az uniós szóhaszná- Svédországban, a Cseh Köztársaságban mindkét szektor felé latban: megkövetelt cselekvésre – vonatkozó tipológiát kell irányuló tájékoztatási kötelezettségeket mérik. Nagy-Britan- alkalmazniuk. International SCM Manual 25–26. o., EU SCM niában csak a közszektor felé teljesítendő tájékoztatási köte- Manual 50. o. Az egyes államok a saját magukra vonatkozó lezettségekkel foglalkoznak. tevékenységek listáját vagy példálózó leírását a kézikönyveik- 40 Dánia, Hollandia, Norvégia és Svédország méri az EU- ben sorolják fel. Lásd pl. a Czech SCM Manualt (15–16. o.), a rendeleteket annyiban, amennyiben azokat implementálják a Victorian SCM Manualt (12. o.), a UK SCM Manualt (17. o.) belső jogukba. Ennek előnye, hogy kevesebb a forrásigénye an- és a German SCM Manualt (12. o.). nál, mintha az összes EU-rendeletet mérnék. A hátránya viszont 30 International SCM Manual 12–13. o. 27. o. Ezt a modellt az, hogy nem ez a legracionálisabb elhatárolás, mivel azt jelenti, alkalmazza Hollandia (Administrative burdens in an (inter) hogy egyes EU-rendeletet mérnek, másokat nem. Ezt a megkö- national perspective. Guide for classifying administrative zelítést alkalmazza Nagy-Britannia is azzal azonban, hogy ahol burdens according to national (and international) origins. nincs szükség nemzeti implementációra, ott az EU-rendeleteket Version 1.0, IPAL, The Hague, August 20032. táblázat, http:// megjelölik, de nem mérik. Írországban az EU-rendeleteket nem www.administrative-burdens.com/filesystem/2005/09/ mérik, de az EU-irányelveket igen, mert ott van lehetőség az handleiding_abc_int_155.doc) (2009.05.18.), Nagy-Britannia adminisztratív követelmények módosítására. (UK SCM Manual 23–24. o.). A németek például a szövetsé- 41 Norvégia és Dánia a szükségesnek tekintett önkéntes gi jogszabályokból származó tájékoztatási kötelezettségeket szabályozást is méri. A hollandok – a kezdetektől eltérően – „D-szabályozás” alá sorolták be. Federal Government Manual már szintén mérik az önkéntes szabályozást. Svédországban for the Identification and Reduction of Administrative Burdens nem tesznek különbséget kötelező és önkéntes szabályozás Created by Federal Information Obligations. Introduction of között, és az összes önkéntes szabályt mérik. Ugyanezt teszik the Standard Cost Model at Federal Level. Version 1, Federal Nagy-Britanniában is. Statistic Office, 22 November 2009, 27. o. A cseh modellben a 42 Itt a lényeg az, hogy hány vállalkozásnak kell követnie nemzetközi szabályozásból származó tájékoztatási kötelezett- a szabályt, (vagyis ez nem azokra a vállalkozásokra vonatko- ség kerül a „D-szabályozásba”. Czech SCM Manual 8. o. zik, akik azt ténylegesen követik is), illetve e vállalkozásoknál 31 Az EU SCM Manualban meghatározott a megfelelő tipikusan milyen költségek merülnek fel. Ezt mérik például a hivatkozás is: az EU-Lex formát kell alkalmazni a hatályban dánok, a hollandok, a britek, a norvégok és a svédek. lévő joganyagra való hivatkozáskor. A nemzetközi szabályt 43 Ausztriában az alkalmazott küszöb a következő: nincs átültető EU aktus esetében meg kell határozni a nemzetközi ex ante mérés, ha a tájékoztatási kötelezettség kevesebb, mint aktus nevét és hivatkozását, illetve az átültetésre vonatkozó 1000 óra vagy 40 000 euró adminisztratív teher, viszont széles információt. Erre megfelelési táblázatot alkalmaznak, amelyet körű külső konzultációt tartanak olyan komplex tájékoztatá- a jelentéslap tartalmaz. si kötelezettség esetében, ha az több mint 25 000 órát vagy 32 Például az WHO elfogadott egy keretegyezményt a 1 000 000 euró adminisztratív terhet jelent. Dániában nem mé- dohánytermékekkel kapcsolatban. Az Közösség és a tagálla- rik azt a jogszabályt, amelyik esetében az érintett vállalkozá- mok, mint az egyezmény aláírói, kötve vannak a nemzetközi soknál kevesebb, mint 100 óra adminisztratív tevékenységről szabályhoz. Ez előírja, hogy a dohánytermék károsanyag ki- van szó évente. Norvégiában nincs kifejezett küszöb, de nem bocsátását fel kell tüntetni minden dohánytermék csomagolá- mérik azokat a jogszabályokat, amelyek a szakértői becslés sán. Azt is meghatározza, hogy a címkén a figyelmeztetés kép alapján csak nagyon kevés vállalkozást érintenek. formájában is megjelenhet. Ha a Bizottság olyan intézkedést 44 Dániában, Norvégiába és Svédországban ez 25%. Hol- fogadna el, amely arra kötelezi a gyártókat, hogy a címkén landiában is 25%-ot határoztak meg, de a pénzügyi szektorban tüntessék fel a károsanyag kibocsátást és nyomtassanak min- ehelyett 50%-kal számolnak. Nagy-Britanniában 30% a kezdeti den csomagra képet is, az első kötelezettségből eredő költség állandó költség, amelyet a felmérés során felülvizsgálnak. 100%-a nemzetközi szintű, a másodiké 100%-ban uniós szintű 45 International SCM Manual 22. o., EU SCM Manual lenne. EU SCM Manual 50–51. o. 49. o., Regulatory Burden: Reduction and Measurement Ini- 33 E tárolás vagy úgy történik, hogy azokat a konzulens tiatives. 14–15. o. közvetlenül feltölti, vagy arra előzetes adatlapokat használnak. 46 Nagy-Britannia mér ilyet is. Az előzetes adatlapokat a konzulens a felmérés végeztével el- 47 Az EU-tagállamok e költségeket nem tekintik az SCM juttatja a koordinálást végző szervnek. alkalmazása során költségnek, mivel a jogorvoslat nem kö- 34 A változásokat időszakosan, pl. évente indokolt fel- telezettség. venni az adatbázisba. 48 Vizsgálatot azonban gyakran nemcsak e célból tarta- 35 Ex ante felmérést végeznek pl. Ausztriában, Bel- nak, hanem például a vállalkozások elégedettségi szintjének giumban, a Cseh Köztársaságban, Dániában, Csehországban, meghatározására is. Az ezzel összefüggő költségek nem mi- Németországban. nősülnek adminisztratív költségnek. 36 Az SCM magas fokú részletezettsége miatt azonban 49 International SCM Model Manual 20–21. o. (táblázat), az ilyen adatok is nagyon megbízhatóak. Nagy-Britannia: ezeket a fázisokat (3+1) alkalmazzák, a fo- 37 Lásd pl. Standard Cost Model for citizens. User’s guide lyamat összesen 14 lépést tartalmaz, Administrative Burdens for measuring administrative burdens for citizens. www.inno- Measurement Exercise, Technical Summary, June 2006, http:// vazionepa.gov.it/dipartimento/doc_pdf/manuale_scm_cit- www.berr.gov.uk/files/file35995.pdf(2009.05.18.) . Norvégia: a tadini.pdf (2009.05.18.) tartalmilag azonos folyamat nincs fázisokra bontva, 10+1 lépést
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea: A vállalkozásokat érintő adminisztratív költségek és terhek mérésének előfeltételei 27 tartalmaz http://www.regjeringen.no/en/dep/nhd/docu- on Administrative Burdens’ és a ‘EU Administrative Burdens ments/Reports-and-plans/Reports/2004/Measurement-of-ad- Calculator’, illetve az uniós statisztikák (forrás pl. Eurostat ministrative-burdens-related-to-VAT-by-use-of-the-stan- http://epp.eurostat.cec.eu.int) és egy általános órabér, amelyt dard-cost-model/3.html?id=420299 (2009.05.18.). Ausztria: az EU alapfelmérésben használtak (erre vonatkozó adatokat ugyanez a 3 fázis, amely 6 lépést tartalmaz), http://www. ld. http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/ regjeringen.no/en/dep/nhd/documents/Reports-and-plans/ impact.docs_en.htm); standard állandók (állandó költség), Reports/2004/Measurement-of-administrative-burdens- szakértők véleménye, tagállami tanulmányok. Kivételes related-to-VAT-by-use-of-the-standard-cost-model/3. esetben terepmunka válhat szükségessé néhány tagállamban html?id=420299 (2009.05.18.). EU: 11 lépést tartalmaz, az eltérés és/vagy kérdőíveket küldenek szét a vállalkozásoknak. A a szupranacionális jellegben van. Ebből következően a felmérés minta: ‘Starter kit for measuring and reducing administrative sosem irányul a nemzeti jog által keletkeztetett adminisztratív burdens’ http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-re- terhek felmésérésre, és a felmérést az extrapolálás alkalmazá- duction/home_en.htm) (2009.05.18.). sa miatt nem is szükséges minden tagállamban elvégezni. EU 51 Vö. a piaci és a nem piaci szereplők adminisztratív SCM 47–48. o. (táblázat) terheinek csökkentésére, valamint az eljárások egyszerűsíté- 50 Az adatforrás tekintetében az EU SCM szerint általában sére és gyorsítására irányuló kormányzati programról szóló elegendő általános becslést adni, amely alapja: ‘EU database 1058/2008. (IX. 9.) Korm. határozattal.
JURA 2009/2. 28 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja
Drinóczi Tímea és irányítási szintjei konzisztenciájának javítását, egyetemi adjunktus illetve rámutatnak az egyes munkafolyamatok ter- vezhetőségének lehetőségeire. Petrétei József egyetemi tanár I. A jogalkotás tervezése
A jogalkotás tervezése 1. Tervezés és stratégia A jogalkotás tervezhetőségét a tervezés fogalmának, és koordinációja alanyainak, módszereinek és folyamatelemeinek jog- alkotásra vonatkoztatott elemzése igazolja. A jogalkotás tervezése – vagyis jogalkotási progra- a) A tervezésre – ennek rendszerszemléletű megkö- mok megfogalmazása és a jogszabály-előkészítés zelítése2 szerint – akkor van szükség, ha a kívánt jövőbeli ütemezése – továbbá a jogalkotás koordinációja a állapot elérése több egymással összefüggő döntéstől függ. minőségi jogalkotás fogalmának1 elemei, illetve a A tervezés során a célokat és a feladatokat össze kell jogszabályok előkészítésének elengedhetetlen kel- hangolni a célok eléréséhez szükséges módszerekkel lékei. A jogalkotás tervezésére irányuló törekvést és a rendelkezésre álló erőforrásokkal. A tervezés – a minőségi jogszabályok alkotásának szándékán eredménye többféle tervváltozatban fogalmazódhat túl – az is indokolja, hogy elkerülhetővé váljon a je- meg,3 amelyek közül a jogalkotás számára a straté- lenleg Magyarországon folyó – sokszor hektikus és giai terv lehet kiemelkedő fontosságú, mivel a jog- ötletszerű – jogalkotás, és a jogszabályok létrehoza- alkotás – és ezen belül a minőségi jogalkotásra való tala a kormányzati célok megvalósítását elősegítve törekvés – elképzelhetetlen az arra irányuló stratégia ütemezetten, a jogrendszer stabilitását biztosítva elkészítése és megvalósítása nélkül. Bár a jogalkotás történjen. A jogalkotás tervezésének szükségességét stratégiája a kormányzati stratégiába ágyazódik be, e stra- az indokolja, hogy az állami cselekvés racionalitása e tégia – mint általában minden stratégia4 – tartalmi területen a lehető legnagyobb mértékben biztosítható elemei a küldetéstudatot, a küldetés végrehajtását legyen. A jogalkotás tervezése, a jogszabály előkészí- és a szinergia megvalósítását ölelik fel. tése, illetve az ehhez szorosan kapcsolódó hatásvizs- A küldetéstudat – vagy a jogalkotással kapcsolat- gálatok elvégzése – ideértve az adminisztratív terhek ban jogalkotási prioritások meghatározása – azt juttatja és költségek felmérését is – azonban koordinációt kifejezésre, hogy a szervezet (kormányzás/jogalkotás) igényel. A koordinációnak már a jogalkotás tervezése milyen igényt és hogyan akar kielégíteni. Az „igény” során meg kell valósulnia, mert ha ez hiányzik, akkor a jogalkotás vonatkozásában a minőségi jogalkotás a jogalkotási tervek olyan elképzelés-gyűjtemények iránti társadalmi,5 állami,6 alkotmányossági,7 szup- lesznek, amelyek nincsenek kapcsolatban a tény- ranacionális8 és nemzetközi9 igény, illetve az ahhoz legesen elvégzendő feladatokkal. A koordináció a fűződő érdek. Mindezek eléréséhez szükséges (a jogalkotásban három szinten értelmezendő: jelenti „hogyan” részkérdésre adott válaszként) a minőségi a központi közigazgatás koordinációját, a politikai jogalkotás, azaz annak vertikális és horizontális ele- koordinációt, illetve a politika és a közigazgatás mei együttes kialakítása és fenntartása. A vertikális közötti koordinációt. A tervezés, a koordináció és a szint a szabályozásra utal, amely egyrészt a jogal- minőségi jogalkotás tehát egymással összefüggő és kotást rendező megfelelő (minőségű) jogi normák egymást erősítő tényezők. létét, másrészt az ezeknek teljes mértékben való A jogalkotás tervezésének vizsgálata során elemezni megfelelést jelenti. A szabályozásnak tükröznie kell szükséges, hogy mit jelent a jogalkotás tervezése, ter- a horizontális síkon elhelyezkedő elemeket, azaz a vezhető-e egyáltalán a jogalkotás abban az értelem- minőségi jogalkotás területeit: az egyszerűsítést, az ben, hogy a tervezés nyújtson segítséget az előre lát- adminisztratív terhek csökkentésére irányuló törek- ható, kiszámítható normatartalmak létrehozásában, véseket, a konzultációt, a hatásvizsgálatot, a minősé- a jogalkotási folyamatba való beillesztésben, illetve gi jogszabály-szerkesztést, illetve a jogszabályokhoz a szilárd jogrendszer koherenciájának és konziszten- való hozzáférést.10 ciájának a fenntartásában. A koordinációval kapcsolat- A küldetés végrehajtása a jogalkotás szempontjából ban vizsgálni kell ennek jelentőségét a tervezésben egyrészt a minőségi jogalkotás megvalósítására – és a jogszabály-előkészítésben. A jogszabálytervezetek vagyis a küldetés végrehajtására – vonatkozó politikai előkészítésének és kidolgozásának egyes munkafázisai elkötelezettséget igényli, amely a jogalkotás minőségi elemzésével feltárhatóak azok a követelmények, szabályozására irányuló jogszabályok előkészítését és amelyek lehetővé teszik a jogalkotás összhangjának elfogadását, illetőleg az ezek alapján történő jogalko-
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja 29 tást jelenti, másrészt a jogalkotás tervezését foglalja keretén belül a jogszabályok előkészítése és elfoga- magában. A jogalkotás tervezése politikai tervezés, amely dása is megtervezett. egyik funkciója a politikai-adminisztratív döntési fo- – A jogszabály-előkészítés menete, vagyis annak fá- lyamat racionalizálásának segítése a közigazgatáson zisai, és a csatlakozó eljárások (pl. a konzultáció, a belüli feladat-, cél- és programtervezési rendszer fel- szakértők bevonása, a hatásvizsgálat, az adminisztra- építésével és annak fejlesztésével.11 tív terhek ex ante felmérése) maguk is kellően – lépés- A szinergia a jogalkotásért, az egyes munkafá- ről-lépésre, határidők tűzésével – megtervezettek. zisok12 végrehajtásáért felelős szervezet megfelelő A jogalkotás szempontjából a tervezhetőség folya- kialakítását, az erőforrások szükséges szintjeinek matosságot, összehangoltságot, ütemezettséget, a jogrend- és elosztásának biztosítását jelenti. A jogalkotásért szer stabilitásának biztosítását, illetve a kiszámítható és felelős szervezetet – általános értelemben – nyilván- előre látható jogszabályok által a jogbiztonság meg- valóan nem kell kialakítani, lévén ezek a jogalkotásra valósulását jelenti. Az előrelátás a jogalkotásban azt felhatalmazott szervek. Létrehozni valójában a jelen- juttatja kifejezésre, hogy a jogszabályok garantálják leg hiányzó, az egyes munkafázisokhoz kapcsolódó a jövőbe vetett biztonságot és a kontinuitást. A jó szervezetrendszert, például a hatásvizsgálatokkal jogszabályok tehát azok, amelyek ezt az előrelátást és/vagy az adminisztratív terhekkel foglalkozó figyelembe véve nem csak a pillanatnyi állapotból szervezeti egységeket lehetne, amelyek számára a adódó körülményekre vannak tekintettel, hanem a feladatellátás zökkenőmentes teljesítése érdekében változásokkal is számolnak. A jó jogalkotás előfelté- a megfelelő erőforrásokat biztosítani kell. tele tehát a kritikus, minden szóba jöhető variációval b) A jogalkotás tervezése egyrészt az adott időinter- kalkuláló tervezés. vallumban – kormányzati ciklusokon átívelően, vagy A jogalkotás tervezhetőségével kapcsolatban is az aktuális parlamenti ciklusban, illetőleg éves, vagy igaz azonban, hogy a jogalkotási tervek és ezek üteme- féléves időszakban – elvégzendő jogalkotási felada- zésének meghatározása a mindenkori kormányzati több- tok megtervezését (kormányzás) jelenti, másrészt az ség kompetenciájába tartozik. A törvények esetében egyes jogszabályok előkészítésének és elfogadásának ugyanis végső fokon a parlament dönt arról, hogy megtervezését (jogalkotás) foglalja magában. A jogal- mely törvényjavaslatokat mikor tűzi napirendjére, kotás tervezése tehát egyfelől a kormányzáshoz, más- mennyi időt hagy az egyes javaslatok vitájára, és felől a jogalkotáshoz köthető. Ezekhez kapcsolódik a mikor határoz a törvényjavaslat elfogadásáról. jogalkotás előkészítése folyamatának megtervezése A tervezés nem lehet kimerítő jellegű sem, mert is, amely – eltérően a középtávú jogalkotási program, előre nem látható, új körülmények adódhatnak, illetve a rövid távú jogalkotási terv kidolgozásától – amelyek indokolhatják a nem tervezett jogszabályok nem időszakonként visszatérő, hanem olyan egyszeri kibocsátását. Bár a terven kívül minden jogszabály a feladat, amely hosszú távon megalapozhatja a minő- tervezés kritikája lesz, de (jog)politikai szempontok a ségi jogszabályok előkészítésének menetét. jogalkotási tervek módosítását indokolttá tehetik. A jogalkotás tervezése egyfelől tehát a politikai ter- c) A jogalkotás tervezésének célja többrétű. Egyrészt vezés része, mivel ez nagyrészt az állami-kormányzati növelheti a jog társadalmi hatékonyságát, mivel a jogal- feladatok tervezését jelenti az állam irányításának kalmazás a hatékonyságra vonatkozó visszajelzéssel szintjén. A politikát tervezésre szorító tényezők modifikálhatja a jogalkotás tervezését mind az adott közül a választások, a kormányprogramban meg- kormányzati cikluson belül, mind az egyes ciklusok fogalmazott célok, az elérni kívánt gazdasági, tár- között. A tervezéssel az alapvető jogfejlődés előre meg- sadalmi, politikai változások ütemezése, illetőleg határozható, mert nyilvánvalóvá válik, hogy: az ezek érdekében alkalmazott eszközök emelhetők – kik, mikor, milyen módon vehetnek részt a jog- ki. A jogalkotási tervezéskor a politikai döntések alkotásban, így a benne résztvevők közötti együtt- felölelik azokat a szándékokat és törekvéseket, ame- működés céltudatosabbá és racionálisabbá válik, lyeket jogszabályi formában kívánnak megalkotni. – melyek a társadalmilag szükséges és elsőrangú A jogalkotási tervek – a Kormány által a parlament- feladatok, amelyeket jogalkotás útján kell meg- nek benyújtott törvényalkotási program, illetőleg a oldani, Kormány munkatervében szereplő rendeletalkotási – a jogalkotás folyamata – ennek megszervezése, elképzelések, valamint az egyes minisztériumok gondosabb, kvalifikáltabb lefolyása – kiszámíthatóbb jogalkotási törekvései – egyúttal politikai döntések lesz, valamint formájában jelennek meg. – a jogalkotás termékei (a jogszabályok) minő- Az eredményét tekintve a jogalkotási tervezés az sége javul. alábbi tervekben nyilvánulhat meg. – A jogalkotás politikai tervezésének további célja, – Jogalkotási program és terv, amely meghatározza hogy meghatározza a jogalkotási igényeket és lehe- az elvégzendő jogalkotási feladatokat, és amelynek tőségeket, azokat összehangolja, és ennek következ-
JURA 2009/2. 30 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja tében biztosítsa a jogalkotás kiegyensúlyozott műkö- zető jóváhagyásával kezdeményezheti a jogalkotási dését. A jogalkotás szakmai tervezése pedig – amit a program módosítását. Indokolt esetben a jogszabály minisztériumi szakapparátus végez – konkrét irány- előkészítése a jogalkotási programon kívül is kezde- mutatást adhat a munkafázisokhoz. Természetesen ményezhető az illetékes felsővezető egyetértésével. a keretek meghatározása politikai akarat függvénye. A minisztériumi jogalkotás szabályozásában azon- Ennyiben tehát a jogalkotás tervezésének céljait a po- ban nincs számon kérhető jogkövetkezménye a ter- litikai aktor valósítja meg a szakapparátus tevékeny, vezés elmaradásának, továbbá a megalapozatlan, innovatív és operatív közreműködésével. felületes tervezésnek. d) Magyarországon a jogalkotás tervezését a meg- alapozott és átgondolt jogalkotás, a minőségi és nyi- 2. A jogalkotás tervezését befolyásoló tott jogalkotás, a politikai-kormányzati törekvések elemek megvalósításának ellenőrzése stb. érdekében feltét- lenül célszerű alkalmazni. A jogalkotásra vonatkozó a) A jogalkotás tervezése a politikai tervezés minőségétől tervezés jelenlegi megoldásai ugyanis nem megfele- függ, a különböző politikaterületek (szakpolitikák) lőek: bár van orientáló jellegük, de érdemben nem növekvő és minőségi problémamegoldási követelmé- határozzák meg a jogalkotás ütemét. A jogalkotás nyei következtében. A tervezésnek – politika-alakító tervezésének feltételeit tehát meg kellene teremteni, elemként – meg kell határoznia, hogy hogyan és mi- különösen azokat, amelyek normatív előírások for- képpen várható a felmerült politikai-kormányzati májában rögzíthetők. Ezek közül bizonyos elemek probléma megoldása, és ennek kapcsán adódnak-e már megtalálhatók – pl. törvényalkotási program,13 jogalkotási feladatok. Áttekinthető és követhető Kormány munkaterve14 – de részben hiányoznak a jogalkotási terv ennek hiányában nem készíthető. A minisztériumi jogalkotási tervek. tervezés előfeltétele az információbázis, amely a jövőre A Házszabály és a Kormány ügyrendje szerint vonatkozó megállapodások alapját képezi, és tartal- a Kormánynak – megalakulását követően lehetőleg mazza azokat a politikai és szakmai megfontolásokat, harminc napon belül, egyébként minden ülésszak vé- amelyek befolyásolják a jogalkotás tervezését és a gén – tájékoztatnia kell az Országgyűlést a következő jogalkotási programot, tervet. ülésszakra vonatkozó törvényalkotási programjáról, A jogalkotással kapcsolatos feladatokat – így a amelyet a Kormány a munkatervével összhangban jogalkotás tervezését is – több tényező jelentős mér- félévente készít el.15 E megoldás nem alapozhatja meg tékben befolyásolja, de a jogalkotást alapvetően a politika a tényleges tervezést, mivel az említett orientáló determinálja, mivel a politika törvényeken, jogszabá- időpontokon kívül más határidőt, illetve részletes lyokon keresztül közvetítődik, a jogszabályokban feladatot nem tartalmaz. politikai döntések konkretizálódnak. Ilyen politikai Az utasítás formájában meglévő miniszteriális és jogi befolyásoló tényezők: jogalkotási programokra16 vonatkozó rövid sza- – a kormányprogramból adódó feladatok, amelyek bályozások főbb elemei szerint a minisztérium a kormányzati ciklus egészére jelzik a tervezett jog- jogalkotási programja naptári félévekre készül, és alkotási feladatokat; tartalmazza az adott félév fő jogalkotási feladatait.17 – az alkotmánybírósági döntésekből, ombudsmani Ezek közül elsőbbséget élveznek az uniós jogból, a ajánlásokból adódó feladatok, amelyek egyrészt nemzetközi szerződésekből, a hazai jogszabályok- a megsemmisített alkotmányellenes jogszabályok ból, az Országgyűlés, a Kormány, az Alkotmány- korrekcióját, illetőleg a megalkotni elmulasztott bíróság határozataiból, illetve az ombudsmanok jogszabályok pótlását jelentik, másrészt olyan alkot- ajánlásaiból eredő kötelezettségek. A jogalkotási mányi visszásságra mutatnak rá, amelyek jogalkotást programot úgy kell megszerkeszteni, hogy abból tesznek szükségessé; kiderüljön a jogalkotási feladat, a felelős szervezeti – bírósági döntésekből következő jogalkotási köte- egység és a személyes közreműködő, a szabályozást lezettségek; megalapozó jogforrás és a határidő. A jogalkotási – a folyamatban lévő jogalkotási feladatok, amelyek programot az erre kijelölt szervezeti egység állítja korábbi időszakból húzódtak át (pl. nagy jelentőségű össze a többi szervezeti egység felsővezetőjének kodifikációk esetében); javaslatai alapján, és végül a miniszter hagyja jóvá. – az olyan változó társadalmi-gazdasági viszonyok, A tárca jogalkotási programjának összhangban kell amelyek új regulációt vagy újraszabályozást igé- állnia a Kormány törvényalkotási programjával és nyelnek, és ennek a jogalkotó feltétlenül eleget akar munkatervével. A tárca jogalkotási programja meg- tenni; valósulásának folyamatos, hetenkénti követését is – az európai uniós tagságból eredő jogharmonizá- meg kell teremteni. A felelős szervezeti egység az ciós feladatok, amelyek folyamatos jogalkotói tevé- adott jogszabály előkészítésékor az illetékes felsőve- kenységet keletkeztetnek, illetve a kötelező erővel
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja 31 nem rendelkező uniós cselekvési programokhoz – Az európai uniós jogalkotás saját ütemezés szerint való igazodás; folyik, amelynek azonban illeszkednie kell a jog- – a nemzetközi szerződésekből következő jogalkotási alkotási programba, tervbe. feladatok, ide értve a nemzetközi bíróságok gyakorlata – A tervezhetőség más dimenziójába tartozik, de által indokolt szabályozási igényeket is; itt is megemlítendő a jogszabály-előkészítés folya- – az aktuális politikai törekvésekből adódó konkrét matának, annak egyes elemeinek (pl. hatásvizsgálat, jogalkotási feladatok, amelyekkel a kormányprog- Standard Cost Model módszer alkalmazása18) terve- ram készítésekor nem számoltak, de a kormányzati zése, üzemezése. tevékenység végzése során feltétlenül megoldandó szabályozási igényként jelentkeztek. 3. A jogalkotás tervezésének alanyai E tényezők határozzák meg tehát, hogy mi lesz a és módszere jogalkotási program tartalma, illetőleg milyen ütemezéssel kell e követelményeknek eleget tenni. Megjegyzendő A tervezés alanyai a tervezés irányítói (politikusok, azonban, hogy az előzetes tervezést gyakran meg- minisztériumi vezetők) és annak végrehajtói (szakappa- változtatják az aktuális politikai törekvések, amelyek a rátus, jogszabály-előkészítők). A jogalkotási tervezés jogalkotási terv csúszásához vagy átrendeződéséhez módszereként az ellenáramlatú tervezést lehet alkalmaz- vezetnek. A jogalkotás dinamizmusát – a parlamen- ni, mivel ez ötvözi a top-down és a bottom-up terve- táris kormányzati rendszer logikájából következően zés jellemzőit. Ez alapján a politikai szféra a jogalko- – alapvetően a kormányzó politikai erő(k) céljai és tási célokat többek között a szakapparátus szakmai törekvései határozzák meg, de ezt a jogalkalmazás véleményének figyelembevételével alakítja ki. által felvetett hiányosságok – amennyiben ezek a ko- A jogalkotási tervezés – tartalma és folyamata rábbi kormányzati ciklusban elhanyagolt jogalkotási szerint – általában a minisztériumi szakapparátus fel- feladatokból adódnak – korrigáló módon befolyásol- adata, még akkor is, ha a jogalkotási tervek tartalmi hatják. Az adott parlamenti ciklusban a jogalkotási meghatározottsága és elfogadása végső soron politi- súlypontok meghatározásakor ugyanis nem lehet kai döntéshozatalt feltételez. A jogszabálytervezetek figyelmen kívül hagyni a korábbi szabályozási igé- előkészítésének munkaigényét – a tervezet kidolgo- nyeket, a jogalkalmazás által jelzett szabályozási zásának, a szakértői megbeszéléseknek, az egyezte- fogyatékosságokat; ez ugyanis a választási periódu- tések lefolytatásának stb. idő- és forrásszükségletét soktól függetlenül is bizonyos kontinuitást garantál – elsősorban a szakapparátus teljesítőképessége a jogalkotás folyamatára és dinamizmusára. határozza meg. Szintén tőlük függ az egyes szak- b) Az egyes jogalkotási feladatok eltérő típusú ter- tárcák – mint első helyi felelősök – szempontjainak vezést igényelhetnek, amelyeket azonban egymással érvényesítése is. Az apparátus többletinformációval összhangba kell hozni. A tervezhetőség szintjei en- rendelkezik a konkrét jogszabály bonyolultságára, a nek következtében a következők lehetnek. szabályozandó viszonyok szakmai értékelésére és a – Viszonylag egyszerű ütemezés és előkészítés va- végrehajtásra vonatkozóan. Már a szakapparátusi lósulhat meg az új jogszabályok esetén. egyeztetés során eldőlhet az is, hogy az adott jog- – Ennél bonyolultabb tervezést és előkészítést, na- szabály költségvetési hatásaival számoltak-e, és ezért gyobb előrelátást kívánhatnak meg a módosító jog- a jogszabály egyáltalán elfogadásra kerülhet-e. szabályok, amelyek megalkotását azok a tényezők Az átgondolt és megalapozott jogalkotási terve- alapozhatják meg, amelyek a jogalkotást is determi- zés azonban nem nélkülözheti a politikai szempontok nálják. Attól függően, hogy melyik tényező indokolja szerinti felülvizsgálatot sem. Az időszerűség, a költ- a jogszabály módosítását, a tervezés és az előkészítés ségvetési hatás, az érdekcsoportokkal való egyezte- az egyszerűtől a bonyolultig terjedő széles skálán tés szükségességének megítélése a jogalkotás során mozoghat. politikai mérlegelés kérdése is, ezért a tervezés során – Tervezhetetlenek azok a jogalkotási feladatok, biztosítani kell a folyamatos politikai felülvizsgálat amelyek az aktuális politikai akarat következményei. lehetőségét, ami elsősorban a minisztérium politikai Ezek nem illeszkednek a jogalkotási programba, vezetésének feladata. Hazánkban azonban hiányzik a tervbe, és az azokban szereplő feladatokat háttérbe jogalkotási tervezés módszertana, valamint a terve- szoríthatják, megakadályozva ezzel az előrelátható, zéssel foglalkozó felkészült szakapparátus is. áttekinthető jogalkotást. – Más megközelítést, hosszabb távú tervezést kíván 4. A jogalkotás tervezésének tárgya a (jog)egyszerűsítés programja, illetve az ezzel össze- és eredménye függő deregulációs programok, a vállalkozások és az egyének adminisztratív terheinek csökkentésére irányuló A tervezés tárgya az irányítói és a végrehajtói dönté- programok megvalósítása is. sek halmaza, vagyis az egymással összefüggő, vagy
JURA 2009/2. 32 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja gyakran ellentmondó politikai elképzelések (általá- ütemezéssel kerüljenek be a jogalkotási feladatok ban) többségi döntéssé alakítása, ezek valamilyen közé. A válogatás lehetősége azonban az elkészített formában történő megjelenítése, illetve ezek alapján jogalkotási program vagy terv keretén belül már a jogszabálytervezetek kidolgozása, véleményezése, csak abban az értelemben áll fenn, hogy az újonnan az egyeztetés, az azokról való döntés, és a megfelelő keletkezett, fontosnak minősülő politikai érdekek jogforrási formában való kihirdetés. jogalkotási feladatként megfogalmazásra kerül- a) A jogalkotás tervezésének eredménye rend- hetnek. Ennek azonban úgy kellene megtörténnie, szerint a jogalkotási programokban – mint sajátos hogy ne veszélyeztesse a jogalkotási program, terv tervformákban – ölt testet. A jogalkotási program megvalósítását. léte már önmagában jelzi, hogy a jogalkotó szervek A konzisztens és megalapozott jelleg megköveteli, számára fontos a jogalkotás átgondoltsága, vala- hogy a jogalkotási feladatokat és a jogalkotó szervek mint megalkotásával körvonalazódik, hogy milyen erre irányuló tevékenységét egységesen és koordi- szerepet kap a jogalkotás a kormányprogramban natív módon szemlélve, kellő indokoltsággal alá- foglalt célkitűzések megvalósításában. A jogalkotási támasztva határozza meg. programok a politikai erők, a gazdaság szereplői, illetőleg A program stabilitása a jogalkotás kiszámítható- a polgárok számára – a nyilvánosságon keresztül – az ságát hivatott biztosítani. Ugyanakkor rögtön meg- alábbiakat biztosítják. jegyzendő, hogy a jogalkotási programnak számolnia – Egyfelől előzetes információt az elkövetkező idő- kell a gazdasági és politikai folyamatok változásaival, szak jogalkotási tárgyköreiről. A program tartalma illetőleg ezeknek a program módosítására gyakorolt alapján is ismertté válik, hogy milyen jogszabályok hatásaival. Ennyiben érvényesülnie kell a jogalkotási megalkotását tervezi a parlament, a Kormány, ille- program rugalmasságának és nyitottságának. tőleg az egyes minisztériumok. Ez lehetővé teszi a c) A jogalkotási terv kapcsán indokolt körvona- jogalkotással érintettek számára, hogy az őket érintő lazni azt is, hogy mi kerüljön a jogalkotási tervbe, vagyis tervezetek véleményezését időzíteni tudják, illetve mi legyen e terv tartalma. Ennek meghatározásához az politikai, gazdasági, szakmai tevékenységük üteme- alábbi kérdéseket kell feltenni és megválaszolni. zését a jogalkotási elképzelésekhez igazíthassák. – Melyek legyenek a távlati célok, milyen részfel- – Másfelől a jogalkotás kiszámíthatóságát, a szabályo- adatokat szükséges elvégezni a távlati cél elérése előtt. zásra kerülő életviszonyok előzetes megismerhetősé- Például már adott jogszabálytervezet elkészítése előtt gét, mert a program erre vonatkozóan hozzáférhető indokolt bizonyos egyeztetéseket lefolytatni, és a információkat tartalmaz. Nyilvánvalóvá válik, hogy megvalósításhoz támogatásokat szerezni. A terve- a jogalkotási produktumok közül melyek azok, zésnél kell határozni arról is, hogy esetleg először amelyek elkészítését előre megtervezték, és mely célszerű a szabályozás koncepciójának elkészítése és jogszabályok azok, amelyek „terven felül” kerültek elfogadása, majd ezt követően kerüljön sor a részletes megalkotásra. normaszöveg kidolgozására. – Információt ad a jogalkotás megalapozottságára – Melyek legyenek az elsőbbséget élvező, legfontosabb és a felmerülő szabályozási igényekhez való alkal- célkitűzések, különösen az aktuális politikai elvárások- mazkodó-képességre vonatkozóan, ami a program ra tekintettel. Számolni kell azzal, hogy a jogharmoni- átgondoltságának, áttekinthetőségének és rugalmas- zációs igények és az alkotmánybírósági döntésekből ságának függvénye is egyben. következő feladatok átrendezhetik a tervet. – Végül információt szolgáltat a jogalkotás teljesítésére, – Milyen jellegű tevékenységet kell elvégezni a cél ami a programba foglaltak teljesítésének értékelé- elérése érdekében. Ide sorolható – többek között – az sével történhet, vagyis annak vizsgálatával, hogy a átfogó jellegű, jelentős törvények megalkotásánál jogalkotás során mennyiben történt meg a terv „tel- kodifikációs bizottság felállítása, az előzetes hatás- jesítése”, illetőleg milyen mértékű a „lemaradás”. vizsgálatok elvégzésére vonatkozó időszükséglet b) Az igényes jogalkotási program jellemzői a komple- meghatározása, a fennálló normaanyag utólagos ha- xitás, a szelektivitás, a konzisztencia, a megalapozottság, tásvizsgálatának elvégzése, a végrehajtás tapasztala- a stabilitás és a rugalmasság. tainak összegyűjtése, az egyeztetési mechanizmusok A komplexitás egyrészt a tervezés tárgyából – a kialakítása és működtetése, a különböző szakértők jogalkotás összetettségéből és bonyolultságából igénybevételének ütemezése, a jogszabálytervezetek – adódik, másrészt – a jogalkotó szervek közötti átdolgozásával kapcsolatos kapacitások, források együttműködés biztosítása érdekében – ezek tevé- kalkulációja stb. kenységének összehangolásából következik. Figyelemmel kell lenni arra, hogy a tervben meg- A szelektivitás lehetővé teszi az egyes politikai határozott időszak alatt változhat a tevékenységek elképzelések közötti prioritás kialakítását, és an- jellege és intenzitása, ezért feltétlenül át kell tekinteni nak eldöntését, hogy azok közül melyek és milyen a személyi és anyagi feltételeket.
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja 33
A célok egyértelmű kitűzése hatékonyabbá te- (a Kormány és a minisztériumi szinten kidolgozandó heti a munkát, ezért a lehető legpontosabban meg jogalkotási programra vagy tervre), továbbá a jog- kell határozni az adott időszakra előirányzott cé- szabály-szerkesztésre vonatkozó módszertan ki- lokat: világosan meg kell fogalmazni, hogy utólag dolgozásának kötelezettségére. Ezt figyelembe véve egyértelműen meg lehessen állapítani, mennyiben a Kormány jogalkotási programját és munkatervét, sikerült teljesíteni a célkitűzéseket. A jogalkotási a minisztériumi munkaterveket és a minisztériumi célok figyelmeztetnek és emlékeztetnek arra, hogy tervezést az egységes módszertan szerint kellene el- mit kell a jogalkotásnak elérnie. Ha a cél nem kellően készíteni és megvalósítani. Másrészt a jogalkotási tör- körvonalazott, akkor előfordulhat, hogy rossz lesz vénynek a jogalkotási program, terv előkészítésére és a haladási irány. Ezért indokolt részcélkitűzéseket megvalósulásának nyomon követésére vonatkozóan meghatározni, a határidők betartását folyamatosan is kellene rendelkezést tartalmaznia. Harmadrészt figyelni, illetve az eltérés okait feltárni, és a tervet szankciót kellene meghatároznia a nem megfelelő ezeknek megfelelően korrigálni. Fontos a visszacsa- tervezés, annak elmaradása, a nem megfelelő jogsza- tolás, az elvárt eredmények folyamatos összevetése bály-előkészítés (pl. egyeztetések, véleményezések, a célokkal. hatásvizsgálat, SCM-módszer) menetének be nem tartása esetére. 5. A jogalkotás tervezésének módszertana – A jogalkotási folyamatot – és ezen belül külö- nösen ennek tervezését – a jogalkotási törvényen a) Jelenleg a Kormány által készített törvényalkotási túl a mindenkori Kormány ügyrendjének kell meg- program és munkaterv készítésének gyakorlata határoznia. A jogalkotási törvény fentebb említett szerint az egyes tárcák jelzik a Miniszterelnöki Hi- keretszabályai alapján tehát a Kormány ügyrendje vatalnak (MEH), hogy az adott időszakban mely tartalmazhatna a Kormány vonatkozásában részle- jogszabálytervezeteket kívánják a Kormányhoz be- tesebb rendelkezéseket. nyújtani. A tárcák által készített előzetes ütemezést a – Az egyes minisztériumok vonatkozásban a MEH a tárcákkal egyeztetve rangsorolja, és az ennek tervezésről a szervezeti és működési szabályzat vagy alapján készült törvényalkotási programot, illetőleg egyéb jogforrás (pl. utasítás) tartalmazhatna hasonló a Kormány munkatervét végül a Kormány fogadja rendelkezéseket. el. A törvényalkotási programot aztán a Kormány – A módszertanok tekintetében kidolgozásra nyújtja be az Országgyűléshez, amit az – jellemzően kerülhetne a jogalkotási programok, tervek és a – elfogad. Gyakran előfordul, hogy a tárcák nem munkatervek tervezésének módszere, illetve a jog- kellő alapossággal mérik fel, hogy adott tervezetet szabály-előkészítés menetének ütemtervszerű leírása mikorra készítik el olyan formában, hogy az tényle- és a kapcsolódó eljárások (hatásvizsgálat, SCM-mód- gesen a Kormány ülésére kerülhessen. Ennek okai, szer) módszertana. hogy a tervezet kidolgozása késik, az egyeztetések A szabályozásnak meg kellene határoznia, hogy elhúzódnak, nincs reálisan tervezve a költségvetési az egyes tervek mennyi időre szólnak, a bennük fedezet, hiányzik a kellő politikai támogatottság stb. meghatározott feladatoknak milyen az ütemezése. A következmény pedig általában az, hogy a jog- Az ütemezésnél figyelembe kell venni egyrészt a szabálytervezet jelentős késéssel kerül benyújtásra, jogalkotó szervek sajátos munkarendjét, hatásgya- vagy a tervezett időszakban ez meg sem történik, korló formáikat, a döntés-előkészítés és döntésho- így a törvényalkotási program, illetőleg a Kormány zatal folyamatát és formáit, másrészt a kormányzati munkaprogramja „borul”, aminek legtöbbször nincs ciklusból adódó sajátosságokat. A parlament és a érdemi következménye (szankciója). Jelenleg nincs Kormány legitimációs okokból érthetően a rövid átgondolt tervezés tárcaszinten sem, mert ehhez hi- idejű – a parlamenti ciklushoz igazodó – politikai ányzik mind a normatív szabályozás, mind a tervezés orientálódást preferálja, még akkor is, ha a politikai módszertana, mind pedig a megfelelő felelősségi és tervezésnek szükségszerűen hosszabb időszakra szankciórendszer. kellene alapozódnia. A kormányzati ciklus – mint A tervezés normatív szabályozása több szinten a jogalkotási tervezés kerete – azért meghatározó, képzelhető el. mert a kormányprogram erre az időintervallumra – A jogalkotási törvénynek kellene a tervezést rész- készül: ez foglalja össze a politikai törekvéseket és letesen, az előkészítés egyes fázisaira vonatkozó szándékokat, amelyek nagy része törvényhozási keret-határidők és a felelősök megjelölésével szabá- úton, vagy más jogalkotás formájában valósíthatóak lyoznia, azzal, hogy a Kormány és a minisztériumok meg. A kormányprogram adott parlamenti ciklusra a saját terveiket ennek figyelembevételével készítsék szól, de ennek konkretizálása általában évekre, vagy el úgy, hogy a tervek egymással összhangban állja- félévekre lebontva történik, ami egyúttal ütemezést nak. Ezen túl utalnia kellene a jogalkotás tervezésére is jelent. Ennek során az előreláthatóság és kiszá-
JURA 2009/2. 34 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja míthatóság szempontjának feltétlenül érvényesülnie felelős miniszternek kellene elvégeznie. Az igazság- szükséges. A kormányprogram gyakran kifejezetten ügyért felelős miniszter a jogszabály-előkészítésben nevesít meghozandó törvényeket, bár ezeket ritkán kaphatna hangsúlyosabb szerepet, különösen a ütemezi. Az ütemezést a jogalkotási tervekben kell jogszabály-szerkesztési szempontok következetes elvégezni, mégpedig oly módon, hogy általában há- érvényesítése érdekében. rom időpontot indokolt meghatározni: a tervezetek A jogalkotási program elkészítésének elma- elkészítésének, benyújtásának, és elfogadásának ide- radása, nem megfelelő színvonalú előkészítése a jét. Bizonyos esetekben szükség lehet a hatályba lép- szakapparátus szintjén a köztisztviselők jogállásáról tetés rögzítésére is. A jogalkotási terv részletezésének szóló törvényben21 meghatározott szankciók tényleges fontossága a nagyobb pontosság és a jobb áttekinthe- alkalmazásával járhatna. Miniszteri mulasztás esetén a tőség érdekében mellőzhetetlen: egyes részfeladatok felelősségre vonás politikai jellegű lehet, és ilyenként teljesítését, egyes tevékenységfajták befejezésének ezt a miniszterelnök és/vagy a parlamenti ellen- időpontját, a korrekciós mechanizmusok beépítését őrzési jogosítványokkal rendelkező országgyűlési és alkalmazását követeli meg. Esetleg indokolt lehet képviselők gyakorolhatnák. Ha az Országgyűlés jelentést készíteni az elért eredményekről, a szüksé- nem fogadja el a jogalkotási programot, felmerül gessé vált korrekciókról, a módosítások indokairól. a parlamenti többség és a Kormány közti bizalom A tervezésnél számolni kell az ezekkel kapcsolatos megrendülése. Ennek esetleges következményei az döntési igényekkel is. alkotmányjogban – pl. bizalmatlansági indítvány, A jogalkotási tervezésnek egyik nélkülözhetetlen bizalmi szavazás – egyértelműek. Egyéb – nem jogi eleme a jogalkotási program, terv előkészítése és megva- és politikai – szankcióként elképzelhető lenne a jogal- lósulásának nyomon követése. Erre azonban általában kotási terven felüli – és politikailag adott időpontban – legtöbbször az időhiány miatt – nem kerül sor. Az nem prioritást élvező – tervezetek, vagy a nem meg- elmaradás következménye gyakran eredményezi felelően egyeztetetett, illetőleg az olyan tervezetek azt, hogy nincs mód a terv megalapozottságának Kormány elé vitelének megakadályozása, amelyek- előzetes, illetőleg a tervezési folyamatba beépített nél a szükséges hatásvizsgálatot nem végezték el. ellenőrzésére. A terv előkészítése és értékelése során b) A tervezés folyamatelemei22 alapvetően a dön- az alábbi szempontokat indokolt figyelembe venni. téshozatal szakaszainak feleltethetők meg, és ezek – Vannak-e a tervben túlzások, buktatók, hibák, alapján a jogalkotás tervezésének folyamatelemei is illetőleg van-e lehetőség az ebből származó prob- megállapíthatók. Ebből következik, hogy a tervezés lémák áthidalására. Ki lehet-e dolgozni megoldási során is: módozatokat arra az esetre, ha felmerülnek ezek a – meg kell határozni a célt, vagyis az elérni kí- problémák. Kinek és mikor – a terv kidolgozásának vánt állapotot, fázisában – kell jeleznie a fenti problémákat, illetőleg – elemezni szükséges a kiindulási helyzetet, kinek és hogyan kell ezeket orvosolnia. problémát, – Vannak-e a tervnek olyan kevésbé fontos részei, – számba kell venni az erőforrásokat, amelyeket a lényegesebb szempontok érvényesítése – prognózist kell felállítani, vagyis meg kell ha- érdekében figyelmen kívül lehet hagyni. Ki jogosult tározni, hogy a jogalkotás következtében, illetőleg erre és milyen formában. ennek hiányában hogyan alakulna a társadalmi, – Hogyan biztosítható a terv maximális rugalmas- gazdasági, szociális és egyéb környezet, sága az időbeli ütemezésre és a forrásokra tekintettel. – jogalkotási tervváltozatokat szükséges kidol- Hogyan lehetséges a nehézségek és a lehetőségek gozni, ezeket értékelni kell, illetve meg kell hozni a felmerülésekor a lehető leghamarabb alkalmazkodni döntést, vagyis el kell fogadni a jogalkotási tervet, a megváltozott körülményekhez. – a döntést végre kell hajtani, megfelelő mérési – Van-e mód vagylagos cselekvési programok technikával meg kell bizonyosodni arról, hogy a beépítésére a tervbe az előre sejthető problémák or- döntés elérte-e a célját (ellenőrzés), azaz minden, voslása és a kedvező lehetőségek kihasználása érde- a jogalkotási tervben szereplő jogszabályt meg- kében. Hogyan módosítható a terv az új információk alkottak-e, ismeretében. Kinek, mikor kell ezt végrehajtania. – ha eltérés van a terv és a tényleges helyzet kö- A Kormány jogalkotási programja tervezésben zött, az eltérést elemezni szükséges, és erről a vissza- indokolt lenne a Miniszterelnöki Hivatalt vezető csatolást biztosítani kell. Megjegyzendő azonban, miniszter19 és az igazságügyért felelős miniszter hogy a jogalkotási terv természetéből adódóan a feladatkörét pontosabban és részletesebben meg- visszacsatolás eredményére a politika vagy tekintet- határozni.20 A programalkotásra vonatkozó szük- tel van, vagy pedig nem veszi tudomásul. séges módszertan kidolgozását is a Miniszterelnöki c) A jogalkotás tervezésekor figyelembe veendő Hivatalt vezető miniszternek és az igazságügyért követelmények és elvárások – amelyek a tervezés mód-
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja 35 szertanának az alapját képezhetik – az alábbiakban zik a költségvetési fedezet. Az ilyen jogszabályok foglalhatók össze. kidolgozása nagyrészt felesleges, mert kapacitást ca) A tervezés során elsőként meg kell határozni a von el más jogalkotási feladatoktól, és hiába készül- konkrét jogalkotási feladatokat, mégpedig a rendelkezés- nek el a végleges, egyeztetett tervezetek, pénzügyi re álló és elemzett információk alapján. Arra kell tö- fedezet nélkül úgysem kerülnek elfogadásra. E jog- rekedni, hogy ezek értékelésekor célként az optimális szabályok kidolgozása már a tervezés fázisában meg- megoldás kidolgozása kapjon kiemelt szerepet. Az takarítható, ha a jogalkotási terv összhangban van a adott időszakban elvégzendő jogalkotási feladatok költségvetéssel. Különösen fontos, hogy a jogalkotási megtervezésekor nem lehet figyelmen kívül hagyni terveket összehangolják a fejlesztési tervekkel, mert az egyes jogszabályok tervezetének elkészítéséhez általában ez utóbbiak megvalósítása rendszerint jog- szükséges időt: figyelembe kell venni a normaszöveg szabályok sorának módosítását, vagy új jogszabályok tervezetének elkészítési és kidolgozási időtartamát, megalkotását involválja. Ha a kormányzás jelentős az ezt követő és lefolytatandó egyeztetések és kon- mértékű átalakítást tervez, és ennek érdekében ún. zultációk, továbbá az ezek alapján indokolt alternatí- reformterveket készít, ezek szintén intenzív jogalkotást vák elkészítése időszükségletét. Ehhez a kormányzati feltételeznek. döntéshozatali mechanizmus működését szükséges alapul cd) A jogalkotási terveknek meg kell felelniük venni, különösen a szakmapolitikai és a közigazgatási bizonyos állandó formai követelményeknek, amelyek je- egyeztetés folyamatát, a Kormány kabinetjeinek, az lenleg is normatív formát öltenek (mint pl. a törvény- államtitkári értekezleteknek, illetőleg a Kormány ülé- alkotási program, illetőleg a Kormány munkaterve). seinek ütemét, időpontjait és munkarendjét. Számol- A törvényalkotási programról, a Kormány munkater- ni kell az itt meghozott döntések következményeivel véről, a minisztériumok munkaterveiről való döntés (mint pl. további egyeztetések elrendelése), a végle- tehát egyúttal jogalkotási program, a program pedig ges kormánydöntés várható időpontjával, valamint kölcsönhatásban lévő elemek rendezett viszonyát – ha a jogalkotás ebben a fázisban befejeződik, akkor jelenti. A programelemek rendszerint igen sokfélék, – a jogszabály kihirdetésének és a hatályba léptetésé- amelyeket több különböző tényező, hatás és befolyás nek idejével. Természetesen ez jogszabály-típusonként alakítja. A jogalkotásban előforduló programelemekre ál- változhat, mivel törvényalkotás esetén a parlamenti talában a következők gyakorolnak hatást: plenáris és bizottsági üléseket is figyelembe kell – jogi és adminisztratív szabályok, mint normatív venni, továbbá kalkulálni kell a köztársasági elnök kötöttségek, amelyeket kötelező betartani, illetőleg jogosítványainak gyakorlásával is (visszaküldés amelyeknek eleget kell tenni; vagy előzetes normakontroll lehetősége). – különféle politikai megbízások és megrendelések, cb) A tervezéskor fel kell mérni a jogalkotási feladat az újításra vagy a fennálló megőrzésére irányuló megvalósításához szükséges személyi kapacitásokat és javaslatok, amelyeket figyelembe kell venni, és szá- anyagi eszközöket, illetőleg ráfordításokat: a szakappa- molni kell velük; rátus jogszabálytervezetének elkészítéséhez szük- – politikai támogatások, illetőleg ellenállások, ame- séges teljesítőképességét, az igénybe veendő szakértői lyek a program megvalósulását vagy segítik és tá- közreműködés idő- és költségigényét, ezek egymásra mogatják, vagy gátolják és akadályozzák; gyakorolt hatását, az egyeztetés során felmerülő – a program végrehajtásában érdekeltek szempontjai, alternatívák vizsgálatának költségeit, a társadalmi és illetőleg az ezzel szembenállók törekvései, amelyek szakmai viták, illetőleg a véleményezési eljárások kap- elősegíthetik vagy hátráltathatják a jogalkotási törek- csán fellépő igényeket és ezek forrásait. Szintén itt vések megvalósulását; kell meghatározni a hatásvizsgálatok lefolytatásához – szakértői munkák, amelyek egyrészt elősegítik a szükséges összes feltételt. programelemek megalapozottságát, másrészt időbeli cc) A jogalkotási terveket más tervekkel összhang- megvalósulásukat modifikálhatják; ban szükséges elkészíteni, mert csak ez biztosíthatja – a jogszabályok végrehajtása által érintettek befolyása, a kormányzás összehangoltságát és döntéshozatali ami az egyes programelemek indokoltságát erősítheti hatékonyságát. Ezért a jogalkotási terv készítésekor vagy gyengítheti; mellőzhetetlen a költségvetési tervezéssel való konszo- – a rendelkezésre álló infrastruktúra, pénzügyi, nancia, ami a jogszabályok végrehajtásának alapvető humán erőforrások, amelyek nélkülözhetetlenek a feltételrendszerét határozhatja meg mind személyi, program megvalósításhoz. mind pénzügyi-dologi vonatkozásban. Gyakran E programelemeket körültekintően kell megvizs- előfordul, hogy valamely tárca által feltétlenül in- gálni, mert a program végrehajtása nagymértékben dokoltnak tartott, esetleg a kormányprogramban is e tényezőktől és befolyásoktól függ. Nem várható szereplő jogalkotási feladat azért nem végezhető el, együttműködés a program végrehajtásában, ha adott mert a tervezett jogszabály végrehajtásához hiány- programelemmel szemben jelentős ellenállás alakul
JURA 2009/2. 36 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja ki. Ezért már a programkészítéskor számolni kell cákkal szemben esetleg jelentős átalakításokat is ke- az érdekellentétek felmerülésével, és gondoskodni resztül lehessen vinni. A minisztériumi szakapparátus szükséges ezek feloldásáról. Ha ez nem történik meg, ugyan csak a döntés-előkészítést végez, és a döntésho- a program végrehajtása csúszhat, késést szenvedhet zatalt befolyásolja, döntési joga elvileg nincs, továbbá vagy akár zátonyra is futhat: halogatás alakul ki, na- kötik a politikai szempontok és megfontolások, de gyon lassan történik a megvalósítás, a megtervezett ezek gyakran csak általánosan kerülnek körülírás- folyamatok szétzilálódhatnak, az idő múlásával az ra, illetőleg csak egy-egy szűk problématerületet események veszik át az uralmat a program végre- részleteznek. Ilyen esetekben a szakapparátus dönt hajtása felett. Ennek szimptómái általában a külön- arról, hogy adott problématerületből mit válasszon böző politikai vagy költségvetési megfontolásokra ki, mire helyezze a hangsúlyt, és milyen alternatí- való hivatkozásokban, a szakértelem hiányában, a vákat ajánljon a megoldásra vonatkozóan, vagyis rosszhiszemű tárgyalások és egyeztetések formá- előfordulhat, hogy a jogszabály politikai koncepci- jában szokott jelentkezni, és végül a programban óját is a szakapparátus dolgozza ki, vagy legalábbis foglaltak elodázását eredményezi, vagyis a tervezés jelentős mértékben befolyásolja. A minisztériumi félresiklik. szakapparátus kiemelkedő helyzetéből következik, hogy a döntési alternatívák tartalmának alakítása érdekében az érintettek – különböző szervezeteik és II. A jogalkotás koordinációja más érdekérvényesítést biztosító alakzataik útján – formális és informális módon, közvetve és közvetlenül A koordináció a jogalkotás során olyan összehangolás, a minisztériumi jogszabály-tervezetek készítőihez összhangba hozás,23 egymáshoz igazítás, aminek az fordulnak, és rajtuk keresztül kísérlik meg a leendő összhatás elérését szolgálja: a jogalkotásban résztvevők jogszabály alakulását befolyásolni. Ez különösen együttműködését, az egymást kiegészítő tényezők együttes akkor fordul elő, ha a kormányzati döntési tartalom megnyilvánulását, és olyan jogszabályok megszüle- politikai meghatározásánál nem volt mód és lehető- tését, amelyek alkalmasak a kitűzött cél elérésére, ség ezek kialakítására hatást gyakorolni. Így ez a tény vagyis a célzott hatás kiváltására, és ezt hatékonyan, szintén növeli a szakapparátus manőverezési lehetőségeit, hatásaiban optimálisan teszik lehetővé, mind az idő- bizonyos esetekben nem zárva ki az ún. miniszteriális ráfordítás, mind a költségek, mind pedig a végrehajt- külön-érdekek megjelenítését, döntési tervezetekbe hatóság vonatkozásában. A jogalkotás koordinációja foglalását sem. Ezért alapvető kérdés, hogy a poli- nem választható el a kormányzás koordinációjától, mivel tikai döntéshozók mennyiben képesek kihasználni kormányzás nem létezik koordináció nélkül, így a a miniszteriális szakmai többlettudást, és milyen a kormányzás egyik összetevőjét jelentő jogszabály- viszony a mindenkori kormányerő(k) és a szakappa- alkotás koordinációja is mellőzhetetlen követelmény. rátus között. Nagyon sokszor az ún. tárcaérdek való- A koordináció minősége elsősorban attól függ, hogy jában a tárca szakapparátusának érdekét jelenti, amit a politikai elvárások teljesítése mennyi időt hagy a minisztériumon belül is „tárcaérdekként” állítanak a szükséges egyeztetések lefolytatására, az érintett be, és a kormányzati egyeztetési folyamatok során is társadalmi és gazdasági érdekcsoportok képviseleti tárcaérdekként jelenítenek meg, jóllehet pusztán az szerveinek bevonására, szempontjaik, észrevételeik adott szakapparátus külön-érdekéről van szó. Olyan figyelembevételére. Ha ez csak eseti jelleggel és eltérő mechanizmust kell tehát találni, amely képes garantál- mértékig biztosított, akkor a koordináció nem teszi ni az egyes tárcáknál a jogszabálytervezetek tartalmi lehetővé a jogszabály majdani címzettjei helyzetének alakulása kapcsán a külön-érdekek kiszűrését, és az és érdekeinek pontos feltárását, a kibocsátandó jog- összkormányzati érdekek érvényesülését. Ennek kell szabály kellő megalapozottságát, ami elégedetlensé- biztosítania a horizontális konfliktusok kezelését, get és az akceptálás hiányát eredményezi. az egyes tárcák „érdekérvényesítő” képességének, A koordináció kiemelkedő jelentőségű az össz- „erejének” kiegyensúlyozását. Ha ez az intézmény- kormányzati érdekek és a tárcaérdekek konfliktusának rendszer és mechanizmus hiányzik, nem működik kezelésében. Mivel a politikai megrendeléseknek megfelelően a kormányzati szintű koordináció, és megfelelő szakmai alternatívák az egyes tárcáknál így a Kormány sokszor rögtönöz, intézkedései töre- készülnek, szükség van olyan intézményi mechaniz- dékesek és kapkodóak, a döntései átgondolatlanok musra, amelyik a tárcákkal (tárcaérdekekkel) szemben és megalapozatlanok lesznek. Olyan mechaniz- a Kormány szintjén alkalmas az összkormányzati musokra, eljárásokra, metódusokra van szükség, érdekek érvényesítésére, a tárcaérdekekkel szembe- amelyekkel a jelzett problémák elkerülhetőek és ni szakmai-politikai ellensúly képzésére. Ennek kell kiküszöbölhetőek. Ezt a jogszabálytervezetek kidol- megakadályoznia, hogy a tárcaérdekek ne őröljék fel gozása során, az egyes munkafázisok kapcsán kell az összkormányzati elképzeléseket, és az egyes tár- meghatározni. Emellett talán segítséget nyújtana, ha
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja 37 a jogszabály-előkészítés koordinációja határozottabb vagy el lehetne készíteni a jogszabályszerkesztés inst- formában történne, ennek irányítása átgondoltabb rukcióiról szóló kézikönyvet. Megfontolandó kérdéskata- volna, illetve megvalósulását egyszerűsítenék és lógus összeállítása, amely a jogszabályszerkesztőben javítanák. Ez utóbbi a jogszabály-előkészítési fo- felmerült kérdéseket logikai sorrendben tartalmaz- lyamat átláthatóságával, illetve az elektronikus – és za. Ez azonban csak akkor vezet eredményre, ha a nem papír alapon folyó – ügyintézés kialakításával megrendelő a kérdésekre egzakt és kimerítő választ biztosítható. Ez nem csak az egyeztetésekhez szük- tud adni. A megbízó akaratának másik megismerési séges időt rövidítené le, hanem lehetőséget adna a módja a folyamatos konzultáció, amelynek leginkább különböző észrevételek és vélemények kölcsönös javasolt formája az instrukciók kézhezvétele és elő- megismertetésére is. zetes áttanulmányozása utáni, de még a kezdeti A jogszabályok előkészítési rendszere és az ál- fázisban megtartott találkozó.25 Az instrukciók akkor lamigazgatási egyeztetési mechanizmus jelenleg csak tekinthetők a leghatékonyabbaknak, ha a következő kis mértékben átlátható, a társadalmi nyilvánosság szempontokat figyelembe veszik és tartalmazzák:26 a csak eseti jelleggel és eltérő mértékig biztosított, szükséges háttér-információkat;27 a jogalkotás alap- mert a jogalkotási folyamat indokolt esetekben sem vető céljának világos és teljes meghatározását; az teszi lehetővé a szükséges mértékű társadalmi részvétel alapvető cél eléréséhez szükséges eszközöket;28 az és közreműködés megfelelő formáit és módszereit. összes eddig ismert – akár jogi, akár társadalmi vagy Ezért lehetőséget kell teremtenie arra, hogy vala- végrehajtási-igazgatási – tapasztalatot,29 az ezekből mennyi érintett számára követhetővé váljon a jogszabá- levont következtetéseket, illetve a meglévő vagy lyok előkészítése, ami e folyamat vázlatos áttekintését várható nehézségeket. indokolja. 2. A koncepcionális elképzelések alapján a második fázisban a jogalkotás szempontjából releváns informá- ciók gyűjtése és feldolgozása, illetőleg értékelése követke- III. A jogszabály-előkészítés tervezése zik, mivel adott jogalkotási probléma csak megfelelő és koordinációja ismeretek alapján elemezhető. Ezt a jogszabályterve- zet kidolgozásáért felelős szaktárcának kell teljesíte- 1. A jogszabálytervezetek kidolgozásának első nie. Ennek során az ügyszak szerinti előadóknak – az munkafázisát a politikai elképzelések és megfontolások illetékes osztályok vagy főosztályok munkatársaival meghatározása, továbbá a keretfeltételek vizsgálata je- együtt – a lehető legtöbb információs forrást fel kell lenti. Ez feltételezi a politikai megrendelés pontos, tárnia. Természetesen már ebben a fázisban indokolt világos, és számon kérhető megfogalmazását, amit bevonni más minisztériumok reszortjait, a tudomány az adott jogalkotásért felelős minisztérium vezetése képviselőit, az érintett érdekszervezeteket és társa- számára alapvető, ún. kiindulási javaslatként kell dalmi szervezeteket, vagy esetleg szakértőket, mivel előterjeszteni. Ma gyakran előfordul, hogy a poli- így új szempontok, megfontolások merülhetnek fel. tikai elképzelések nem kellően megalapozottak és Szóba jöhet előkészítő bizottságok alkalmazása, ille- kidolgozottak, ezért a jogalkotási megrendelés is tőleg szakértői vélemények kérése is. Az információk homályos és gyakran félreérthető. Ha azonban ez a alapján felvetődhet a politikai megrendelés módosí- munkafázis hiányzik, vagy a politikai elképzelések tásának a szükségessége, ezért fontos a visszacsatolás nem egyértelműek, akkor a jogszabálytervezet el- mechanizmusának megteremtése. Ha ugyanis az készítése már e fázisban félrecsúszhat. információk alapján kiderül, hogy a politikai el- A megbízói (politikai) akarat általánosság szintjén képzelések jogalkotással nem valósíthatóak meg, történő megfogalmazása gyakran csak a joganyag elkerülhető a felesleges jogszabályok megszületése. megtalálását és a jogszabályszerkesztői munka E fázis kapcsán két problémára feltétlenül utalni kell: végeredményének körülbelüli meghatározását te- egyrészt arra, hogy nagyon gyakran nincs elegendő idő szik lehetővé. A jogszabályszerkesztés menete csak a releváns információk feltárására és értékelésére, így akkor tekinthető zökkenőmentesnek, ha a megbízó a jogszabálytervezet kidolgozásának további menete már a kezdet kezdetén a lehető legrészletesebben, sem lesz kellő módon megalapozott. Másrészt, ha már jogalkotási instrukcióban fejti ki a szabályozási szán- e szakaszban sem működik a szükséges koordináció, dékát.24 Bár a jogszabályszerkesztő az instrukciókkal az információhiányt, és nem kellő előkészítettséget történő kommunikáció fogadó oldalán helyezkedik eredményezhet. el, a lehetőségeihez mérten mindent meg kell tennie 3. A harmadik fázis a jogszabály koncepciójának30 – az annak érdekében, hogy a feléje irányuló kommuniká- ún. legfontosabb téziseinek – az elkészítése, ami a ció sikeres és teljes legyen. Érdemes lenne a hasznos tervezett jogszabály leglényegesebb tartalmi elemeit instrukciókról tájékoztatást küldeni a megbízó részére foglalja össze, és a konkrét tervezet kidolgozásának mind általánosan, mind az egyedi probléma kapcsán, alapját jelenti. Terjedelmes vagy bonyolult jogsza-
JURA 2009/2. 38 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja bály esetében a tervezet elkészítése előtt lehetséges a tését a szükséges megalapozó kutatások és egységes vázlatkészítés is. A jogszabályszerkesztő a vázlattal módszertan szerinti hatásvizsgálati elemzések alap- láthatóvá teheti a végeredmény formáját, szerkezetét ján kellene elvégezni, mivel ezek nélkül átgondolt és főbb vonalaiban megfogalmazott tartalmát.31 és megalapozott szabályozás csak rendkívül ritkán A koncepció kidolgozása adott esetben belső születhet, és a szabályozás koherens voltát még meg- munkacsoportok létrehozásával, szakmai bizottsá- állapítani sem lehet. Ma a szabályozás előkészítése gok alkalmazásával, az egyes – akár tárcán belüli, tűzoltó jelleggel, eseti igények szerint, megalapozó akár tárcák közötti – reszortterületek képviselőinek kutatások és egységes módszertan szerinti hatás- megbeszéléseivel és egyeztetéseivel történhet, ami vizsgálati elemzések hiányában történik. Ezért meg- ismét koordinációt feltételez, és alkalmat ad a fel- állapítható, hogy a jogalkotással kapcsolatos kritikák merülő vitás kérdések és várható problémák tisztázá- legtöbbször a jogszabály-tervezetek nem megfelelő sára. A szabályozási koncepció akkor megalapozott, előkészítéséből és gyenge minőségéből adódnak. ha az a korábbi szabályozás tapasztalataira épül. Ezt A megfelelő előkészítés és a minőség garantálá- különösen a megalapozó tanulmányok, a koráb- sának egyik eszköze annak a meglátásnak az elfoga- bi szabályozásra vonatkozó utólagos – vagy az új dása, hogy a jogszabály tervezete fokozatosan nyeri el szabályozást előkészítő előzetes – hatásvizsgálatok, végső tartalmát és formáját. Figyelni kell arra, hogy továbbá az adott terület szakmai érdekképviseleti a tervezetnek a nyelvezete és a szerkezete a szüksé- szerveinek és a civil szervezetek közreműködésével gesnél ne legyen bonyolultabb, belső koherenciával készített elemzések és társadalmi vitaanyagok szol- rendelkezzen, illetve illeszkedjen a hatályos jogsza- gáltathatják, ezért ezek becsatornázása a jogalkotás bályok rendszerébe.32 e fázisában mellőzhetetlenek. Fontos követelmény, A jogszabályszerkesztő e célokat azzal éri el, hogy az elkészült koncepciót a minisztérium politikai ha a szöveg kidolgozásának kezdeti szakaszában és szakmai vezetése megvitassa, mert csak így biztosít- a hangsúlyt a szerkezeti felépítés helyett a tartalom ható a politikai és igazgatási szempontok összehan- alapvető elemeire helyezi, és azt összhangba hozza a golása. A mai gyakorlatban ilyen jellegű koncepció megrendelő szándékával. Ahogyan a szöveg fejlődik, legtöbbször nem készül, vagy csak az átfogó, terje- a hangsúly áthelyeződik az elsődleges célról a másodla- delmes és komplex szabályozásoknál (leginkább az gosra, ahol már nem az a fontos, hogy a szöveg a jog- ún. kódexek esetében) alkalmazzák. Ennek hiánya alkotói szándékot egyértelműen kifejezze, hanem az, azt eredményezi, hogy egyrészt a jogszabályter- hogy ezt minél egyszerűbben tegye meg. Az ellenőrzés vezet megfogalmazójának nem áll rendelkezésére (tüzetes vizsgálat) az elkészített tervezetnek mind követhető tartalmi útmutató, másrészt nincs mihez szakmai-tartalmi, mind nyelvhelyességi, mind tago- viszonyítva alternatív szabályozási megoldásokat zódási-szerkesztési szempontból történő átnézését készíteni. A koncepció elmaradásának a leggyako- jelenti: a szöveg koherens egészet alkot-e, a rendelke- ribb oka az időhiány, és a tervezést felülíró aktuális zések a megfelelő logikai sorrendben következnek-e politikai elvárások sürgető volta. Így nincs lehető- egymás után, eléri-e a szövegtervezet a szándékolt ség az alapvető, koncepcionális kérdések előzetes célt.33 Hasznos lehet az átnézés során – az alábbi lista tisztázására, és sokszor csak a jogalkotási folyamat felhasználásával – a részleteket ellenőrizni:34 későbbi szakaszában – a konkrét tervezet vitája so- – adekvát-e a jogszabály címe, megfelelően feje- rán – derül ki, hogy egyes tárcák vagy meghatározó zi-e ki a tervezet általános tárgyát, érdekcsoportok már a jogszabály alapfelfogásával – megfelelő stílusban került-e a tervezet megfo- sem értenek egyet. galmazásra, és a címzettei könnyen megértik-e, 4. A koncepció elkészítése és elfogadása után ke- – a rendelkezések logikailag követik-e egymást, rülhet sor a negyedik fázisra, ami az első jogszabályterve- – megfelel-e a tervezet a nyelvi konzisztencia zet tartalmi és formai megfogalmazását jelenti, és ami ún. követelményének, előadói tervezetnek minősül. Alapvető követelmény, – elérheti-e a tervezet a kitűzött célt, hogy az egyes tárcáknál a jogszabály-szerkesztési – megfelelőek-e a belső utalások, illetve a más feladatokat gyakorlott és erre felkészült jogászok jogalkotási termékre való utalások, lássák el, akik rendelkeznek megfelelő kodifiká- – helyes-e a definíciók alkalmazása, az általános ciós ismeretekkel és tapasztalatokkal. Ma számos fogalomhasználattól eltérő vagy ismeretlen, illetve probléma származik abból, hogy jelenleg nincs a többértelmű szavak meghatározásra kerültek-e, jogszabályszerkesztésnek módszertani útmutatója, – megfelelően használták-e a meghatározásokat, a és nincs egységes jogi kodifikációs képzési rendszer. definiált kifejezések az egész jogszabályban ugyanazt Gyakori probléma, hogy az alapvetően rosszul megírt a jelenséget jelölik-e, tervezetekből utóbb már igen nehezen szerkeszthető – a lehető legnagyobb áttekinthetőséget jelentő megfelelő színvonalú jogszabály. A tervezet elkészí- formában történt-e a szakaszolás,
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja 39
– az előírtaknak megfelelően történt-e a rendel- szabálytervezet a társadalmi véleményezés érdekében kezések szakaszainak, bekezdéseiknek számozása, a felkerülhet a tárca honlapjára is. A szakmapolitikai további egységek betűjellel való ellátása, egyeztetéskor azonban olyan döntés is születhet, – a megfogalmazás során helyesen kerültek-e hogy a tárcának a jogszabálytervezetét át kell dol- alkalmazásra a nagybetűk, a betűzések, a közpon- goznia. Ebben az esetben a jogszabály-előkészítés tozások, továbbra is a tárcán belül marad, és elsősorban in- – elérhet-e más célt is a tervezet, kreálhat-e új – a formális módon zajlik. Ez a jogalkotás e fázisában tervezetben nem megoldott – problémákat, még nem okoz komoly problémát, sőt elejét veheti – érint-e más jogszabályt anélkül, hogy arra ki- a politikailag nem kellően átgondolt jogszabályter- fejezett szándék lett volna, vezetek nyilvánosságra kerülésének. – megfelelően rendezi-e a tervezet a más jogsza- 6. A jogszabálytervezetek kidolgozásának hatodik bályokkal való viszonyt, illeszkedik-e a jogszabályi fázisát a közigazgatási egyeztetés és a társadalmi véle- környezetbe, szükség esetén megteremti-e e kohe- ményezés jelenti. A közigazgatási egyeztetés során renciát stb., lehetőségük van más tárcáknak, és – ha a tervezet – a módosítások, a hatályon kívül helyezések a hatáskörüket érinti – az egyeztetésben részt vevő megfelelően megfogalmazottak-e, állami szerveknek36 arra, hogy észrevételeket és vé- – rendelkezik-e a jogszabály minden deregulá- leményeket fogalmazzanak meg, csakúgy, mint az landó jogszabály vagy rendelkezés hatályon kívül ügyben érdekelt országos önkormányzati, társadal- helyezéséről, mi és érdekképviseleti szerveknek, valamint orszá- – a hatályba léptetés megfelel-e az alkotmányos- gos köztestületeknek. Ennek érdekében részükre a sági és jogalkotástani követelményeknek, jogszabálytervezetet meg kell küldeni. A beérkező – van-e felhatalmazás a tervezet megalkotására, észrevételeket az illetékes tárca köteles egyeztetni. illetve a tervezetben adott felhatalmazás megfelelően A jogszabály előkészítőjének biztosítania kell azt került-e kimunkálásra, is, hogy a honlapján közzétett jogszabályterveze- – érint-e a tervezet folyamatban lévő ügyeket, tekkel kapcsolatban – a jogi szabályozás sokoldalú ha igen, tartalmaz-e a tervezet erre vonatkozó ren- megalapozása és az önkéntes jogkövetés elősegítése delkezést. érdekében – bárki véleményt nyilváníthasson, illetőleg Az elkészült előadói tervezetet célszerű a minisz- javaslatokat tehessen. Ezért a honlapon a vélemények, teri kabinet keretében megvitatni, ahol lehetőség van javaslatok fogadásának lehetőségét meg kell terem- az esetleges változtatási javaslatok megfogalmazá- tenie, továbbá meg kell jelölnie a véleményadásra sára és a tervezetben történő átvezetésére. A tárca nyitva álló határidőt, ami a tervezet közzétételétől vezetője által jóváhagyott tervezet ettől kezdődően számított legalább tizenöt nap (sürgős esetben azo- a minisztérium tervezete lesz, és benyújtható az ún. nos a közigazgatási egyeztetés során megállapított „szakmapolitikai egyeztetésre”. határidővel). Mérlegelnie kell a véleményezők észre- 5. A szakmapolitikai egyeztetés a jogalkotás előkészí- vételeit, és az észrevételekről, valamint az elutasított tésének ötödik fázisa.35 Ezt az egyeztetést a Kormány észrevételek esetében az elutasítás indokairól össze- ügyrendje szerint olyan munkacsoport végzi, amelyik foglalót kell készítenie, amelyet honlapján közzétesz, a kormány-előterjesztés tervezetének közigazgatási de egyedi válaszadási kötelezettség nem terheli. egyeztetésre (és a miniszteri rendelet tervezetének 7. Hetedik fázisként a beérkező észrevételek, véle- véleményezésre) bocsátásáról nyilvánít véleményt, mények, javaslatok vizsgálata, és szükség esetén az vagyis előszűrést végez abban a tekintetben, hogy mi indokolt változtatási javaslatoknak a jogszabályter- kerülhet egyáltalán közigazgatási egyeztetésre. E vezetbe való bedolgozása következik. E szakaszban fórum az első lehetőségét adja annak, hogy a jog- tehát a tárca egyeztetett jogszabálytervezetének elkészítése szabálytervezet politikai és szakmai megoldásait zajlik, ami folyamatos konzultációt, további egyez- összkormányzati szempontból véleményezzék. Ezt tetéseket jelent a tárcák, az érintett állami szervek, a az is biztosítja, hogy a munkacsoportot olyan szemé- szakmai körök, az érdekszervezetek és társadalmi lyek alkotják, akiket ugyan a szakapparátus készít szervezetek képviselőivel. Ennek során dönteni kell a fel, de megbízatásuk inkább politikai jellegű, vagy felmerült változtatási javaslatokról. Törvénytervezetek legalábbis politikai érzékenységgel rendelkeznek esetében indokolt lehet a frakciók tájékoztatása, az (általában kabinetfőnökök, -helyettesek, vagy az il- ott felmerült szempontok mérlegelése és az esetleges letékes miniszter politikai tanácsadójaként működő módosítási elképzelések figyelembevétele. köztisztviselők). 8. A tárca egyeztetett jogszabálytervezetét – ha Ha a szakmapolitikai egyeztetés során pozitív kormánydöntést igényel – a nyolcadik fázisban az ál- döntés születik, akkor a jogszabálytervezet közigaz- lamtitkári értekezletnek kell megtárgyalnia.37 A Kor- gatási egyeztetésének szakasza következik, és a jog- mány ülésére benyújtott minden előterjesztést – így
JURA 2009/2. 40 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja a jogszabálytervezeteket is – előzetesen államtitkári fokon a miniszterelnök, vagy a Miniszterelnöki Hi- értekezleten kell megtárgyalni. Az államtitkári értekez- vatalt vezető miniszter, illetőleg az általuk kijelölt let a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő személy (pl. kabinetfőnök) vezetésével az érintett testülete, ami a kormányüléseket megelőzően szak- miniszterek között zárul le, általában megegyezéssel. mai, szervező, egyeztető és ellenőrző fórumként mű- Megjegyzendő, hogy ha a jogszabály-előkészítés ködik. Feladata, hogy állást foglaljon az előterjesztések a korábbi szakaszokban megfelelő egyeztetéssel kormánydöntésre való alkalmasságáról, napirendre történt, akkor erre ritkán kerül sor. Ha azonban ez vételéről, illetőleg a további egyeztetések, valamint elmaradt, vagy pl. időhiány miatt nem volt rá mód, az előterjesztés átdolgozásának, kiegészítésének akkor az előkészítetlenség problémái ezen a szinten szükségességéről. Ha az államtitkári értekezlet ülésén csapódnak le. az előterjesztéssel kapcsolatban – előkészítési vagy Az egyeztetést követően a tárca átdolgozott, végle- egyeztetési hiányosságokból adódóan – jelentősebb ges tervezetét kell elkészíteni, ami figyelembe veszi az új elem merülne fel, az államtitkári értekezlet az egyeztetés eredményét, és a tervezet átdolgozásával előterjesztést leveheti a napirendjéről. Az államtitkári járhat. Ezt követően sor kerülhet az előkészítés utolsó értekezlet a napirendjére tűzött előterjesztéseket meg- fázisára, a Kormányhoz történő benyújtásra. vitatja, azok tekintetében állást foglal és a Kormány- 10. A kormány-előterjesztés szakasza – mint az nak javaslatokat tesz. Az értekezlet kezdeményezheti előkészítés tizedik fázisa – azt a célt szolgálja, hogy azt is, hogy az általa tárgyalt előterjesztést a Kormány a testület hozzon döntést a jogszabálytervezetről: ülése előtt feladatkörében a Kormány kabinetjei vi- kormányrendelet esetében ez az elfogadást jelen- tassák meg. (Megjegyzendő, hogy a feladatkörükbe ti, törvénytervezet esetében pedig a parlamentnek tartozó előterjesztések megtárgyalásáról e testületek történő benyújtást.38 Az előterjesztés a kormányülés önállóan is dönthetnek.) Döntése kialakításakor az napirendjére akkor vehető fel, ha az államtitkári érte- államtitkári értekezlet figyelembe veszi a Kormány kezlet megtárgyalta, és napirendre tűzését javasolta. kabinetjeinek döntés-előkészítő tevékenységét is. A E szabály alkalmazása alól a miniszterelnök kivételt jogszabálytervezet előterjesztőjét tehát az államtitkári tehet. A Kormány a benyújtott jogszabálytervezetet értekezlet felhívhatja, hogy a Kormány ülésére az érte- megtárgyalja, ami a kellő módon előkészített előter- kezlet állásfoglalásának megfelelő, lehetőség szerint jesztés esetében formális: az államtitkári értekezlet egyeztetett kiegészítő előterjesztést nyújtson be. Ha az egyhangú javaslata alapján az előterjesztés elfoga- előterjesztés átdolgozása szükséges, az államtitkári ér- dásáról vita nélkül határozhat, ha az előírásoknak tekezlet új előterjesztés benyújtását írhatja elő. megfelelően előkészített kormány-előterjesztés terve- A ma működő államtitkári értekezlet összetéte- zetével az észrevételezésre jogosultak egyetértenek. lénél fogva elsősorban politikai, és kevésbé szakmai Természetesen a Kormány dönthet úgy is, hogy az jellegű testület, ezért állásfoglalásai és döntései is előterjesztett javaslatot érdemben megváltoztatja, vagy inkább politikai szempontokon alapulnak. Ez azért nem megfelelő előkészítés esetén a napirendjéről le- okozhat problémát, mert újra felnyithatja azokat a veszi. Ez utóbbi esetben a jogszabálytervezetet az vitákat, amelyeket a jogalkotási folyamat korábbi – államtitkári értekezletnek kell átdolgozva ismét első három – fázisában kellett volna tisztázni (mi is benyújtani. Az is előfordulhat, hogy az előterjesztés pontosan a politikai megrendelés, milyen megoldá- kapcsán a Kormány utólagos egyeztetés lefolytatását sok jöhetnek szóba, mi a jogalkotással kapcsolatos rendeli el, és ha az eredményre vezet, akkor az elő- alapkoncepció stb.). terjesztést elfogadottnak lehet tekinteni. Ha ez nem 9. Ha az államtitkári értekezlet a jogszabály- sikerül, akkor az ügy a Kormány a napirendjéről tervezetet levette a napirendjéről, vagy kiegészítő lekerül. előterjesztés benyújtására hívott fel, vagy pedig Látható tehát, hogy a Kormány testületi ülésén átdolgozást írt elő, akkor a kilencedik fázisban a jog- már alig van mód a jogszabálytervezetek átalakí- szabálytervezetet készítő tárcának a Kormány ülését tására, mert ez nem is e fórum feladata. A sikeres megelőzően további egyeztetés útján kell megkísérelnie döntéshozatal feltétele a megfelelő előkészítés, ami az esetlegesen még fennmaradt nézetkülönbségek eredményes előzetes egyeztetést követel meg. A tisztázását és a viták – lehetőleg megegyezéssel tör- táblázatban láthatók a jogszabály-előkészítés egyes ténő – lezárását. Ezek általában informális módon szakaszai és munkafázisai. és különböző – ügyintézői, osztályvezetői, főosz- tályvezetői, szakállamtitkári, államtitkári, illetőleg miniszteri – szinten zajlanak, attól függően, hogy Összefoglalás melyik szinten vezet sikerre az egyeztetés, vagy ha ez az alacsonyabb szinten nem történik meg, akkor A jogalkotás politikai determináltsága következ- legyen lehetőség magasabb szintre lépni. Végső tében nem elegendő pusztán a jogi szabályozáson
JURA 2009/2. Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja 41
Jogszabály-előkészítés Szakasz Minisztériumi tervezet kidolgozása Egyeztetés, véleményezés Kormány előtti szakasz Ki Minisztériumi szak- Tárcaközi egyeztetés előkészí- Kormány apparátus tés döntése szabályozás szakmai Véleményezés követelmények koordináció koordináció együttműködés Közzététel koordi- Kodifikációs Társadalmi-szakmai náció bizottság vita szakértők (esetleg) Szakértők (esetleg) Munka- Politikai el- Információgyűj- Kon- Első jog- Szakma- Közigazgatá- „Egyeztetett Államtit- fázisok képzelések, tés, -feldolgozás, cepció szabály- politikai si, társadal- jogszabály- kári érte megfontolások értékelés, azaz elkészí- tervezet egyeztetés mi vélemé- tervezet” kezlet meghatározása, a jogszabály- tése kidolgo- nyezés észrevétel, keretfeltételek szerkesztő zása, majd javaslat be- vizsgálata, azaz általi megértés, ellenőrzés dolgozása megrendelői elemzés (tüzetes instrukciók vizsgálat) Előzetes hatásvizsgálat – hatásvizsgálati kézikönyv SCM-módszer alkal- mazása az adminisztra- tív terhek csökkentése érdekében – kézikönyv; koordinációs vagy szatel- lit szervezeti modell változtatni, hanem alapvető szemléletváltozásra Olyan jogalkotási tervet kell tehát készíteni, ami fel- van szükség. Meg kellene szüntetni a kampányszerű sorolja mindazokat a célokat (részfeladatokat, alapkö- jogalkotást, az aktuális politikai szándékok azonnali vetelményeket, határidőket és felelősöket), amelyeket kiszolgálásának elsőbbségét a tervszerű jogalkotás el kell érni, és akiknek ezt teljesíteniük kell, továbbá kárára. A politikusoknak is meg kellene érteniük, a jogalkotás során olyan koordinációt szükséges ki- hogy a jogalkotás nem lehet ötletszerű, kapkodó és alakítani, ami biztosítja a tervezéstől az előkészítésen a kellő idő hiányában előkészítetlen. Nem tartható a át egészen a jogalkotói döntés megszületéséig a mi- jogalkotói szándék intuitív döntéshozatalon alapuló, nőségi jogalkotáshoz elengedhetetlen szempontok ér- illetőleg a megalapozottság kézzelfogható bizonyíté- vényesülését. Enélkül a magyar jogalkotás minősége kainak bemutatását mellőző előterjesztések alapján belátható időn belül nem fog javulni. történő megformálása. A tudomány módszerei ma már lehetővé teszik számos ténykérdés eldöntését, Jegyzetek 1 a megalapozott döntéshozatalt elősegítő becslések A minőségi jogalkotás a jogalkotás olyan interdiszcipli- náris megközelítését jelenti, amely tervezett módon, hatékony elvégzését. Ma például a hatásvizsgálati módszerek és végrehajtható jogszabályok nyilvános előkészítésével, rendszerszerű alkalmazását – a módszertani háttér elfogadásával, azok végrehajtásának támogatásával segíti megléte ellenére – a jogszabály-előkészítési gyakor- elő a rövid, közép- és hosszú távú társadalmi és gazdasági célok elérését. latban legtöbbször azért nem sikerül elérni, mert 2 Hanyecz Lajos: Tervezés és stratégia. JPTE Egyetemi mind a politikusok, mind pedig a köztisztviselői Kiadó, Pécs 1995. 11., 36–52. o. A témában lásd még Angyal szakapparátus egyaránt ellenérdekeltnek mutatko- Ádám: A vezetés mesterfogásai. Kossuth Kiadó, Budapest zik: egyrészt a kormányzati szándékok megvalósí- 1999. 45–48. o. A tervezés alkotmányjogi megközelítését lásd K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. tásának fékjeként, másrészt a jogi előkészítő mun- II. kötet. C. H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München kától idegen, fölösleges tevékenységként értékelik. 1980. 697–726. o. Megjegyzendő, hogy általában is rendkívül csekély 3 Stratégiai terv, intézkedési terv, munka- vagy cselek- szerep jut a tudományos igényességgel elvégzett vési program, a különböző tervváltozatokat összehasonlító hatékonysági vizsgálat, vezetői elhatározások stb. elemzéseknek: a jogalkotási dömping kizárólag a 4 A stratégiáról lásd bővebben pl. Fülöp Gyula: A globális szövegezés tekintetében engedi meg részben az vállalati stratégiák. Aula Kiadó, Budapest 2001. 78. o. alaposságot. Pedig a jogalkotói döntések előkészíté- 5 Például a jogkövető magatartásra vonatkozó igény és érdek. sének és normaszövegbe öntésének során szükséges 6 Például a betartható és betartandó jog alkotására irá- az interdiszciplináris ismeretanyag felhasználása, nyuló igény és érdek. a következmények elemzésének beillesztése a jog- 7 Ilyen érdek a jogállamiság, a jogbiztonság követelmé- szabály-előkészítés folyamatába. nye, az alapvető jogok biztosítása.
JURA 2009/2. 42 Drinóczi Tímea – Petrétei József: A jogalkotás tervezése és koordinációja
8 Lásd az EU Better regulation elkötelezettségét. 21 Vö. a 1992. évi XXIII. törvény 50. §-ával. 9 Például a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek be- 22 A tervezési folyamatok kibernetikai szemléletű elvi tartását biztosító belső állami jog alkotására irányuló igény modelljét lásd Hanyecz Lajos: Tervezés és stratégia. JPTE és érdek. Egyetemi Kiadó, Pécs 1995. 55. o. 10 Lásd bővebben Drinóczi Tímea: A minőségi jogalkotás 23 Az összhangot úgy foghatjuk fel, mint a különböző feltételei, elemei és a minőségi jogalkotás biztosítása. Rendé- tényezők (különösen a jogalkotásban résztvevők és befolyá- szeti Szemle 2009. október. solók érdekei) közötti zavartalan, egymást kiegészítő vagy segítő 11 Lásd részletesebben Petrétei József: A politikai és a viszonyt. közigazgatási tervezésről. In: Ünnepi kötet Ivancsics Imre 24 A jogszabályszerkesztő a munka érdemi megkezdése egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára. (Szerk. érdekében további instrukciókat kérhet. Csefkó Ferenc) Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs 25 Természetesen egyéb kommunikációs módszer – pl. Publicata 140. kötet, PTE ÁJK, Pécs 2008. 136–140. folyamatos vagy rendszeres szóbeli, illetve írásbeli kapcsolat- 12 A munkafázisokról lásd a tanulmány végén szereplő tartás – is alkalmazható. ábrát. 26 Vö. Garth C. Thornton: Legislative Drafting. Butter- 13 A törvényalkotási program jogalkotási törvény általi worths, London 1987. (3) 113., 114. o. szabályozásának kritikáját lásd Petrétei József: A jogalkotási 27 Ez lehetővé teszi, hogy a jogszabályszerkesztő a ténye- törvény felülvizsgálatáról. Jogtudományi Közlöny 2009. 5. ket és a jogalkotási koncepció által megoldani kívánt problé- sz. 199. o. mákat komplexen és kontextusában láthassa. Ha a javaslat 14 Lásd például a 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozatot bizottságtól származik, a bizottsági eljárás eredményét; ha a a Kormány ügyrendjéről (a továbbiakban Ügyrend), I. 4. és 6. javaslat bírói ítélet következménye, az ítélet másolatát, ha a pontokat. A munkaterv és a Kormány törvényalkotási prog- megbízás tárgya bizonyos technikai, technológiai ismereteket ramja egymással összehangolt tervezetét a Miniszterelnöki követel meg, az alkalmazott és használandó szakkifejezésekről Hivatalt vezető miniszter az elfogadott kormányprogram alap- szóló tájékoztatást stb. ján – a törvényalkotási program tekintetében az igazságügyi 28 Ha delegált jogalkotásról is szó van, meg kell jelölni, és rendészeti miniszterrel együttműködve, a miniszterek, a hogy mely kérdéseket kell alapjogszabályban, illetve végre- kormánybiztosok, a kormánybizottságok vezetőinek javaslatai hajtási jogszabályokban szabályozni. figyelembevételével – készíti el. A munkatervről és a törvény- 29 Hasznosnak bizonyulhat viszont a releváns hazai és alkotási programról a Kormány legkésőbb a tárgyidőszakot külföldi tapasztalatokra, illetve más államok azonos vagy ha- megelőző hónap utolsó ülésén határoz. A munkaterv és a tör- sonló szabályozására történő hivatkozás. Ez különösen igaz vényalkotási program elkészítése során figyelembe kell venni arra az esetre, ha a jogalkotási folyamatot már meglévő – hazai az európai uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségek vagy külföldi – szabályozás inspirálta, vagy az instrukciókat ütemezését. A kormány munkatervéről és a törvényalkotási készítők úgy vélik, hogy a jogalkotói szándék a külföldi sza- programról egyéb előírás nincs, az Ügyrend nem tartalmaz bályozással azonos célok elérésére irányul. rendelkezést a törvényeken kívüli jogalkotásra vonatkozó 30 A jogszabály-koncepció a szabályozás folyó szöveg- programról. gel és magyarázó részekkel történő leírása. A folyó szöveg 15 A hatályos jogalkotási törvény is tartalmaz rendel- kötetlen, gondolatébresztő jellegű lehet, míg a tervezet a kezést, amely azonban elavultnak tekinthető: a jogalkotási normaszöveget már jogszabályi formába önti, és ezáltal me- programot a Kormány ötéves időszakra állapítja meg. revebbé teszi a leendő szabályozás tartalmát. Ha az adott 16 A Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium részletkérdés szabályozására két vagy több elfogadható alter- jogalkotási programja vonatkozásában lásd a jogszabály-elő- natíva is készíthető, akkor azt a variánsok megjelölésével kell készítés, a más tárcák hatáskörébe tartozó előterjesztések feltüntetni. Ez lehetőséget ad majd a politikai megrendelőnek véleményezésének koordinációjáról és a felkészítés rendjéről a választásra. szóló 16/2008. (IX. 25.) NFGM utasítás 1. pontját, illetve a Köz- 31 A vázlat elkészítésének technikájára nézve nincsen lekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium jogalkotási kialakult gyakorlat, a jogszabályszerkesztők a tapasztalatuk programja vonatkozásában a jogszabály-előkészítés, a más alapján a számukra legkedvezőbb módszert alkalmazhatják. tárcák hatáskörébe tartozó előterjesztések véleményezésének 32 Ld. William N. Jr. Eskridge – Philip P. Frickey: Cases koordinációjáról és a felkészítés rendjéről szóló 5/2009. (II. 13.) and Materials on Legislation. Statutes and the Creation of KHEM utasítás 1–2. §-ait. Public Policy. American Casebook Series, second edition, West 17 Ide értve azokat is, amelyek az előző félévről húzódnak Publishing Co. St. Paul, Minn. 1995. 110. o. át, vagy a következőre nyúlnak át. 33 A szakmaiság biztosítása érdekében ajánlott az anyagot 18 A Standard Cost Model az adminisztratív költségek más szakemberekkel is átnézetni, és az érthetőség követelményé- mérésének módszere, amely lehetővé teszi, hogy szabványo- nek való megfelelést laikus személyek bevonásával ellenőriztetni. sított költségadatokat állítsanak elő a vállalkozások által adott Eskridge – Frickey: i. m. 118. o. jogszabály betartása érdekében felhasznált erőforrásokról. 34 Vö. Eskridge – Frickey: i. m. 114–115. o. és Thorton: 19 A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek jelen- i. m. 132–133. o. leg is számos koordináció (pl. kormányzati tevékenység ös�- 35 Ld. az Ügyrend 18–33. pontjait, az ütemezést ld. külö- szehangolása, kormányprogram megvalósításának stratégiai nösen a 18. d) és a 30. pontokban. irányítása) és tervezéssel (pl. kormányzati munka tervezése) 36 A Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, összefüggő feladata van. Vö. a Miniszterelnöki Hivatalt ve- az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, a Magyar zető miniszter feladat- és hatásköréről szóló 29/2008. (II. 19.) Nemzeti Bank és a Gazdasági Versenyhivatal elnökének. Korm. rendelet 4–7. §-aival. 37 Ld. az Ügyrend 44–57/A. pontjait. 20 Vö. a 29/2008. (II. 19.) Korm. rendelet 6. § (2) bekez- 38 Ld. az Ügyrend 58–82. pontjait. désével.
JURA 2009/2. Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól 43
Hajas Barnabás előterjesztésétől kezdve a Ket. szabályait is alkalmaz- egyetemi adjunktus ni kell. (Mindezek mellett meg kell jegyezni azt is, PPKE Jog- és Államtudományi Kar hogy – bár ez is több kérdést felvet – bizonyos eljárási Országgyűlési Biztos Hivatalának osztályvezetője szabályokat a rendezvények rendjének biztosításá- val kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V.14.) BM rendelet is tartalmaz.)2 E két – egymással csaknem kibékíthetetlen ellen- A gyülekezések bejelentésével tétben lévő – álláspont egy ombudsmani vizsgálat során kapott tájékoztatásból, valamint a jelentésre kapcsolatos rendőrségi adott válaszokból ismerhető meg.3 eljárások szabályairól Egy panaszos azért fordult az állampolgári jo- gok országgyűlési biztosához, mert 2007. decem- ber 2-án – rendezvénye tervezett időpontja előtt Bevezetés 15 nappal – a BRFK e-mail címén, elektronikusan bejelentette, hogy 2007. december 17. napján, 06.00 Az elmúlt néhány évben számtalan – legtöbbször órától 16.00 óráig terjedő időtartamban, a budapesti jogos – kritikával illették az idén húsz esztendős, gyü- Erzsébet-hídra milyen céllal és napirenddel szervez lekezési jogról szóló törvényünket. Sajnálatos módon nyilvános rendezvényt, egyúttal megjelölte a részt- a tapasztalt – az Alkotmánybíróság határozataival, vevők és igénybe veendő járművek tervezett számát. vagy éppen a rendőrség és a bíróságok alkotmány- Bejelentésére a panaszos sem írásbeli választ nem konform (és egyúttal hézagpótló) jogértelmezésével kapott, sem pedig a bejelentésről kért igazolást sem nem orvosolható – hiányosságok vagy hibák „elhá- állították ki részére. Ezt – ugyancsak elektronikus rítására”, vagyis a gyülekezési jogról szóló 1989. évi levelében – sérelmezte az országos rendőr-főkapi- III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) átfogó módosí- tánynál. Beadványa szerint a panaszos már többször tására, vagy új gyülekezési törvény megalkotására jelentett be e-mailen általa szervezett demonstrációt a csekély esély mutatkozik. A tapasztalatok azonban Soproni Rendőrkapitányságnál, amit a rendőri szerv arra mutatnak, hogy a Gytv. alkalmazása még a ko- írásban mindig igazolt. rábban egyértelműnek gondolt esetekben sem telje- Az országos rendőr-főkapitány álláspontja szerint sen problémamentes. az egyszerű, elektronikus levélben tett bejelentés a Úgy tűnik, a gyakorlatban nem világos, hogy a demonstráció bejelentési kötelezettség szempontjá- közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általá- ból nem tekinthető joghatást kiváltó írásbeli bejelen- nos szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a to- tésnek, mivel mint lehetséges bejelentési mód nem vábbiakban: Ket.)1 hatálya mennyiben – és különösen szerepel a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya az eljárás mely szakaszától – terjed ki a gyülekezési alá tartozó rendezvények bejelentési rendjével össze- ügyekre. függő BMr. 2. § (4) és (5) bekezdéseiben nevesített A Gytv. 8. § (1) és (2) bekezdései szerint, ha a felsorolásban.4 bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a nép- Az ORFK erről a panaszost is tájékoztatta, és képviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan válaszában kitért arra is, hogy a panaszos által működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a köz- 2007. december 8-án a Soproni Rendőrkapitányság lekedés más útvonalon nem biztosítható, a rendőrség e-mail-címére küldött elektronikus levélben foglalt a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől szá- bejelentés „formailag ugyan megfelelt a gyüleke- mított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben zési törvényben meghatározott alaki feltételeknek, megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását de a BM rendelet alapján nincs lehetőség e-mailen megtilthatja. A rendőrség határozatát 24 órán belül demonstrációt bejelenteni.” A panaszos ily módon írásban közölni kell a szervezővel. Ugyanez a szakasz megtett bejelentésével nem jutott a rendőri szerv tu- (3) bekezdése pedig kimondja, hogy „a rendőrség domására az általa tervezett demonstráció. Az elekt- eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános ronikus bejelentési rendszernek egyébként is problé- szabályai az irányadók.” mája, hogy az ott elküldött levelek nem minősülnek Ez utóbbi rendelkezésnek alapvetően kétféle hitelesnek. Az e-mail-szolgáltatónál ugyanis bárki értelmezése ismert. Az első szerint a Ket. hatálya nevével vissza lehet élni, bárki nevével készíthető kizárólag a rendőrségi eljárásra vonatkozik, vagyis e-mail-cím és bejelentés tehető a rendőrségre. azt csak a megtiltó határozat meghozatalakor lehet Az ombudsman az állampolgári jogok ország- (kell) alkalmazni. A másik nézet ezzel szemben azt gyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) vallja, hogy a Gytv. 8. § (3) bekezdése megfelel a 25. §-a alapján javasolta az igazságügyi és rendészeti normavilágosság követelményének, és a bejelentés miniszternek, hogy „fontolja meg a gyülekezési jog-
JURA 2009/2. 44 Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól ról szóló 1989. évi III. törvény 8. § (3) bekezdése olyan megtenni, úgy fel kell hívni figyelmét arra is, hogy módosításának, illetve kiegészítésének soron kívüli bejelentését a BMr. 3. §-ának megfelelően, joghatással kezdeményezését, amelyből a demonstráció bejelen- bíró formában ismételje meg. A főkapitány ezen in- tője (szervezője) és az azt elbíráló hatóság számára tézkedését a biztos elfogadta. is egyértelműen megállapítható, hogy a közterületi rendezvény bejelentésével kapcsolatos eljárásban a Ket. szabályait az eljárás melyik szakaszától kell al- I. Szükséges-e formalizálni kalmazni (már a bejelentésre is irányadó, vagy csak a bejelentésekkel kapcsolatos akkor, ha a bejelentést a rendőri szerv nem veszi rendőrségi eljárást?7 tudomásul, és közigazgatási határozatban megtiltja a rendezvény megtartását).” Az országos rendőr-fő- A kérdést első pillantásra meglehetősen könnyen kapitányt pedig felkérte, hogy „az egységes rendőri megválaszolhatjuk: természetesen indokolt, hogy a jogalkalmazás biztosítása érdekében tegye meg az rendezvény bejelentése alapján lefolytatott eljárás általa indokoltnak és megalapozottnak tartott intéz- kiszámítható és tervezhető legyen. Ha azonban azt kedéseket ahhoz, hogy közterületi rendezvény bár- is figyelembe vesszük, hogy a magyarországi Gytv. milyen módon történő bejelentése alapján követendő hatálya alá tartozó bejelentéseket a rendőrség jellem- rendőri eljárás – az önkényes eljárásnak és a békés zően tudomásul veszi, és csak az esetek elenyésző gyülekezési jog szabad gyakorlása biztosítása veszé- hányadában kerül sor a rendezvény megtiltására, a lyeztetésének még a látszatát is kizárva – megfeleljen formátlan eljárások híveinek táborát gyarapítjuk. Úgy a jogállamiság és a jogbiztonság, valamint a tisztes- vélem azonban – és ezt alátámasztja a 2008. júliusi séges eljáráshoz való jog követelményeinek.” LMBT Menet megtartását megtiltó, majd változatlan A miniszter a biztos jogalkotási javaslatával tényállás mellett a határozat visszavonását követő szemben úgy vélte, hogy a Gytv. 8. § (3) bekezdé- tudomásulvétele is –, hogy jelenleg kétséges, hogy se – a normavilágosság tekintetében – megfelelő mennyiben érvényesül a hatósági eljárás kiszámít- és egyértelmű, vagyis a közterületi rendezvény be- hatósága, ezért elengedhetetlen, hogy az eljárás főbb jelentésével kapcsolatos eljárásban a Ket. hatálya a elemei jogszabályban – ideális esetben pedig törvény- bejelentő írásbeli bejelentésével kezdődik, a rendőri ben – kerüljenek megnyugtatóan rendezésre. szerv az egyszerű e-mailben való bejelentés alapján A Gytv. jelenleg – az anyagi jogi rendelkezések nem köteles eljárni. mellett, gyakran azokkal keveredve – több eljárási Az ombudsman viszontválaszában hivatkozott szabályt is tartalmaz, ez azonban – a következők a Gytv. miniszteri indokolására, amely – véleménye szerint – semmiképp sem nevezhető teljeskörűnek: szerinte – a miniszteri álláspontnak ellentmond,5 és rendelkezik arról, ki lehet bejelentő, milyen formá- amelyből a biztos arra következtetett, hogy a pana- ban, és mit kell a bejelentésnek tartalmaznia, azt szolt esetben – mivel a szervező (bejelentő) bejelentési mely szervnél kell előterjeszteni, ugyanakkor egyes, kötelezettségének eleget tett, a rendőri szervnek elő- eljárási határidőkre vonatkozó szabályokat is tartal- zetes hozzájárulást, engedélyt nem kellett adnia, de maz. Nem rendelkezik azonban arról, hogy kell-e (és „hallgatott”, tiltó határozatot sem hozott – a rendez- miként?) tisztázni a tényállást, miként lehetséges a vényt meg is lehetett volna tartani. Továbbá, mivel hiányok pótlása stb. (Ez utóbbit a BMr. terjedelme- „az e-mailen történt bejelentésre a rendőrség semmit sen szabályozza.) nem reagált, közigazgatási ügy sem keletkezett, hiszen Ugyancsak a BMr. rendelkezik arról, hogy a az csak tiltó határozathozatallal vette volna kezdetét. A bejelentésről igazolást kell kiállítani, és annak egy biztos jelentésének érveléseit megalapozottnak tar- példányát a bejelentést személyesen benyújtónak át totta amiatt is, hogy a miniszter nem vonta kétség- kell adni. (Érthetetlen, hogy a bejelentést nem sze- be, miszerint a budapesti főkapitányság a panaszost mélyesen benyújtó személynek miért nem?) Ki kell tájékoztathatta volna jogairól és kötelezettségeiről, emelni, hogy az igazolás kiállításához nem fűződik annál is inkább, mert a tájékoztatási kötelezettség nem joghatás, ebben a rendőrség nem adatot, tényt vagy pusztán a hatósági eljárásokhoz fűződik.”6 jogosultságot igazol, vagyis az nem a Ket.-ben sza- Az országos rendőr-főkapitány egyetértett a bályozott hatósági bizonyítvány.8 biztos megállapításaival és elrendelte a témakört Mindebből kitűnik, hogy a Gytv.-ben, valamint érintő belső útmutatójuk olyan kiegészítését, mely a BMr.-ben meghatározott eljárási szabályok, illetve valamennyi rendőri szerv számára nyilvánvalóvá azok szabályozási szintje és módja legalábbis ötlet- teszi, hogy az elektronikus levélben tett bejelenté- szerűnek látszik, mindezt pedig tovább bonyolítja a seket fogadni és regisztrálni kell. Amennyiben pe- Gytv. Ket.-re utaló 8. § (3) bekezdése. dig a demonstráció bejelentőjének nincs lehetősége A szükségességnél tehát égetőbb kérdés, hogy bejelentését a Ket. által előírt módon és formában hol, milyen terjedelemben és módszerrel lenne cél-
JURA 2009/2. Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól 45 szerű e szabályokat elhelyezni. Más nézőpontból vény megtartását megtiltó határozat. Ugyancsak el- úgy is megfogalmazhatjuk, hogy szükséges-e, és képzelhetetlen lenne, hogy csak a később megtiltásra mennyiben különös eljárási szabályok megalkotása? kerülő bejelentések esetében, és nem valamennyi (Nem ördöngösség ugyanis a közigazgatási eljárás bejelentést követően kerülne sor a tényállás teljes- általános szabályainak megfelelő alkalmazása, t.i. körű tisztázására. az Németországban a gyakorlati tapasztalatok A) A hatáskör és illetékesség vizsgálata alapján még úgy is jól működik, hogy ott nem egy A Ket. 22. § (1) bekezdése szerint a hatóság – jogha- egyszemélyi vezetés alatt álló, hierarchizált szerve- tósága mellett – hatáskörét és illetékességét az eljárás zet végzi a bejelentésekkel kapcsolatos eljárásokat, minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. hanem tartományonként más-más – törvényben Nem világos azonban, hogy a gyülekezési ügyek- kijelölt – szerv.)9 ben a rendőrség e kötelezettségének minden esetben ténylegesen eleget tesz-e? Nem lehet jellemző – egyetlen ilyen esetet ismerek II. Kiterjed a Ket. hatálya –, hogy nem az illetékes rendőri szervnél, hanem a a rendőrség gyülekezésekkel BRFK V. ker. Kapitányságán terjesztette elő a szerve- ző a bejelentését, amelyet a kapitányság illetékesség kapcsolatos eljárására? hiánya miatt tett át a BRFK-hoz.10 Ezen áttételi köte- A válasz – a Gytv. 8. § (3) bekezdése alapján – nem lezettség minden esetben fennáll, vagyis praktikusan lehet kétséges: a rendőrség eljárására a közigazgatási bármely szervnél előterjeszthető a bejelentés, azt hatósági eljárás általános szabályai az irányadók. azonban haladéktalanul meg kell küldeni az illetékes Megjegyzem, hogy sem a Gytv., sem pedig a Ket. szervnek. Ki kell emelni, hogy az ilyen esetekben a 13–14. §-ai még utalást sem tartalmaznak arra, hogy bejelentést fogadó szervnek valóban késedelmet nem a gyülekezésekkel kapcsolatos közrendvédelmi ha- tűrő módon kell – telefaxon, vagy éppen megfelelően tósági tevékenység bármely eleme ne tartozna a Ket. biztosított egyéb elektronikus adatátviteli rendsze- tárgyi hatálya alá. ren – a bejelentést az illetékes szervhez továbbítani. A bevezetésben ismertetett példa szerint a gya- A bejelentő szemszögéből nézve pedig bármely korlatban a Ket. hatályának problémája valóban rendőri szervnél lehetséges a bejelentés akár szóbeli a „mikortól” kérdés köré (ezzel összefüggésben előterjesztése, amely majd az illetékes szervhez kerül pedig mi módon lehet a bejelentést előterjeszteni) áttételre. (E megoldás haszna, hogy a bejelentő sze- kristályosodott ki, azonban az arra adandó válasz a mélye feltétlenül azonosításra kerülhetne.) rendőrség mint közrendvédelmi szerv gyülekezési Azokat a bejelentéseket, amelyek nem a Gytv. jog gyakorlásával összefüggő eljárásának teljes me- hatálya alá tartozó rendezvény megtartására vonat- netére kihatással lehet. Megkísérlem ezért a gyakor- koznak, jellemzően hatáskör hiányában,11 végzéssel lati tapasztalatok felhasználásával a gyülekezési jog utasítja el a rendőrség.12 gyakorlásához elengedhetetlen rendőrségi eljárások Annak tisztázása, hogy a rendezvény a Gytv. hatálya szabályainak áttekintésével a Gytv.; a Ket. és a BMr. alá tartozik-e közötti ellentmondások feloldását, és ennek ered- a) Közterületen történt-e a rendezvény megtartása ményeként egy következetesen alkalmazható, tör- A Gytv. a közterület fogalmát az általánosnál vénymódosítást nem igénylő megoldás kialakítását szűkebben határozza meg, 15. § a) pontja szerint köz- szolgálják a jogalkalmazás számára. terület ugyanis a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca, tér. A rendőrségnek tényállás-tisztázási kötelezettsége teljesítése körében III. Miért indokolt már a bejelentéstől tehát meg kell győződnie arról, hogy a bejelentésben a Ket. alkalmazása? a rendezvény helyszínéül, vagy útvonalául meg- jelölt terület valóban – jogi értelemben – korlátozás Nem állja ki a logika próbáját az az érvelés, hogy nélkül igénybe vehető-e. Így fel kell tárni, hogy a kizárólag a rendezvényt megtiltó rendőrségi határo- megjelölt helyszín az ingatlan-nyilvántartás szerint zat meghozatalára terjed ki a Ket. hatálya, ugyanis nem magánterületen fekszik-e,13 vagy arra a közte- – jogállami körülmények között – a hatóság külön- rület tulajdonosa közterület-használatot engedett-e böző döntését megelőzően szükségképpen sor kell, másnak.14 kerüljön hatáskör és illetékesség vizsgálatára és a Az előző két esetnél jellemzően nagyobb vissz- tényállás tisztázására. Ebből pedig szükségszerűen hangra talál a rendőrség döntése, ha a bejelentést az is következik, hogy valamennyi bejelentés nyo- arra hivatkozva utasítja el, hogy az adott terület ún. mán ugyanaz az eljárás indul meg és zajlik, legfeljebb „biztonsági műveleti terület”. A „biztonsági művele- az esetek elsöprő többségében nem születik a rendez- ti terület” fogalmát – annak ellenére, hogy a rendőri
JURA 2009/2. 46 Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól szakzsargon használja – a hatályos jogszabályok nem róság előtt „nem demonstratív jelleggel várakoztak”, ismerik. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tör- cselekményük nem tartozott a Gytv. hatálya alá. A vényben (Rtv.) és az ahhoz kapcsolódó főkapitányi BRFK a bíróság épülete előtti megjelenésről szóló utasításban foglaltak szerint a rendőrségnek lehető- tájékoztatást azért nem kezelhette bejelentésként, sége van személy- és létesítménybiztosítási intézke- mivel az nélkülözte a bejelentés lényegi ismérveit, dést hozni akkor, ha valamely védett személy testi nem tartalmazott „semmilyen üzenetet vagy állás- épsége érdekében vagy létesítmény védelme érde- foglalást”. Az országos rendőrfőkapitány szerint a kében ez szükséges. Amikor rendőrség személy- és BRFK egyértelműen döntött a kérdésben, az érin- létesítménybiztosítási intézkedést meghozta (vagyis tettek számára megállapítható volt az, hogy tájé- „biztonsági műveleti területté” nyilvánította az adott koztatásukat nem kezelik bejelentésként, mivel nem területet), ennek a területnek a Gytv. fogalma szerint került sor a „szervezőkkel” való kapcsolatfelvételre, megszűnt a közterület jellege.15 és más ilyen esetekben „szokásos intézkedésekre”. A A rendőrségi gyakorlat tehát töretlennek tekint- BRFK bejelentés hiányában nem mérlegelhette, hogy hető annyiban, hogy – közterületi jelleg hiányában a várakozás megzavarhatja-e a bíróság működését, – hatáskörének hiányát közigazgatási végzésben ál- sőt eleve már az is kizárt volt, hogy hatáskörének lapítja meg, így nem is lehet vitás, hogy az eljárás e hiányát állapítsa meg. szakaszában is a Ket. szabályai szerint jár el. Vitatva az országos rendőrfőkapitány álláspont- b) Gyülekezési jog gyakorlása-e az adott rendez- ját, nem mellőzhetem megjegyezni, hogy önmagában vény?16 annak is lehet kommunikációs jogi jellege vagy üze- Számtalan olyan közterületi rendezvény kerül be- nete, ha egy egyesület tagjai formaruhában, jelentős jelentésre, amely nem tartozik a Gytv. hatálya alá,17 számban „várakoznak” az éppen az egyesületük azonban e rendezvényeket rendszerint gyülekezésnek feloszlatását tárgyaló bíróság épülete előtt. Kérdés- tekinti a BRFK.18 (Ezzel párhuzamosan az is megfigyel- ként vethető fel, hogy például egy – a tájékoztatás- hető, hogy egyes, egyébként a gyülekezési jog hatálya ban megjelöltnél – nagyságrendekkel nagyobb, akár alá tartozó rendezvények szervezői más szabályok tizenötezer fős, de „nem demonstratív jelleggel” alá „menekülnek”, és rendezvényüket pl. kulturális, várakozó tömeg megjelenése, összeverődése milyen vagy éppen sportrendezvényként szervezik meg.)19 következményekkel járhatott volna. A bíróság előt- Mindezek alapján különös körültekintést igényel an- ti „várakozással” szembeni rendőrségi fellépésre, nak eldöntése, hogy az adott közterületi rendezvény a annak esetleges feloszlatására a Rendőrség a Gytv. gyülekezési jog gyakorlása körébe vonható-e. alapján – mivel nem annak hatálya alá tartozóként Egy esetben egy civil szervezet képviselője a „könyvelték el” – nem lett volna jogi lehetősége. A BRFK-nál bejelentette, hogy a Fővárosi Bíróság épüle- jelenlévők pedig alappal hivatkozhattak volna arra, te előtt több személy „nem demonstratív jelleggel”,20 hogy ők egy szabályosan bejelentett, a Gytv. hatálya várakozás céljából a Markó utcának a Bírósággal alá tartozó rendezvényen vesznek részt. szemben lévő járdaszakaszát veszi igénybe. A vizsgált Igaz ugyan, hogy a bejelentésekre vonatkozó sza- ügyben21 a BRFK nem adott érdemi választ, nem hozott bályozás nem egészen hézagmentes, azonban meg- döntést (tudomásulvétel, megtiltás, hatáskör hiányá- felelő, a gyülekezési törvénnyel összhangban lévő ban elutasítás) a bejelentéssel kapcsolatban. A Gytv. jogértelmezéssel az esetleges problémák orvosolha- alapján az illetékes rendőri szervnek a szervező által tóak, megelőzhetőek. Az állampolgároktól érkező tett bejelentéssel kapcsolatban, a bejelentés tartalmi valamennyi panaszt, kérelmet, tájékoztatást, tartalma vizsgálata után több döntési lehetősége is van. Ha azt és nem annak elnevezése alapján kell megítélni. Az állapítja meg, hogy a rendezvény nem tartozik a gyü- illetékes rendőri szervhez érkező, közterületen zajló lekezési jogról szóló törvény hatálya alá, mert például „eseménnyel” kapcsolatos tájékoztatás esetén formai egy kivett esetkörről van szó (pl. családi vagy kulturális és tartalmi szempontból egyaránt vizsgálni kell, hogy a rendezvény), vagy éppen a gyülekezési jog gyakorlásá- gyülekezési törvény hatálya alá tartozó rendezvényre nak immanens elemei hiányoznak (pl. egyszemélyes, vonatkozó bejelentésről van-e szó. Ha a megalapozott vagy éppen résztvevő nélküli „gyülekezés”, sajtótájé- döntés meghozatalához nem áll rendelkezésére meg- koztató), akkor végzéssel elutasítja a bejelentést azzal, felelő információ, akkor az érintettet hiánypótlásra hogy annak elbírálására nincs hatásköre. A bejelentő felszólítani, megkeresni, tájékoztatni kell, a hallgatás ilyen esetben, a rendőrségi tájékoztatást követően, a azonban nem lehet követendő magatartás. közterület-használat engedélyezése kérdésében az B) A bejelentés érdemi vizsgálat nélküli elutasítása illetékes önkormányzati szervhez fordulhat. Érdekes eredményre vezet, ha a rendőrség bejelen- Az országos rendőrfőkapitány azonban vála- tések érdemi vizsgálat nélküli elutasítási gyakorlatát szában kifejtette, hogy – BRFK megállapításaival áttekintjük. Közismert eset volt, amikor egy ismert érdemben egyetértve – a Magyar Gárda tagjai a bí- blogger 2008. április 11-i, a Gytv. hatálya alá tarto-
JURA 2009/2. Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól 47 zó rendezvényeit rövid idővel azok kezdete előtt, határozott feltételeknek. Ugyancsak biztosított volna motoros futár útján jelentette be. 22 E bejelentéseket a az ügyfél azonosítása, ha a bejelentő az ügyfélkapun rendőrség a Ket. 30. § d) pontjára – ha jogszabály az keresztül küldhetné meg bejelentését a rendőrség- igény érvényesítésére határidőt állapít meg, és a ké- nek.28 E tekintetben kiemelendő, hogy a bár a Gytv. relem elkésett23 – hivatkozva érdemi vizsgálat nélkül azt nem zárja ki, jelenleg nincs biztosítva a rendőrség utasította el.24 Távolról sem töretlen azonban a rend- hatáskörébe tartozó közigazgatási eljárásokban – így őrség érdemi vizsgálat nélküli elutasítási gyakorlata: a gyülekezési ügyekben sem – az iratok ügyfélkapun egy korábbi, bírósági felülvizsgálattal helybenhagyott keresztül történő megküldésének lehetősége. Nélkü- megtiltott bejelentéssel minden, a rendőrség előtt folyó lözhetetlen azonban a bejelentő azonosítása a postai eljárás megtiltás szempontjából releváns tényállási úton vagy a telefaxon megtett bejelentés esetén. Fi- elemmel – a rendezvény időpontjában, helyszínében gyelemmel arra, hogy a távgépíró (telex) jelentősége (útvonalában), létszámában – megegyező újabb be- az utóbbi két évtized alatt elenyészővé vált,29 továbbá jelentést25 érdemben vizsgált, és a rendezvény meg- a nemzetközi tapasztalatok szerint a távirat is jelen- tartását „a rendkívül rövid időn belüli bejelentés”-re tősen visszaszoruló kommunikációs csatorna,30 így hivatkozva tiltotta meg.26 Úgy vélem, hogy a hasonló nincs gyakorlati jelentősége annak, hogy a Ket. a esetekben az érdemi vizsgálat helyett az ismételt be- BMr.-rel szemben ezeket nem ismeri.31 jelentéseket a Ket. 30. § e) pontja, ha pedig a megtiltó Ki kell emelni, hogy az egyszerű e-mailen32 törté- határozat bírósági felülvizsgálatra is sor került, a Ket. nő bejelentés számos – megoldhatatlan, és kezelhe- 111. § (2) bekezdése alapján a bejelentést érdemi vizs- tetlen – problémát is felvethet: nem szükséges sem gálat nélkül kellene elutasítani. különösebb szakértelem, sem technikai háttér ahhoz, C) A tényállás tisztázása hogy más nevében jelentsenek be rendezvényt, de Általában mindössze két tényállási elem tisztázására ahhoz sem, hogy percenként más-más helyszínre, gondolunk a bejelentésekkel kapcsolatos rendőrsé- más-más e-mail-címről jelentsen be egy számítógépi gi eljárás során: rendezvény megtartása súlyosan program rendezvényeket. (Felvethető, hogy telefa- veszélyeztetné-e a népképviseleti szervek vagy a xon és levélben is meg lehet tenni más nevében a be- bíróságok zavartalan működését, vagy biztosítható-e jelentést, azonban e technikai eszközökkel egységnyi a közlekedés más útvonalon? E megközelítés azon- idő alatt lényegesen kevesebb bejelentés tehető meg, ban leegyszerűsítő, ugyanis nincs figyelemmel arra, azok költsége lényegesen nagyobb, egyúttal pedig hogy a tényállás tisztázása során kiderülhetnek olyan nyomon követésük lényegesen egyszerűbb, mint az körülmények, amelyek adott esetben a bejelentés el- e-mailek esetén.) Mindazonáltal könnyen belátható utasítását alapozhatják meg. az is, hogy egyes – különösen a gyors reagálású (sürgős) gyülekezések – esetekben az elektronikus 1. A bejelentő személyével kapcsolatos levélben megtett bejelentés alkalmas lehet arra, hogy kérdések vizsgálata a rendőrség a rendezvény biztosításához szükséges intézkedéseket megtegye, és az e-mail alapján a a) A szervező azonosítása szervezővel a kapcsolatot haladéktalanul felvegye. Nem világos a gyakorlatban, hogy miként kerül sor Ebben az esetben a gyülekezési jog érvényesülése (sőt: sor kerül-e egyáltalán) a szervező azonosításá- érdekében ugyanis kiemelkedő fontosságú, hogy a ra.27 Ez az illetékes rendőrkapitányságon (Budapes- közrendvédelmi szerv tudomására jusson a rendez- ten a Budapesti Rendőr-főkapitányságon) szóban vény ténye. előterjesztett és jegyzőkönyvbe foglalt bejelentések b) A bejelentő eljárási képessége esetében magától értetődően zajlik. Az írásbeli beje- Vizsgálni lehet továbbá a bejelentő eljárási képes- lentés személyes átadásakor már korántsem ennyire ségét, vagyis, hogy a polgári jog szabályai szerint egyszerű a helyzet megítélése, az írásban megtett cselekvőképességgel rendelkezik-e.33 Kifejezett tör- bejelentés esetében pedig kifejezetten nehézségbe üt- vényi előírás hiányában is – éppen a Gytv. szigorú közhet. A Gytv. ugyanis nem ír elő személyes eljárási kárfelelősségi szabályai miatt –elengedhetetlennek kötelezettséget, a BMr. alapján tartott egyeztetésen tartom, hogy a bejelentő cselekvőképes személy való megjelenés azonban nem kötelező, az arról való legyen (Mivel a Gytv. erről külön nem rendelke- távolmaradás esetén sem tiltható meg a rendezvény zik, a korlátozott cselekvőképességgel rendelkező megtartása, és nem utasítható el a bejelentés. személyt nem illeti meg az eljárási képesség.) Nincs A megoldást ez esetben is Ket. szabályainak al- tudomásom olyan esetről, amikor a rendőrség hiva- kalmazása jelentheti. Egyrészt a bejelentő ügyfélként talból vizsgálta volna az eljárási képesség meglétét, történő meghallgatása során megfelelően tisztázható és annak hiányának megállapítását követően a be- a bejelentő személyazonossága, eljárásképessége, jelentő helyett annak törvényes képviselőjét vonta továbbá az is, hogy megfelel-e a Gytv. 5. §-ában meg- volna be az eljárásba.34
JURA 2009/2. 48 Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól c) A „szervező szerv”-ről bejelentő kifejezetten a szervezet képviselőjeként, és Ugyan már az Alkotmánybíróság 55/2001. (XI.29.) nem magánszemélyként jelenik meg.35 AB határozata nyomán nyugvópontra jutott az vita, A megoldás másik kulcsa a bejelentő és a szerve- hogy Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény szer- ző közötti különbség megteremtése lehetett volna. vezője csak természetes személy lehet-e, mégsem Az általam ismert gyakorlat azonban összességében érdektelen megjegyezni a következőket: egyfelől az felemásnak tekinthető: magánszemélyek sokszor Alkotmánybíróság a határozat indokolása szerint gyakorlatilag különböző szervezetek képviseletében „bár ilyen kifejezett rendelkezés a Gytv. 5. §-ában teszik meg bejelentésüket, és a rendőrség is az adott nincsen, sőt a 7. § d) pontjában a rendezvényt szer- szervezet rendezvényeként kezeli a rendezvényt, vező szerv kifejezés is előfordul […], e szakasz azonban a szervező szervezetet – éppen az AB ha- szóhasználatából nyilvánvaló, hogy a rendezvény tározat nyomán – semmilyen kártérítési felelősség szervezője csak természetes személy lehet.” Emel- sem terheli. lett az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy „a d) A bejelentés megtételére való jogosultság vizsgálata gyülekezési jog értelemszerűen az egyént megillető Elsőként azt kell vizsgálni, hogy a bejelentés az emberi jog. Ezen nem változtat az sem, hogy e jog arra jogosulttól származik-e. Ennek megítélése so- gyakorlása fogalmilag csak csoportosan történhet; rán meg kell állapítani, hogy szervező megfelel-e a a gyülekezési jog gyakorlásának eredményeképpen Gytv. 5. §-ban36 meghatározott követelményeknek, kialakult sokaság minden résztvevője egyénileg vagyis magyar állampolgár-e, vagy a szabad moz- döntheti el, hogy részt vesz-e adott rendezvényen gás és tartózkodás jogával rendelkező személyek vagy nem. A gyülekezési jog egyéni jellege ugyan- beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényben akkor természetesen nem akadályozza [az egyes] meghatározottak szerint a szabad mozgás és tar- szervezeteket abban, hogy gyűlések megtartását tózkodás jogával rendelkezik-e, esetleg a harmadik kezdeményezzék. A Gytv. ugyanis pusztán azt írja országbeli állampolgárok beutazásáról és tartóz- elő, hogy ha – akár magyarországi, akár külföldi – kodásáról szóló törvény hatálya alá tartozik-e, jogi személy kíván valamely rendezvényt tartani és bevándorolt, illetve letelepedett jogállású-e, Magyarországon, akkor olyan személyt kell szer- esetleg tartózkodási engedéllyel rendelkezik-e. vezőként felkérnie, aki megfelel a Gytv. 5. § által Ennyiben tehát a Gytv. a Ket.-hez képest szűkebb megszabott követelményeknek. Ennek folytán ezt ügyfélfogalmat határoz meg. Megjegyzem, hogy a korlátozást nem lehet sem szükségtelennek, sem míg társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti aránytalannak tekinteni.” Úgy vélem, hogy a Gytv. szervének nem lehet tagja, akit a közügyek gya- 5. §, 7. §, és a 8. § (3) bekezdésének, valamint ezek korlásától eltiltottak, hasonló korlátozást a Gytv. nyomán – a határozat meghozatalakor hatályban nem tartalmaz. volt – Áe., illetve jelenleg a Ket. rendelkezéseivel történő együttes értelmezése könnyen más, a valósá- 2. A bejelentés formai vizsgálata gos élethelyzeteknek jobban megfelelő, ugyanakkor „alapjogbarátabb” megoldáshoz vezethetett volna. A Gytv. 7. §-a zártfajú felsorolásban határozza meg a Az Alkotmánybíróság ugyanis nem volt figye- bejelentés kötelező elemeit, amelyeket meghaladóan lemmel arra, hogy – különösen a nagyobb létszámú, a rendőrség sem igényelhet a bejelentőtől adatokat.37 tényleges szervezést igénylő rendezvények esetén – a Ki kell emelni, hogy a két megtiltási ok fennállásának szervező az esetek jelentős részében ténylegesen nem megállapításához elengedhetetlenül szükséges mérté- egy magánszemély, hanem egy társadalmi szervezet, ken túl a rendőrség – ezen eljárásában – nem vizsgál- amelynek szerencsés esetben törvényes képviselője hatja a bejelentésben megjelölteket. A bejelentett napi- a bejelentő. rend, vagy a rendezvény céljának vizsgálata ugyanis Álláspontom szerint a megoldás egyik kulcsa a könnyen valamiféle cenzúrához vezethet. Miként arra képviselet jogintézménye lehetett volna, ugyanis sem az ombudsman az OBH 2452/2008 sz. jelentésében is korábban, sem ma nincs olyan rendelkezés, amely utalt, a gyülekezési jogra mint kommunikációs jogra alapján arra lehetne következtetni, hogy a rendez- is vonatkozik, hogy érték- vagy igazságtartalmától vény bejelentése ne tűrne képviseletet, sőt a BMr. függetlenül áll védelem alatt. A rendőrség tehát sem- 5. § (3) bekezdése szerint „az irat kézbesíthető – a milyen módon nem minősítheti a bejelentő (szervező) bejelentésben megjelölt – a szervezők képviseletére szándékát, azt, hogy a bejelentés mire „irányul”. A hi- jogosult személynek, távollétében a rendező szerv vatkozott jelentés közzététele után született 75/2008. vagy a rendezők bármelyikének.” Mindezt alátá- (V.29.) AB határozat kifejezetten utal az ún. tartalmi masztja az is, hogy az egyes társadalmi szervezetek, semlegesség követelményére. „A véleménynyilvánítás pártok vagy éppen ezeknek nem tekinthető, laza civil szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy szerveződések rendezvényeinek bejelentése során a ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem
JURA 2009/2. Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól 49
ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és korlátozásához vezethet, különös gondossággal és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül.”38 Az körültekintéssel indokolt a tiltó okok fennállásának Alkotmánybíróság szerint a tartalmi semlegesség el- vizsgálatát elvégezni. véből következően nem vehetők figyelembe a Gytv. a) Súlyosan megzavarja-e a rendezvény a népképviseleti 8. § (1) bekezdésében foglaltakon kívüli, a rendez- szervek, vagy a bíróság zavartalan működését? vényen megjelenő közlés tartalmára vonatkozó meg- Az ombudsmani gyakorlatban két esetben39 is fel- fontolások. A rendőrségnek – amennyiben szükséges merült, hogy milyen jogalkalmazási nehézségeket – minden bejelentett és tudomásul vett rendezvényt okoz annak megítélése, hogy az adott – bejelentéshez megfelelő erőkkel biztosítania kell, céljától, időtarta- kötött – rendezvény megtartása a népképviseleti mától vagy éppen a résztvevők létszámtól függetlenül szervek vagy a bíróságok zavartalan működését egyaránt – a megalapozott kockázatelemzéshez képest súlyosan veszélyeztet(het)i-e. A Gytv. ilyen esetben eltérő módon –, a diszkrimináció tilalmát szem előtt lehetővé teszi a rendezvény megtiltását.40 tartva. Természetesen a rendezvény biztosításának Nyilvánvaló, hogy a népképviseleti szervek, va- megtervezése során nem pusztán lehetősége, hanem lamint a bíróságok működését közvetlenül érinti és kötelessége is a rendőrségnek a bejelentésben közölt befolyásolja a plenáris és bizottsági ülések, valamint információk értékelése. a bírósági tárgyalások zavartalan, nyugodt légkörben A BMr. 3. §-a értelmében ha a bejelentés ezeket történő lebonyolítása, amely szoros kapcsolatban áll nem, vagy hiányosan tartalmazza, a rendőrség – a az ülésvezetési (tárgyalásvezetési) és rendfenntartási személyesen benyújtott vagy szóban tett bejelentés teendők ellátásának eredményességével és haté- esetén az átvevő, illetve a bejelentést felvevő rend- konyságával. Alapvető érdek fűződik tehát ahhoz, hogy a őri szerv – hívja fel a szervező figyelmét, határidő népképviseleti szervek, valamint a bíróságok minden alap- megjelölésével, a hiány pótlására. Postán érkezett be- talanul zavaró körülmény nélkül tudjanak működni.41 jelentés esetén – a rendezvény tervezett időpontjától A Gytv. a rendezvény népképviseleti szervek függően – a hiánypótlásra való felhívás írásban, pos- működésére gyakorolt zavaró hatását nem általában tai úton vagy közvetlen megkereséssel történik. A fel- tilalmazza: csak a működés súlyos megzavarásának hívás másodpéldányát, illetve a megkeresésről szóló lehetősége alapozhatja meg a rendezvény megtiltá- feljegyzést az ügyirathoz kell csatolni. A személyesen sát. A Gytv. 12. § (1) bekezdése akként rendelkezik, benyújtott bejelentés hiánypótlását a szervező hely- hogy „Ha a rendezvény résztvevőinek magatartása ben, azonnal elvégezheti. Ha a hiány helyben nem a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend pótolható – szóbeli és írásos bejelentésnél egyaránt másként nem állítható helyre, a szervező köteles a –, a hiánypótlásra történt felhívást és a megjelölt rendezvényt feloszlatni”. Ebből az is következik, határidőt jegyzőkönyvbe kell foglalni. A BMr. szerint hogy még a tudomásul vett rendezvény esetén sincs hiánypótlásra legkorábbi határidőként a rendezvény lehetőség arra, hogy az bármilyen okból a népkép- megtartásának tervezett időpontját megelőző harma- viseleti szerv működését súlyosan megzavarja. dik nap jelölhető meg. Természetesen, ha a szervező A megzavarás ténye, és annak súlya jobbára nem a hiánypótlást a megjelölt határidőn belül teljesíti, a szabad rendőri mérlegelés tárgya: azt a népképviseleti bejelentést időben és szabályszerűnek kell tekinteni. szervre vagy bíróságra gyakorolt hatás alapján, lehetőleg Ha a hiányt határidőre nem pótolja, a rendőrség a a működés – tanácskozás – rendjének fenntartásáért rendelkezésre álló adatok alapján dönt. felelős (választott) tisztségviselő nyilatkozatának A Ket. 33. § (1) bekezdése lehetővé teszi, hogy az beszerzése után, az ügy összes körülményére figye- általános ügyintézési határidőnél rövidebb határidőt lemmel kell(ene) megállapítani. bármely jogszabály megállapítson. Ennek megfele- Ki kell emelni, hogy a rendőrségnek a rendez- lően a Gytv. és a BMr. – tartalmilag az általánosnál vény bejelentésének tartalmi vizsgálata során mindig lényegesen rövidebb – ügyintézési határidőre vo- érdemben kell vizsgálnia az adott rendezvény nép- natkozó rendelkezéseinek alkalmazása – eljárásjogi képviseleti szerv vagy bíróság működésére gyakorolt szempontból – nem okozhatna nehézséget. hatását, ennek elmaradása ugyanis a békés gyüleke- zés jogának gyakorolhatóságával szoros kapcsolat- 3. A megtiltási okok fennállásának ban, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság 42 vizsgálata követelményével összefüggő visszásságot okozhat. (Ehhez hasonlóan a rendezvény teljes tartama alatt Az előzőekkel ellentétben a jelen pontban bemuta- folyamatosan vizsgálni kell, hogy a gyülekezési jog tott esetekben a rendőrség Ket. szerint meghozott gyakorlása ténylegesen és súlyosan megzavarja-e az határozatban tilthatja meg a rendezvény megtar- említett szervek működését.)43 tását, ha annak feltételei fennállnak. Figyelemmel A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a rendőr- arra, hogy a döntés gyülekezési jog gyakorlásának ség annak ellenére meglehetősen csekély érdeklődést
JURA 2009/2. 50 Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól mutat e körülmény tisztázására, hogy a BMr. 4. § (5) és tartós lezárása miatt – pl. mivel az érintett terü- bekezdése kifejezetten előírja, hogy –a Gytv. 8. §-ára leten a kötött pályás BKV-járatok nem válthatóak ki figyelemmel – tájékozódjon, hogy a bejelentett ren- stb. – a közlekedés nem biztosítható más útvonalon. dezvény tervezett ideje és helye nem veszélyezteti-e Határozatát a főkapitány utóbb visszavonta, és az új súlyosan népképviseleti szerv, vagy bíróság zavar- döntést megalapozó újabb „szakvélemény” – válto- talan működését.44 zatlan tényállás mellett – a korábbi szakvéleménnyel b) Biztosítható-e a közlekedés más útvonalon? ellentétes álláspontra helyezkedett, így pedig nem Nem igényel különösebb bizonyítást, hogy a köz- volt akadálya a rendezvény tudomásulvételének. lekedés más útvonalon való biztosíthatósága alap- A tényállás tisztázása körében felvethető kér- vetően szakkérdés. A BMr. szerint azon szolgálati dés továbbá, hogy a rendezvényeket önmagukban ágak vezetői, „akiknek szakvéleménye szükséges (egyenként), vagy egymásra is tekintettel kell-e ér- annak eldöntéséhez, hogy a tervezett rendezvény tékelni. Másképp fogalmazva: ha a rendezvények megtartása nem ütközik-e a törvény valamelyik külön-külön a közlekedésre, vagy éppen a népkép- rendelkezésébe, illetőleg nem szükséges-e a törvény viseletei szervekre, illetve bíróságra gyakorolt hatása 8. §-a (1) bekezdésének alkalmazása” a rendezvény nem alapozná meg a megtiltást, azonban együttesen megtartásával kapcsolatos szakvéleményeket a le- – kumulálódó hatásuk miatt – már igen. Idevágó bírói hető legrövidebb időn, de legkésőbb 24 órán belül, gyakorlat hiányában kétséges azonban, hogy e kö- írásban közlik a közbiztonsági szerv vezetőjével.45 Ez rülményt kifejezett törvényi rendelkezés hiányában a gyakorlatban úgy történik, hogy a rendőrség köz- a rendőrség vizsgálhatja-e. rendvédelmi szervezeti egysége a közlekedési szer- vezeti egységet kéri fel „szakvélemény készítésére”, 4. A felhasználható bizonyítási eszközök köre amely a gyakorlatban egy, demonstrációval érintett területre vonatkozó közlekedési hatástanulmány. Úgy gondolom, hogy a gyülekezési jog hatálya alá Ez a „szakvélemény” tartalmazza, hogy a közös- tartozó rendezvények bejelentésével kapcsolatos rend- ségi közlekedés más útvonalra átterelhető-e, hogy őrségi eljárásban is érvényesülnie kell a Ket. szabad mekkora az áteresztő képessége annak a területnek, bizonyítási rendszerének, így valamennyi, a Ket.-ben csomópontnak, útkereszteződésnek, amit érint a szabályozott bizonyítási eszköz – az eljárás sajátossá- demonstráció, mennyiben érinti az egyéni közleke- gaira is figyelemmel – megfelelően alkalmazható. Az dőket vagy, hogyha járdán kívánnak demonstrálni, esetek többségében az egyes bizonyítási eszközök pe- akkor ez a gyalogos forgalmat mennyiben akadá- dig alkalmasak lehetnek arra, hogy törvényi szinten lyozza. Nem veszélyes-e ez, pl. a gyalogosoknak le nem szabályozott, sokszor pedig szokáson alapuló, és kell-e lépni az úttestre, az autók közé. leginkább a józan ész diktálta eljárási cselekmények- Igaz ugyan, hogy a BMr. hivatkozott rendelkezé- nek megfelelően szabályozott hátteret biztosítsanak. sei szakvéleményről szólnak, azonban a különböző Így a bejelentővel/bejelentőkkel – különösen szolgálati ágak együttműködése – lévén ugyanannak konkuráló rendezvények esetén – folytatott BMr-ben a hatóságnak különböző szervezeti egységei – sem- meghatározott egyeztetés helyét a Ket. 62. §-a szerinti miképp nem tekinthető szakértői tevékenységnek, tárgyalás, vagy az ügyfél meghallgatása vehetné át, a így az annak eredményeként létrejövő dokumentum rendezvény helyszínének bejárása ténylegesen nem sem tekinthető szakvéleménynek. A Ket. 58. § (1) más, mint a Ket. 56. §-ában szabályozott helyszíni bekezdése szerint szakértőt kell meghallgatni vagy szemle. Ugyancsak biztos, és garanciákkal körül- szakértői véleményt kell kérni, ha az eljáró hatóság nem bástyázott szabályokon alapulna más személyek (Pl. rendelkezik megfelelő szakértelemmel. Ugyanazon rend- szakértő, vagy éppen a bejelentő Gytv. 5. § b) és c) őrkapitányság, vagy a Budapesti Rendőr-főkaptány- pontja szerinti meghatározása miatt tolmács) rész- ság különböző szervezeti egységei esetén az eljáró vétele a bejelentést követő eljárásban. hatóságnak fogalmilag kell rendelkeznie megfelelő szakértelemmel, ellenkező esetben ugyanis nem a közlekedési szolgálati ágtól, hanem szakértőtől kellene IV. A gyakorlatban még fel nem a szükséges szakértői véleményt beszerezni. merült, a Ket. gyülekezési ügyekben A jelenlegi – imént ismertetett – szisztémával való alkalmazásával összefüggő szemben megfogalmazható kritika, a „szakvéle- mény” megállapításai, ennek következtében pedig további kérdések annak megalapozottsága gyakorlatilag nehezen ellenőrizhető. A 2008. júliusi budapesti LMBT-me- Azok érvei, akik a Ket. rendelkezéseit kizárólag a net megtartását a budapesti rendőrfőkapitány arra rendezvény megtartását megtiltó határozat meg- hivatkozva tiltotta meg, hogy az Andrássy út teljes hozatalától tartják alkalmazandónak, jellemzően
JURA 2009/2. Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól 51 a következő – mindeddig a gyakorlatban fel nem körébe. Mindezek alapján tehát az eljárás kötelező merült – kérdéseket fogalmazzák meg: miként ér- felfüggesztésére – az eddigi tapasztalatok szerint vényesülnek az eljárási határidők; felfüggeszthető-e – ténylegesen nem kerülhet sor. az eljárás; mennyi időn belül kell a bejelentőnek a Az eljárás felfüggesztésére irányuló bejelentői hiánypótlást teljesítenie; érvényesülhet-e a Ket. ügy- kérelem teljesítését – amennyiben az indokolt – el- félfogalma ezen eljárásokban; miként vehető igénybe képzelhetőnek tartom ugyan, azonban a rendezvény például szakhatóság vagy szakértő. tervezett időpontját megelőzően mindenképp el a) Eljárási határidők kell intézni az ügyet, vagyis a szükségeshez képest Amint arra már utaltam, a Ket. 33. § (1) bekezdése a rendezvény megtartását meg kell tiltani, vagy a alapján az általános ügyintézési határidőnél rövidebb bejelentést tudomásul kell venni. Ellenkező esetben határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig tör- ugyanis a gyülekezési jog érvényesülését legalábbis vény vagy kormányrendelet állapíthat meg. A Gytv. veszélyeztetné a felfüggesztett eljárás. határidőkre vonatkozó rendelkezései azonban más c) A hiánypótlás módon határozzák meg a rendőrség számára az ügy A hiánypótlással kapcsolatos aggályok sem tűnnek elintézésére nyitva álló időt. A bejelentés előterjesz- megalapozottnak, ugyanis a BMr. 3-4. §-ai a kérdést a tésének határidejét a rendezvény megtartásának szükséges pontossággal rendezik. A hiányok pótlása tervezett időpontjához viszonyítva – ezt legalább a Gytv. 7. §-ában meghatározottakon nem mutat- három nappal megelőzően – határozza meg, és ezen hat túl, azokról pedig – külön hiánypótlási felhívás időponthoz képest 48 órán belül van a rendőrségnek nélkül is – a tényállás tisztázása során a bejelentő lehetősége a rendezvény megtartását megtiltani, nyilatkozata könnyen beszerezhető. majd e határozat 24 órán belül kell a szervezővel d) Kell-e határozatot hozni a rendezvény tudomásulvé- közölni. E – a Ket.-ben meghatározotthoz képest – teléről? valóban rövidebb eljárási határidők tehát jellemzően A Ket. 71. § (2) bekezdése szerint jogszabály úgy egymáshoz képest, mintegy relatív módon kerülnek rendelkezhet, hogy ha az ügyfél kérelme (bejelenté- meghatározásra. Az eljárási határidők betartásával se) jog megszerzésére irányul, és a hatóság az előírt mindeddig nem okozott nehézséget a jogalkalmazás határidőn belül nem hoz határozatot – feltéve, hogy számára. az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél –, az ügyfelet b) Az eljárás felfüggesztése megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. Az idézett A Gytv. nem tartalmaz az eljárás felfüggesztésére rendelkezés alapján abban az esetben adható a fenti vonatkozó rendelkezést. A Ket. 32. § (1) bekezdésé- kérdésre igenlő válasz, ha a rendezvény bejelentése nek első mondata szerint viszont, ha az ügy érdemi során nincs ellenérdekű ügyfél. eldöntése – esetünkben tehát a rendezvény meg- Újabb kérdésként merül fel tehát, hogy a vizsgált tiltása – olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, eljárásokban az adott rendezvénnyel összefüggésben amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a bejelentőn kívül lehet-e egyáltalán ellenérdekű ügy- vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szo- fél. Úgy vélem, hogy a Gytv. rendelkezései, amelyek rosan összefüggő más hatósági döntése nélkül meg- kizárólag a szervező (bejelentő) eljárási jogait szabá- alapozottan nem dönthető el, a hatóság az eljárást lyozzák, felfoghatóak a Ket. 15. § (3) bekezdésében felfüggeszti. Az igazi problémát azonban az jelenti, kapott felhatalmazásként, ennek megfelelően pedig a hogy – főszabályként – az eljárás felfüggesztésekor Gytv. a gyülekezési ügyekre „részletesebb ügyfélfo- minden határidő megszakad, és az eljárás felfüggesz- galmat” állapított meg. A rendezvények bejelentését tésének megszüntetésekor az ügyintézési határidő követő rendőrségi eljárást mindezek alapján tehát kivételével újra kezdődik.46 „egy ügyfeles” eljárásnak kell tekinteni. Visszautalva a tényállás tisztázásánál írtakra úgy vélem, hogy nehezen képzelhető el olyan előzetes kérdés, amelyben az eljárás más hatóság hatásköré- Összegzés be tartozik. Az egyetlen, az ügy érdemi eldöntését érintő, más szerv hatáskörébe tartozó kérdés lehet, Tanulmányomban az ombudsmani vizsgálatok so- hogy az adott közterület használatát a tulajdonos rán megismert rendőrségi gyakorlat alapján a Gytv. önkormányzat átengedte-e, azonban ez több okból és a Ket. kapcsolódási pontjai mellett felvázoltam sem alapozhatná meg a felfüggesztést: a közterü- az egységes jogalkalmazáshoz szükséges, az anya- let-használatról ilyenkor az önkormányzat megfelelő gi jogi és eljárási szabályokat összességükben és szerve már döntött, legfeljebb annak eredményéről összefüggéseikben értelmező – meggyőződésem kell a rendőrségnek a tényállás tisztázása körében szerint – koherens megoldásokat. A szövegben meg- tájékozódni. A biztonsági műveleti területté nyilvá- tetteken túlmutató de lege ferenda javaslatok meg- nítás kérdése pedig nem tartozik más szerv hatás- fogalmazásától eltekintettem, ugyanis – bár lehetne
JURA 2009/2. 52 Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól egyszerűbb, és talán valamivel „alapjogbarátabb” folyamatos rendezvényt, amelyen – a bejelentés szerint – a megoldást kialakítani – a hatályos szabályok követ- résztvevők és rendezők száma „0”. Ebben az esetben, mivel résztvevő nélkül fogalmilag kizárt a gyülekezési jog gyakor- kezetes alkalmazása tökéletesen alkalmas lehetne lása, a rendőrség a bejelentést elutasította, egyúttal pedig a szerepe betöltésére. bejelentő figyelmét felhívta, hogy szükséges lehet a tulajdonos kerületi önkormányzat közterület-használati hozzájárulásá- Jegyzetek nak beszerzése. 12 1 Tanulmányomban a Ket. 2009. október 1. napjától ha- A rendőrségi szakzsargon – egyébként helytelen – szó- tályos szöveget vettem figyelembe. használata szerint ilyenkor „Ket.-es” végzést hoz, amelytől 2 A BMr. alkotmányosságával kapcsolatos kételyekre megkülönböztetik a „Tiltót”, amelyet egyébként ugyancsak mindössze röviden utalnék: amellett, hogy a felhatalmazás- a Ket. szabályai szerint hoznak meg. 13 sal kapcsolatban is komoly kétségeket kell, hogy ébresszen, Ezzel megelőzhetőek lehetnek az olyan esetek, mint több olyan rendelkezést is tartalmaz, amelyek törvényi szintű a Jobbik 2009. február 13-i rendezvényén történtek, amikor szabályozást igényelnének, a rendőrség tudomásul vette a Budapest Sportaréna elé 3 OBH 5642/2007 sz. ügy. Ismerteti: Pajcsicsné Csóré Eri- szervezett rendezvény bejelentését, és csak a rendezvény ka: A demonstráció e-mailen való bejelentése – ombudsmani napján derült ki, hogy a bejelentésben megjelölt helyszín nézőpontból. Rendészeti Szemle 2009. 2. sz. 46–52. o. magánterület, és annak tulajdonosa politikai demonstráció- 4 „(4) A személyesen benyújtott bejelentés átvétele, a hoz nem járult hozzá, így a bejutást sem tette lehetővé. En- szóbeli bejelentés jegyzőkönyvbe foglalása, hivatali munkaidő nek következtében a Stadionok metróállomás és a helyközi alatt a közrendvédelmi szerv, egyébként a rendőrkapitányság autóbusz-pályaudvar közötti területet foglalta el a tömeg, ügyeleti szolgálata, a fővárosban a Budapesti Rendőr-főkapi- csaknem ellehetetlenítve ezzel a közösségi közlekedési esz- tányság Központi Ügyeleti Osztálya feladata. közök megközelítését. 14 (5) A távirati úton, illetve levélben, telefaxon, telexen A jelenlegi gyakorlatban amennyiben olyan területre érkezett bejelentést írásbeli bejelentésnek kell tekinteni.” tesznek bejelentést, amely feletti rendelkezés közterület-haszná- 5 A biztos válaszában a Gytv.-hez fűzött miniszteri indo- lati megállapodás alapján kizárólagosan mást illet meg, a rend- kolás következő elemeire hivatkozott: „A bejelentés célja nem őrség nem tiltó határozatot hoz, hanem hatáskörének hiányát az, hogy az államigazgatási szerv a rendezvényt engedélyezze. állapítja meg a Ket. szabályai szerint hozott végzésében, mivel a A gyülekezési jognak mint alapvető szabadságjognak a gya- bejelentés nem tartozik a Gytv. hatálya alá, ugyanis nem minden- korlása nem igényel előzetes állami hozzájárulást. A bejelentés ki számára korlátozás nélkül igénybe vehető területre tették. Ld. azonban lehetőséget ad arra, hogy az államigazgatási szervek Majoros Róbert: Kivételből főszabály? Avagy a 75/2008. (V.29.) felkészüljenek a gyülekezési jog gyakorlása, illetőleg a köz- AB határozat után a bejelentések megtételével kapcsolatban ki- rend, a közlekedés zavartalanságának a biztosítására […]. A alakult helyzet értékelése. Közjogi Szemle 2009. 3. sz. 15 törvény hatálya alá eső, közterületen tartandó rendezvény – a A Fővárosi Bíróság két ügyben már 2006 ősze előtt bejelentés megtétele után – minden további intézkedés nélkül kimondta, hogy a „biztonsági műveleti területté minősítés megtartható, nincs szükség a rendőrség külön engedélyére. együtt jár a közterületi jelleg elvesztésével”. Az egyik a Ter- Mégis szűk körben indokolt lehetővé tenni azt, hogy a rend- ror Háza Múzeum előtti demonstráció miatti területlezárás, őrség a bejelentett rendezvény megtartását adott helyszínen, a másik pedig a Dohány utcai Zsinagóga előtti terület volt, vagy adott időben megtilthassa […]. Természetesen ez a tiltás ahová a biztonsági műveleti területté nyilvánítás miatt nem nem általában a gyülekezési jog gyakorlása, illetve a tervezett lehetett más demonstrációt szervezni. Mindkét esetben indult rendezvény megtartása elé állít korlátot […] A tiltás tehát ki- a Fővárosi Bíróság előtt per, amelyekben a bíróság jogerősen fejezetten csak arra irányul, hogy a rendezvényt ne ott, vagy megállapította, hogy a biztonsági műveleti területté nyilvá- ne akkor tartsák meg. nítással elveszítette közterületi jellegét a terület, ezért arra Miután a rendőrség a fenti döntését államigazgatási demonstrációt bejelenteni nem lehetett. Bővebben: Mudráné eljárás során hozza, eljárására az Áe. rendelkezései az irány- Láng Erzsébet: „Gyülekezési jogi garanciák – a jogorvoslati adók. […]” rendszer hatékonysága” (Gyülekezési jog – problématérkép 6 Pajcsicsné Csóré Erika: A demonstráció e-mailen való részeként) Közjogi Szemle 2008. 3. sz. 16 bejelentése – ombudsmani nézőpontból. Rendészeti Szemle Jelen tanulmányban – döntően a terjedelmi korlátokra 2009. 2. sz. 51–52. o. figyelemmel – eltekintek a Gytv. tárgyi hatályával kapcsolatos 7 Bár e megfogalmazás a helyesebb, a hatályos szabályo- kritikai észrevételek megfogalmazásától. 17 zás azonban – meggyőződésem szerint félrevezető módon – az Így egy cserkészcsapat rendszeres városi számháborúja bejelentések elbírálásának fogalmát használja. (Vö. BMr. 2. § vagy utcai igehirdetések, esetleg választási kampányrendez- (1) bekezdése.) vények. 18 8 A bejelentésről kiállított igazolást, mint joghatás nél- A BRFK 2008. március 15-én ilyenként kezelte az állami, küli közlést a német álláspont nem tekinti közigazgatási önkormányzati, sőt egyes kulturális rendezvényeket is. 19 aktusnak. Bővebben: Dietel, Alfred – Gintzel, Kurt – Kniesel, A rendőrségtől kapott tájékoztatás szerint éveken ke- Michael: Versammlungsgesetz: Kommentar zum Gesetz über resztül ilyen volt a budapesti Critical Mass nevű kerékpáros Versammlungen und Aufzüge. 283. (16. sz. széljegyzet) Köln rendezvény. 20 – München; Heymann 2008; Lohse: Kooperation im Sinne des Nem mellőzhetem megjegyezni, hogy önmagában Brokdorf-Beschlusses und Verwaltungsverfahrengesetz. Die annak is lehet kommunikációs jogi jellege vagy üzenete, ha Polizei 1987. 97. 33. sz. lábjegyzet. egy egyesület tagjai formaruhában, jelentős számban „vá- 9 Összefoglalását ld. Dietel, Alfred – Gintzel, Kurt – Knie- rakoznak” az éppen az egyesületük feloszlatását tárgyaló sel, Michael: Versammlungsgesetz – Kommentar zum Gesetz bíróság épülete előtt. Kérdésként vethető fel, hogy például über Versammlungen und Aufzüge. 283. (17. sz. széljegyzet) egy – a tájékoztatásban megjelöltnél – nagyságrendekkel na- Köln – München; Heymann 2008 gyobb, akár tizenötezer fős, de „nem demonstratív jelleggel” 10 2009. április 9-én – vagyis a Gytv.-ben meghatározott várakozó tömeg megjelenése, összeverődése milyen követ- háromnapos határidőn belül – került két, április 11-i, Hollán kezményekkel járhatott volna. A bíróság előtti „várakozással” Ernő utcai rendezvény bejelentésre, ezek egyikét azonban nem szembeni rendőrségi fellépésre, annak esetleges feloszlatására a megfelelő szervnél tették meg. a Rendőrség a Gytv. alapján – mivel nem annak hatálya alá 11 Így pl. a budapesti Szabadságtéren felállított ún. erek- tartozóként „könyvelték el” – nem lett volna jogi lehetősége. lyés országzászlóhoz bejelentettek egy több hónapig tartó, A jelenlévők pedig alappal hivatkozhattak volna arra, hogy
JURA 2009/2. Hajas Barnabás: A gyülekezések bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárások szabályairól 53
ők egy szabályosan bejelentett, a Gytv. hatálya alá tartozó és telefonon történő kapcsolattartást, azonban ehhez a Gytv. rendezvényen vesznek részt. módosítása elengedhetetlen lenne. 21 OBH 3765/2008 sz. jelentés 33 Ket. 15. § (7) bekezdés 22 Bővebben ld. az állampolgári jogok országgyűlési biz- 34 A gyermekek gyülekezési jogával kapcsolatos tanul- tosának OBH 2452/2008 sz. jelentését. mányok utalnak arra, hogy ugyan a gyermekek gyülekezési 23 Legalábbis kétséges, hogy a Gytv. bejelentésre nyitva jog hatálya alá tartozó rendezvény résztvevői lehetnek, azon- álló határideje a háromnapos határidő az igény érvényesíté- ban szervezői, bejelentő nem lehetnek a rendezvénynek. E sére jogszabályban megállapított határidőnek tekinthető-e, korlátozást adottnak veszik, és nem is kísérlik meg annak vagyis annak elmulasztásához a jogvesztés jogkövetkezménye indokát adni. fűződhet-e. 35 Az sem példa nélküli, hogy egy szervezet kifejezetten 24 Ezen, elkésettség miatt a bejelentést elutasító határoza- jelzi a rendőrségnek, hogy korábbi képviselője a továbbiakban tok különlegességét az adja, hogy az országos rendőr-főkapi- nem jogosult a szervezet nevében Gytv. hatálya alá tartozó tány ezekkel párhuzamosan az OBH 5642/2007 sz. vizsgálat rendezvényt bejelenteni. során már más álláspontot képviselt. 36 A külföldiek nem említett körét a törvény kizárja a szer- 25 A 2009. március 15-i közterületi rendezvényekkel vezők köréből. Ennek megítélésével kapcsolatban ld. Kukorelli kapcsolatban bővebben: az állampolgári jogok országgyűlési István alkotmánybírónak az 55/2001. (XI.29.) AB határozathoz biztosának OBH 2624/2009 sz. jelentését fűzött különvéleményét, továbbá Drinóczi Tímea – Petrétei Jó- 26 Bár az eredményt tekintve nincs túl sok jelentősége, zsef: A gyülekezési jog a Magyar Köztársaságban. Jura 2002. érdemes rámutatni, hogy a rendőrség érvelése egyébként azért 1. sz. 25–26. o. is hibás, mert a 75/2008. (V.29.) AB határozat indokolását a 37 7. § Az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell: szövegkörnyezetből kiragadva, önálló megtiltási okként érté- a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének kelte. A hivatkozott AB határozat indokolása egy, a Gytv.-ben várható időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát; nevesített megtiltási ok (ti. a közlekedés más útvonalon nem b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét; biztosítható) értelmezéséhez nyújt segítséget akkor, amikor c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rámutat arra, hogy „a rendkívül rövid időn belüli bejelentés rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők esetén viszont – a tervezett helyszíntől, útvonaltól és létszám- számát; tól függően – kérdéses lehet, hogy a bejelentett időpontig d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a biztosíthatók-e a közlekedési feltételek.” Vagyis a rendez- szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét. vény – bejelentéstől számított – rendkívül rövid időn belüli 38 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 179. megtartásának megtiltását semmiképp sem önmagában az idő 39 OBH 3765/2008 és OBH 5593/2008 sz. ügyek. rövidsége, hanem az a körülmény alapozza meg, hogy ennyi 40 8. § (1) Ha a bejelentéshez kötött rendezvény meg- idő alatt a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. tartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan 27 Magyarországon ugyanis komoly hagyománya van a működését súlyosan veszélyeztetné […] a rendőrség a beje- más nevében előterjesztett beadványoknak. Vö. az APEH-hez lentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán érkező, más nevében előterjesztett több ezer beadvány eseté- belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vel (OBH 1091/2009) vagy időben való megtartását megtilthatja. 28 Jelenleg nem biztosított a rendőrség hatáskörébe tarto- 41 A népképviseleti szervek maguk jelenítik meg a zó közigazgatási eljárásokban az iratok ügyfélkapun keresztül választópolgárok közösségét, amely népszuverenitását vá- történő megküldésének lehetősége. lasztott képviselői útján vagy közvetlenül népszavazással 29 Nem ismert arra vonatkozó statisztikai adat, hogy gyakorolja. hány telex-előfizetés van jelenleg Magyarországon, ráadásul 42 Vö. OBH 3765/2008 számú jelentés. a rendőrség telexelérhetősége sem ismert. 43 Bővebben OBH 5593/2008 ügy. 30 Így 2006-ban az Osztrák Köztársaságban megszűnt a 44 Nem került sor erre sem a Lehet Más a Politika nevű táviratfeladás lehetősége szervezet parlament falára történő lézervetítése alkalmával, 31 A német gyakorlat ezzel szemben a bejelentés elő- vagy a Magyar Gárda Fővárosi Bíróság épülete előtti „vá- terjesztését – arra hivatkozva, hogy a törvény a bejelentés rakozás” esetében, de 2009. április 14-én, a bizalmatlansági formáját nem határozza meg – a távbeszélőn, távírón, illetve indítványról történő szavazás időpontjában az Országgyűlés faxon és e-mailen is megengedi. Ld. Lammermann, Friedrich: közvetlen környékén tartott, megfelelően bejelentett tünteté- Welche Auswirkungen hat die zunehmende Nutzung des In- sek alkalmával sem. ternets auf die Bestimmungen des Versammlungsrechts? Die 45 BMr. 4. § (3)-(4) bekezdései Polizei. 1999. 140. o. 46 Így a felfüggesztéstől függetlenül szakértőnek felada- 32 A Ket. 28/A. § (4) bekezdése jogszabályban meghatá- tait a kirendelésben meghatározott határidőre teljesítenie kell. rozott egyéb esetekben lehetővé teszi az elektronikus levélben (Vö. Ket. 58. § (4) bekezdés)
JURA 2009/2. 54 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája
Herger Csabáné írta át, a diaszpórába kényszerült héberek nagyjá- egyetemi docens ból az újkor kezdetéig kizárólag vallási szempontból nyertek meghatározást. Európában izraelita, vagy – a közösségből való kiválás lehetőségével élve – ke- resztény, Európa déli részén, illetve a Közel-Kelten Az asszimiláció útján? izraelita vagy muszlim volt a zsidó ember. A 15–16. század fordulóján, az ez időre egységesült spanyol Az izraeliták egyházi királyságban azonban már származás szerint történt autonómiája1 a meghatározás. A keresztény-újkeresztény-izraelita háromszög okozta identitás-probléma4 tovább erő- södött, amikor a nemzetállamok kialakulásával a „A zsidók az otthonukat magukkal hordják a hátukon, befogadó nemzethez közvetlenül lehetett már asszi- viszik a Tórát, a szent könyveket, a Bibliát, és ez az ott- milálódni, így arra a kérdésre, hogy a zsidóság nép, honuk. Ahol ott van a Biblia, az a zsidók otthona, tehát nemzet, vallás, közösség vagy kultúra, nem érkezett nem otthontalanok.” pontos válasz. Az identitási krízissel párhuzamosan Heinrich Heine2 a faji alapú gyűlölet terjedt – szemben a középkor nagyrészt antijudaista megnyilvánulásaival. „(…) én nem fogok itt önöknek e faj történeteiből keserű A 19. századi magyar közbeszédben a zsidó és példányokat múltjok s jelenjökből előhozni, hogy önök az izraelita kifejezés felváltva, következetlenül sze- szívét meglágyítsam. Mert a népek felszabadításának repelt. Ezzel szemben a vallási alapú megközelítés, nem egyesek indulata, hanem azon tételek elismeréséből az izraelita kifejezés tudatos használata jellemezte a kell származnia, mely szerint nincs addig biztosítva jogforrásokat és az asszimiláció irányába elköte- az ország, míg annak egy fia is nem szabad. S én igen lezett magyar-zsidó történészek munkáit5 is, akik hiszem, hogy önök, kik a valódi szabadságot alig egy pár – az uralkodó neológ felfogásnak megfelelően – a hónappal előbb nyerték meg, nem fogják ellenezni, hogy Mózes-vallású magyarok felekezetéről írtak, nem a közöttünk lakó izraelita néposztály, mely önök ellen pedig a magyarországi zsidók történetéről. Bár a jogi soha nem vétett, sőt inkább egyenesen a magyarosodásra és politikai emancipáció illetve a vallási recepció egy hajlamot mutatott, fel ne szabadíttassék.” több lépcsős folyamat eredményeként megtörtént, az Kállay Ödön3 1880-as évek antiszemita mozgalmai, majd a Monar- chia széthullását követő korszakban az ugyancsak szakaszosan megvalósított teljes jogfosztás azt iga- I. A „kor követelménye” zolja, hogy a társadalmi emancipáció nem. Egy ké- sőbbi irodalmi példával élve némiképp olyan volt ez, A magyar zsidók 19. századi történelme nem az as�- mint a szuezi válság (1956) idején a párizsi taxisofőr szimilációról szól. Sokkal inkább arról, hogy a poli- esete héberül beszélő utasaival, aki mielőtt tovább tikai elit és a hétköznapi ember mit értett valójában hajtott, még gyorsan odavetette a távozóknak, hogy a „haza és haladás” jelszava vagy a „kor követelmé- „Dreyfus bűnös volt, Monsieur.”6 Történt mindez nyei” és polgári modernizáció alatt: beletartozott-e fél évszázaddal az után, hogy a „francia” ügyében ezek fogalmába, és ha igen, akkor mennyiben a felmentő ítélet született. Az alábbiakban ezért nem hon zsidó lakosainak jogegyenlősítése, feltételhez a magyar izraelitákról, hanem a magyar zsidókról kötötték-e ezt, illetve milyen feltételek esetén látták szólunk annak ellenére, hogy vizsgálódásunk csak megvalósíthatónak. És sokkal inkább arról, hogy a polgári átalakulás egy szegmensére, az egyházi vi- ezen elvárásokra, legyenek békés vagy a legkevésbé szonyok modernizációjának kérdésére terjed ki. sem békés megnyilvánulásokkal körítve, a zsidók Kétségkívül a „hosszú 19. század” (1789–1918) hogyan reagáltak: növekvő asszimilációs hajlandó- terméke volt a zsidóság többségének politikai egyen- sággal vagy esetleg disszimilációval. Integrációról, jogúsítása és asszimilációja úgy magyar földön, mint úgy tűnik, ebben a korban nemigen lehetett szó. Az Európa más részein. Magyarországon a periférikus egyházi autonómia kérdéskörét az alábbiakban ezek nemzeti létből és az államalapítás korától a magyar fényében értelmezzük. államiságot napjainkig végigkísérő megkésettségből Az egyházi viszonyok vizsgálata kapcsán ter- fakadóan ez a folyamat csak részlegesen és későn mészetesnek tűnik, hogy felekezetekről szólunk, az zajlott le. A polgári modernizáció tekintetében a alábbi fejezetben mégsem az izraelita vallású magyar zsidók jogállása több szempontból is kulcsfontos- állampolgárok felekezeti, hanem a magyar zsidó- ságú volt. Kötelezettségeik tekintetében említendő ság vallási viszonyairól beszélünk. Mióta Hadrianus a múlt hagyatéka, azaz a különadó fizetésének és 135-ben Iudaea nevét a térképen Syria Palaestinára a megkülönböztető jelek viselésének az eltörlése,
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 55 polgári jogaik tekintetében a középkori korlátozá- sajátos módon a felvilágosult abszolutizmus intézke- sokkal szemben a teljes jogképesség biztosítása, így déseiig nyúlnak vissza. A felvilágosodás következté- többek között a szabad költözködés joga, a foglalko- ben a zsidók önszemlélete és a nem zsidó közösségek zás megválasztásának joga, a hivatalviselési jog, az szemében betöltött szerepe is megváltozott. Korábban ingatlan-tulajdonszerzési jog, az egyetemi képzésben a zsidókat nonkonform vallási meggyőződésük kü- való részvétel joga és a politikai jogok, illetve a vallás lönböztette meg, az egyén és csoport identitása vallási megválasztásának és gyakorlásának szabadsága, va- köntösben jelentkezett. Mivel a keresztény társadalom lamint az egyházi autonómia. Bár a jelen tanulmány saját politikai szervezetét egy keresztény állam val- a vallási vonatkozásokra koncentrál, több okból nem lási tételeinek kifejeződéseként fogta fel, a zsidókat hagyható figyelmen kívül az a folyamat sem, mely ebből ki kellett zárni. Eltűrték őket, de e tolerancia a felvilágosult abszolutizmus korától kezdődően az ára az elkülönülés és a világosan körülhatárolt, legi- izraeliták polgári és politikai jogegyenlőségének biz- tim diszkrimináció volt. Ahogy az abszolutista állam tosítása területén megkezdődött. Egyrészt azért, mert világi karaktere meghatározóvá vált, az államvallás- a korlátozások oka a zsidóság esetében a vallási-etnikai ho- hoz való ragaszkodás ellenére is előtérbe kerültek a vatartozás volt, másrészt azért, mert a szabadságjogok, gazdasági szempontok, a közjó érdeke, ami közvetett így a vallással kapcsolatos jogok érvényesülési feltétele módon az egyenjogúsítás irányába hatott. Míg az a Mill-féle „negatív szabadság” mellett a jogegyenlőség izraelitáktól viszolygó Mária Terézia számos rendel- teljes körű biztosítása is. kezése, így a rendek többszöri tiltakozása ellenére kivetett türelmi adó (taxa tolerantialis, 1749)14 vagy kitiltásuk Budáról (1746) rendkívül hátrányosnak bi- II. Felvilágosult tolerancia zonyult, az uralkodónő hozzáállása több tekintetben a „gazdasági racionalitás” jegyében pozitívan alakult. 1762-ben megtiltotta, hogy izraelita gyermekeket erőszakkal áttérítsenek, bár a katolikus A 19. századi Magyarország zsidó lakossága, mely- bábák a rendelet után is gyakorta tették ezt meg, no nek története a korabeli7 és 20. századi illetve kor- nem erőszakkal, csak alattomban.15 1763-ban Mária társ8 tudományok képviselőit több szempontból Terézia felszólította a katolikus klérust, hogy más val- foglalkoztatta, nem állt genealógiai kapcsolatban a lásúaktól stólapénzt ne szedjenek. Miután 1764-ben mohácsi vész előtt hazánkban élt zsidókkal. A hó- a Sáros megyei Orkután lefolytatott vérvádi perben doltság zsidó lakosai a törökkel együtt távoztak; az a kínvallatás hatására sem tettek a terhelt zsidó sze- ezerfőnyi budai zsidóságot 1686 szeptemberében a mélyek beismerő vallomást, a királynő rendelkezett császári sereg zsoldosai felerészt legyilkolták, fele- szabadon bocsátásukról. részt fogságra vetették;9 Erdélyből pedig 1687 táján, II. József felvilágosult, toleráns szellemiségű zsidó a császári csapatok bevonulása után menekültek el tárgyú rendelkezéseit16 is visszavonta halálos ágyán, a zsidók. A század végére tehát Magyarországon mégis említésre méltó az 1783-ban hatályba lépte- csak elvétve maradtak: Kollonits Lipót bíboros Ein- tett Systematica Gentis Judaicae Regulatio.17 A türelmi richtungswerk-jében (1689) – az újbóli betelepedés- rendelettel egy időben (1781) kidolgozott, de csak nek is elejét véve – kifejtette, hogy mint szükséges két év múlva, a magyar kancellária hosszadalmas rosszat, a még itt élőket meg kell tűrni, de terheik véleményezési eljárása után életbe lépő rendelet növelésével kivándorlásra kell késztetni őket.10 A elsősorban a zsidók gazdasági tevékenységének 17–18. század fordulójától, de főként 1726 után a korlátait számolta fel. A bányavárosok kivételével zsidóság 1860-ig kisebb-nagyobb hullámokban, szabad költözködési jogot biztosított, lehetővé tette, folyamatosan vándorolt be Magyarországra. A 19. hogy olyan foglalkozásokat válasszanak, melyek század elejéig Alsó-Ausztriából, Cseh- és Morvaor- eddig csak céhes keretek közt voltak folytathatók, szágból, Sziléziából és a német fejedelemségekből, ha maguk művelték, földet bérelhettek. A rendelet azt követően elsősorban keletről érkeztek.11 1787-re kötelezte őket arra, hogy tíz éven belül ezen tevé- – II. József összeírása szerint – a zsidók száma majd kenységekhez iskolai végzettséget szerezzenek. A 90 ezerre12, 1910-re 930 ezerre nőtt. Míg a történeti zsidó jelleg megszüntetése érdekében rendelkezett Magyarország teljes népessége a két népszámlálás az állami felügyelet alatt álló, német nyelvű zsidó is- közti időben 125%-kal gyarapodott, a zsidó népes- kolák fölállításáról (Normalschule),18 és a zsidó ifjak ségé 1021%-kal.13 A nyugati, vallási szokásaiban előtt megnyíltak a keresztény iskolák illetve egyete- neológiára hajló és a keleti (galizianer) ortodox illet- mek is. Eltörölte a megkülönböztető jelek viselését ve hászíd bevándorlók aránya a 19. század második és engedélyezte a kardviselést. Emellett azonban felére nagyjából kiegyenlítődött. a birodalmi egység ideájától vezérelve kötelezte a A 19. századi modernizáció gyökerei a magyar zsidókat a jiddis és a héber nyelv elhagyására, vala- zsidók jogegyenlőségének megteremtése ügyében is mint szakálluk levágására. II. József 1785-ben a meg-
JURA 2009/2. 56 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája szégyenítő elnevezésű, azonban a kincstár számára hangot, hogy csakis az emberi jogok teljes tisztelete fontos türelmi adó helyett kamerális taksát vezetett képezheti egy szabad alkotmány alapját, és a zsidók be, valamint ugyanekkor eltörölte a birodalmon be- jogegyenlősítése az országban kisebbséget alkotó lüli határok átlépésekor csak zsidók által fizetendő magyarság erejének növekedését fogja eredményez- személyi vámot. 1787-ben végül kötelezte birodalma ni. Ötvennégy éves meglett férfi lett, mire kultusz- a zsidó lakósait arra, hogy következő év januárjától miniszterként a politikai és polgári jogi jogegyenlő- fogva német vezetéknevet19 használjanak. Az ural- sítést megérte. 1840-ben azonban a főrendi ház és a kodó „zsidópolitikáját” nem bármiféle filoszemita kormányzat ellenállása miatt az emancipáció terve érzület, hanem az államérdek, a gazdasági racionalitás megbukott; csekély eredménynek tudható be, hogy határozta meg. Ahogy ezt 1788-ban a galíciai Juden- liberális szellemiségben újrafogalmazták II. Lipót de Judeis patenthez írt megjegyzésében kifejtette, véleménye című törvénycikkét.25 szerint „ha [a zsidók] engedelmeskednek a kiadott Ebben nem csak a magyarországi születésű, ha- rendeleteknek, jól járnak ők is és az állam is, melynek nem „az itteni lakásra törvényes úton engedelmet hasznos tagjaivá fognak válni”.20 nyertek” számára is biztosították a szabad költöz- II. József halála után a városok újra a zsidók kitil- ködés jogát a bányavárosok kivételével (1.§), és a tásáért és a gazdasági korlátozások visszaállításáért céhes kereteken kívül „akár a maguk kezére, akár szálltak síkra. Ezzel szemben a magyar zsidóknak az vallásukbeli legényeik segítségével” szabadon fog- országgyűléshez intézett feliratában a francia eszmék, lalkozhattak iparral és kereskedelemmel (2. §). A a szabadságjogok iránti vágy nyert megfogalmazást. városokba irányuló erős migráció és az ezt követő II. Lipót De Judaeis című törvénycikke21 lényegében e kulturális-gazdasági felemelkedés jelentősen hozzá- kettő között, az előbbihez közelebbi lépcsőfokon ma- járult az asszimilációs folyamathoz. A mozgó tőke radt: az 1790. január 1-jei állapot fenntartására, illetve Magyarországon többnyire a napóleoni háborúk helyreállítására kötelezte a városokat. Mivelhogy Kol- gabonakonjunktúráját jól felhasználó zsidó keres- lonits elképzelésének megfelelően I. Lipót száz évvel kedők kezében volt, ők azonban, mint láttuk, nagy- korábban (1693) halálbüntetés terhe mellett tiltotta ki részt a társadalom keretein kívül éltek, hiszen – bár a zsidókat a bányavárosok hét mérföldes körzetéből, a leginkább polgári foglalkozást űzték – polgárjoguk a zsidóság városi gyökerei a 18. században nagyrészt nem volt. Bár a vidéki nemes önmagát az Európát hiányoztak. II. József kedvező rendelkezése ellené- járt értelmiségiek sürgetése ellenére sem adta ke- re 1787-ben a népszámlálás idején csak 64 szabad reskedésre,26 lenézte az „üzérkedést”, és magát a királyi és más szabadalmas városban éltek zsidók, kereskedőt is. akik a zsidó népesség 2,9%-át tették ki. 1840-re ez a A zsidók egyenjogúságának biztosítására az szám csekély mértékben, 7,5%-ra nőtt, ámbár ezek 1843–44. évi rendi országgyűlésen sem került sor, fele Pest-Budán lakott. 22 A bányavárosokból kitiltó de az emancipáció ügye ezt követően folyamatosan rendelet továbbra is hatályban volt, egészen 1860-ig. napirenden volt. Mondhatni, egyetértés uralkodott A 18–19. század fordulóján illetve az 1830-as éve- a tekintetben, hogy – az ország gazdasági érdeke kig – diszkriminatív – helytartótanácsi rendeletek és miatt legalábbis – a zsidók jogállásán javítani kell. megyei szabályrendeletek egész sora vonatkozott a Véleménykülönbség csak abban volt, hogy a jogokat zsidó lakosokra. Ezután már a reformmozgalom zsi- mikor kell megadni. A konzervatív felfogás szerint az dósággal kapcsolatos elképzelései, ha nem is a teljes egyenlősítésre a nyelvi és vallási elkülönülés fel- emancipáció felé, de valamiféle könnyebbség felé számolása, azaz lényegében az asszimilálódás után terelték az udvar politikáját.23 kerülhet sor, míg a liberális álláspont szerint pontosan a feltételek nélküli egyenlősítés az, ami a beolvadást elősegíti. S hogy esetleg integrálásról is szó lehetne III. Kétoldalú reformeszmék: a beolvasztás helyett? Erre az álláspontra Kossuth beolvasztási célzat és belső reform is csak túl későn, 1851-ben jutott el, amikor egy kultúrautonómiára építkező államberendezkedés A reformeszmék elterjedése következtében 1839–40. alkotmányos tervét papírra vetette.27 Az 1840-es évek évi rendi országgyűlésen a liberális ellenzék javasla- közepén már az is némi előrelépésnek tűnt, hogy V. tot tett arra, hogy a zsidók kapják meg mindazokat Ferdinánd 1846. július 27-i rendeletével a „türelmi a jogokat, melyekkel a nem nemesek rendelkeztek. adót” megszüntette, melynek fejében a zsidóság A beolvasztási célzat nyilvánvalónak tűnik: az or- vállalta, hogy 5 éven belül megfizeti a kialkudott 1,2 szággyűlés a magyar nyelv ismeretét a vallási funkció millió forintnyi megváltást. betöltésének feltételéül állította.24 Eötvös József csak Az elvárások és az egyébként is növekvő nyelvi huszonhét esztendős ifjú volt, amikor 1840. március és kulturális asszimilációs hajlandóság következté- 31-én a főrendek előtt azon meggyőződésének adott ben kiéleződött az ellentét a zsidóságon belül a többségi
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 57 ortodoxok és a felvilágosodás, a reform hívei között. Jónás, a hitközség igazgatói választmányának elnöke Grünwald Miksa ezt a folyamatot az asszimiláció adott ki. Miután a körlevél megfogalmazói kifejezték fontos előzményének látta, melyben a haszkala, a a „szívükbe vésett” hálát azért, hogy az előző két héber felvilágosodás felborította a rabbinizmus zárt országgyűlésen a rendek a zsidók ügyét, „az embe- rendszerét, és – szavaival élve – „átmenetet képezett a riségnek, igazságnak és a haza közjólétének ügyét” zsidóság és Európa között”.28 Az ortodoxok a reform- felkarolták, felhívták a figyelmet a magyar zsidók kísérletekkel a hagyományos zsidó vallási élet védel- „kemény büntetésére”; arra, hogy „saját hazában me érdekében szálltak szembe, akár az emancipáció idegen(nek) lenni kénytelenek”, bár „őket még vád árán is. Az ilyen nézetek első számú védelmezője a sem terhelheti egyéb annál, hogy Mózes vallásában Frankfurt am Mainból Pozsonyba települt Moses Sofer jöttek a világra”.35 A körlevélhez csatolták a magyar (1763–1839) rabbi,29 valamint rabbinátusi utódai vol- és a kapcsolt részekben élő izraeliták képviselőinek tak. A konzervatív életformához ragaszkodó észak- és egyetemes gyűlése által jóváhagyott, hitelvi nyilat- nyugat-magyarországi közösségekkel szemben Pest kozatnak tekintett „Emlékeztetések a vallástanban és az ország középső részeinek zsidósága már korán nyert oktatásban” című művet, melynek szerzője a reformgondolatok irányába hajlott. A morvaorszá- Schwab Lőw volt. gi származású Aron Chorin (1766–1844)30 nézeteinek Bár a körlevél írói a „haza jól felfogott érdekében” hatására, illetve a németországi héber felvilágosodás sürgették érveik alapos vizsgálatát, és a türelmi adó hagyományainak megfelelően nyertek megfogal- megváltása érdekében megalakított magyar zsidók mazást a belső reformprogram elemei, a „Schule”, állandó választmánya négy nappal később, 1847. a „Tempel” és a „Gemeinde” hármasa, elsősorban szeptember 27-én kérte a megyéket, hogy a pozsonyi Löw Lipót (1811–1875),31 Schwab Löw (1794–1857), Ein- rendi országgyűlésre kiküldöttek utasításába vegyék horn Ignác (1825–1875)32 és Einhorn Dávid (1809–1879) fel a zsidó emancipáció programját is, némely me- munkásságában. gye ezzel ellentétesen cselekedett. Míg a bihariak „a Míg a reformerek az 1844 augusztusában Bácsba zsidó polgárosítási ügy” kellő előmozdítását tűzték egybehívott rabbigyűlésen az ortodoxok masszív ki célul, és a somogyiak „az emberi méltóság, az ellenállásával szembesültek, Löw Lipót, aki önmagát ész és az erkölcsiség” alapján teljes emancipációt „az arany középút emberének tartotta, ez idő tájt ipa- sürgettek,36 a Borsod megyei utasítás, mint ahogy rosképző egyletet alapított Nagykanizsán. 1844-től a Trencsén és Maros megyei is, azt hangsúlyozta, rendszeresen magyarul prédikált kanizsai szószéké- hogy „ha (ugyan) a zsidók vallásuk és szertartásaik ről, és 1847-ben Pápán kiadta a „Magyar Zsinagóga felől az országgyűlés előtt confessiót tévén, abban az (Felvilágosodott vallásosság, tiszta erkölcsösség és buzgó álladalom elveivel ellenkező tanok nem foglaltatnak, hazafiság az izraeliták közti elterjesztésre)” című folyó- polgárosíttassanak”. Mindemellett úgy vélték, hogy irata első, és érdeklődés hiányában egyetlen számát. „a szomszéd tartományokból történő betódulásuk A mintegy tíz évet (1858–1867) megélt német nyelvű ellen” „czélszerű törvények” alkotására van szük- felekezeti lap, a „Ben Chananja” szerkesztőjeként és ség. A többségében német származású polgárság a első számú szerzőjeként a hazai zsidó értelmiség városokba törekvő zsidókkal szemben elsősorban soraiban a legerőteljesebb képviselője volt annak az gazdasági,37 de vallási és társadalmi ellenérzésekkel álláspontnak, hogy a zsidóság nem etnikai, hanem is bírt, ahogy ezt Pest városának követi utasítása is csakis vallási kérdés.33 jelzi: nemcsak hogy gátat kívántak vetni „az izrae- Az emancipáció abszolút elutasítása nem zsidó liták hazánkba özönlésének”, polgárosításukat csak részről, mint már szó esett róla, nem volt jellemző, a akkor tartották megvalósíthatónak, ha „erre a haza konzervatív hangok azonban sürgették a zsidó val- veszélyeztetése nélkül alkalmasak és érdemesek lásreformot, a hitelvek bemutatását és a nemzethez lesznek.”38 való társadalmi azonosulást is. Az ellenséges indu- latokkal vegyes hozzáállás megváltoztatását célozta Löw Lipót 1847. június 22-i felhívása is rabbitársai felé. IV. „Zsidókérdés” Közös nyilatkozatukban hangsúlyozták, hogy az izrae- a pozsonyi országgyűlésen liták minden embert „valódi felebarátnak” tartanak „akármi vallást kövessen” is (1. pont) és Magyaror- Ennek megfelelően az utolsó rendi országgyűlés szágot „valóságos és egyedüli” hazájuknak ismerik messze nem a reformországgyűlések zsidóbarát han- el (2. pont).34 A zsidóság ellen felhozott gyakori szte- gulatát tükrözte. Mint várható volt, a honosítási és a reotip elemeket illetve tényleges problémákat szedte városi választójogi törvénytervezet vitája elsősorban a pontokba (a–f) és vezette vissza végső soron az eman- galizianer bevándorlók miatt éleződött ki. Míg az cipáció hiányára az ez év szeptember 23-i körlevél is, első esetében a javaslat 3. §-a a honosítás feltétele- melyet a pesti izraelita hitközség nevében Kunewalder ként a teljes kort, a magyar nyelv ismeretét és állandó
JURA 2009/2. 58 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája belföldi lakhelyet adta meg, 1847. december 11-én, a tartozást, mint a honosság feltétele mellett már úgy 21. kerületi ülésen Forgách Ágoston gróf, a pozsonyi érvelt, hogy az egyéni szabadságjogok, így a val- kanonok javasolta, hogy a bevett valláshoz tartozást lás- és lelkiismereti szabadság is „a haza magasabb is megköveteljék. Hangsúlyozta a későbbiekben azt érdekeinek” megfelelően természetesen korlátozott. is, hogy véleménye „nem vallási türelmetlenségen” Bíró ugyanis károsnak és veszélyesnek találta úgy alapul. Kossuth Lajos, bár rossznak ítélte azt a meg- a „hon javára és boldogságára”, mint a bevett vallá- oldást, hogy „a politikai jogok valláshoz köttesse- sokra nézve azt, hogy a törvényhozás a nem bevett nek”, mégis – a szabadelvű eszmerendszert nézve vallások számára is tág kaput nyisson. Véleményét mindenképpen – meghökkentően válaszolt: „(…) osztotta az esztergomi főkáptalan követe, báró Rud- megvallom, hogy különösen a zsidó vallást követő nyánszky Sámuel és a kerületi üléseken ez ügyben már hazai lakosokra nézve sajnálom, hogy a közvélemény hasonlóan nyilatkozó Forgách gróf is. Mivel a kano- legújabb időben olyan irányt vett, miszerint az e val- nokok álláspontját csak Mosony és Nyitra megye, lást követő népfaj számos söpredékének vétke miatt valamit Horvátország követe támogatta, végezetül a méltányosság megtagadtatik azoktól is, kik ezen el- kisebbségben maradt.41 A miniszteri javaslat 14. §-a lenszenvre nem érdemesek, és az ellenszenv annyira a bevándorlást „vallásra való tekintet nélkül” tette vitetik, hogy p. o. Pesten Kunevalder méltatlannak volna lehetővé. A követek egy része azonban, így a találtatik politikai jogokra csak ezért, mert Márama- Szatmár megyei Kende Zsigmond sem a más vallá- rosban vagy Pozsonyban söpredék zsidó tömeg van. súaktól félt általában véve, merthogy „engem (…) nem Egyhamar nem fogjuk megóvni a hazát ezen söpredék-nép bántanak sem a török, sem a perzsa, sem a hyndus, vagy bűneitől, de ennek súlyát nem akarom éreztetni azon Confucius papjai”. A „magyar elemet” csupán a zsi- műveltebbekkel, kik között és mi köztünk más kü- dóktól féltette a nemes követ, hogy azok ilyen módon lönbséget nem ismerek, mint, hogy más templomban nem csak „Lengyel- és Muszkaországból” jöhetnek imádjuk a Mindenhatót.” be, hanem a görög területekről és Kis-Ázsiából is. Szintay, Bereg megye követe megjegyezte azt is, Anélkül, hogy a hozzászólásokat tovább idéznénk, hogy a magyar nyelv ismeretét a gyárosoktól nem összegezzük a mondottakat azzal, hogy a törvény- kellene megkövetelni, majd – következetességből javaslatot a pozsonyi követ indítványára végül úgy elégtelenre vizsgázva – javasolta, hogy „beköltözött egészítették ki, hogy „a honban lakó zsidókra néz- sohase bírhasson a törvényhozás legfelségesebb jogával”, ve az 1840:29. tc. rendelete fenntartatván, külföldi azaz politikai jogait olyan módon korlátozzák, hogy zsidók sem be nem vándorolhatnak, sem meg nem a passzív választójogot megvonják tőle, mivel „lehe- telepedhetnek”.42 tetlen, hogy a külföldi typust egészen levetkezhesse.”39 A Történt mindez a többség megelégedésére. Mint- bevett vallások megemlítése iránti indítványt végül hogy azonban mind a rendi, mind a polgári parla- úgy vetették el, hogy az igen és a nem szavazatok mentarizmus a többség akaratának érvényesüléséről egyenlő száma miatt Szabolcs megye másodszorra szól a kisebbség akarata felett, említést kell tenni a már nemmel szavazott. kisebbségben maradtak szemléletmódjáról is. Schnee A törvényjavaslat 13. §-át, mely szerint a külföldi László, Heves megyei követ, bár véleménye a „tek. zsidók beköltözéséről és honosításáról külön törvény- RR. előtt pártolásra nem talált”, kétségét fejezte ki a ben kell rendelkezni, ugyanezen év december 18-án, a tekintetben, hogy a humanizmus és a 19. század előtt 27. kerületi ülésen tárgyalták. A pozsonyi és a Szatmár ezen törvényért miként fognak tudni megfelelni.43 megyei követ a zsidók bevándorlásának és honosítá- Máramaros megye követe, Asztalos Pál kijelentette, sának teljes tilalma mellett foglalt állást, sőt ez utóbbi hogy „mi a zsidók elleni kikeléseket illeti, (…) ezek a zsidó népet úgy említette hozzászólásában, mint meggyőzősé(ével) és utasításá(val) ellenkeznek”. A ami „mételye a népnek”, „uzsorás”, de „különben is soha gyakran hangoztatott ellenséges viszony kapcsán és sehol a nemzetbe nem akar beolvadni”. Szemere Bertalan pedig megjegyezte, hogy „vajjon lehetnek-e szíves hangsúlyozta, hogy bár a pozsonyi indítvány nagy indulattal azok iránt, kiktől évszázadokon keresztül támogatásra talált, „a bűnt nem tart(ja) egy népfaj tulajdo- üldöztettek.”44 nának sem, mert az közös mindenikkel”. Mondhatni kissé A javaslatot a főrendiház rövid tárgyalás után naivan úgy vélte, hogy ha már a pozsonyi indítványt módosításra visszaküldte. Újabb tárgyalásra azon- meggátolni úgysem lehet, arra „az emberi tisztesség- ban nem került sor, így törvény nem lett belőle. Igaza nél fogva” jogszerű indokul csak az szolgálhat, hogy lett tehát Tarnóczy Kázmérnak, Nyitra megye követé- a bevándorlás tiltásával a már bentlakók „nemzeti nek, aki a vallási és etnikai vonatkozások ügyében sympathiát” nyerjenek és ilyen módon a polgári jogok kibontakozó vita miatt a honosítási törvény bukásá- tekintetében biztosítsák egyenjogúságukat.40 tól tartott. De a nemzethalálról szóló víziója, mikor 1848. január 27-én a 24. országos ülésen a szat- is az ezen törvény hiányában beözönlő külföldiek mári káptalan követe, Bíró László a bevett valláshoz „itt összevásárolják a jószágokat” és az ország még
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 59 nevét is elveszti,45 túlzónak és előítéletektől terhelt- és elismerték volna a zsidó-keresztény, polgári tiszt- nek bizonyult. viselő előtt kötendő (4. §) vegyes-házasságok polgári A városi törvényjavaslat tárgyalása az alsótáblán joghatályát (3. §). Rendkívül negatív kicsengése volt 1848. január 21-én, a 41. kerületi ülésen kezdődött annak, hogy az ilyen vegyes-házasságból született meg. Az 1840. évi 29. tc. ugyan biztosította a zsidók- gyermekek vallása tekintetében a keresztény vallás nak a jogot arra, hogy – a bányavárosok kivételével követését írták volna elő (6. §) és fellépést sürgettek – a városokba betelepedjenek, a polgári jogok, így volna a további bevándorlás ellen (7. §)50 a városi választójog biztosításának igénye a városi Mindezt az a Szentkirályi Móricz51 szövegezte, aki követek részéről nagy ellenállásba ütközött. Többek 1840-ben az országgyűlésen még rendkívül határo- közt Pest követe, Károlyi emelte fel szavát „azon söp- zottan követelte a liberális szabadságjogokat. 1848-ra redék ellen”, amely a polgárságot tönkreteszi és az nem csak az udvarral szembeni politika, hanem a ínség fő okozója, hiszen a „pórnép a zsidóhoz viszi szabadelvűség tekintetében is visszafogottabb lett. pálinkáért az utolsó krajczárját” is.46 Kossuth febru- A javaslatát azonban – mint említettük – érdemben ár 19-i kompromisszumos javaslata, mely szerint a nem is tárgyalták. Kossuth a zsidók jogegyenlősítésé- város képviselő-testülete dönthetett volna arról, kik nek elhalasztása mellett foglalt állást, hangoztatva, azok az izraeliták, akiket választójoggal felruház,47 hogy „az előítélet megvan, s annak vakságával, a február 21-én a következő, 59. kerületi ülésen ugyan- költő szerint, istenek is hiába küzdenek.”52 csak elutasításra talált. A mintegy három napja tartó Bár Schnee László március 31-én a bevett vallások pozsonyi zavargás különösen felerősödött, amikor jogegyenlőségének elvét rögzítő 1848. évi XX. tc. ugyanezen a napon a szövegjavaslatba bekerült, vitája során ismét szóba hozta a zsidó emancipáció hogy a választójog valláskülönbség nélkül illessen ügyét, Kossuth – korábbi véleményét nyomatékosítva meg minden polgárt. A követek egyébként általában – úgy reagált, hogy „most a zsidókra nézve rendel- rendkívül élesen fogalmaztak a vita során. Amikor Asz- kezni annyi volna, mint e népfaj közül tömérdeket talos a kereszténység nevében intett vallási türelemre, áldozatul vetni ellenségei dühének”.53 Figyelem- Károlyi válaszában kétséget sem hagyott – mondjuk felkeltő, hogy e törvényjavaslatot – Schneet kivéve így finoman – ellenérzésének valódi természete – ugyanazon a napon, minden ellentmondás és vál- felől: nem vallási tekintetből van a zsidók ellen, ha- toztatás nélkül a kerületi ülés és az országos ülés is nem „mint népfajt” nem szereti őket.48 A tüntetések elfogadta, majd áttették a főrendekhez. Konszenzus március 19-én Pozsonyban újra kezdődtek, sőt za- uralkodott az államvallás eltörlése és a bevett vallá- vargások az ország több nagyvárosában, így Pesten, sok jogegyenlősítése vonatkozásában, míg a zsidók Székesfehérváron és Szombathelyen is előfordultak. jogegyenlősítése évszázadok alatt magasra épített Pécsett március 21-én Szabó Péter uradalmi ügyész49 akadályba ütközött. 1848-ban a szabadelvű politikusok 2000 „kebelbeli lakossal” a zsidók kiűzését vette terv- kevés kivételtől eltekintve megijedtek ettől az akadálytól. be, melyet azért nem hajtott csak végre, mert a szabad királyi város tanácsa maga elé idézte és leintette, majd 26-án ismét felszólította, hogy a már amúgy V. „Vérét ontja egy oly hazáért, is elköltöző zsidóság irányába legyen békességgel. melynek ő még nem kijelentett A feszült közhangulat következtében tehát a városi polgára” törvényjavaslatban az országgyűlés március 21-én visszatért a „törvényesen bevett valláskülönbség nélkül” kifejezéshez, azaz az izraelitáktól megtagadták a Nem meglepő, hogy a szertartásaik és szokásaik irán- városi választójogot. Az a határozat, mely ugyanekkor ti ellenszenvet tapasztalva az országgyűlési vitával a minisztériumot az emancipáció előkészítésére és az egy időben, 1848 márciusában az izraeliták között akadályok elhárítására utasította, gyakorlati haszon- aláírás végett egy nyilatkozatot köröztek, melyben nal nem igen bírt. az aláírók kifejezték „szívük őszinte óhaját” a „kor- Az izraelita vallás recepciójának kérdése érdem- igényelte változások életbe léptetése és mindazon ben tehát nem is került az országgyűlés elé. Március szokások eltöröltetése iránt, mik a szidalmon kívül 24-én a hírlapokban is megjelent Szentkirályi Móricz- elkülönzési vádakat támasztottak” ellenük.54 Az aradi nak, Pest megye követének a törvényjavaslata, ezt zsidók felhívása még tovább ment, amikor gyökeres azonban messze nem az egyenjogúsítás értelmében vallási reformot sürgetett. Német példára hivat- szövegezték. Az 1. § rögzítette, hogy a „lelkiismeret kozva a judaizmus egyik alappillérét kérdőjelezték teljes szabadsága alapján” fogják a következő ország- meg, amikor úgy nyilatkoztak, hogy a körülmetélés gyűlésen a szükséges reformjavaslatot előterjeszteni, „az emberi érzelemmel és méltósággal össze nem de addig a teljes beolvasztás érdekében polgári tekintet- férhető”, és ezért nem lehet feltétele az izraelita ben megszüntették volna a zsidó községeket (2. §), közösséghez tartozásnak. Ezek után már kevésbé
JURA 2009/2. 60 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája meglepő, hogy az istentiszteletet „minden külső jel- törvényt e törvényjavaslat előfeltételének tekintette ruhák nélkül és födetlen fővel”, élő nyelven kívánták és ezért a tárgyalás elhalasztása mellett döntött. lefolytatni.55 Az alkalmazkodási kényszerből fakadó Figyelemre méltók a jelentés záró sorai: hogy az újító törekvés ezen a ponton a mérsékelt reformokat emancipáció megfeleljen a szabadság és egyenlőség már messze felülmúlta. eszméjének és „a nemzeties egybeforrás igényének” is, A közhangulat azonban továbbra is zsidóellenes szükségesnek látták, hogy a „káros elzárkózottság és volt. Április 1-jén a Miniszteri Országos Ideiglenes kölcsönös idegenkedés okainak” elhárítása céljából Bizottmány végre erélyesen lépett fel. Leiratában a minisztérium a „zsidó osztály értelmesebbjeivel” közölte, hogy az anyagi károk okozói felelősséggel egyeztetést végezzen.61 tartoznak, sőt a fegyveres védelemről is rendelkezett. Nos, a nemzeti egybeforrás egy ügyért a függet- Hogy a zsidók felhívásai, nyilatkozatai, vagy akár lenségi harcban létrejött.. „Uraim, ha a zsidó nép ott zsidó magánszemélyek kérései mennyiben befolyá- van a csatatéren és vérét ontja egy oly hazáért, mely- solták a történteket, kérdéses. Ez utóbbira lehet példa nek ő még nem kijelentett polgára, ha ő vagyonát, dr. Rosenfeld Jeromos bécsi tanár magánlevele, melyet életét örömest feláldozza azon szabadságért, melyet pécsi hitsorsosainak védelme érdekében írt Pécs csak reményl, azon jogokért, melyeket még nem bír, szabad királyi város tanácsának, nehogy a szabadság (…) eljött az idő, hogy a nemzetgyűlés azon szent elvi „gyászt és kétségbeesést” hozzon azok számára, „kik kijelentését tovább ne halassza, miszerint a zsidók is közül sokan hősi halált haltak”.56 Az országos méretű a hazának polgárai.” A képviselőház 168. és egyben zavargások következtében Szemere belügyminiszter utolsó ülésén, Szegeden, 1849. július 28-án Szemere 1848. május 13-i 1261/B sz. rendeletében57 utasítot- e szavakkal terjesztette elő a kormány javaslatát az ta a megyéket és városokat, hogy a törvényhatóság emancipáció tárgyában. Történt ez ugyanakkor, mi- határában letelepült zsidókat családonként, minden kor a nemzetiségek jogait biztosító 1849. évi VIII. tc. hozzátartozójukkal együtt két hónapon belül írják is elfogadásra került. Megjegyzem, a demokratikus össze. Mint fogalmazott, „a valódi keresztyénnek változások győzelmét – többek között – Einhorn Ig- érzete búba merül a felebaráti szeretet ily kialvásán, nác a messiási korral azonosította.62 Dacára a kitörő a gyűlölet és a vallásdüh e felingerlődésén”, ezért (?) éljenzésnek, a negatív észrevételek hiányának, az az 1840. évi XXIX. törvénycikk rendelkezését sértő általános elfogadás egyhangú voltának, az időhiány visszaélések ellen kíván fellépni. Kállay javaslatának sorsára juttatta Szemeréét is. A vallásreform programja mindeközben tovább Hangsúlyozni kell azonban, hogy Szentkirályi, folytatódott. 1848. július 8-án megalakult a német- Kállay és Szemere hármasában a kormányjavaslat mér- országi vallásreformot példaként szeme előtt tartó sékeltnek mondható a 48-as szabadelvűséghez mél- „magyar izraeliták középponti reform egylete”, amely tatlan Szentkirályi-féle és a következetesen liberális körlevelében hívta fel „testvér-egyesülésre” hit- Kállay-féle javaslat között. Közös vonásuk volt, hogy sorsosait.58 mindhárom lehetővé tette a zsidó-keresztény ve- Négy nappal később a katolikus vallású, radikális gyes-házasságot. (Megjegyzem, ez a passzus a 90-es „vörös tollas” Kállay Ödön59 Szemere belügyminisztert évek egyházpolitikai küzdelmeinek ismeretében interpellálta az emancipáció ügyében, majd a nega- teljesen utópisztikus; elképzelhetetlen a gyakorlati tív válasz után július 19-én maga nyújtott be törvény- megvalósítása egy alapos magánjogi reformtör- javaslatot, melyet 26-án indokolt: mottóként idézett vény-csomag nélkül, amire pedig ’48-ban sem szán- hangzatos szavai, elkötelezettsége az elvhű politizá- dék, sem lehetőség nem volt.) Az ilyen házasságból lás mintaképe lehet. Kállay javaslata a letelepedett, született gyermekek Szentkirályinál keresztények, azaz rendes adót fizető (2. §) zsidókat úgy polgári, Kállaynál atyjuk vallásában neveltek, Szemere azon- mint vallási tekintetben is egyenjogúsította volna ban ezt a kérdést, bár nyilvánvaló, hogy rendkívül (1. §). Hasonlóan nehéz fába vágta a fejszét azzal, fontos volt, nem rendezte. Szentkirályinál a kifejezett hogy az ekkor már nagyjából 1500 éves zsidó-keresz- cél a teljes beolvasztás volt, Kállay polgári és vallási tény vegyes-házasságokat tiltó egyházjogi normával tekintetben is egyenjogúsított volna, Szemere csak szemben érvényesnek mondta volna ki ezeket (3. §) a politikai és polgári jogok tekintetében rögzítette, úgy, hogy a gyermekek atyjuk vallását követik a 16. hogy „a törvényesen megtelepedett Mózes-vallású életévükig.60 Bezerédi István következetességre intve lakosok” vonatkozásában a felekezeti hovatartozás kérte, hogy a javaslatot bocsássa a tisztelt ház osz- különbséget nem képez (1. §). Az izraelita felekezet tályra, amit a többség meg is szavazott. Az osztályok közjogi helyzetéről és a vallási egyenjogúsításról szót központi bizottságának előadója, Horváth Boldizsár sem ejtett, sőt az általános elvárásnak megfelelően a augusztus 3-án nyújtotta be a bizottság jelentését. vallásreformot és „a kor kívánataival megegyező” egyház- Három osztály ugyan a rögtöni tárgyalás mellett nyi- szervezet kialakítását sürgette. A miniszteri indokolás63 latkozott, a további hat osztály azonban a honosítási szerint „a zsidóság kebelében az orthodoxok és a
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 61 reformóhajtók felekezete naponként mérgesebb gyű- A zsidók jogállásának kedvezőbb szabályozá- lölséggé fajul, (…) (és ezért) magában a zsidóságban sa több szempontból is szükségesnek tűnhetett. sincs hatalom, mely a fejlődést megindíthassa”. Így A Habsburg dinasztia európai hatalmi pozíció- a javaslat a belügyminisztert kötelezte arra, hogy ja visszafordíthatatlanul meggyengült és a belső a Mózes-vallásúak „papjainak” és képviselőinek konszolidáció elkerülhetetlen volt. Az 1859–60-as részvételével gyűlést hívjon össze (4. §).64 Az indo- esztendőben a központi kormányzat ugyan önkény- kolásban kimondva is szerepelt a cél: a „társadalmi uralmi eszközzel, rendeleti úton, de lehetővé tette, és nemzeties egybeforrásról”, a nemzetbe való beolvasz- hogy zsidó személy keresztény házicselédet tartson tásról van szó itt is, a neológia előtérbe helyezésével, a (1859. november 22.), gyógyszertárat, malmot üze- keresztény egyházi autonómiához hasonló szervezet meltessen, illetve szesszel kereskedjen (1860. január megalkotásával. Míg a kulturális nemzetfogalom 13.), földet vásárolhasson (1860. február 18.), sőt az azonos őstől származás tudatán, az azonos nyel- a felvidéki bányavárosokba is letelepedhetett im- ven, az azonos kultúrán alapuló naiv egybetartozás már (1860. január 14.). Hatályon kívül helyezték az érzésből táplálkozott, a politikai nemzetfogalomba OPTK 593. §-át, mely az elmúlt 6 évben korlátozta a belefért, sőt lényegi elemét képezte, hogy a nemzeti- zsidók tanúzási képességét (1860. január 6.) és zsidó ségek és etnikumok kollektív jogokat nem, de egyéni személyek házasságkötésekor nem kellett ezután jogokat – a nemzet erősítése, egybeforrasztása céljá- hatósági engedélyt kérni (1859. november 29.). Ezek ból – kaphattak és kaptak is. a rendelkezések a bevándorláson túl az asszimilációs A beolvasztási célzat az asszimiláció eröltetése hajlandóságot is erőteljesen befolyásolták, ahogy jelzi miatt kérdéses, főleg ha azt a belső ellentmondást ezt a reformkor szülöttének, a Magyarító Egylet- nézzük, hogy az 1. § egyenlősített, a 4. § b, pont- nek 1860-ban Izraelita Magyar Egylet néven történt ja viszont diszkriminációt alkalmazott: az ország újjászervezése. Ebben az időben jelent meg először zsidó lakosainak a földművelés és a kézművesség (1861–1868) az asszimilációt sürgető neológok szó- felé orientálását sürgette. Szemere szavaival65 élve csöve, a Magyar Izraelita című hetilap is. A radikális „különvált községi szervezetük régi alakjában meg nem reformirányzat a szabadságharc bukásával eltűnt, maradhat, következőleg annak helyét egyházi tekin- de a liberális neológok a vezető magyar politikusok tetben új intézménynek kell pótolni. Jelenleg min- támogatásával kulturális és társadalmi területen is den rabbi, minden község egymástól független, mi jelentős hatást tudtak kifejteni. minden korszerű tökéletesedést lehetetlenné tett. E A zsidó vallásreform vagy az autonóm szervezet részben összefüggő rendszert kell velük alkottatni, ügye természetesen fel sem merült, amikor a pro- (…) hogy ne hasonlítson e népség az amerikai nagy testáns autonómia is megkérdőjeleződött és a kato- folyamok (…) növényszigetéhez, melyek egymással likus autonómia-mozgalom sem tűnt időszerűnek. szorosan összefüggenek, de a földhöz semmi gyökér, 1861-ben, miután az Októberi Diploma részlegesen semmi alap által nem kötvék”. Szemere tervezete ös�- helyreállította a magyar államiságot, az újra össze- szességében jól illeszkedett a fokozatos jogkiterjesztési hívott országgyűlésnek szándékában állt a zsidók folyamatába. jogegyenlőségének törvényi deklarálása, erre azon- A zsidó bevándorlás a szabadságharc bukása után ban nem maradt idő. Az ortodox-neológ szemben- is folytatódott.66 Míg a negyvenes években a gazda- állás tovább élesedett a Ferbruári Pátenst követő sági fellendülés, a reformok légköre vonzotta őket, újabb abszolutisztikus fordulat idején. Jelzés értékű a neoabszolutizmus idején annak liberális jellegű, volt, hogy a székesfehérvári ortodoxok, akik 1861-ben polgári átalakulást segítő intézkedései. A polgári már elkülönültek, két évvel később önálló hitközséggé fejlődésért kiálló és azt nemzeti önállóság mellett alakultak kancelláriai engedéllyel. Az ortodoxok tevé- elképzelő réteg ekkor emigrációban vagy passzív kenysége ezt követően egyébként is felerősödött, sőt rezisztenciába menekülve élt, és a centralizáló ha- a hitközségek nagy részét a vallási reformokról szóló talom az összbirodalmi érdekeknek megfelelően, új vita dúlta fel. Előbb Nyíregyházán, majd 1865 őszén a koncepcióval fogott hozzá a polgári átalakításhoz. Zemplén megyei Nagymihályon szerveztek zsinatot. Az Az agrárország kapitalizálásához, a mezőgazdasági áru- istentiszteleti követelményeket 9 pontba rögzítő, 69 termelés fellendítéséhez a tőke és a kereskedelem aktivitása rabbi által aláírt határozatuk áthágása véleményük is fontos volt. Talán ezzel magyarázható az is, hogy szerint a zsidósággal való szakítással volt egyen- Haynau 1849. július 19-i rendeletével67 a „lázadó” értékű: átokkal sújtották az ősi szokások elhagyóit. budai és a pesti zsidó községre kivetett, összesen A jiddis nyelvű szertartáshoz való ragaszkodásuk mintegy 2 millió 300 ezer forint értékű sarc nagyobb lényegében az asszimiláció elutasítását jelentette.68 részét elengedték, illetve a már befizetett összegből Érdemes arról is megemlékezni, hogy ez időben az állami felügyelet alatt működtetett zsidó iskolai alapot hoz- erdélyi és fiumei izraelitákházassági jogát az 1853-ban tak létre (1850. szeptember 26-i rendelet). pátenssel hatályba léptetett Osztrák Polgári Törvény-
JURA 2009/2. 62 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája könyv (ABGB), a magyarországi izraelitákét az 1863. úgy foglalt állást, hogy ne önmagában az izraelita vallás november 2-án kibocsátott kancelláriai rendelet sza- bevetté nyilvánítására kerüljön sor, hanem vallásszabad- bályozta mintegy harminc éven át.69 Mindeddig két- ság általános kimondására azon egy korláttal, hogy séges volt, hogy a protestánsokra irányadó, 1786. évi a vallás a társadalom céljaival ne ellenkezzék. Sőt, Házassági rendeletet az izraelitákra is kell-e alkalmaz- ennek feltételeként a polgári házasság bevezetését ni; 1863-ban a kancelláriai rendelet lényegében ennek sürgette.72 A pesti „Egyenlőségi kör” nevében Klapka rendelkezéseit vette át a zsidó szokásoknak némi György elnök és Rákosy Jenő jegyző ehhez hasonlóan a engedményt adva. Az izraeliták házassági ügyeiben hitfelekezetek egyenjogúsítását kérte.73 Tisza Kálmán úgy Erdélyben és Fiumében, mint Magyarországon ez év március 26-i Eötvös kultuszminiszterhez inté- ezen állam által alkotott sajátos felekezeti jog alapján zett interpellációjában ehhez hasonlóan nem csak a állami törvényszékek ítéltek. Szekularizált, egységes bevett hitfelekezetek jogegyenlőségét, hanem annak jogrend hiányában a felekezeti házassági jog az egyházak kiterjesztését sürgette.74 közötti kapcsolatban rendkívül fontos szerepet töltött be. Deák maga is interpellálta Eötvöst a zsidó emanci- Nos, a keresztény-izraelita vegyes házasságot tiltották páció ügyében 1867. június 26-án. Eötvös válaszában a keresztény felekezeti jogok és az izraelitákra hatá- kijelentette, hogy „teljes kiterjedésében méltányolja lyos jog is, sőt a vallásváltoztatás az izraelitáknál, az ezen kérdés fontosságát és átlátja halaszthatatlan- erdélyi evangélikusoknál és a görög-keleti románok ságát”.75 Nem csak a kormányzó Deák-párt, hanem egy részénél is bontó okot képezett.70 pártállásra való tekintet nélkül a képviselőház nagy többsége is az 1848-ban megkezdett liberális reform örökösének vallotta magát akkor is, amikor az izrae- VI. A kulturális asszimiláció jegyében liták politikai és polgári jogegyenlősítéséről szóló törvény- javaslatot Andrássy Gyula gróf 1867. november 25-én A zsidó emancipáció ügye legközelebb az ország- előterjesztette. Az általános egyetértés mellett kritika gyűlést megnyitó uralkodói trónbeszédet (1865. is volt bőven. Nem felesleges szemügyre venni azt december 14.) követően, a válaszfelirati javaslat sem, hogy mire vonatkozóan. A központi bizottság részletes tárgyalása során került elő 1866. február önmagában kevésnek tartotta a polgári és politikai 23-án. Manojlovics Emil felvetette, hogy a Deák által emancipációt, és a vallásszabadság valamint a fele- szerkesztett javaslat vallási és nyelvi diszkrimináció kezeti jogegyenlőség törvényi kimondását sürgette.76 tilalmazó pontjában a „honpolgárok” kifejezést „az A VII. osztály különvéleményében azt hangoztatta, ország összes lakosa” kifejezéssel cseréljék fel annak hogy e javaslatnak nem az izraelitákról, hanem az ország érdekében, hogy az ne csak a bevett egyházakra vo- bármely hitvalláshoz tartozó polgáráról kellene szólni: a natkozzék. Válaszába Deák ezt a korlátozott értelmet kor felvilágosodott szelleme és a politikai előrelátás cáfolta, hozzátéve, hogy ezen elvet, úgy hiszi, senki nevében indítványozta – mai szóval élve – a vallá- sem tagadja. Az emancipációs törvénytől azonban si diszkrimináció tilalmának törvényi rögzítését.77 elzárkózott. Úgy vélte, hogy annak feltétele lenne Mindkét indítvány más-más szempontból, de jóval a polgári házasságkötés bevezetése is, mely szerin- haladóbb volt, mint a kormányjavaslat, politikai te a katolikus dogmák ellenkező volta miatt nem akarat azonban egyik megvalósításához sem volt. A egykönnyen lenne megvalósítható. És utólag tud- főrendek kritikái, mondjuk inkább így fenntartásai juk, hogy igaza volt. Célszerűbbnek tartotta azt a az általános helyeslés mellett más jellegűek voltak. megoldást, hogy a vallások közti különbség alapján Cziráky János gróf „szabadelvűségét” azzal indokol- mindeddig jogfosztó törvényeket egyenként módo- ta, hogy jót kell tennie azzal, ki őt gyűlöli, még ha a sítsák a zsidók jogegyenlősítése érdekében.71 Ma- javaslatból veszedelem származnék is más felekeze- nojlovics módosító javaslatát ezek után visszavonta tekre nézve. A javaslatot az izraeliták vonatkozásá- és a képviselőház az eredeti szerkezetet fogadta el. ban az asszimilációs készség miatt elfogadhatónak A főrendek előtt ez a kérdés nem került elő, őket tartotta, de az általános diszkrimináció-tilalom rög- ekkor sokkal inkább a legfőbb kegyúri jog ügye zítésétől elzárkózott.78 Szőgyény László főispán a sok foglalkoztatta. száz éves méltatlanság orvoslása miatt üdvözölte a A liberális meggyőződésű politikusok szemében a javaslatot, remélve, hogy a zsidók „holmi kozmo- „zsidó ügy” természetesen a kiegyezés előestéjén sem polita irányzatokról letérve Magyarországnak hű és önmagában, hanem a vallásszabadság kérdésével hálás fiai lesznek”.79 összeforrva jelentkezett. Jól látható ez az országgyű- Hogy a törvényjavaslatot általánosságban és a lés kebeléből 1866. május 14-én megválasztott 71 tagú részletes tárgyalás során is lényegében vita nélkül vallás- és közoktatásügyi bizottsághoz érkezett kérel- elfogadták (1867. évi XVII. tc.) a képviselők és a fő- mekből is. Példának okáért az elvhű Irányi Dániel Pá- rendek is, több dologgal magyarázható. Gyakran rizsból írt levelében a nazarénusok üldözése kapcsán hangoztatott érv volt, hogy az emancipációt „meg-
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 63 szolgálták” a haza védelmével, és az is, hogy régi (…) hogy kellően hasznát vehesse, (…) hogy érdeke igazságtalanság jóvátételéről van szó. De talán ennél s reménye új honához szorosan kapcsoltassék”.84 fontosabb, hogy egyetértés uralkodott a teljes kulturális Megjegyzendő, hogy a szerző tisztában volt a „tö- asszimiláció tervét tekintve. Éppen ezzel magyarázható kéletes felolvasztás” célzatával, de ez őt egyáltalán az is, hogy a felekezeti jogegyenlőség kérdése, a recepció nem zavarta. ügye kimaradt a törvényből. Közép-Európában, francia mintára, a liberális törvények a zsidóságot felekezet- nek tekintették, míg tőlünk keletre, Oroszországban VII. Egy felekezet és Romániában nemzetiségnek. Ez a kulturális reduk- két vallási szervezetben ció a zsidóságot a vallási területre szorította vissza, ami az ortodox és a neológ ellentétben is megnyilvánult. Az Az autonómiát szervező kongresszus előkészítése ortodoxok a dejudaizálást a vallási parancsolatokkal kormányzati kezdeményezésre, 1868. február 16-án vette mélyen átszőtt életformájuk ellentéteként szemlélték. kezdetét, amikorra Eötvös a magyar zsidók közül álta- Az izraelita kifejezés a törvény szövegében azt jelen- la kiválasztott „bizalmi férfiakat” közös értekezletre tette, hogy a keresztény felekezetek egyikébe betért hívta. Utólag több kritika is érte a kultuszminisztert személy asszimilálódott, csak az izraelita maradt amiatt, hogy mintegy fél évvel később, augusztus zsidó. A bevándorlás tiltásáról most nem esett szó. 5-én e megbeszélés értelmében, de rendeletben, nem Ez azonban nem a feltételek nélküli liberalizáció el- pedig a törvényhozás útján utasította a főispánokat vének érvényesülését jelentette, sokkal inkább csak az izraelita kongresszusi képviselők választása ügyé- azt, hogy a dualista államkapcsolat következtében a ben; megyénként az 1857-es adatok szerint, a zsidó magyar országgyűlésnek a birodalom egészét érin- lakosság számarányának megfelelően. 200 ortodox tő kérdés szabályozására nem volt hatásköre. Túl rabbi, kiket már a rabbik és a tanítók, mint hitközségi sokat tehát nem adtak, nem integrálásról, hanem alkalmazottak passzív választójogának megvonása beolvasztást célzó jogegyenlősítésről volt szó, bár is érzékenyen érintett, a kongresszus előtt kéthetes Schweitzer József80 szerint a zsidó emancipációért tanácskozást tartottak 1868 decemberében. Egysé- folytatott küzdelem ekkor érte el diadalát azzal, hogy ges álláspontot azonban nem tudtak kialakítani; a általánossá tették az eddig kivételesen, csak bizonyos neoortodoxok, a konzervatívok és a hászídok vitája személyeknek megadott jogokat. csak mélyítette a meghasonlást. Több mint érdekes, hogy az asszimiláció elkötele- Maga a 220 tagú kongresszus 1868. december zett harcosa, a „Mózes-vallású magyarok” felekeze- 14-től 1869. február 23-ig ülésezett a pesti várme- tének egyik megteremtője, Löw Lipót hogyan reagált gyeháza üléstermében. Mivel az előkészítés során az egyenjogúsító törvényre. 1867 decemberében egységes álláspont jött létre a tekintetben, hogy a jelentette be, hogy megszünteti lapját, a Ben Chanan- hittörvények nem képezhetik megbeszélés vagy vita tár- ját. Míg eddig a tradíció lerombolására és a zsidóság gyát, a megnyitón Eötvös természetesen a szervezeti körüli egy új védőfal felépítésére törekedett, most, kérdésekre koncentrált, és a beolvasztás érdekében amikor a kormányzati egyházpolitika kedvezően ala- egyébként igenis elvárt vallásreformról szó sem esett. kult – Haraszti György megítélése szerint – ráérzett Tőle megszokott módon – hitet tett amellett, hogy az a veszélyre, amit a zsidó identitás szempontjából ez izraeliták választott képviselői „mint önálló és szabad a tisztán felekezeti meghatározás jelentett. A német vallásos társulat, egyházi és iskolai ügyeiket önmaguk zsidóság megosztottságának81 ismeretében mindez szervezzék és rendezzék”. Lelkes tetszésnyilvánítással álláspontja mérsékeltebb megfogalmazásához veze- fogadták a miniszter azon kijelentését is, hogy a cél tett – az ortodox-neológ szétválás küszöbén.82 – az izraeliták közti eltérő vallási nézetek ellenére Ugyanekkor másutt, példának okáért Somogy- is – közös, az izraelita hitfelekezet fennmaradása és ban a zsidók hálaadó istentiszteleten ünnepelték az a haza érdekeinek előmozdítása.85 emancipációs törvényt. A kaposvári rendezvényen Eddig tartott az egyetértő éljenzés. Ezután sokkal a megyei közigazgatás vezetői közt a főispán is jelen inkább a vélemények ütköztetése volt jellemző. Az a volt, Marcaliban Morgenstern Mihály rabbi a hazáért Löw Lipót, aki pár éve a reformot sürgetők hangadója dolgozó, hazáért vérét ontó zsidókról szónokolt.83 volt és maga is terjedelmes szabályzatot dolgozott ki Löwwel szemben a nagykanizsai Lichtshein Lajos nem a zsidó felekezet országos szervezetéről, álláspontja sokkal korábban publikált írásában a jogegyenlősí- és a személyes ellentétek miatt nem is vett részt a tésnek csak a kölcsönös előnyeit láttatta: „Ha tehát kongresszuson. Véleményét csak az ez alkalomból valamely állam idegen nemzetet tökéletesen akar kiadott röpirat86 útján közölte. Olyannyira nagy volt magában felolvasztani, azt magától el ne zárja, irán- a távolság a neológ és az ortodox felfogás között, ta minden idegenkedést gondosan kerülnie kell, hogy a tradíciókhoz ragaszkodó képviselők távoztak mutasson iránta szeretetet, emelje azt fel magához, a kongresszusról, a többségben lévő reformpártiak a
JURA 2009/2. 64 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája magyar és erdélyhoni hitközségi szervezetet87 és az isko- nielnek, Pécs szabad királyi város képviselőjének 1869 lákat valamint iskolai hatóságokat rendező szabályzatot július 10-én a vallásszabadság tárgyában beterjesztett és a következő kongresszus választási eljárását88 rögzítő törvényjavaslata a teljes és általános vallásszabadsá- határozatokat mégis előkészítették és elfogadták. got a köztörvények megtartásának természetes kor- Az izraelita kongresszus háromszintű szervezetet látja mellett (1. §) olyan módon értelmezte, hogy az alkotott a helyi szint elsődlegességével. A korábbi zsidó minden felekezet számára az autonómia jogát is magába községek vallási és egyben közigazgatási egységek foglalja (5. §).90 Az autonómia joga Eötvös 1870. április (comitas judeorum) is voltak; ezek helyett – az egysé- 7-én előterjesztett javaslatában is hangsúlyozottan ges polgári közigazgatás megteremtése érdekében – szerepelt a vallási egyesülések létrehozásának álta- tisztán felekezeti (rituális, kulturális, humanitárius89) lános szabadságából fakadóan (4–5. §§).91 hitközségeket szerveztek (1. §). A terminus technikus A kongresszus összehívását utólag többen szükségte- változása azért is szembetűnő, mert az eddigi etni- lennek, sőt károsnak ítélték. A neológ elkötelezettségű kumbeli különállás helyett most csakis a vallásbeli Wahrmann Mór, a képviselőház egyetlen izraelita tagja különállást rögzítették, ahogy a jogpolitikai célzat is köszönetet mondott Eötvösnek és a minisztériumnak a zsidó etnikum helyett az izraelita vallásra irányult. a kezdeményezésért, a „korszerű tettért”, másrészt Egy hitközséghez az egy közigazgatási egységben lakó kérte, hogy a kongresszusi határozat életbe léptetése neológ zsidók tartoztak, azaz egy helységben csak és az izraeliták felekezeti jogegyenlőségének bizto- egy neológ izraelita hitközség működhetett (10. §). sítása érdekében a következő ülésszakban kerüljön Minden hitközségnek volt saját rabbija, sakterje és sor az izraeliták egyházi autonómiájának törvényi zsinagógája. A hitközségi terheket viselő felnőtt fér- elismerésére, ahogy ez „az országban létező elismert, fiak aktív és passzív választójoggal rendelkeztek a ún. törvényesen bevett vallásfelekezeteket megilleti”, hitközségi tisztségek tekintetében (15–16. §§). Ilyen és az izraelita iskolai alap átadására.92 tisztség volt a községi képviselet és az elöljáróság, Jókai Mór,93 aki szólásra azért emelkedett, mert valamint az ezek együtteséből előálló közgyűlés. A Wahrmann kérései a reformot óhajtók véleményét közgyűlés a hitközség nem vallási ügyeiben hozott tükrözte csak, a kormány felé köszönet helyett in- határozatot, melynek végrehajtása az elöljáróság kább kritikát intézett: „A szakadás a zsidók között feladata volt (18-39. §§). A hitközségek 26 községke- is régen megvolt (…) – így Jókai –, de e szakadásból rületté (55. §) szerveződtek, melyek élén ugyancsak nyílt villongást támasztani a magyar kormánynak választott tisztségviselők, a kerületi képviselet és hagyatott fenn.” Hogy a kongresszusi határozat az elöljáróság állt. A kerületi képviselet közvetítő törvényi elismerése és végrehajtása késett, már in- szervként működött a hitközségek és az országos kább váltott ki helyeslést Jókaiból: „Tessék a t. kép- iroda között. A hitközségek egymástól függetle- viselő úrnak (mármint Wahrmann Mórnak) a bony- nek voltak és teljes autonómiát élveztek. Mellettük hádi, szepességi, sajószentpéteri, osgyáni, váczi, az országos szervek, a képviseleti Izraelita Országos liptó-szent-miklósi eseményeket végig tekinteni, s Egyetemes Gyűlés, de különösen a végrehajtásért meg fog felőle győződni, hogy Arbues idejében nem felelős, községkerületek elnökeiből szerveződött hajtották az eretnekeket nagyobb fegyveres buzga- szerv, a Magyarországi Izraeliták Országos Irodája lommal az egyedül üdvözítő hitre, mint napjainkban csak másodlagos jelentőséggel bírt. A neológ kong- az orthodox zsidókat az egyedüli üdvözítő kong- resszusi hitközségi szervezet rögzítő szabályzatot az resszusi statútumokba, s kevés kell hozzá, hogy a uralkodó 1869. július 14-én azzal hagyta jóvá, hogy az zsidó kongresszus infallibitásának elve egyidejűleg uralkodó főfelügyeleti joga – mondhatjuk természe- ki legyen mondva a pápai csalhatatlansággal.” Míg tesen – kiterjed a kongresszusi határozatokra is. Wahrmann a kongresszust ellenző zsidókat úgy jel- A kongresszuson maradt reformpártiak az auto- lemezte, hogy azok „a Ghetto lerombolt falait elhagyni nóm szervezetet nem a hittörvények mibenlétének meg- nem kívánják, mert a szabad levegőt színi nem akarják”, határozására, vallásreformok véghezvitelére alkották meg: Jókai hangsúlyozta, hogy a „liberális zsidók” fele- egyrészt a szabályzat rögzítette, hogy a hitközségek kezeti iskoláival szemben pontosan az ortodoxok „a szokásos istentiszteleti, szertartási, oktatási és sürgették a közös iskolák fölállítását. jótékonysági intézeteknek kebelükben fenntartása Bár Jókai beszéde általános derültséget váltott ki, és azoknak alkalmas vezetők általi vezetés és kezel- Eötvös nagyon is komolyan felelt: nem a kormány tetése céljából” (1. §) jött létre, másrészt az egyetemes érdeme vagy tévedése a kongresszus összehívása, gyűlés hatásköréből kifejezetten kizárták „az izraelita hanem szükségszerű következménye volt ez annak, vallást és szertartásokat illető tárgyakat (79. §). hogy „zsidó polgártársainkat” – mondja Eötvös talán Az izraelita kongresszus nagy visszhangot váltott nyelvbotlásból – egyenjogúsítottuk. Az izraeliták ki a következő országgyűlésen is, ahol egyébként is kommunális, adminisztratív és nevelési rendszerének elsők közt szerepeltek a vallási kérdések. Irányi Dá- oktrojálása – folytatja most már a megszokottak sze-
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 65 rint – ezek után nem volt lehetséges, el kellett ismerni ségek jelentették (5. §). Ezektől ugyancsak független hát a maguk ügyeinek viteléhez fűződő jogukat.94 volt a Chevra-Kadischa (Szent Egylet), a rituális A kongresszus szervezése kapcsán is magya- temetkezéssel foglalkozó, vagy más „kizárólag zsi- rázatra kényszerült a miniszter: „különböző vidé- dó célokra” létrehozott egyletek (10. §). A hitközségi kekről oly izraelita vallású férfiakat” hívott össze a illetve a községek egymás közötti vitás ügyeiben választási szabályzat kidolgozására, kik vélekedése választott bíróságok jártak el (11. §). A világi tárgyak szerint „a közbizalmat bírták”, ami azonban a zsidóság oktatására nézve az országos iskolai törvények alapján vallási tagolódását messze nem tükrözte. Zsedényi Ede jártak el (20. §); e tekintetben az állami iskolatanács hangsúlyozta, hogy a kongresszuson 34:7 arányban gyakorolt főfelügyeleti, a hitközségi tanügyi bizott- voltak neológ és ortodox képviselők, amit legfőképp ság pedig közvetlen felügyeleti jogot (23. §). A héber a hitvitába történő az állami befolyás miatt tartott ve- tárgyak oktatását a hitközségi tanodák végezték; ez a szélyesnek. „Nincs kifogásom az újítás ellen, elismerem, rabbi elnökletével működő tanügyi bizottság kizá- hogy a fővárosi értelmiség legnagyobb része ezen újítást rólagos felügyelete alatt állt (23. §).97 Országos szer- zászlajára tűzte ki; de az ellen volna kifogásom, ha a po- vezetet a szabályzat nem hozott létre, ennek ellenére a litikai hatalom befolyását akarnók ez újítás terjesztésére 100 tagú Országos Képviselet és az adminisztratív felhasználni. Ez egyenesen a vallásszabadság tettleges központ, a Magyarországi Autonóm Ortodox Hit- fölháborítása volna, és így remélem, hogy éppen azok kik a felekezet Központi Irodája is működött. A neológ vallásszabadságért annyit szenvedtek, ezen elveket maguk szabályzattal ellentétben itt az autonómia alapját a közt saját keblükben eltagadni soha nem fogják.”95 vallási elkülönülés képezi, ezért fontosnak tartották Mindenesetre 1870. március 18-án az országgyűlési annak rögzítését, hogy a „Schulchan-Aruchba ik- határozat, majd április 2-án kultuszminiszteri rendelet tatott hittörvények és szabványok – az askenáz és rögzítette – a Zsedényi által hangoztatott elvnek meg- szefárd vallásgyakorlatok egyenlő jogosultságának felelően, – hogy a hatóságok senkit sem kényszeríthetnek épen hagyásával – megcsonkíthatatlan zsinórmér- a kongresszusi határozatok megtartására. Ezek után az as- tékül szolgálnak a hitfelekezetek és a hitközségek kenázi és szefárd ortodoxok a „Hitőr-egylet” előzetes minden vallási, hitgyakorlási és szertartási ügyeire bejelentése után egybehívott gyűlésen elkészítették a nézve” (2. §). A hitközségi tisztviselők körét és azok maguk szervezeti szabályzatát, majd a minisztérium- díjazását ugyancsak a Schulchan-Aruchba foglaltak nak bemutatták azt. Az uralkodó 1871. november szerint szabályozták (4. §).98 15-én jóváhagyta a szabályzatot, megállapítva, hogy A hitközségekhez való csatlakozás illetve kiválás a szabályzat a „közigazgatási és államfelügyeleti jog szabadságát a neológ és az ortodox szabályzat is szempontjából kifogás alá nem esik; az abban hivatolt meghagyta. Az állam az izraelitákat egy felekezet- vallási tanok és szabványoknak pedig, – mint kizárólag a ként, de jogilag elkülönülő két vallási szervezetként lelkiismereti meggyőződésen nyugvó hittételeknek bírálatá- kezelte, így 1926-tól az országgyűlés felsőházában ba – a minisztérium nem bocsátkozhatik.” 96 mindkét irányzat képviseltethette magát. Gergely Két szempontból is meg kell jegyezni ezt a mon- Jenő99 úgy véli, a felsőházi képviselet lehetősége datot. Egyrészt az általános vallásszabadság tartalmát késztette a változtatásokat ellenző, és mindeddig tekintve, amely ugyan expressis verbis ekkor még egyik autonómiához sem csatlakozó status quo nem volt szabályozva hazánkban, de itt a kormány ante irányzatot arra, hogy megalkossa az 1927. de- annak az – úgy vélem – egyedül elfogadható állás- cember 24-i budapesti gyűlésen a maga hitközségi pontjának adott hangot, hogy nem csak a személyes szabályzatát, mely végleges jóváhagyást 1928-ban vallásszabadság, hanem a közösségi vallásgyakorlás nyert.100 esetében sem állíthat az állam hittételekre vonatkozó A zsidók egyházi autonómiájának többszörös vol- korlátot fel. Másrészt megjegyzendő amiatt is, mert tát tovább árnyalta az istentiszteleten használt nyelv. 1895-ben – nem véletlenül – pontosan az ellenkező A felekezeti kötődés erősebbnek bizonyult, mint a szemlélet érvényesült a vallás szabad gyakorlatáról nyelvi kötődés, sőt a nyelvi magyarosodás folyama- szóló törvény törvényesen elismert felekezetekre ta is a felekezeti kötődés mentén ment végbe. 1880 vonatkozó szakaszaiban, hiszen az elismerést ott at- és 1910 között a neológok körében 71%-ról 87%-ra, tól tették függővé, hogy a felekezet hitvallását (nem a status quo ante hitközségekben 52%-ról 68%-ra, egy független szervnek, hanem) a kultusztárcának az ortodoxok között 7%-ról 13%-ra növekedett a ma- bemutassa. Azt kell tehát mondani, hogy negyed gyar nyelvű hitszónoklatok aránya. A korábban német századdal korábban, az ortodox-neológ szakadás ide- nyelvűként számba vett jiddis rítusközösségek súlya jén a kormányzat hozzáállása e tekintetben sokkal inkább eközben 71%-ról 50%-ra csökkent, bár az ortodoxok szabadelvű volt. között 22%-ról 37%-ra nőtt a „héber jargon” szer- Az ortodox izraeliták autonómiáját az egymástól tartási nyelv használata, ami a gyakorlatban a jiddis függetlenül, saját szabályzat alapján működő hitköz- nyelv előtérbe kerülését jelentette.101
JURA 2009/2. 66 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája
dolatkörrel párosuló nemzetiségek elleni türelmet- VIII. Ami az asszimilációt sürgeti … lenség. Míg a vármegyei köznemes a reformkorban egyaránt lelkes híve volt a „nemzeti” és a „polgári” A történelmi uralkodó osztály vezető szerepének el- politikai programnak, a 19. század utolsó évtizedeire ismerése és a kulturális homogenizálódás fejében járó gondolkodásában a nemzeti érdek és a polgárosulás jogokért a zsidóság jelentős része rohamléptekkel ma- egymással szembe került. Glatz szavaival élve „az gyarosodott: Gerő András szavaival élve csak szimbo- idegenellenes, függetlenségi nemzeti tradíció és a likusan maradt zsidó,102 de ezért a Kárpát-medencében friss polgárosulással szembeni ellenvetés” egymás minden más országnál nagyobb mértékben kaphatott mellé került, a polgárság úgy jelent meg, mint ami teret a gazdasági életben, nagyvárosi kultúrában, a nem nemzeti, nem magyar, és a századvégre a ne- polgárosulásban. A kiegyezést követően az új ipar- mesi nacionalizmus polgárellenessége az ún. agrárius ágak, a kereskedelem és a bankszektor, valamint az nacionalizmusban nyert megfogalmazást. A magyar állami adminisztráció munkaerőigényét egész Ma- polgári fejlődés ezen torz tükörképe szerint a mozgó gyarországon, de különösen a legdinamikusabban tőke, azaz a pénz kozmopolita természetű, míg a kö- fejlődő városban, Budapesten jelentős mértékben a tött tőke, azaz az ingatlan nemzethez kapcsolódik. Ez belföldi és külföldi bevándorlók elégítették ki. 1869 a gondolatmenet természetesen az elsősorban zsidó és 1900 között Budapest lakosságában folyamatosan nagypolgárság nemzetietlenné történő kikiáltásában több volt a bevándorlók száma, mint az ott szüle- folytatódott.105 tetteké, sőt ebben a 31 évben a zsidók száma majd A zsidó tehát vigyázzon, nehogy a nacionalizmus négyszeresére, a lakosságon belüli arányuk pedig erőit, melyek a francia földről a liberalizmus és a 23,6%-ra emelkedett.103 Az egyes iparágakban dol- szekularizáció eszméjével karöltve indultak európai gozók statisztikai adatai szerint a zsidó foglalkozta- hódítóútra, maga ellen vonja. Mindez persze nem tottak aránya a kereskedelemben volt a legnagyobb, csak hazai földön volt lehetséges. Az asszimilálódott mintegy kétharmadnyi. A sajátos magyar történeti Fraknói (Frankl) Vilmos, aki az egyházi hierarchiában fejlődés eredményeképpen, elsősorban a teljes jog- a kanonoki és címzetes püspöki címig jutott, egy képesség hiányából és a korlátozásokból fakadóan ők 1872-ben publikált jogtörténeti monográfiájában azok, akik a kereskedelmi és hiteléletben meghatáro- az olasz katolikus egyházi vagyon szekularizáció- zó szerepet játszanak. Míg a korábbi, főként német jának tervét (1867) elrettentő példaként honfitársai céhes iparűzők zökkenőmentesen alkalmazkodtak elé állítva különös figyelemmel elemezte aRotschild az új viszonyokhoz, a magyar elem túlsúlya több- bankház szerepét a reformprogramban. Közölte a nyire csak a hagyományosan magyar iparágakban híres izraelita bankár, Mirès nyílt levelét is, melyet maradt meg. A polgári szférák tehát nemzetiségi és a bankház vezetőjéhez intézett. Mirès – teljes sikerrel vallási szempontból rendkívül heterogén összetételt mu- – azt sürgette, hogy Rotschild lépjen vissza az olasz tattak, de a főváros polgári fejlődésével egy időben, kormánnyal közös pénzügyi vállalkozástól: „(…) különösen a század utolsó két évtizedében a német oly kölcsönről van szó, melynek biztosítékául azon és szlovák bevándorlókhoz hasonlóan a zsidóság is egyház birtokai ajánltatnak, melyhez az olaszok és erőteljesen asszimilálódott. a franciák nagy többsége tartozik. Mint izraelita, A zsidók magyarosodás olyannyira általános je- Ön nem vállalkozhatik ezen kölcsönüzletre, nehogy lenségnek tűnt, hogy a liberális nacionalista Beksics fölébressze a szenvedélyeket, melyek könnyen saját Gusztáv az 1880-as évek elején, amikor a szlovák hitsorsosai ellen irányulhatnának. Ön nem feled- régióban Trencsény, Pozsony és Kassa magyarosí- kezhetik meg ama kegyetlen és igazságtalan gyű- tását sürgette, ebben fontos szerepet szánt a városi löletről, mely tizennyolc század óta Jézus haláláért zsidóság ekkortájt beindult önkéntes magyarosodá- a zsidó népre súlyosodik. Vajjon, birtokába vevén sának. Beksics szerint a zsidó asszimiláció az ipar és az egyház javait, alkalmat kíván-e adni arra, hogy e a kereskedelem magyarságát vonja majd maga után, gyűlölet megújuljon”. És nem csak Mirès tartott az ami pedig „biztos záloga az ország megmagyaroso- antiszemita szidalmaktól; a Ferrara miniszterelnök dásának”.104 által kidolgozott előterjesztést Párizsban a börze A magyar zsidóság tehát egyike lett a legnépesebb és a sajtó is negatívan fogadta.106 Az olvasó – talán és egyben legasszimiláltabb közösségeknek a világon. jogosan – úgy érzi, ezt a szempontot Fraknói is fon- Ennek ellenére a magyar középosztály egy részének tosnak tartotta. nacionalizmusa 1849 után jelentősen torzult. A hiva- A modern Magyarország megszületésével egy- talnok-polgár értelmiség liberális nacionalizmusával korú dilemmáknak nevezi Gerő András a liberális szemben a köznemesség köreiben felerősödött úgy az jogegyenlősítő és antiszemita jogfosztó, asszimilá- osztrákellenességben és a függetlenségi elemekben cióra illetve disszimilációra ösztönző impulzusokat.107 megnyilvánuló idegenellenesség, mint az ezen gon- Asszimiláció, azaz témánknál maradva a magyar
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 67 zsidók jól körülhatárolható csoportjának a domináns ízű vérvádak, nagyrészt azonban politikai program helyzetben lévő magyarsághoz való hasonulása – és formájában jelentkezett. ebben egyetértés uralkodik a szakirodalomban – 1875-ben Iskóczy Győző kormánypárti képviselő rendkívüli gyorsasággal ment végbe. Az észak-ame- jámbor kérdést tett csak fel a belügyminiszternek „az rikai társadalmi folyamatok alapján leírt Gordon-fél országot elárasztó külföldi zsidók megtelepedése” asszimiláció-fogalomban szereplő alfolyamatok, azaz a kapcsán, három évvel később, amikor már mintegy kulturális vagy magatartási (1.), a strukturális (2.), a 625 ezer zsidó élt Magyarországon, a képviselőház házassági (3.), az identifikációs (4.), a hozzáállás-be- általános meghökkenésére azt javasolta, hogy mind fogadási (nincsenek előítéletes attitűdök a csoporttal Palesztinába telepedjenek át, mivelhogy a középkori szemben) (5.), magatartás-befogadási (nincs diszkri- módszer, a tömeges kivégzés ma már nem valósít- minatív magatartás) (6.) és a polgári típusú asszimi- ható meg. 1882-ben – nagyrészt az ez év szeptember láció (nincs érték és hatalmi konfliktus a kisebbségi 11–12. között megtartott drezdai kongresszus hatá- és a többségi csoport között) (7.)108 hazánkban nem sára – Iskóczy a keresztények és izraeliták közötti mind valósultak meg. polgári házasságról szóló törvényjavaslat elvetését Mégis érdemes megnézni, egy 300 éves múltra és az 1867. évi emancipációs törvény hatályon kívül visszatekintő polgári demokráciában, ahol a jog- helyezését követelte. Történt mindez nagyjából ak- egyenlőség elve a Mayflower puritánjai óta alkot- kor, amikor az ismert bontóperes ügyvéd és közíró mányos érték, milyen összetevők alapján beszélnek a Sztehló Kornél – az elvetélt házassági jogi törvényja- domináns társadalmi csoporthoz való hasonulásról. vaslat kapcsán – világosan kifejtette, hogy „a polgári A magyar társadalomtörténetben általában az etnikai házasságnak egyik legnemesebb feladata éppen a folyamatok meghatározására szolgáló kategóriaként keresztények és zsidók közötti antagonismus meg- értelmezik az asszimilációt, és a fogalomalkotásban a szüntetése” lett volna, a beolvasztás céljából, melyet lényegi gondolat tekintetében a politikai értékfelfogás Sztehló a „zsidókérdés megoldásának egyedüli mód- (Szekfű Gyula liberalizmuskritikaként értelmezhető jaként” tartott számon.112 A következő év januárjában fogalma), a szociológiai (Szabó István) vagy a polgári Verhovay Gyula – a régi hangon – a zsidó vallás kor- átalakulás társadalmi-gazdasági folyamatához szorosan szerű reformjáról, a zsidó „zugiskolák” kiirtásáról, hozzárendelt megközelítés (elsősorban Glatz Ferenc, a zsidó felekezeti anyakönyvezés megszüntetéséről, Hanák Péter illetve Katus László) szerint jelentős a bevándorlás megállításáról és gazdasági korláto- különbség is van. 109 A jogtörténész szemével nézve zásokról beszélt. A „zsidóhatalom megtörésére” jött a legtöbb szempontból átgondoltnak és indokolt- létre 1883. október 6-án az országgyűlési antiszemita nak Karády Viktor „asszimilációs szerződés” elmélete pártkör, majd az Országos Antiszemita Párt, amely tűnik.110 Karády arra a liberális indíttatású politikai Iskóczy 1896-os visszavonulásáig sikeresen tevé- célzatra teszi a hangsúlyt, mely szerint a moder- kenykedett113 annak ellenére, hogy az 1848–49-ben nizációra beállított, de nemzeti kisebbségben lévő rögzült nemzetfelfogást magáénak valló politikai elit rendi elit az egyéni jogkiterjesztés és ilyen módon a elutasította az antiszemitizmust. Amikor 1895 elején társadalmi és gazdasági hatalomból való részesülés Zichy Nándor vezetésével a Katolikus Néppárt – az lehetősége fejében az elmagyarosodás következtében egyházügyi törvények ellenhatásaként – megalakult, újfajta hatalmi legitimációt nyert. már egy új alapokra helyezkedő zsidóellenesség po- litikai keretei bontakoztak ki. A liberalizmus nyomán keletkező sajátosan mo- IX. …és ami a disszimilációt dern identitásproblémákhoz tehát társult még a politikai ideológiaként működő, faji alapú zsidóel- Az asszimilációs impulzusok 1848-tól az 1890-es évek lenesség is. A politikai nemzetfogalommal szemben közepéig a törvényhozás menetében és a társadalmi a kulturális tartalmúhoz az emancipált zsidó képe változások terén is nyomon követhetők, ugyanekkor nem illett, és az asszimiláció sikerei némelyekből könnyen fellelhetők a disszimilációt, egyszerűen ki- ellenérzést váltott ki. S mindeközben a tiszaeszlá- vándorlási hajlandóságot vagy a cionizmust gerjesztő ri, majd pár évvel később a kéthelyi vérvádban114 a jelenségek is. Lássuk tehát a disszimilációs hajtóerők középkori antijudaizmus – ugyan meg nem szokott, körét! 1848 tavaszán a zsidóellenes zavargások kö- de gyakori – elemei is átöröklődtek. Ahogy a Sza- vetkeztében létrejött ugyan egy kivándorlást ösz- bolcs megyei Kemecsén élő Krasznai Péter naplójá- tönző iroda, ez rövidesen toborzóirodává alakult és ból kiderül, a vidéki nemes szolgabíró (1872–1901) a távozás helyett a honvédsereget, a haza védelmét közgondolkodásába belefért, hogy „a műveletlen és választották azok, akiket a haza még nem igazán bigottan vallásos rajongó nép”, azaz a zsidók ritu- tekintett magáénak. A dualizmus éveiben a zsidó- ális gyilkosságot kövessenek el. 115 Krasznai szerint ellenesség kivételesen zavargások111 és középkori a tiszaeszlári vérvádban a királyi kúria felmentő
JURA 2009/2. 68 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája
ítélete (1884. május 10.) a „dolog eltussolása” volt csak, mivel „abból, ha elmarasztaltatnak, (…) belát- X. Összegzés hatatlan horderejű és terjedelmű bonyodalmak (…) származhattak volna, és az ország kereskedelmi és A magyar zsidók 19. századi történelme nem az ipari előrehaladása sok időre meggátoltatott volna asszimilációról szól, mégis kulcsszerepet játszik az erre hivatott zsidóság üldözése folytán.”116 benne egyrészt a jogegyenlősítés feltételeként szá- Theodor Herzl117 már a liberális bécsi Neue Freie mon tartott és a zsidósággal szemben gyakorta Presse újságírójaként és glosszistájaként hangot megfogalmazott elvárás, másrészt a zsidóságnak adott – többek között „Az új gettó” című drámájában a jogegyenlősítésre növekvő asszimilációs hajlan- – az emancipáció sikerével kapcsolatos kételyének. dósággal válaszoló magatartása szempontjából is. Az újság párizsi tudósítójaként az antiszemitiz- Az izraelita felekezeti autonómia megteremtése ebbe az mus újfajta populista hatalmával találkozott – az asszimilációs ívbe illeszkedett. A magyar protestánsok osztrák–magyar valósággal szemben egy erősen a neoabszolutizmus korában megtépázott autonó- szekularizált, képviseleti demokráciában. Herzl a miájuk helyreállításáért küzdöttek, a katolikusok az Dreyfus-ügyben azonban leginkább azon döbbent államvallási pozíció elvesztését követően, elsősorban meg, hogy „egy teljesen emancipált, sikeresen integ- a szekularizációtól való félelem és a legfőbb kegy- rálódott és alapvetően szekularizálódott zsidó sze- úri jog gyakorlása körüli kétségek miatt indítottak mélyről volt szó.118 Az erőteljes asszimiláció kudarca mozgalmat az autonómia megteremtése érdekében, többeket a cionizmus felé irányított. Így járt Gabriel a zsidók esetében a kezdeményezés nagyrészt a kor- Südfeld rabbi fia,Max is, aki bár Budapesten született mányzatnál volt. és először magyar volt, saját bevallása szerint tizenöt Szemere 1849-ben – az ortodoxok és a „reform- éves korától „mindig is németnek, csak németnek” óhajtók” között elmérgesedő viszonyra hivatkozva érezte magát,119 ahogy ezt a lehető leggermánosabbra – a vallásreformot és „a kor kívánataival megegyező” cserélt név, a Nordau is jelzi. 1897-ben Bázelben a egyházszervezet kialakítását sürgette. Legfőképpen Cionista Kongresszus megnyitóján már arról beszélt, azért, mert a zsidóság belső széttöredezettsége miatt hogy az emancipáció kétszeresen is megbukott: a zsidóságon belül egyébként nem látott olyan „ha- külső szempontból, a nem zsidó társadalom és a talmat, mely a (várt) fejlődést megindíthassa”. S hogy zsidók viszonyát illetően, és belső szempontból, az milyen fejlődést tartott kívánatosnak a miniszter emancipáció utáni zsidóság önmagához fűződő vi- illetve a politikai nemzetfogalomban gondolkodók szonyának tekintetében.120 széles köre? Arról a „társadalmi és nemzeties egybe- A cionizmus Magyarországon az 1880-as évek forrásról” beszélt az első emancipációs törvény indo- antiszemita hulláma ellenére is nehezen vert gyö- kolásában, ami képes a magyarság számbeli fölényét keret, sokan inkább a kivándorlásban látták a meg- biztosítani a soknemzetiségű hazában. A zsidóság oldást: a Monarchia területéről 1867 és 1914 között kulturális redukciója – francia mintára – 1867-ben mintegy 1 millió zsidó vándorolt ki az Amerikai ugyanezt a célt szolgálta. Az már csak a politikai Egyesült Államokba. A zsidóság hivatalos vezetői elit szabadelvűségét dicséri, hogy a zsidó voltukat kezdettől fogva ellenezték a cionizmust, hiszen az életformaként megélő ortodoxokat nem kényszerí- asszimiláció sikerét a dualizmus időszakában nem tették bele a neológok által helyeselt szervezetbe, érezték veszélyeztetve. Herzl többször is járt Ma- azaz 1871-et követően az állam egy felekezetként, de gyarországon, de tárgyalásai a zsidó politikusokkal jogilag elkülönülő két vallási szervezetként kezelte sikertelennek bizonyultak. Az első magyar cionista az izraelitákat. Talán nem tévedünk, ha a dualizmus egyesület, a Czion Egylet, melyet a bázeli alapító kori izraelita felekezeti autonómiában – félretéve azt, kongresszuson is részvevő Rónai János szervezett hogy az önkormányzatiság a modern államépítési meg, 1897 őszén Nagyszebenben alakult meg. A elvek között, és így az állam és az egyházak közötti célkitűzés csupán az volt, hogy a „hontalan” zsidók- kapcsolatban is előkelő helyen szerepel, – elsősorban nak Palesztinában otthont hozzanak létre. 1903-ban ezt az asszimiláció útjára terelő eszközt látjuk. S ha egy a Pozsonyban ülésező Magyar Cionista Egyesületek ilyen eszköz szabad döntésből fakadó asszimilációs Kongresszusa leszögezte azt is, hogy nem akarnak hajlandósággal találkozik, ahogy a dualizmus-kori nemzetiségi jogokat, vagy a vallásos hagyománnyal magyar zsidóság jelentős része esetében erről volt ellentétes tevékenységet folytatni, majd 1909-ben szó, még problémát sem jelent. a Magyarországi Cionista Szervezet a kormányhoz és az országgyűléshez intézett beadványában – a Jegyzetek 1 nemzetiségi kérdést nem is érintve – hangsúlyozta, A tanulmány a Habsburg-kori Kutatások Közalapít- vány támogatásával készült. hogy elsősorban gazdasági, társadalmi és erkölcsi 2 Idézi és értelmezi: Heller Ágnes: A „zsidókérdés” céljaik vannak.121 megoldhatatlansága című kötet bemutatója és vitája. In: Grüll
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 69
Tibor – Répási László: A zsidóság és Európa. Új fejezetek az 19. Jahrhunderts. In: Studia Judaica Austriaca III, Studien zum antiszemitizmus történeti-társadalmi gyökereiről. Budapest ungarischen Judentum. Eisenstadt 1976, 33–79. o.; Jacob Katz: 2006, 184–209. o. A végzetes szakadás. Ortodox és neológ szétválás a magyar 3 Kállay Ödön 1848. július 26-án a képviselőházban zsidóságban: a szakadás eredete, befolyása és következményei. elhangzott beszédét közli: Zeller Árpád: A magyar egyház- Budapest 1991, 49–55. o.; Jacob Katz: Kifelé a gettóból. A zsidó politika 1847-1894. A vallásszabadság, a polgári házasság, emancipáció évszázada 1770–1870. Budapest 1995; Kovács a katholikus autonomia, az alapok és alapítványok s egyéb Éva – Pap Zsuzsa: Az emancipációs törvényektől a második egyházpolitikai kérdések történelmi fejlődése hazánkban. zsidótörvényig (1848/49–1949). Kultúra és közösség 1987/6. Budapest 1894, I. köt., 173. o. sz. 28–46. o.; Dezső Korbuly: Judenfrage und Antisemitismus 4 Lásd hozzá: Gerő András: A zsidó szempont. Budapest in Ungarn (1840–1945). Tribüne. Zeitschrift zum Verständnis 2005; Hanák Péter: A lezáratlan per. A zsidóság asszimilációja des Judentums. Jg. 11, Heft 44, 4936–4949. o.; Madarász István: a Monarchiában. Jelenkor 1983/5. sz. 450–461. o.; Heller Ágnes: A vallásváltoztatás a magyar közjog szempontjából. Budapest A „zsidókérdés” megoldhatatlansága, avagy miért születtem 1938; Marton Ernő: A magyar zsidóság családfája. Vázlat a hébernek, miért nem inkább négernek? Budapest 2004; Karády magyarországi zsidóság településtörténetéhez. Kolozsvár Viktor: Önazonosítás, sorsválasztás: a zsidó csoportazonosság 1941; Miskolczy Ambrus: A zsidóemancipáció Magyaror- történelmi alakváltozásai Magyarországon. Europica varietas, szágon 1849-ben. Budapest 1999; Salacz Gábor: A magyar Budapest 2000; William O. McCagg Jr.: Jewish Nobles and Ge- kultúrharc története 1890–1895. Bécs 1938; Sándor Pál: Az niuses in Modern Hungary. New York 1972, 18–19. o.; Michael emancipáció útján. 1840–1849. Valóság, 1991/8. sz. 34–55.o.; A. Meyer: Jüdische Identität in der Moderne. Frankfur am Sándor Pál: Antiszemita zavargások az 1848. évi forradalom Main 1992; Szalai György: A hazai zsidóság magyarosodása és szabadságharc kezdetén. Szombat 1991/1. sz. 16–18. o.; 1849-ig. Világosság 1974/4. sz. 216–223. o.; Vajda Mihály: Ki a Schweitzer Gábor: Gondolatok a magyarországi zsidóság első zsidó Közép-Európában? [Szekfű Gyula „Három nemzedék”-e emancipációja kapcsán (1848). In: Bárdos István – Beke Margit kapcsán.]. Világosság 1989/8–9. sz. 648–655. o. (szerk.): Egyházak a változó világban. Esztergom 1991, 55–65. 5 Lásd példának okáért: Josph Bergl: Geschichte der un- o.; Schweitzer József: Emancipációtól – emancipációig. A hazai garischen Juden nach den besten Quellen bearbeitet. Leipzig zsidóság történetéből. Confessio 1986/3. sz. 28–38. o.; Schweit- 1879; Leopold Löw: Aphorismen über die Geschichte der zer József – Szilágyi Mihály: A Tolna megyei zsidók története Israeliten in Ungarn, Allgemeine Zeitung des Judenthums. 1867-ig. A magyarországi zsidó hitközségek monográfiái 11. 1839, nos. 94, 100., 1840, nos. 8, 12, 21.; Kohn Sámuel: Héber Budapest 1982; Venetianer Lajos: A magyar zsidóság története: kútforrások és adatok Magyarország történetéhez. Budapest A honfoglalástól a világháború kitöréséig, különös tekintettel 1881; a későbbiekből Raphael Patai: The Jews of Hungary. gazdasági és művelődési fejlődésére. Budapest 1922; Zeke History, Culture, Psychology. Detroit 1996. Gyula: Szakadás után … Adalékok a magyarországi zsidóság 6 Herman Wouk: Remény. Budapest 2007, 168. o. felekezeti irányzatainak társadalomtörténetéhez (1868-1949). 7 A tanulmányhoz alapvetően a következő 19. századi In: Lendvai L. Ferenc – Sohár Anikó – Horváth Pál (szerk.): műveket illetve forrásgyűjteményeket használtam fel: Berns- Hét évtized a hazai zsidóság életében 1-2. Budapest 1990, 1. tein Béla: Reformmozgalmak a magyar zsidóság körében köt., 145–161. o. 1849-ben. Izraelita Magyar Irodalmi Társaság Évkönyv 1898; 9 Lásd hozzá: Házi Jenő: A budai zsidók sorsa 1686-ban Bernstein Béla: Az 1848/49-i magyar szabadságharcz és a (Miként ünnepelte Sopron Buda visszafoglalását?). In: Schei- zsidók. Budapest 1898; Ignaz Einhorn: Die Revolution und ber Sándor (szerk): Magyar–Zsidó Oklevéltár XVII, Budapest die Juden in Ungarn. Leipzig 1851; Eötvös József: A zsidók 1977, 1431–1470. o. és David Kaufmann: Die Erstürmung Ofens polgárosításáról. In: Tőkéczki László (szerk.): Magyar liberaliz- und ihre Vorgeschichte nach dem Berichte Isak Schulhofs mus. Modern ideológiák. Budapest 1993; Fehér Holló: Polgári (1650–1732). Trier 1895. házasság és zsidókérdés. Budapest 1893; Leopold Löw: Zur 10 Lásd bővebben: Haraszti György: A zsidóság visszaté- neueren Geschichte der Juden in Ungarn. Beitrag zur allgemei- rése Magyarországra a XVIII. században. In: Két világ határán. nen Rechts- Religions- und Kulturgeschichte. Budapest 1874; Budapest é.n., 129–148. o. Löw Immánuel – Kulinyi Zsigmond: A szegedi zsidók 1785-től 11 Lásd hozzá: Ernő Laszlo: Hungarian Jewry: Settle- 1885-ig. Szeged 1885; Süsz Ignácz: A zsidó házassági jog te- ment and Demography 1735-38 to 1910. In: R. L. Braham kintettel hazai törvényeinkre. Kőszeg 1882; Sztehlo Kornél: A (szerk.): Hungarian-Juwish Studies Vol I. New York 1966; keresztyén-izraelita polgári házasság. Észrevételek a kormány Varga László: Zsidó bevándorlás Magyarországon. Századok által a polg. házasság tárgyában beterjesztett törvényjavaslat 1992/1. 59–79. o., Grünvald Fülöp – Scheiber Sándor: Adalé- felett. Budapest 1881; Sztehlo Kornél: Egyházi bíráskodás. Jog- kok a magyar zsidóság településtörténetéhez a XVIII. század tudományi Közlöny 1887/47. sz., Venetianer Lajos: A magyar első felében. In: Grünvald Fülöp – Scheiber Sándor (szerk.): zsidóság szervezetéről. Budapest 1903; Weisz Ignác: A zsidók Magyar–Zsidó Oklevéltár VII. Budapest 1963; Walter Pritsch: és a nemzetiségek. Brassó 1894. A zsidóság bevándorlása Galíciából és a magyarországi zsi- 8 A tanulmányhoz alapvetően a következő 20. századi és dóság. Valóság 1988/11. sz. 46–59. o. kortárs műveket használtam fel: Wolfdieter Bihl: Das Judentum 12 Thirring Gusztáv: Magyarország népessége II. József Ungarns 1780–1914. In: Studia Judaica Austriaca III, Studien korában. Budapest 1938, 49. o. zum ungarischen Judentum. Eisenstadt 1976, 31–73. o.; Wolf- 13 Laszlo: i. m. 62. o. dieter Bihl: Die Juden in der Habsburgermonarchie 1848–1918. 14 A zsidók terhei között diszkriminatív jellege miatt In: Studia Judaica Austriaca VIII, Zur Geschichte der Juden in elsősorban a türelmi adót szokás említeni. Ez a pejoratív den östlichen Ländern der Habsburgermonarchie. Eisenstadt jelentéstartalom azonban csak később, a liberális gondolko- 1980, 5–73. o.; Büchler Sándor: A zsidók története Budapesten dásmód felerősödésével vált általánossá. A maga korában a a legrégibb időktől 1867-ig. Budapest 1901; Thomas Domján: rendek illetve a megyék tiltakozására azért került sor, mert Der Kongress der ungarischen Izraeliten 1868–1869. In: Ungarn a törvényhozás helyett rendeleti úton léptette az uralkodónő Jahrbuch I, Jg. 1969, 139–162. o.; Gergely Jenő (szerk.): Autonó- életbe, többek között a hadi kiadások fedezése céljából. Lásd miák Magyarországon 1848–2000. I. köt. Budapest 2005; Gon- hozzá: Schweitzer – Szilágyi: i. m. 36. o.; Béla Bernstein: Die da László: A zsidóság Magyarországon 1526–1945. Budapest Toleranztaxe der Juden in Ungarn. In: Gedenkbuch (…) David 1992; Groszmann Zsigmond: A magyar zsidók V. Ferdinánd Kaufmann. Breslau 1900, 599–628. o. alatt (1835–1848). Budapest 1916; Grünwald Miksa: Zsidó bie- 15 Bőségesen hoz rá példát a Somogy Megyei Levéltár dermeier. Budapest 1937; Wolfgang Häusler: Assimilation und anyagából Gőzsy Zoltán: A zsidóság Somogy megyei meg- Emanzipation des ungarischen Judentums um die Mitte des telepedéséről 1815-ig. In: Bősze Sándor (szerk.): Újrakezdések.
JURA 2009/2. 70 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája
Zsidósors Somogy megyében a XVIII. századtól napjainkig. magyar zsidóság története a honfoglalástól a világháború Kaposvár 2005, 20–21. o. A szerző ismerteti a Helytartótanács kitöréséig, különös tekintettel a gazdasági és művelődési fej- 1775. június 16-i leiratába foglalt utasítást is, mely szerint a lődésre. Budapest 1922, 164. o. bábáknak tartózkodniuk kellett a zsidó gyermekek keresztelé- 38 A követutasításokat közli Zeller: i. m. I. köt., 1–3. o. sétől, kivéve azt az esetet, ha a gyermek életveszélyben van. 39 A javaslat 3. §-a kapcsán az 1847. december 11-i 21. 16 Lásd hozzá: Marczali Henrik: A magyarországi zsidók kerületi ülésen elhangzó hozzászólásokat közli. Zeller: i. m. II. József korában. In: MZSSZ 1. Budapest 1884, 353–363. o., I. köt., 9–12. o. Wolfdieter Bihl: Zur Entstehungsgeschichte des josephinis- 40 A javaslat 13. §-a kapcsán az 1847. december 18-i 27. chen Patents für die Juden Ungarns vom 31. März 1783. In: kerületi ülésen elhangzó hozzászólásokat közli: Zeller: i. m. Heinrich Fichtenau – Erich Zöllner (szerk.): Beiträge zur neue- I. köt., 12–14. o. ren Geschichte Österreichs. Wien–Köln–Graz 1974, 282–298. 41 A javaslat 3. §-a kapcsán az 1848. január 27-i 24. or- o. és Wolfdieter Bihl: Das Judentum Ungarns 1780–1914. In: szágos ülésen elhangzott hozzászólásokat közli: Zeller: i. m. Studia Judaica Austriaca III. Eisenstadt 1976, 17–31. o. I. köt., 14–18. o. 17 A Systematica Gentis Judaicae Regulatio szövegét ma- 42 A javaslat 14. §-a kapcsán az 1848. január 27-i 24. or- gyarul közli: Gonda: i. m. Függelék, 261–268. o. szágos ülésen elhangzott hozzászólásokat közli: Zeller: i. m. 18 Lásd hozzá: Mandl Bernát: A magyarhoni zsidók tan- I. köt., 18–29. o. ügye II. József alatt. In: Évkönyv. Budapest 1901, 166–220. o. 43 Schnee László 1848. január 27-i hozzászólását közli: 19 Lásd hozzá: Scheiberné Bernáth Lívia: A magyar- Zeller: i. m. I. köt., 22. o. országi zsidóság személy- és családnevei II. József névadó 44 Asztalos Pál 1848. január 27-i hozzászólását közli: Zel- rendeletéig. A magyarországi zsidó hitközségek monográfiái ler: i. m. I. köt., 25. o. 10. Budapest 1981. 45 Tarnóczy Kázmér 1848. január 27-i hozzászólását közli: 20 Idézi: Grünwald: i. m. 52–53. o. Zeller: i. m. I. köt., 17. o. 21 II. Lipót 1790. évi dekrétumának XXXVIII. cikkelye, 46 A városi követek 1818. január 21-i hozzászólásait is- „(…) Magyarország és kapcsolt részei határain belül élő zsidók merteti. Zeller: i. m. I. köt., 30–32. o. az összes szabad királyi városokban és más helységekben (ide 47 Kossuth Lajos 1848. február 19-i hozzászólását közli: nem értve a királyi bányavárosokat) azon állapotban, melyben Zeller: i. m. I. köt., 47. o. az 1790. évi január elsőjén voltak, megtartassanak, és ha abból 48 Az 1848. február 21-i vitán elhangzott hozzászólásokat netán kizavartattak volna, visszahelyeztessenek.” közli: Zeller: i. m. I. köt., 48–51. o. 22 Az adatokat lásd: Laszlo: i. m. 63. o. 49 A Szabó ügyet (Baranya Megyei Levéltár, Közgyűlési 23 A helytartótanácsi, illetve megyei zsidó tárgyú rende- és Tanácsülési jegyzőkönyv 1848:1488. sz.) ismerteti Kaj- leteket részletezi: Polgár Tamás: A somogyi zsidóság és a me- tár István: Pécs szabad királyi város tanácsának működése gyei közigazgatás a 19. század első felében. In: Bősze Sándor 1848–49-ben. A Pécsi Tudományegyetem Jogtörténeti Tan- (szerk.): Újrakezdések. Zsidósors Somogy megyében a XVIII. székének Kiadványai 1. Pécs 1975, 11. o. A pécsi antiszemita századtól napjainkig. Kaposvár 2005, 41–42. o. zavargásokhoz lásd még: Schweitzer József: A pécsi izraelita 24 1840. évi VI. tc. 8. § hitközség története. Budapest 1966, 40–42. o. 25 1840. évi XXIX. tc. 50 A törvényjavaslat szövegét közli: Haraszti: Az 1848. 26 Lásd: Glatz Ferenc: Polgári fejlődés, nacionalizmus, évi magyarországi zsidóösszeírás …. In: Két világ … i. m. asszimiláció a 19. században. In: Nemzeti kultúra – kultúrált 207. o. nemzet 1867–1987. Budapest 1988, 39. o. 51 Lásd bővebben: Pálmány Béla (szerk.): Az 1848–1849. 27 Lásd bővebben: Gerő: i. m. 25–26. o. valamint Kos- évi első népképviseleti országgyűlés történeti almanachja. suth Lajos: Javaslat Magyarország jövő politikai szervezetét Budapest 2002, 853–856. o. illetőleg, tekintettel a nemzetiségi kérdés megoldására. In: 52 Kossuth 1848. március 24-i hozzászólását közli: Zeller: Szemelvények az abszolutizmus kori és dualizmus kori ma- i. m. I. köt., 54–55. o. gyar történeti forrásokból. Budapest 1974, 14–33. o. 53 Kossuth és Schnee 1848. március 31-i hozzászólását 28 Grünwald: i. m. 5. o. közli, illetve idézi: Zeller: i. m. I. köt., 85–86. o. 29 Katz Moses Sofer tevékenységét úgy értékeli, hogy a 54 A nyilatkozatot közli: Zeller: i. m. I. köt., 8. o. végső szétváláshoz „jóval nagyobb mértékben járult hozzá, 55 Az aradi zsidók 1848. április 24-i felhívását közli: Zeller: mint bárki más tradicionalista.” Katz: Kifelé … i. m. 164–167. i. m. I. köt., 8–9. o.A Habsburg térség reformtörekvő zsidó- o., Shlomo Spitzer: Der Einfluß des Chatam Sofer und seiner ságának szemléletmódját jól tükrözi az újító elképzeléseiről Preßbueger Schule auf die jüdischen Gemeinden Mitteleuro- ismert Abraham Geigernek (1810–1874) az Österreichisches pas im 19. Jahrhundert. In: Studia Judaica Austriaca 8. Wien Central-Organ für Glaubensfreiheit, Cultur, Geschichte und 1980, 111–121. o. Literatur der Juden 1848. augusztus 18-i számában (Nr. 27, 30 Lásd hozzá: Aron Chorin: Jeled Secunim oder Kind 271 f.) megjelent cikkének pár sora: „Mit dem Katholizismus des hohen Alters. Wien 1839. nach dem treidentinischen Konzile, mit dem pietistischen Pro- 31 Lásd részletesen: Haraszti György: A Ben Chananja testantimus, mit dem verdumpften Judentum des Schulchan szerkesztője (Ecsetvonások a zsurnaliszta Löw Lipót arcképé- aruch ist wahrlich ein echt freies Leben nicht zu begründen hez). In: Két világ …, i. m. 220–238. o. és Marjanucz László: A (kiemelés tőlem). Wo der Geist in Vorurteilen befangen, wo szegedi zsidó családok a 19. században. Szeged 1988. der Verstand unmündig, wo der Prozeß der Geschichte in den 32 Lásd hozzá: Ignaz Einhorn: Die Revolution und die höchsten Arbeiten des Denkens spurlos vorübergegangen ist, Juden in Ungarn. Leipzig 1851. da ist weder von wahrhafter Reife noch von echter Freiheit die 33 Haraszti: A Ben Chananja …, i. m. 223. o. Rede. (…) Also Freiheit in Wissenschaft und Religion ist im 34 Az 1847. június 22-i nyilatkozat szövegét közli: Zeller: allgemeinen und namentlich auch für die Juden der eigentliche i. m. I. köt., 3–4. o. Inhalt der wahren, weil geistigen Freiheit.” Idézi: Wolfgang 35 A pesti izraelita hitközség 1847. szeptember 23-i kör- Häusler: Das österreichische Judentum zwischen Beharrung levelét közli: Zeller: i. m. I. köt., 4–7. o. und Fortschritt. In: Adam Wandrusczka – Peter Urbanitsch 36 A Somogy megyei követutasítást részletesen ismerteti (szerk): Die Habsburgermonarchie 1848–1918. IV. köt., Wien, Polgár: i. m. 52–53. o. 1995, 633. o. A szerző megjegyzi, hogy Geiger nézeteit Auszt- 37 Lásd bővebben: Haraszti: Az 1848. évi magyarországi riában az ortodoxok válasz nélkül hagyták. zsidóösszeírás háttere és mozgatórugói. In: Két világ … i. m. 56 Dr. Rosenfeld Jeromos 1848. április 8-i jegyzőkönyv- 185–219. o., különösen 188–189. o. és Venatianer Lajos: A höz csatolt levelét (Baranya Megyei Levéltár, Közgyűlési és
JURA 2009/2. Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája 71
Tanácsülési jegyzőkönyv 1848:1858. sz.) ismerteti Kajtár: Pécs 82 Haraszti: A Ben Chananja …, in: Két világ … i. m. szabad … i.m. 12. o. 229. o. 57 A rendelet szövegét lásd: Budapesti Hírmondó, 1848. 83 Récsei Balázs: A Somogy megyei zsidó hitközségek május 27-i szám, 530. o. dualizmus kori történetéből. In: Bősze Sándor (szerk.): Újra- 58 A magyar izraeliták középponti reform egyletének kezdések … i. m. 77–78. o. körlevelét közli. Zeller: i.m. I. köt., 171-172. o. 84 Lichtshein Lajos: A zsidók közép-, jelekori- helyze- 59 Pálmány: i.m. 415-418. o. tök- és viszonyaikról s az innen származható joggal követelt 60 Kállay Ödön törvényjavaslatának szövegét közli: Zel- emancipatiojuk. Nagykanizsa 1866, melyet idéz: Récsei: i. m. ler. i.m. I. köt., 172-173. o. 77. o. 61 Az osztályok központi bizottságának jelentését ismer- 85 Eötvös József megnyitó beszédét közli: Zeller: i. m. I. teti: Zeller. i.m., I. köt. 174. o. köt., 945–948. o. 62 „In Europa sehe ich einen Riesenscheiterhaufen aus 86 Leopold Löw: Die Juedischen Wirren in Ungarn. Pest den Thronen und Fürstensitzen aller Art errichten. Und auf 1868. diesem Riesenscheiterhaufen sehe ich die letzte Überreste 87 Szabályzat a magyar és erdélyhoni izraelita hitköz- der Tyrannei und des Despotismus zu Asche verbrennen (…) ségek szervezése tárgyában, közli: Gergely: Autonómiák … Und gekommen sehe ich das goldene Zeitalter und erfüllt das i. m., I. köt., 660–672. o. Reich des Messias. Und wie es unsere begeisterte Propheten 88 Entwurf eines Wahlstatutes für die Landeskongresse verheißen, ist das Schwert zur Sichel, der Spießzur Sense, das der israelitischen Bevölkerung Ungarns und Siebenbürgens, Schlachtfeld zur fruchttargenden Flur, der blutige Krieger zum közli: Zeller: i. m. I. köt., 963–974. o. friedlichen Brüder umgeschaffen.” Lásd: Ignaz Einhorn: Das 89 A hitközségek megalakulása után a kollektív jótékony- Doppelsieg. Pest 1849, 11-15. o. kodás a hitközségi adó és az adományozók révén a gyülekezet 63 A kormányjavaslat miniszteri indoklását közli. Zeller: feladata lett. Ennek legelterjedtebb formái a Zsidó Lexikon i.m. I. köt., 176-180. o. szerint a következők voltak: az üldözöttek és kivándorlók 64 A kormányjavaslat szövegét közli: Zeller: i.m. I. köt., támogatása, szűkölködő családok segítése, elhagyott, elha- 176. o. nyagolt gyermekek és bukott nők istápolása, jótékony tanul- 65 Részlet a kormányjavaslat miniszteri indoklásából: mányi alapok és iskolák, kórházak rendelők, betegsegélyezők, Zeller: i.m. I. köt., 179. o. szeretetházak, öregek otthona és a szegénység megakadá- 66 Lásd hozzá: Varga: Zsidó bevándorlás … i. m. 59-79. lyozására szolgáló intézmények, mint például az ételosztás, o. és Pritsch: i. m. 46-59. o. ünnepi segélyek, óvodák, leányegyletek, a kiházasítás vagy 67 Haynau 1849. július 19-i rendeletének szövegét közli: a szegény gyermekek ipari neveldéje. Lásd hozzá: Haraszti: Zeller: i.m. I. köt., 191-193. o. Zsidó jótékonyság és mecenatúra a századfordulón. In: Két 68 Vö: Venatier: i.m. 275-277. o. világ … i. m. 243–244. o. valamint Újvári Péter (szerk.): Zsidó 69 A rendelet szövegét közli: Sztehló Kornél: A házas- Lexikon. Budapest 1929, 427. o. sági elválás joga Magyarországon és Erdélyben. Budapest 90 Irányi Dániel 1869. július 10-én előterjesztett törvény- 1885, 238-243. o. javaslatának szövegét közli: Zeller: i. m. I. köt., 479–481. o. 70 Lásd bővebben: Herger Csabáné: A nővételtől az álla- 91 4.§ Az állampolgárok az ország törvényeinek korlátai mi anyakönyvvezetőig. A magyar házassági köteléki jog és az között s megtartása mellett szabadon egyesülhetnek vallásos európai modellek. Budapest-Pécs 2006, 147-154. o. testületté s illetőleg egyházzá; egyházi szervezetüket önma- 71 Az 1866. február 23-i ülés vallási tárgyú hozzászólásait guk határozzák meg s minden vallási s egyházi ügyeikben közli: Zeller: i.m. I. köt., 219-221. o. önmagok intézkednek. A vallási testületek, vagy egyházak 72 Irányi Dániel leveléről a kérvényi bizottság 1867. már- jogokra és kötelességekre nézve egymás között és az állam cius 18-án tett jelentést. Ezt közli. Zeller: i.m. I. köt., 233. o. irányában egyenlők. 5. § Az állam az egyházak irányában a 73 Az „Egyenlőségi kör” kérvényéről a kérvényi bizott- főfelügyeleti jogot gyakorolja (…). Eötvös József 1870. április ság 1867. december 23-án tett jelentést. Ezt közli. Zeller: i.m. 7-én előterjesztett törvényjavaslatának szövegét közli: Zeller: I. köt., 235-236. o. i. m. I. köt., 545–547. o. 74 Tisza Kálmán interpellációját közli: Zeller: i.m. I. köt., 92 Wahrmann Mór 1870. február 16-i hozzászólását közli: 244-246. o. Zeller: i. m. I. köt., 639–646. o. 75 Deák Ferenc interpellációját és Eötvös József válaszát 93 Jókai Mór 1870. február 16-i hozzászólását közli: Zeller: közli: Zeller: i.m. I. köt., 246-247. o. i. m. I. köt., 663–668. o. 76 A központi bizottság jelentését közli: Zeller: i.m. I. 94 Eötvös József 1870. február 16-i hozzászólását közli: köt., 261. o. Zeller: i. m. I. köt., 668–671. o. 77 A VII. osztály különvéleményét közli: Zeller: i.m. I. 95 Zsedényi Ede 1870. február 16-i hozzászólását közli: köt., 261-263. o. Zeller: i. m. I. köt., 671–675. o. 78 Cziráky Jánosnak a főrendiház 1867. december 22-i 96 26.915/1871. VKM sz. rendelet az izraelita hitügy szer- ülésén elhangzott hozzászólását közli. Zeller: i.m. I. köt., vezése tárgyában. 266-268. o. 97 A rabbi oktatói tevékenységéhez lásd: Domán István: 79 Szőgény Lászlónak a főrendiház 1867. december 22-i ülé- A magyarországi jesivák (talmudiskolák) történetéből. In: sén elhangzott hozzászólását közli. Zeller: i.m. I. köt., 269. o. Bárdos – Beke: Egyházak … i. m. 451–455. o.; Domán István: A 80 Schweitzer: Emancipációtól … i.m. 30. o. talmudiskolák titkai. Budapest 2001; Récsei: i. m. 82–86. o. és 81 Lásd hozzá többek közt: Heinz Mosche Graupe: Die Bányai Viktória: Zsidó oktatásügy Magyarországon 1780–1850, Entstehung des modernen Judentums. Geistesgeschichte der Doktori mestermunkák 17. Budapest 2005; Felkai László: Zsidó deutschen Juden 1650-1942. Hamburg 1977; Albert Lewkowitz: iskolázás Magyarországon, 1780–1990. Budapest 1998. Das Judentum und die geistige Strömungen des 19. Jahrhun- 98 Szervező alapszabályzat Magyar- és Erdélyország au- derts. Breslau 1936; Michael K. Silber: The Historical Experience tonóm hittörvényű zsidó hitfelekezete számára, a 26.915/1871. of German Jewry and Its Impact on Haskalah and Reform in VKM sz. rendelet melléklete. Hungary. In: Jakob Katz (szerk.): Toward modernity. New 99 Gergely: Egyházi autonómiák. In: Autonómiák … i. m. Brunswick-Oxford 1987, 107-158.o. ; Jakob Katz:A House Di- I. köt. 209. o. vided. Brandeis University Press 1998 és Uriel Tal: Christians 100 A magyarországi status quo ante izraelita hitközségek and Jews in Germany. Religion, Politics and Ideology in the Országos Szövetségének alapszabályai, a 35.847/1928. V.K.M. Second Reich 1870-1914. Ithaca-London 1975. sz. rendelet melléklete.
JURA 2009/2. 72 Herger Csabáné: Az asszimiláció útján? Az izraeliták egyházi autonómiája
101 Gyáni Gábor – Kövér György: Magyarország társa- binszky Judit: Politikai antiszemitizmus Magyarországon dalomtörténete. A reformkortól a második világháborúig. (1875–1890). Budapest 1976. Budapest 2001, 143–148. o. 114 A Kéthelyi Izraelita Hitközség Elöljáróságának a mar- 102 Gerő: i. m. 28. o. cali főszolgabíróhoz írt kérelmét idézi: Récsei: i. m. 96. o. 103 Az adatokat lásd. Glatz: i. m. 41–42. o. 115 Lásd hozzá. Andrew Handler: Blood libel at Ti- 104 Szarka: i. m. 41. o. szaeszlár. East European Monographs No. LXVIII. New 105 Glatz: i. m. 48–50. o. Lásd hozzá: Hanák Péter: A York 1980. magyar nacionalizmus néhány problémája a századforduló 116 Krasznai Péter (1830–1916) naplóját idézi: Takács Péter: idején. Történelmi Szemle, 1960/2–3. sz. 340. o.; Horváth Adalékok a nemesi polgárosodás útvesztőihez (Egy szolga- Zoltán: A nacionalizmus kifejlődése és a nemzetiségi kér- bíró politikai portréja a dualizmus korában). In: Somogyi Éva dés alakulása a dualista Magyarország utolsó évtizedében. (szerk): Polgárosodás Közép-Európában. Tanulmányok Hanák Századok 1961/2–3. sz. 310. o. Jakov Katz: Az előítélettől a Péter 70. születésnapjára. Budapest 1991, 65–66. o. tömeggyilkosságig: Az antiszemitizmus története 1700–1933 117 Alex Bein: Theodor Herzl. Biographie. Wien 1934; között. Budapest 2001. Amos Elon: Morgen in Jerusalem. Theodor Herzl, sein Leben 106 A levél először a La Presse 1867. május 13-i számában und Werk. Wien–München–Zürich 1975; Nathan Birnbaum: jelent meg. Közli, illetve magyarázza: Fraknói Vilmos: Az Die nationale Wiedergeburt des jüdischen Volkes in seinem egyházi javak saecularisatiója Franczia–Spanyol– és Olasz- Lande als Mittel zur Lösung der Judenfrage. Ein Appel an die országban. Pest 1872, 57–59. o. Guten und Elend aller Nationen. Wien 1893. 107 Gerő: i. m. 16. o. 118 Shlomo Avineri: A modern cionizmus kialakulása. A 108 Milton M. Gordon: Assimilation in American Life. zsidó állam szellemi gyökerei. Budapest 1994, 20. o. és 111. o. New York 1964, 60–84. o. valamint lásd hozzá: Shmuel Almog: Zionism and History. 109 Gyáni Gábor: Az asszimiláció fogalma a magyar The Rise of a New Jewish Consciousness, New York–Jerusa- társadalomtörténetben. Valóság 1993/4. sz. 18–28. o., Hanák lem 1987, 29–37. o.; Walter Laqueur: A History of Zionism. Péter: Polgárosodás és asszimiláció Magyarországon a XIX. New York 1972; David Vital: The Origin of Zionism. Oxford században. Történelmi Szemle, 1974/4. sz. 513–536. o. Lásd 1975; Arthur Hertzberg: The Zionist Idea. New York 1969, hozzá még: Hanák Péter: Zsidókérdés, asszimiláció, antisze- Bevezető, 15–100. o. mitizmus. Budapest 1984. 119 Max Nordau: Zionistische Schriften. 2. kiad., Berlin 110 Lásd hozzá: Karády Viktor: Zsidóság, modernizá- 1923, 484–486. o., idézi: Avineri: i. m. 122. o. ció, polgárosodás. Tanulmányok. Budapest 1997, különösen 120 Max Nordau: Address at the First Zionist Congress. 151–190. o. In: B. Netanyahu (szerk.): To His People. New York 1941, 64. 111 Lásd hozzá: Bősze Sándor: Az 1883-as somogyi anti- o., idézi: Avineri: i. m. 123. o. szemita zavargások. In: Somogy megye múltjából. Levéltári év- 121 Novák Attila: Átmenetben. A cionista mozgalom négy könyv 22. Kaposvár 1991, 73–94. o. és Récsei: i. m. 97–110. o. éve Magyarországon. Budapest 2000, 12–16. o. Lásd hozzá: 112 Sztehló: i. m. 1–10. o. Moses Landau: Der Zionismus in Österreich–Ungarn. Phil. 113 Lásd bővebben: Mérei Gyula: Magyar politikai párt- Diss. Wien 1932. programok (1867–1914). Budapest 1934, 143–154. o. és Ku-
JURA 2009/2. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről 73
Kocsis Miklós gyományos autonómiáját, önkormányzatát.7 Az ezt egyetemi tanársegéd követően meghozott alkotmánybírósági döntések közül különös figyelmet érdemel a 35/1995. (VI.2.) AB határozat később elfeledésre ítélt megállapítása, amely szerint „a felsőfokú oktatási intézmények A felsőoktatási autonómia működőképessége az Alkotmány és az állam által védett értéknek minősül; a felsőoktatási intézmények alkotmánybírósági működőképességének fenntartásához az államnak értelmezéseiről jogában áll a képesség és alkalmasság szintjéhez igazodó feltételekről rendelkezni”; e megfogalmazás a felsőoktatási intézmények autonómiájával kapcso- I. Bevezető gondolatok latosan rendkívül jelentős állítást tartalmaz. Kifejezi ugyanis, hogy a felsőoktatási intézmények autonómi- A felsőoktatási jog magyarországi fejlődésére vonat- ája messze nem korlátlan, hiszen a cél, aminek érde- kozóan nagy jelentőségű határozatot hozott 2009. jú- kében e kiváltsággal az intézmények rendelkeznek, nius 15-én az Alkotmánybíróság.1 A 62/2009. (VI.16.) nem lehet maga az autonómia; az önigazgatás joga AB határozatból (a továbbiakban: ABh.) – amelyben csupán eszköz az Alkotmányban rögzített jogok érvé- a testület számos eltérő, de valamennyi esetben a nyesíthetőségéhez, és kizárólag akkor funkcionál, ha felsőoktatási törvényt érintő, ekként egyesített indít- a fenntartó működő autonómiát biztosít, és – amen�- ványt bírált el – leszűrhető az a következtetés, hogy nyiben szükséges – megvan a lehetősége arra, hogy az Alkotmánybíróság elmozdult a felsőoktatási au- az önigazgatás eszközének fenntartása érdekében tonómia fogalmának általa eddig vallott felfogásától korlátozza a felsőoktatási intézmény önállóságát. Ez és annak egy, a kor követelményeinek inkább meg- annál is inkább igaz, hiszen az autonómia biztosítása felelő tartalmat igyekszik tulajdonítani.2 E hipotézis alapvető jogok garanciájaként is felfogható,8 amint igazolásának érdekében e tanulmányban a) röviden azt Chronowski Nóra is megfogalmazza: „a működési ismertetem a testület korábbi gyakorlatát, b) részle- autonómia két alkotmányi alapjog garanciáját jelenti: tesen elemzem az ABh. felsőoktatási autonómiára a tanszabadságét és a tudomány (művészetek) sza- vonatkozó tételeit, és végül c) következtetéseket badságáét, amelyek a felsőoktatásban összefonódva, fogalmazok meg a közeljövő alkotmánybírósági akadémiai szabadságként jelennek meg. (…) Az ettől gyakorlata és – ennek következményeképpen – a eltérő szabályozás (…) kiüresítené a tudományos (és felsőoktatási jog fejlődésére vonatkozóan. művészeti) élet szabadságához való jogot”.9 Rögzítet- te továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a felsőoktatási autonómiát az állam törvénnyel, törvényi felhatal- II. A felsőoktatási jogra vonatkozó mazás alapján kibocsátott más jogszabályokkal, köz- korábbi alkotmánybírósági gyakorlat3 érdekből korlátozhatja. „A közérdeket e tekintetben a felsőoktatás egységesítése, a nemzetközi integrá- ciós folyamatokhoz való csatlakozás lehetőségének, 4 1. A régi Ftv.-vel összefüggésben született az oklevél kibocsátásának alapjául szolgáló képzés határozatok alapkövetelményeinek biztosítása, az Alkotmány 70/F. §-ában megfogalmazott művelődéshez való 1.1 Az 1988-ban Bolognában kiadott Európai Egyete- jog érvényesülése, az oktatottak jogainak védelme mek Magna Chartája5 kimondja, hogy „a kutatás, az testesíti meg”.10 Az államnak az Alkotmány 70/F. §-a oktatás, a képzés szabadsága az egyetemek életének szerint tehát kötelessége felsőfokú oktatást biztosító alapelve; az államhatalomnak és az egyetemeknek intézményrendszer fenntartása, ugyanakkor ebből biztosítaniuk kell ennek az alapvető követelmény- fakadó joga a felsőfokú intézmények működési nek a tiszteletben tartását. […] Az egyetemi közösség rendjének a kialakítása. A felsőfokú intézmények minden tagjának lehetővé kell tenni, hogy hozzá- nem rendelkeznek teljes autonómiával, ebből az jusson azokhoz az eszközökhöz, amelyek biztosítják aspektusból az állam – a művelődéshez való jog az oktatás és kutatás szabadságának megőrzését”.6 érvényesítéséhez szükséges mértékben és módon A Magyar Köztársaság az 1993. évi felsőoktatási – beavatkozhat a felsőfokú oktatási intézmények törvényben megvalósult szabályozással az okta- felépítésébe, szervezetébe, működési rendjébe, a tás, a tudományos kutatás, a tudományos képzés, képzés struktúrájába.11 40/1995. (VI.15.) AB határo- a művészi alkotótevékenység és a tanulás szabad- zatában12 az Alkotmánybíróság ellentmondást nem ságának tiszteletben tartása érdekében elismerte tűrően állapította meg, hogy mivel az Alkotmány és körülhatárolta a felsőoktatási intézmények ha- által elismert tudományos élet szabadságát, a tan-
JURA 2009/2. 74 Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről szabadságot és a tanítás szabadságát a felsőoktatási szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát kor- intézmények önkormányzata (autonómiája) valósítja látozza, az önkormányzati jog tartalmának kiürese- meg, „a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére déséhez, annak tényleges elvonásához vezet, kizárja azt, tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön minősülnek a Kormány által irányított szervnek”. a saját szervezetének kérdéseiben”.19 Ennek megfele- A döntés – amelynek nemcsak korabeli hatása volt lően a felsőoktatási intézmény autonóm működését jelentős – a későbbi, tág értelemben felfogott autonó- az Alkotmánybíróság alkotmányos értékként ismerte miával kapcsolatos döntések alapjául szolgált.13 el. Megjegyzést érdemel, hogy a határozathoz külön- 1.2 Az Alkotmánybíróság kezdeti döntéseiben véleményt fűző Kiss László alkotmánybíró szerint a felsőoktatás „törvény keretei közötti” autonómiáját „az államnak joga és egyben kötelessége is arra töre- védte. A 35/1995. (VI.2.) AB határozat a régi Ftv.-ből kedni, hogy a felsőoktatási intézményrendszer „mű- vezette le, hogy a felsőoktatási intézményeknek a fel- ködőképes” legyen”. Ennek érdekében önmagában vételi eljárás, tanulmányi és vizsgarend kérdésében nem alkotmányellenes az, ha a jelenleginél hatéko- döntési joga van,14 a 40/1995. (VI.15.) AB határozat nyabbnak tűnő, új szervezetet hoz létre, kötelessége pedig a felsőoktatási autonómiát sértő, oktatói lét- viszont az, hogy az új szervezetet úgy helyezze el a szám alakításáról szóló kormányhatározatot azért felsőoktatás (irányító) szervezetrendszerében, hogy semmisítette meg, mert az ily módon ellentétessé vált azzal ne sértse meg az Alkotmány 70/F. és 70/G. a régi Ftv. autonómiát biztosító rendelkezéseivel.15 §-ában foglalt rendelkezést”.20 Egy új szervezet al- Azt, hogy a felsőoktatási autonómia csak a „törvé- kotmányosságának, alkotmányellenességének voltát nyi keretek között” érvényesül, állandó gyakorlattá Kiss László szerint nem puszta léte, hanem az dönti változtatta a 870/B/1997. AB határozat, amely az el, hogy a neki szánt hatáskörök nem lehetetlenítik-e autonómiát „törvény által garantált önkormányzati el az intézményi testületek Alkotmányban biztosított jogokként” értelmezte.16 Az Alkotmánybíróság e dön- szerepkörének érvényesülését. Az állam mindezek téseiből az a következtetés vonható le, hogy kizárt a mellett „jogosult a képzés alapvető rendjét is meg- felsőoktatási törvény rendelkezéseinek megsemmisí- határozni. Fenntartóként (törvényi szabályozásban tése a felsőoktatási autonómia sérelme miatt, hiszen rögzítve) akár akként is differenciálhat, hogy mi- az autonómia csak a törvényben rögzítettekre terjed lyen képzéseket támogat (sőt preferál), s melyeket ki. Mindemellett az Alkotmánybíróság e döntéseiben hagy szabadon, az intézményekre bízva, beleértve is elismerte a törvényben rögzített autonómia és az azok intézmények általi finanszírozását is”.21 E jog- Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak a kapcsolatát. körének – fenntartó általi – gyakorlása nem sérti az 1.3 Későbbi határozataiban az Alkotmánybíróság Alkotmány 70/F. §-át sem, ellenkezőleg ez éppen a felsőoktatási autonómia jelentéstartalmát eltérően ebből fakadó kötelezettsége. A felsőfokú oktatási in- határozta meg. Már az 51/2004. (XII.8.) AB határo- tézményekben egyidejűleg kell biztosítani egyfelől a zat17 sem a régi Ftv. 64–65. §-aiból, hanem közvetlenül tudományos kutatás szabadságát, a tanszabadságot, az Alkotmányból eredeztette a felsőoktatási autonó- a tanítás szabadságát, másfelől az állampolgárok miát, és az alapjoggal való szoros összefüggés miatt művelődéshez való jogát, e jogának érvényesülési alkotmányellenesnek minősítette a régi Ftv. azon ren- feltételeit. Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése sze- delkezését, amely a Kormánynak adott felhatalma- rint az állampolgárok számára képességeik alapján zást a többciklusú képzési szerkezet bevezetésére. hozzáférhetővé kell tenni a felsőfokú oktatásban való részvételt. Ebből következik az állam kötelessége az 2. Az új Ftv.-vel összefüggésben meghozott Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésének megfelelő felső- határozatok fokú intézményrendszer működtetésére (anyagi stb. feltételei biztosítására), ugyanakkor – ebből fakadóan 2.1 A 41/2005. (X.27.) AB határozatban az Alkot- – az állam joga a felsőfokú intézmények működési mánybíróság a köztársasági elnöknek az Ország- rendjének a kialakítása. Ebben az összefüggésben gyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett új a felsőfokú intézmények nem rendelkeznek teljes Ftv. egyes rendelkezései alkotmányellenességének autonómiával, ebből az aspektusból az állam – a előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján művelődéshez való jog érvényesítéséhez szükséges megállapította, hogy a törvény számos rendelkezése mértékben és módon – beavatkozhat a felsőfokú alkotmányellenes.18 Kifejtette, hogy az autonómia, oktatási intézmények felépítésébe, szervezetébe, mű- az autonómiával rendelkező szervek védelmében ködési rendjébe, a képzés struktúrájába.22 Alkotmányból származó feladata Egyértelműen le- 2.2 39/2006. (IX.27.) AB határozatában az Alkot- szögezte, hogy „nem tekinthető alkotmányosnak az mánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyű- a törvényi szabályozás, amely az önkormányzatok lés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az a rendelkezése alkotmányellenességének előzetes
JURA 2009/2. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről 75 vizsgálatára benyújtott indítványa alapján megálla- igazgatási és intézményi rendszerben” – írja Kiss pította, hogy az Ftv. módosításáról szóló, az Ország- László. Ebben a konstrukcióban a fenntartó állam- gyűlés 2006. július 24-i ülésnapján elfogadott törvény nak csak a finanszírozás kötelezettsége marad: az (a továbbiakban: Ftvmód.) részben alkotmányellenes, általa nyújtott források felhasználásához azonban mert „egy felsőoktatási önkormányzati szervnek már nincs köze. Álláspontja szerint szükségesnek lát- nem minősülő testület számára teszi lehetővé a szott volna, hogy a többségi határozat egyértelműen felsőoktatási intézmények autonómiája által védett tisztázza: végül is a felsőoktatási intézményekben ki döntések meghozatalának megakadályozását”.23 A az „autonóm”? „Az Alkotmánybíróság korábbi gya- felsőoktatási intézmény autonóm képviseleti szervé- korlatának értelmében ugyanis nem a szenátus, nem nek nem minősülő gazdasági tanács egyetértési joga a rektor az autonóm, hanem maga a felsőoktatási in- az Alkotmánybíróság szerint megbéníthatja a rektor, tézmény”.29 Következésképpen fontos elvi kérdés az, vagyis az egyik felsőoktatási önkormányzati szerv hogy amikor a felsőoktatási intézmény egyes szervei kizárólagos kezdeményezési jogát.24 Az egyetértési (rektor, gazdasági tanács) meghatározott ügyekben jog arra ad felhatalmazást, hogy a gazdasági tanács csak egyetértésben járhatnak el, akkor az egyetértési a rektori kezdeményezést akár pusztán gazdasá- jog sérti-e általában magának az intézménynek az gossági szempontok alapján is meggátolhassa, s így autonómiáját? A köztársasági elnöki indítványnak a tudományos minőség érvényesülését esetlegesen – álláspontja szerint – ez a lényegi tartalma. Vála- megakadályozza. A rektori kezdeményezés megaka- sza pedig az, hogy az autonómiát élvező intézmény dályozásán keresztül tehát a gazdasági tanács köz- egyes szerveinek meghatározott ügyekben való vetve ellehetetleníti a szenátus döntéshozatalát is.25 egyetértési joga az intézmény autonómiáját a maga Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a gazda- általánosságában még nem sérti. sági tanács számára a szenátusi döntéshozatal rektori 2.3 Az Alkotmánybíróság teljes ülése e két ha- kezdeményezéséhez biztosított előzetes egyetértési tározatában karakteresen megfogalmazta a felső- jog alkalmas arra, hogy a felsőoktatási önkormány- oktatási intézmények autonómiájával kapcsolatos zati szervek működését, az autonóm döntéshozatalt álláspontját, amely – megítélésem szerint – szinte megakadályozza. Az Alkotmánybíróság szerint a teljes mértékben függetlenítette az intézményeket felsőoktatási autonómiába tartozó önkormányzati az alapítói és fenntartói jogokat különböző szervein jogok szabad gyakorlásának megakadályozása a keresztül gyakorló államtól. Úgy vélem, hogy a teljes felsőoktatási intézmény önállóságának és függet- ülés határozataiban anélkül tért el a korábbi gyakor- lenségének korlátozását, megszűnését jelentheti, s a latából megismert állásponttól, hogy annak kellő felsőoktatási autonómia sérelmét vonja maga után, indokolását adta volna. Korábbi határozataiban ezért a tervezett szabályozás ellentétes az Alkotmány ugyanis kifejtette, hogy „a felsőfokú oktatási intéz- 70/F. és 70/G. §-aival.26 A határozathoz fűzött külön- mények működőképessége az Alkotmány és az ál- véleményében Kiss László alkotmánybíró kifejtette, lam által védett értéknek minősül (…) a felsőoktatási hogy – álláspontja szerint – nincs alkotmányos alap intézmények működőképességének fenntartásához arra, hogy a hivatkozott rendelkezések közvetle- az államnak jogában áll a képesség és alkalmasság nül kapcsolatba hozhatóak legyen a felsőoktatási szintjéhez igazodó feltételekről rendelkezni”.30 Ez az intézmény autonóm működésével (s vele együtt a állítás kifejezi, hogy a felsőoktatási intézmények au- tudomány szabad művelésével).27 Véleménye sze- tonómiája messze nem korlátlan, hiszen a cél, aminek rint a magyar állam is levonhatja annak szervezeti érdekében e kiváltsággal az intézmények rendelkez- konzekvenciáit (akár új, eddig ismeretlen típusú nek, nem lehet maga az autonómia; az önigazgatás szervezetek létrehozásával is), hogy jelenleg pusztán joga csupán eszköz az Alkotmányban rögzített jogok a kollegialitás alapelvén működő, javarészt a me- érvényesíthetőségéhez, és kizárólag akkor funkcio- nedzsmentben járatlan laikusok vezette igazgatás jel- nál, ha a fenntartó működő autonómiát biztosít, és lemzi a felsőoktatást.28 Felfogása szerint erre szolgál – amennyiben szükséges – megvan a lehetősége arra, a rendszerbe állított gazdasági tanács, amely össze- hogy az önigazgatás eszközének fenntartása érdeké- tételénél fogva nem minősíthető „külső” szervnek, ben korlátozza a felsőoktatási intézmény önállóságát. amiként azt a többségi határozat indokolása állítja. Ez annál is inkább igaz, hiszen az autonómia biztosí- A többségi határozat a gazdasági tanács egyetértési tása alapvető jogok garanciájaként is felfogható.31 Az jogának – differenciálatlan – alkotmányellenessé államnak az Alkotmány 70/F.§-a szerint kötelessége nyilvánításával „megszabadította a felsőoktatási felsőfokú oktatást biztosító intézményrendszer fenn- intézményeket e szervezetektől, s gyakorlatilag az tartása, ugyanakkor ebből fakadó joga a felsőfokú autonómia biztosítására hivatkozással olyan függet- intézmények működési rendjének a kialakítása. A lenséget teremtett a fenntartó-finanszírozó államtól, felsőfokú intézmények nem rendelkeznek teljes amelyhez fogható még egy nem található a magyar autonómiával, ebből az aspektusból az állam – a
JURA 2009/2. 76 Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről művelődéshez való jog érvényesítéséhez szükséges működési és gazdálkodási önállóság is megilleti”.34 mértékben és módon – beavatkozhat a felsőfokú A felsőoktatási autonómia célja a művelődéshez való oktatási intézmények felépítésébe, szervezetébe, jog, illetve az állam tudományos kérdésekben való működési rendjébe, a képzés struktúrájába.32 A két semlegességének a biztosítása; ennek érdekében kell nagy autonómiahatározat – a 41/2005. (X.27.) AB biztosítani a felsőoktatási intézmények végrehajtó határozat, illetőleg a 39/2006. (IX.27.) AB határozat hatalomtól való függetlenségét. Tekintve azonban, – vizsgálatát követően megállapítható, hogy a jog- hogy az autonómia nem törvényből, hanem közvet- alkotó az alkotmányosság határait feszegető módon lenül az Alkotmányból következik, az Alkotmány- igyekezett az Alkotmánybíróság által meghatározott bíróság megállapította, hogy „lehetősége van vizs- értelmezési tartományon belül alakítani a felsőokta- gálni a törvényi rendelkezések alkotmányosságát tás jogi szabályozását. Ennek oka elsősorban az, hogy is, ha azok nem biztosítják kellően a felsőoktatási a jogalkotó által elérni kívánt változások nem állták ki intézmény függetlenségét a Kormánytól és az állam- az alkotmányosság próbáját, ám továbbra is kitartott igazgatástól”. eredeti elképzelése mellett. Az Alkotmánybíróság Amint ismert, az Alkotmánybíróság korábbi gya- e két határozatában olyan felfogásra épített, amely korlatában a felsőoktatási autonómia három elemét napjaink felsőoktatási szférájának tekintetében egy- különböztette meg: egyrészt a tudomány autonó- re kevésbé tűnt tarthatónak. A többségi határozatok miáját,35 amely alapján tudományos kérdésekben azt a nosztalgikus autonómiaképet tükrözték, amely a tudomány művelői jogosultak dönteni, másrészt összetéveszti az önigazgatást a teljes szabadsággal, a szervezeti autonómiát,36 amely a felsőoktatási in- ami a jelenlegi társadalmi feltételek között legalábbis tézmény szervezeti, működési önállóságát biztosítja, illuzórikus elképzelés.33 E felfogás tovább nehezítette és harmadrészt a gazdálkodási autonómiát,37 amely a kor követelményeihez egyébként is nehezen alkal- a pénzeszközök szabad felhasználását teszi lehető- mazkodó, körülményes igazgatás jellemezte felsőok- vé; ezt az autonómiafelfogást az Alkotmánybíróság tatási intézmények számára a lendületes fejlődéshez mindeddig következetesen képviselte.38 Ezek közül elengedhetetlen szervezeti reformok véghezvitelét. az elemek közül az ABh.-ban elsősorban a tudomány Azáltal, hogy az Alkotmánybíróság az intézményi autonómiája és a gazdálkodási autonómia újszerű autonómia védelmének érdekében keresztülhúzta felfogása tűnik figyelemre méltónak. a jogalkotó számításait, megteremtette a veszélyét 1.2 Kiindulópontként tisztázta az Alkotmánybíró- annak, hogy az oly nagyon védeni kívánt autonó- ság, hogy a felsőfokú tanulmányok végzése nem alap- mia önmaga áldozatává válik, hiszen a felsőoktatási vető jog, de a felsőfokú intézményekben a létszámnak intézmények önigazgató képessége napjainkban je- az oktatás színvonalát szem előtt tartó megállapítása, lentős deficittel küszködik. valamint az előírt képességekkel rendelkező szemé- lyek ezen intézményekbe valófelvételéről szóló dön- tés saját – valóban – következetes gyakorlata szerint III. Az ABh.-ban foglalt alapvető jogot érint.39 Erre tekintettel az Alkotmány- megállapítások bíróság a felsőoktatásba újonnan belépők államilag támogatott létszámkeretének meghatározására adott törvényi felhatalmazást az alapjogot érintő felhatal- 1. A korábbi gyakorlat „újraértelmezése” mazásokra kialakított gyakorlata alapján vizsgálta, megállapítva, hogy az a tény, hogy a felsőoktatási 1.1 Az Alkotmánybíróság az ABh.-ban tárgyalt prob- autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a Kor- léma előtt áttekintette korábbi vonatkozó gyakorlatát. mánytól, az államigazgatástól független, nem csupán E megoldás elsősorban azért igényel figyelmet, mert az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból következő intézmény- az Alkotmánybíróság nem egyszerűen felidézte az védelmi kötelezettségként értelmezhető, hanem konkrét általa korábban megalkotott határozatokat, hanem alapjogokat is keletkeztet. Ezek közé tartozik a tanítás azok merőben újszerű jelentéstartalmát igyekezett bizo- szabadsága, amely nem csupán az egyetemi okta- nyítani. A felsőoktatási autonómia fogalmát értelmező tás kérdéseire terjed ki, hanem a felvételi eljárásra korábbi gyakorlatából kiemelte azt a megállapítást, is; arra, hogy az egyetemek és főiskolák önállóan amelynek értelmében a „felsőoktatási autonómia meghatározhassák, hogy milyen képességgel és folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az előképzettséggel rendelkező személyeket tartanak államigazgatástól önálló és független. Az önállóság alkalmasnak a felsőoktatási intézményben oktatott és függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tu- ismeretek elsajátítására.40 Rögzítette azonban az Al- dományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed kotmánybíróság, hogy mindez azonban önmagában ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érde- nem zárja ki a Kormány jogalkotási jogosultságát kében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, a felvételi eljárás tekintetében; az oktatáspolitika
JURA 2009/2. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről 77 meghatározása ugyanis – az Alkotmány 35. § (1) kormánytól, az államigazgatástól önálló és függet- bekezdésének f) pontjára is figyelemmel – a Kor- len. Az önállóság és függetlenség nem csak a szűk mány feladata.41 Ennek ellátása során a Kormánynak értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási nyilvánvalóan számos körülményt kell mérlegelnie, tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájá- amelynél az Alkotmánybíróság vizsgálata csak arra nak biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt terjedhet ki, hogy a kialakított szabályozás megfelel-e szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önálló- az Alkotmány rendelkezéseinek.42 A felsőoktatási ság is megilleti. (…) Az intézményi autonómiájához felvételi rendszer normatív szabályozása az Alkot- hozzátartozik a gazdálkodási autonómia is. Ennek mánybíróság szerint mindaddig megfelel az Alkot- megfelelően a felsőoktatási intézmény — a törvény mány 70/F. és 70/G. §-ainak, amíg a szabályozás keretei között — megállapíthatja saját költségvetését, objektív kritériumokon alapul, és kizárja a Kormány, illetve pénzeszközeivel önállóan gazdálkodhat”.44 A az államigazgatás önkényes beavatkozását. A felvé- gazdálkodó szervezet alapításának, illetve az abban teli eljárás szabályozása tehát mindaddig nem vet fel való részvételnek a szabadsága a pénzeszközökkel alkotmányossági kérdést, amíg teljesül az Alkotmány való gazdálkodás egy módja. Az új Ftv. vonatkozó 70/F. §-ában rögzített követelmény, amely szerint a rendelkezése alapján a szenátus ilyen döntést csak felsőfokú oktatás képességei szerint mindenki szá- akkor hozhat, ha azzal a gazdasági tanács minősített mára hozzáférhető. többsége egyetért; e szabály tehát előzetes hozzájárulá- Az Alkotmánybíróság megállapításaiból leszűr- si jogot biztosít a szenátus bizonyos, gazdasági tárgyú hető tehát az a következtetés, hogy a művelődéshez döntéseihez, e tekintetben a gazdálkodási autonómiát való jog alapjogi jellegéből az következik, hogy a korlátozza. A törvényi szabály azonban nem vonja el felsőoktatás felvételi rendszeréről normatív jelleggel, a szenátus döntési jogosultságát: az új Ftv. 27. § (8) legfelsőbb szinten törvényben kell rendelkezni. Sem bekezdésének b) pontjában szereplő döntések meg- a Kormány, sem az államigazgatás más szerve nem hozatalára a szenátus nem kényszeríthető, ezért az sértheti meg a felsőoktatás tudományos autonómiáját; Alkotmánybíróság a szabályt nem a gazdálkodási nem felelne meg az Alkotmány 70/F. §-ának olyan autonómia megvonásának, hanem korlátozásának te- rendelkezés, amely alapján a felsőoktatásba történő kintette. Várható, hogy az Alkotmánybíróság azon felvételről az autonómia alanyai nélkül a végrehajtó – egyébiránt helyes – megállapítása, amely szerint „a hatalom döntene. Nem jelenti azonban a tudományos gazdálkodási autonómiát korlátozó szabály nem eleve ellen- autonómia sérelmét, ha a Kormány törvényben felha- tétes az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aival”, a későbbiek talmazást kap a felvételi rendszer részletszabályainak során számos közjogi konfliktus forrása lesz a felső- rendeleti szintű szabályozására. oktatási szférában. Az állítás helyességét alátámasztja Alkotmányos követelményként fogalmazta meg az, hogy az autonómia önmagában nem zárja ki az az Alkotmánybíróság, hogy amennyiben a törvény- autonóm jogkörök megengedett törvényi korlátozá- hozó a mesterképzés, szakirányú továbbképzés, doktori sát. „Törvény a felsőoktatási intézmény gazdasági képzés állami támogatását pályázati rendszer útján kí- hatékonyságát és szervezeti ésszerűségét ösztönző, vánja megvalósítani, akkor a szabályozás kialakítása során korlátozó szabályokat is megállapíthat. (…) Nem biztosítania kell a felsőoktatási intézmények autonómiá- alkotmányellenes a felsőoktatási intézmények tudo- ját, továbbá a hallgatók képesség szerinti hozzáférését a mányos, oktatási tevékenységeinek gazdaságossági felsőoktatáshoz. és szervezeti racionalizálási szempontok alapján való 1.3 Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizs- ellenőrzése, gazdaságossági követelmények előírása gálta, hogy sérti-e a felsőoktatási intézmény 70/G. a fenntartó részéről, a költségvetési eszközök és jut- §-ából levezethető autonómiáját az, hogy az új Ftv. tatások teljesítményhez kötött biztosítása.”45 27. § (8) bekezdésének b) pontja alapján a szenátus A felsőoktatási intézmények gazdasági önállósága csak akkor dönthet gazdálkodó szervezet alapításá- azonban nem öncélú. Az ABh.-ban az Alkotmánybí- ról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről, róság abból indult ki, hogy a gazdálkodási autonómia gazdálkodó szervezettel történő együttműködésről, alapvetően a tudományos szabadság érvényesülésének a ha azt a gazdasági tanács tagjainak kétharmada tá- garanciája. Minél közelebbi a kapcsolat a tudomá- mogatja. nyos és a vállalkozási tevékenység között, a felső- A korábbiakban az Alkotmánybíróság rámutatott, oktatási intézmény gazdálkodási autonómiája annál hogy a gazdasági tanács nem a felsőoktatási auto- nagyobb alkotmányi védelmet élvez. Ha viszont a nómia szerve. Ebből következően nem akadályoz- felsőoktatási intézmény gazdasági tevékenysége hatja meg az önkormányzati szervek döntéseinek csak érintőlegesen kapcsolódik a tudományos sza- meghozatalát, az önkormányzati jogok gyakorlását badsághoz és a tanítás szabadságához, akkor ez a sem.43 Rámutatott továbbá arra is, hogy a „felsőok- védelem is kisebb szintű. Ez utóbbi esetekben is — tatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a az Alkotmány70/G. §-ából eredő — követelmény,
JURA 2009/2. 78 Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről hogy a tényleges döntést felsőoktatási autonómiá- val rendelkező szerv hozza meg, de a törvényhozó IV. Következtetések szabadsága nagyobb a döntés korlátainak meg- határozásánál. Korábbi gyakorlatát újraértelmezve 1. Az Alkotmánybíróság általam korábban46 anak- az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy 39/2006. ronisztikusnak nevezett szemlélete a közelmúltban (IX.27.) AB határozatában a gazdasági tanács átfogó, nagyban hozzájárult a felsőoktatási intézmények a gazdasági kérdések széles körére kiterjedő egyetértési működésképtelenség határát közelítő állapotához, jogát tartotta alkotmányellenesnek. Ha ugyanis a hiszen a testület erga omnes hatályú határozataiban gazdasági tanács a felsőoktatási intézmény vala- lefektetett elveinek megfelelően történt meg az Ftv. mennyi gazdálkodási kérdésére kiterjedő tartalmi hatályos szövegének kialakítása. Az intézmények jogkörrel rendelkezik, akkor az sérti az autonómia gazdasági irányításának reformjára vonatkozó kor- Alkotmány 70/G. §-ából eredő más elemeit is – vélte mányzati szándékok sikertelensége mindannyiunk az ABh.-ban az Alkotmánybíróság, figyelmen kívül által ismert súlyos következményekkel járt. Az hagyva azt, hogy a 39/2006. (IX.27.) AB határozat- oktatáspolitikai koncepció helyességének vizsgála- ban a gazdasági tanács hatásköreit differenciálás ta nélkül – amely nem képezi e tanulmány tárgyát nélkül minősítette alkotmányellenesnek. Újszerű – kizárólag alkotmányossági szempontok mérlege- értelmezése szerint ebből azonban nem következik lése alapján is világosan látszik, hogy a testület ko- az, hogy egyes, az intézmény gazdálkodására lénye- rábban a parttalan szabadság biztosításával céljával ges hatást gyakorló (de a tudományos szabadság ellentétes hatást ért el: a szabadsággal – rendszerint érvényesülése szempontjából nem meghatározó) – élni nem tudó intézmények működési zavarai döntéseknél alkotmányos akadálya lenne annak, minduntalan arra késztették az államot, hogy a mű- hogy a törvényhozó valamely autonómián kívüli ködést korlátozó, azt racionalizáló jellegű szabályo- szerv hatáskörébe utalja a döntés célszerűségének a zást alkosson, ez azonban – amint azt a tapasztalat vizsgálatát. Ilyen kérdésben – áll az ABh.-ban – az mutatta – számos alkalommal alkotmányellenes előzetes hozzájárulás megkövetelése mindaddig megoldásokhoz vezetett. Korábbi tanulmányaimban nem veti fel az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak a arra igyekeztem rávilágítani, hogy az Alkotmány- sérelmét, amíg a korlátozás az autonómia egyéb ele- bíróságnak a jogtudományban fellelhető kritikák47 meit, a tudományos és szervezeti önállóságot nem hatására, és a társadalmi változásokra is figyelemmel veszélyezteti. A gazdálkodó szervezet alapítása, felül kell vizsgálnia eddigi gyakorlatát, és azokban illetve az abban való részesedésszerzés alapvetően az esetekben, ahol arra szükség van, haladéktalan vállalkozási tevékenység, amely lehetővé teszi az in- korrekciókat kell elvégezni, mert ennek elmara- tézmény számára a piacon való megjelenést, elősegíti dása esetén a felsőoktatási jog gúzsba kötöttségének az intézmény javaival való hatékony gazdálkodást. következtében a felsőoktatás mint társadalmi alrendszer A testület szerint kétségtelen, hogy a felsőoktatási működésképtelenné válik. Sajnálatos módon ugyanis intézmény ilyen jellegű tevékenysége is végső soron az a helyzet állt elő, hogy az autonómia biztosítá- a tudományos tevékenység fejlesztését szolgálja, de sa és garantálása hosszabb távon az intézmények annak kapcsolata a tudományos szabadsággal köz- működését sodorta veszélybe, ekként pedig az ál- vetett. Ezeknél közvetlenebb a logikai kapcsolat a fel- lam objektív intézményvédelmi kötelezettségének sőoktatási intézmény tudományos autonómiája és a teljesítését – amelynek eleme az intézményhálózat gazdálkodó szervezettel való együttműködés között. fenntartása – tette lehetetlenné. Az intézmény például együttműködési szerződést 2. Fentiek fényében kétségtelenül örömteli, hogy köthet gazdálkodó szervezetekkel hallgatói szak- az Alkotmánybíróság felülvizsgálni látszik eddigi mai gyakorlatának teljesítéséről, vagy az oktatáshoz gyakorlatát, az ABh.-val elmozdulni látszik a ko- kapcsolódó kiegészítő tevékenységek ellátásáról. rábbi felfogástól. Határozata azt sugallja, hogy a Azonban ilyen esetekben sem jelenti a hozzájárulás köztársasági elnök indítványára megszületett ko- megkövetelése a felsőoktatási autonómia alkotmány- rábbi nagy autonómiahatározatokhoz – ti. a 41/2005. ellenes korlátozását; az Alkotmánybíróság nem látta (X.27.) AB határozathoz és a 39/2006. (XI.27.) AB igazoltnak, hogy a szabad tudományos, kutatói, határozathoz – képest immár az Alkotmánybíróság oktatói tevékenység csak úgy volna biztosítható, ha is azt a felfogást követi, amely szerint a felsőoktatási a felsőoktatási intézmény törvényi kötöttségek nél- autonómia nem tekinthető önmagáért való értéknek: kül választhatná meg a gazdálkodó szervezettel való funkciója ugyanis szűkebb értelemben az akadémiai együttműködés terjedelmét és formáit. szabadság őrzése, tágabb értelemben pedig a kul- Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 27. § turális jogok érvényre juttatása. E felfogás szerint a (8) bekezdésének b) pontját támadó indítványt el- felsőoktatási autonómia elméletének kulcskérdése utasította. egyrészt az, hogy ez az autonómia meddig terjed,
JURA 2009/2. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről 79 másrészt – legfőképpen – pedig az, hogy milyen mér- jegyzendőnek tartom ugyanakkor, hogy az állami tékű autonómia szükséges ahhoz, hogy az akadémiai egyetemek esetében „gazdálkodási autonómiáról” szabadság, illetőleg a kulturális jogok érvényre jut- beszélni napjainkban legalábbis utópisztikus el- hassanak. Kiemelendő, hogy az e kérdésre adandó képzelés. Ezek az intézmények ugyanis csupán az helyes válasz a napi (felsőoktatási) jogalkalmazás állami vagyon kezelőiként működnek, működésük problémáinak gyökeréhez is elvezet, világossá téve finanszírozása – amely számos szakpolitikai vita azokat az összefüggéseket, amelyek egyedi ügyek forrása – túlnyomórészt állami forrásokból történik, és konfliktusok mélyén meghúzódnak. Hangsúlyo- költségvetésük kialakítása tekintetében ugyanakkor zandó, hogy a téma annak elméleti jellege ellenére számos – egyébként gyakran ésszerű – kötöttséggel sem érthető meg konkrét (felsőoktatási) jogesetek kénytelenek szembenézni. ismerete nélkül, ám ez az állítás fordítva is igaz: ki- b) „[Az Alkotmánybíróság korábbi határoza- zárólag esetjogi szemlélettel nem oldhatóak meg a taiból] nem következik az, hogy egyes, az intézmény felsőoktatási jog alkalmazásakor – mindennaposan gazdálkodására lényeges hatást gyakorló (de a tudomá- – felmerülő kérdések. nyos szabadság érvényesülése szempontjából nem 3. Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból az vezet- meghatározó) döntéseknél alkotmányos akadálya lenne hető le, hogy a felsőoktatási autonómia alkotmányos annak, hogy a törvényhozó valamely autonómián kívüli célja kettős: egyrészt a művelődéshez való jog intéz- szerv hatáskörébe utalja a döntés célszerűségének a vizsgá- ményes kereteinek biztosítása, másrészt az állam latát. Ilyen kérdésben az előzetes hozzájárulás meg- tudományos kérdésekben való semlegességének a követelése mindaddig nem veti fel az Alkotmány garantálása; e tekintetben – korábbi álláspontomat 70/F. és 70/G. §-ainak a sérelmét, amíg a korlátozás fenntartva – magam is maradéktalanul osztom az az autonómia egyéb elemeit, a tudományos és szer- Alkotmánybíróság álláspontját. vezeti önállóságot nem veszélyezteti.” 4. Az ABh. felsőoktatási autonómiára vonatko- Amellett, hogy az Alkotmánybíróság e felfogása zó megállapításai közül nagy jelentőségűnek, az feltétlenül üdvözlendő, feltétlenül utalni szüksé- Alkotmánybíróság gyakorlatát tekintve újszerűnek, ges arra, hogy a testület megállapítása lényegében előremutatónak és az alábbiak szerint továbbgondo- előzmény nélküli; korábbi határozataiban e felfogás landónak minősítem a következőket: sajnálatos módon nem jelent meg, ekként kérdéses, a) „A gazdálkodási autonómiát korlátozó szabály hogy a későbbiekben miképpen fejleszti tovább e nem eleve ellentétes az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ai- gondolatokat. val. Az autonómia ugyanis nem zárja ki az autonóm c) „A felsőoktatási intézmények önkormány- jogkörök megengedett törvényi korlátozását. (…) a zatisága tehát nem csak a végrehajtó hatalommal felsőoktatási intézmények gazdasági önállósága azonban szemben, hanem a fenntartóval szemben is érvényesül. nem öncélú. (…) az Alkotmánybíróság abból indult ki, A fenntartó szerepvállalása a felsőoktatási intézmé- hogy a gazdálkodási autonómia alapvetően a tudományos nyek működésében nem eleve ellentétes az Alkot- szabadság érvényesülésének a garanciája.” mány 70/G. §-ával; a fentiek nem jelentik azt, hogy A gazdasági autonómiával – amely a felsőoktatási törvény ne állapíthatná meg a fenntartói irányítás autonómia négy részaspektusának egyike – össze- azon kereteit, amelyek között a felsőoktatási intéz- függésben kiemelendő, és immár az Alkotmánybí- mény jogszerű működése ellenőrizhető.” róság által is vallott felfogás, hogy minél közelebbi a Az felsőoktatási intézmények önállóságának kapcsolat a tudományos és a vállalkozási tevékeny- terjedelmét e meghatározással – a korábbiaktól el- ség között, a felsőoktatási intézmény gazdálkodási térő módon – tágan határozta meg az Alkotmány- autonómiája annál nagyobb alkotmányi védelmet bíróság. Reményt keltő, és egyben a felsőoktatási élvez. Ha viszont a felsőoktatási intézmény gazda- intézmények működőképességének biztosítása sági tevékenysége csak érintőlegesen kapcsolódik szempontjából némi bizakodásra ad okot az, hogy a tudományos szabadsághoz és a tanítás szabad- – az ABh.-nak megfelelően – a jövőben a fenntartó ságához, akkor ez a védelem is kisebb szintű. Ez nem csupán rosszízű „gazdasági ösztönzőkkel” utóbbi esetekben is — az Alkotmány 70/G. §-ából vagy esetlegesen pénzügytechnikai módszerekkel eredő — követelmény, hogy a tényleges döntést avatkozhat be az intézmények működésébe, hanem felsőoktatási autonómiával rendelkező szerv hozza – tudományos autonómiájuk maximális biztosítá- meg, de a törvényhozó szabadsága nagyobb a döntés sa mellett – jogszerű működésük ellenőrzésének korlátainak meghatározásánál. A gazdasági önálló- kereteit újraszervezheti. Kérdés persze, hogy az ság kulcskérdése, hogy „az államnak joga és egyben intézményekhez hasonlóan javarészt „menedzs- kötelessége is arra törekedni, hogy a felsőoktatási mentben járatlan laikusok” által befolyásolt oktatási intézményrendszer „működőképes” legyen – amint kormányzat49 milyen – alkotmányos – eszközöket azt Kiss László már korábban megfogalmazta.48 Meg- kíván igénybe venni e célok megvalósítása érde-
JURA 2009/2. 80 Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről kében. Az Alkotmánybíróság az első – jelentős, kívüli szervezetek is hozzájárulhatnak ahhoz, hogy egyfelől úttörőnek tekinthető – lépést megtette. az állami irányítást a tudomány szabadsága védelmében kor- látozzák, másfelől szembeszálljanak a status quo érdekek tiszta „önkormányzati modellbeli rögzülésének veszélyével”. Ennek Jegyzetek jegyében hangsúlyozta: „A jogalkotó sem a fennálló felsőok- 1 62/2009. (VI. 16.) AB határozat. Közzétéve a Magyar tatási struktúrákhoz, sem ezek egyes elemeihez nincs kötve. Közlöny 2009. évi 81. számában Nem csupán új modelleket és irányítási technikákat fejleszthet 2 Az Alkotmánybíróság nézetének tarthatatlanságára ko- és próbálhat ki (vö. BVerf.GE 47, 37<404>: tudománymenedzs- rábban több tanulmány szerzője is felhívta a figyelmet. Lásd ment), hanem egyenesen köteles az eddigi szervezeti formák elsősorban a Jogi Fórum felsőoktatási jogi rovatában Herbert kritikai megközelítésére és korszerűsítésére. (vö. BVerf.GE 35, Küpper, Lánczos Petra és Kocsis Miklós írásait. 79<117> alkotmánybírósági állásfoglalás.)” Idézi Kiss László 3 Az Alkotmánybíróság korábbi határozatainak rész- alkotmánybírónak a 41/2005. (X. 27.) AB határozathoz csatolt letes értékelését lásd: Kocsis Miklós: A felsőoktatási joggal különvéleménye, ABH 2005, 459, 497. összefüggő korai alkotmánybírósági határozatokról. Jura 21 Kiss László alkotmánybíró különvéleménye a 41/2005. 2007. 2. sz. 189–199. o., valamint uő.: A felsőoktatási joggal (X. 27.) AB határozathoz, ABH 2005, 459., 498. összefüggő újabb alkotmánybírósági határozatokról. Jura, 22 Kiss László alkotmánybíró különvéleménye a 41/2005. 2008. 1. sz. 198–208. o. (X. 27.) AB határozathoz, ABH 2005, 459., 498. 4 Régi Ftv.-nek a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. tör- 23 39/2006. (IX. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498, vényt, új Ftv.-nek pedig a jelenleg is hatályos, a felsőoktatásról 498–499. szóló 2005. évi CXXXIX. törvényt rövidítem. 24 39/2006. (IX. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498., 504. 5 Európa legrégibb egyetemeinek rektorai által aláírt dek- 25 39/2006. (IX. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498., 505. laráció, amely nem rendelkezik jogi kötelező erővel, hanem 26 39/2006. (IX. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498., 505. alapelveket határoz meg az egyetemek páneurópai együtt- 27 Kiss László alkotmánybíró különvéleménye a 39/2006. működése számára. (IX. 27.) AB határozathoz, ABH 2006, 498., 507. 6 Idézi Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea – Petrétei Jó- 28 Kiss László alkotmánybíró különvéleménye a 39/2006. zsef – Tilk Péter – Zeller Judit: Magyar Alkotmányjog III. Alap- (IX. 27.) AB határozathoz, ABH 2006, 498., 508. vető jogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006. 29 Ennek igazolására lásd elsősorban a 861/B/1996. AB 7 Lásd erről bővebben Chronowski – Drinóczi – Petré- határozatot: „Az autonómia hordozója pedig maga az intéz- tei – Tilk – Zeller: i. m. 25–26. fejezetét. mény, az egyetem, (...) vele szemben merül fel az az elvárás, 8 Lásd erről bővebben Chronowski – Drinóczi – Petré- hogy a tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot tei – Tilk – Zeller: i. m.: „a felsőoktatási autonómia azért érde- jelentsen a tudományos kutatás szabadságának érvényesíté- mel külön kiemelést a tanszabadság részjogosítványai közül, séhez is.” (ABH 1998, 650., 654.) Kiss László alkotmánybíró mert szoros kapcsolatban áll a tudomány szabadságával, sőt a különvéleménye a 39/2006. (IX. 27.) AB határozathoz, ABH tudomány szabadsága érvényesülésének alapvető intézményi 2006, 498., 508. feltétele és biztosítéka”. 30 35/1995. (VI. 2.) AB határozat. 9 Chronowski Nóra: A felsőoktatási autonómia „igazi 31 Lásd erről bővebben Chronowski–Drinóczi– Petrétei– tartalma”. Élet és irodalom 2007. 21. sz. Tilk–Zeller: i.m.: „a felsőoktatási autonómia azért érdemel 10 1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995. 579, 586; idézi külön kiemelést a tanszabadság részjogosítványi közül, mert Chronowski – Drinóczi – Petrétei – Tilk – Zeller: i. m. szoros kapcsolatban áll a tudomány szabadságával, sőt a tu- 11 Lásd erről bővebben Kiss László alkotmánybíró külön- domány szabadsága érvényesülésének alapvető intézményi véleményét a 41/2005. (X. 27.) AB határozathoz. feltétele és biztosítéka”. 12 A határozat a gazdasági stabilizációs program része- 32 Lásd erről bővebben Kiss László alkotmánybíró külön- ként született MKM rendelet hatására, felsőoktatási intézmény véleményét a 41/2005. (X. 27.) AB határozathoz. autonómiáját sértő egyedi döntéssel kapcsolatosan született. 33 A témában lásd Barakonyi Károly: Rendszerváltás a 13 Jogszociológiai szempontból nem mellékes meg- felsőoktatásban, Akadémiai Kiadó, Budapest 2004. 57–62. o. jegyzés, miszerint a határozat előadó bírája Sólyom László 34 ABH 2005, 459., 475. alkotmánybíró volt, aki egy évtizeddel később – köztársasági 35 ABH 2005, 459., 470. elnökként – e határozatra is hivatkozva több indítvánnyal 36 ABH 2005, 459., 474. fordult az Alkotmánybírósághoz a felsőoktatási intézmények 37 ABH 2005, 459., 475. megsérteni vélt autonómiájának védelmében. A teljesség ked- 38 ABH 2006, 498. véért megjegyzendő, hogy indítványainak tartalmát a testület 39 1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579., 588. majd’ minden esetben maradéktalanul osztotta, azonban e 40 E felfogás gyökereit lásd a 1310/D/1990. AB határo- határozatok kritikai elemzése – lévén, hogy azok már az új zatban. ABH 1995, 579., 586. felsőoktatási törvénnyel kapcsolatosak – nem képezi e tanul- 41 E körülményre – utalva Ádám Ádám Antal: Evickélő mány tárgyát. demokrácia. http://hvg.hu/hvgfriss/2007.24/200724HVGF- 14 ABH 1995, 163., 166–167. riss253.aspx. (2009.05.31.) c. munkájára – korábban magam 15 A megsemmisítés oka tehát nem az Alkotmány 70/G. is igyekeztem felhívni a figyelmet a Debreceni Egyetem Ál- §-a, hanem 35. § (2) bekezdése volt (ABH 1995, 170, 173.). lam- és Jogtudományi Kara által szervezett konferencián (az 16 ABH 1999, 611., 613. előadás szerkesztett változata megjelenés alatt). 17 ABH 2004, 679. 42 A Kormánynak az Ftv. felhatalmazása alapján ezért 18 41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABH 2005, 459. mérlegelési joga van a tekintetben, hogy a felvételre milyen 19 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27., 28–29. szabályok alapján kerül sor. Lásd 28/2005.(VII. 14.) AB hatá- 20 A német Alkotmánybíróság 1/BvR 911/00, 2004. 10. rozat, ABH 2005, 290., 298–299. 26. számú határozata is a megfelelő helyén kezeli az ilyen 43 39/2006. (XI. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498, 504. intézményeket: „Annak biztosítására, hogy a felsőoktatási 44 ABH 2005, 459., 475. intézmények szervezetét érintő döntések tudományos szem- 45 ABH 2005, 459., 476. pontból megfelelőek legyenek, szükséges a tudományos 46 Lásd ezzel összefüggésben Kocsis Miklós: A felsőokta- tevékenységet végzők részvétele; e közreműködésnek nem tási jog fejlődési tendenciái. In: A jogállamiság 20 éve (szerk. kell minden esetben a hagyományos értelemben vett önkor- Smuk Péter). SZIE ÁJK DI, Győr 2009. (megjelenés alatt) mányzatiság jegyében zajlania. A felsőoktatás intézményén
JURA 2009/2. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia alkotmánybírósági értelmezéseiről 81
47 Vö. Herbert Küpper: Die Hochschulautonomie im kívüli szervezetek is hozzájárulhatnak ahhoz, hogy egyfelől Spiegel der jüngere ungarischen Verfassungsrechtsprechung, az állami irányítást a tudomány szabadsága védelmében kor- Osteuropa-Recht, 2007. 1–2. sz. 56–68. o. Petra Lea Lánczos: látozzák, másfelől szembeszálljanak a status quo érdekek tiszta Wissenschaftsfreiheit in Ungarn ― Die Rechtsprechung des „önkormányzati modellbeli rögzülésének veszélyével”. Ennek Verfassungsgerichts am Beispiel der Forschungsfreiheit, jegyében hangsúlyozta: „A jogalkotó sem a fennálló felsőok- Osteuropa-Recht, 2007. 4–5. sz. 257–272. o. Kocsis Miklós: tatási struktúrákhoz, sem ezek egyes elemeihez nincs kötve. A felsőoktatási joggal összefüggő korai alkotmánybírósági Nem csupán új modelleket és irányítási technikákat fejleszthet határozatokról. Jura 2007. 2. sz. 189–199. o. illetőleg uő: A és próbálhat ki (vö. BVerf.GE 47, 37<404>: tudománymenedzs- felsőoktatási joggal összefüggő újabb alkotmánybírósági ha- ment), hanem egyenesen köteles az eddigi szervezeti formák tározatokról. Jura 2008. 1. sz. 198–208. o. kritikai megközelítésére és korszerűsítésére. (vö. BVerf.GE 35, 48 A német Alkotmánybíróság 1/BvR 911/00, 2004. 10. 79<117> alkotmánybírósági állásfoglalás.)” Idézi Kiss László 26. számú határozata is a megfelelő helyén kezeli az ilyen alkotmánybírónak a 41/2005. (X. 27.) AB határozathoz csatolt intézményeket: „Annak biztosítására, hogy a felsőoktatási különvéleménye, ABH 2005, 459., 497. intézmények szervezetét érintő döntések tudományos szem- 49 Szerző a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság pontból megfelelőek legyenek, szükséges a tudományos és a Magyar Rektori Konferencia 2009 júliusi plenáris ülésén tevékenységet végzők részvétele; e közreműködésnek nem is fültanúja volt annak, hogy a felsőoktatásért felelős szakál- kell minden esetben a hagyományos értelemben vett önkor- lamtitkár az ABh.-t „a magyar felsőoktatási felvételi rendszer mányzatiság jegyében zajlania. A felsőoktatás intézményén felmagasztalásának” minősítette.
JURA 2009/2. 82 Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára
Kondorosi Ferenc tásához, amely biztosítja a jövőben a fenntartható egyetemi tanár növekedést. Ez hatékonyság és előrelátás kérdése, így kapcsolhatók össze a sürgős és a fontos felada- tok. A finanszírozáshoz mintaként szolgálhatnak az EU strukturális alapjai.3 A gazdasági válság hatása
a nemzetközi kapcsolatokra 1. A válság okai és az államok politikájára A válság okainak elemzése és megértése nagyon fontos lépés ahhoz, hogy átlássuk, meddig mélyül- Az amerikai másodlagos jelzálogpiac összeomlása het a válság, és hogyan lábalhatunk ki belőle. Jelen nyomán kialakult nemzetközi pénzügyi válság, majd tanulmány részletes elemzésre nem vállalkozik, csak annak reálgazdaságra gyakorolt hatásai folytán ki- az okkeresések két irányára kíván rámutatni: a piac bontakozó globális gazdasági válság valóban globális mechanizmusaiban rejlő okokra, illetve az igazga- jelenség, magán hordozza a globalizáció valamennyi tás, felügyelet, szabályozás hiányosságaira vállalati, sajátosságát. Rámutat a pénzpiacok és a gazdaság nemzeti és nemzetközi kormányzati szinten. globális összefonódásaira, és ezek következtében a A válságot az Egyesült Államokban az ingatlan- nemzetközi közösség tagjainak egymásrautaltságá- buborék kipukkanásával a másodlagos jelzálogpiac ra. Ugyanakkor szemlélteti a globalizációnak azt a bedőlése indította el, azonban a válságnak ennél sajátosságát is, hogy fokozza az egyenlőtlenségeket, mélyebb okai vannak. A közelmúltban jelent meg hiszen a válság a legszegényebbeket sújtja a legna- a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetnek (ILO) egy gyobb mértékben, akiknek mindennapi megélhetése tanulmánya, amely szerint a válság mögött alap- is veszélybe került (munkanélküliség növekedése, vetően a növekvő egyenlőtlenségek állnak, s hogy nyugdíjalapok veszteségei következtében), míg a az amerikai családok a csökkenő reálbérüket ellen- leggazdagabbak sokszor mindössze kicsit kevésbé súlyozták az eladósodással. A válság mögött a túl- gazdagok lettek. Ugyanez az államok szintjén is igaz: termelés – kapacitásfelesleg – áll, azaz kereslethiány, a szegényebb, eladósodottabb államokat jobban sújtja amit a spekulációs pénzek eddig elfedtek. Ezeknek a a válság, mert mozgásterük a válság hatásainak ke- pénzeknek a nagy része most megsemmisült. Tartha- zelésében kisebb. tatlanná vált az is, hogy a világban olyan jövedelem- A válságnak ugyanakkor több elemző szerint – a különbségek jöttek létre, amelyeket nem indokoltak negatív hatások ellenére – pozitív hozadékai is le- a termelékenység különbségei.4 A piac láthatatlan hetnek a nemzetközi közösség számára. A válság mechanizmusai most kikényszerítik majd, hogy a változás esélyét hordozza magában: az államok- ezek a jövedelemkülönbségek mérséklődjenek. A ban minden eddiginél erősebben tudatosodhat válság további tényezője a termelékenység növeke- az egymásrautaltságuk ténye, és ez a nemzetközi dési ütemének centrumországokban megfigyelhető összefogás fokozására késztetheti őket. Egyesek lassulása, ami nagyrészt annak az eredménye, hogy felvetik a pénzügyi globális kormányzás kialakí- a humán erőforrások kizsigerelését már nem lehet to- tásának szükségességét, amely egy olyan pragma- vább fokozni. Kutatások szólnak arról, hogy rohamo- tikus együttműködést jelentene, amely az Európai san terjednek a lelki, illetve lelki eredetű betegségek, Szén- és Acélközösség mintájára megalapozná az melyek a munkaerőpiac „rugalmasításával”, azaz a együttműködés későbbi kiterjesztését más terü- munkahelyek egyre bizonytalanabbá válásával és a letekre is.1 A válság ráirányíthatja a nemzetközi közösségek felbomlásával függenek össze. Mindez a figyelmet a pénzügyi szabályozás és felügyelet, világszerte tapasztalható morális, ezen belül bizalmi valamint a vállalatirányítás normáira és növelheti válság egyik tényezője is. a nyomást a helyes irányítás (good governance) Az elméletek másik csoportja a rossz kormányzás- nemzetközi, sőt talán még szupranacionális sza- ban keresi az okokat, nem egyszerűen a kapitalizmus bályozása irányában is.2 A helyzetben rejlő másik válságát látja a jelenlegi helyzetben, amely a piac nagy lehetőség, hogy a válság kezelésére, a gazda- kudarca mellett a pénzintézeti rendszer különböző ság élénkítésére szánt pénzeszközök felhasználása részei aszimmetrikus szabályozásának és a gyenge összekapcsolható a klímaváltozás elleni küzdelem- felügyeletnek is köszönhető. Rámutatnak többek kö- mel. A gazdaságösztönző csomagokat a megújuló- zött, hogy különösen megdöbbentő a teljes európai energia-szektor növekedésének előmozdítására integráció és a transznacionális ellenőrzés hiánya a kell összpontosítani az energiaforradalom beindí- pénzügyi szektorban.5
JURA 2009/2. Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára 83
mus inter pares” pozíciót fog betölteni (amelyért Kína 2. A válság lehetséges hatásai lesz a legfőbb vetélytársa),9 és az egypólusú világ a nemzetközi kapcsolatokra multipoláris világgá alakul. Kérdéses azonban, hogy milyen mélységű, terjedelmű és tartamú lesz a gaz- dasági válság: még nem látható biztosan, hogy mely 2.1 Fordulópont vagy a már létező trendek országok milyen mértékben lesznek érintettek, így felerősödése? az sem, hogy az erőviszonyok milyen jellegű és mér- tékű átrendeződése várható a nemzetközi színtéren. A gazdasági válságok mindig a gazdasági erőviszo- Sokan az 1929-es nagy gazdasági világválsághoz ha- nyok átrendeződésével járnak, ami tükröződik az sonlítják a jelenlegi válságot, azonban nem hagyható államok nemzetközi kapcsolatainak változásában is. figyelmen kívül, hogy akkor még nem létezett a nem- Az elemzők a mostani gazdasági válságtól is ilyen zetközi szervezeteknek és a kozmopolita civil szer- átrendeződéseket várnak, amelyek részben már lé- vezeteknek a jelenlegihez hasonló rendszere, amely tező tendenciák felgyorsulásának következményei tompíthatja a válság kedvezőtlen hatásait. Fontos, lehetnek. Sokan az USA (és a Nyugat) hanyatlásának hogy a nemzetközi szervezetek alkalmazkodjanak a kezdetét/jelét látják a válságban, mások azonban úgy változó erőviszonyokhoz, különben a feltörekvő álla- gondolják, hogy nem annyira a Nyugat hanyatlását, mok kikerülhetik ezeket a szervezeteket és új együtt- mint inkább mások felemelkedését tapasztalhatjuk a működési kereteket hozhatnak létre (ld. G20).10 Az nemzetközi kapcsolatokban.6 A feltörekvő államok előttünk álló kihívás, hogy a Nyugat békés hanyat- gazdasági hatalmának megerősödésével megválto- lásával egyidejűleg a lehető legtöbb nyugati liberális zik a nemzetközi hatalmi egyensúly, ami korlátozza politikai és gazdasági értéket megmentsük, aminek majd az Egyesült Államok képességét, hogy egyedüli feltétele, hogy a multipoláris világot realitásként fo- szuperhatalomként cselekedjen. Mindamellett – meg- gadjuk el és az új típusú globális együttműködés és tépázott nemzetközi tekintélye ellenére, amelynek az kormányzás esélyének tekintsük. Ennek a globális Obama adminisztráció általi helyreállításához sokan kormányzásnak kell kezelnie Kína, India, Oroszor- nagy reményeket fűznek – az USA hiperhatalmi po- szág és Brazília felemelkedését, valamint Európa és zíciója (katonai ereje, versenyképes gazdasága, a jövő az Egyesült Államok relatív hanyatlását. Az utóbbi húzóágazatait jelentő technológiák terén fennálló hatalmaknak addig kell az új globális kormányzás dominanciája, kulturális befolyása miatt) várhatóan kialakítására összpontosítaniuk, amíg még megfelelő nem szűnik meg, de ez a szupremácia már nem jelent hatalommal rendelkeznek, így biztosíthatják haladó majd automatikusan mindenhatóságot, azaz a hatal- értékeik fennmaradását.11 mat a multipoláris világ keretei között konszenzussá Egyelőre számos olyan ország megerősödését jó- kell alakítani a valódi vezető szerep megtartása érde- solják az elemzők (pl. Oroszország vagy Kína), ame- kében.7 Az Egyesült Államoknak politikai és katonai lyekben nem a demokrácia értékrendje uralkodik.12 akcióihoz szüksége lesz demokratikus legitimitású Minthogy a válság okát is sokan a szabad piac kudar- szövetségeseinek, különösen az Európai Unió tag- cában látják, mindenképpen a szabadkereskedelmi államainak politikai támogatására, mert Európának modell vonzerejének csökkenése várható.13 A demok- sokkal kedvezőbb a megítélése a világ egyes részein, ratikus piacgazdaság vonzerejének fennmaradása, és a stabilizáció nem-katonai eszközeinek felhaszná- a világban a demokrácia értékei előmozdításának lása, a békefenntartás és a válságkezelés terén érté- sikere attól függ, hogy a demokratikus államok ho- kes tapasztalatokkal és szakértelemmel rendelkezik. gyan kezelik a válságot: ha sikeresebbek a válságke- Kamp víziója szerint az euroatlanti együttműködést zelésben, mint a nem-demokratikus államok, akkor a kiterjesztően kell értelmezni, bele kell vonni a hason- pluralizmus vonzereje valójában még növekedhet is.14 ló demokratikus értékeken alapuló államokat a világ Mindez attól is függ, hogy Kína hatalmas gazdasá- más régióiból (Ausztrália, Új-Zéland, még Japán is gában és társadalmában milyen folyamatok mennek beleértendő), felélesztve a „Nyugat” eltűnőben lévő végbe, elindul-e Kína a demokratizálódás útján. Az fogalmát a szabadság, demokrácia, piacgazdaság, uralkodó elmélet szerint a feltörekvő középosztály pluralizmus és jogállamiság egyedülálló kombináci- lassan elkerülhetetlenül nagyobb politikai befolyásra ójának leírására. Mások erőteljesen kétségbe vonják, törekszik, a vezetők elszámoltathatóságát követeli hogy a Nyugat – politikai megosztottságára tekin- (különösen, ha a központi kormányzat nem tudja tettel – egységes szereplőként lenne képes fellépni a fenntartani a gazdasági növekedést, vagy nem vála- nemzetközi kapcsolatok alakításában.8 szol az életminőséget fenyegető olyan kihívásokra, Általánosan elterjedt nézet, hogy a válság véget mint a környezetszennyezés, egészségügyi ellátás vet az USA hegemóniájának, a hidegháború után és oktatás minőségének javítása), így kikényszeríti tapasztalt szupremáciájának, ehelyett egyfajta „pri- a demokratizálódást. Nagyobb nyitottságot követel
JURA 2009/2. 84 Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára az is, ha a jövőben a csúcstechnológia alkalmazása A nemzetközi színtéren a szereplők sokfélesége irányában akarják fejleszteni a gazdaságot. Oroszor- (államok, nemzetközi szervezetek, nem-kormányzati szággal és az energiaforrások felett rendelkező más ál- szervezetek) és sokszorozódása várható, ami erősít- lamokkal kapcsolatban nem fűznek ilyen reményeket heti is a nemzetközi együttműködést (a mai hézagok a demokratizálódáshoz, amennyiben az energiaárak kitöltésével), de akár gyengítheti, fragmentálhatja tartósan magasan maradnak és ezek az országok nem is azt (pl. egy erősebb ázsiai regionalizmus). Hos�- kényszerülnek gazdaságaik diverzifikálására.15 szú távon számos olyan bizonytalansági tényező A gazdasági hatalom átrendeződése során az van, amely miatt nem lehet előre látni a nemzetközi államkapitalizmus térnyerése, illetve az államka- viszonyok alakulását. Ezen tényezők közé tartozik pitalizmus működtetésének módszerei nemzetközi Kína és Oroszország demokratizálódásának kérdése szinten is feszültségek forrásává válhatnak. Látható, mellett az esetleges karizmatikus vezetők hatása, az hogy az állami tulajdonban lévő vállalatóriások a energiaátállás megvalósulásának üteme, vagy akár az geopolitikai befolyásszerzés eszközeként használ- a kérdés, hogy hogyan sikerül Európában, Japánban hatók (l. Gazprom), ugyanakkor a külföldi állam és Oroszországban kezelni a demográfiai kihívásokat. tulajdonában lévő vállalatok általi befektetések, fel- Jelentősen befolyásolhatja a nemzeti és nemzetközi vásárlások a fogadó állam társadalma részéről ellen- szintű gazdasági és politikai folyamatokat a nők gaz- érzéseket válthatnak ki, mert az állam szuverenitását dasági–társadalmi szerepének, politikai befolyásának veszélyeztető tényezőnek tekinthetők. A következő alakulása is. A nők fokozott mértékű munkába állá- évtizedek gazdasági fejlődése során egyébként is sa egyes országokban hozzájárulhat a túlnépesedés a nemzetközi konfliktusok nagyobb esélyével kell csökkentéséhez, másutt viszont éppen a társadalom számolnunk a szűkös természeti erőforrások feletti elöregedéséből eredő munkaerő-csökkenést ellen- rendelkezési jogért való küzdelem következtében. súlyozhatja, vagy például Európában a muszlim Az energiaínséget csak hosszabb távon, lassú át- nők munkába állása elősegítheti a muszlim lakosság állási folyamat eredményeként enyhítheti a meg- integrációját (bár ez kétélű fegyver, mert a hagyomá- újuló energiaforrások alkalmazásának elterjedése. nyos család felbomlása hozzájárul a fiatalok körében Új technológiák kifejlesztésére is szükség lesz, mert a terrorizmust támogató fundamentalista eszmék a jelenlegiek még nem képesek megfelelő szinten terjedéséhez). A nők aktívabb politikai részvétele kielégíteni a szükségleteket. A megújuló energiák pedig a tapasztalatok szerint ahhoz vezet, hogy az felhasználására történő átállás a nemzetközi viszo- állam nagyobb figyelmet fordít a szociális kérdésekre nyokban stabilizáló tényező lehet az energiafüggőség (ld. Svédország), az egészügyre, környezetvédelemre csökkentésével, ugyanakkor, ha túl gyorsan sikerül- és a fejlesztési együttműködésre, továbbá a nők poli- ne a fosszilis energiahordozók iránti szükségletet tikai vezetésben való részvételének növekedése rend- csökkenteni, az gyengíthetné, destabilizálhatná az szerint a korrupció szintjének csökkenésével.16 olajkitermelő államokat. Az energiaigény mellett Jelenleg még kiszámíthatatlan az is, hogy az ál- egyre növekvő igény tapasztalható az élelem-elő- lamok hogyan reagálnak a mai gazdasági válságra, állítás alapjául szolgáló, mezőgazdasági művelésre milyen módszerekkel igyekeznek azt kezelni. Euró- alkalmas földterületek iránt. Az ezen erőforrásokért pában a protekcionizmus erősödése vagy az USA való rivalizálást nemcsak a népesség növekvő élelmi- bezárkózása a nemzetközi instabilitást növelheti. szerigénye erősíti, hanem a mezőgazdasági művelés- Ugyanakkor a válság egyik első érzékelhető hatása re alkalmas földterületek – részben a klímaváltozás a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban a protekcio- hatásainak köszönhető – csökkenése is. Ez utóbbi nizmus megerősödése, a munkahelyek megtartása jelenség szorosan összefügg a megfelelő mennyisé- céljából importkorlátozó intézkedések bevezetése. A gű és minőségű víz hiányával, amit az elkövetkező protekcionizmus növekvő veszélyére figyelmeztettek évekre az egyik legsúlyosabb biztonsági kockázat- a davosi Világgazdasági Fórumon is, valamint arra, ként prognosztizálnak. hogy az ilyen intézkedések tovább mélyítik a válsá- Az elkövetkező évek, évtizedek gazdasági-tár- got. A világgazdasági válság következtében egyebek sadalmi folyamatai feltehetően kedveznek majd a között visszahúzódóban a globális kereskedelem. Az nemzetközi terrorizmus veszélye csökkenésének elmúlt hetekben olyan kereskedelmi nagyhatalmak, (ahogy a muszlim fiatalok számára új gazdasági mint az Egyesült Államok, Kína és Németország ar- lehetőségek nyílnak, a veszélyes méretű fiatalság- ról számoltak be, hogy a múlt év végén csökkent az gal rendelkező társadalmak öregednek, és növek- exportjuk, miközben decemberben a nemzetközi légi szik a politikai pluralizmus), ugyanakkor nőhet árufuvarozás mennyisége ötödével esett vissza.17 a nukleáris fenyegetés veszélye akár a terrorista Rövid távon a válság felveti annak veszélyét, szervezetek, akár a „gyenge” államok (failing sta- hogy a szűkös pénzügyi erőforrásokat az álla- tes) részéről. mok elvonják a nemzetközi prioritásoktól, például
JURA 2009/2. Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára 85 csökkentik a fejlesztési segélyeket. Ugyanakkor a 2.2 A globális kormányzás intézmény fejlesztési együttműködésre szánt összegek csak rendszerének alakulása töredékét teszik ki annak az összegnek, amelyet az európai kormányok a különböző mentőcsomagok A válság rámutatott a nemzetgazdaságok összefonó- számára találtak költségvetéseikben. A fejlesztési dásának mértékére, az államok egymásrautaltságára, segélyek csökkentése alig javíthatna az államház- megmutatta a nemzeti politikai cselekvés korlátait, az tartások adósságán, ugyanakkor súlyos társadalmi összefogás szükségességét, ezért a nemzetközi közös- következményekkel járna. Megnövelné a fejlődő ségben megerősödött az a meggyőződés, hogy a glo- országokban az instabilitást és így újabb migrációs bális kormányzás intézményeit meg kell erősíteni. A hullámokat indítana el, noha az EU külpolitikájának ma működő multilaterális intézményeket létrehozá- középpontjában eddig is a fejlődés és a biztonság sukkor (a második világháborút követően) nem a mai közötti kapcsolat állt, így komoly tekintélyvesztés- multipoláris, erősen összefonódott és sok tekintetben sel járna, ha éppen akkor állna el ettől a logikától, sokkal nyitottabb világ viszonyainak megfelelően amikor a gyakorlatban leginkább szükséges annak tervezték, azok nem tükrözik az államok gazdasági hatékony végrehajtása a rendszer stabilizálásának és demográfiai viszonyaiban azóta bekövetkezett részeként.18 A források csökkentése helyett inkább változásokat, erőeltolódásokat, sem a köz- és a ma- a hatékonyságot növelő reformokra van szükség, gánszektor szerepében bekövetkezett változásokat.22 a fejlesztési segélyeket új megközelítés szerint és A Világgazdasági Fórum 2008 novemberében tartott új, hatékonyabb felhasználást biztosító struktúrák csúcstalálkozóján ajánlások fogalmazódtak meg arról, keretében kell elosztani.19 Ugyanakkor az az EU hogy ezeket az intézményeket, köztük a Biztonsági előnyére válhatna, ha a védelmi kiadások esnének Tanácsot, át kell alakítani. A globális biztonsági koc- a válságkezelő intézkedések finanszírozásához kázatoknak a globális kormányzás eszközeivel való szükséges költségvetési megszorítások áldozatául. kezelése hatékonyságát példázza az Egészségügyi Ez ösztönzést jelenthetne a tagállamoknak, hogy Világszervezet (WHO) járványügyi, megfigyelő és megerősítsék a közös védelmi politikát és így csök- tájékoztatási hálózatának működése. A köz- és ma- kentsék a védelmi kiadások megkettőzését azok gánszektor erőinek egyesítésére is jó példa a HIV/ hatékonyabb felhasználásával.20 AIDS elleni fellépés területén az a globális pénzügyi A legpesszimistább forgatókönyvek szerint a alap, amely lehetővé tette, hogy a veszélyeztetett válság akár háborúhoz is vezethet. Minden nagy népesség világszerte könnyebben hozzájuthasson az világgazdasági átrendeződés háborús konfliktus antiretrovirális gyógyszerekhez. Ezzel szemben a glo- lehetőségét rejti magában. A szűkös gazdasági erő- bális kormányzás eszközrendszerének hiányosságai forrásokért való küzdelem felerősíti a geopolitikai következtében más fontos globális kockázatok, mint befolyásszerzés jelentőségét, feléledhetnek a ha- például a klímaváltozás kezelése esetében nem sike- gyományos területi viták az államok között. Ha a rült semmilyen előrelépést tenni. Ezeknek a céloknak recesszió elmélyül és depresszióvá válik, éveken ke- az elérését a jövőben különösen veszélybe sodorhatja resztüli magas lesz a munkanélküliség, tovább gyor- a globalizációtól elfordulás, amely a gazdasági válság sul a tőke koncentrációja, akkor teret hódíthatnak a nyomán elsőként a protekcionista intézkedésekben szélsőjobboldali, radikális eszmék, és a gyakorlati jelentkezik, és könnyen ahhoz vezethet, hogy az ál- terrorizmus is. A fasizmus elterjedését és a második lamok nem hajlandóak együttműködni nemcsak a világháborút is a nagy világgazdasági válság előz- klímaváltozás, hanem egyéb biztonsági kérdések, a te meg. A háborús konfliktus veszélyét erősíti, ha a geopolitikai feszültségek kezelése kérdésében sem. válság után a hadiipar válik a gazdaság húzóágaza- Fennáll a veszélye továbbá annak is, hogy az államok tává.21 Ezért is fontos, hogy a válságkezelés során az a rövid távú gazdasági tűzoltó intézkedések megho- erőforrásokat más ágazatok húzóágazattá fejlesztése zatalakor szem elől tévesztik az intézkedések (vagy irányába tereljék, mint például a megújuló energi- azok elmaradása, pl. az egészségügyi infrastruktúra ák hasznosítására alapuló technológiák fejlesztése, területén történő beruházások esetén) hosszabb távú amely egyéb nemzetközi biztonsági kockázatok, hatásait, s ez a rövidlátás a globális biztonsági kocká- mint a globális felmelegedés és az azzal együtt járó zatok erősödéséhez, esetleg a későbbi gazdasági fejlő- migrációs és egészségügyi kockázatok kezelését is dés visszafogásához vezethet.23 Mindezek a tényezők elősegíti. A nemzetközi biztonság megerősítése ér- a globális kormányzás erősítésének szükségessége dekében fontos lenne a nemzetközi szervezetek, a irányába mutatnak a pénzügyi szabályozástól kezdve globális kormányzás intézményeinek a megerősítése a vízügyi együttműködésig. is, hogy a fegyveres konfliktusok megelőzésében ha- Annak ellenére, hogy erősödik a felismerés, hogy tékonyabban vehessenek részt, mint tették elődeik a a határokon átnyúló problémákat az egyes államok második világháború előtt. nem tudják hatékonyan kezelni, és ezért növekszik a
JURA 2009/2. 86 Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára hatékony globális kormányzás szükségessége, nem déseinek tömegéről hallhatunk. Mindez nem növeli nagy reményeket fűzhetünk ahhoz, hogy a globális az optimizmust a globális szintű együttműködés kormányzás kérdésében az államok átfogó és egysé- megerősödésének kilátásait illetően. ges megközelítést fogadnak el. Nemcsak az államok érdekei fragmentálódnak, hanem azzal is számolni kell, hogy a nemzetközi színtéren új globális szerep- 3. Az állam gazdasági és szociális lők jelennek meg (nem-állami szereplők, beleértve szerepének változása akár a transznacionális bűnözői csoportokat is), illet- ve számuk szaporodik, akik befolyásolják az érdek- viszonyokat és egyes államok érdekérvényesítésének 3.1 Az állam gazdasági szerepére vonatkozó hatékonyságát. A túl sok intézmény is csökkentheti a elméletek cselekvés hatékonyságát, csakúgy mint a regionaliz- mus esetleges erősödése Ázsiában, ami három nagy Az államnak a kapitalista gazdaságban betöltött pénzügyi és kereskedelmi blokk (Észak-Amerika, szerepére vonatkozó gazdaságfilozófiai elméletek Európa és Kelet-Ázsia) létrejöttéhez, az államok kö- éppen olyan ciklikusan változnak, mint a kapitaliz- zött új szövetségi rendszerek kialakulásához vezet- mus maga. het. Egy amerikai elemzés szerint még a Biztonsági Adam Smith, a klasszikus közgazdaságtan „atyja” Tanács új állandó tagjairól való megállapodás is szerint a piac jó működésének feltétele, hogy semmi elérhetetlennek tűnik a következő 15–20 évben.24 A ne torzítsa a piaci mechanizmusokat, azaz az állam jelenlegi tendenciák alapján azt valószínűsítik, hogy maradjon ki a gazdaságból.27 Smith szabadversenyes a globális kormányzás 2025-re csak egymást átfedő, kapitalizmusának világában azonban a piac lassan gyakran eseti jellegű és fragmentált kísérletek halmaza az állam beavatkozástól tartózkodása ellenére is el- lesz állandóan változó érdekkoalíciók mentén. A fel- torzult (pl. a monopóliumok által). John Maynard törekvő hatalmakat illetően úgy gondolják, hogy azok Keynes az 1920-as években kifejtette, hogy a „szaba- nem lesznek hajlandóak a főbb nemzetközi gazdasági don hagyott”, kontrollálatlan piacgazdaság a Marx kérdésekben kompromisszumot kötni, meg akarják által megjósolt pusztulás felé halad, mert nem képes őrizni gazdaságpolitikai mozgásterüket, és mások- csillapítani a ciklikus fejlődés egyre pusztítóbb amp- ra hagyják az olyan globális kihívások kezelésének litúdóit, vagyis túltermelési válságait. Ezért az állam- terheit, mint például a terrorizmus, a klímaváltozás nak be kell avatkoznia. Az 1929–33-as nagy válság vagy az energiabiztonság. A globális kormányzati után Franklin Delano Roosevelt elnök New Deal-je a deficitre válaszul egyes konkrét kérdésekre fókuszáló gyakorlatban is megvalósította Keynes elképzeléseit. hálózatok jöhetnek létre államok és nem-állami sze- Az ezt követő időszakot (1973-ig) a közgazdaságtan a replők részvételével. Az ilyen hálózatok magja egyes szociális piacgazdaság, a „vegyesgazdaság” koraként esetekben lehet egy olyan nemzeti vagy nemzetközi tartja számon, amelyet erőteljes állami beavatkozás, szakértői bizottság vagy testület, amelynek feladata, szabályozás, az állam erőteljes újraelosztó szerepe hogy az adott téma egyes vonatkozásairól jelentést mellett az államnak a termelővagyonban való jelentős készítsen. Ezek a hálózatok segíthetnek az államok tulajdonosi részvétele is jellemez. A keynesi állami közötti megállapodások informális háttérmunkával beavatkozás legfontosabb eszköztára a költségvetési történő kidolgozásában, amelyet aztán a nemzetál- politika volt (kiadásnövelés vagy -csökkentés, adó- lamok hivatalosan is felvállalhatnak, elfogadhatnak, csökkentés vagy adóemelés a gazdaság élénkítése elkerülve annak a látszatát, hogy a megoldást egy vagy éppen „hűtése” érdekében). Azonban ez az nemzetközi szervezet kívülről erőltette rájuk.25 eszköztár az 1960-as évek végére végképp kimerült, A globális kormányzás esélyeivel szembeni pes�- mert a költségvetés bevételi és kiadási oldalai politikai szimizmus a jelenlegi tendenciák alapján minden- okokból merevekké váltak: ha az állam a kiadásokat képpen indokolt. Ahhoz, hogy ne ez a forgatókönyv akarta megkurtítani, a szakszervezetek tiltakoztak, ha valósuljon meg, jelentős fordulatra van szükség az adókat akart emelni, akkor a vállalkozók nehezteltek. államok hozzáállásában. Kérdés, hogy a jelenlegi Ekkor került előtérbe a monetarista (neoklasszikus) gazdasági válság elegendő sokkhatást gerjeszt-e gazdaságfilozófia, amely szerint a bajok oka végered- ahhoz, hogy ez a fordulat bekövetkezzen. Egyelőre ményben éppen az állami beavatkozás, amely nem azonban a globális kormányzás intézményrendszere hagyja érvényesülni a piac szelektáló szerepét; vala- számára többek által követendő példaként állított26 mint a túl erős szakszervezetek, amelyek megmen- Európai Unióban is a protekcionizmus erősödése, a tenek elavult munkahelyeket, valamint elszakítják a széthúzás, az összehangolt fellépés hiánya tapasz- béreket a valós teljesítményektől. Milton Friedman talható. Egységes, közösségi szintű válságkezelés megfogalmazta, hogy a költségvetési politikáról át helyett a tagállamok egyéni válságkezelő intézke- kell térni a monetáris szabályozásra (pénzstabilitás
JURA 2009/2. Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára 87
és a gazdaság szükségleteihez igazodó egyenletes A tapasztalat az, hogy a kapitalizmus, a piac pénzellátás biztosítása), és hagyni kell a piacot sza- hosszabb távon nem képes normálisan működni badon működni. Friedman kimutatta, hogy minden állami beavatkozás, szabályozás nélkül. (Követke- válságot a hibás monetáris beavatkozás okozott, zésképpen a globális piac sem működhet megfelelő még az 1929–33-as nagy válságot is, amelyet szerin- globális szabályozás nélkül.) A tőkefölöslegek fel- te el lehetett volna kerülni, ha nem kezelik hibásan halmozódásának és szabályoz(hat)atlan működésé- a tőzsdekrachot, ha annak hatására nem kezdenek nek negatív következményeit kisemberek tömegei nagyarányú monetáris és fiskális szűkítésbe, ami szenvedik meg. Azért keletkeznek eme fölöslegek, hirtelen „összezsugorította” a vásárlóerőt, és ehhez mert nincs megfelelő mechanizmus a lekötésükre, képest már tényleg túltermelés volt a gazdaságban. működésük (társadalmi) irányítására. Az eszköztár Az 1960-as években is megbomlott a gazdaság mű- kimerült a globális kapitalizmus keretein belül.32 Ma ködéséhez szükséges pénzmennyiség és a piacon már látható, hogy az eszköztárat a globális kormány- rendelkezésre álló pénzmennyiség egyensúlya. zás eszközrendszerével kell bővíteni. Napjainkban A fölhalmozódó pénztőkefölöslegek piackeresése ismét előtérbe kerülnek a kapitalizmus meghala- nyomán hamar telítődött a harmadik világ nyers- dásának szükségességét hirdető eszmék, a globális anyag-kitermelő szektora is működő tőkével. A pénz- válság jelentős lökést adott Marx újrafelfedezésének, tőkefölöslegek (amelyek elvonására az adóprés nem számos vezető politikus jelentette ki, hogy a kapita- volt tovább növelhető) fölhalmozódása lenyomta a lizmus hanyatlását, s az ahhoz kapcsolódó állami kamatlábakat, ami nemzetközi hitelexpanzióhoz ve- beavatkozások szükségességét előrevetítő marxi jós- zetett, aminek eredménye viszont az adósságválság latokat igazolja a krízis. Ugyanakkor árnyaltabbnak lett. Az 1973-ban kitört, majd általános nyersanyag-és tűnik az a megállapítás, hogy Marxnak a kapitaliz- energiaválsággá terebélyesedett olajválság nyomán musról adott analízisei jelentős részben helytállóak, az államok gazdaságpolitikája a monetáris gazda- ugyanakkor a megoldási javaslatai – valószínűleg ságfilozófia felé fordult. A válságban napvilágra – irreálisak.33 Már csak azért is, mert a globalizáció kerültek a gazdaság addig rejtve maradt strukturális során a kapitalizmus jellegében is olyan változások problémái, erőforrásokat pazarló működése, ezért következtek be, amelyeket Marx a 19. században sor került a gazdasági makroszerkezet radikális át- nem láthatott előre. Ezért a megoldásokat a jelen alakítására, a fehérköpenyes gazdaság kiépítésére.28 nemzedékeknek maguknak kell megkeresniük – a A gazdaság szerkezeti átalakulása egy tőkeigényes, jövő nemzedékek érdekeinek szem előtt tartásával. új beruházási ciklust indított el.29 Kiderült továbbá, Az egyik ilyen megoldási javaslat, hogy az államok hogy a paternalista, költekező, újraelosztó állam elvi- gazdaságélénkítő csomagjaikkal azt ösztönözzék, selhetetlen luxus, ezért a túlméretezett állam leépült, hogy a zöldipar váljon a válság utáni világgazdaság visszavonult (privatizáció).30 A monetáris egyensúlyt vezető, húzó ágazatává. Ehhez kapcsolódóan vegyes azonban ismét nem sikerült fenntartani. Különösen tulajdonú gazdaságok jönnének létre, amelyekben a lehetetlen vállalkozás volt ez a globális kapitalizmus magántulajdon mellett az állami és különböző más viszonyai között, ahol a tőke mozgását nem korlátoz- közösségi tulajdonformák is hangsúlyos szerepet zák a határok, míg az állam monetáris politikáját csak kapnának. A zöldipart ugyanis döntő módon csak saját területén érvényesítheti, és így szükségszerűen állami vagy más közösségi módon lehet finanszírozni a gazdaság egy kis szeletére, a világgazdaságon belül és főként fenntartani.34 a nemzetgazdaságra korlátozott. Más közgazdászok Az állam gazdasági szerepvállalásával kap- mellett Soros György is felhívta a figyelmet „A glo- csolatban rá kell mutatni az „államkapitalizmus” bális kapitalizmus válsága” című könyvében, hogy modelljének működésére, amely egyre vonzóbb ha a piacokat magukra hagyják, a vállalatok addig alternatívaként tűnhet fel a nyugati liberális gazda- halmozzák a tőkét, amíg teljesen fölborítják az egyen- sági modellel szemben. Az államkapitalizmus olyan súlyt.31 Ezúttal a fölhalmozódó pénztőkefölöslegek gazdaságirányítási rendszert jelent, amely kitüntetett piackeresése az USA jelzálogkölcsön-piacán vezetett szerepet szán a gazdaságban az államnak. Ilyen rend- felelőtlen monetáris expanzióhoz (felelőtlen hitelkihe- szer működik Kínában, Oroszországban, Indiában, lyezéshez), ennek a piacnak az összeomlása indította illetve korábban az ázsiai kistigrisek is ezt a modellt el 2008 őszén a nemzetközi pénzügyi válságot, ami használták gazdaságuk fejlesztésére. A válság ha- mára már a reálgazdaságba is átgyűrűzött, és súlyos tására Nyugaton is növekvő állami szerepvállalás gazdasági problémákat okoz a világ minden táján. némileg közelíteni fogja a két modellt, de valószínű- Most úgy tűnik, hogy a fejlett Nyugat föladta az ál- leg jelentős különbségek fenn fognak maradni, kü- lami beavatkozást elvető nézeteket és az állam újra lönösen az állam politikai berendezkedését illetően. bevonul a gazdaságba, mentőcsomagokat dolgoz ki, Az államközpontú modell általában a demokrácia szabályoz, államosít. hiányával vagy korlátozottságával párosul, de hogy
JURA 2009/2. 88 Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára ez mennyire jelent majd fenntartható alternatívát a tulajdon és piac felszámolására, az ún. „társadalmi hagyományos nyugati társadalomszervezési és politi- gazdaság” rendjére épült, amelyben a gazdaság- és kai modellel szemben, az a következő két évtizedben szociálpolitika összemosódott.42 A Nyugat viszont dől el attól függően, hogy Kína demokratizálódik-e, erre válaszul az „emberarcú kapitalizmust” hirdette végbemegy-e a politikai és gazdasági liberalizáció.35 meg.43 Nem a kapitalizmus felszámolására, hanem a tőke és a piac korlátozására, a tőke és a munka ellen- 3.2 A szociális állam vége vagy újjáéledése? tétének csökkentésére törekedett a parlamenti demok- rácia eszköztárával. Ez az időszak a tulajdonképpeni A kapitalizmus ciklikussága és ehhez kapcsoló- jóléti (szociális, gondoskodó) állam kiépülésének dóan a gazdaságfilozófiai változások tükröződnek időszaka, amelyet a társadalombiztosítási rendszer a szociális vagy jóléti állam fejlődésében, az állam kiteljesedése, az állam által átvállalt feladatkörök gazdaságpolitikájának és szociálpolitikájának egy- bővülése jellemzett. A biztosítási alapú juttatások máshoz való viszonyában is. A jóléti állam fokról mellett a korábbi jótékonysági logika szerint működő fokra, az ipari kapitalizmust kísérő válságok, illetve jóléti juttatások széles köre is létezett. A szükségletek a válságok nyomán keletkezett szociális problémák fogalma tovább bővült, az ellátáshoz való jog alapja hatására jött létre. a léthez való egyéni jog lett, amely kiegészítette a ko- A szabadversenyes kapitalizmus kezdeti szaka- rábbi korszakok egyedi elbírálásának elvét és a „vá- szában a szociálpolitikát a gazdaságnak alárendelt sárolt jog” mechanizmusát. A szociálpolitika ebben tényezőként kezelték, és lényegében azonos volt a az időszakban már nem alárendelt szerepet töltött szegénypolitikával. Az állami beavatkozást, irányí- be a gazdasággal szemben.44 Nyugat-Európában a tást nemcsak a gazdaságpolitikában, de a szociális második világháborút követően ez a szociális jóléti kérdések megoldásában is elutasították. Az első modell lett a politikai kohézió alapköve.45 gazdaságfilozófiai korszak végén a munkásmozga- A jóléti állam magas adóztatással és a jövedelmek lom politikai erővé szerveződése a szociálpolitika újraelosztásával törekedett a társadalmi egyenlősítés- fogalmának bővülését (munkaviszony szabályozása, re. Az ingyenes társadalmi juttatások és a progresszív társadalombiztosítási rendszer kiépítése, egészség- adóztatás együttes hatására a jövedelmi polarizáltság ügy, közoktatás, lakásügy) eredményezte, de ez a érdemben csökkent.46 Ezekben a jóléti államokban gazdasághoz képest még mindig alárendelt szerepet úgy tűnt, hogy Marx gondolatai az egyenlőtlensé- töltött be. A szociális szolgáltatásokhoz az egyén a gek növekedéséről meghaladottá váltak, hiszen a munkavállaló és a munkaadó közötti „gazdasági munkások életszínvonala jelentősen nőtt. Valóban szerződésre” épülő „vásárolt jog” alapján juthatott végbement egy olyan típusú növekedés, amelynek hozzá. Az első világháborút követően ezeknek a rövid és középtávon mindenki nyertese volt, a tő- kérdéseknek a szabályozása a nemzetközi jogban kések és a munkások is. Csakhogy a profitráták rész- is megjelent (l. a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet ben a kapitalizmus természetéből adódóan, részben létrehozását 1919-ben).36 a jóléti állam ráfordításai miatt csökkenni kezdtek, A nagy gazdasági világválságra válaszul előtérbe újabb válság alakult ki, ami életre hívta a neoliberális került a beavatkozó állam keynesi gazdaságelmélete, gazdaságfilozófiai fordulatot. 47 amely az Egyesült Államokban Roosevelt elnök New Az olajválság után egyre többet beszéltek a jóléti Dealjéhez, a szociálpolitika terén a társadalombizto- állam válságáról. Csökkent az állam szerepvállalása, sítási rendszer kiépítéséhez vezetett (még korlátozott a szociálpolitika ismét a gazdaságnak alárendelt alanyi és szolgáltatási körrel).37 Ennek történelmi pozícióba került, beszűkült, és előtérbe került a ko- hátteréhez hozzátartozik, hogy a válság nemcsak a rábbi szegénypolitikai eszköztár.48 Az 1973 utáni nyomor és munkanélküliség addig ismeretlen mély- Nyugat-Európában azonban a jóléti állam válsága ségeit nyitotta meg, hanem versenyre is kényszerítet- ellenére mindenütt az volt észlelhető, hogy az alap- te a fejlett nyugati demokráciákat a jobb- és baloldali vető jóléti intézmények nem szenvedtek nagyobb populizmusok szélsőségeivel.38 A két világháború csorbát, sőt a legtöbb esetben a jóléti kiadások nö- közötti időszakban minden államban (a totalitárius, vekedtek. A válságmítoszok egyike, nevezetesen, az autoriter és a liberális uralom alatt is) kísérleteztek hogy a jóléti állam kiadásai hátráltatják a gazdasági a szociális állam kiépítésével.39 Ezt követően a má- növekedést, abban a tényben gyökerezett, hogy az sodik világháború még nagyobb nyomatékot adott olajválság után az Egyesült Államok gyorsabban és a társadalmi szolidaritás elvének.40 sikeresebben tudott alkalmazkodni az átalakulás A hidegháború idején a két párhuzamosan létező technikai–szerkezeti követelményeihez, mint a fejlett és egymással szemben álló világrend között a katonai Európa. Ez azonban sok tényezőből, többek között és gazdasági verseny mellett jóléti verseny is kibonta- az USA különleges, történelemben gyökerező rugal- kozott.41 A szocializmus egyenlősítő elvekre, a tőkés masságából, az állandó tömeges bevándorlás révén
JURA 2009/2. Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára 89 egyes szektorokban biztosított különlegesen alacsony függ, és a státuskülönbségek megőrzésére törekvés munkabérekből fakadt. A neoliberális gazdasági is- jellemzi. A skandináv államokban elterjedt sajátos kola és az arra alapozott politika azonban mindezt szociáldemokrata modell nemcsak a minimális igé- úgy hirdette, mint az állami beavatkozással meg nyek kielégítésének egyenlőségét garantálja, hanem nem zavart szabad piac diadalát, az egyetlen helyes a juttatások magas szintjén törekszik az egyenlőség és követendő politika mintáját. Ezzel szemben a ko- biztosítására, célja az egyéni függetlenség elősegítése. rábbi, olajválságot megelőző időszak azt mutatta, Az állampolgári jogon járó juttatások ilyen rendsze- hogy az állam szociális szerepvállalása nem fékezte a re azonban túl költséges, és a gyakorlatban végül is gazdasági növekedést. Az Egyesült Államok, amely nem képes megteremteni az egyenlőséget, elkerülni nem épített ki jóléti államot, 1950 és 1973 között a társadalom megosztottságát, mert a tehetősebbek a 60%-kal növelte egy főre jutó jövedelmét, a jóléti piaci mechanizmusok igénybevételével (pl. magán- Nyugat-Európa ugyanezen évek során viszont közel biztosítás) is kiegészíthetik juttatásaik szintjét. A 2,5-szeresére, vagyis mintegy háromszor olyan gyor- liberális modellben az állam szerény beavatkozása san. 1950 és az ezredforduló között az USA 286%-os, lehetővé tette, hogy a piac uralkodjék, a skandináv Nyugat-Európa 390%-os növekedést ért el. A munka modellben viszont az állam a piac megkerülésével termelékenységi szintjét Nyugat-Európa az amerikai kívánta megvalósítani az univerzalizmus eszmé- mintegy feléről 1970-ig annak 70%-ára fokozta, majd jét.52 Az NSZK-ban kifejlesztett, a bismarckiánus a század végére elérte.49 hagyományokon nyugvó szociális piacgazdasági Minthogy a jóléti állam lényegi összetevője a piaci modell sajátos megoldást alakított ki a gazdasági és alapú elosztástól történő eltérítés, a kulcskérdés an- társadalmi szükségletek összehangolására: a szoci- nak a küszöbnek az eltalálása, amely még biztosítja ális biztonság komplex, teljes körű rendszerét egy a társadalom termelőképességének fenntartásához működőképes piaci versenyrendszer alapján építi szükséges anyagi alapokat és már nem rombolja a ki, vagyis a gazdaságban versenyrendszer érvé- munkavállalkozók teljesítménymotivációját, illetve nyesül és a szociális biztonság megteremtésében is a vállalkozói energiákat.50 A jóléti államok ezt külön- piackonform eszközöket alkalmaznak, azaz a piaci böző kiindulási alapértékek mentén és különböző rendszert az állami újraelosztás nem zavarhatja meg. módszerekkel kísérelték megtenni, így a jóléti álla- A szociális piacgazdasági modellben a szociális ki- mok különböző típusairól beszélhetünk. adások aránya magas és mégis érvényesül a gazda- A vezérlő értékek szerint a jóléti állam első alap- sági produktivitás.53 változata a méltányosság elvén alapul, vagyis az Az állam szerepvállalásának csökkentését kí- alapcél ebben a változatban az emberek szociális vánó gazdaságfilozófia terjedésével a jóléti állam biztonságának intézményes garantálása. A második meghaladására tett kísérletek között sajátos modellt alapváltozat vezérlő értéke az igazságosság, vagyis, választott Finnország, amely a jóléti társadalom irá- itt az alapcél túlmegy a szociális biztonság garantá- nyába mozdult el abban az értelemben, hogy az állam lásán és olyan mértékű szociális felelősségvállalást szerepének csökkenése az állampolgárok kezdemé- jelent az emberek sorsáért, amely már elmozdulást nyező szerepének növekedése mellett ment végbe, a jelent a szociális biztonságtól a különböző társadalmi civil társadalom szervezetei jelentős szerepet kaptak csoportok helyzetének közelítése, szélsőséges eset- a szociális szükségletek kielégítésében.54 ben az egyenlősítés irányába. Ebben a változatban A neoklasszikus gazdaságelmélet térnyerése már nem a szociális biztonságról, hanem az embe- tehát nem vezetett a jóléti állam intézményének rek jóléti minimumának garantálásáról van szó.51 A felszámolásához, csak az eszközrendszeren belüli gyakorlatban ezek az értékek különböző arányban kisebb-nagyobb eltolódások voltak megfigyelhetők. keveredtek az egyes jóléti államokban. Különösen nem szűnt meg a társadalmi igény az A főként az angolszász országokban elterjedt li- állam jóléti szolgáltatásai iránt. A jóléti állam fenn- berális modellben a segítségnyújtás a bizonyítható maradásának szükségességét igazolta az a nézet, szükségletekhez kötődik a rászorultság vizsgálata hogy csak a jóléti állam biztonságot és valamelyest alapján. Általában a szolgáltatások alacsony szín- kiegyenlítést teremtő hatása tudja megteremteni azt vonala, ugyanakkor a rászorultak megbélyegzése jel- a kiegyensúlyozott belső piacot, mely hosszú távon lemzi. Végeredménye egy olyan társadalmi rétegző- végül is növekedést előmozdító szerepet játszik, mert dési rendszer, amely a jóléti ellátás alanyainak a tisz- minél szélsőségesebb a társadalmi polarizáció, minél tes szegénység mentén relatív egyenlőséget biztosít, több a szegény ember és a társadalomból kiszorultak a többség számára pedig a differenciált jólét alapjait száma, annál törékenyebb, sérülékenyebb egy ország teremti meg. A Nyugat-Európában elterjedt konzer- gazdasága és hosszú távú növekedése.55 vatív-korporativista modellben a juttatások mértéke Bár a jóléti államot az elmélet oldaláról is egyre elsősorban a befizetésektől, a munkateljesítménytől több bírálat érte (pl. hogy az egyén feletti gyámko-
JURA 2009/2. 90 Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára dással leszoktatja az egyént a felelős viselkedésről; világ gazdasági növekedése nem tartott lépést az a „jóléti államtól függő” magatartás generációkon egészségügyi és nyugdíjkiadásoknak a társadalom keresztül öröklődik; a jóléti függőségben élő családok elöregedéséből eredő növekedésével, ennek ellenére élete számos vonatkozásban sérül, iskolázatlanabbak a legtöbb államban még nem kezdték meg ezeknek a gyerekek és nő az agresszív magatartásminták ará- a kiadásoknak a radikális csökkentését. Ugyanak- nya; azzal, hogy a jóléti állam mindenkivel ugyanúgy kor a globális kapitalizmus legutóbbi szakaszában bánik, a végén mindenkit tárgynak tekint; a jóléti ál- a szociális partnerség, a munkaügyi kapcsolatok lam csak addig működött, amíg gazdasági növekedés rendszere is átalakult. Korábban valódi párbeszéd állt mögötte; az állam mély szakadékot hozott létre alakulhatott ki a munkáltatók és a munkavállalók az egyén és a természetes közösségek között, mivel érdek-képviseleti szervezetei között, mert a vállalko- az állam egyetlen támasza a szociális kockázatok- zások nagy hangsúlyt helyeztek pozitív társadalmi kal szemben az állam lett; az egyén kezdeményező megítélésük fenntartására, amelyhez hozzátartozott képessége, saját sorsán változtatni akarása komoly a szakszervezetekkel való megegyezés és a helyi károsodást szenvedett stb.56), a jóléti állam válsága közösségben bizonyos társadalmi szerepvállalás. a gyakorlatban valójában nem erkölcsi vagy érték- Ez a társadalmi megítélés hatással volt a vállalat ér- válságként jelentkezett, hanem fenntarthatósági, tékének alakulására is. Azonban a spekulációs tőke finanszírozhatósági válságként, amelynek egyik, térnyerése nyomán, amint a részvényeseknek való legszembetűnőbb oka a társadalom elöregedése megfelelés, azaz a befektetés gyors megtérülése és volt. Ehhez járult az ideológiai válság erősödése, minél magasabb hozama lett a vállalkozások egyet- amelyet elősegített a szovjet birodalom, a konkurens len mozgatórugója, a szociális párbeszéd (különösen világrendszer meggyengülése, majd összeomlása a munkavállalók és munkáltatók közötti közvetlen, is,57 amelynek következtében az éppen az állami kétoldalú párbeszéd) is visszaszorult, lehetetlen- dereguláció szakaszában lévő, neoklasszikus gazda- né vált.59 Ezért megerősödött az állam szabályozó ságfilozófiára épülő kapitalizmus tűnt fel a győztes, szerepe a munkaügyi kapcsolatok terén csakúgy, egyedül lehetséges gazdasági modellként. Ekkor vett mint a szociális védelem területén. Tehát a korábbi új lendületet a globalizáció is, amikor sorra nyitot- állami szerepvállalás egyes formáinak egyre finan- ták meg kapuikat a tőke előtt az egykori szocialista szírozhatatlanabbá válásával párhuzamosan újabb államok, így a tőke egyre újabb, mindig magasabb és egyre erősödő igény jelent meg az állam szerep- profitrátát ígérő területekre áramolhatott. Az utóbbi vállalásának más formái iránt. Az Európai Unióban évtizedben számtalanszor tapasztalhattuk, hogy a a gazdaság szereplői között zajló nemzeti és európai magasabb szociális standardot fenntartó, a munka- szintű szociális párbeszéd mellett előtérbe került a vállalói jogok magasabb szintjét biztosító államokban tagállamok közötti együttműködés a nyitott koordi- a multinacionális vállalatok egyszerűen összepakol- nációs mechanizmus keretében, amelynek jogalapját tak és az alacsonyabb költségű munkaerőt adó, vagy- a Nizzai Szerződés 144. cikke teremtette meg. Emel- is a gazdasági és szociális jogok alacsonyabb szintjét lett egyre gyakrabban hangsúlyozzák – egyetemes és biztosító államokba helyezték át termelőüzemeiket regionális szinten egyaránt – a vállalatok társadalmi (szociális dömping). A fejlett világban a termelékeny- felelősségvállalásának fontosságát. A vállalatok tár- ség növekedése lelassult, megállt, így a profitráta a sadalmi felelőssége (Corporate Social Responsibility, 2000 utáni évektől csökkenni kezdett.58 A fogyasztás CSR) olyan üzleti magatartás, amely a vállalat stra- szintjének fenntartását és bővítését a lakosság hitel- tégiájában a tisztán gazdasági szempontok mellett a felvételei fedezték, ezért a lakosság nagymértékben környezetvédelmi és társadalmi megfontolásokat is eladósodott, a bankok pedig a hitelezési versenyben érvényre juttatja. A vállalatok társadalmi felelőssége egyre felelőtlenebbül helyezték ki hiteleiket, így ju- az elmúlt évtizedekben az EU foglalkoztatás- és szo- tottunk el a rossz hitelek bedőléséhez és a pénzpiaci ciálpolitikájának új, gyors ütemben fejlődő területévé válsághoz. A mostani gazdasági válságban azonban a vált.60 A tőke nagyfokú mobilitásának következtében tőke korábbi menekülése is visszaüt: a fejlett világban ennek a kérdésnek a szabályozása nyilvánvalóan a növekvő munkanélküliség (és ezzel a fizetőképes csak nemzetközi összefogással képzelhető el. kereslet csökkenése) a világ más részein előállított A jóléti állam szükségességének gondolata, a termékek piacát is csökkenti, tehát az alacsony ter- szociális piacgazdaság iránti igény a monetáris gaz- melési költségek dacára csökken a profitráta a fejlődő daságfilozófia által uralt időszakban is fennmaradt, világban is, a válság a feltörekvő gazdaságokat sem csak eszközei és lehetőségei szűkültek be, változtak hagyja érintetlenül. meg a korábbi, vegyesgazdaságként is emlegetett A jóléti állam tehát a szociális dömping követ- fejlődési szakaszhoz képest. Most az újabb válság keztében egyre súlyosbodó válságba került. A jó- szociális hatásainak enyhítése érdekében fokozottan léti rendszerek fenntarthatatlanná váltak, a fejlett szükség lesz a szociális állam által nyújtott védőháló
JURA 2009/2. Kondorosi Ferenc: A gazdasági válság hatása a nemzetközi kapcsolatokra és az államok politikájára 91 megerősítésére, az államoknak nemcsak gazdaság- 19 Wilkens, i. m. 20 élénkítő csomagokra, hanem egyes szociális kiadá- Youngs, i. m. 21 Kis, i. m. sokra is több forrást kell összpontosítaniuk. Csak 22 Global Risks 2009. A Global Risk Network Report. így lesznek elkerülhetőek a legsúlyosabb társadalmi World Economic Forum, January 2009 feszültségek. Igaz, hogy a jóléti állam mozgástere, 23 Uo. 24 lehetőségei éppen azokban az országokban lesznek Ld. Global Trends 2025, i. m. 25 Ld. Global Trends 2025, i. m. a legkorlátozottabbak, amelyeket a válság a leg- 26 Ld. André Wilkens: The global financial crisis: op- nagyobb mértékben sújt, vagyis ahol a legnagyobb portunities for change. openDemocracy News Analysis, 10 szükség lesz az állam társadalmi feszültségeket November 2008. Forrás: http://www.opendemocracy.net.; Michel Barnier: How Europe should tackle the global food csökkentő beavatkozására, mégsem vethető el a jó- crisis. Europe’s World, Autumn 2008, 8–14. o. léti állam fenntartásának célja pusztán a lehetőségek 27 Gazdag László: Mi lesz a kapitalizmussal? FN 2008. beszűkülése miatt, hanem meg kell találni az állami november 30. beavatkozás azon új módszereit, amelyek az egyént Forrás: http://www.fn.hu/makro/20081030/mi_lesz_ kapitalizmussal/ hatékonyabban meg tudják védeni a gazdasági ki- 28 Gazdag, i. m. szolgáltatottsággal, szociális sebezhetőséggel szem- 29 Ld. Egresi Katalin: A szociális-jóléti állam. Forrás: ben. Ezeknek az új módszereknek pedig magukban http://www.ajk.elte.hu/HallgatoiInformaciok/Tan- szekekHirei/AllamEsJogelmelet/Allamtan%20TK/2_Kotet/ kell foglalniuk a nemzetközi együttműködés külön- II_V_XIX_B%20fejezet.pdf böző formáit is. Az ilyen irányú fejlődést (a szociális 30 Gazdag, i. m. állam eszméjének újraéledését) elősegítheti az állam 31 K.M. Soros előre látta a válságot. 2008. október 1. http:// gazdasági szerepvállalásának szükségességét, a piac www.fn.hu/penzugy/20080930/soros_jovobe_latott/ 32 Gazdag, i. m. szabályozó szerepének elégtelenségét illetően kibon- 33 Zeisler Judit: Divatba jött Marx. 2008. november 23. takozóban lévő ideológiai fordulat is. Forrás: http://www.fn.hu/kultura/20081118/divat- ba_jott_marx/?oldal=2 Jegyzetek 34 Ld. Kis, i. m. 35 1 André Wilkens: The global financial crisis: opportuni- Ld. Global Trends 2025, i. m. 36 ties for change. openDemocracy News Analysis, 10 Novem- Egresi, i. m. 37 ber 2008. Forrás: http://www.opendemocracy.net. Hasonló Egresi, i. m. 38 felvetés az élelmezési válság megoldására a mezőgazdasági Berend T. Iván: A jóléti állam: válság és kiutak politikák szoros összehangolása: Michel Barnier: How Europe http://www.historia.hu/archivum/2003/0307berend. should tackle the global food crisis. Europe’s World, Autumn htm 39 2008. 8–14. o. Egresi, i. m. 40 2 Richard Youngs: How will the financial crisis affect EU Berend, i. m. 41 foreign policy? FRIDE Policy Brief No. 1, November 2008 Berend, i. m. 42 3 Wilkens, i. m. Egresi, i. m. 43 4 Ld. Kis Miklós: Szalai: Fasizmus is jöhet a válság után. Berend, i. m. 44 FN 2008. november 25. http://www.fn.hu/makro/20081124/ Egresi, i. m. 45 szalai_valsag_utan_fasizmus/ L. még Szalai Erzsébet: Újka- Ld. Global Trends 2025, i. m. 46 pitalizmus – és ami utána jöhet…, 2006. Berend, i. m. 47 5 Youngs, i. m. Kis, i. m. 48 6 Ld. Fareed Zakharia: The Post-American World”, W.W. Egresi, i. m. 49 Norton and Company, 2008. L. még: Karl-Heinz Kamp: It’s Berend, i. m. 50 not the demise of the West but its rise. Europe’s World, Au- A jóléti állam eredete és lényege. Forrás: tumn 2008. 24–29. o. http://www.ektf.hu/tanszek/politologia/pol/ossze- 7 Kamp, i. m. haspol/jolleti_allam2felev.doc 51 8 Ld. Hans Mouritzen: The West will never be a unified Uo. 52 actor. Europe’s World, Autumn 2008. 25–29. o. Egresi, i. m. 53 9 Mouritzen, i. m. A jóléti állam eredete és lényege, i. m. 54 10 Youngs, i. m. Egresi, i. m. 55 11 Wilkens, i. m. Ld. pl. Berend, i. m. 56 12 Ugyanakkor Oroszországot és más nyersanyagban Ld. bővebben: Egresi, i. m. 57 gazdag országokat (pl. Irán) is erősen sújtotta a gazdasági Kis, i. m. 58 válság az olajárak csökkenésével. Kínát is elérte a válság, noha Kis, i. m. 59 pénzügyi forrásaira tekintettel a Nyugat Kínától várta, hogy Ld. erről részletesen: John Monks: Saving capitalism tőkét tud injektálni a globális gazdaságba. from the speculators. Europe’s World, Autumn 2008. 31–35. o. 60 13 Youngs, i. m. Az Európai Tanács 2000 márciusában felhívást intézett 14 Youngs, i. m. a vállalatokhoz, hogy a lisszaboni célok megvalósítása érde- 15 Ld. Global Trends 2025: A Transformed World. US kében tevékenységük során vegyék figyelembe a társadalmi National Intelligence Council, November 2008. Forrás: www. felelősség szempontjait. Ezt követően 2001 júliusában az Euró- dni.gov/nic/NIC_2025_project.html pai Bizottság kiadta Zöld Könyvét, melynek célja valamennyi 16 Ld. Global Trends 2025, i. m. érintett bevonása a közösségi CSR-koncepció kialakításába. A 17 FigyelőNet, 2009. január 31. Zöld Könyvvel kapcsolatban a Bizottsághoz beérkezett vála- Forrás: http://www.fn.hu/makro/20090131/protekcio- szok nyomán 2002 júliusában egy Közleményt adtak ki, ami nizmus_ellen_szoltak_davosban/ megfogalmazta az EU CSR stratégiáját. Ld. bővebben: http:// 18 Youngs, i. m. www.eu2004.hu/index.php?op=kozossegi_politikak&id=13
JURA 2009/2. 92 Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben
Kozmáné Szigeti Andrea a munkaviszonyból és a munkaviszony jellegű jog- PhD-hallgató viszonyból származó perek tartoznak. PPKE JÁK Budapest E tanulmány kereteit meghaladná egy széles körű, sok országra kiterjedő összehasonlítás elvégzése. Törökországot viszont azért választottam az elemzés tárgyául, mert társadalmi és gazdasági tekintetben Új különbíróság a török egyaránt szoros a kapcsolata az európai régióval, emellett jelentős számú migráns török állampolgár bírósági szervezetben él Európában, valamint az ország uniós csatlakozá- sa évtizedek óta napirenden van, ennek ellenére a modern török állam jogrendszere kevéssé ismert,7 Bevezetés alig kutatott. Ha a családjog területét érintő XX. századi nem- A nemzetközi emberi jogi dokumentumok – így az zetközi dokumentumokat vesszük szemügyre, akkor Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata,1 a Polgári és azt tapasztaljuk, hogy Törökország, Magyarország- Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya,2 va- hoz hasonlóan, számos, a gyermekek és a családok lamint az európai régió tekintetében az Emberi Jogok jogainak védelmét szolgáló univerzális, valamint Európai Egyezménye3 – által deklarált bírósághoz for- európai regionális egyezményhez csatlakozott. Így dulás joga az egyes államokat az állampolgáraikkal egyebek mellett Törökország 1995 januárjában rati- szemben arra kötelezi, hogy gondoskodjanak meg- fikálta a korábbi partikuláris egyezmények helyé- felelő bírósági szervezet létesítéséről és működteté- be lépő, a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, séről. A tisztességes bírósági eljáráshoz való jog ezért 1989. november 20-án elfogadott Egyezményt.8 Ezt magában foglalja azt a kötelezettséget is, hogy az állam megelőzően azonban az Európa Tanács tagjaként biztosítson az egyéneknek megfelelő bírósági fórum- 1954-ben csatlakozott az Emberi Jogok Európai rendszert a jogvitáik eldöntésére.4 Arról azonban az Egyezményéhez,9 majd pedig 2001-ben a gyermekek egyes államok maguk döntenek, hogy az általuk elfo- jogainak gyakorlásáról szóló Európai Egyezményt10 gadott nemzetközi jogi normák keretei között miként is elfogadta, és még 1999-ben csatlakozott a gyerme- alakítják bírósági szervezetrendszerüket. Bizonyos ha- kek feletti felügyeleti joggal kapcsolatos határozatok sonlóságok, sőt egyezőségek tapasztalhatók a hasonló elismeréséről és a felügyelet visszaállításáról szóló jogrendszerű államokban, de lényeges különbségekre Európai Egyezményhez.11 A nemzetközi polgári is akad példa. Az egyes bírósági szervezetrendszerek eljárási kérdéseket szabályozó egyezmények közül összehasonlítása mindenesetre lehetőséget ad hasznos Törökország is csatlakozott a polgári eljárásra vonat- tanulságok levonására. kozó, Hágában, 1954. március 1. napján aláírt nem- Az európai típusú bírósági szervezetek közös zetközi egyezményhez,12 a polgári és kereskedelmi jellegzetessége, hogy az egységes bírósági szerve- ügyekben keletkezett bírósági és bíróságon kívüli zetrendszeren belül általános hatáskörű bíróságok iratok külföldön történő kézbesítéséről szóló, Há- kerülnek felállításra, mely bíróságok az ügyek széles gában, 1965. november 15. napján kelt egyezmény- körére rendelkeznek hatáskörrel, és ennélfogva eljár- hez,13 valamint a polgári és kereskedelmi ügyekben hatnak minden olyan bírósági útra tartozó ügyben, külföldön történő bizonyításfelvételről szóló, Hágá- amelyet valamely törvény nem utal külön bíróság ban, 1970. március 17. napján kelt egyezményhez.14 hatáskörébe. Az egységes bírói szervezet részeként A korántsem teljes körű felsoroláshoz kívánkozik, azonban létrehozhatók olyan különbíróságok is, hogy Törökország és Magyarország között Anka- amelyek hatásköre anyagi jogi szempontok szerint rában, 1988. június 6-án a polgári és kereskedelmi elhatárolt módon csak valamely ügycsoportra terjed ügyeket érintő kétoldalú jogsegélyegyezmény került ki. Magyarországon az elmúlt évtizedek tendenciája aláírásra, melyet Törökország az 1991. május 9-én ha- a különbíróságok fokozatos felszámolására, az álta- tályba lépett 3607. számú törvénnyel, Magyarország lános hatáskörű bíróságok szervezetébe való beinteg- az 1992. évi LVII. törvénnyel hirdetett ki.15 rálásra irányult.5 Fűrész Klára alkotmányjogásznak Az Európai Gazdasági Közösség Törökországgal mindenesetre ezzel kapcsolatban az a véleménye, 1963. szeptember 12-én társulási szerződést kötött hogy a különbíróságok szervezésének lehetőségét előkészítendő Törökország csatlakozását a Közös- nálunk „…nemegyszer elvileg-elméletileg a rendes séghez. Az Unióhoz való csatlakozás, valamint az bírósággal szembeállítva, elfogadhatatlannak érté- Európa Tanács keretében alkotott Európai Emberi kelték.”6 Tény, hogy a magyar bírósági szervezetben Jogi Egyezménynek,16 és az Európa Tanács által 1992. január 1-je óta már csak egyetlen különbíróság, megfogalmazott ajánlásoknak való megfelelés érde- a munkaügyi bíróság működik, melynek hatáskörébe kében Törökország néhány évvel ezelőtt igazságügyi
JURA 2009/2. Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben 93 reform végrehajtásáról döntött.17 Az említett igazság- lamint a hasonló tárgyban megalkotott nemzetközi ügyi reform részeként alkotta meg azután 2003-ban egyezményekhez – folytatja a miniszteri indokolás a Török Nemzetgyűlés a családjogi ügyekben eljáró –, ezért a nemzetközi dokumentumokból eredő kö- bíróság létesítéséről szóló 4787. számú törvényt, telezettségek teljesítése szintén igényelte a családjogi amellyel a családjogi ügyekben eljáró külön bírósá- ügyekben eljáró külön bíróság létesítéséről szóló tör- gok felállítására került sor.18 vény megalkotását. Emellett a családjogi ügyeknek rendszerint olyan szociológiai és pszichológiai vonat- kozásai vannak, amelyek a megfelelő döntéshozatal 1. A családjogi ügyekben eljáró érdekében igénylik az ilyen szakértelem birtokában bíróság19 felállításának jogalkotói lévő szakemberek bevonását – olvashatjuk a törvény indokolásában.22 indokai A törvényhez fűzött miniszteri indokolás a törvény megalkotását azzal indokolta, hogy a török állam a 2. A családjogi ügyekben eljáró külön- családnak, mint a társadalom legalapvetőbb, pótol- bíróság létesítésének sajátosságai hatatlan egységének „ahogyan a múltban, úgy nap- jainkban is” nagy jelentőséget tulajdonít, ami miatt a Törökországban már eddig is léteztek külön bírósá- családjog által szabályozott jogviszonyok védelmét gok. Külön bíróságok járnak el például a munkaügyi, az állam kiemelt feladatnak tekinti. A miniszteri az ingatlan-nyilvántartási, a gazdasági, a fogyasz- indokolás kiemeli azt is, hogy az alkotmánynak a tási szerződésekből eredő, a szerzői és szabadalmi családok védelméről szóló 41. cikke deklarálja, hogy ügyekben.23 A 4787. számú törvény megalkotásával a család a török társadalom alapja, az államnak pe- pedig – a törvény indokolása szerint – a jogalkotó dig a családok boldogulása és jóléte, különösen az célja az volt, hogy a jövőben a családjogi tárgyú pe- anyák és a gyermekek védelme érdekében minden res és nemperes eljárásokra is kellő szakértelemmel szükséges intézkedést meg kell tennie, ideértve rendelkező külön bíróságok jöjjenek létre. a szervezetalapítást is. Ezzel kapcsolatban Erdal A törvény 2. cikke akként rendelkezik, hogy – ha Tercan polgári eljárásjoggal foglalkozó jogtudós a azt a Bírák és Ügyészek Legfelsőbb Testülete javasol- családjogi ügyekben eljáró bíróságok létesítéséről ja – családjogi ügyekben eljáró külön bíróságot kell szóló tanulmányában leszögezi, hogy „A család vé- felállítani minden megyeszékhelyen, valamint az delme tehát az alkotmányból levezethetően állami olyan járásokban, ahol a lakosság száma meghaladja feladat.”20 Vannak olyan országok, ahol már léte- a százezer főt. A törvény idézett rendelkezéséből te- zik családjogi ügyekben eljáró külön bíróság, így hát az következik, hogy a megyeszékhelyeken akkor például Kanadában és Németországban is, eddig is létesül ilyen külön bíróság, ha a lakosság létszáma azonban Törökországban a családjogi tárgyú peres nem haladja meg a százezer főt, de a járásokban már és nemperes eljárások az általános (rendes) bíróságok a népesség arányához kötődik a létesítés kérdése. A hatáskörébe tartoztak. Mivel azonban az általános megyeszékhelyeken viszont csak egy ilyen külön hatáskörű bíróságok nemcsak családjogi ügyekben bíróság létesül, függetlenül attól, hogy a kerületek la- járnak el, ezért Tercan véleménye szerint eddig el- kosságának létszáma hogyan alakul.24 E külön bírósá- sikkadtak azok a speciális szempontok, amelyeknek gok illetékességi területét egyébként az Igazságügyi a családjogi ügyekben különös jelentősége van, így Minisztérium csak a Bírák és Ügyészek Legfelsőbb például az általános hatáskörű bíróságok előtt indult Testülete javaslatára változtathatja meg. eljárásokban nem volt mód pszichológus, pedagó- Mindazonáltal Erdal Tercan felveti, hogy a Török- gus, és szociálpedagógus végzettségű szakemberek országot sújtó gazdasági válság miatt elképzelhető, állandó alkalmazására.21 hogy mégsem sikerül maradéktalanul megvalósítani A 4787. számú törvény miniszteri indokolása azt a jogalkotói célt, hogy az ország minden tájékán szerint azonban a családjogi ügyekben eljáró bíróság létesüljön ilyen speciális hatáskörrel rendelkező létesítését nemcsak a török alkotmány 41. cikkének külön bíróság.25 Tercan borúlátóan azt is hozzáfűzi, való megfelelés tette szükségessé, hanem a családok hogy a családjogi ügyekben eljáró bíróságok létesí- védelme érdekében 1998. január 14-én elfogadott tésével kapcsolatban is bekövetkezhet olyan helyzet, 4320. számú Családvédelmi törvény, valamint a mint amilyenre az 1979. november 7-én elfogadott, a 2001. november 22-én elfogadott 4721. számú Tö- fiatalkorúak büntetőügyeiben eljáró bíróságok léte- rök Polgári Törvénykönyv családjoggal kapcsolatos sítéséről, hatásköréről, és eljárásáról szóló 2253. szá- speciális rendelkezései is ezt kívánták. Törökország mú törvény esetében volt már példa. A fiatalkorúak csatlakozott az Egyesült Nemzetek Szervezete ke- büntetőügyeiben eljáró bíróságokról szóló törvény retében kidolgozott gyermekek jogairól szóló, va- ugyanis előírta, hogy minden megyeszékhelyen és
JURA 2009/2. 94 Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben minden olyan járásban, ahol a lakosság száma meg- máron minden bíróságnak a 4787. számú törvényben haladja a százezer főt, ilyen bíróságot kell létesíteni, előírt külön eljárási szabályok betartásával kellene azonban e rendelkezés ellenére az Ankarához, Isz- eljárnia.30 Erre a problémára a bírói jogalkalmazás tambulhoz, Izmirhez hasonló nagyvárosokon kívül idővel nyilván kialakítja a megfelelő joggyakorlatot, a szóban forgó bíróságok eddig még nem kerültek de a törvény szövege mindenesetre a török ügyvédek felállításra. Tercan tanulmányából egyébként azt is számára egyelőre némi fejtörést okoz.31 megtudjuk, hogy a fogyasztói szerződésekből eredő jogvitás ügyekben eljáró külön bíróságok létesítésé- ről szóló 4077. számú törvény végrehajtása körül is 3. A családjogi ügyekben eljáró felmerültek ugyanilyen problémák.26 bíróságok hatásköre Mindenesetre a 4787. számú törvény 2. cikkének második bekezdése arról is rendelkezik, hogy mely A családjogi ügyekben eljáró bíróság létesítéséről bíróság hatáskörébe tartozzanak a családjoggal kap- rendelkező 4787. számú törvény 4. cikke három csolatos ügyek azokban a járásokban, ahol a lakosság csoportba szedve sorolja fel azokat a törvényi szintű aránya nem éri el a 2. cikk első bekezdése szerinti lét- jogforrásokat, amelyek e külön bíróság hatáskörébe számot: e járásokban a családjogi ügyekben a Bírák és tartozó jogvitás ügyek anyagi jogi jellegét meghatá- Ügyészek Legfelsőbb Tanácsa által kijelölt általános rozzák. Ezek a jogszabályok a következők: hatáskörű bíróságnak kell eljárnia.27 – a Török Polgári Törvénykönyvről szóló, 2001. Nem kétséges, hogy a családjogi ügyekben eljáró november 22-én kihirdetett 4721. számú törvény bíróságok első fokon hoznak határozatokat a hatás- családjogi rendelkezéseket tartalmazó második körükbe tartozó peres és nemperes ügyekben. Ahol kötete, valamint a Török Polgári Törvénykönyv tehát e külön bíróságok felállítása megtörténik, ott hatálybalépése és alkalmazása tárgyában alkotott, a továbbiakban a 4787. számú törvényben nevesített 2001. december 3-án kihirdetett 4722. számú törvény peres és nemperes eljárásokban más bíróság nem családjogi vonatkozású szabályai, járhat el. Ezt a szabályt a török jogalkotó olyan�- – a Nemzetközi Magánjogról és a Nemzetközi nyira szorosan veszi, hogy a 4787. számú törvény Magánjogi Eljárásról szóló, 2007. november 27-én hatályba léptető rendelkezésében a más bíróságok kihirdetett 5718. számú törvény szerint családjogi előtt folyamatban lévő családjogi tárgyú ügyekre ügynek minősülő ügyben külföldi bíróság által ho- vonatkozóan előírja, hogy a családjogi ügyekben zott határozatok elismerése és végrehajtása, eljáró bíróság működésének megkezdését követően – azok az ügyek, amelyeket külön törvény e bí- az illetékességi területén indult és még folyamatban róság hatáskörébe utal. lévő ügyeket ehhez a különbírósághoz át kell tenni. I.) A családjogi ügyekben eljáró külön bíróságok Ha pedig e külön bíróság hatáskörébe tartozó ügy e tehát a Török Polgári Törvénykönyv Második Köny- külön bíróság felállítását követően egy másik bíróság vében található családjogi jellegű jogviszonyokkal előtt kerülne megindításra, úgy e másik bíróságnak a kapcsolatos összes peres és nemperes eljárásra hatás- hatásköre hiányát kell megállapítania.28 Különösebb körrel rendelkeznek. Ezek az eljárások közelebbről: értelmezési problémát az említett rendelkezés nem – a jegyességi perek: a jegyesség létezésének, nem okoz, de a törvény 2. cikkének második bekezdése – a létezésének megállapítása iránti perek, a jegyesség török ügyvédek részére létesített internetes fórumon felbontása esetén a vagyoni és nem vagyoni kár- közzétett szakmai vita hozzászólásait áttekintve – térítés iránti perek, a jegyajándék visszakövetelése úgy tűnik, hogy a joggyakorlatban már nem minősült iránti perek, ennyire egyértelműnek.29 Ha ugyanis valamely járás- – a házassági perek: a házasság érvénytelenítése ban bármilyen okból nem kerül sor e különbíróság iránti, a házasság érvényességének, létezésének, nem felállítására, akkor a 4787. számú törvény hatályba létezésének megállapítása iránti perek, a házassági lépése folytán a családjogi ügyekben ezentúl kizá- bontó perek, a házassági életközösség megszűnésé- rólag az az általános hatáskörű bíróság járhat el, nek megállapításával kapcsolatos perek, a házastársi amelyet a Bírák és Ügyészek Legfelsőbb Tanácsa tartásdíj és egyéb vagyoni igényekkel kapcsolatos az adott járásban erre kijelölt, míg a többi általános perek, valamint a házassági életközösség vissza- hatáskörű bíróság nem fog hatáskörrel rendelkezni állításával, a házastársak vagyoni igényeivel kap- ezekre az ügyekre. Vagyis az ügyek áttételére nem- csolatos perek, csak az általános hatáskörű és a családjogi tárgyú – a származásmegállapítási és az örökbefogadás- ügyekben eljáró külön bíróságok között, hanem az sal kapcsolatos perek, általános hatáskörű bíróságok között is sor kerülhet. – a szülői felügyelettel kapcsolatos perek, A helyzetet bonyolítja, hogy az új törvény hatályba – a gyámsággal és a gondnokság alá helyezéssel lépésére tekintettel a családjogi tárgyú ügyekben im- kapcsolatos perek.
JURA 2009/2. Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben 95
A fenti peres és nemperes eljárások a pertárgy b) a család gazdasági helyzetének megóvásával értékétől függetlenül a családjogi ügyekben eljáró vagy a házassági életközösségből származó vagyoni különbíróság hatáskörébe tartoznak. Ennek a sza- kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos megelőző bálynak az ad különös jelentőséget, hogy abban az intézkedések megtételével, esetben, ha az általános hatáskörű bíróság, vagy más c) az állami, illetőleg civil szervezetek által fenn- külön bíróság jár el valamely ügyben, úgy a bírósági tartott egészségügyi és szociális bentlakásos, vagy eljárás szabályairól szóló 1086. számú törvény 8. cikke ehhez hasonló jellegű intézményekbe való elhelye- szerint az ott meghatározott értékhatár szerint alakul- zéssel, na a hatáskör,32 e különbíróságok esetében azonban a d) szakmát adó, vagy egyéb képzési célú intéz- pertárgyértéknek nincs hatása a hatáskörre. ménybe való jelentkezéssel kapcsolatos határozatok II.) A családjogi ügyekben eljáró külön bíróság meghozatala. hatáskörébe utalja továbbá a 4787. számú törvény 2. Kiskorú személyek vonatkozásában: a nemzetközi magánjogi és a nemzetközi polgári a) tartásdíj-fizetési kötelezettséggel kapcsolatban eljárásról szóló törvény szerint családjogi ügynek szükséges intézkedések tárgyában, minősülő ügyekben külföldi bíróság által hozott hatá- b) testi vagy értelmi fejlődés veszélyeztetettsége, rozatok elismerésével és végrehajtásával kapcsolatos vagy elhanyagolás esetén családnál vagy állami, eljárásokat. Ezen eljárások körének meghatározásánál illetőleg civil szervezetek által fenntartott gyermek- azonban Tercan szerint praktikusan abból kell kiin- otthonban való elhelyezéssel, dulni, hogy a Török Polgári Törvénykönyv Második c) a kiskorú vagyonának kezelésével és meg- Kötete mely ügyeket tart családjogi tárgyúnak, mert óvásával kapcsolatos megelőző intézkedések tár- például a jegyességgel, különösen a jegyesség fel- gyában, bontásával kapcsolatos kártérítési perek nem minden d) költségvetési intézmények, önkormányzati országban tartoznak a családjogi ügyek közé, hanem intézmények, pénzintézetek által alapított szerveze- azokat általános vagyonjogi ügyként kezelve az ál- teknél, alapítványoknál, vagy egyéb intézményeknél, talános hatáskörű polgári bíróságok tárgyalják, de magánmunkáltatóknál szakmai végzettség meg- Törökországban az ilyen ítéletek elismerése és végre- szerzése céljából való munkavállalással kapcsolatos hajtása iránti eljárások ezután a családjogi ügyekben határozatok meghozatala. eljáró külön bíróság előtt folynak.33 A fenti ügyekkel kapcsolatos határozatok meg- III.) Tercan az általa írt tanulmányban a 4787. szá- hozatalára a 4787. számú törvény 5. cikke szerint mú törvény 4. cikkének utolsó bekezdésében említett az adott bíróságra kinevezett szakemberek is ki- anyagi jogi jellegű külön törvényt illetően a követ- jelölhetők. kező példát említi: az 1998. január 14-én hatályba IV.) A 4787. számú törvény 9. cikkében a jog- lépett 4320. számú családvédelmi törvény 1. cikké- alkotó az új bíróság felállítására tekintettel nemcsak ben felsorolt, Törökország által ratifikált, a családok, az általános hatáskörű bíróságok hatáskörét, hanem gyermekek és nők jogainak védelmével kapcsolatos más különbíróságok hatáskörét is módosította. Így nemzetközi egyezményekkel kapcsolatban indult el- az 1998. január 14-én hatályba lépett 4320. számú járások véleménye szerint ezután a családjogi ügyek- családvédelmi törvény 1. cikkének első bekezdésé- ben eljáró külön bíróságok hatáskörébe tartoznak. ben felsorolt, az egy háztartásban élő családtagokat A fenti ügycsoportok családjogi ügyekben eljáró (házastárs, gyermek, más rokon) megfélemlítő, vagy bíróságok hatáskörébe utalása általában hagyomá- bántalmazó magatartás esetén a megelőző intézke- nyosnak mondható azokban az országokban, ahol a dések megtételével kapcsolatos eljárás ezentúl a kis családjogi ügyekre külön bíróság került felállításra. perértékű és az egyszerűbb tényállású ügyek elbírá- E hagyományosnak mondható hatáskörökön kívül lására létrehozott különbíróságok34 hatásköréből a a 4787. számú törvény 6. cikke azonban olyan ügye- családjogi ügyekben eljáró különbíróság hatáskörébe ket is e külön bíróság hatáskörébe utal, amelyek kerültek. Hasonló módon a kis perértékű és az egy- megelőzési, védelmi és nevelési célú jogszabályok szerűbb tényállású ügyek elbírálására létrehozott rendelkezéseivel kapcsolatosak. Mivel az ilyen ügyek külön bíróságok hatásköréből a kiskorúak házasság- mind a felnőttkorú, mind a gyermekkorú személyek kötéséhez való engedély tárgyában való döntés,35 tekintetében felmerülhetnek, ezért a törvény 6. cik- valamint az örökbefogadással kapcsolatos döntések ke külön bekezdésbe foglalva sorolja fel az alábbi meghozatala36 is átkerült a családjogi ügyekben eljáró ügycsoportokat: külön bíróságok hatáskörébe. 1. Nagykorú személyek vonatkozásában: A hivatkozott hatásköri módosításokkal kapcso- a) a házassági életközösségből eredő kötelezett- latban Tercan arra hívja fel a figyelmet, hogy azokban ségek teljesítésére való figyelmeztetéssel, szükség a járásokban, ahol családjogi ügyekben eljáró külön esetén az ilyen ügyekben való közvetítéssel, bíróság nem kerül felállításra, a 4787. számú törvény
JURA 2009/2. 96 Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben
9. cikkének rendelkezése folytán a már amúgy is le- lehet következtetni, hogy a gyermeknek a bíró saját terhelt általános hatáskörű bíróságok leterheltsége házasságából kell származnia, de a jogalkotói szán- tovább növekszik, míg a kis perértékű és az egy- dék oldaláról vizsgálva a kérdést mégis az a tágabb szerűbb tényállású ügyek elbírálására létrehozott értelmezés tűnik életszerűnek, hogy a kinevezés különbíróságok ügyforgalma a kívántnál jobban feltételéül meghatározott gyermek származhat akár lecsökkenhet. A jogalkotó szándéka a külön bíróság a bíróval házassági jogviszonyba került házastárs felállításával a speciális szakismeretek biztosítása korábbi kapcsolatából, sőt lehetséges az is, hogy a mellett nyilvánvalóan az általános hatáskörű bíró- bíró más jogviszony alapján válik gyermekes szü- ságok leterheltségének csökkentése volt, de mivel a lővé, így például örökbefogadás folytán. Tercan 2. cikk második bekezdése lehetőséget ad a család- szerint nincs ezért jelentősége annak, hogy a bíró jogi ügyekben eljáró különbíróság felállításának és az általa nevelt gyermek között van-e biológiai mellőzésére, vagy a felállítás bizonytalan ideig való leszármazási kapcsolat, mivel nyilvánvaló, hogy elhalasztására, ezért az ügymennyiség arányosabb jogalkotó szándéka e rendelkezéssel az volt, hogy elosztására irányuló jogalkotói törekvés ezáltal mégis a bírónak legyen személyes tapasztalata a gyermek hatását veszítheti.37 gondozásával, nevelésével, valamint a szülői fele- lősséggel kapcsolatos kérdésekről annak érdekében, hogy az elé kerülő családjogi ügyekben helytálló 4. A családjogi ügyekben eljáró döntéseket tudjon hozni. „Bármilyen módon válik bíróság sajátos összetétele is a bíró egy gyermek gondviselőjévé, a törvény által megkívánt „gyermekes szülő” feltétel teljesül, A 4787. számú törvény 3. és 5. cikkei a családjogi és ezért nincs akadálya annak, hogy az ilyen bíró a ügyekben eljáró külön bíróság személyi összetételét családjogi ügyekben eljáró külön bíróságra kineve- a következőképpen írják elő: zésre kerüljön” – vélekedik Tercan a nálunk eddig még ismeretlen jogi problémáról.39 I. A bírák személyére vonatkozó külön A bírák számára előírt speciális családjogi vég- feltételek zettséget illetően pedig Tercan felveti, hogy az új törvény által előírt végzettségi feltétel és a tovább- A családjogi ügyekben eljáró bíróságokra bírónak képzési lehetőségek egyelőre nincsenek összhang- az új törvény szerint csak olyan személy nevezhető ban: a szociális tudományok oktatásával foglalkozó ki, aki a bírák kinevezésére vonatkozó egyéb törvé- felsőoktatási intézményekben a 4787. számú törvény nyi feltételeken (jogi egyetemi végzettség stb.) kívül által előírt speciális végzettségre, ilyen jellegű kép- megfelel a 4787. számú törvény speciális rendelke- zés hiányában, nem lehet szert tenni, de családjogi zéseinek is, nevezetesen házas állapotú, gyermekes, témában jelenleg doktori fokozatot adó képzés sincs, a harmincadik életévét már betöltötte, és családjogi sőt szakirányú továbbképzés sem indult. Szakvizsga szakirányú továbbképzésben is részesült. Erdal Ter- a jóval szélesebb ismeretanyagra épülő magánjogi can eljárásjogász véleménye ezzel kapcsolatban az, végzettségek megszerzésére akkreditált szakirányú hogy a 4787. számú törvény 3. cikkében előírt feltétel továbbképzések teljesítéseként szerezhető, vagy ma- akkor is betartottnak tekinthető, ha a bíró története- gánjogi témában doktori fokozat szerzése képzelhető sen elvált még azt megelőzően, hogy a kinevezését még el. A törvény szövegében található „családjogi kéri. Vagyis szerinte a 4787. számú törvény idézett tárgyú felsőfokú végzettség” feltételének teljesítése rendelkezése nem értelmezhető annyira szűken, ezért a jogalkalmazásban problémákat okozhat.40 hogy a házas állapotnak a kinevezéskor is fenn kel- Mindenesetre a törvény szövegét elemezve az ál- lene állnia, hanem a jogalkotó szándéka feltehetően lapítható meg, hogy a jogalkotó előrelátó módon e annak elérése volt, hogy olyan bíró kerüljön kineve- végzettségi feltételt – a többi már említett feltételtől zésre, akinek vannak a családi élettel kapcsolatban eltérően – csak ajánlott feltételként jelöli meg, azzal a tapasztalatai. Ezen tapasztalatok megszerzése pedig megjegyzéssel azonban, hogy a kinevezésnél előny- független attól, hogy a házas állapot a kinevezéskor, ben kell részesíteni a hivatkozott speciális végzett- illetőleg azt követően is fennáll-e, hiszen – hoz fel séggel is rendelkező bírákat. analógiaként egy példát Tercan – ha egy bírónak meghal a házastársa, akkor ezáltal megszűnik a há- II. A pszichológus, pedagógus és szociál zas állapota, de ezt az okot a törvény mégsem említi pedagógus szakemberek jogállása. A szakértő 38 kizáró körülményként. és a szakember fogalmának elhatárolása A törvény másik feltételét, a gyermekes álla- potot illetően pedig Tercan kifejti, hogy bár a jog- A személyi feltételek körében az új törvény másik szabály szövegének nyelvtani értelmezéséből arra lényeges rendelkezése a nem jogász végzettségű
JURA 2009/2. Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben 97 szakemberek alkalmazása e bíróságokon. Az 5. cikk zatlanul az idézett főszabályt tartalmazza, de ennek értelmében a családjogi ügyekben eljáró különbí- ellenére az átmenetinek szánt állapot azóta is tart, róságokra legalább egy pszichológus, pedagógus, vagyis az általános hatáskörű bíróságokon nem valamint szociálpedagógus41 szakembert kell kine- kerültek felállításra a háromtagú tanácsok, hanem vezni. Ezekkel a szakemberekkel azonban e külön- továbbra is egyesbírák járnak el; ily módon a kivéte- bíróságoknak – ahogyan Tercan értelmezi – nem lesnek minősülő átmeneti szabály idővel a főszabályt vagylagosan, hanem együttesen kell rendelkezniük, lerontva annak helyére lépett.43 Mivel azonban a ami szerinte a fiatalkorúak bíróságainak tapaszta- családjogi ügyekben eljáró külön bíróság a bírósági latait alapul véve meglehetősen nehezen teljesülő hierarchiában az általános hatáskörű bíróságok szint- feltétel. E szakembereknek ugyanis munkaviszony jén helyezkedik el, ezért Tercan álláspontja szerint a jellegű, vagyis állandó alkalmazásban kell állniuk szóban forgó különbíróságok felállításáról rendel- az adott bíróságokkal. Könnyítés viszont, hogy a kező 4787. számú törvény 2. cikkének rendelkezése pszichológus, a pedagógus és a szociálpedagógus megfelel a ténylegesen kialakult állapotnak, ennél- végzettségű szakemberek kinevezésénél a házas és fogva nem vet fel alkotmányossági aggályokat az a gyermekes állapot, valamint a harmincadik életév rendelkezés, amely az általános hatáskörű bíróságok betöltése csupán előnyt jelentő, de nem kötelező fel- esetében kialakult tényleges helyzetet alapul véve a tétel. Ennélfogva e külön feltételekkel nem rendelke- családjogi ügyekben eljáró bíróságok tekintetében ző, de egyébként alkalmasnak minősülő szakember akként rendelkezik, hogy e bíróságokon egyesbírák elnyerheti a kinevezést. járnak el. Tercan az új törvény e rendelkezésével Az új törvény legérdekesebb rendelkezése azon- kapcsolatban azt is megjegyzi, hogy más országok- ban kétségtelenül az, hogy e szakembereknek a török ban is elfogadott, hogy a családjogi ügyekben eljáró jogalkotó milyen szerepet szán a bírósági eljárásban. bíróságok egytagú tanácsban járnak el, így például E kérdés ugyanis dogmatikai problémákat is felvet. Franciaországban és Németországban is egyesbíró Az 5. cikk szerint mindenesetre e személyek feladata ítélkezik a hivatkozott tárgyú ügyekben.44 a következő: Függetlenül attól, hogy az új törvénynek a bírósá- 1) Az érdemi eljárás megkezdését megelőzően, gok összetételével kapcsolatos rendelkezése felvet-e vagy az eljárás folyamatban léte alatt a bíróság által alkotmányossági aggályokat vagy sem, a 2. cikk első kijelölt ügyben a jogvitát kiváltó körülmények okai- bekezdéséből jelenleg az következik, hogy a család- nak feltárása érdekében vizsgálatokat végeznek és a jogi ügyekben eljáró bíróság bírái nem tanácsban, bíróság részére véleményt nyilvánítanak. hanem egyesbíróként járnak el. Vagyis a pszicholó- 2) A tárgyaláson lefolytatásra kerülő bizonyítási gus, pedagógus és a szociálpedagógus végzettségű cselekményekkel kapcsolatban véleményt nyilvá- szakemberek nem minősülnek ülnöknek, ennélfogva nítanak. nem rendelkeznek a bírót megillető jogállással. Ez 3) A bíróság által kijelölt egyéb feladatokat lát- esetben viszont kérdésként adódik, hogy a pszicho- nak el. lógus, pedagógus és szociálpedagógus végzettségű Tercan szerint a törvény szövegéből az követ- szakembereknek mi a jogállása, milyen szerepük van kezik, hogy e szakemberek lényegi feladata annak a bírósági eljárásban. megvilágítása a bíró számára, hogy a kialakult jog- Magyarországon a szakértői bizonyítás szabályait vita milyen problémákra vezethető vissza. A feltárt a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény okokat azután a bíró szempontként veheti figyelembe (Pp.) tartalmazza.45 A Pp. szerint a bíróság akkor ren- a felek békítésénél, vagy az eljárás egyezséggel törté- del el szakértői bizonyítást, ha a bizonyítási eljárás so- nő befejezésének elősegítésénél. De ha megegyezés rán felmerülő, a per elbírálása szempontjából jelentős létrehozását nem is sikerül elérni, a bíró ezeket az tény megállapításához vagy valamely tény bizonyító információkat fel tudja használni az érdemi döntés erejének megítéléséhez olyan különleges szakértelem meghozatalát megelőző mérlegelésnél is. szükséges, amellyel a bíróság nem rendelkezik. A Törökországban az 1924-ben hatályba lépett, a magyar szakirodalomban Kengyel Miklós a család- bíróságok összetételéről szóló 469. számú törvény jogi ügyekkel kapcsolatban arra hívja fel a figyel- 1. cikke kimondja, hogy az általános hatáskörű bí- met, hogy „A gyermek elhelyezése iránti perekben róságok első fokon is három hivatásos bíróból álló indokolt lehet gyermekpszichológus szakértő meg- tanácsban járnak el. Az említett törvény átmeneti hallgatása.”46 E nem vitásan helytálló megállapítását rendelkezése azonban – bíró hiányra tekintettel – a valójában a már kialakult joggyakorlatra alapítja, törvény hatályba lépésekor megengedte, hogy az mivel a magyar bírói gyakorlat igen óvatosan bánik általános hatáskörű bíróságokon a létszámgondok azzal a lehetőséggel, hogy kellő szakértelem meg- megoldódásáig egyesbíró is ítélkezhessen.42 A 469. léte esetén a bíró mellőzheti a szakértő kirendelését. számú törvény – jegyzi meg Tercan – 1924. óta válto- A szakértői bizonyítás eljárási garanciáit ugyanis
JURA 2009/2. 98 Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben a bíró személyétől független szakértő kirendelése a feltett kérdéseket, a szakvélemény alkalmas-e a teremti meg, mivel ily módon nyílik meg annak a bizonyítékként való mérlegelésre, vagy annak kiegé- lehetősége, hogy a felek a pernyertességük érdeké- szítése szükséges; esetleg új szakvélemény készítése, ben már a szakértői bizonyítás kezdetétől aktívan vagy a meglévő felülvizsgálata folytán kerülhet majd részt vehessenek a bizonyítási eljárásban; indítványt csak sor valamely, a per eldöntése szempontjából tegyenek a kirendelésre kerülő szakértő személyére releváns körülmény értékelésére.47 vonatkozóan, kérdések feltételét indítványozzák a A szakértő (az általa adott szakvélemény) bizo- szakértőhöz stb. A szakvéleményre is csak akkor nyítási eszköz jellege a magyar jogelméletben meg- tudnak észrevételt tenni a felek, ha azt a bíró szemé- lehetősen töretlenül tartja magát, és a Pp. vonatkozó lyétől független szakértő készíti, és további kérdések szabálya is ezt a nézetet erősíti.48 A magyar eljárási feltétele, vagy társszakértő, illetőleg más szakértő törvényből levezethető értelmezés szerint ugyan- kirendelésének indítványozása is értelemszerűen is a szakértő szerepe az, hogy az általa készített csak akkor képzelhető el, ha a bíró nem a saját szakér- szakvélemény által lehetővé tegye az ügy eldöntése telmére hagyatkozik, hanem szakértőt rendel ki. Ha szempontjából jelentős tény megismerését, vagy tehát a bíró az általa megszerzett szakismeretet elég- az észlelt tény megfelelő értékelését, de az ügyben ségesnek ítélve mellőzi a szakértő kirendelését, akkor érdemi döntést nem hozhat, a szakkérdések meg- mindezen garanciális szabályok nem érvényesülnek, válaszolásán túl nem terjeszkedhet, jogkérdésekben sőt a szakértő kirendelésének tárgyalt okból történő nem foglalhat állást.49 mellőzése a másodfokú eljárásban, illetőleg a rend- A 4787. számú törvény 5. cikkének szövegében kívüli jogorvoslat iránt induló eljárásokban további azonban nem a szakértő, hanem a pszichológus, eljárási problémákat vethet fel, mivel a jogorvoslati pedagógus és szociálpedagógus végzettségű sze- eljárásokban eljáró bíróságok tekintetében annak mélyeket illetően a szakember szó szerepel, e szak- a valószínűsége, hogy valamely tagjuk úgyszintén ember megjelölésű személyek pedig a törvény idé- rendelkezik az adott jellegű szakértelemmel, olyan zett rendelkezése szerint a kinevezésüket követően csekély, hogy gyakorlatilag kizártnak mondható. Az állandó jellegű munkaviszonyba kerülnek az adott elsőfokú ítélet érdemi felülbírálata így eléggé sajátos bírósággal, és a végzett munkájukért az államtól fi- nehézségekbe ütközne, mert valójában a jogorvos- zetést kapnak. A már többször idézett Tercan-féle lati eljárásban eljáró bíróságnak abban a kérdésben tanulmány szerint e szakemberek – annak ellenére, kellene állást foglalnia, hogy az első fokon eljárt hogy a szakértőkhöz hasonlóan szakkérdésekben bíró szakismerete elégséges volt-e a megalapozott nyilvánítanak véleményt a bíróság részére – nem mi- döntés meghozatalához. Ennek eldöntéséhez azon- nősülnek a bírósági eljárások szabályairól szóló 1086. ban a szakismerettel nem rendelkező jogorvoslati számú törvény 275. cikkében szereplő szakértőnek.50 fórumnak szakértői bizonyítást kellene lefolytatnia, Tercannak az a véleménye, hogy a felmerült jogér- de a jogorvoslati eljárás sajátos szabályai a nagyobb telmezési probléma megoldását az adja, hogy míg terjedelmű bizonyítás lefolytatására általában nem a szakértőnek a bírósági eljárásokban az a szerepe, adnak lehetőséget. Magyarországon például – bár hogy az érdemi döntés meghozatala szempontjából a Pp. 252. §-ának (3) bekezdése nem teszi kötelező- bizonyítandó tények, körülmények tekintetében ad- vé az elsőfokú ítélet megalapozatlanság címén való jon szakvéleményt, addig e szakemberek feladata az, hatályon kívül helyezését – a másodfokú bíróságok hogy az ellenérdekű felek között kialakult nézetelté- rendszerint az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezé- rések okait tárják fel. További lényeges különbségnek se mellett az elsőfokú eljárás szükséges körben való tartja Tercan azt is, hogy a szakértőhöz a bírón kívül megismétlését rendelik el, ha nagyobb terjedelmű a felek is tehetnek fel kérdéseket, a szóban forgó szak- bizonyítás szükséges; a szakértői bizonyítást pedig emberekhez azonban csak a bíró fordulhat.51 Tercan általában nagyobb terjedelmű bizonyításnak tekin- az idézett tanulmányban a fentiek mellett kitér arra tik. Emellett az elsőfokú eljárás megismétlésének is, hogy míg a szakértő által készített szakvélemény elrendelése irányába hat az a garanciális szempont bizonyítási eszköz,52 a 4787. számú törvényben sze- is, hogy ha a bizonyítási eljárást lényegében újra le replő szakemberek véleménye nem minősül bizonyí- kell folytatni, akkor ez a körülmény valószínűleg a tási eszköznek. E szakemberek tevékenysége ezért per tárgyában való érdemi döntésre is alapvetően hat valójában azt a célt szolgálja, hogy a bíró számára ki, és ha ezt az ítéletet a másodfokú bíróság hozza megvilágítsák a peres és nemperes eljárások alapját meg, az ellen a felek már rendes perorvoslattal nem képező problémák keletkezéséhez vezető okokat, ez- élhetnek. A bíró szakismereteinek ezért a Magyaror- zel segítve a bíró érdemi munkáját. „Vagyis – mondja szágon követett joggyakorlat tükrében sokkal inkább Tercan –, ha az eljárásban nem vennének részt az abban van szerepe, hogy a bíró meg tudja ítélni, hogy említett szakemberek, a bíró az ügy eldöntése szem- a szakértő kimerítő részletességgel megválaszolta-e pontjából releváns tények, körülmények mellett az
JURA 2009/2. Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben 99 eljárás megindításához vezető nézeteltérések okait különbíróságnál meginduló eljárásokra a bírósági el- akkor is kénytelen lenne feltárni. De e szakemberek járás szabályairól szóló 1086. számú törvény rendel- alkalmazása segít abban, hogy a bíró válláról levegye kezéseinek alkalmazását írja elő. Ezzel kapcsolatban az ügyet kiváltó okok feltárásával együtt járó terhek Tercan rámutat arra, hogy a hivatkozott 1086. számú egy részét.”53 E fogalmi különbségből Tercan szerint törvény szerinti eljárási rend egy meglehetősen kö- egyenesen következik, hogy míg a szakvéleménnyel tött „írásbeli” eljárási formát takar.57 A 4787. törvény kapcsolatban a felek az eljárás során kifogást tehet- 2. cikke azonban nem hagy kétséget afelől, hogy a nek, a szakemberek által kizárólag a bíróval közölt családjogi ügyekben eljáró bíróság szintje a járásbí- vélemény ellen ilyen kifogásolási lehetőség a feleket rósági szintnek felel meg, valamint a hatáskörébe a nem illeti meg. Mindazonáltal Tercan mégis felveti, családokat, gyermekeket érintő, gyakran előforduló hogy ha a szóban forgó szakemberek véleménye hiá- peres és nemperes eljárások tartoznak, amelyeknél nyos, vagy helytelen következtetést tartalmaz, akkor a felek személyére és az ügyek tárgyára tekintettel – bár ezt a 4787. számú törvény expressis verbis nem célszerűbb lenne egy egyszerűbb, formátlanabb, tartalmazza – a felek indítványozhatják e vélemények szóban teljesíthető eljárási cselekményeket is meg- pontosítását, kiegészítését, vagy akár a vélemény engedő külön eljárási rend kialakítása a nehézkes, megváltoztatását is.54 Azt azonban részletesen nem formához kötött és ezáltal rugalmatlanabb „írásbeli” fejti ki, hogy ezt az álláspontját mire alapítja. eljárási rendnél. Véleménye szerint a családjogi tár- A szakértő és a 4787. számú törvényben szerep- gyú ügyekre szakosított különbíróság felállításának lő szakemberek jogállása között fennálló különb- egyik sarkalatos pontja éppen az egyszerűbb eljárási ségekkel kapcsolatban Tercan még egy további forma bevezetése lehetett volna. A kötetlenebb eljá- körülményre is felhívja a figyelmet; arra, hogy a rási rend a családjogi ügyekben eljáró különbíróság szakértői bizonyítás elrendelése esetén a bírónak a eljárási hatékonyságát is fokozná, ennélfogva a spe- kirendelésre kerülő szakértő személyéről való dön- ciális eljárási szabályok megalkotásának elmaradása tését megelőzően meg kell hallgatnia a feleket, és ha nagy mulasztásnak minősül a jogalkotó részéről.58 a felek egyetértenek valamely szakértő személyében, Egyebekben a bírósági eljárások szabályairól úgy ezt a személyt kell kirendelnie a szakvélemény szóló 1086. számú törvény 179. cikkében foglalt elkészítésére, vagyis a szakértő személyéről a bíró a szabály szerint a családjogi ügyekben eljáró bíróság felek akaratától függetlenül csak akkor dönthet, ha a előtt az eljárásokat keresetlevéllel (kérelemmel) kell felek nem tudnak megegyezni a szakértő személyé- megindítani, melyet – ahogyan az a fentiekben már ben. A 4787. számú törvény azonban a szakemberek ismertetésre került – írásban kell előterjeszteni a bí- tekintetében akként rendelkezik, hogy e személyek róságnál. A keresetlevél (kérelem) formai és tartalmi a kinevezésük folytán a bírósággal állandó, munka- követelményeit a 179–180. cikkek taxatív módon írják viszony jellegű jogviszonyba kerülnek, így esetükben elő. Az alperesnek (kérelmezettnek) pedig a kereseti a felek egyetértő javaslata, vagy a bíró választása kérelemre írásban kell nyilatkoznia. A Török Polgári szóba sem jön, sőt az adott bíróságnak még arra sincs Törvénykönyv Második Kötetében meghatározott módja, hogy e szakemberek kinevezését megelőzően egyes ügyekben a peres, illetőleg a nemperes el- véleményt nyilváníthasson.55 járások megindítására a feleken kívül az ügyész is A teljesség érdekében érdemes még egy másik jogosult (például a házasság érvénytelenítése iránti különbséget is megemlíteni, mely a vonatkozó tör- pert az ügyész is megindíthatja). Az 1086. számú vényekből egyértelműen kiolvasható: a 4787. számú törvény viszont az elsőfokú bírósági eljárásokban törvény szerinti szakemberek részére a török állam nem teszi kötelezővé a jogi képviseletet, ennélfogva a által folyósított munkabér nem terheli a pervesztes családjogi ügyekben eljáró bíróság előtt sem áll fenn felet, míg a bírósági eljárás szabályairól szóló 1086. ügyvédkényszer.59 számú törvényben nevesített szakértő díját a bíróság A családjogi ügyekben eljáró bíróság hatáskörébe állapítja meg, majd pedig annak viselésére a per- tartozó eljárások kizárólag kérelemre indulhatnak vesztes felet kötelezi.56 meg, vagyis a bíróság hivatalbóli észlelés alapján nem indíthatja meg a peres vagy a nemperes el- járásokat. 5. A családjogi ügyekben eljáró külön- A családjogi ügyekre eddig hatályban volt rendel- bíróság eljárási rendje kezésekhez képest tehát a 4787. számú törvény annyi- ban eredményez változást, hogy az 5. cikk értelmében a bíró az érdemi döntés meghozatalánál immáron a Az első fokon eljáró családjogi külön bíróság eljárási családjogi ügyekben eljáró bíróságokra kinevezett rendjére a 4787. számú törvény 7. cikke csupán egy pszichológus, pedagógus, és szociálpedagógus szak- szűkszavú utaló rendelkezést tartalmaz, amellyel e emberek véleményét is figyelembe veheti.
JURA 2009/2. 100 Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben
maga a törvény ad felhatalmazást, amikor kimondja, 6. Záró gondolatok hogy az eljárási törvényekben szabályozott esetek- ben, illetőleg igazgatási úton a bíróság működését Nem sokkal a 4787. számú törvény kihirdetését kö- érintő fontos okból attól el lehet térni.63 E fontos ok- vetően Turgut Akintürk jogász professzor akként nak pedig a gyakorlatban legtöbbször valamely bíró vélekedett a családjogi ügyeken eljáró bíróságok munkából való kiesése, vagy az adott ügytípusba létesítéséről, hogy „…ezzel a törvénnyel országunk- tartozó ügyek mennyiségének megnövekedése szo- ban először került sor a családjogi ügyek területén kott minősülni. „szakértő” bíróság létesítésére.”60 A fentiekből érzékelhető, hogy a magyar bírósági Az új törvény hatályba lépése óta még nem telt el szervezetben is mutatkozik törekvés a bírák spe- annyi idő, hogy a jogalkalmazás tapasztalatai letisz- cializálására, de hazánkban jelenleg ennek a módját tulhattak volna. A török Igazságügyi Minisztérium nem a külön bíróságok létesítésében véli megtalálni által közzétett bírósági statisztikai adatokból azonban a jogalkotó. Mindenesetre értékes tapasztalatokra jól látszik, hogy a családjogi ügyek az összes polgári tehetünk szert, ha figyelemmel kísérjük, hogy más ügytípuson belül jelentős mennyiséget képviselnek, országok ugyanazt a problémát milyen módszerrel ezért amikor a bírósági szervezetrendszer tagolása igyekeznek megoldani. kérdésében dönteni kellett, akkor ez a körülmény Ugyanígy a polgári eljárás szabályaiban mutatko- nyilvánvalóan komoly érvként merült fel.61 További zó eltérések kutatása is hasznos, a jogalkalmazásra megfontolásra érdemes szempont lehet, hogy a társa- közvetlen hatást gyakorló eredményekkel járhat. Így dalmi-gazdasági viszonyok differenciálttá válásával a török jogrendszerben új jogintézménynek számító az életviszonyaink is bonyolultabbá váltak. Ma már pszichológus, pedagógus, és szociálpedagógus szak- egyre viszonylagosabbá válik, hogy egy bírótól mi emberek alkalmazása a családjogi ügyekben eljáró várható el általános élettapasztalat címén, egyáltalán bíróságokon figyelemre méltó következtetések levo- mennyire tud lépést tartani a bíró az életviszonyok nására adhat alapot. Arra késztetheti a jogelmélettel felgyorsult változásaival összefüggő állandó jog- foglalkozó szakembereket, hogy a hagyományosan szabályváltozásokkal; mekkora az életviszonyoknak megszokott szakértői bizonyítás intézményén kívül az a köre, amelynél még elvárható, hogy mind az más megoldási lehetőségeket is a vizsgálódás tárgyá- életviszonyok, mind pedig a hozzájuk kapcsolódó vá tegyenek. Arra, hogy a török jogtudósok hogyan jogszabályi környezet változásait napra készen kö- minősítik az említett szakemberek jogállását, egye- vetni tudja. És akkor még nem számoltunk azzal az lőre még nem alakult ki kellő mennyiségű és mély- egyébként nem elhanyagolható emberi tényezővel, ségű török szakirodalom. Mindenesetre hazánkban ami a bíró személyes irányultságában, egyéni kész- Farkas József 1956-ban a szakértő jogállásával kap- ségeiben fejeződik ki, mely miatt egy adott személy csolatban azt a véleményt fogalmazta meg, hogy a kiválóan alkalmas lehet például a gazdasági tárgyú szakértő tulajdonképpen a bíróság segédje, aki a bíró ügyek elbírálására, de kevésbé alkalmas a családjogi munkáját szakvélemény nyújtásával segíti.64 Ha ezt ügyekben való ítélkezésre, mert az ehhez szükséges az álláspontot nem is osztja a jogtudósok többsége, speciális képességekkel például nem rendelkezik. de helytállónak minősülhet például a szóban forgó Ahogyan ma már ritkán találkozunk reneszánsz szakemberek jogállásának megítélésében. típusú polihisztorral, úgy az „univerzális” bíróról A rendszerelvű összehasonlítási módszer tehát alkotott elképzelés is egyre megalapozatlanabbnak nagy segítséget adhat a helyes jogalkotási folyamatok tűnik. Mindenesetre a bírósági eljárások elhúzódá- kialakításában. Ez a törekvés vezette ennek a rövid sának egyik, de eddig még kevéssé emlegetett oka tanulmánynak a megírását is, azzal a fenntartással abban is kereshető, hogy az általános hatáskörű bí- persze, hogy a felvetett problémák további kutatást, róságok előtt sokféle ügytípusban kell eljárnia egy újabb összefüggések feltárását igénylik. adott bírónak, mely körülmény nem kedvez annak, hogy a bíró megfelelő jártasságra tudjon szert ten- Felhasznált irodalom ni valamely ügytípus életviszonyaiban, vonatkozó Akintürk, Turgut: Aile Hukuku, Beta Yayinevi, Istanbul 2004. 560 jogszabályainak értelmezésében, valamint kellő Alkotmánytan I., Szerk. Kukorelli István, Osiris Kiadó, mélységben megismerhesse a kapcsolódó joggya- Budapest 2007. 665 korlatot is. Magyarországon a bírósági szervezetéről Aytac, Mehlika: Uluslararasi Tebligat Hukukunun Esaslari, Kasilasilan Sorunlar ve Cözüm Önerleri, Adalet és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény ezen Bakanligi, Ankara (forrás: forrás: www.yayin.adalet.gov.tr, a problémán nem a különbíróságok felállításával, 2009. 06.06.) hanem az ügyelosztási rend jogintézményének be- Balo, Yusuf Solmaz: Cocuk Koruma Kanunu ve Uygu- vezetésével kívánt segíteni.62 A bíróságok által ki- lamasi, Seckin Yayinevi, Ankara 2005. s. 700 Brávácz Ottóné – Szőcs Tibor: Jogviták határok nélkül, alakított ügyelosztási rendtől való eltérésre azonban HVG-ORAC, Budapest 2003. 339
JURA 2009/2. Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben 101
Burián László – Kecskés László – Vörös Imre: Magyar 6 Fűrész Klára: A bíróság. In: Alkotmánytan I. (Szerk. nemzetközi kollíziós magánjog, Krim Bt., Budapest 2005. 363 Kukorelli István) Osiris Kiadó, Budapest 2007. 551. o. Emberi jogok, Szerk. Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila, 7 Ismeretes, hogy az oszmáni birodalom államszerveze- Osiris Kiadó, Budapest 2008. 919 tének és jogrendszerének kutatásában a magyar turkológusok Farkas József – Kengyel Miklós: Bizonyítás a polgári per- kiemelkedő, világszerte elismert eredményeket értek el. ben, KJK-KERSZÖV, Budapest 2005. 251 8 Magyarországon az 1991. évi LXIV. törvénnyel került Farkas József: X. fejezet: Bizonyítás In: A polgári perrend- kihirdetésre. tartás magyarázata I. (Szerk. Szilbereky Jenő és Névai László) 9 Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. 881-1024. szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezményt és az Gözübüyük, Seref: Hukka Giris ve Hukukun Temel Kav- ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyvet Magyarország ramlari, Sevinc Maatbasi, Ankara 1983, s.189 az 1993. évi XXXI. törvénnyel hirdette ki. Grád András: A strasburgi emberi jogi bíráskodás kézi- 10 Magyarország még nem ratifikálta. könyve, Strasbourg Bt., 2005, 688 11 Magyarországon a 2004. évi LXVIII. törvénnyel került Karaaslan, Erol – Karaaslan, Varol: Alman ve Türk kihirdetésre. Hukukuna Göre Yabanci Mahkeme Kararlarinin Taninmasi, 12 Magyarországon az 1966. évi 8. törvényerejű rendelet- Adalet Bakanligi, Ankara (forrás: www.yayin.adalet.gov.tr, tel került kihirdetésre. 2009. 05. 06.) 13 Magyarországon a 2005. évi XXXVI. törvénnyel került Kengyel Miklós – Harsági Viktória: Európai polgári el- kihirdetésre. járásjog, Osiris Kiadó, Budapest 2006. 610 14 Magyarországon a 2004. évi CXVI. törvénnyel került Orosz Árpád: A magyarországi polgár perek az Embe- kihirdetésre. ri Jogok Európai Bírósága előtt, Acta Humana 18. évfolyam 15 Azáltal azonban, hogy immáron Törökország és 2007. 4. sz. 3–24. Magyarország is ratifikálta az 1970. évi Hágai Egyezményt Pulasli, Hasan: Temel Hukuk (Avrupa Birligi hukuku – azokban a kérdésekben, amelyeket ez az egyezmény sza- eki ile) Karahan Kitabevi, Adana 2005, s. 231 bályoz – ezt az egyezményt kell alkalmazni. Tercan, Erdal: Türk Aile Mahkemeleri, Anakara Üni- 16 Megjegyzendő, hogy a tisztességes eljárás elve – a versitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yil 2003, Cilt 52, Sayi 3, pártatlanság és az igazságosság mellett – kiterjed az ésszerű 19-53. határidő alatt történő döntéshozatalra is. Az ésszerű eljárás Tezic, Erdogan: Anayasa Hukuku, Beta Yayinevi, Istan- időtartama, vagy más szóval a perek időtartama azonban bul 2007, s. 460 több feltételtől is függ, ezért az időtartam kérdése nem ob- Türk Medeni Kanunu, Seckin Yayincilik, Ankara 2008, jektivizálható. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. s. 457 cikkével kapcsolatban kialakult esetjog egészen más oldalról, nevezetesen az ember, vagyis az eljárásban félként részt vevő Jegyzetek személy oldaláról közelíti meg a problémát. Az Európai Embe- 1 Az Egyesült Nemzetek Közgyűlés az 1948. december ri Jogi Bíróság eseti döntéseiből levonható a helyes értelmezés: 10-i ülésén fogadta el. olyan bírósági szervezetrendszert kell kialakítani, amelyben 2 Az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, a bírósággal mint jogi személlyel szemben támasztható, vala- 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok mint a bírósági szervezettel jogviszonyban álló, mondhatjuk Nemzetközi Egyezségokmánya Magyarországon az 1976. igazságügyi szolgálatot teljesítő bíró személyével szemben évi 8. törvényerejű rendelettel került kihirdetésre. A 14. cikk támasztható követelmények azonos alapokra helyezhetők. 1. pontja szerint: „A bíróság előtt mindenki egyenlő. Minden- Ha ugyanis a probléma bírói létszámhiányból, a bírák egyes kinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, ügyek elbírálásához szükséges speciális felkészültségének hi- vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által ányából, vagy a folyamatban lévő ügyszám, sőt az egyes bíró- felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános ságok közötti leterheltség közötti kirívó különbségből adódik, tárgyaláson bírálja el.” egyszóval az ítélkezés személyi és tárgyi feltételeinek hiánya 3 Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelmé- okozza az eljárások elhúzódását, úgy a megfelelő intézkedések ről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és megtétele alappal várható el és kérhető számon a törvényal- az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről kotásra (módosításra) jogosult és egyben köteles államhatalmi szóló 1993. évi XXXI. törvény 6. Cikke a tisztességes tárgya- szerveken, és e mulasztások az eljárásokban félként részt vevő láshoz való jog körében előírja, hogy „Mindenkinek joga személyek irányában valóban nem szolgálhatnak az eljárási van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és késedelem kimentésére. (A hivatkozott esetjoggal kapcsolat- pártatlan bíróság tisztességesen nyilvánosan és ésszerű időn ban lásd részletesen Grád András: A strasburgi emberi jogi belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kö- bíráskodás kézikönyve, Strasbourg Bt., 2005. 283–292. o., telezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi a magyarországi polgári perek elhúzódásával kapcsolatos vádak megalapozottságát illetően. esetjogról pedig lásd Orosz Árpád: A magyarországi polgár 4 Vö. Róth Erika: Az eljárási jogok. In: Emberi jogok perek az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt, Acta Humana 18. évfolyam, 2007. 4. sz. 3–24. o.) (Szerk. Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila) Osiris Kiadó, 17 Budapest 2008. 94–95. Forrás: http://www.sgb.adalet.gov.tr/yrs.html, Le- 5 töltés napja: 2009. 05. 03. Magyarországon ez a tendencia annyira erős, hogy a 18 bíróságokat nemcsak külső szervezeti szinten, hanem belső A törvény a Resmi Gazete 2003. január 18-i 24997. szervezeti felépítésükben is érintette: így a bíróságok szerveze- számában került kihirdetésre. (Szerzői megjegyzés: a Resmi Gazete a Magyar Közlöny törökországi megfelelője.) téről szóló 1997. évi LXVI. törvény (Bsz.) a Legfelsőbb Bíróság 19 esetében a gazdasági kollégiumot már nem sorolja fel, holott A tanulmány készítéséhez felhasznált jogszabályok, korábban a joggyakorlat alakulására jelentős befolyást gyako- kommentárok, tanulmányok, és a szakkönyvek idézett ré- rolt a gazdasági kollégium ítélkezési tevékenysége, ugyanígy szeinek török nyelvről magyar nyelvre történt fordításait a tanulmány szerzője készítette. az ítélőtáblák szervezeti felépítése körében sem tartalmaz a 20 Bsz. Ilyen szervezeti egységet, a megyei bíróságokon viszont Tercan, Erdal: Türk Aile Mahkemeleri, Ankara Üni- a Bsz. – mintegy a múlt hagyományait ápolva – továbbra is versitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yil 2003, Cilt 52, Sayi 3, 20. lehetségesnek tartja gazdasági kollégiumok létesítését (ld. a A szerző az Ankarai Egyetem Jogi Kara Polgári Eljárásjogi Bsz. 20–26. §-ait). Tanszékének docense. 21 i. m. 20. o.
JURA 2009/2. 102 Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben
22 Idézet a 4787. számú törvény miniszteri indokolásából ország földrajzi kiterjedése, valamint a lakosság létszámából (forrás: www.adalet.gov.tr) adódó ügy mennyiség miatt – meglehetősen tagolt; az ál- 23 Vö. Arslan, Ramazan In: Tanriver, Süha: Yargi Örgütü talános hatáskörű bíróságok mellett számos külön bíróság Hukuku, Ders Kitabi, 2. B., Ankara 2001 került létrehozásra. Egyes külön bíróságok elnevezése csak 24 Vö. A családjogi ügyekben eljáró bíróságok létesítésé- körülírással fordítható le magyar nyelvre, mert a szó szerin- ről, hatásköréről, és eljárásáról szóló 4787. számú törvény 2. ti fordításnak megfelelő elnevezésből nem következne az a cikkének első bekezdésével. speciális hatáskör, amire az adott különbíróság felállításra 25 Tercan, Erdal: Türk Aile Mahkemeleri, Ankara Üniver- került, illetőleg az elnevezés még olyan korábbi, rendszerint sitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yil 2003, Cilt 52, Sayi 3, 22. az oszmáni birodalom időszakából származó jogi szakkifeje- 26 i. m. 23. o. zés, amelynek a már megreformált mai török nyelvben sincs 27 Értelemszerűen, ha egy járásban csak egy általános az adott bíróság hatáskörét tükröző értelme, de az elnevezés hatáskörű bíróság van, akkor kijelölésre nem kerül sor; ki- az adott bíróságtípusra mégis fennmaradt. Az említett okok jelölésre tehát akkor van szükség, ha az adott járásban több miatt ezért azt a megoldást választottam, hogy ott, ahol a általános hatáskörű bíróság is működik. Ennélfogva a 4787. szószerinti fordítás nem fejezi ki az adott külön bíróság hatás- számú törvény 2. cikkének második bekezdésében elhelyezett körét, az elnevezés szószerinti fordítása helyett a hatáskörre szabály arra az esetre vonatkozik, ha egy járásban több álta- utaló körülírással teszem érthetővé az egyes külön bíróságok lános hatáskörű bíróság is van (lásd erről bővebben Tercan, bírósági hierarchiában betöltött szerepét. Erdal: Türk Aile Mahkemeleri, Ankara Üniversitesi Hukuk 35 A 2001. november 22-én hatályba lépett, 4721. számú Fakültesi Dergisi, Yil 2003, Cilt 52, Sayi 3, 24.). Török Polgári Törvénykönyv Második Kötetének 124. és 127. 28 Tercan, Erdal: Türk Aile Mahkemeleri, Ankara Üniver- cikke szerint a kiskorúak házasságkötésének engedélyezése sitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yil 2003, Cilt 52, Sayi 3, 25. o. tárgyában való döntéshozatal a bíróság hatáskörébe tartozik. 29 Lásd ezzel kapcsolatban a török ügyvédi kamaráknál (A jogszabály forrása: http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/ regisztrált ügyvédek részére kialakított internetes honlapon k4721.html, a szöveg saját fordítás.) (Türk Hukuk Sitesi) közzétett szakmai vita hozzászólásait 36 A 2001. november 22-én hatályba lépett, 4721. számú (forrás: www.turkhukuksitesi.com). Török Polgári Törvénykönyv Második Kötetének 307. cikke 30 Az általános hatáskörű bíróság (asliye hukuk mahke- szerint az örökbefogadással kapcsolatos döntések megho- mesi) hatásköre némi magyarázatot igényel: a török bírósági zatala a bíróság hatáskörébe tartozik. (A jogszabály forrása: szervezetben az általános hatáskörű, első fokon eljáró bíróság http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k4721.html, a szöveg (asliye hukuk mahkemesi) az 5490 új török líra pertárgyértéket saját fordítás) meghaladó peres és nemperes eljárásokban jár el, míg a bírósági 37 Vö. i. m. 38. o. eljárás szabályairól szóló 1086. számú törvény szerint az 5490 38 i. m. 27. o. új török líra pertárgyérték alatti ügyekben (az ügy tárgyától 39 i. m. 27. o. függetlenül) egy külön bíróságként is felfogható másik bíróság 40 i. m. 28–29. o. jár el (sulh hukuk mahkemesi). A pertárgyértéktől függetlenül 41 Szerzői megjegyzés: A tanulmányban elemzett 4787. ez utóbbi bíróság jár el néhány taxatíve meghatározott ügyben számú törvény 5. cikkében megjelölt szociális szakember is, mint amilyen a bérleti szerződésekből eredő jogviták; míg elnevezését magyarra szociálpedagógusként fordítottam. A az előbbi bíróság (asliye hukuk mahkemesi) kizárólagos hatás- megfelelő szakkifejezés megtalálásánál figyelemmel voltam körébe tartoznak például a csődeljárások, és az alapítványokkal arra, hogy Magyarországon a gyermekek védelméről és a kapcsolatos eljárások. E két típusú bíróság azonban ugyanazon gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény hatálya szinten helyezkedik el, és minden járásban, valamint megye- alá tartozó gyermekvédelmi feladatok ellátásával a szociál- székhelyen felállításra került. Az utóbbi bíróság (sulh hukuk pedagógusok foglalkoznak. Ennek megfelelően a 4787. számú mahkemesi) külön bíróság jellegét az adja, hogy az 1086. számú törvényben szereplő, szociális feladatokat végző szakember törvény 8. cikke tételesen felsorolja azokat a pereket, amelyek a jellegét a szükséges szakismeretek körét, a végzett munka pertárgy értékétől függetlenül ennek a bíróságnak a hatáskörébe jellemzőit tekintve Magyarországon a szociálpedagógus el- tartoznak, míg az előbbi bíróság (asliye hukuk mahkemesi) nevezés fejezi ki a legjobban, ezért e tanulmányban a szociális tekintetében az a generális szabály érvényesül, hogy minden feladatok ellátásával foglalkozó szakember magyar nyelvű olyan ügyben eljár, amely nem tartozik más bíróság hatáskö- fordításában ezt a kifejezést használom. rébe. Mindkét bíróságon egyesbírák járnak el, bár az általános 42 A jogszabály forrása: http://hukuki.net/kan- hatáskörű bíróság (asliye hukuk mahkemesi) tekintetében az un/469.13.text.asp, a szöveg saját fordítás. {Lásd erről a témá- 1086. számú törvény szerint társasbíráskodásnak kellene érvé- ról bővebben még Yilmaz, Ejder: Medeni Usul Hukuku Ders nyesülnie, de egy átmenetinek szánt rendelkezés folytán a taná- Kitabi, 14. B., Ankara 2002. 90, 130.} csok nem kerültek felállításra e bíróságokon sem, és e helyzet 43 Tercan, Erdal: Türk Aile Mahkemeleri, Ankara Üniver- gyakorlatilag mára állandósult. Az eljárás módja tekintetében sitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yil 2003, Cilt 52, Sayi 3, 25. viszont a törvény szerint és a joggyakorlatban is különbség van: 44 i. m. 25. o. az általános hatáskörű bíróság (asliye hukuk mahkemesi) előtt 45 Lásd a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. tör- induló eljárásokban alakszerűségi szabályokhoz kötött, úgyne- vény 177–183. §-ait. vezett „írásbeli” eljárási rendnek kell megfelelni, míg a külön 46 Farkas József – Kengyel Miklós: Bizonyítás a polgári bíróságként felfogható másik bíróság (sulh hukuk mahkemesi) perben. KJK-KERSZÖV, Budapest 2005. 158. o. tekintetében egyszerűbb, formátlanabb eljárási rend érvényesül. 47 Bár abban az esetben, ha a bizonyítási eljárásra vo- (Vö. Gözübüyük, Seref: Hukuka giris ve hukukun temel kav- natkozó szabályok a hivatalbóli bizonyítás mellőzésével a ramlari, Sevim Maatbasi, Ankara 1983. 170–173. o.) felet teszik e tekintetben is az „ügy urává”, akkor a bíró jogai 31 Lásd ezzel kapcsolatban a Törökországban bejegyzett korlátozottak annak eldöntésénél, hogy szükséges-e másik ügyvédek részére kialakított internestes honlapon (Türk Hu- szakvélemény készítése, vagy a szakvélemény felülvizsgálata, kuk Sitesi) olvasható ügyvédi hozzászólásokat (forrás: www. mivel ilyen tartalmú végzés meghozatalára csak a bizonyí- turkhukuksitesi.com). tásra köteles fél indítványa nyomán kerülhet sor. Indítvány 32 Lásd a 31. sorszámú lábjegyzetben adott magyará- hiányában ezért a bíró az érdemi döntésre kiható módon csak zatot. annak mérlegelésére szorítkozhat, hogy a bizonyításra köteles 33 i. m. 34. o. fél nem tett eleget az őt terhelő bizonyítási kötelezettségnek, 34 Szerzői megjegyzés: e külön bíróságok török leneve- mely körülmény miatt a bizonyítatlanság jogkövetkezménye zése: sulh hukuk mahkemesi. A török bírósági szervezet – az őt terheli.
JURA 2009/2. Kozmáné Szigeti Andrea: Új különbíróság a török bírósági szervezetben 103
48 Kengyel Miklós megemlíti azonban, hogy a Farkas 54 i. m. 32. o. József által képviselt álláspont szerint a szakértő a bíróság 55 i. m. 32–33. o. segédje, aki a bíróságnak szakvélemény nyújtásával segédke- 56 Lásd a bírósági eljárás szabályairól szóló 1086. számú zik (i.m. 159. o.) A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 285. és 417. cikkeit. (A jogszabály forrása: http:// törvény 166. §-ának (1) bekezdése mindenesetre a szakértői www.hukuki.net/kanun/275.13.text.asp, a szöveg saját for- véleményt bizonyítási eszközként definiálja. dítás.) 49 Kengyel Miklós utal arra, hogy egyes nézetek szerint a 57 Lásd a bírósági eljárás szabályairól szóló 1086. számú szakértőre nemcsak valamely tény, vagy körülmény megálla- törvény 178–186. cikkeit (forrás: http://www.hukuki.net/ pításában, hanem megítélésében is a bíró segítőtársává teszi. kanun/275.13.text.asp) Farkas szerint viszont ez az érvelés nem helytálló, a szakértő 58 i. m. 41–42. o. a bíróságnak csak a szaktudásával állhat segítségére, a tények 59 Szerzői megjegyzés: Az már más kérdés, hogy az 1086. megítélésénél azonban nem nyújthat segítséget, mert azzal a számú törvény 179–180. cikkében foglalt előírásoknak a fél bírói szabad mérlegelést veszélyeztetné (i. m. 159–160. o.) ügyvédi közreműködés nélkül képes-e eleget tenni; más oldal- 50 Szerzői megjegyzés: A Tercan-féle tanulmányban hivat- ról pedig a bíróságokra mekkora munkaterhet ró a hiányosan kozott 1086. számú törvény a bírósági eljárások szabályairól benyújtott keresetlevelek (kérelmek) hiányainak pótlására irá- 1927. június 18-án került kihirdetésre, de azóta már többször nyuló eljárás. Az írásbeli alak előírása azért is elgondolkodtató, módosították. A 275. cikk szövege legutóbb 1981-ben, a 2494. mert Törökországban a közoktatásra vonatkozó jogszabályok számú törvény 18. cikkével került módosításra. A módosított tankötelezettségre vonatkozó előírásai és az állam ez irányú 275. cikk szerint a bíróság akkor rendel ki szakértőt, ha vala- erőfeszítései ellenére még napjainkban is magas az analfabé- mely körülmény értelmezése sajátos vagy műszaki ismereteket tizmus aránya (főleg a Kelet- és Délkelet-Anatóliában született igényel. A bírói hivatás gyakorlásához szükséges általános idősebb, valamint középkorú nők között), illetőleg sokan csak jellegű, valamint jogi szakismeretek alapján megítélhető té- az öt évfolyamos úgynevezett „első iskolát” végzik el, tovább nyek, körülmények értelmezésére azonban szakértő nem azonban nem tanulnak. rendelhető ki. 60 Akintürk, Turgut: Aile Hukuku, Beta Yayinevi, Istan- (A jogszabály forrása: http://www.hukuki.net/kan- bul 2004. 13. un/275.13.text.asp, a szöveg saját fordítás.) 61 A török Igazságügyi Minisztérium által feldolgozott 51 Szerzői megjegyzés: A tárgyalt jogi probléma kulcs- legutolsó év, a 2007. év bírósági statisztikai adatai szerint kérdése a használt szakkifejezések tartalmának pontos tisz- 2007-ben az összes polgári ügy mennyiségéhez (2 397 875 tázása. Mint általában a jogértelmezési problémák esetén ügy) viszonyítva a családjogi ügyek száma 220 807 ügy volt, tapasztalható, a fogalmak pontos definiálása elengedhetetlen mely az összes ügy 9,2%-a (forrás: www.adli-sicil.gov.tr/ az adott jogintézmény lényegének megragadásához. Egyúttal istatistik-2007, letöltés napja: 2009. 06.08.). a fogalmak pontos tartalmának tisztázása az a módszer, ami 62 Lásd az 1997. évi LXVI. törvény 11. §-át. elvezethet a jogértelmezési problémák megoldásához. 63 Lásd az 1997. évi LXVI. törvény 11. §-ának (7) be- 52 Szerzői megjegyzés: Tercan nem a szakértőt, hanem az kezdését. általa készített szakvéleményt tekinti bizonyítási eszköznek. 64 Vö. Farkas József: Bizonyítás a polgári perben, Köz- (vö. i. m. 32. o.) gazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1956. 200., valamint 53 i. m. 32. o. Tercan ezzel kapcsolatban – a bírósági eljárás Farkas József: X. fejezet: Bizonyítás. In: A polgári perrendtartás szabályairól szóló 1086. számú törvény 75. és 213. cikkeire hi- magyarázata I. (Szerk. Szilbereky Jenő és Névai László) Köz- vatkozással – azt is megjegyzi, hogy alaposan fel kell tárni a gazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. 927–928. o. tényállást ahhoz, hogy a bíró helytálló döntésre juthasson.
JURA 2009/2. 104 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II.
Herbert Küpper polgárnak nem kell személyesen elmennie a szava- egyetemi tanár zásra. Ha a szavazás napján távol van lakóhelyétől, Institut für Ostrecht München akkor szavazatát levél útján is leadhatja, feltéve, hogy az ún. levelezési szavazást (Briefwahl) olyan korán kezdeményezi, hogy a szavazatát tartalmazó levél a választás napján a választási szerveknél van. A közvetlen demokrácia 4.2.1.2 A választási eljáráson túl: az aláírásgyűjtés Magyarországon A választási eljárás elvei csak a népszavazási eljárás és Németországban II.* második, szavazási részét fedezik: a választók lajst- romozása és értesítése, a szavazat leadása körüli teendők, a szavazatok számolása, az eredmény meg- állapítása és kihirdetése. A népszavazás annyiban tér 4.2.1 Eljárási szabályok el a választásoktól, hogy a szavazás előtt a nép kép- 4.2.1.1 Választási eljárás szabályainak alkalmazása viselői aktív szerepet játszanak. Mivel ennek nincs Mivel mind állami szinten, mind önkormányzati megfelelője a választási eljárásban, az azt szabályozó szinten a választójog azonos a közvetlen demokráciá- előírások csak a népszavazási eljárás keretében létez- ban való részvételi jogokkal, a választási eljárásjogot1 nek. Ez az aláírásgyűjtő íveket, valamint az aláírás nemcsak lehet, hanem célszerű is a népszavazás elő- gyűjtését és ellenőrzését érinti. készítésére és lebonyolítására is alkalmazni. Ezért Mindenütt az aláírásgyűjtést annak megkezdése Magyarországon a népszavazási eljárásjogot nem előtt a hatóságoknál be kell jelenteni. Magyarorszá- a Nsztv. tartalmazza, hanem a Ve.2. Néhány német gon és Németországban a bejelentési kötelezettség tartományban más a kodifikációs helyzet, a lényeg eltérő hatással bír. Magyarországon az OVB az alá- azonban mindenütt érvényesül: a népszavazási el- írásgyűjtés előtt annak törvényszerűségét ellenőrzi7. járás a választási eljárás elvei alapján történik. Aztán az aláírások tényleges gyűjtése a kezdemé- Maga a szavazás ugyanazon elvek alapján tör- nyezők dolga8, azaz nemcsak az íveket nekik kell ténik, mint a választási szavazás. Fontos eljárási előállítaniuk (előállíttatniuk), hanem a választópol- követelmény, hogy a többes népszavazás – azaz gárokhoz is kell fordulniuk aláírás megadása végett. több kérdésben ugyanazon a napon megtartott nép- Ezért az aláírás gyűjtése nemcsak sok pénzt, hanem szavazások – esetében egy-egy szavazólapon csak még több időt igényel a kezdeményezőktől. egy kérdés szerepelhet3. A választópolgár annyi A német tartományok az aláírásgyűjtést alapve- szavazólapot kap, ahány kérdésről dönthet a nép- tően más módon szabályozzák. Az alkotmány- és szavazáson. Így világossá válik, hogy a kérdésekre jogszerűség ellenőrzését követően az állami vagy ön- egymástól függetlenül lehet válaszolni. A német kormányzati szerv az állami vagy önkormányzati ál- bíróságok azt se fogadják el, hogy össze nem tar- lampolgári kezdeményezést hivatalosan kihirdeti, és tozó ügyeket egy kérdéssé egyesítik; ilyenkor két annak következtében az önkormányzatok kötelesek (vagy több) külön kérdést kell aláírásgyűjtésre vagy – mind állami, mind önkormányzati kezdeménye- népszavazásra bocsátani4. A magyar gyakorlatban zésekben – helyiségükben az aláírásgyűjtési íveket azonban többes népszavazáskor gyakran szoros po- úgy kirakni, hogy minden választópolgár probléma litikai összefüggésben állnak a tartalmilag független nélkül odajárhat és aláírását megadhatja. A magyar- kérdések, amiért elsősorban a nagy átpolitizált többes országi magáneljárással szemben a német eljárás népszavazásokra az azonos irányú eredmény jellem- hivatalbóli jellegű, a kezdeményezők az ügyük rek- ző; gondoljunk csak az 1989. évi ún. „négy igenes“ lámozására és a lakosság tájékoztatására koncentrál- népszavazásra5 vagy a 2008. év márciusában tartott hatnak. Csak Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern „három igenes“ népszavazásra6, ahol belső összefüg- és Thüringen tartományok előírásai kifejezetten ar- gés nélküli egészségügyi és felsőoktatási kérdésekről ról rendelkeznek, hogy a kezdeményezők maguk is kellett dönteni; az indítványozó ellenzék a kérdéseket gyűjthetnek aláírásokat9. Mivel a hivatalbóli eljárás a összekapcsolva belső „összefüggést“ teremtett az- kezdeményezőktől nem igényeli idejük befektetését, által, hogy mindhárom nemmel a kormánypolitika a komolytalan és minimális támogatottságot sem él- ellen lehet szavazni. vező kezdeményezések kiszűréséről különösen kell Az általános választási eljárásjogi elvek érvénye- gondoskodni. A vonatkozó részletes rendelkezések sülése azt is jelenti, hogy Németországban a választó- tartományonként eltérnek egymástól, de lényegében két modell azonosítható. * A tanulmány I. része a Jura 2009. 1. számában jelent Közös vonás, hogy az állampolgári kezdeménye- meg. zés szándékát be kell jelenteni. Állami szinten a bel-
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 105
ügyminisztérium10, a kormány11, a parlament elnöke12 zés lebonyolítását. A magyar és a német modellek a vagy a tartományi választási igazgató13 a bejelentést kezdeményezőket különböző módon terhelik. Az elfogadó szerv; helyi szinten a kép még átláthatatla- eljárásra bocsátható kérdés megfogalmazása Magyar- nabb. Ebből a bejelentésből (amely a legtöbb német országon viszonylag könnyű feladat, amelyet elvileg törvény koncepciója szerint nem bejelentés, hanem az mindenki végezhet. Az aláírásgyűjtéssel járó munka állampolgári kezdeményezés megtartására irányuló a kezdeményezők számára nagy anyagi és szerve- kérvény) csak akkor lesz aláírásgyűjtés, ha a kérdés zési terhelést jelent. Ezzel ellentétben a német kez- bizonyos támogatottságot élvez. Ezt a támogatott- deményezőnek sok munkát az eljárásra bocsátandó ságot a legtöbb tartományban az aláírások számán kérdésbe kell fektetnie, hiszen kizárólag kidolgozott, mérik: a bejelentést támogató aláírások számának indokolással és többnyire finanszírozási koncepcióval minimális értéket kell túlhaladnia. A poén abban ellátott törvényjavaslat felel meg az alaki feltételek- van, hogy ez a minimális érték az érvényes kezdemé- nek. Aki átugorja ezt az akadályt és a viszonylag kön�- nyezésnek csak egy töredéke14. Ennek következtében nyen teljesíthető minimális aláírásszámnak megfelel, maguknak a kezdeményezőknek csak viszonylag attól az állam már nem követeli, hogy maga gyűjtsön kevés aláírást kell személyes munkában gyűjteniük. aláírásokat az utcában – bár több tartományban gyűjt- E küszöb elérését követően az állam a további aláírás- het, ha akar, és ha nem bízik a hatóságok semlegessé- gyűjtést saját ügyévé teszi és megszervezi. gében vagy hatékonyságában. Néhány tartományban az állampolgári kezdemé- A magyar kezdeményező azonban valóban utcá- nyezés csak akkor tartható, ha abban a kérdésben már ban áll. Az aláírásgyűjtést közterületen folytathatja, érvényes népi kezdeményezést tartottak, a parlament és az önkormányzat közterület-használati díjat nem azonban ennek a kezdeményezésnek nem felelt meg igényelhet, mert a közvetlen demokrácia közérdekű (háromlépcsős eljárás)15. Ebben a változatban a népi tevékenység. Az aláírásgyűjtés tilos munkahelyeken, kezdeményezés érvényességi szintjének az elérése tömegközlekedési eszközön és hivatali helyiségek- mutatja, hogy a kérdés a nép körében annyi támo- ben (Ve. 118. §, 48. §). Németországban azonban az gatást kap, hogy az érdemes állampolgári kezdemé- önkormányzati szervek az íveket hivatalos helyen nyezést hivatalból megszervezni. rakják ki. Csak azokban a tartományokban, ahol a Ha a bejelentést az aláírások kellő számával vagy kezdeményezők szabadon is gyűjthetnek aláíráso- előző népi kezdeményezés alapján nyújtják be, az kat18, az arra megengedett helyiségek kérdése merül eljárás tárgyát képező törvény- vagy más jellegű fel. A kezdeményezők főleg a közterületet használ- javaslat jogszerűségének ellenőrzésére kerül sor16. hatják. A munkahelyi gyűjtésről Németországban Ennek alapján az adott állami vagy önkormányzati az adott munkaadó dönt; csak közjogi munkaadók szerv az állampolgári kezdeményezést megengedi, helyiségeiben az államot terhelő semlegességi kö- és ezzel a határozattal az eljárás hivatalbóli állami telesség miatt tilos az aláírásgyűjtés. A munkahe- vagy önkormányzati eljárássá válik. Az állam vagy lyekkel kapcsolatos különbség azzal magyarázható, az önkormányzat semleges módon az aláírásgyűjtés hogy Magyarországon a munkahelyek a pártállam tényéről értesíti a lakosságot. A semlegesség az eljá- idejében a politikai propaganda színhelyei voltak, rás fontos eleme, hiszen az állami és önkormányzati ezért a rendszerváltás során a munkahelyek alapos hatóságok kizárólag a szervezeti keretet biztosítja, depolitizálására került sor. Németországban azon- mialatt az ügy reklámozása, a lakosság meggyőzése ban a magáncég politikai tevékenységet tűrhet vagy és akaratának képzése kizárólag a kezdeményező- akár ösztönözhet is. A gyakorlatban a magánjogi ket illeti (és terheli). Az aláírásgyűjtési íveket a helyi munkaadók leginkább szakszervezetek politikai önkormányzatok hivatalos helyiségükben rakják ki tevékenységét tűrik, mialatt más jellegű politizálást úgy, hogy az általános nyitvatartási idő alatt minden – nem utolsósorban az üzemi béke miatt – tiltanak. választópolgár könnyen odaérhet, és nehézség nélkül A német eljárásokban általános követelmény, adhatja aláírását. A legtöbb tartományban a helyi hogy a kezdeményezők korlátozott számú meg- önkormányzat szavazatleadáskor a helyi választó- hatalmazottakat kötelesek megnevezni19. Ez az ún. jegyzék alapján a választójogosultságot ellenőrzi. „Vertrauensperson“ (bizalmi személy) a továbbiak- Néhány tartomány kifejezett törvényi rendelkezése ban a hatóságok egyetlen tárgyalási partnere. A Vert- alapján az aláírásgyűjtő ívek előállítása és önkor- rauensperson intézménye az eljárási egyszerűsítést mányzatokhoz juttatása a kezdeményezők feladata17, szolgálja (koncentrációs elv), ami ezért is szükséges, de ezekben a tartományokban is az aláírásgyűjtéssel mert Németországban a kezdeményezések mögött járó munkát a helyi önkormányzatok az ívek kirakása gyakran számos egyén és egyesület áll. A hatóságok útján végzik. részéről ez a központosítás az eljárást kezelhetővé Ez a német megoldás a kezdeményezők számára teszi, és a jogorvoslatok szempontjából is a hely- nagyon megkönnyíti az egyszer indult kezdeménye- zet sokkal áttekinthetőbb (pl. a határidők betartása
JURA 2009/2. 106 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. kérdésében), ha a feltételek meglétét csak egy vagy a választót a képviseleti szerv választásában is be- néhány személy esetében kell ellenőrizni. folyásolhatja. Vannak azonban ellentétes példák is. A most 4.2.2 Időpontok tárgyalás alatt álló hamburgi törvényjavaslat azt tar- A népszavazás időpontjára nézve különböző sza- talmazza, hogy népszavazást – ha lehet – általános bályok léteznek. Egyrészt majdnem mindenütt választások napjára kell kitűzni. Ezt a rendelkezést határidők vannak. Ezek biztosítják, hogy az állam- azzal indokolják, hogy ez magasabb részvételi arány- polgári kezdeményezés eredményes befejezése után hoz vezethet. A német népszavazásokra általában hamarosan sor kerül a népszavazás megtartására20. alacsony részvétel jellemző; kivételek főleg helyi szin- Az állami szerveknek ne legyen lehetőségük az ál- ten előfordulnak. Így a küszöbértékek miatt érvényes taluk nem támogatott kezdeményezés elhúzására. népszavazások ritkaszámba mennek. Ha az emberek Előfordulnak minimális határidők is. Sachsen tar- – így a hamburgi törvényjavaslat mögött álló érvelés – tományban az állampolgári kezdeményezés és a amúgyis elmennek szavazni, mert általános választás népszavazás között legalább három hónapnak el kell van, akkor nagyobb az esély, hogy a népszavazásban telnie, ez az időszak „a népszavazás tárgyáról való is részt vesznek. Ezért a nép részvételét visszaszoríta- közinformációt és vitát szolgálja“ és csak a kezdemé- ni szándékozó hamburgi kormánypárt 2004-ben úgy nyezők beleegyezésével rövidíthető21. A határidők próbálta módosítani a vonatkozó törvényt, hogy nép- módosítására kerülhet sor annak érdekében, hogy szavazást már ne lehessen az általános választások több népszavazást ugyanazon a napon tartsanak22; napján tartani; a tartományi alkotmánybíróság ezt a így a közvetlen demokráciával járó költségeket lehet módosítást megsemmisítette, mert az alkotmány az csökkenteni. azonos időpontot lehetővé teszi30. A legtöbb német tartományban népszavazást csak vasárnapra vagy munkaszüneti napra lehet 4.2.3 Küszöbértékek kitűzni23. Ezt azért írják elő, mert Németországban Mindenütt a jog a nép döntésének érvényes létrejöttét választásokat is csak vasárnap (vagy nagyon rit- bizonyos küszöbértékekhez köti. Ezek a küszöbérté- kán állami ünnepen) tartanak. Magyarországon kek egyrészt a részvételi arányt, másrészt a leadott azonban Ve. 4. § (1) bek. 2. mondata írja elő, hogy a szavazatokhoz viszonyított többséget érintik. A választás vagy népszavazás napja ne essen nemzeti részvételi arány – a magyar törvény nyelvén: az érvé- ünnepre vagy munkaszüneti napra, beleértve az azt nyesség31 – biztosítani hivatott, hogy aktív kisebbség megelőző és követő napot is. Bayern tartományban ne domináljon a passzív többség felett, azaz hogy a „az állampolgári kezdeményezésről tartandó nép- döntött kérdés legalább minimális támogatottságot szavazásokra általában tavasszal vagy ősszel kerül élvezzen a nép körében. A többségi küszöbértékek sor“24. „Általában“ azt jelenti, hogy kivételek jogilag – azaz az eredményesség32 – a többségi demokrácia megengedettek; az idézett alkotmányos rendelke- elvét a közvetlen demokráciában is érvényesítik. zés következményeképpen az említett tartományi Egy német tartomány, valamint a magyar Ötv. határidők viszonylag hosszúak25. A nyári szabadság az említett kettős küszöbrendszert használja: a nép- idejében általában nem lehet tartani népszavazást, és szavazás csak bizonyos részvételi arány elérése ese- az aláírásgyűjtési határidőbe ezeket a heteket nem tében érvényes, és a szavazók többségi támogatása számítják be26. esetében az érvényes népszavazás eredményes is. Eltérőek a szabályozások abban a kérdésben, A minimális részvételi arány Rheinland-Pfalz tarto- hogy aláírásgyűjtés és népszavazás tartható-e a mányban a választópolgárok egynegyede33, a magyar parlamenti vagy önkormányzati választásokhoz önkormányzatokban sokkal magasabb – majdnem közeli időpontban. A magyar válasz negatív: sem a prohibitív – küszöb érvényesül, mert itt a választó- választás napján, sem az azt megelőző és követő 41 polgárok felének a részvétele szükséges a szavazás nap alatt nem lehet népszavazást tartani27, és ezalatt érvényességéhez34. A részvételi arány céljához, azaz az idő alatt az aláírásgyűjtés is tilos28. Ezt a modellt az ügy bizonyos támogatottságának bizonyításához számos német tartomány követi azzal az eltéréssel, mérvén a magyar küszöbérték aránytalanul magas- hogy a legtöbbször választott szünetelési időszak nak tűnik. nem 41 nap, hanem egy hónap29. A választások és a Az újabb szabályozások már nem a kettős rend- közvetlen demokrácia időbeli elválasztásának az az szerhez folyamodnak, hanem az igenlő szavazatokra oka, hogy a két döntés ne befolyásolja egymást. Kü- nézve két követelményt fogalmaznak meg: egyrészt lönben az a veszély fenyeget, hogy a népszavazásban az igen-szavazatok a leadott szavazatok többségét a választók nem az ügyre tekintettel, hanem általá- képezzék (többség-elv), másrészt az igen-szavazatok nos pártpolitikai preferenciájuk szerint voksolnak; a választópolgárok összlétszámához viszonyított mi- másrészt nagyon emocionális témájú népszavazás nimális arányt tegyék ki. Ez a szabály a minimális
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 107 támogatottságot nem a részvételen, hanem az összes 4.3 A döntés hatása és megváltoztathatósága választópolgárhoz viszonyított küszöbértéken méri. Ez a szabályozás célszerűbb, mert közelebb áll a tá- A nép döntése és a népképviseleti szerv döntés- mogatottsághoz, mint a részvétel. Az újabb szabályo- hozatala között strukturális különbség van. A nép zások szerint a szavazás célját nem támogatók otthon szavazási aktusával akaratát csak egy adott kér- maradhatnak anélkül, hogy így a részvételi minimu- désre mondja ki. A nép döntései alkalmi jellegűek mot megtorpedózhatják, azaz a távolmaradás nem és nagyon korlátolt terjedelműek, azaz kivételesek. feltétlenül és automatikusan egy nem-voks értékét Ezzel szemben a népképviseleti szerv munkája fo- kapja. Ha a támogatók elegendő számban elmennek lyamatos, amiért döntései potenciálisan bármikor szavazni, akkor eredményes a népszavazás akkor is, bármilyen kérdést érinthetnek. Ezért a népképviseleti ha az összes nem-támogató otthon marad. döntéshozatal folyamatos és – a szerv hatáskörén Ilyen újabb szabályozás példaképe a magyar Alk. belül – egyetemleges46. Következésképpen az állam 28/C. § (6) bek.-e, bár az itt alkalmazott minimális tá- vagy az önkormányzat mindennapos döntési mun- mogatottság küszöbe, azaz az összes választópolgár káját kizárólag a népképviseleti szerv láthatja el; ezt egynegyede, néhány német szabállyal összehason- nem lehet a nép kezébe adni47. Ilyen értelemben az lítva eléggé magas. A magyar értéknél magasabb Alkotmánybíróság helyesen állapította meg, hogy „a küszöböt Saarland tartomány35 használ, ahol az népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a összes választópolgár fele szükséges; ez a küszöb képviselet“48. Ezekből a struktúrákból adódik49, hogy gyakorlatilag elérhetetlen. Az összes választópolgár a nép döntése csak akkor érvényesülhet, ha az érintett egyharmada kell Baden-Württemberg és Mecklen- kérdésben elsőbbséget élvez a népképviseleti szerv burg-Vorpommern tartományokban36. Az említett esetleg ellentmondó aktusával szemben50. Különben tartományokra jellemző, hogy az egész szabályozás a népképviseleti szerv a népszavazást követő ülésén a népszavazást inkább megakadályozza, mintsem a népszavazással ellentétes döntést hozhatna, és így buzdítja a népet közvetlen akaratnyilvánításra. A a népi akarat érvényesülését meghiúsíthatná. A fo- restriktív tartományok közé tartozik Berlin is, ahol lyamatos munkával járó előnyt kell ellensúlyozni. vegyes rendszer található: Ott a minimális részvételi Ezért a közvetlen demokrácia csak úgy működhet, arány 50%; ha a részvétel ez alatt a magas küszöb hogy a nép akarata a parlament vagy képviselő-tes- alatt marad, akkor a szavazás érvényes, ha az ös�- tület akaratával, aktusaival szemben elsőbbséget szes választópolgár egyharmada a javaslat mellett élvez. Ez az elsőbbség nemcsak az akaratnyilvánítás szavaz37. időpontjában állhat fenn, hanem az érvényes népsza- A legtöbb német tartományban a küszöbérték vazásnak a parlamentet vagy a képviselő-testületet ekkora, mint Magyarországon állami szinten: a vá- bizonyos ideig kötnie kell abban az értelemben, hogy lasztópolgárok egynegyede38. Alacsonyabb küszöb- a népképviseleti szerv a népszavazással ellentétes értékek léteznek Hamburg tartományban (20%)39 és határozatot nem hozhat51. Ez az időszak azonban főleg Nordrhein-Westfalen tartományban (15%)40. nem tarthat örökké, mert ez túl rugalmatlanná ten- Még liberálisabb megoldás, hogy a népszavazás né az állami vagy önkormányzati politikát. A ma- eredményes, ha az érvényes szavazatok fele a javaslat gyar Alkotmánybíróság ezt a strukturális viszonyt mellett voksol anélkül, hogy az igen-szavazatoknak úgy írta le: „a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a az összes választópolgárhoz viszonyított küszöbér- népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, téket túl kell haladniuk. Kvórum nélkül szavazhat- de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti nak a választópolgárok Bayern, Hessen és Sachsen hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végre- tartományokban41. Általános jelenség, hogy a múlt hajtói szerepbe kerül“52. Ezért a jog feladata, hogy a években a küszöbértékeket csökkentették, vagy ma- népszavazás elsőbbségét biztosítsa a népképviseleti gasabb küszöbről alacsonyabbra42, vagy egyáltalán szerv döntéseivel szemben, és hogy azt az időszakot törölték a fennálló küszöböket43. állapítsa meg, amely alatt fennáll ez a kötőerő az ál- Az alkotmány népszavazással történő módosí- lami és önkormányzati szervekkel, valamint esetleg tására általában szigorúbb feltételek érvényesek. Ez magával a néppel szemben is. főleg az összes választópolgár számához viszonyí- Ezek a kérdések csak az ügydöntő népszavazással tott arányt érinti; a legtöbb tartomány szabályozása kapcsolatban merülnek fel. Az ún. konzultatív – a az összes választópolgár felét követeli44. Számos magyar Alk. 28/C. § (1) bek.-e szerint: vélemény- tartomány ezen kívül a többségi arányt is emeli: nyilvánítás céljából elrendelt – népszavazás az ál- alkotmánymódosításra kell a leadott szavazatok lami vagy önkormányzati szerveket nem kötelezi kétharmados többsége45. Néhány tartomány a par- semmire53. Hatása főleg politikai jellegű, jogilag lament feloszlatását is az általános törvényhozásnál azonban a népképviseleti szerv (vagy adott esetben szigorúbb feltételekhez köti. hatáskörrel rendelkező más hatóság) a konzultatív
JURA 2009/2. 108 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. népszavazás eredményétől szabadon eltérhet. Az a német jogban ismeretlen problémát vet fel. Elő- ügydöntő és a konzultatív népszavazás párhuzama ször Németországban a népszavazás törvényalko- főleg a magyar országos népszavazási rendszerre jel- tási hatása fegyelmező hatást gyakorol a potenciális lemző; ha nem a nép követel ügydöntő népszavazást, kezdeményezőkre: csak kidolgozott, elfogadóképes a népszavazás módjáról az Országgyűlés dönt54. A törvényjavaslat kerülhet a nép elé. A velejáró elő- magyar önkormányzatokban55, valamint a német tar- nyökről és hátrányokról már esett szó. Magyaror- tományokban csak az ügydöntő népszavazás létezik. szágon a népszavazás tárgya általános jellegű, rész- Ezért a német jog a „Volksentscheid“ (népi döntés) letekben sokféleképpen értelmezhető kérdés lehet, fogalmat használhatja: ez a fogalom csak ügydöntő amelyből egyértelmű jogalkotási kötelezettség alig népszavazásokra vonatkozhat, de mivel konzultatív vonható le. Még a kötelezettségét hűen teljesíteni népszavazás nem létezik, a „népi döntés“ fogalma akaró Országgyűlés számára a feltett kérdés miatt helytálló. nehéz lehet a népakarat megismerése61. Másodszor Az utólagos ügydöntő népszavazás esetében a a német parlamenti képviselők nem a népi akarat népszavazás hatása világos: a nép a parlament által „végrehajtói“, nem kerülnek olyan helyzetbe, hogy már elfogadott törvényt megerősíti, amire a kihirde- a nép kötelezi őket olyan szavazási magatartásra, tési eljárás kezdődhet. Ezzel kapcsolatban az Alk. 26. amely adott esetben ellentétes lehet meggyőződé- § (6) bek.-e garanciális jellegű56, mert a köztársasági sükkel. A magyar képviselő nem élvezi ugyanezt a elnök a törvényt csak akkor írhatja alá, ha a nép azt lelkiismereti garanciát, mint a német kollégája62, de megerősítette; ellenkező esetben nem lehet törvény Magyarországon is sérelmet szenvedhet a képviselői az Országgyűlés határozatából. Az utólagos népsza- szabadság63. Ráadásul Alk. 28/C. § (3) bek.-e az Or- vazás esetében ezért csak a feltett kérdések másodika szággyűlést, mint szervet kötelezi, azonban nem az érdekes: a nép megerősítése meddig akadályozza egyedi képviselőt, legalább nem kifejezetten. Mivel meg az így létrejött törvény módosítását? az Országgyűlés mint szerv a jelenlevő képviselők felének a szavazatával alkothat törvényt, minden 4.3.1 A nép döntésének jogi természete és hatása egyes képviselő arra hivatkozhat, hogy az Ország- A két országban eredményes népszavazás során gyűlés szervi kötelezettségének teljesítéséhez pont létrejövő döntés eltérő joghatással bír. Az egysze- az ő szavazata nem kell, amiért ő meggyőződéséhez rűbb modell Németország összes tartományában hűen az ügydöntő népszavazás során meghatáro- érvényesül. Itt a nép döntése a parlament döntésével zott törvény ellen szavaz. Ha a képviselők nagyobb azonos hatású: maga az eredményes népszavazás a száma (vagy kétharmados törvény esetében kisebb törvényt úgy alkotja, mint az eredményes parlamen- száma is elegendő) így viselkedik – legyen személyi ti szavazás. A szavazás után a parlament elnöke az meggyőződésük, legyen a pártjuk álláspontja alap- elfogadott törvényjavaslatot írja alá, és a törvény ján – az Országgyűlés nem képes a nép akaratának a szokásos módon kerül kihirdetésre (egylépcsős eleget tenni. Ebből adódik a harmadik probléma. normaalkotási eljárás). Ez a modell a német tarto- Mi történik, ha az Országgyűlés kötelezettségének mányokban ezért működhet, mert a népszavazás nem felel meg, azaz ha a népszavazás által elrendelt tárgya csak kidolgozott törvényjavaslat lehet57. Ezt törvényt nem alkotja, vagy nem úgy, ahogyan a nép a nép ugyanúgy megszavazhatja, mint a parlament. akarja? Az Alkotmányból minden kényszerítő eszköz Mivel a nép döntése ugyanolyan hatással rendel- hiányzik. Ez a probléma nem a népszavazás sajá- kezik, mint a parlamenté, az elsőbbség nem jelent tossága, hanem mindig előfordul, ha más szerv az problémát Németországban: a nép és a parlament Országgyűlést kötelezheti64: ez a szerv, pl. a nép vagy döntései egyenrangúak58. Ezért Németországban az Alkotmánybíróság, az Országgyűlés kötelességét csak a módosítási tilalom időszakát kell szabályozni. állapíthatja meg, de az annak nem engedelmeskedő Hasonló módon helyi szinten a népszavazás hatása Országgyűlést nem lehet kényszeríteni. Ezen kívül azonos a képviselő-testületi határozatéval59. a mulasztásos Országgyűlés döntését helyettesítő A magyar Alkotmány 19. § (3) bek. b) pontja, 25. eljárás sem létezik. Ahogyan látjuk, a magyar jog- § (2) bek.-e, 28/C. § (3) bek.-e más elképzeléseken ban már az első kérdés: hogyan érvényesülhet a nép alapul. A nép döntése nem helyettesíti az Ország- akarata a népképviseleti szervvel szemben, nagyon gyűlését, hanem kötelezi az Országgyűlést megfelelő problémás. törvény alkotására, éspedig „haladéktalanul“ (két- A két vázolt modell között a német a jobb, mert lépcsős normaalkotási eljárás)60. Az Országgyűlés kevesebb problémát vet fel és eljárásilag is egysze- törvényalkotási monopóliuma ép marad, de az Or- rűbb: a nép döntésével befejeződik a törvényalkotási szággyűlés eredményes népszavazás esetében nem eljárás, mialatt a magyar kétlépcsős rendszerben az dönthet szabadon. Az Országgyűlésnek van azonban Országgyűlésnek még cselekednie kell. Ráadásul értelmezési mozgástere. A magyar szabályozás sok, elvi alapon a német megoldás jobban megfelel a nép-
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 109 szuverenitásnak, mert a nép valóban „közvetlenül rólag kötelmi jogként szabályozza. Most mi legyen: gyakorolja“ a közhatalmat. A népszavazás megtiltja-e, hogy az elővásárlási jog koncepcionális újragondolása a népszavazás alapján 4.3.2 A megváltoztatási tilalom időszaka létrehozott elővásárlási jogra is kihat? Ez azt jelente- (moratórium) né, hogy a termőföldre vonatkozó elővásárlási jognak A nép akarata leginkább érvényesülhet, ha bizonyos dologi jellegűnek kell maradnia, mialatt a magyar ideig köti a népképviseleti szervet. Ez utóbbi, folya- jogrendszer egyébként csak kötelmi természetű elő- matos munkája miatt, bármikor módosíthatná, vagy vásárlási jogot ismer. Felmerülnek további kérdések éppen hatályon kívül helyezhetné a nép döntését. is. A háromévi időszakban történő törvénymódosítás Ezért fontos, hogy a népképviseleti szerv a nép dön- esetében különbséget kell tenni olyan módosítás kö- tését egy ideig köteles tiszteletben tartani. Ezen mora- zött, amelyet már eleinte is lehetett volna elfogadni tórium időszaka ne legyen túl hosszú, mert különben a népszavazást végrehajtó törvényként, és olyan mó- az állami vagy önkormányzati normaalkotás túl dosítás között, amely már nem áll a népszavazásban rugalmatlanná válna, és a népképviseleti szerv már kifejezésre jutó népi akarat talaján? Ha ezt elfogadjuk: nem tudna megfelelően reagálni a körülményekben ki dönt arról, hogy a módosítás összeegyeztethető-e bekövetkező változásokra. A közvetlen demokrácia a népszavazás tartalmával? Az Alkotmánybíróság értelme nem a jogrendszer megkövülésében áll. alkalmas-e ilyen értelmezési munkára? Vagy ezen Néhány tartomány joga a nép által hozott döntést problémák elkerülése érdekében legyen tilos minden nemcsak a népképviseleti szerv ellen védi, hanem a módosítás, éspedig az is, amely a népszavazás értel- nép ellen is. Ez azt jelenti, hogy bizonyos időkereten mezési keretén belül marad? belül az adott tárgyban újabb népi kezdeményezés Németországban mindezek a kérdések nem me- és állampolgári kezdeményezés tilos65. Ilyen tilalmak rülhetnek fel, mert állami szinten egyetlen tartomány értelme az állami vagy önkormányzati akaratképzés jogrendszere sem mond ki moratóriumot68. Miután a megbízhatósága, kiszámíthatósága. Ha állami vagy nép törvényt fogadott el, ezt a törvényt mindenütt a önkormányzati szerv – beleértve a népet – normatív tartományi parlament rögtön a szokásos eljárásban akaratát egyszer nyilvánította, akkor az így létrejött módosíthatja, vagy hatályon kívül helyezheti. A jogszabály hatályának alávetett polgár e norma sta- parlament egyetlen jogi korlátját az állami szervek bilitásában bízhasson. Ezt követeli többek között a közötti jóhiszemű joggyakorlás követelménye (az jogállamiság is66. Ráadásul a népi újrakezdeményezés ún. Organtreue) képezi. Ez azt jelenti, hogy a par- tilalma a néptől követeli, hogy felelősséget viseljen lamentnek mérlegelnie kell, hogy a szóban forgó saját döntésért. Maradjon az egyszer hozott döntésé- törvényt a nép megalkotta és adott esetben az alko- nél, legalább bizonyos ideig, és ne tétovázzék kedve tására nemrégen került sor. Ha a törvény módosí- szerint napról napra különböző döntési alternatívák tása vagy hatályon kívül helyezése mellett jó érvek között. A népi újrakezdeményezés időszaki tilalmá- szólnak (amit az alkotmánybíróság „Organtreue“ val járó hátrányokat a bevezetésben említett drezdai címén ellenőrizhet), a parlament úgy határozhat69. népszavazás mutatja: a nép döntését a tények töké- Ezen kívül csak a politikai kultúra akadályozhatja letlen ismerése alapján hozta. Ez a teljes tényállás meg, hogy a parlament a választók akaratát ilyen ismertté válását követően is megtartotta kötő erejét nyilvános módon semmibe vegye. A bevezetésben az önkormányzatra és a népre nézve. említett 2008. évi hamburgi választások mutatták, Magyarországon eredményes ügydöntő népsza- hogy a választók készek megbüntetni a nép aka- vazás az Nsztv. 8. § (1) bek.-e 1. mondata értelmében ratán magukat túltevő politikai erőket. A legtöbb az Országgyűlésre három évig kötelező. Ebben az tartomány népszavazási törvénye előírja, hogy a előírásban csak az időtartam világos, a kötelező ha- törvény bevezető része mondja ki, hogy ezt a tör- tás többi kérdése azonban nem. Főleg az a tény, hogy vényt a nép fogadta el. Ily módon mindenki számára Magyarországon népszavazás többféle értelmezésre világos, hogy a parlament a nép akaratán nyugvó lehetőséget adó kérdésekről tartható, az eredményes jogszabályhoz hozzányúl. Az említett, most tárgyalás népszavazás tárgyi kötőerejét bizonytalanná teszi. Te- alatt álló hamburgi törvényjavaslat kifejezett rendel- gyük fel, hogy a már idézett kérdésben: „Egyetért-e kezést tartalmaz, hogy népszavazással elfogadott Ön azzal, hogy a földterület megművelőjét illesse törvényt módosító parlamenti törvényjavaslat ellen meg első helyen elővásárlási jog termőföld vásárlása a nép népszavazás útján kifogást emelhet. Többféle esetén?“67 tartott eredményes ügydöntő népszavazás elképzelés van a kifogásemelési jog időkeretéről, de alapján az Országgyűlés dologi hatású elővásárlási elvileg még az se kizárt, hogy a nép ezen beleszólási jogot rögzít törvényben. Tegyük fel tovább, hogy a jogosultsága örökké fennáll. Ha ez a hamburgi tör- háromévi tilalmi időszakon belül a tervezett új Ptk. vény megszületik, ez egyedülálló szabályozás lenne kerül elfogadásra, amely az elővásárlási jogot kizá- Németországban.
JURA 2009/2. 110 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II.
Bár Németországban a nép alkotta törvény a ké- hiúsítására alkalmas határozatot78. Ezzel ellentétben sőbbi parlamenti törvényhozás ellen védelmet nem a niedersachseni jog ezt az előzetes tilalmi hatást élvez, néhány tartományban a népszavazással elfo- kifejezetten kizárja79. gadott törvényt egy ideig újabb népi törvényhozás ellen védik. Hamburg tartományban ilyen törvény 4.4 Költségviselés módosítása tárgyában a népszavazást követő két év alatt tilos minden népi kezdeményezés, állampolgári 4.4.1 Elvi szempontok kezdeményezés és népszavazás70. Több tartomány- ban tilos újabb állampolgári kezdeményezés, ha A közvetlen demokrácia a népszuverenitás gyakor- ugyanabban a kérdéskörben a közelmúltban már lását jelenti és mint ilyen, a köz érdekében áll. A köz érvénytelen állampolgári kezdeményezést tartottak. érdekében álló eljárásokkal járó költségeket a köznek, Ez a tilalmi időszak egy év71 vagy két év72 lehet. Más azaz az államnak vagy az önkormányzatnak illik vi- megoldás, hogy ugyanabban a parlamenti ciklusban selnie. Amennyiben állami vagy önkormányzati szer- tilos az ismétlődő állampolgári kezdeményezés73. vek az eljárást lebonyolítják, a közpénzekből történő Mindezek az előírások a nép döntéseit – beleértve a költségviselés nem jelent problémát, hiszen ezeket a kezdeményezés érvénytelenségében kifejezést nyerő szerveket és tevékenységüket amúgyis az állami vagy negatív döntését – a nép ellen védik. Ennek egyik fő önkormányzati költségvetés finanszírozza. indoka a közpénzek kímélése. Az egyszer kudarcot Már nem olyan egyszerű a nép körében induló vallott ügyben ne szülessen újabb kiadásokat szük- kezdeményezések finanszírozása. Ha abból indulunk ségessé tevő eljárások olyan rövid idő alatt, amelyről ki, hogy az állampolgári kezdeményezés célja, azaz feltehető, hogy a nép véleménye nem változott. Az népszavazás megtartása a köz érdekében áll, akkor idézett rendelkezések parlamenti kezdeményezés és annak kezdeményezésével járó költségeket is a köz- törvényhozás előtt nem emelnek gátat. nek illik fedeznie. Kérdőív kidolgozása és előállítása, Bár állami szinten egyetlen német tartomány sem valamint aláírások gyűjtése komoly, az egyén teher- rendel el módosítási tilalmi időszakot, helyi szinten bíró képességét túlhaladó kiadásokat okozhat. számos tartományi önkormányzati törvény a nép- Másrészt a frivol kezdeményezésekről már esett szavazással elfogadott önkormányzati határozatot szó. Ha a közvetlen demokrácia keretében döntés- képviselő-testületi módosítástól mentesíti. Erre a re bocsátandó ügy olyan komolytalan, vagy olyan különbségtételre sem politikai, sem jogtudományos kevés ember érdeklődésére tehet szert, hogy a nép koncepcionális indok nem létezik, hanem azért van, elé terjesztése a közvetlen demokráciával való vis�- mert így alakult ki. A határidő leggyakrabban három szaélésnek fogható fel, akkor a közpénzekből való év74, de rövidebb tilalmi időszakok is előfordulnak75. költségtérítés erkölcsi és esetleg jogi jogosultsága Különös figyelmet érdemel a bajor „clausula rebus igen kérdéses lehet. Az ingyen-sör ügyben Kiss Lász- sic stantibus“-szabályozás, amely szerint a tilalmi ló alkotmánybíró párhuzamos indokolásában80 pont időszakon belül is újabb állampolgári kezdeménye- ezt a kérdést vette fel: Elvárható-e az adófizetőtől, zés indítható, ha „a döntés alapjául szolgáló ténybeli hogy eleinte komolynak nem szánt kezdeményezés vagy jogi helyzet lényegesen megváltozott“76. Ha által okozott költségeket viseljen vagy térítsen? ilyen rendelkezés Sachsen tartományban létezne, a Demokratikus rendszerben a felvett kérdésre bevezetésben vázolt drezdai népszavazás esetében adott válasz nemleges is lehet. Ha az alkotmányozó a nép a kulturális világörökségre való hatás nyilván- vagy a törvényhozó úgy dönt, hogy „komolytalan“ valóvá válása után újra dönthetett volna; nem kellett kezdeményezéseket nem finanszíroz, több problé- volna kivárni az egész három évi tilalmi időszak mát kell megoldania. Először normatív szinten a elteltét. Magyarországon helyi szinten az Ötv. 48. § komolytalant a komolytól el kell határolnia. Ezzel 1. mondata csak a népi döntés kötelező hatását írja kapcsolatban a komoly kezdeményezés küszöbe nem elő, de nem nyilatkozik az időtartamáról. Ezért ezt lehet olyan magas, hogy alig érhető el, mert akkor a kérdést önkormányzati rendeletben lehet és kell a potenciális kezdeményezők attól félnek, hogy ők szabályozni. maguk kötelesek lesznek a költségek viselésére, és Ezen kívül néhány német tartomány önkormány- ez sok embert riaszthat vissza – főleg szerény anya- zati törvényei helyi népszavazás eredményét újabb gi háttérrel rendelkező embereket, akik számára az népi vagy állampolgári kezdeményezés ellen védik; aláírás-gyűjtés az egyetlen eszköz lehet avégett, hogy itt is a határidők egy és három év között mozognak. a politikai nyilvánossághoz fordulhassanak, hiszen Magyarországon ez a határidő: egy év77. olyan emberek pénz és esetleg műveltség híján állás- Három tartományban állampolgári kezdeménye- pontjukat alig juttathatják el a médiába. Második zést megengedő határozat után a képviselő-testület kényes kérdés, hogy konkrét esetben ki jogosult az már nem hozhat a kezdeményezés tárgyának meg- adott ügy komoly vagy komolytalan jellegéről dön-
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 111 teni? Ha politikai szerv mint pl. a népképviseleti niedersachseni és schleswig-holsteini alkotmányos szerv, a kormány vagy a polgármester hozza ezt a rendelkezések a költségtérítés feltételeként az állam- döntést, félő, hogy döntését politikai okok befolyá- polgári kezdeményezés érvényességét nevezi. Ha az solják, pl. úgy, hogy a döntő szerv a neki kellemetlen aláírások száma olyan alacsony, hogy az érvényesség kezdeményezést komolytalannak minősíti, ami ezen küszöbét – Niedersachsen tartományban a választó- döntési hatáskörrel való visszaélést jelentene. Ezért polgárok 10%-át, Schleswig-Holstein tartományban célszerű a döntési hatáskört politikailag semleges, a a választópolgárok 5%-át – nem éri el, akkor az ügy kezdeményezésben felvett kérdés eldöntésében nem közérdeklődés híján közpénzekből történő finanszí- érdekelt szervre telepíteni. rozást nem érdemel. Ellenkező esetben azonban az ügy közérdekűnek számít, és költségtérítésnek van 4.4.2 A magyar szabályozás (hiánya) helye. A szászországi népszavazási törvény86 is a A magyar szabályozás viszonylag egyértelmű: az költségtérítést a részvételi arányhoz közi. Itt azonban állami szervek költségeit az állam viseli81, az ön- az állam a kezdeményezőknek aláírásonként 0,51 €-t kormányzati szervek költségeit – kevés kivétellel82 térít, a külső határt 450 000 aláírásnál szabja. Ez azt – az önkormányzat. A népi vagy állampolgári kez- jelenti, hogy a maximális költségtérítés 229 500,- € deményezés keretében aláírásokat gyűjtő választó- akkor is, ha több mint 450 000 választópolgár aláírja polgárok a velejáró anyagi terheket – a költségtérítést a kezdeményezést. elrendelő vagy lehetővé tehető jogszabály híján Koncepcionális szempontból ezek a szabályok – maguk viselik. jól sikerültek. A költségtérítésről való döntést anya- Elvi megfontolások alapján ez a magyar megoldás gi kritériumból eljárási szabállyá átértékelték, és a igazságtalannak tűnhet, mert a közérdekben vállalt döntést hozó eljárási cselekményeket maga a nép költségeket közpénzekből illik fedezni. A bevezetés- foganatosítja. Így a kezdeményezés „komoly“ jelle- ben azonban már arról esett szó, hogy a jelen helyzet- gének kérdésében más érdekelt állami vagy önkor- ben a magyar jognak megszigorító, a kezdeményezé- mányzati szerv nem folyamodhat manipulációhoz. sek nagy számát fékező szabályokra van szüksége. Az A részvételi arány alkalmas indikátor87. Az olyan állami vagy önkormányzati költségtérítés azonban szabályozás hátrányos, amely a kezdeményezők szá- az ellenkező, azaz ösztönző irányba hatna. Ráadásul mára bizonytalanságot teremt. Az eljárás végéig nem a magyar szabályozásban nem merül fel az a kérdés, tudják, részesülnek-e költségtérítésben vagy sem. hogyan lehet jogi különbséget tenni a komoly és a Ezt a bizonytalanságot a magyar kezdeményezők komolytalan kezdeményezés között. nem ismerik: tudják, hogy a felmerülő költségeket maguknak kell viselniük. 4.4.3 Költségtérítés Németországban
Németországban a helyzet tartományonként eltérő. 4.5 A jogszerűség biztosítása Ezért itt csak néhány általános vonást lehet leírni. és a jogorvoslati rendszer Niedersachsen és Schleswig-Holstein alkotmányai állampolgári kezdeményezés esetében költségtérítést A nép a pouvoir constitué egy részét képezi és ezért helyeznek kilátásba83. Sachsen és Sachsen-Anhalt köteles betartani az alkotmányt, a törvényeket és a tartományok a költségtérítés szabályozását törvény- többi jogszabályt is. Csak ha a nép pouvoir consti- be utalja84, és ezt csak úgy lehet értelmezni, hogy a tuant-ként forradalmi úton új alkotmányt alkot, nincs végrehajtó törvénynek legalább minimális költség- alávetve a jognak88. A közvetlen demokráciának térítést kell nyújtania. nem-forradalmi formái, azaz a népi kezdeményezés, Mindenütt a hivatalbóli eljárás a kezdeményező- az állampolgári kezdeményezés, valamint a nép- ket terhelő költségeket nagyon csökkenti. Maradnak szavazás a jog keretében folynak. Ezért – Rousseau a törvényjavaslat kidolgozásával, az aláírásgyűjtési gondolatvilágával ellentétben89 – elképzelhető, hogy ívek előállításával és az önkormányzatokhoz el- a nép cselekménye jogellenes, és hogy a nép aktusa küldésével, az ügy reklámozásával és a róla való alanyi jogokat sért. Ennek következményeképpen tájékoztatással, valamint a minimális aláírásszám adódnak a közvetlen demokrácia esetében is a jog gyűjtésével85 kapcsolatos kiadások. Ezek is magasak betartásának biztosításával, valamint a megsértett lehetnek, főleg azért, mert elfogadóképes törvény- jogok orvoslásával kapcsolatos kérdéskörök. javaslat kidolgozása szakértők bevonása nélkül nem oldható meg, még a hivatalosan nyújtandó tanács- 4.5.1 A jogszerűség ellenőrzése adással sem. Ezért a német modellben is visszariasztó A jogszerűség ellenőrzésével kapcsolatban két mo- hatású költségek merülhetnek fel. dell képzelhető el: a nép aktusának a jog- és minde- Néhány tartományban maga a nép dönt a nekelőtt alkotmányszerűsége előzőleg, azaz az aktus költségtérítés tényéről és mértékéről. Az említett előtt, vagy utólag, azaz az aktus után, kerül ellen-
JURA 2009/2. 112 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II.
őrzésre. Bár mind a magánjogban, mind a közigaz- nyezés szakaszában csak az aláírások meglétét kell gatási jogban a jogszerűség ellenőrzésére – legalább ellenőrizni99. amennyiben ez bírói úton történik – utólag kerül sor, A hatáskör szabályozása a magyar és a meck- a közvetlen demokrácia cselekményei esetében a lenburg-vorpommerni jogban jobb. A jogszerűség jobb érvek az előzetes (preventív) ellenőrzés mellett ellenőrzése csupa jogalkalmazás, amire választási szólnak90. Az előzetes ellenőrzés megakadályozza, szakhatóság a legalkalmasabb100. A jogi szaktudás hogy jogsértő és ezért eleinte érvénytelen eredményt leginkább szakhatóságtól várható el. A választási hozó eljárás indul és az állami vagy önkormányzati hatóságoknál kidolgozott előírások a politikai sem- költségvetésre nagy terheket ró. Ezen kívül a nép legességet hivatottak biztosítani101, ami azért fontos, a tartásra kerülő népszavazásba demokratikus el- mert az államnak vagy az önkormányzatnak az várásokat fektet, éspedig hogy az állami akaratot állampolgárok politikai akaratképzésében semle- tudja befolyásolni. Ezeket a részvételi elvárásokat az ges szerepet kell játszania102. A belügyminisztérium eljárás utólagos, jogsértésre hivatkozó (represszív) hatásköre még elfogadható, mert ez a minisztérium megsemmisítése kiábrándítaná, ami a népet a poli- nemcsak politikai szerv, hanem választási ügyekben tikától és esetleg a jogállamiságtól is elidegenítené. eljáró szakhatóság is, azaz ez a jogalkalmazási hatás- Ha a tervezett döntés jogszerűtlensége előzőleg kerül kör nem ismeretlen számára. A kormány és még in- megállapításra, ezek az elvárások meg nem szület- kább a parlament politikai szervek azok, amelyektől nek, és a választók csalódása elmarad. politikamentes jogalkalmazás nem várható el. Ráadá- Ezért a magyar és a német törvényhozó a jog- sul a kormány és a parlament a jogalkotásra irányuló szerűség előzetes ellenőrzését vezette be. Az állam- kezdeményezés ügyében szükségszerűen „érdekelt polgári kezdeményezés korai eljárási szakaszában fél“, ami szakszerű és semleges jogalkalmazásukat a feltenni kívánt kérdés jogszerűségét állami szerv még kérdésesebbé teszi. Igaz, az eddigi német gya- állapítja meg. Magyarországon az aláírásgyűjtő íveket korlatban még nem volt botrány a kormány vagy az aláírásgyűjtés megkezdése előtt az OVB megvizs- parlament ellenőrzési hatásköre miatt. Más azonban gálja (Nsztv. 2. §-a). Az OVB hitelesítése nélkül nem a helyzet Magyarországon, ahol a régi népszavazási folytatódhat az eljárás. A hitelesítést az OVB csak a törvény alapján az Országgyűlés a népszavazás jog- Nsztv. 10. §-ában felsorolt jogi okok miatt tagadhatja szerűségéről döntött. Többször az Országgyűlést meg; politikai vizsgálatot nem folytathat a kezdemé- politikai döntés miatt vádolták, és főleg a 1995. évi nyezés tárgyát képező kérdésen. A továbbiakban is NATO-kezdeményezés elutasításával kapcsolatban az eljárást az OVB és a többi, az OVB felügyelete alatt a jogsértés vádja is felmerült. Az Alkotmánybíróság álló választási szerv bonyolítja le és ellenőrzi. Ezért hatáskörét megtagadta, ezért e vád tisztázására nem az OVB-nek túlzás nélkül „kulcsszerepet“ lehet tu- kerülhetett sor103. Ezek az események mutatják, mi- lajdonítani91. lyen problematikus a jogalkalmazási hatáskör par- A német tartományokban is a jogszerűség ellenőr- lament (vagy kormány) hatáskörébe utalása. Már zése előzetes jellegű. Az állampolgári kezdeményezés jogállami jelképi megfontolásokból tisztább az a bejelentését követő ellenőrzés nemcsak a benyújtott megoldás, amely jogalkalmazási feladatot politikai- aláírások számára92 vagy – háromlépcsős rendszer- lag semleges szakhatóságra hárít. ben – az előzetes népi kezdeményezés meglétére Bizonyos utólagos ellenőrzést a magyar köztársa- terjed, hanem a törvényjavaslat alaki és anyagi alkot- sági elnök gyakorol. Az Alk. 26. § (6) bek.-e szerint mány- és jogszerűségére is. Ezt az ellenőrzést néhány utólagos népszavazás esetében a köztársasági elnök tartományban a belügyminisztérium93, másokban a a törvényt csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás kormány94, a parlament95 vagy annak elnöke96 vagy a megerősítette. Ez azt jelenti, hogy a köztársasági el- választási hivatal vezetője97 végzi. Garanciális jellegű nök köteles a nép megerősítésének a tényét ellenőriz- a Bayern, Bremen és Sachsen tartományokban érvé- ni. A német tartományokban törvényt külön államfő nyes szabály, hogy a belügyminisztérium, a kormány híján a parlamenti elnökök írják alá. Ők is kötelesek vagy a parlament elnöke a hitelesítés megtagadását feladatuk ellátása során a nép akaratának szabály- saját hatáskörből nem mondhatja ki, hanem ezzel a szerű létrejöttét megvizsgálni. Ez már a jogállamiság szándékkal az alkotmánybírósághoz kell fordulnia98. követelményéből folyik, külön előírás nélkül is. Így megtagadás esetében biztosított a bírói ellenőrzés. Néhány tartományban az állampolgári kezdeménye- 4.5.2 Jogorvoslati rendszer zés feltétele, hogy abban a kérdésben éltek érvényes A közvetlen demokrácia eljárásaiban sokféle jog- népi kezdeményezéssel, amellyel a parlament nem orvoslati lehetőség létezik. A választási eljárásjog értett egyet; ebben a háromlépcsős eljárási modellben alapján lebonyolított eljárásokban – pl. a választók a jogszerűség ellenőrzése már a népi kezdeményezés nyilvántartása, a szavazatok számítása – a választási szakaszában történik, és az állampolgári kezdemé- eljárásjogból ismert jogorvoslatok léteznek. Ezeket
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 113 a választási szervek fellebbezési szintje és aztán a jogorvoslathoz való jog szempontjából sem aggályos bíróságok bírálják el. Magyarországon a rendes bí- olyan módosítás. róságok rendelkeznek hatáskörrel, Németországban Az alkotmánybíróságok jogorvoslati eljárásukban azonban a jogorvoslatot természetétől függően a kizárólag a jog betartását ellenőrzik. A politikai ese- közigazgatási bíróság, az alkotmánybíróság vagy a mények mögött húzódó politikai szándékról nem népképviseleti szerv kezeli. ítélkezhetnek. A Ve. 3. § d) pontjában rögzített jóhi- A közvetlen demokrácia sajátossága – a vá- szemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelmé- lasztásokhoz képest – az állampolgári kezdemé- nye sem nyithat kaput a dolog politikai megítélésére. nyezés megengedése (a Nsztv. és Ve. nyelvén: az Ez nemcsak a bírósági ellenőrzésre áll, hanem az ügy aláírásgyűjtési ív hitelesítése) ellen rendelkezésre hatósági kezelésére is109. álló jogorvoslatok. Mind Magyarországon, mind A pozitív és negatív hitelesítési határozat ellen Németországban a kezdeményezők a kezdeménye- Magyarországon mindenki110 fordulhat az Alkot- zés tartalmi jogellenességét kimondó határozat ellen mánybírósághoz. Németországban azonban csak az az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak104; Bayern, érintettek a népszavazás megengedhetőségéről szóló Bremen, és Sachsen tartományokban csak az alkot- határozatot támadhatják meg. A népszavazást meg- mánybíróság a hitelesítés megtagadását mondhatja tiltó határozat ellen csak a kezdeményezők – vagy ki. Kivételt képez Schleswig-Holstein, ahol a kezde- több tartományban a koncentrációs elv alapján még ményezők bizalmi embere a közigazgatási bíróság- szorosabban: az ők bizalmi embere111 – élhetnek hoz fordulhat105. Az alkotmánybíróságok hatásköre jogorvoslattal; a jogorvoslati határidő a határozat rendkívüli jelenség, főleg azért, mert nem kizárólag kézbesítésével kezdődik meg. Néhány tartományban alkotmányvédelmi, hanem szélesebb értelemben az állampolgári kezdeményezést aláírásukkal támo- vett jogorvoslati eljárás106. A kezdeményezés meg- gató állampolgárok is jogosultak112. A népszavazást engedhetősége nemcsak az alkotmány előírásai jóváhagyó határozatot csak bizonyos alkotmányos alapján bírálható el. Mind Magyarországon, mind szervek mint pl. a kormány vagy a parlamenti Németországban a kezdeményezés alaki és tartalmi képviselők bizonyos hányada támadhatják meg, a kellékeit csak részben állapítja meg az alkotmány, választópolgár azonban sehol sem. további vonatkozó rendelkezéseket a népszavazási Magyarországon az Alkotmánybíróság a közvet- vagy választási törvények rögzítenek. Magyarorszá- len demokráciával kapcsolatos indítványokat soron gon a múlt évek alatt népszavazási ügyekben hozott kívül köteles elbírálni. Néhány éve ez az eljárási kö- számos alkotmánybírósági döntés a Nsztv. és a Ve. vetelmény nagy terhet ró az Alkotmánybíróságra, előírásait sokkal nagyobb mértékben alkalmazza, mert a kifogások nagy száma alig hagy kapacitást más mint az Alkotmányt. Hasonló a helyzet a vonat- ügyek elbírálására. A másik oldalon a nép az állami kozó németországi tartományi alkotmánybírósági akarat képzésében való közreműködése olyan ügy, eljárásokban. A hatáskör azért került az alkotmány- amelyben a hosszú jogi – ellenőrzési és jogorvoslati bíróságokhoz, mert a népszuverenitás gyakorlásának – eljárások tűrhetetlenek, mert megakadályoznák, egyik formájáról van szó. Ezért az alkotmánybírósági hogy a nép aktuális kérdésekre belátható időn belül hatáskört nem annyira az elbírálandó kérdés jogi reagálhat. A német jogban nincsenek hasonló elő- jellege indokolja, hanem főleg a kérdés jelentősége írások. Egyrészt a soron kívüli alkotmánybírósági a demokratikus alkotmányos életben. eljárás intézménye ismeretlen113, másrészt a legtöbb Az alkotmánybírósági hatáskör nem szükség- tartományi alkotmánybíróságnál viszonylag alacsony szerű, nem a „dolog természetéből“ ered. A schles- a munkateher, amiért szükség esetében hamarosan wig-holsteini példa mutatja, hogy a felmerülő jogi dönthetnek. kérdésekkel a közigazgatási bíráskodás is megbir- A jogorvoslati rendszer Magyarországon hé- kózhat. Ehhez hozzájárul az a tény, hogy a népszava- zagos abban az értelemben, hogy az eredményes zás hatósági lebonyolítása közigazgatási eljárásokból népszavazásban kimondott jogalkotási parancsnak áll107, és e jogorvoslati elbírálása a közigazgatási nem engedelmeskedő Országgyűlést nem lehet bíróságok eredeti feladata. Magyarországon az Al- kényszeríteni. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban kotmánybíróság az alkotmánybírósági hatáskör nyilvánuló alkotmányellenességet hiába állapíthatja megszüntetését elfogadta a helyi szintre nézve108. meg. Az erre sem reagáló Országgyűlés ellen sem- Mivel állami és helyi szinten a népszuverenitás kér- milyen kényszerítő eszköz nem áll rendelkezésre. dése párhuzamos módon felvetődik, az Alkotmány- Németországban ez a helyzet nem fordulhat elő, bíróság érvelése elvileg a nemzeti szintre áttehető mert ott maga a népszavazás – parlamenti eljárás azzal az eredménnyel, hogy törvény alkotmányjogi közbeiktatása nélkül – alkotja a nép által kívánt tör- aggály nélkül a jogorvoslati hatáskört a Legfelsőbb vényt114. Ha azonban a tartományi parlament elnöke Bíróságra vagy más rendes bíróságra telepíthetné. A aláírását megtagadja, minden tartományban vannak
JURA 2009/2. 114 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. helyettesítő eljárások, amelyek alkalmazásra kerül- – határértéket el nem érő, de minimális támogatott- nek függetlenül attól, hogy az aláírandó törvényt a ságot élvező kezdeményezés nem vész el teljesen, nép vagy a parlament alkotta. hanem országgyűlési eljárást indíthat. Természete- Helyi szinten hasonló érvek érvényesülnek, csak sen a német tartományi parlamentnek a határértéket alacsonyabb szintű szervek előtt. Magyarországon el nem ért kezdeményezésre szabad reagálnia. A helyi népszavazási ügyekben a jegyző jár el, akinek magyar jog, amely erre külön eljárást létesít, a nép határozatai ellen jogorvoslat a rendes bírói úton ke- akaratának parlamenti figyelemkeltésre nagyobb reshető115. Németországban hasonló a helyzet azzal, eljárási (ami nem azonos a politikaival) esélyt nyújt, hogy tartományonként nagyon eltérőek a helyi ha- mint a német jog. táskörök – többek között az önkormányzati típustól Kifejezetten előnyös az alkotmány- és törvény- függően. Figyelemre méltó Schleswig-Holstein tar- szerűség előzetes ellenőrzésére megállapított szakha- tománynak az a megoldása, hogy a helyi kezdemé- tósági hatáskör (OVB). Az előzetes kontroll területén nyezés jogszerűségét nem az önkormányzat szervei a magyar szabályozás egyáltalán jól kidolgozott ellenőrzik, hanem a – feltehetően – semlegesebb és kiegyensúlyozott rendszert létesít. Igaz, hogy felügyeleti hatóság116. Bírói jogvédelmet általában a Németországban a politikai szervek kezébe adott közigazgatási bíróságok nyújtanak. előzetes ellenőrzés eddig nem vezetett botrányhoz. Ha az ellenőrzést magyar mintára politikamentes és szaktudással rendelkező szakhatóság végezné, ilyen 5. Mit tanulhatunk egymástól? botrány már eleve kizárt. Ráadásul a politikai jelké- pek szintjén is jobb a politikamentes jogalkalmazás A jogösszehasonlítás egyik célja a saját jog jobb fel- és annak látszata. ismerése és ezzel kapcsolatban a saját jog javítása Végül is azt a magyar szabályozást, amely a nép- lehetőségeinek felmérése és kidolgozása117. Ezzel szavazás alapján alkotott jogszabályt meghatározott kapcsolatban megjegyzendő, hogy a német-magyar ideig a népképviseleti szerv ellen védi, Németország- viszonyban a tanulás és a tanítás hosszú ideig egy- ban kellene átvenni118. Az említett hamburgi törvény- irányú utca volt: a „fejletlen“ vagy, kímélőbb módon javaslat, amely nép alkotta törvény parlamentáris fogalmazva, az „átmenet állapotában levő“ magyar úton történő módosítása ellen a népnek legalább jog a „fejlett“ vagy „a magyar átmenet célpontját beleszólási jogot akar biztosítani, azt mutatja, hogy már elért“ német jogtól tanult. Ez az egyértelműség Németországban is van igény arra, hogy a népszava- azonban manapság a múlté; a magyar jog sok terü- záson nyugvó törvényt nemcsak a politikai kultúra, lete az elmúlt két évtized alatt alapos modernizáción hanem a jog is védje a népképviseleti szerven ural- esett át, amiért olyan szabályozások fordulhatnak kodó politikai elit ellen. Mivel Németországban a elő, amelyekben a magyar jog a németnél „moder- népi jogalkotás tárgya mindig kidolgozott javaslat, a nebb“. Ezért manapság az egymástól tanulás két módosítási és hatályon kívül helyezési tilalom sokkal irányban mehet. világosabb és egyértelműbb, mint a mostani magyar Ez kifejezetten igaz a közvetlen demokrácia sza- jogban. Különösen szerencsés a bajor „clausula re- bályozására, mert ez nemcsak Magyarországon, bus sic stantibus“, amely (helyi szinten) a tilalmat a hanem Németországban is viszonylag új jelenség. megváltozatlan tény- és jogálláshoz köti. Ezt mind Baden-Württemberg tartomány kivételével Né- Németország többi tartományában, mind Magyar- metországban még két évtizeddel ezelőtt sem tar- országon érdemes bevezetni. Ez a szabály a kötő tományi szinten, sem önkormányzati szinten nem erő (és a benne kifejezésre jutó tisztelet a nép akara- volt kiépített közvetlen demokrácia. Ezért a német tával szemben) és a szükséges rugalmasság között szabályozás is még a kísérletezés szakaszában van kiegyensúlyozott kompromisszumot hoz létre. és a magyarnál nem „fejlettebb“, még „hagyomá- nyosabb“ sem. 5.2 A német jog előnyei
5.1 A magyar jog előnyei Magyarországon érdemes meggondolni, hogy a né- met jog alaki kellékeit kellene-e átvenni. Már a népi Magyarországon a nép a fakultatív népszavazás kezdeményezést is csak kidolgozott és indokolt tör- elrendeléséről való országgyűlési döntést indítvá- vény- vagy határozatjavaslat alakjában lehet indítani; nyozhatja, ha nem 200 000 állampolgár, de legalább azt is kellene mérlegelni, hogy a magyar jog is költ- 100 000 írja alá a kezdeményezést. Ezzel a magyar ségvetési hatásokról szóló nyilatkozatot követeljen jog differenciáltabb, mint a német. Németországban a kezdeményezőktől. Ez az alaki követelmény sokat a küszöbérték egy minden-vagy-semmi-határ. Ezzel követel a komoly kezdeményezőktől, de hatékony ellentétben Magyarországon az – amúgyis alacsony gátat emel a komolytalan kezdeményezések előtt.
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 115
Ráadásul ez a modell az azonos vagy hasonló kérdé- Németországban gyakorolják, a jövőbeni magyar sek igen nagy számát csökkenthetné, főleg ha az alaki szabályozás modellje lehet. Mivel ez általános válasz- követelményhez a német jogból ismeretes tanácsadási tási eljárási intézmény, a népszavazási eljárásokra kötelezettség párosul. Akkor a kezdeményezők az korlátozott bevezetése nem lenne célszerű. OVB közreműködésével alakilag és tartalmilag ki- Végül is a költségviselésről alkotott német sza- fogástalan törvényjavaslatot dolgozhatnának ki, bályozások igazságosabbnak tűnnek. Minimális amely fölöslegessé tenné a sok azonos tárgyú, hasonló támogatottságot el nem érő kezdeményezések költ- fogalmazású kérdést119, amelyet jelenleg sok kezde- ségeit a kezdeményezők viseljék. Ha azonban a nép ményező külön-külön indítványként nyújt be annak – részvételi arányon mérhető – érdeklődést tanúsít a érdekében, hogy legalább egy változat feleljen meg kezdeményezés iránt, akkor jó érvekkel azt az állás- az egyértelműségnek és más követelményeknek. A pontot lehet képviselni, hogy az ügy a köz érdekében tanácsadásba befektetett közigazgatási idő és kapa- áll. Ebből következik az állami vagy önkormányzati citás megtérül, ha így az eljárások száma, valamint a költségviselés. Ilyenkor az állampolgárok részvéte- jogorvoslatok igénybevétele csökkenthető. lükkel nemcsak a kérdésről, hanem a közpénzekből Ezzel az alaki kellékkel a népszavazás hatásá- történő költségviselésről is döntenek. nak a német szabályozását is lehetne átvenni. Ha csak elfogadóképes javaslat kerülhet a nép elé, ak- 5.3 A kölcsönös átvétel (recepció) határai kor a nép döntését közvetlen törvényhozási vagy határozatelfogadási hatállyal lehet felruházni. Így Esett már szó arról, hogy Magyarországon és Német- az Országgyűlés „végrehajtói“ – és szabad mandá- országban a szükséges javításoknak, fejlesztéseknek tumon alapuló népképviseleti szervnek méltatlan különböző irányba menniük kell. Magyarországon – szerepe eleshetne. az eljárások nagy számát csökkenteni kell, mialatt A különböző német szabályozások inspirációt Németországban a választók ösztönzésre szorulnak. adhatnak az alkotmánymódosítás ügyében. A ma- Ezek az eltérések a politikai kultúrában rejlő különb- gyar Alkotmányban világosan szabályozni kellene, ségekre vezethetők vissza. hogy az alkotmánymódosítás a lehetséges, tilos Németországban a közvetlen demokráciához vagy éppen kötelező tárgyak közé tartozik; kifejezett tartozó kezdeményezéseket legtöbbször egyesüle- szabályozás az Alkotmány különböző részei kö- tek és egy bizonyos üggyel foglalkozó mozgalmak zött különbséget is tehet. Ha szabad vagy kötelező (pl. állatvédelmi egyesület, egy konkrét beruházást az alkotmánymódosítás, kellenek külön eljárási és sürgető vagy éppen ellenző csoport stb.) indítják. esetleg anyagi szabályok. Minderre találunk pél- Ellenzéki pártok által kezdeményezett eljárások dákat a német tartományokban. Ha tisztázódott az ritkaszámba mennek, valószínűleg azért, mert a alkotmánymódosítás körüli alkotmányjogi helyzet, pártok a népképviseleti szerveket „természetes“ az egyszerű törvényre nézve már nem kellene a fórumuknak tekintik. Ezért politikai pártok közül „burkolt alkotmánymódosítás“ homályos dogmati- leginkább a népképviseleti szervben képviselettel kai alakja, hanem az ilyen törvényjavaslatot tisztán nem rendelkező pártok – amelyek helyi szinten alkotmányellenes tartalmúnak lehetne minősíteni. gyakran alig különböztethetők meg a civilszférához A jelen helyzet, hogy eljárási rendelkezések híján az tartozó egyesületektől – a közvetlen demokráciához Alkotmánybíróság kénytelen contra constitutionem folyamodnak. Mindezek alapján megállapítható, megtiltani az alkotmánymódosítást, tarthatatlan. hogy Németországban a közvetlen demokrácia Az a bajor szabályozás, hogy a módosítási tilalom legtöbbször lentről induló alternatív akaratképzési időszakában a tilalom a tényállás vagy jogi környezet mechanizmus, amelyet az etablírozott politikai erők változásakor már nem érvényesül, a magyar jogban és főleg a politikai elit nem használ, hanem inkább is előnyös hatást gyakorolhatna. Ez a nép döntésé- „zaklatásként“ érez. Mivel viszonylag új jelenség, a vel szembeni tiszteletet a szükséges rugalmassággal lakosság körében még eléggé erős a gyanakvás és a hozza összhangba. A jóhiszemű joggyakorlásra hi- tartózkodás. vatkozva hasonló mércéhez jut a magyar jogtudomá- Ezzel ellentétben Magyarországon a közvetlen nyi irodalom is120, de a clausula rebus sic stantibus demokrácia már az 1990. évek folyamán az ellenzék pozitív törvénybeli rögzítése a csupa tudományos eszközévé vált. A legtöbb kezdeményezés a politi- érvelésnél szerencsésebb megoldás. kai elit köréből származott, azaz fentről zuhantak le A magyar választási eljárásjog általános problé- a lakosságra121. Amíg Németországban a közvetlen mája a választási napon lakóhelyükön kívül tartóz- demokrácia az etablírozott politikai erőkön túl nyit kodók szavazat leadási lehetősége. A magyar jog új részvételi lehetőségeket a – tartózkodó és gya- rendkívül nehézkes és bonyolult eljárást alkotott. nakvó – választópolgár számára, Magyarországon Itt talán a levél útján történő szavazás, ahogyan ezt pedig azok a politikai erők, amelyek a népképvise-
JURA 2009/2. 116 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. leti szervekben kisebbségben vannak, a közvetlen mányban az eljárási szabályok részben diszpozitív jellegűek, demokráciát kihasználva a parlamenten belül folyó amiből kiderül, hogy a kezdeményezők a hivatalbóli eljárás helyett maguk gyűjthetnek. politikai folyamatokat próbálják befolyásolni. Meg- 10 Így Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Nordrhe- kérdőjelezhető, hogy a nép az ellenzéki pártok által in-Westfalen, Saarland és Sachsen-Anhalt tartományokban. történő mozgósítása összhangban áll-e a közvetlen A belügyminisztérium mellett az az érv szól, hogy az összes demokrácia rendeltetésével, hiszen ez legyen a tartományban ez a minisztérium a választásokra nézve bír átfogó közigazgatási hatáskörrel. nép eszköze, nem pedig a politikai elité. Amen�- 11 Így Hamburg és Rheinland-Pfalz tartományokban. nyiben Magyarországon a kezdeményezések nem 12 Így Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sach- a pártokból, hanem valóban a nép közül erednek, a sen, Schleswig-Holstein és Thüringen tartományokban. 13 A tartományi választási igazgató a választási hivatal népképviseleti szervvel szembeni „populista“ bizal- vezetője. Ő Bremen, Hessen és Niedersachsen tartományokban matlankodás jeleként foghatóak fel. rendelkezik hatáskörrel. Ebből világossá válik, hogy Magyarországon 14 – 25 000 aláírás: Baden-Württemberg népszavazási miért kell fékezni, és Németországban miért kell törvény 25. § (4) bek.-e, Bayern választási törvény 63. cikk (1) bek. 3. mondata; Berlin népszavazási törvény 15. § (1) bek. 1. ösztönözni. Mindkét ország egymástól tanulhat, és mondata; Niedersachsen népszavazási törvény 19. § (1) bek. olyan elemeket vehet át, amelyek a mindenkori sza- 1. mondata. bályozási szándékoknak – féknek vagy ösztönzőnek – 20 000 aláírás: Rheinland-Pfalz választási törvény 63. § (2) bek.-e. A választási törvény 63. § (5) bek.-e értelmében el – a legjobban megfelelnek. Tisztában kell lennünk lehet tekinteni az aláírásoktól, ha az eljárást a parlamentben azzal, hogy az átvétel révén módosul az átvett elem, képviselettel rendelkező párt vagy választói egyesület kez- és az új környezetben másképpen érvényesül, mint deményezi. A nagyobb pártok ezen előjoga alkotmányjogi az eredeti jogrendszerében. Ez pedig nem akadály aggályt ébreszthet az egyenlő bánásmód szempontjából. Rá- adásul lehet érvelni, hogy a politikai pártok privilegizálása az eredményes recepciónak, hanem csak azt mutatja, célszerűtlen, mert a közvetlen demokrácia értelme abban áll, hogy a recepciót alapos jogösszehasonlításnak kell hogy a képviseleti rendszerhez képest alternatív politikai megelőznie. akaratképzési eljárást az állampolgárok rendelkezésére bo- csásson, és a pártok éppen ezen képviseleti rendszer fő sze- Jegyzetek replői. A rheinland-pfalzi szabályozás mellett szól az az érv, 1 hogy minden párt, amely a parlamentbe is bevonul, annyira A magyar választási eljárásjogról ld. Dezső Márta: Kép- szervezett, hogy tagjai körében könnyen gyűjthetné ezeket viselet és választás a parlamenti jogban, Budapest 1998; Dezső az aláírásokat, azaz olyan párt részére az aláírások gyűjtése Márta: A választási rendszer, In: Kukorelli: Alkotmánytan I. Bu- amúgyis csak formaság, amelytől el lehet tekinteni. dapest 2003. 171–206; Petrétei: Alkotmányjog I. Budapest–Pécs – 8000 aláírás: Sachsen-Anhalt népszavazási törvény 2002. 233–284; a németről ld. Hans Meyer: Wahlgrundsätze, 10. § (2) bek.-e. Wahlverfahren, Wahlprüfung, in: Josef Isensee, Paul Kirchhof – 5000 aláírás: Bremen népszavazási törvény 10. § (2) bek. (szerk): Handbuch des Staatsrechts, Band III: Demokratie – 2. pontja; Saarland népszavazási törvény 2. § (2) bek. 2. pontja; Bundesorgane, 3. kiad. Heidelberg 2005, 543–604; Wolfgang Thüringen népszavazási törvény 10. § (1) bek. 1. mondata. Schreiber: Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundes- – 3000 aláírás: Nordrhein-Westfalen népszavazási tör- tag: Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 7. kiad. Köln 2002. 2 vény 7. § (1) bek. 2. mondata. Mindenekelőtt a XIII–XVI. fejezetek. A részleteket a – A választópolgárok 3%-a: Hessen népszavazási törvény választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országos 2. § (2) bek. b) pontja. népszavazáson történő végrehajtásáról szóló 5/2008. (I. 22.) Ezen értékek megítélésekor a tartományok eltérő lakos- ÖTM rendelet szabályozza. 3 számot (legnagyobb Nordrhein-Westfalen 18 millió lakos, Nstv. 126. § (2) bek.-e; 32/2001. (VII. 11.) AB, ABH 2001, legkisebb Bremen 665 000 lakos), valamint azt kell figyelem- 287; erről ld. Petrétei: Alkotmányjog I. Budapest–Pécs 2002., 294. be venni, hogy az aláírásgyűjtés várostartományban (Berlin, A német tartományi törvényekben hasonló előírások találha- Bremen, Hamburg) logisztikailag sokkal egyszerűbb, mint tók, pl. Bremen népszavazási törvény 3. § (2) bek. 1. mondata, területi tartományban. Nordrhein–Westfalen népszavazási törvény végrehajtásáról 15 Brandenburg népszavazási törvény 6. § (1) bek. 1. pont- szóló kormányrendelet 12. § (1) bek. 2. mondata. 4 ja; Hamburg népszavazási törvény 6. §-a (erről Hoog Günter: Bayern Alkotmánybírósága, Bayerisches Verwaltungsb- Hamburgs Verfassung. Aufriss, Entwicklung, Vergleich, latt (BayVBl.) 2000, 306. 5 Baden-Baden 2004, 12–113, 271–273); Sachsen népszavazási Népszavazás eredményéről szóló 41/1989. (XII. 27.) törvény 16. §-a; Schleswig-Holstein népszavazási törvény OGY határozat; Horváth Csaba: Országos népszavazások Ma- 11. §-a. Ugyanúgy Mecklenburg-Vorpommern népszavazási gyarországon, Jura 2008/2. 55–56; Kukorelli István: Az országos törvény 11–12. §§-ai azzal, hogy a kezdeményezők a szabad népszavazás, 1989–1998, in: Kukorelli István: Tradíció és moder- gyűjtés és a hivatalbóli eljárás között választhatják. nizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 287. 16 6 Ld. a 4.5.1. pontot. Országos népszavazás elrendeléséről szóló 109/2007. 17 Bremen népszavazási törvény 14. § (1) bek. 2. monda- (XII. 19.) OGY, 110/2007. (XII. 19.) OGY és 111/2007. (XII. 19.) ta, Mecklenburg-Vorpommern népszavazási törvény 12. § (2) OGY határozatok; Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti bek. 1. mondata, Nordrhein-Westfalen népszavazási törvény demokrácia, Jura 2008/2, 31–37; Horváth Csaba: Országos 12. § (1) bek. 1. mondata, Rheinland-Pfalz választási törvény népszavazások Magyarországon, Jura 2008/2. 57–58. 7 67. § (3) bek. 1. mondata, Saarland népszavazási törvény 6. § Erről ld. a 4.5.1. pontot. (1) bek.-e, Sachsen népszavazási törvény 18. § (3) bek.-e, Thü- 8 Ve. 118., 48. §§-ai. 9 ringen népszavazási törvény 15. § (1) bek.-e. Hamburg népszavazási törvény 9. § (1) bek. 1. mondata; 18 Ld. 9. j. Mecklenburg-Vorpommern népszavazási törvény 11–12. §§-ai; 19 Pl. Nordrhein-Westfalen tartomány népszavazási Thüringen alkotmány 82. cikk (5) bek. 1. mondata, népszava- törvény 1. § (3) bek. 3. pontja: egy meghatalmazott, egy he- zási törvény 10. § (2) bek. 2. mondata. Niedersachsen tarto-
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 117 lyettese; Sachsen-Ahnalt tartomány népszavazási törvény 3. 47 Néhány kis svájci kantonban egészen a 1970-es éve- § (1) bek.-e: öt meghatalmazott. kig a kantoni döntéshozatal lényeges részét a rendszeresen 20 Pl. Ve. 122. §-a. behívott lakossági közgyűlés (az ún. Landgemeinde) látta 21 Sachsen alkotmány 72. cikk (3) bek.-e. Sachsen-Anhalt el. Még ezekben az igen kis (10 000 vagy 20 000 lakosú) kan- alkotmány 81. cikk (3) bek. 1. mondata ugyanazt a határidőt tonokban fel kellett adni ezt a rendszert, mert a döntések állapítja meg, de Sachsen tartomány rendelkezésével ellentét- száma és összetettsége növekedett. Folyamatos, szakértelem ben nem ad normatív indokolást. bevonását igénylő és eltérő politikai érdekek között kompro- 22 Pl. Ve. 122. § (3) bek.-e. misszumot létrehozó döntéseket csak állandóan működő, nem 23 Alkotmány szintjén: Bremen alkotmány 69. cikk (3) az „igen-nem“-alternatívára korlátozott szerv hozhat. Ezért bek.-e, Hessen alkotmány 73. cikk (2) bek. 2. mondata. A töb- a falugyűlés is viszonylag ritka jelenség, és ahol megtartásra bi tartományban a népszavazási vagy választási törvények kerül, ott nem az önkormányzat összes döntését hozza, hanem megfelelő rendelkezést tartalmaznak. csak kiválasztott kérdésekben dönt. 24 Így Bayern alkotmány 74. cikk (6) bek.-e. 48 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33 (36–39). Az 25 Bayern választási törvény 73. cikk (1) bek. 1. mondata: 1997. évi alkotmánymódosítás által létrehozott jogi helyzet- a parlament a kezdeményezést három hónapon belül köteles ről ld. az 52/1997. (X. 14.) AB, ABH 1997, 331, 25/1999. (VII. tárgyalni; ha nem fogadja el, a népszavazást a következő há- 7.) AB, ABH 1999, 251 határozatokat, valamint Kiss László rom hónapon belül kell megtartani. alkotmánybíró a 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz külön- 26 Pl. Hamburg népszavazási törvény 18. § (5) bek. 1. véleményét is. mondata. 49 Az 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359 (364), 27 Ve. 122. § (4) bek.-e. is hangsúlyozza, hogy az alkotmány „nem állít fel rangsorbeli 28 Nsztv. 3. § (2) bek.-e. A tilos időszak kezdő napján be különbséget“ a demokrácia két formája között, hanem hogy a nem fejezett aláírásgyűjtés szünetel: Ve. 118/A. §-a. képviseleti demokrácia elsődlegessége és a közvetlen demok- 29 Pl. Niedersachsen GO 22b. § (8) bek.-e a helyi szintre ráciában született döntés elsőbbsége a dolgok természetéből nézve. adódnak. Ugyanez áll a német jogra is. 30 Hamburgi alkotmánybíróság 2/05. számú döntése. 50 Így már a 894/B/1990. AB, ABH 1990, 247 (248), a 31 Ötv. 45. § (2) bek. a) pontja. 28/1990. (XI. 22.) AB, ABH 1990, 123 (124), és legújabban a 32 Ötv. 45. § (2) bek. b) pontja. 27/2007. (V. 17.) AB, ABH 2007, 343 (349–357), határozatok. 33 Rheinland-Pfalz alkotmány 109. cikk (4) bek. 3. mon- Erről ld. Chronowski Nóra, Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több data. mint hétszer) a népszavazásról, Jogtudományi Közlöny 2007. 34 Ötv. 45. § (2) bek. a) pontja. Ugyanúgy állami szinten 377–378; Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia 1998-ig a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló viszonya a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1989. évi XVII. tv. 28. § (1) bek. a) pontja. 1999. 674–675; Petrétei József: Magyar alkotmányjog I, Budapest, 35 Saarland alkotmány 100. cikk (3) bek.-e. Pécs 2002. 288-289; Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás 36 Baden-Württemberg alkotmány 60. cikk (5) bek.-e; kezdetei Magyarországon, Budapest 2001. 743–745; Térey Mecklenburg-Vorpommern alkotmány 60. cikk (4) bek. 1. Vilmos: Gondolatok az országos népszavazás újraszabályozása mondata. kapcsán, Magyar Jog 1997. 288. 37 Berlin alkotmány 63. cikk (2) bek.-e. 51 Ilyen szabály szükségességét sürgeti Kilényi Géza: A 38 Brandenburg alkotmány 78. cikk (2) bek.-e, Bremen képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar alkotmány 72. cikk, Niedersachsen alkotmány 49. cikk (2) bek. államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999. 680. 1. mondata, Schleswig-Holstein alkotmány 42. cikk (4) bek. 52 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (341). 1. mondata, Thüringen alkotmány 82. cikk (7) bek. 3. mon- 53 Nsztv. 8. § (2) bek.-e. data; emellett Sachsen-Anhalt alkotmány 81. cikk (3) bek. 2. 54 Alk. 28/C. § (1)-(4) bek.-e. mondata azzal az alkotmány 81. cikk (4) bek. 2. mondatában 55 Ötv. 48. § 1. mondata. rögzített eltéréssel, hogy a kvórum elesik, ha a parlament saját 56 Nyelvileg kevésbé világos Rheinland-Pfalz alkotmány törvényjavaslatot bocsát népszavazásra (ld. Sachsen-Anhalt 114–115. cikke. tartományban ilyen esetben a kvórum elesik: alkotmány 81. 57 Ld. a 3.1.3. pontot. cikk (4) bek. 2. mondata. 58 Deklaratív módon Bremen népszavazási törvény 39 Hamburg alkotmány 50. cikk (3) bek. 4. mondata. 8. § (2) bek.-e előírja, hogy a nép által elfogadott törvény az 40 Nordrhein-Westfalen alkotmány 68. cikk (4) bek. 2. állampolgári kezdeményezés benyújtását követően a parla- mondata. ment által ugyanazt a kérdéskört érintő törvényt hatályon 41 Bayern alkotmány 2. cikk (2) bek. 2. mondata; Hessen kívül helyezi. alkotmány 124. cikk (3) bek. 2. mondata; Sachsen alkotmány 59 Ezt a tartományi önkormányzati törvények rögzítik 72. cikk (4) bek. 2. mondata. eltérő szövegezésben, de lényegében azonos tartalommal. 42 Pl. Thüringen egyharmadról egynegyedre. 60 Nsztv. 8. § (1) bek. 2. mondata. 43 Pl. Sachsen. 61 Ez Magyarországon kényes pont: Kilényi Géza: A 44 Liberálisabb Bayern választási törvény 79. cikke (1) képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar bek. 2. pontja: alkotmánymódosításra elég 25%. Thüringen államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999. 680–681. alkotmány 83. cikk (2) bek. 2. mondata 40%-ra megállapítja 62 Szövetségi szinten GG 38. cikk (1) bek. 2. mondata. a küszöbértéket. A tartományokban a jogi helyzet hasonló, pl. Hamburg al- 45 Berlin alkotmány 63. cikk (2) bek. 3. mondata, Branden- kotmány 7. cikk (1) bek. 2. mondata, Nordrhein-Westfalen burg alkotmány 78. cikk (3) bek. 1. mondata, Hamburg alkot- alkotmány 30. cikk (2) bek.-e., Sachsen alkotmany 39. cikk (3) mány 50. cikk (3) bek. 5. mondata, Mecklenburg-Vorpommern bek. 2. mondata. alkotmány 60. cikk (4) bek. 2. mondata, Nordrhein-Westfalen 63 Ennek a közvetlen demokráciával való összefüggését alkotmány 69. cikk (3) bek. 2. mondata, Sachsen-Anhalt alkot- 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33 (37–39), valamint mány 81. cikk (5) bek.-e, Schleswig-Holstein alkotmány 42. Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya cikk (4) bek. 2. mondata. a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999. 680, 46 Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 tárgyalja. A 129/2008. (X. 30.) AB határozatban elbírált kifo- (340–341), szerint a népképviseleti szerv hatásköre „teljes és gások többek között a szabad mandátumú képviselő jogainak általános“. a megsértésére hivatkoztak, de a testület indokolásában erre az érvelésre nem tért át.
JURA 2009/2. 118 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II.
64 Más példa az Alkotmánybíróság által megállapított, István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, jogalkotási mulasztásból eredő alkotmányellenesség. Budapest 2006. 104. 65 Az ellenkező magyar álláspontól ld. Chronowski Nóra, 90 A magyar Alkotmánybíróság szerint ezek az érvek Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népsza- olyan erősek, hogy a jogállamiság megköveteli az előzetes vazásról, Jogtudományi Közlöny 2007. 377. kontrollt: 52/1997. (X. 14.) AB, ABH 1997, 331, rendelkező 66 Kiss László: A magyar jogállamról és jogállamiságról, rész II/2. pontja. in: Formatori Iuris Publici. Studia in honorem Geisae Kilényi 91 Dezső Márta: Népszavazás és népi kezdeményezés, septuagenarii, Budapest 2006. 225–232 (228–232). In: Kukorelli István (Szerk.): Alkotmánytan I., Budapest 2003. 67 Ld. 4.3.1 pontot. 155–156; Kukorelli István: Az Országos Választási Bizottság 68 A tilalmi időszak hiánya Magyarországon alkotmány- és az Alkotmánybíróság feladatai az országos népszavazási ellenes helyzetet idézne elő: 27/2007. (V. 17.) AB határozat, kezdeményezések hitelesítési eljárásában, in: Kukorelli István: ABH 2007, 343; ad Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Buda- népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi pest 2006, 114–127 (115–119). kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. szü- 92 Ezt a vizsgát ténylegesen a helyi választási szervek vég- letésnapjára, Pécs 2008. 106–109; Halmai Gábor: Népszavazás zik; a központi döntő szerv ezt a kérdést a választási szervek és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2. 37–39. nem kötő erejű jelentése alapján dönti el. 69 A hamburgi alkotmánybíróság HVerfG 4/06 számú 93 Baden-Württemberg, Bayern. döntése; erről ld. Frank Decker: Parlamentarische Demokratie 94 Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordr- versus Volksgesetzgebung. Der Streit um ein neues Wahlrecht hein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt. in Hamburg, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2007. 95 Schleswig-Holstein. 126–128. A többi tartományban hasonló a helyzet. 96 Sachsen, Thüringen. 70 Hamburg alkotmány 50. cikk (4) bek.-e. 97 Mecklenburg-Vorpommern. 71 Brandenburg népszavazási törvény 5. § (3) bek.-e. 98 Bayern: választási törvény 64. cikk (1) bek. 1. mon- 72 Saarland népszavazási törvény 3. § (1) bek. 3. pontja; data, Bremen népszavazási törvény 12. § (2) bek.-e, Sachsen Sachsen-Anhalt népszavazási törvény 11. § (2) bek. 4. pontja, alkotmány 71. cikk (2) bek. 3. mondata. A bremeni alkotmány- Thürigen népszavazási törvény 11. § (1) bek.-e. bíróság ilyen esetekben a törvényjavaslatot szigorú ellenőr- 73 Berlin alkotmány 62. cikk (1) bek. 2. mondata; Bremen zésnek veti alá, amely a gyakorlatban számottevő gátat emel alkotmány 70. cikk (1) bek. d) pontja; Sachsen alkotmány 73. a népszavazás elé: Volker Kröning, Günter Pottschmidt, Ulrich cikk (2) bek.-e. Preuß, Alfred Rinken: Handbuch der Bremischen Verfassung, 74 Pl. Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Baden-Baden 1991. 297–297. Sachsen. 99 Pl. Brandenburg népszavazási törvény 13–14. §§-ai, 75 Pl. Bayern, Sachsen-Ahnalt: 1 év; Schleswig-Holstein, mindenekelőtt 13. § (3) bek.-e. Thüringen: 2 év. 100 Magyarországon az „egyértelműség“ is a jogszerű- 76 Bayern GO 18a. cikk (13) bek. 2. mondata. Német- séghez tartozik; ez a jogalkalmazónak bizonyos mozgásteret országban számos közigazgatási törvény a „lényeges tény- nyújt, amely politikai vagy más nem jogi szempontok beve- beli vagy jogi változások“ tételt használja; meglétét bíróság zetéséhez – visszaélő módon – használható fel: Kukorelli, OVB megvizsgálhatja. és AB (91. j.), 118, 126. 77 Ötv. 48. § 3. mondata. 101 Magyarországon a Ve. V. fejezete. Németországban 78 Bayern GO 18a. cikk (9) bek.-e, Schleswig-Holstein GO hasonló tartományi szabályozások a választási szervek sem- 16g. § (5) bek. 2. mondata; Thüringen GO 17. § (6) bek.-e. legességét garantálják. 79 Niedersachsen GO 22b. § (9) bek. 1–2 mondata. Az ket 102 Ezt a semlegességi követelményt különösen az mondat szövege a magyar fordításban: „A választópolgári kez- 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (340, 345), va- deményezés az önkormányzatot nem akadályozza meg abban, lamit Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magya- hogy maga döntse el a választópolgári kezdeményezés által rországon, Budapest 2001. 747–748, hangsúlyozza. érintett ügyet. Az önkormányzat a választópolgári kezdemé- 103 120/1995. (XII. 22.) OGY határozat, 3/1996. (II. 23.) AB nyezés tárgyát érintő, hozott döntéseket végrehajthatja“. határozat, ABH 1996, 361; erről ld. Csapody Tamás: Egy nép- 80 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 338. szavazási kísérlet jogszerűsége, Társadalmi Szemle 6/1996, 81 Erről ld. Tóth Zoltán: Mibe kerül egy országos nép- 40–47; Dezső Márta: Népszavazás és népi kezdeményezés, szavazás társadalmi szinten? Üvegzseb és feketepénz, Jura In: Kukorelli István (Szerk.): Alkotmánytan I., Budapest 2003. 2008/2, 205-210. 153–154, 158; Horváth Csaba: Országos népszavazások Ma- 82 Olyan kivételt az Ötv. 66/C. § 3. mondata szabályoz: gyarországon, Jura 2008/2. 61; Kukorelli István: Az országos Ha a Kormány a fővárosi kerületi tagozódás megváltoztatását népszavazás, 1989–1998, in: Kukorelli István: Tradíció és kezdeményezi, a velejáró népszavazás költségeit a Kormány modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006. viseli. 80–82. Az Országgyűlés e hatásköréről ld. 25/1995. (V. 10.) 83 Niedersachsen alkotmány 50. cikke, Schleswig-Hols- AB végzést, ABH 1995, 427. tein alkotmány 42. cikk (3) bek. 2. mondata. 104 Ve. 130. § (1) bek.-e. Egyébként az OVB határozatai 84 Sachsen alkotmány 73. cikk (3) bek.-e, Sachsen-Anhalt elleni jogorvoslati kérelmeket a Legfelsőbb Bíróság tárgyal- alkotmány 81. cikk (6) bek.-e. ja: Ve. 83. § (7) bek.-e. A német tartományokban ezt a jogot 85 Erről ld. 14. j. részben az alkotmányok (így Brandenburg, Hamburg, Meck- 86 A vonatkozó szabályokat a 24. §-a tartalmazza. lenburg-Vorpommern, Niedersachen, Nordrhein-Westfalen, 87 A komolyság anyagi ismérvek alapján történő meg- Saarland és Sachsen-Anhalt tartományokban), részben a vo- határozásával kapcsolatos nehézségekről ld. Chronowski Nóra: natkozó törvények rögzítik. Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc 105 Schleswig-Holstein népszavazási törvény 13. §-a. Ez a (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan kivétel azzal indokolható, hogy Schleswig-Holstein tartomány emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008. 110–112. csak nemrégen alkotmánybíróságot létesített; addig ez volt az 88 Az új alkotmány nem forradalmi úton történő elfoga- egyetlen tartomány, ahol alkotmánybíróság nem volt. Ezért dásával kapcsolatos követelményeiről ld. 39/1996. (IX. 25.) Schleswig-Holstein tartományban erős a hagyomány, hogy a AB határozat, ABH 1996, 134. közigazgatási bíráskodás alkotmányjogi perekben is eljár. 89 Kukorelli István: A képviseleti és a közvetlen demok 106 A jogorvoslati jelleget a 18/2008. (III. 12.) AB hatá- rácia az Alkotmánybíróság értelmezésében, in: Kukorelli rozat, Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási
JURA 2009/2. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. 119 eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics 119 A 18/2008. (III. 12.) AB határozat az ugyanazt a Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, kérdéskört érintő, számos egymást követő kezdeményezést Pécs 2008. 105–106, 112–114, valamint Chronowski Nóra, Kocsis rendeltetésellenes visszaélésnek minősítette. A jelen szabá- Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, lyozás problémája azonban abban van, hogy minden egyes Jogtudományi Közlöny 2007. 380–381, hangsúlyozza. kezdeményezés rendeltetésszerű, csak a nagy számuk a 107 Ld. a 4.2. pontot. rendeltetésellenességet alapozza meg. A jelen szabályozás 108 29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294. alapján ezért nagyon nehéz az egyetlen kezdeményezés ren- 109 102/2007. (XII. 12.) AB határozat, ABH.2007, 855. deltetésellenességét (rosszhiszeműségét) megállapítani. Ezt a 110 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380; Ku- problémát veti fel Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos korelli, OVB és AB (91. j.), 117–188. indolokása is. Erről ld. Chronowski Nóra: Aktuális kérdések 111 Erről ld. a 4.2.1.2. pontot. a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi 112 Pl. Bayern népszavazási törvény 73. cikk (5) bek. 2. kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. mondata. születésnapjára, Pécs 2008. 110–112; Chronowski Nóra, Kocsis 113 Ehelyett van az ideiglenes döntés intézménye, amely Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, azonban a közvetlen demokrácia jogorvoslati eljárásaiban Jogtudományi Közlöny 2007. 379–380; Halmai Gábor: Népsza- alkalmatlan. vazás és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2. 39–43, is. 114 Erről közelebb a 3.3.1. pont. 120 Ld. pl. Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszava- 115 Kukorelli, OVB és AB (91. j.), 126. zási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics 116 Schleswig-Holstein GO 16g. § (5) bek. 1. mondata. Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, 117 Gerencsér Balázs: Összehasonlító kutatások jogfejlesztő Pécs 2008. 110. céllal, in: Formatori Iuris Publici. Studia in honorem Geisae Ki- 121 Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, lényi septuagenarii, Budapest 2006. 125–140; Trócsányi László: Jura 2008/2.; Kukorelli István: Az országos népszavazás, 1989– Az összehasonlító alkotmányjog aktualitása, uo., 515–523. 1998, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar 118 Ezt követeli pl. Frank Decker: Parlamentarische De- alkotmányjogban, Budapest 2006. 85–86; Kukorelli István: A mokratie versus Volksgesetzgebung. Der Streit um ein neues képviseleti és a közvetlen demokrácia az Alkotmánybíróság Wahlrecht in Hamburg, Zeitschrift für Parlamentsfragen értelmezésében, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció (ZParl) 2007. 128. a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006. 107–108.
JURA 2009/2. 120 László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció
László János Ezt a felfogást Fritz Heidernek, a múlt század egyik intézetigazgató egyetemi tanár legjelentősebb, a harmincas években Ausztriából az PTE BTK Pszichológiai Intézet Egyesült Államokba települt szociálpszichológu- sának a róka és a holló aesopusi meséjéhez fűzött elemzésével szemléltethetjük (Heider, 2002). A mese így kezdődik: „Egyszer a róka meglátott egy hollót, Felelősségtulajdonítás amint a faágon ült és szájában egy nagy darab sajtot tartott. Ezt a sajtot megszerzem magamnak, gondolta és nyelvi konstrukció a róka, és odalépdelt a fa alá. Jó napot, holló asszony – kiáltotta fel a róka – Jog és szociálpszichológia ezer szálon kapcsolód- milyen jó színben van ma, milyen szép fényesek a nak egymáshoz. Jóllehet a jogrend és a jogi gyakor- tollai, hogy csillog a szeme, ha egy dalt is hallhat- lat országonként különbözhet, s az is igaz, hogy a nék magától, úgy üdvözölhetném, mint a madarak szociálpszichológusok érdeklődése elsősorban az királynőjét. esküdtbíráskodást folytató angolszász országokban Ezt a történetet Heider a következőképpen írja át fordult a jogalkalmazás felé egyebek között a benyo- pszichológiai fogalmakra: A róka lát egy sajtot, amit máskeltés, a tanúvallomások, az ítéletalkotás vagy a a holló birtokol. A róka szeretné megszerezni a sajtot, jogtudat területén, a szociálpszichológiai tapasztala- de nem tudja (mert nem tudja a szükséges mozgást tok és szempontok szélesebb körben is hasznosnak elvégezni). A róka azt hiszi (vélelmezi), hogy a hízel- bizonyulhatnak. gés, amit ő képes előállítani, azt okozza (eredményezi) Jelen tanulmány arra vállalkozik, hogy ízelítőt ad majd, hogy a holló hinni fog neki, és ki is akarja majd azokból a kutatásokból, amelyek a jogi ítéletalkotás ezt mutatni. Ami viszont azt okozza (eredményezi) szempontjából kiemelt jelentőségű felelősségtulajdoní- majd, hogy a holló kinyitja a csőrét, ami azt okozza tás és az eseményt elbeszélő nyelvi konstrukció közötti (eredményezi), hogy a holló nem birtokolja többé a saj- összefüggéseket tárták fel. Mindenekelőtt azonban, tot. Ezután a róka képes a sajtot birtokba venni. azoknak az olvasóknak a számára, akik kevésbé já- A dőlt betűkkel szedett fogalmak (tud, vél, okoz, ratosak a szociálpszichológia fogalomrendszerében, eredményez, birtokol, stb.) azok a pszichológiai néhány alapfogalmat kell bevezetnünk. kategóriák, amelyek értelmet adnak a cselekvéses eseményeknek. Könnyű belátni, hogy az adaptáció szempontjából 1. Az oki attribúció kiemelt jelentősége van az oktulajdonításnak. El kell döntenünk, hogy egy társunk agresszív vagy éppen Az emberi helyzetek megismerése és megértése rend- meghunyászkodó viselkedése az illető tartós haj- kívül összetett folyamat. Életünk során csecsemőko- lamainak, ún. diszpozícióinak a következménye-e, runktól kezdve, rengeteg tapasztalatot halmozunk vagy csupán a helyzet követelményei okozták. Az fel, miként születésünk pillanatától, sőt, már magzati első esetben bármely helyzetben várhatjuk az adott életünkben valamennyi élethelyzetben az ingerek viselkedés megjelenését, míg az utóbbiban más hely- végtelen változatossága vesz körül bennünket. Ho- zeteket illetően ilyesmire nem kell számítanunk. gyan tudunk a tapasztalatok és ingerek sűrű erde- Ezek az információk elengedhetetlenek saját viselke- jében olyan rendet vágni, ami lehetővé teszi, hogy a désünk megtervezéséhez. Az attribúció elméletben legkülönbözőbb élethelyzetekben, beleértve a társas Heider nyomán tehát belső, diszpozíciós, illetve helyzeteket, odaillő módon, hatékonyan, adaptívan külső, helyzeti oktulajdonítást különböztetnek meg. vagyunk képesek viselkedni? Erre a kérdésre a pszi- Azt, hogy milyen következtések, illetve információ- chológiában az ösztöntanoktól a tanuláselméleteken feldolgozási lépések segítségével jutunk el az oktulaj- át az információfeldolgozási és jelentésszerveződési donításhoz, az attribúcióelméleti kísérletek sora tárta modellekig számos válaszkísérlet született. A társas fel. Ezeknek a kísérleti modelleknek bemutatása jelen viszonyok megértésében érdekelt szociálpszicholó- témánk szempontjából nem szükségszerű, az érdek- giában a szociális észlelést és ítéletalkotást illetően a lődő olvasó számos magyar vagy angol nyelvű kö- múlt század közepétől az a felfogás vált meghatáro- tetben tájékozódhat (pl. Forgas, 1989). Már itt utalni zóvá, hogy az emberek részben veleszületett módon, kell azonban arra, hogy az attribúciós oktulajdonítási részben kulturális tanulás révén a korai szocializáció kutatások egyik legfőbb tanulsága, hogy az oktulaj- folyamán a társas viszonyok felfogására egy olyan donítási következtetések nem mérnöki pontossággal észlelési kategóriarendszert sajátíttatnak el, ami az működnek. A megértendő viselkedés megjelenési ezekben a viszonyokban és helyzetekben megjelenő módjától az észlelői és ítéletalkotási perspektíván át viselkedést értelmessé, jelentéstelivé teszi számukra. a sztereotípiákig és kulturális hagyományokig szá-
JURA 2009/2. László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció 121 mos tényező torzíthatja a viselkedésre vonatkozó igék például az „üt”, „csókol”, „ölel”, „rúg” és így „objektíve adott” információkat. tovább. Heider szerint az észlelő két dologra figyel oda, A második szintet az értelmező cselekvő igék al- amikor egy cselekedetet külső vagy belső okokra kotják. Ezek még mindig szabad szemmel meg- vezet vissza. Volt-e motivációja, szándéka a cselek- figyelhető, jól meghatározható kezdettel és véggel vőnek a cselekvés végrehajtására, illetve mennyiben bíró cselekvések leírásai, de itt már szerepel egy függött a cselekvés eredménye a személy képessé- értelmező mozzanat, valamint a megfigyelhető cse- geitől. Akár a motiváció, akár a képesség hiányzik, a lekvések elvonatkoztatásra kerülnek konkrét fizikai cselekvést nem lehet a személy valamilyen diszpozí- hordozójuktól, lehetőséget adva arra, hogy számos ciójának (tulajdonságának, céljának, stb.) tulajdoníta- különböző viselkedés egy kategóriába legyen beso- ni, tehát nem lehet belső okokra visszavezetni. rolható. Így válik például a „bánt” minden agresszív Az attribúciós oktulajdonítással foglalkozó kísér- viselkedés leírójává, vagy a „segít” minden támogató letek általában nyelvi anyaggal dolgoznak. Néhány viselkedés jelölőjévé. mondatban bemutatnak egy helyzetet, és a helyzetről A harmadik szintet, az állapotot kifejező igék al- alkotott attribúciós ítéletek alapján következtetnek kotják, ezeket Semin és Fiedler két alcsoportra bon- arra, hogy miként használják fel a kísérleti szemé- totta: állapotjelző igék, és állapotot kifejező cselekvő igék. lyek a mondatokba foglalt információt. A kutatóknak Ezek már szabad szemmel nem látható, a cselekvő azonban rá kellett döbbenniük arra, hogy a nyelv által átélt belső állapotokat fejeznek ki. A SAV igék és a kommunikáció nem passzív közvetítői az in- olyan belső állapotokra utalnak, amelyek a cselekvés formációknak, hanem aktív részesei annak, hogy következtében jönnek létre (például „megdöbbe- miként gondolja el a személy az adott helyzetet. nés”), az SV igék viszont cselekvéstől független bel- A szavak megválasztásától a nyelvi szerkezeteken ső állapotokat jelölnek (például „szeret”, „gyűlöl”). át egy esemény elbeszélésének megszerkesztéséig Az elkülönítésében segít az úgynevezett „de”-teszt: számos olyan nyelvi tényező van, ami képes befo- azt lehet mondani, hogy „kedvelek valakit, de nem lyásolni, hogy egy cselekedet okát a cselekvő belső tudom, hogy miért”, az azonban már nehezen el- tulajdonságai vagy a helyzeti körülmények között képzelhető, hogy „lenyűgöz valaki, de nem tudom, keressük-e. hogy miért” (ld. Bendix, 1966). A legabsztraktabb szintet a melléknevek képviselik: ezek diszpozíciókra utalnak, mint például, hogy va- 2. A nyelvi kategóriamodell laki „okos”, „szép”, „ügyetlen”. Az ilyen vonások hosszan tartóak, stabilak, a szituációtól viszonylag Brown és Fish (1983) tárták fel, hogy az igéknek a függetlenek és személyhez kötöttek. Ötödik kategó- szokványos szemantikai leíráson túl az okságot illető riaként felvetődött a főnévi kategória bevezetésének burkolt jelentéseik vannak. A cselekvő-elszenvedő a lehetősége, de ezen a téren a vizsgálati eredmények típusú igéknél (pl. ad, kér, üt, stb.) vagy a morális ellentmondóak. Abból a szempontból a főnevek igéknél (csal, becsap, lop, stb.) a cselekvés okát a szervesen illeszkednek a modellbe, hogy a mellék- cselekvőnek tulajdonítsuk, míg az ún. inger-észlelő nevekhez képest több információt szolgáltatnak a típusú igéknél (szeret, megdöbbent, stb.) az okot az cselekvőről, a szituációtól relatíve függetlenek, így ingerként szolgáló partnerben fedezzük fel. Az igék logikusan elhelyezhetőek az ötödik, legabsztraktabb implicit kauzalitásával foglalkozó kutatási irány, szintként. A vizuális elképzelhetőséget illetően azon- amelyről az előző fejezetben volt szó, végül a nyelvi ban a főnevek természetüknél fogva jobban hason- kategóriamodellnek nevezett elméletben kapcsoló- lítanak a konkrét igékhez, mint a melléknevekhez dott össze az attribúció szociálpszichológiai kutatá- (Carnaghi, Maass és mtsai, 2008). sával. A nyelvi kategóriamodell első leírását Semin és A nyelvi absztrakció fokának megválasztása azért Fiedler (1988) adták. Ebben a nyelvi kategóriák négy lényeges, mert ez olyan strukturális tulajdonsága a különböző típusát különböztették meg: három igei és nyelvnek, amely számos implikációval jár mind az egy melléknévi kategóriát. Ezek a nyelvi absztrakt- okozás, mind az interperszonális tér és idő dimenzió- ságban térnek el egymástól és könnyedén elhelyez- jában. Semin és Fiedler (1988) vizsgálataiból kiderül, hetőek egy konkrét-absztrakt dimenzió mentén. hogy minél absztraktabb egy nyelvi megfogalmazás, A nyelvi kategóriák legkonkrétabb szintjét a annál kevesebb információt tartalmaz a szituációról leíró cselekvő igék képviselik. Ezek az interpretáci- (kontextus-független), és annál többet a cselekvő ót nélkülöző, egyszerű leírásai szabad szemmel is személyről. Az absztraktabb megfogalmazás valószí- megfigyelhetők, jól meghatározható kezdettel és nűsíti azt is, hogy az adott cselekvés megismétlődik, véggel rendelkező eseményeknek, amelyekben egy időben tartósabb. Ha például embereket egy adott fizikailag invariáns tulajdonság is részt vesz. Ilyen cselekvés okáról kérdezzük, és azt a cselekvést úgy
JURA 2009/2. 122 László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció
írjuk le, hogy „János megütötte Pétert”, „János bántja Turnbull abból indult ki, hogy egy eseményről Pétert”, „János gyűlöli Pétert”, vagy „János agres�- számos kognitív helyzeti modell alkotható. Ezeket a szív”, az emberek eltérő válaszokat adnak arra, hogy modelleket az emberek általában valamelyik szereplő ki a cselekvés oka, mennyire jellemző a cselekvőre az körül alkotják meg, és a további szereplőket a fókusz- adott cselekvés, valamint mennyire valószínű, hogy ba állított szereplőhöz viszonyítva értelmezik. Az a az adott cselekvés a jövőben megismétlődik. nyelvi eszköztár, ami a fokális szereplő kiválasztását döntően meghatározza, a tematizáció. A tematizáció különíti el egy mondatban azt, amiről beszélünk és 3. A felelősség tulajdonítása azt, amit mondunk róla, szakkifejezéssel élve a témát és a mondatstruktúra a rémától (hasonló elkülönítésről van szó, amikor alanyról és állítmányról, adott és új információról, Közelebb lépünk a jogi gondolkodáshoz, amikor topicról és commentről beszélnek, lásd Lyons, 1977). viselkedés okának megállapításától a felelősség Amikor például azt mondjuk, hogy Péter csókoló- tulajdonításának kérdéseihez fordulunk. Egyrészt zott Máriával, a mondat tematikus fókuszába Péter nyilvánvaló, hogy egy személyt egy cselekedetért kerül, míg ha Mária csókolózott Péterrel, akkor a csak akkor tehetünk felelőssé, ha a cselekedet mögött mondat témája Mária. Az angol nyelvben a temati- belső okokat fedezünk fel. A felelősség mértékének zációt gyakran passzív szerkezettel valósítják meg:. megállapítását illetően azonban már ismét nagy Peter kissed Mary illetve Mary was kissed by Peter. játékterünk van. Attól függően, hogy a cselekvéses A magyar kerüli a passzívumot, ezért a téma kijelö- esemény mely aspektusait emeljük ki, eltérő fajtájú és lésében az alany, a határozott névelő és az ágencia eltérő mértékű felelősséget fogunk megállapítani. (cselekvőség) segít, illetve a passzívumot az általános Heider a felelősség tulajdonításánál a felelősség alany helyettesíti (Máriát megcsókolták). A monda- öt szintjéről beszél. Asszociatív felelősségnek nevezi tok tematikus struktúrájának kialakítása révén tehát azt az esetet, amikor valaki nincs oki kapcsolatban a beszélők akarva-akaratlanul befolyásolják, hogy egy cselekménnyel, mégis felelősnek érezheti magát a hallgató milyen szituációs modellt alakít ki, azaz miatta. Ezt a felelősséget érzik például a barátok és hogyan értelmezi a helyzetet, beleértve azt is, hogy hozzátartozók egy szuicidium után amiatt, hogy nem egy cselekedetért kinek vagy minek milyen felelős- figyeltek eléggé oda az elhunytra. A következő szint séget tulajdonít. az oki felelősség. Ez akkor lép fel, ha egy cselekedet Turnbull (1994) kísérlete ezt a feltételezést meg- nem szándékos és a következményei sem láthatók győzően igazolta. A kísérletben egyetemi hallgató előre. Klasszikus amerikai példával élve, előfordul- kísérleti személyek véletlenszerű megoszlásban hat, hogy rálövünk a kertünkbe behatolt betörőre, de kétféle szöveget olvastak. A szövegek egy házastársi véletlenül az éppen arra járó szomszédunkat találjuk bántalmazást mutattak be egyik esetben a feleség, el. Ha viszont tudtunk arról, hogy a szomszéd ott másik esetben a férj elmondásában. A szövegek tartózkodik a közelben, mégis használtuk a puskát, minden tekintetben megegyeztek egymással, kivé- akkor a következmény előreláthatósága (vagyis az, hogy ve a tematikus struktúrát. Az első esetben midig a esetleg őt találjuk el) megnöveli a felelősséget. Még feleség volt a mondatok alanya, míg a második eset- fokozottabb felelősséget jelent, ha eleve az volt a szán- ben mindig a férj. Az első szöveg eleje így hangzott: dékom, hogy lelőjem a szomszédomat, és ehhez a be- „Több, mint két hónapja éltem már külön John-tól. törő felbukkanását ürügyként használtam fel. Végül Házasságunk öt éve alatt gyakran szenvedtem a bán- a felelősségnek van egy olyan szintje, ami teljes oki talmazásától…” Ugyanez a másik szövegváltozatban felelősséget jelent, a cselekedet mégis igazolható. Ez így szerepelt: „Több, mint két hónapja éltem már valósul meg például akkor, ha a szomszéd lő először, külön Mary-től. Házasságunk öt éve alatt gyakran vagyis az ő lelövése jogos önvédelemnek minősül. bántalmaztam őt…” Minden kísérleti személy egy A morális felelősség megállapítása: ritkán va- szöveget olvasott. A szövegek elolvasását követően gyunk a negatív események közvetlen megfigyelői. az volt a feladatuk, hogy megfogalmazzák gondola- Az eseményeket nyelvi beszámolók, elbeszélések taikat és érzéseiket a szövegben bemutatott konkrét közvetítik számunkra. A nyelv a tartalmi mozzana- bántalmazási esetről. toktól függetlenül képes a felelősség tulajdonítását A kísérleti személyek válaszait kijelentésekre befolyásolni. Turnbull (1994) mára klasszikus kísér- bontották, és tartalomelemzésnek vetették alá. A letével fogjuk szemléltetni, hogy a morálisan negatív tartalomelemzés vezető szempontja a szereplők eseményeket, közöttük a bűncselekményeket be- felelősségére utaló tartalmak kódolása volt. Ebben mutató elbeszélő szövegek mondatainak szerkezete, a pszichológiában elfogadott egyszerű hármas fel- nevezetesen a tematikus struktúra döntő befolyással osztás szerint jártak el. Pozitív felelősségnek tekin- van a morális felelősség megítélésére. tették azokat a tartalmakat, amelyekben a kísérleti
JURA 2009/2. László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció 123 személyek valamelyik szereplőnek egy szociálisan Thorndyke, 1977; Wilks, 1977). Pennington és Hastie pozitív cselekedetért tulajdonítottak felelősséget. (1986) kísérlete azt vizsgálta, hogy az esküdt szerep- Például: „Mary helyesen cselekedet, amikor elhagyta be helyezett kísérleti személyeknek egy emberölési John-t” vagy „John nyilvánvalóan személyiségzavar- ügyről kialakított történetei miként függenek össze ban szenvedett, de legalább elismerte ezt a problémát és az általuk meghozott ítéletekkel. pszichológushoz fordult. A csökkent felelősség (eny- A kísérletben az amerikai jogban megszokott hítő körülmények) kategóriát akkor alkalmazták, négy alternatív ítéletkategóriával dolgoztak: szán- amikor a válaszokban valamilyen mentségre, igazo- dékos emberölés (first degree murder), halálhoz ve- lásra, megbocsátásra, vagy sajnálatra történt utalás. zető súlyos testi sértés (second-degree murder), erős Például: „Mary-nek már korábban el kellett volna felindultságban vagy korlátozott ítélőképességgel hagynia John-t, de ezt valószínűleg azért nem tette, mert elkövetett emberölés (manslaughter), jogos önvéde- ő maga is családi erőszak közepette nőtt fel.” Vagy „Mivel lem (self defense). Hasonlóan az esküdtbíráskodási John-t az apja gyakran bántalmazta, a családi bántalmazás gyakorlathoz, a kísérleti személyeket első lépésben természetes dolog volt számára.” Végül negatív felelős- megtanították az ítéletkategóriák alkalmazására. Va- ségként kódolták azokat a tartalmakat, amelyekben lamennyi ítéletkategóriánál négy szempont értékelé- egy szereplő szándékosan, a következményeket előre sére hívták fel a figyelmüket. 1. Annak megállapítása, látva próbál egy szociálisan negatívan értékelt álla- hogy a vádlott-e a tényleges elkövető (identitás), 2. A potot előidézni, vagy egy pozitív állapot létrejöttét vádlott mentális állapotának megállapítása (pl. volt-e megakadályozni. Például: „Mary-nek nem lett volna emberölési szándéka, tudatában volt-e annak, hogy szabad vitába bocsátkozni, hanem azonnal távoznia cselekedete halálhoz vezethet, stb.), 3. A releváns kellett volna, amint meglátta John-t.” Vagy: „John körülmények megállapítása (pl. volt-e provokáció, semmilyen megbánást nem tanúsított.” volt-e menekülési lehetőség, stb.), 4. A cselekedet A tartalomelemzés eredményei alátámasztották minősítése. a szöveg tematikus struktúrájának a felelősségtu- Halált okozó súlyos testi sértés ítéletet például lajdonítást illető hatásaira vonatkozó feltételezést. akkor kellett hozniuk, ha a vádlottat találták az el- A tematikus fókuszban álló szereplő mindig több követőnek (identitás), ha a vádlott halálokozásra felelősségtulajdonítást kapott (mindhárom felelősség alkalmas eszközt használt (cselekedet), elégséges kategóriában), mint a másik szereplő. A felelősség- provokáció nélkül használta ezt (körülmények) és tulajdonítást nyilvánvalóan számos tényező mellett abban a tudatban támadta meg az áldozatot, hogy a családi erőszakra vonatkozó háttértudás és szte- cselekedete halálhoz vezethet. reotípiák is befolyásolták, például azt az eredményt, Jóllehet egy ügy bizonyítékait sem a tanúvallomá- hogy amikor Mary volt a tematikus fókuszban, akkor sok, sem a vád- illetve védőbeszédek nem elbeszélő, az ő negatív felelősségére a teljes felelősségtulajdo- hanem inkább dialogikus-érvelő formában nyújtják, nítások negyede, míg John esetében ennek csaknem az esküdtek akarva-akaratlanul egy történetet ke- kétszerese jutott. rekítenek az ügyről, ami segít nekik a bemutatott bizonyítékok értékelésében és a szükségképpen hé- zagos információk kitöltésében, az ehhez szükséges 4. A felelősség tulajdonítása következtetések meghozatalában. és a történetstruktúra A kísérlethez ingeranyagként egy olyan video- felvételt használtak, amely egy valóságos emberölési Annak a döntési illetve ítéletalkotási folyamatnak az ügy tárgyalásán alapult. A felvételen a vádlottat és a alapjánál, amely révén a felelősségtulajdonításon túl tanúkat színészek, a bíró, az ügyvédek és az ügyész eljutunk egy jogi értelemben vett ítélethez, ugyan- szerepét pedig gyakorló jogászok alakították. A csak a nyelvi eszközökkel létrehozott szituációs felvétel megtekintését követően az „esküdtekkel” modellek állnak. Ezt igazolta Pennington és Hastie egyenként interjút készítettek. Értelmezniük és ér- (1986) kísérlete. Egy jól formált elbeszélés tartal- tékelniük kellett a bizonyítékokat, majd állást kellett mazza a történet kiváltó eseményeit, amelyek belső foglalniuk a négy lehetséges ítéletkategória mellett. állapotokat és célokat indukálnak a főszereplőben. Ez A kísérleti személyek szövegeit ezután tartalomele- utóbbiak indokolják a szereplő cselekedeteit, amelyek mezték. A kísérlet talán legérdekesebb eredménye azután meghatározott eredményekre vezetnek, és meg- az volt, hogy a kísérletvezetők a négy ítéletkategória határozott következményekkel járnak. Egyes kutatók a „híveinek” szövegéből négy, egymástól eltérő kohe- történetek felépítését és megértését egyenesen a fen- rens történetet tudtak rekonstruálni. Érdemes a négy tiekhez hasonló tapasztalati sémáknak vagy történet- történetet egymással összehasonlítani: nyelvtanoknak tulajdonítják (Kintsch és vanDijk, 1978; Szándékos emberölés: Johnosn és Caldwell Gleason Mandler, 1980; Rumelhart, 1977; Stein és Glenn; 1979; bárjában voltak délután, amikor egy Sandra Lee nevű
JURA 2009/2. 124 László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció nő megkérte Johnsont, hogy másnap autóval vigye menjenek el Gleason bárjába egy sörre. Johnson elő- el valahova. Caldwell dühbe gurult, mivel Sandra ször nem akart menni, de végül belegyezett azzal a Lee az ő barátnője volt. Caldwell előhúzott egy bo- feltétellel, hogy Caldwell nincs ott. Mivel Caldwell rotvát és megfenyegette Johnsont. Johnsonnál nem tényleg nem volt ott, bementek a bárba. Caldwell volt semmilyen fegyver. Ekkor Johnson hazament. azonban később visszajött és kihívta Johnsont az A megalázástól mérges Johnson elhatározta, hogy utcára. Az utcán Caldwell váratlanul megütötte egyszer és mindenkorra megmutatja Caldwellnek, Johnsont, aki nekitántorodott a falnak. Johnson meg- hogy ki a főnök, ha szükséges, meg is öli őt. Később szédült az ütéstől és azt is tudta, hogy Caldwellnél Johnson Clemens nevű barátja átment hozzá, és meg- borotva van, mivel korábban Caldwell azzal fenye- ígérte a támogatását. Johnson magához vette a kését gette őt. Johnsonnál ott volt a haltisztító kése, amit és Clemens-szel együtt visszament Gelason bárjába. rendszerint magánál hord. Elővette a kést, hogy távol A bárban egy idő után Johnson és Caldwell úgy dön- tartsa magától Caldwellt. Caldwell korábbi fenye- töttek, hogy odakint rendezik a nézeteltérésüket. getésére gondolva jobbnak látta, hogy a kést maga Caldwell megütötte Johnsont, ami megerősítette előtt tartja. Amikor előrántotta a kést vagy Caldwell Johnson elhatározását, hogy egyszer és minden- mozdult bele vagy ő tett olyan mozdulatot, amivel korra leszámol vele. Elővette a kését és Caldwellbe megsebesítette Caldwellt. mártotta. Egy rendőr látta a késelést és odasietett, de A négy történetverzió nagyon hasonlít egymásra, Caldwellt a súlyos mellsebe miatt már nem lehetett mégis különböző ítéletekhez vezet. Az emberölés megmenteni. cselekményének szerkezetében a kiinduló esemény Halált okozó súlyos testi sértés: Azon a délutá- mind a négy történetben az, hogy Caldwell megüti non Johnson összevitatkozott Caldwellel Gleason Johnsont, amit az tesz lehetővé, hogy Johnson Cle- bárjában. Este Johnson a barátjával, Clemenssel mens-szel elmegy a bárba. Ez azután okot ad arra, visszament a bárba, ahol mindketten törzsvendégek hogy Johnson késsel szúrja meg Caldwellt, aminek a voltak. Johnson arra számított, hogy Caldwellel to- következményeként Caldwell meghal. Azt viszont, vábbi problémák lesznek, ezért minden eshetőségre hogy milyen ítélet születik, az határozza meg, hogy felkészülve zsebébe tette a haltisztító kését. Nem erre a cselekményvázra a bizonyítékok értékelése sokkal azután, hogy Johnson és Clemens beléptek a nyomán különböző következtetések révén milyen bárba, a vita újra kezdődött, és veszekedéssé fajult. pszichológiai állapotokat, milyen célokat, illetve Az utca túloldaláról egy rendőr látta, hogy Johnson konkrét cselekedeteket fűznek az esküdtek. A bárban és Caldwell kilépnek a bárból, Johnson a fej fölé emeli lezajlott korábbi veszekedésnek és az ebből követ- a kését és könyörtelenül leszúrja Caldwellt. A súlyos keztetett konfrontációs szándéknak például a szán- mellkasi seb Caldwell csaknem azonnali halálát dékos emberölés ítélet képviselői nagy jelentőséget okozta. A halottszemlénél kiderült, hogy Caldwell tulajdonítanak, míg a jogos önvédelem képviselői hátsó zsebében is kés volt. ezt teljesen figyelmen kívül hagyják, és ott indítják Emberölés: Délután Gleason bárjában Caldwell a történetet, hogy Caldwell kihívja Johnsont az ut- életveszélyesen megfenyegette Johnsont, ezért cára. A kiinduló veszekedésre csak mint Johnson Johnson távozott a bárból. Később visszament a tudására (pszichológiai állapotára) utalnak, hogy ti. bárba. Egy idő után kimentek a bárból hogy tisztáz- Caldwell borotvával megfenyegette őt. A szándékot zák hosszú múltra tekintő, a rivalizációból fakadó is ebből vezetik le, azaz Johnson a késével el akarja nézeteltérésüket. A bár előtt Caldwell megütötte rettenteni Caldwellt. Johnsont, ami utóbbi emlékezetébe idézte a korábbi életveszélyes fenyegetést. Johnson elővette a nála lévő haltisztító kését, hogy megakadályozza annak 5. Narratív megközelítés a borotvának a használatát, amivel őt Caldwell ko- a jogi ítéletalkotásban rábban fenyegette. A dulakodás hevében megszúrta Caldwellt, de később, a halottszemlénél, Caldwell A szándékok, célok és más pszichológia állapotok zsebében is megtalálták a borotvát. tulajdonításában nagy szerepet játszik az életszerű- Nem bűnös: Johnosn és Caldwell Gleason bár- ség. Pennington és Hastie (1986) kísérletéből kitűnik, jában voltak délután, amikor egy Sandra Lee nevű hogy egy ítélet meghozatala nem egyszerűen az nő megkérte Johnsont, hogy másnap autóval vigye ítéletkategóriák tulajdonságainak és a cselekmény- el valahova. Caldwell hirtelen agresszív lett, elő- re vonatkozó bizonyítékoknak a logikus illesztése, húzott egy borotvát és megfenyegette Johnsont, hanem egy történet megkonstruálása, amiben ki- hogy megöli. Johnson azt gondolta, hogy legjobb, emelt jelentősége van annak, hogy az ítéletalkotó ha kitér Caldwell útjából, ezért hazament. Később a mit gondol életszerűnek. Jerome Bruner (1986, 1990, barátja Clemens átment hozzá, és azt javasolta, hogy 2001), különbséget tesz az emberi gondolkodás két
JURA 2009/2. László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció 125 természetes formája között. E két megismerési mód állítódásaikra vonatkozó következtetéseket levonni. más-más úton szervezi tapasztalatainkat, és kü- Ez úgy történik, hogy a személyes élettörténeti ese- lönféleképpen konstruálja a valóságot. Az egyik a ményekre, illetve a társadalmi csoportok, például a paradigmatikus vagy logikai-tudományos mód, amely nemzetek történetére vonatkozó elbeszélések nyelvi elvont fogalmakkal dolgozik, az igazságot formá- és kompozíciós tulajdonságait tudományos eszkö- lis logikai eljárásokkal és tapasztalati bizonyítékok zökkel megfeleltetik az identitásképzés pszichológiai révén tételezi, s eközben olyan oksági viszonyokat folyamatainak. A nyelvi mintákat nyelvtechnológiai keres, amelyek egyetemleges igazságfeltételekhez eszközökkel számítógépes programokká fejlesztik, vezetnek el. A másik, a „világiasabb” gondolkodási és ezekkel a programokkal elemezik a természetes forma az elbeszélő mód, amely emberi vagy humán szövegeket. Ezek az eljárások alkalmasak arra, hogy a jellegű szándékokat és tetteket, az ezekkel kapcsola- lelki állapotokról és tartós beállítódásokról diagnosz- tos történéseket és következményeket vizsgálja. Az tikus és a társas alkalmazkodás különböző formáit életszerűséggel igazolja magát, és nem az igazság, előre jelző eredményeket nyújtsanak. A tudományos hanem az élethűség kialakítására törekszik. Bruner narratív pszichológia fogalmai és eljárásai, amellett, (2001, 27. o.) az okság két típusát a következő példán hogy a személyiség és a társas élet pszichológiai fo- illusztrálja: „Az akkor szócska különböző funkciót lyamatainak komplex megközelítését teszik lehetővé, tölt be a »ha x, akkor y« formában megfogalmazott különösen előnyösnek bizonyultak olyan problémák logikai állításban és az »A király meghalt, és akkor a vizsgálatában, ahol jelen idejű kutatásokra nincs le- királyné is meghalt« narratív idézetben. Az első eset- hetőség, például történeti szövegek esetében, illetve ben univerzális igazságfeltételek kereséséhez vezet, ahol a kérdőíves vagy teszteljárások alkalmazásának a másikban két esemény közötti konkrét kapcsolatot lehetősége behatárolt, például addiktológiai betegek jelöl – ez lehet gyász, öngyilkosság vagy merénylet.” esetében (Péley, 2002). Az alkalmazási lehetőségek Más szóval, a narratív gondolkodás az értelemadás- köre kiterjed az űrkutatás területére is, mivel a narra- ra, a „koherencia megteremtésére” törekszik. tív pszichológiai diagnosztikus eljárások alkalmasnak A narratív gondolkodás jelentőségének felisme- tűnnek a hosszabb űrutazáson részvevő személyek rése a pszichológiában a múlt század nyolcvanas pszichológiai állapotának monitorozására is (Eh- éveitől kezdődően egy új paradigma, a narratív pszi- mann, Balázs, Fülöp, Kabai, Péley, Pólya, Vargha, chológia kibontakozását tette lehetővé. Az új irányzat László, 2009). képviselői szerint a narratív gondolkodás és a nar- A narratív pszichológia eredményeit elsőként, a ratív nyelv kart karba öltve járnak, a nyelv formálja New York Egyetem két professzora, a jogtudós Ant- a tapasztalatot, és viszont, a tapasztalat formálja az hony Amsterdam és a világhirű pszichológus Jerome elbeszélő nyelvet. Roland Barthes (1988) aforisztikus Bruner alkalmazták a jog területére (Amsterdam és megfogalmazásával kalandokat csak az az ember tud Bruner, 2001). Könyvükben természetesen bőségesen átélni, aki képes arra, hogy elmesélje a kalandjait. foglalkoznak a narratív retorikával, hiszen a bírósági Mivel a tanulmány hátralévő részében az elbeszé- eljárásokban az érvelésnek és meggyőzésnek kitün- lés és a jog kapcsolatát a narratív pszichológia szem- tetett jelentősége van. Egy analógiával élve, kevés szögéből fogjuk vizsgálni, néhány szót szólnunk kell embert sikerül rávenni arra, hogy életbiztosítást kös- az új irányzatról. A narratív pszichológia törzsét azok sön olyan logikai levezetéssel, hogy „Minden ember a kutatások alkotják, amelyek az elbeszélés egy sajátos halandó. Ön ember. Következésképp Ön halandó. formája, az élettörténeti elbeszélés és az identitás kö- Tehát életbiztosítást kell kötnie.” Nagyobb esélye zötti összefüggéseket tárják fel. (MacAdams, 1985; Ger- van a meggyőzésnek, ha olyan eseteket mutatnak gen és Gergen, 1988; Sarbin, 1986). Kvalitatív eljárások be, amelyek egy család gondtalan életének rosszra segítségével az elbeszélés pszichológiai tartalmait ele- fordulásáról szólnak a családfő hirtelen halálát köve- mezve az identitás folytonosságáról, épségéről vagy tően. A történetekkel való érvelés személyessé képes sérüléseiről, adaptivitásáról tesznek megállapításo- tenni a józan észen alapuló tudást, alkalmat teremt kat. A legújabb kutatások a számítógépes nyelvészet az azonosulásra, hitelesíti a beszélő mondanivalóját. eredményeit kiaknázva a pszichológiai jelentőséget Van egy további, retorikai szempontból különösen hordozó nyelvi alakzatok kvantítatív elemzésére töre- fontos sajátossága a történeteknek, amit Labov (1967) kednek. A kutatások eredményeként megszületett és tárt fel. A kiinduló állapot minden történetben bur- nemzetközi elfogadást nyert a tudományos narratív koltan azokat a feltételeket tartalmazza, ahogyan a pszichológia (László, Ehmann, Pólya, Péley, 2007; dolgok lenni szoktak vagy lenniük kell. Ehhez az ál- László, 2008). Az új eljárás lényege, hogy az emberek lapothoz képest lép fel a történetben a bonyodalom. természetes közegben zajló, hétköznapi viselkedésé- Ha nincs bonyodalom, nincs történet se, a dolgok ből és kommunikációjából tudományos eszközökkel normális menetének felidézése történetként érdek- képes személységükre, lelki állapotaikra és társas be- telen. A normális állapot és a bonyodalom közötti fe-
JURA 2009/2. 126 László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció szültség szükségképpen implicit értékelést tartalmaz 1. táblázat: A főnevek referenciái arról, hogy, mi a jó és mi a rossz, mi a helyes és mi a Feketék Emberek Fehérek Kormányzati helytelen. A történetekbe foglalt implicit értékelések szervek mind a vád, mind a védelem szempontjából fontos Prigg 60 45 53 222 retorikai eszközök lehetnek az érvelés során. Pitts 76 59 18 413 A narratív elemzés jogi alkalmazása több te- Brown 55 20 17 095 rületen is újszerű megközelítést, új felismeréseket tett lehetővé. Egyebek között megnyitotta az utat Látható, hogy a Prigg-ügyben a kormányza- ahhoz, hogy az ítéletek mögött meghúzódó világ- ti szervek említése dominál. Hasonló a helyzet a képet viszonylag egzakt módon elemezni lehessen. Pitts-ügyben is. Előbbi ügyben két és félszer, utóbbi Erre nyújt példát Amsterdam és Bruner elemzése az ügyben ötször annyi említés történik róluk, mint a amerikai Legfelső Bíróság három, hasonló témákban, feketékről. Ezzel szemben a Brown-ügyben az em- de különböző időpontokban született ítéletének in- berekre történt utalások száma hozzávetőlegesen doklásáról. megegyezik a kormányzati szervekre való utaláso- Az első ítélet 1842-ben született a Prigg kontra kéval, és utóbbiak alig kétszeresen haladják meg a Pennsylvania állam ügyében. Az ítélet indoklásá- feketékre történt utalások számát. ban Story bíró megállapítja, hogy az alkotmány IV. A kutatók azonban nem álltak meg itt, és meg- cikkelye 2. bekezdésének 3. szakasza értelmében vizsgálták, hogy milyen gyakran szerepelnek az egyes a szövetségi kongresszusnak kizárólagos joga van kategóriák valamilyen cselekvés alanyaként, vagyis szabályozni a szökött rabszolgák visszaadását, ezért aktív ágensként, illetve a cselekvés tárgyaként. Az Pennsylvania állam törvénye, amely bünteti a szökött eredményeket a 2. és 3. táblázat mutatja. rabszolgák visszatérítését, hibás. (Prigg egy szökött rabszolgát visszajuttatott Maryland-be Pennsylvani- 2. táblázat: Erős ágenciával / dominanciával rendelkező főnevek ából, ezért Pennsylvaniában az állam törvényeinek Feketék Emberek Fehérek Kormányzati megfelelően megbüntették.) szervek A második ítéletet a Brown kontra oktatásügyi Prigg 03 12 36 109 35 21 08 268 hatóság ügyben 1954-ben Warren főbíró mondta ki. Pitts Brown 23 12 05 050 Az ítélet indoklása kimondja, hogy az alkotmány 14. kiegészítése megtiltja az államoknak, hogy etnikailag 3. táblázat: Ágenciával / dominanciával nem rendelkező főnevek szegregált iskolákat tartsanak fenn. Feketék Emberek Fehérek Kormányzati Az 1992-es Freeman kontra Pitt-ügyben Kennedy szervek bíró mondta ki az ítéletet. Az ítélet indoklása szerint Prigg 31 16 8 12 a szövetségi bíráknak be kell szüntetniük a beisko- Pitts 20 24 4 20 lázás felügyeletét azokban a tankerületekben, ahol Brown 09 04 4 03 az afro-amerikai gyerekek izolációja a demográfiai változások következményeként lép fel, és nem tulaj- Az eredményekből kitűnik, hogy a Prigg-ügy in- donítható szándékos állami politikának. doklásában használt nyelv olyan világot alkot, amely- Amsterdam és Bruner elemzése az ítéletek indok- ben a kormányzati szervek gyakrabban és aktívabban lásait narratíváknak fogja fel és a narratív szerkesz- lépnek fel, mint az emberek. Az afro-amerikaiak a tés valamint a narratív alkotóelemek szempontjából többi emberkategóriához hasonló gyakorisággal tűn- elemzi. E tanulmány keretében nincs lehetőség arra, nek fel, de kevésbé aktívak és erőteljesek. A Pitts-ügy hogy valamennyi elemzési szempontot az orientáció- Kennedy bíró által adott indoklásában a kormányzati tól az időviszonyokig vagy a cselekménytípusoktól a szervek említése és aktivitása messze felülmúlja az megoldástípusokig végig kövessünk. Meg kell eléged- emberekét. Az afro-amerikaiak említési gyakorisága nünk azzal, hogy az indoklások szereplőinek elemzé- nagyobb, mint a többi ember kategóriáé, de ők inkább sén keresztül mutassuk be a világkép megalkotására passzív, mint aktív szerepben jelennek meg, a kor- és a világképből levezethető ítélet meghozatalára mányzati szervek aktivitása dominál fölöttük. Ezzel irányuló általános elemzést. Amsterdam és Bruner szemben a Warren főbíró által adott indoklásban a valamennyi ítélet indoklásából kigyűjtötték azokat kormányzati szervek megjelenési gyakorisága ugyan a főneveket, amelyek emberekre vagy kormányzati jelentős, jut hely a többi ember kategóriaemlítésének szervezetekre vonatkoznak. Eután a főneveket négy is. Ugyanígy, a kormányzati szervek aktivitása nem csoportba sorolták: fehérek, feketék, emberek általá- nyomja el a többi ember kategóriaaktivitását, így az ban, illetve kormányok vagy kormányzati szervek. afro-amerikaiakét sem. Az egyes kategóriák megoszlását a három ügyben Az eredményekből jól látható, hogy nem csak az 1. táblázat mutatja az ítéletek iránya, hanem az ezekez megalapozó in-
JURA 2009/2. László János: Felelősségtulajdonítás és nyelvi konstrukció 127 doklások mélyrétegeinek narratív tulajdonságai is experimental social psychology. Vol. 21. San Diego, CA; Aca- tükrözik a koronként változó világszemléletet. Noha demic Press. Kintsch, W. and vanDijk, T. A. (1978): Toward a model az ítéletek ugyanazon alkotmányra hivatkoznak, a of text comprehension and production. Psychological Review, személyes és állami jogok valamint az egyenlőség 85, 363–394. kérdését eltérően értelmezik, aminek a hátterében Labov, W. (1967): Narrative Analysis: Oral Version of Essays on the Verbal and a feketék és fehérek viszonyának valamint a kor- Personal Experience. In: Helm, J. (ed.): Visual Arts. Seattle: American Ethnological Society. 12–44. mányzati szervek szerepének eltérő értelmezése László, J. (2008): The Science of Stories: An Introduction áll. Warren főbíró korszakos jelentőségű ítéletének into Narrative Psychology. Psychology Press/Routledge, New indoklásában a feketék aktív társadalmi cselekvők- York–London. László, J., Ehmann, B., Pólya, T., and Péley, B. (2007): ként jelennek meg és ez a felfogás támogatja a radi- Narrative psychology as science. Empirical Text and Culture kális deszegregációs lépéseket. A nyolcvanas évek Research, 3, 1–13. konzervatív hangulatához igazodva visszavesz a Lyons, J. (1977): Semantics (Vol. 2.). Cambridge; Camb- deszegregációs lépésekből, amit az indoklásban ridge University Press. MacAdams, D. P. (1985): Power, intimacy, and the life story: egyebek között a feketék aktivitásának csökkenté- Personological inquiries into identity. New York; Guilford Press. se és kormányzati szervek aktivitásának növelése Mandler, J. M. (1980): Categorical and schematic orga- támogat. nization in memory. In: Puff, C. R. (Ed.): Memory organization and structure. New York; Academic Press. Felhasznált irodalom Péley B. (2002): Rítus és történet. Budapest; Új Mandátum. Pennington, N., Hastie, R. (1986): Evidence evaluation Amsterdam, A. és Bruner, J. (2001): Minding the Law. in complex decision making. Journal of Personality and Social Cambridge, Mass; Harvard University Press Psychology, 51, 2, 242–258. Barthes, R. (1988): The sequence of actions. In: Howard, Rumelhart, D. E. (1977): Understanding and summariz- R (trans.): The Semiotic challenge. New York; Hill and Gang. ing brief stories. In: LaBerge, D. and Samuels, S. J. (Eds.): Basic Bendix, E. (1966): Componential analysis of general vocabu- processes in reading: Perception and comprehension. Hillsdale, lary. The semantic structure of a set of verbs in English, Hindi, and NJ; Erlbaum. Japanese. Bloomington, The Hague. Sarbin, T. R. (1986): The Narrative as a Root Metaphor Brown, R., Fish, D. (1983b): The psychological causality for Psychology. In: Sarbin, T. R. (ed.): Narrative Psychology. The implicit in language. Cognition, 14, 3, 237–273. Storied Nature of Human Conduct. New York; Praeger. Bruner, J. (1986): Actual minds, possible worlds. Cambridge, Semin, G.R., Fiedler, K. (1988): The cognitive functions Mass; Harvard University Press, 2. 11–43. of linguistic categories in describing persons: social cognition Bruner, J. (1990): Acts of meaning. Cambridge, MA; Har- and language. Journal of Personality and Social Psychology, 54, vard University Press. 4, 558–568. Bruner, J. (2001): A gondolkodás két formája. In László Stein, N. L. and Glenn, C. G. (1979): An analysis of story J. és Thomka B. (szerk.): Narratívák 5. Narratív Pszichológia. comprehension in elementary school children. In: Freedle, R. Budapest; Kijárat Kiadó, 27–57. O. (ed.): New directions in discourse processing. (Vol. 2) Norwood, Carnaghi, A., Maass, A., Gresta, S., Bianchi, M., Cadinu, NJ; Ablex, 83–107. M., Arcuri, L. (2008): Nomina sunt omina: on the inductive Thorndyke, P. W. (1977): Cognitive structures in com- potential of nouns and adjectives in person perception. Journal prehension and memory of narrative discourse. Cognitive of Personality and Social Psychology, 94, 5, 839–859. Psychology, 9, 77–110. Ehmann, B. Balázs, L. Fülöp, É. Kabai, P. Péley, B. Pó- Turnbull, W. (1994): Thematic structure of descriptions lya, T. Vargha, A László, J. (2009): Acta Astronautica (közlésre of violent events influences perceptions of responsibility: A benyújtva) thematic structure effect. Journal of Language and Social Psychol- Forgas J. P. (1989): A társas érintkezés pszichológiája. Bu- ogy, 13, 2, 132–157. dapest, Gondolat. Wilks, Y. (1977): What sort of taxonomy of causation Gergen, K. J. and Gergen, M. M. (1988): Narratives and do we need for language understanding? Cognitive Science, the self as relationship. In: Berkowitz, L. (ed.): Advances in 1, 235–264.
JURA 2009/2. 128 Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról
Petrétei József 1. A jogalkotási törvény alkotmányellenes egyetemi tanár rendelkezései
a) A jogalkotási törvény felsorolja a jogalkotó szerveket és az általuk alkotható jogszabályokat.1 A törvény e A jogalkotási törvény rendelkezése azonban több ponton is ütközik az Alkot- mánnyal. A törvény hatályos szabályozása szerint felülvizsgálatáról ugyanis a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet, az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár rendelkezést, a tanács pedig rendeletet I. Bevezetés alkot.2 E rendelkezés rendkívül súlyos alkotmány- sértést eredményez, mivel nem áll összhangban az A magyar jogalkotás jelenlegi helyzetét vizsgálva egy- Alkotmányban nevesített jogalkotó szervekkel, il- értelműen megállapítható, hogy e terület feltétlenül letőleg az általuk kibocsátható jogszabályokkal. Az megérett az átfogó reformra. A számos ok közül – ame- alaptörvény szerint ugyanis a köztársasági elnöknek lyek e reformot mellőzhetetlenné és halaszthatatlanná ilyen jogosítványa nincs,3 a „tanácsok” megszűntek,4 teszik – az egyik legfontosabb, hogy hiányzik a jogalkotó csakúgy, mint az országos hatáskörű szerv vezetésé- tevékenység korszerű, átgondolt, előremutató és ga- vel megbízott államtitkári tisztség, illetőleg az ehhez ranciális elemekkel átszőtt normatív, törvényi szintű kapcsolt rendelkezést kibocsátó hatáskör. E helyzetet szabályozása. A magyar jogalkotással kapcsolatban nem az az alkalmazott kodifikációs megoldás idézte elő, csak az jelent problémát, hogy túl sok jogszabály van, ami az alkotmánymódosításkor,5 illetőleg új törvé- illetőleg e jogszabályok minősége számos kívánnivalót nyek alkotásakor nem helyezte egyértelműen hatá- hagy maga után, hanem az is, hogy a jogalkotást sza- lyon kívül, illetőleg nem módosította a jogalkotási bályozni hivatott hatályos jogalkotási törvény rendkívüli törvény vonatkozó előírásait.6 Ennek következtében mértékben elavult, mára szinte teljesen használhatatlan- a jogalkotási törvény nemhogy eligazodást nyújtana ná vált. A hatályos jogalkotási törvény alkalmazhatat- a jogalkotó szervekről, illetőleg az általuk alkotha- lansága hozzájárul ahhoz is, hogy a benne rögzített tó jogszabályokról, hanem alkotmányellenessége jogszabály-előkészítő eljárás nem megfelelő módon következtében súlyos zavart okoz a magyar jogalkotás zajlik, a jogalkotásért viselt egyértelmű felelősség – il- szabályozása és meghatározása tekintetében. letőleg ennek számonkérhetősége – hiányzik, továbbá b) A hatályos jogalkotási törvény nem említi a a jogszabályok előzetes és utólagos hatásvizsgálata Magyar Nemzeti Bank elnökének 2004. május elsejétől a legtöbb esetben elmarad, vagy nem kellően meg- fennálló – az Alkotmány rendelkezése alapján egy- alapozott. Ezért a jogalkotás reformjának az első – és értelműen meglévő – rendeletalkotási jogát,7 aminek egyik legkiemelkedőbb – eleme az új jogalkotási következtében az MNB elnökének rendelete a hatá- törvény elfogadása. Az új jogalkotási törvény – pon- lyos alaptörvény szerint jogszabálynak minősül. Az tosabban a benne foglalt eljárási szabályok – ugyanis új jogszabállyal kapcsolatos rendelkezéseket nem a legfontosabb biztosítékát jelentenék annak, hogy a tartalmazó jogalkotási törvény ebben a tárgykörben jogszabályok magas minőségi fokon szülessenek meg, al- is alkotmányellenes, mivel nem „ismeri” az MNB kalmasak legyenek a célzott joghatások kiváltására, és a elnökének jogalkotó hatáskörét. Emellett az sem vi- jogalkalmazás számára is megfelelő – vagyis alkalmazható lágos, hogy az MNB elnökének rendelete hogyan illesz- és végrehajtható – jogszabályok születhessenek. kedik a jogszabályok rangsorába: a jogalkotási törvény ugyanis akként rendelkezik, hogy az általa felsorolt jogszabályok közül az alacsonyabb szintű nem lehet II. A hatályos jogalkotási törvény ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.8 Ez akkor hibái és hiányosságai is problémát jelent, ha az MNB elnökének rendelete sajátos szerepet tölt be a jogrendszerben, ami nem Az 1987-ben keletkezett – és 1988. január 1-jétől ha- teszi lehetővé a jogszabályi hierarchia hagyományos tályos – jogalkotási törvény – amely létrejöttekor rendszerébe való beillesztését, mert nem egyértelmű, rendkívül fontos és kiemelkedő szerepet játszott a hogy a jogalkotási törvényben szereplő jogszabályi magyar jogalkotás fejlesztésében – mára számos hi- hierarchia mennyiben tekinthető zártnak, illetőleg bája és hiányossága következtében a jogalkotás fej- nyitottnak.9 lesztésének kifejezetten a gátjává vált. Ezek a hibák c) A jogalkotási törvény elfogadásakor meg- és hiányosságok egyrészt alkotmányellenességet, határozásra kerültek a kizárólagos törvényhozási másrészt elavult, meghaladott – ezért zavaró és ér- tárgykörök.10 E rendelkezés az akkori alkotmányos telmezhetetlen – előírásokat jelentenek. berendezkedésben a Népköztársaság Elnöki Taná-
JURA 2009/2. Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról 129 csának törvényerejű rendeletalkotási jogát korlátoz- jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszkö- ta.11 Az Országgyűlés helyettesítésére jogosult Elnöki zei helyesbítésének módját.16 Az Alkotmánybíróság Tanács ugyanis ezt megelőzően az Országgyűlés megállapította, hogy a helyesbítés alatt általános ülésszakai között törvényt pótló, módosító vagy értelemben a közzétett szöveg utólagos kijavítását hatálytalanító törvényerejű rendeletet bocsáthatott kell érteni. A jogszabályok és az állami irányítás ki, amelyek gyakorlatilag a törvényi szabályozás- egyéb jogi eszközei közzétételének esetében előfor- sal voltak egyenrangúak. Ezen nem változtatott az dulhatnak olyan hibák, amelyeket orvosolni kell, de a megoldás sem, hogy a törvényerejű rendeletet az nem mindegy, hogy ez milyen módon történik.17 A Országgyűlés legközelebbi ülésén be kellett mu- jogalkotásra vonatkozó szabályok között meg kell tatni, mert ez nem volt a törvényerejű rendeletek határozni azt, hogy milyen hiba minősül érdemi, az érvényességi kelléke, sem azok hatályosságát nem adott norma tartalmát befolyásoló hibának, és me- korlátozta.12 A jogalkotási törvény hatályba lépése lyek azok a hibák, amelyek nem érdemiek, és szük- után viszont az Elnöki Tanács rendeletalkotási joga a séges arról is rendelkezni, hogy mely hiba milyen parlament számára fenntartott törvényhozási tárgy- orvoslási módszerrel – helyesbítéssel, módosítással, körök tekintetében beszűkült, e kérdésekben tehát az vagy más módon – javítható ki.18 Amíg a jogalkotási Elnöki Tanács nem volt jogosult rendeletalkotásra. garanciákat a sehol sem szabályozott helyesbítés Az e tárgykörökön kívüli kérdésekben azonban az visszaélésszerű alkalmazásával ki lehet játszani, ad- Elnöki Tanácsnak 1989-ig továbbra is megmaradt a dig nem állítható, hogy a jogalkotás és a jogszabályok törvényerejű rendeletalkotási joga akkor, ha az Or- módosításának jogintézménye kiszámíthatóan, jog- szággyűlés nem ülésezett. A jogalkotási törvényben állami körülmények között működik, ami pedig sérti szereplő kizárólagos törvényhozási tárgyköröket azon- a jogbiztonság elvét.19 ban 1989-90-ben az Alkotmány módosítása felülírta, mert maga az alaptörvény határozta meg azokat a 2. A jogalkotási törvény elavult törvényhozási tárgyakat, amelyekben az Ország- és meghaladott rendelkezései gyűlésnek kötelező törvényt alkotnia, legtöbbször minősített – általában a jelenlévő országgyűlési kép- A hatályos jogalkotási törvény számos, a gyakorlat viselők kétharmadának – szavazatával. Ez egyúttal által már meghaladott rendelkezést is tartalmaz, azt is eredményezte, hogy e tárgykörökben – lévén amelyek szintén sértik, illetőleg veszélyeztetik a az Országgyűlés kötelező törvényalkotási feladatáról jogbiztonságot. Ezek az alábbiakban foglalhatók van szó – a törvényi szintű szabályozás alatt nincs össze. helye jogalkotásnak. Ezért a jogalkotási törvénynek a) A hatályos törvény szerint a Kormánynak a jog- e rendelkezései nemcsak feleslegessé váltak, hanem alkotási programot 5 éves időszakra kell megállapítania, zavaróak is. Az alkotmánybírósági gyakorlat ugyanis a amelynek előkészítéséért az igazságügy-miniszter jogszabályi szint kérdéseit kizárólag az Alkotmány alap- a felelős.20 Ennek összeállításához ki kell kérnie a ján ítéli meg. A jogalkotási törvényben foglalt elavult minisztereknek, az országos hatáskörű szervek ve- törvényhozási tárgykörök felsorolása azonban a zetőinek, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb jogalkotási gyakorlatot ma is nagymértékben befo- ügyésznek, a társadalmi szervezeteknek és érdekkép- lyásolja, és sokszor kifejezetten félrevezeti.13 viseleti szerveknek, valamint a fővárosi és a megyei d) Alkotmányossági problémát okoz, hogy egyes tanácsoknak a javaslatait. E rendelkezés nem csak miniszteri rendeletek terjedelmes, de a konkrét ügyben azért elavult, mert amikor meghatározták, akkor az alkalmazandó mellékletei sem a Magyar Közlönyben, Országgyűlés megbízatása öt évre szólt, hanem azért sem az annak alapján szerkesztett jogszabálygyűj- is, mivel ma – a korábbinál lényegesen nagyobb inten- teményekben nem találhatók. A jogalkotási törvény zitású jogalkotás idején – e rendelkezés betarthatatlan. ugyanis lehetővé teszi, hogy a miniszteri rendelet A hatályos szabályozás alapján egyébként egyrészt melléklete a minisztérium hivatalos lapjában kerüljön a Kormánynak – megalakulását követően lehetőleg közzétételre.14 E megoldás azonban ellentmond az Al- harminc napon belül, egyébként minden ülésszak vé- kotmány rendelkezésének, ami előírja, hogy a Kormány gén – kell tájékoztatnia az Országgyűlést a következő tagjának rendeletét a hivatalos lapban – vagyis a Ma- ülésszakra vonatkozó törvényalkotási programjáról,21 gyar Közlönyben – kell kihirdetni.15 Az alaptörvény másrészt a Kormány a törvényalkotási programját tehát nem enged eltérést a rendelet mellékleteinek a munkatervével összehangoltan – félévente készíti tekintetében sem, mert ez felel meg a jogbiztonság el.22 Ez a terminus sokkal inkább megfelel a mai, fel- jogállami elvének is. gyorsult törvényalkotás időbeli ütemezésének, és a e) Az Alkotmánybíróság szerint mulasztásos törvényalkotás tervezhetőségének. alkotmánysértés áll fenn abban a tekintetben, hogy b) A jogalkotási törvény a jogalkotási eljárás a hatályos jogalkotási törvény nem szabályozza a szabályozásánál számos olyan előírást tartalmaz,
JURA 2009/2. 130 Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról amelyek a törvényalkotásra vonatkozó házszabályi a véleményezésre bocsátásáról és – az Országgyűlés rendelkezésekkel ellentétesek, illetőleg ezekkel nincse- döntése alapján – a társadalmi vita megszervezéséről a nek összhangban. Kormány gondoskodik.”33 Ez egyrészt már csak azért – Elavultnak tekinthető a jogalkotási törvénynek sem érthető, mert a Jat. hatályos szövege nem ismeri az a rendelkezése, amely szerint, ha társadalmi szer- a társadalmi vita intézményét,34 másrészt a Kormány- vezet vagy érdekképviseleti szerv a Kormánynak törvény nak – az államhatalmi ágak elvére és a parlamentá- kezdeményezését javasolja, erről tájékoztatni kell az ris kormányzati rendszer sajátosságaira tekintettel Országgyűlés elnökét és az illetékes országgyűlési bizott- – nem lehet feladata, hogy a bizottsági és képviselői ságot.23 Ilyen előírást ugyanis sem a Házszabály, sem „törvényjavaslat tervezetének véleményezésre bo- a Kormány ügyrendje nem tartalmaz, és ez a kvázi csátásáról gondoskodjon”.35 Ezt egyfelől csak a saját törvénykezdeményezési jog sem az Alkotmány ren- javaslatai kapcsán kell megtennie,36 másfelől döntést delkezéseiből, sem pedig a társadalmi szervezetekre, kell hoznia a képviselői önálló indítványokkal kap- illetőleg érdekképviseleti szervekre vonatkozó egye- csolatos kormányzati álláspont kialakításáról.37 sülési jogról szóló törvényből nem vezethető le. c) A jogalkotási törvény több esetben hiányosnak, – A jogalkotási törvény azt is előírja, hogy a tör- hézagosnak tekinthető, és nincs összhangban más ha- vényjavaslatot – ha az Országgyűlés ügyrendje kivé- tályos törvényekkel. telt nem tesz – az Országgyűlés ülésszaka előtt legalább – Hiányos a jogalkotási törvénynek a jogszabály harminc nappal be kell terjeszteni.24 Ma, a lényegében hatályvesztésére vonatkozó rendelkezése. Ez ugyanis folyamatosan ülésező, az alapfeladatát valóban ellátó csak két esetet említ: a jogszabály akkor veszti hatá- Országgyűlés esetén e rendelkezés értelmezhetetlen, lyát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy és a Házszabályra tekintettel alkalmazhatatlan. ha a jogszabályban meghatározott határidő lejár.38 – Hasonló a helyzet a jogalkotási törvénynek Nem tesz említést arról, hogy a jogszabály akkor is azzal a rendelkezésével kapcsolatosan is, ami sze- hatályát veszti, ha azt az Alkotmánybíróság meg- rint ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési semmisíti. képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés az – A hatályos jogalkotási törvény rendelkezik a indítványt elfogadja, a Kormányt vagy az illetékes nemzetközi szerződések kihirdetéséről és közzétételéről, országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavas- ami nincs teljesen összhangban az Alkotmány 7. § (1) lat előkészítésével.25 A Házszabály szerint ugyanis a bekezdésével, és a nemzetközi szerződésekkel kap- törvényjavaslatnak tartalmaznia kell a törvény java- csolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvénnyel.39 solt szövegét és címét, illetőleg a törvényjavaslathoz – Hiányzik a jogalkotási törvényből a joghar- indokolást kell fűzni.26 Az indítványnak tárgyalásra monizációs eljárásra való utalás, az ezzel kapcsolatos és határozathozatalra alkalmasnak kell lennie, és a jogalkotói feladatok csak érintőlegesen szerepelnek nem szabályszerű formában benyújtott indítványt a törvényben.40 az Országgyűlés elnöke visszautasíthatja.27 E ren- – A jogalkotási törvény nincs tekintettel arra az delkezések ismeretében nem értelmezhető, hogy mit informatikai fejlődésre sem, ami lehetővé teszi a jog- jelent az „indítvány Országgyűlés általi elfogadása”, szabálytervezetek véleményezését, illetőleg a jog- és a „törvény kezdeményezésének Kormány vagy szabályok bárki számára elektronikus formában országgyűlési bizottság általi előkészítése”. történő ingyenes elérhetőségét.41 – A jogalkotási törvény akként rendelkezik, hogy – Rendkívül vázlatosnak tekinthetők a jogszabályok ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési előzetes és utólagos hatásvizsgálatára vonatkozó ren- képviselő általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt delkezések, illetőleg az ezzel összefüggő felelősségi elő, az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napi- szabályok is.42 A hatásvizsgálat módszertanára vo- rendre tűzéséről.28 Ez az előírás sincs összhangban a natkozóan a törvényben még felhatalmazó rendel- Házszabállyal, mert egyrészt az ülések napirendjére kezés sem található.43 minden esetben a Házbizottság készít javaslatot,29 – A jogalkotási törvény említést sem tesz a dere- a napirendről pedig az Országgyűlés dönt.30 A bi- gulációról, ami nélkül a jogrendszer egységének és zottsági, illetőleg a képviselői törvényjavaslat között áttekinthetőségének fokozott érvényesülése – mint csak abban van különbség, hogy az előbbi automati- a törvény preambulumában szereplő követelmény kusan az Országgyűlés tárgysorozatára kerül,31 míg – nem teljesíthető. az utóbbi esetében a benyújtott törvényjavaslat csak d) Indokolt megemlíteni azokat a kisebb súlyú hi- abban az esetben kerülhet az Országgyűlés tárgyso- bákat és fogyatékosságokat is, amelyeket a jogalkotási rozatára, ha azt a kijelölt bizottság támogatja.32 törvény tartalmaz. Ilyennek tekinthető, hogy a tör- – Az már igazán csak „apróságnak” tűnik, hogy vény még hivatkozik a Központi Népi Ellenőrzési a Jat. szerint a bizottsági vagy képviselői törvény- Bizottság elnökére.44 Más helyen utal arra, hogy a kezdeményezés esetén a „törvényjavaslat tervezetének Határozatok Tárát a miniszterhelyettesek, valamint
JURA 2009/2. Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról 131 a Minisztertanács Titkárságának a vezetője által milyen feltételek között alkothat jogszabályt. Pon- meghatározott szervek vezető munkatársai is meg- tosítani lehetne továbbá azt is, hogy ha a jogalkotó kapják,45 továbbá a tanács és a tanács végrehajtó bi- szerv felhatalmazás alapján alkot jogszabályt, akkor zottsága határozat kibocsátására jogosult.46 e felhatalmazásnak mit kell tartalmaznia, illetőleg a A fentiek alapján egyértelműen megállapítható, hogy felhatalmazás mire nem terjedhetne ki. Ki kellene a hatályos jogalkotási törvény mai formájában már nem mondani azt is, hogy a felhatalmazás jogosultja a jogsza- képes betölteni az alapvető funkcióját, képtelen ellátni a bályt köteles megalkotni. A jogszabályi hierarchia biztosí- jogalkotás kérdéseinek a hatályos Alkotmánnyal össz- tása érdekében egyértelműen meg kellene állapítani, hangban történő alapvető regulálását.47 Tekintettel hogy adott jogszabály melyik jogszabályokkal nem arra, hogy a jogalkotás kérdései olyan szabályozási lehet ellentétes: így törvény nemzetközi szerződést területnek számítanak, ahol az állandóságnak és az kihirdető törvénnyel, bármely rendelet törvénnyel, átláthatóságnak kiemelt fontosságú szerepe van, ille- kormányrendelet nemzetközi szerződést kihirdető tőleg a kiszámítható eljárási rend a jogszabályok lét- kormányrendelettel, miniszteri rendelet kormány- rejöttének – az eljárás általi legitimálás következtében rendelettel, önkormányzati rendelet kormányrende- – mellőzhetetlen ismérve, ezért nem elegendő egysze- lettel és miniszteri rendelettel nem lehet ellentétes. A rűen az elavult rendelkezések hatályon kívül helye- világos és áttekinthető jogszabályi hierarchia hozzá- zése, vagy egyszerű módosítások elvégzése. Olyan járulna jogszabályok érvényességének és alkalmaz- új szabályozási környezetet szükséges megteremteni, hatóságának kétséget kizáró biztosításához. ami a jogrend minőségének folyamatos javulásához, A jogalkotó szervek és a jogszabályok mellett a jogrendszer áttekinthetőségéhez, a jogszabály-elő- át kellene tekinteni a hatályos törvényben szereplő készítés társadalmi-szakmai megalapozásához és a „állami irányítás egyéb jogi eszközeinek” körét is. A pon- jogbiztonság növeléséhez vezet. Ennek érdekében új tosítás érdekében már az elnevezésen is változtatni jogalkotási törvényre van szükség. kellene, és helyesebb volna a „közhatalmi irányítás egyéb jogi eszközeiről” beszélni, lévén ilyet nem csak állami, hanem helyi önkormányzati szervek is III. Az új jogalkotási törvénnyel alkothatnak. Az e körbe tartozó normatív szabályozó szemben támasztandó követelmények aktusok közül a határozat, az utasítás és a statisztikai közlemény azok, amelyeket célszerű megtartani, a Az új jogalkotási törvénynek azzal a kiemelkedő cél- jogi iránymutatásokat pedig meg kell szüntetni, mivel lal kell létrejönnie, hogy érvényesülő és számon kérhető ezekhez a hatályos jogalkotási törvény szerint sem minőségi szemléletet vigyen a jogalkotási tevékenység, fűződik kötelező erő, tehát ilyen értelemben nincs illetőleg az ennek alapján létrehozott jogszabályok normatív jellegük. rendszerébe, és legyen tekintettel az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatára, illetőleg Magyarország európai 2. A jogalkotásért viselt felelősség uniós tagságából adódó követelményekre. Ezért első- szabályozása sorban egyértelmű dogmatikai alapok megteremtését, a korábbinál magasabb színvonalú jogszabály-előkészítést, Az új jogalkotási törvénynek egyértelműen szabályoz- a maihoz képest – mind a jogalkotás, mind a jog- nia kell a jogalkotásért viselt felelősség rendjét, és ezen szabályok tekintetében – nagyobb nyilvánosságot, és a belül hangsúlyosabbá szükséges tenni az igazságügyért jogrendszer folyamatos felülvizsgálatát kell biztosítania. felelős miniszter (a továbbiakban igazságügy-minisz- Az új jogalkotási törvény legfontosabb, a minőségi és ter) szerepét. Ezért az új törvénynek rögzítenie kell, nyitott jogalkotás48 feltételrendszerét erősítő elemei hogy a jogszabály tervezetének előkészítéséért és szakmai az alábbiakban foglalható össze. kidolgozásáért a szakminiszter felel, vagyis az, aki a jog- szabály tárgya szerint feladatkörrel rendelkezik.49 1. A jogalkotó szervek, a jogszabályok E megoldás a jogalkotás területén is egyértelművé és a jogszabályi hierarchia egyértelmű tenné a szakminiszter Alkotmányból következő 50 meghatározása ágazati felelősségét, és ehhez képest rögzítené az igazságügy-miniszter közreműködését. Az igaz- Az új jogalkotási törvénynek az Alkotmányban fog- ságügy-miniszter azért viselne felelősséget, hogy laltakkal összhangban kell megállapítania a jogalkotó a tervezett jogszabály álljon összhangban az Al- szerveket, és az általuk kibocsátható jogszabályokat. Cél- kotmánnyal, az Európai Közösségek és az Európai szerűnek látszik különválasztani a jogalkotó szervek Unió jogi aktusaival, valamint más jogszabályokkal, eredeti, illetőleg jogszabályban kapott felhatalmazás illeszkedjen az egységes jogrendszerbe, továbbá fe- alapján kapott jogalkotó hatáskörét, mert így pontosí- leljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek, tani lehetne, hogy a jogalkotó szerv adott esetben különös tekintettel a magyar nyelv szabályainak
JURA 2009/2. 132 Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról megfelelő, világos, közérthető és ellentmondásmen- együttesen készítse elő és terjessze a Kormány elé. tes megszövegezésére, és a jogalkalmazás számára Mivel a jogalkotás színvonalának emelése szorosan egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalom összefügg a nyilvánosság biztosításával, ezért elő kell írni megállapítására. Ezért e felelősség érvényre juttatá- azt is, hogy a jogalkotási terveket a Magyar Közlönyben, sa érdekében a szakminiszternek a törvényjavaslatok illetőleg a Kormány és a minisztériumok honlapján közzé tervezetét az igazságügy-miniszterrel együtt kell elké- kell tenni. szítenie, és a Kormány elé terjesztenie. Az együttes elkészítés feltételezi, hogy a szakminiszter és az igaz- 4. A jogszabályok előkészítése ságügy-miniszter a törvénytervezet készítése során egymás felelősségére tekintettel folyamatosan egyez- A tervezést követő előkészítés fázisa kapcsán szintén tet, és megegyezésre jut. A kormányrendelet tervezetét garanciális szabályok szükségesek. A minőségi jog- a szakminiszter szintén csak az igazságügy-miniszterrel alkotás érdekében az új törvénynek részletesebben kell egyetértésben terjeszthetné a Kormány elé, tehát itt meghatároznia a jogszabály-előkészítés követelményeit, is biztosított volna a megkívánt együttműködés. Új mégpedig a jogszabályalkotás szükségességének vizsgá- megoldásként a jogalkotási törvénynek azt is elő latától a jogszabályszerkesztés legalapvetőbb tartalmi kellene írnia, hogy a szakminiszter a miniszteri ren- előírásain át az egyeztetéssel kapcsolatos követelmények deletet – az alkotmányossági, jogharmonizációs és szigorításáig. jogszabály-szerkesztési szempontok tekintetében – az igazságügy-miniszterrel egyetértésben adhatná ki, és a) A hatásvizsgálat követelménye ha a rendelet tervezetével az igazságügy-miniszter Bár a hatályos jogalkotási törvény is tartalmaz erre nem ért egyet, a vitás kérdésben a szakminiszter és az vonatkozó előírásokat, e rendelkezések azonban igazságügy-miniszter közös előterjesztése alapján a nem kielégítőek, főleg azért, mert ennek elmaradása Kormány döntene.51 E megoldás biztosíthatná, hogy nem jár különösebb következményekkel. Ezért nagy Magyarországon ne születhessen olyan központi előrelépést jelentene, ha az új törvény kifejezetten meg- jogszabály, ami az igazságügy-miniszter felelősségi követelné a szabályozási hatásvizsgálat elvégzésének körébe tartozó szempontokra nincs tekintettel.52 általános kötelezettségét, és előírná, hogy a szabályozás tárgya szerint érintett szakminiszter minden jogszabály 3. A jogalkotás tervezése előkészítése során a várható társadalmi és gazdasági következmények jelentőségének megfelelő, részle- Átgondolt és kellően megalapozott jogalkotás nem képzel- tes előzetes hatásvizsgálatot készítsen. Ennek során hető el tervezés nélkül. A tervezés megrajzolja a jogalkotás felmérné a szabályozás várható következményeit, fejlesztési irányait, előzetes információt szolgáltat az különösen a tervezett szabályozás indokaira és céljai- elérendő célokra és eszközökre. A jogalkotói tevékeny- ra, elmaradásának várható következményeire, költ- séget tervezett módon, egyeztetett igények szerint ségvetési hatásaira, valamint elfogadásának várható kell végezni, mert csak ez biztosíthatja annak kiszá- társadalmi következményeire tekintettel. Az előzetes míthatóságát, folyamatosságát, összehangoltságát és hatásvizsgálat részletes szempontjait, a tartalmi kö- ütemezettségét. A jogalkotás tervezésének célja, hogy vetelményeket az igazságügy-miniszter rendeletben összehangolja a jogalkotási igényeket és lehetőségeket, eb- állapíthatná meg. Az előzetes hatásvizsgálat a megala- ből következően a jogalkotás tervszerű működését pozott jogalkotói döntéshozatalhoz járul hozzá, és biztosítsa. A működés feltételezi, hogy a jogalkotás olyan előrejelzésként fogható fel, ami megakadályozza tényezői kellő időben és megfelelő formában képesek a már a hatályba léptetés pillanatában idejét múlt, összehangoltan tevékenykedni. Ezért az igazság- vagy a célzott hatás elérésére más ok miatt alkalmatlan ügy-miniszternek érdemi jogköröket kell kapnia a jogszabályok megszületését. Az új jogalkotási törvény- jogalkotás tervezésében is. A jogalkotási folyamatnak a nek azt is meg kell követelnie, hogy a szakminiszter maihoz képest sokkal jobb megalapozása érdekében szükség szerint, de legalább ötévenként folytassa le a törvénynek elő kell írnia, hogy a Kormány jogalkotási a feladatkörébe tartozó, a szabályozási tárgykört át- tervet – és annak részeként jogharmonizációs ütemtervet fogóan rendező jogszabályok utólagos hatásvizsgálatát, – készítsen a törvények és a kormányrendeletek előké- és ennek során vesse össze a szabályozás kiadása szítésének ütemezése céljából. Mivel a jogszabályok idején várt hatásokat a tényleges eredményekkel. nagyobb részét a miniszteri rendeletek teszik ki, ezért Az utólagos hatásvizsgálat lehetőséget teremt a jog- a minisztereknek is jogalkotási terveket kellene ké- szabályok életciklusának áttekintésére, alkalmazási szíteniük. Az új törvénynek azt is elő kell írnia, hogy tapasztalatainak összegzésére, céljuk és rendeltetésük a Kormány jogalkotási tervét és az Országgyűléshez elérésének mérésére, és így – ennek alapján – a hatá- benyújtandó törvényalkotási programot az igazság- lyos jogszabály esetleges módosítása vagy a szüksé- ügy-miniszter a Miniszterelnöki Hivatal vezetőjével ges dereguláció megalapozottabbá válhatna.
JURA 2009/2. Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról 133 b) A jogszabály-előkészítő szakapparátussal módosítását vagy megalkotását teszi szükségessé, szembeni követelmények illetőleg ezt milyen időbeli ütemezéssel kívánja meg. Az is fontos követelmény, hogy az előterjesztéshez Nagyon sokszor fogalmazódik meg kritika a jog- csatolják a jogszabálytervezet által módosítani kí- szabályok megszövegezésének, formába öntésének vánt jogszabályoknak a tervezett módosításokkal minőségével kapcsolatban, amin feltétlenül változtat- egységes szerkezetű szövegét. Csak az ilyen tartal- ni szükséges. Ma a jogszabályok megfogalmazását, mi követelmények esetében várható megalapozott szerkesztését végző köztisztviselőkre vonatkozóan jogalkotói döntés. nem léteznek speciális szakmai követelmények. Gyakran Szintén elő kellene írni, hogy a Kormány elé ter- előfordul, hogy e tevékenységet általános szakmai jesztendő jelentős – valamely tárgykör egészét átfo- képzettséggel rendelkező jogászok végzik, sőt van- góan szabályozó – törvény- vagy kormányrendelet nak olyan területek, ahol a technikainak tekintett tervezetét kétszakaszos eljárásban készítsék elő. Az normaszövegeket jogászi közreműködés nélkül készí- első szakaszban a Kormány határozhatná meg a sza- tik elő. Többször tapasztalható az is, hogy valamely bályozás elvi természetű főbb tartalmi kérdéseit, a tárca a jogszabálytervezetének előkészítésével külső jogi megoldások irányát és fő elveit, amiről koncep- személyeket, vagy ügyvédi irodákat bíz meg, akik ció elfogadásával döntene. Ezt követően a második közül nem mindegyik rendelkezik megfelelő kodi- szakaszban kerülhetne csak sor a jogszabálytervezet fikációs ismeretekkel. A fő probléma abból adódik, szövegének kidolgozására és – a véleményezés után hogy a jogalkotási eljárás sajátosságai következtében – a Kormány elé történő beterjesztésére. az alapvetően rosszul megírt tervezetekből utóbb már igen nehezen szerkeszthető megfelelő színvonalú d) A jogszabálytervezetek véleményezése jogszabály. Ezért – az indokolt átmeneti időszak biz- Az új jogalkotási törvénynek pontosítania kell a jog- tosítását lehetővé téve – az új jogalkotási törvénynek szabálytervezetek véleményezési eljárását. Egyrészt a elő kellene írnia, hogy a minisztériumokban, az auto- ma hatályos, de különböző jogszabályokban és ügy- nóm államigazgatási szerveknél és a Magyar Nemzeti rendekben megfogalmazott eljárást szükséges alapul Bankban jogszabály-szerkesztési feladatokat csak a vennie és szabályoznia, másrészt a véleményezési külön jogszabályban meghatározott jogszabály-szer- eljárás olyan elemeit kell törvényi szinten rögzíteni, kesztői képesítéssel rendelkező jogász végezhessen.53 amelyek a felmerült véleménykülönbségek kezelésére és Ez a központi jogalkotás általános színvonalával, megoldására vonatkoznak, mert ezek ma a jogalkotási nyelvi igényességével kapcsolatos jogos kritikákra törvényből hiányoznak. Ilyennek tekinthető az a adható egyetlen, valóban hatékony válasz lehetne. követelmény, hogy a jogszabálytervezetek szöve- gét, valamint a tervezet tartalmi összefoglalását a c) Az előterjesztéssel kapcsolatos követelmények közigazgatási egyeztetésre bocsátással egyidejűleg a Az új törvénynek meg kell követelnie, hogy a Kor- jogszabályt előkészítő minisztérium honlapján elekt- mány elé terjesztendő jogszabálytervezettel kap- ronikusan közzé kell tenni.54 A jogalkotási folyamatnak csolatos kormánydöntés megalapozása érdekében nagyobb nyilvánosságot kell kapnia, ezért a szabályozás összefoglaló jelleggel mutassák be a jogalkotás szükséges- előkészítőjével kapcsolatos alapvető követelmény, ségét alátámasztó indokokat, a tervezett szabályozás- hogy a jogszabálytervezeteket a honlapján minden- nak a – rendelkezésre álló adatok alapján – becsült ki számára hozzáférhetővé tegye, és minden érintett hatásait, az előzetes hatásvizsgálat fő megállapításait, számára egyenlő feltételeket biztosítson a tervezetek továbbá a jogi szabályozással elérendő célkitűzés és a megismerésére és véleményezésére. Ez garantálhat- javasolt megoldás alkotmányjogi és jogrendszerbeli ja a potenciális véleményezők számára a tervezett összefüggéseit, valamint a jogszabálytípus megvá- jogalkotás folyamatos figyelemmel kísérését. A jog- lasztásának alkotmányjogi szempontjait. Emellett szabály előkészítőjének tehát biztosítania kell, hogy be kell mutatni a szabályozásnak az Európai Közös- az elektronikusan közzétett jogszabálytervezetről bárki ségek és az Európai Unió jogi aktusaival, valamint véleményt nyilváníthasson, ahhoz javaslatokat tehes- a tárgykört érintően fennálló nemzetközi jogi köte- sen, ezért a honlapján a vélemények, javaslatok fo- lezettségvállalásokkal való kapcsolatának és össz- gadásának lehetőségét meg kell teremtenie, továbbá hangjának részletes ismertetését. Szintén ki kell térni meg kell jelölnie a véleményadásra nyitva álló határ- a jogszabályban adott felhatalmazás alapján kiadandó időt, ami a közzétételétől számított legalább tizenöt jogszabály koncepciójára, továbbá a deregulációs vizsgá- nap lenne. A jogszabály előkészítője mérlegelné a lat előzetes eredményére, valamint a szabályozásnak a véleményezők észrevételeit, és az észrevételekről, hatályos joganyaggal való közvetlen összefüggéseire, valamint az elutasított észrevételek esetében – a különös tekintettel arra, hogy a szabályozás elfoga- nyilvánvalóan alaptalan észrevételek kivételével – az dása milyen – a tárgykört érintő – más jogszabályok elutasítás indokairól összefoglalót készítene, amit a
JURA 2009/2. 134 Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról jogszabály kihirdetését megelőzően elektronikusan mindegyik esetben azt a célt szolgálná, hogy kihir- közzétenne. detésre a hiteles szöveg kerüljön. E megoldás lehetővé Szintén szükséges meghatározni az uniós tagság- tenné azt is, hogy a jogszabály kihirdetett szövegét a gal összefüggésben a jogharmonizációs célú jogalkotási hitelesítésre hatáskörrel rendelkező személy a kihir- folyamat egyes követelményeit, ideértve a közösségi detést követő tizenöt napon belül, a helyesbíteni kívánt jog által előírt körben a jogszabálytervezetek uniós jogszabályi rendelkezés hatálybalépését megelőzően he- intézményekkel és más tagállamokkal való egyez- lyesbítse, ha a jogszabálynak az általa hitelesített és a tetésének törvényi alapját is, mert a hatályos jog- kihirdetett szövege eltér egymástól. Ez eleget tenne alkotási törvényben ilyen rendelkezések egyáltalán annak az alkotmánybírósági követelménynek, ami nem szerepelnek.55 a jogszabályok helyesbítésével kapcsolatban meg- állapított mulasztásos alkotmánysértést orvosolná.62 5. A jogszabályok érvényessége, hatálya Mivel a helyesbítés csak a hitelesített szövegtől eltérő és alkalmazhatósága kihirdetett szövegre vonatkozna, egyértelművé kell tenni azt is, hogy a jogszabály téves szövege helyesbí- Teljes egészében újra kellene rendezni a jogszabályok téssel nem orvosolható. érvényességével, hatályosságával és alkalmazható- A hatályos jogalkotási törvényben nincs rendel- ságával kapcsolatos tárgyköröket, amelyekről a ha- kezés a kihirdetés idejére vonatkozóan. Ezért az új tályos törvény vagy nem tesz említést, vagy csak hi- törvénynek olyan előírást is tartalmaznia kellene, ányosan és pontatlanul szabályozza e kérdéseket. amely szerint, ha a jogszabályt a Magyar Közlöny- ben ki kell hirdetni, akkor – a jogszabály szövegének a) Az érvényesség kérdése hitelesítését követően – azt a Magyar Közlöny ki- A jogszabályok közjogi érvényességének kérdéséről adójának haladéktalanul, de legkésőbb a kézhezvételétől ma sem az Alkotmány, sem jogszabály nem rendel- számított három munkanapon belül a hivatalos lapban kezik, erre vonatkozóan csak az Alkotmánybíróság kell megtennie. gyakorlata ad eligazodást.56 E hiányt pótolhatná az új jogalkotási törvény annak kimondásával, hogy a b) A hatály szabályozása jogszabály érvényesen létrejön, ha azt az erre hatáskör- Az új jogalkotási törvénynek pontosítania kellene a rel rendelkező szerv vagy személy az előírt eljárási rend jogszabályok hatályára vonatkozó rendelkezéseket szerint megalkotja, megfelel a jogszabályi hierarchi- is. Egyértelműen rögzítendő volna, hogy a jogszabály ának, és azt a jogalkotási törvény rendelkezéseinek – a személyi és területi hatálya szerint, az időbeli ha- megfelelően kihirdetik.57 Ha a jogszabályt a törvény tálya alatt – alkalmas arra, hogy a tárgyi hatálya alá rendelkezései szerint kihirdetik, úgy kell tekinteni, tartozó jogviszonyokat keletkeztesse, megszüntesse hogy azt az arra hatáskörrel rendelkező szerv vagy vagy tartalmukat megváltoztassa. személy a kihirdetett szöveggel megalkotta. A jog- A területi és a személyi hatály általános meghatá- szabályt – a helyi önkormányzati rendelet kivételével rozása mellett feltétlenül utalni kellene egyrészt az – a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar eltérés lehetőségére (a szűkebb vagy tágabb kiter- Közlönyben kell kihirdetni.58 Az új jogalkotási tör- jedés lehetőségére), másrészt meg kell határozni a vénynek azt is elő kellene írnia, hogy a jogszabály jogszabály tárgyi hatályát is. kihirdetésének napja az azt követő nap, amikor a jog- Az időbeli hatály feltétlenül pontosításokat igényel. szabály szövege bárki számára megismerhető lett. Az Fő szabályként továbbra is rögzítendő, hogy a jog- Alkotmánybíróság ugyanis már 1991-ben rámutatott szabály időbeli hatálya a hatályba lépése napjának arra, hogy a jogbiztonságot súlyosan sérti, amikor kezdetétől hatályvesztése napjának végéig tart, de a a hivatalos lap a tényleges kibocsátásánál korábbi hatályvesztés esetei mindenképpen kiegészítendőek dátumozással jelenik meg, és ennek következtében az alkotmánybírósági megsemmisítéssel. Szintén a benne foglalt jogszabályok a Magyar Közlöny az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatait figye- megjelenését megelőző hatálybaléptetéssel kerültek lembe véve kellene kibővíteni a visszaható hatály kihirdetésre.59 1992-ben az Alkotmánybíróság azt is tilalmának eseteit,63 illetőleg elő kell írni a hatályba megállapította, hogy a Magyar Közlönyben közzétett léptetés időpontjával kapcsolatban a „kellő idő” jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté, ha bár- követelményét.64 Eszerint a jogszabály hatályba mely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlöny lépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy szóban forgó számát megvásárolni, és a reá irányadó a jogszabály kihirdetésétől számítva elegendő idő jogszabály rendelkezéseit megismerni.60 álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására Az új jogalkotási törvénynek be kellene vezet- való felkészüléshez. Azt is indokolt volna rögzíteni, nie a jogszabályok szövegének hitelesítése intézményét. hogy a jogszabály hatályba lépésének időpontját – a A hitelesítés jogszabály-típusonként változna,61 de szükséges kivételek megállapítása mellett65 – úgy
JURA 2009/2. Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról 135 kell meghatározni, hogy a jogszabály kihirdetése és ellentét megszüntetéséig a kormányrendelet ren- hatályba lépése között legalább nyolc naptári nap delkezését kell alkalmazni. Az e körbe nem tartozó elteljen. Ezzel fő szabállyá a jövőbeni hatályba léptetés esetekben a szűkebb tárgyi hatályú, hatályos jog- válna, amitől a törvény – indokolt esetekben – elté- szabályi rendelkezést kell alkalmazni, ha az a tágabb rést engedhetne.66 tárgyi hatályú, hatályos jogszabályi rendelkezéssel Rendezni kellene a módosító jogszabályok kérdését, ellentétes, vagyis a speciális szabályozás lerontaná az különös tekintettel az időbeli hatályukra: mikor lehet- általános szabályozást. A későbbi és a korábbi szabályozás séges a módosítás, hogyan történjen ennek hatályba viszonyának rendezése érdekében pedig rögzíthető léptetése, meddig maradjon hatályban a módosító volna, hogy az ugyanolyan jogszabályok esetében a jogszabály. Különösen ez utóbbi esetében – tekintettel később kihirdetett hatályos jogszabályi rendelkezést a jogrendszer egyszerűsítésére és áttekinthetőségére, kell alkalmazni, ha az a korábban kihirdetett hatályos illetőleg a deregulációs szempontokra – elő kellene jogszabályi rendelkezéssel ellentétes. írni, hogy a más jogszabályt módosító vagy hatályon kívül helyező jogszabályi rendelkezés a hatályba lépését 6. A dereguláció kérdésének szabályozása követő napon hatályát veszti. Egyértelművé kellene tenni, hogy a módosító jogszabály vagy jogszabályi Feltétlenül indokolt a jogrendszer egészének rendszeres rendelkezés hatályvesztése nem érinti a módosított jog- vizsgálata is, ezért a jogalkotási törvénynek a szak- szabályi rendelkezés hatályát, és ha a jogszabályt vagy miniszter felelősségi körébe kell utalnia a jogrendszer jogszabályi rendelkezést más jogszabály hatályon folyamatos felülvizsgálatával kapcsolatos feladatokat, amit kívül helyezi, e hatályvesztés nem eredményezi a koráb- a tárgykört érintő új, vagy módosító szabályozások ban hatályon kívül helyezett jogszabály vagy jogszabályi kapcsán, illetőleg ennek hiányában legalább évente rendelkezés újbóli hatályba lépését. Ennek indoka, hogy egyszer el kell végeznie. E dereguláció azoknak a jog- a módosító jogszabály hatályba lépésének pillanatá- szabályoknak a hatályon kívül helyezését jelentené, ban az általa megállapított normaszöveg a módosított amelyek esetében már nem áll fenn szabályozási jogszabály részévé válik, és így a továbbiakban attól szükséglet. Ugyanilyen fontos volna a jogi szabályo- elválaszthatatlan, a módosító jogszabály pedig – a fő zás egyszerűsítése, átláthatóbbá tétele. Emellett a fe- normatartalma vonatkozásában – kiürül. lülvizsgálatnak ki kellene terjednie a jogrendszerben meglévő ellentmondások kiküszöbölésére, a kiüresedett c) Az alkalmazhatóság problémája jogszabályok és az indokolatlan párhuzamos, illetőleg Az új jogalkotási törvény egyértelműen rögzítené, felesleges többszintű szabályozások megszüntetésére hogy a jogszabályokat a hatályuk alá tartozó jogvi- is. Mindezek összehangolása és szakmai irányítása szonyokra, azok keletkezésére, megszűnésére vagy az igazságügy-miniszter feladatai közé tartozna, aki tartalmuk megváltozására alkalmazni kell.67 Rendezni meghatározza és érvényesíti a jogszabályok felül- szükséges az alkalmazhatóság kérdését a folyamat- vizsgálatának szempontjait, összehangolja a szak- ban lévő ügyek kapcsán is, különös tekintettel a még miniszterek tevékenységét, és a jogszabályok felül- el nem végzett eljárási cselekményekre, valamint a vizsgálatának eredményéről évente egy alkalommal jogviszonynak a hatálybalépést követő megszünte- tájékoztatja a Kormányt, egyidejűleg – szükség szerint tésére, illetőleg tartalmának megváltoztatására is, – előterjesztést tesz a Kormányhoz a törvényekben mivel a jogszabályok mindig jogviszonyokat érinte- vagy a kormányrendeletekben ezzel összefüggésben nek. E körben tisztázandó az is, hogy mi a viszony a indokolt változtatások kezdeményezése iránt. közösségi jog és a belső jog között. Ezért feltétlenül rögzítendő, hogy ha törvény vagy rendelet az Euró- 7. A jogszabályokhoz való hozzáférés pai Közösségek vagy az Európai Unió alapító szer- biztosítása ződéseivel, illetőleg közvetlenül alkalmazandó jogi aktusával ellentétes rendelkezést tartalmaz, az alapí- A jogállam elve – különösen a jogbiztonság köve- tó szerződést vagy a jogi aktust kell alkalmazni. telménye – kétséget kizáróan megköveteli, hogy a Feltétlenül indokolt volna az eddig is igénybe jogszabályok megismerhetőségét a lehető legtöbb vett – a jogrendszer koherenciáját biztosító – jog- ember számára, a lehető legkisebb költséggel és a elvek törvényi rögzítése. Így a jogszabályi hierarchiára lehető leggyorsabb módon biztosítsa. Az állam és a tekintettel világossá kellene tenni, hogy ha hatályos társadalom alapvető érdeke az, hogy minél több em- törvény hatályos rendelettel ellentétes rendelkezést ber olvassa, ismerje, és betartsa a jogszabályokat. Az tartalmaz, az ellentét megszüntetéséig a törvény „ignorantia iuris neminem excusat” elve, miszerint rendelkezését kell alkalmazni, illetőleg ha hatályos senki sem hivatkozhat a szabályszerűen kihirdetett kormányrendelet a Kormány tagjának hatályos jogszabály nem ismerésére, csak akkor követelhető rendeletével ellentétes rendelkezést tartalmaz, az meg valójában, ha a hivatalos lap eleget tesz a hite-
JURA 2009/2. 136 Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról lesség, a megismerhetőség, valamint a gyorsaság és az natkozó adatokat, a jogszabályt vagy annak egyes ingyenes elérhetőség követelményének. Ezt a legjobb rendelkezéseit módosító jogszabályok megjelölését, hatásfokkal az elektronikus közlöny teljesítheti, mivel valamint a jogszabály által módosított jogszabályok a hiteles szöveget az interneten keresztül bárki szá- megjelölését. Ezt a nyilvántartást – a jogrendszer mára elérhetővé, és így gyorsan és ingyenesen meg- áttekinthetősége és a jogrendszerben való jobb eliga- ismerhetővé teszi. Ezért az új jogalkotási törvényben zodás érdekében – az igazságügy-miniszternek elekt- is meg kell erősíteni, hogy a Magyar Közlönyt az erre ronikus formában szintén közzé kellene tennie. a célra fenntartott honlapon elektronikusan közzé kell tenni. Ennek következtében a Magyar Közlöny olyan elektronikus dokumentum lesz, amelyet a Miniszter- IV. Összegzés elnöki Hivatal vezetője elektronikus aláírással lát el, és gondoskodik arról, hogy az elektronikus hivatalos lap A fentiek alapján egyértelműen megállapítható, hogy szövege folyamatosan megegyezzen a közzétételkori az új jogalkotási törvény elfogadásának nincs más, kielé- állapottal. A Közlönynek ugyanis garantálnia kell az gítő alternatívája. A jogalkotók, a jogalkalmazók és a elektronikusan kihirdetett szöveg megmásíthatatlanságát jogszabály-előkészítők munkájában ugyanis közös és ellenőrizhetőségét, de egyúttal a praktikus felhasznál- követelmény, hogy a jogrendszer következetességét hatóságát is. és egységét a saját eszközeivel mindegyiküknek óv- Emellett szükség van olyan, az interneten bárki nia kell, mert e nélkül mind a jogrendszerben, mind a számára hozzáférhető, ingyenes, teljes körű jog- jogalkalmazásban súlyos zavarok és ellentmondások szabálygyűjteményekre (Törvények és Rendeletek keletkezhetnek, amelyek sértik a jogbiztonságot, és Hivatalos Gyűjteménye, Jogszabályok Elektronikus ezen keresztül a jogállam alkotmányos elvét. Ezért Gyűjteménye) is, amik egységes szerkezetben, a mó- a politikai erőknek minél előbb megegyezésre kel- dosításokat folyamatosan átvezetve tartalmaznák a lene jutniuk a minősített többséget igénylő új jog- hatályos jogszabályokat. alkotási törvény elfogadása érdekében. Az ehhez Az önkormányzati rendeletek esetében el kellene érni, alapul szolgáló szakmai javaslatot az Igazságügyi hogy legalább az elfogadott szöveget közzétegyék az és Rendészeti Minisztérium szakemberei már 2006 interneten. Ez olyan mértékben növelné a jogismere- nyarán – a fentebb ismertetett követelményeknek tet, ami a jogászi munkát és a polgárok jogismeretét is megfelelő tartalommal – elkészítették. E tervezet hatékonyan növelné, illetőleg megkönnyítené. Ezért tehát törekedett minden olyan – a jogalkotással kap- az új jogalkotási törvénynek azt is elő kell írnia, hogy csolatos – korszerű követelmény megfogalmazására, az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében ami a hatályos törvényhez képest jelentős előrelépést közreműködő miniszter gondoskodjon a tárgyévben és mellőzhetetlen garanciális feltételeket biztosít a kihirdetett önkormányzati rendeletek elektronikus korszerű, az Alkotmányból levezethető jogállami közzétételéről. Erre szolgálna az Önkormányzati Ren- igényeknek, az alkotmánybírósági határozatoknak deletek Gyűjteménye, ami ezen túlmenően tartalmazná és az európai uniós elvárásoknak eleget tevő szabá- az összes kihirdetett, a közzététel naptári napján lyozás megteremtésére. vagy azt követően hatályos önkormányzati rendelet Új jogalkotási törvény nélkül nem várható a ma- szövegét az esetleges, már kihirdetett módosítások- gyar jogalkotás színvonalának emelkedése, a ma kal egységes szerkezetben. Biztosítani kellene azt is, nap mint nap tapasztalható, és egyre erősödő prob- hogy az önkormányzati rendeletek kibocsátójára, lémák orvoslása. Az új törvény hiányában továbbra számára, címére, valamint a rendeletek szövegében is kapkodó, átgondolatlan, hektikus és ötletszerű az egyes időállapotokra rá lehessen keresni. módon születnek jogszabályok, amelyek a jogalkal- mazást és az önkéntes jogkövetést is ellehetetlenítik. 8. A jogszabályok nyilvántartása Ha a mai helyzet hosszabb távon fennmarad, az a magyar jogalkotás és jogrendszer olyan működési Ma Magyarországon nincs hivatalos, teljes és hiteles zavarait eredményezheti, ami a jogállami berendez- jogszabály-nyilvántartás, és ezt sem a hatályos jog- kedést kérdőjelezi meg. A jogállam lényege ugyanis alkotási törvény, sem más jogszabály nem követeli az állami-közhatalmi szervek joghoz kötése, ami csak meg. Mivel a jogbiztonság e nyilvántartás nélkül nem alkotmányos jogi szabályozás esetén érvényesülhet. képzelhető el, ezért az új törvénynek elő kellene írnia, hogy az igazságügy-miniszter a jogszabályokról – az Jegyzetek 1 önkormányzati rendeletek kivételével – nyilvántartást Vö. az 1987. évi XI. törvény (továbbiakban Jat.) 1. §-ával. vezessen. A nyilvántartásnak tartalmaznia kellene a 2 Az már csak „apróságnak” tűnik, hogy a Jat. 1. § d) jogszabály teljes megjelölését, a jogszabály egészé- pontja szerint az „elnökhelyettes” (ti. a Kormány tagjaként) nek és egyes rendelkezéseinek hatályosságára vo- rendeletet alkothat.
JURA 2009/2. Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról 137
3 A Jat. a 6. §-ában akként rendelkezik, hogy „A köztár- vagy már a nyomtatás folyamán, esetleg a jogalkotótól a sasági elnök a saját vagy – ha az Országgyűlés nem ülésezik nyomdáig vezető út során. A megfelelő orvoslási szint meg- – az Országgyűlés jogkörében törvényerejű rendeletet alkot; határozásához különbséget kell tenni a hibák között, azok az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem al- súlyosságára, a jogszabály tartalmához képest érdemi vagy kothat törvényerejű rendeletet a 2–5. §-ban meghatározott nem érdemi mivoltukra tekintettel.” 33/2008. (III. 20.) AB esetekben.” határozat. Indokolás 3.2. pont. 4 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tör- 18 Uo. vény eredeti 103. § (3) bekezdése szerint „A megszűnő tanács 19 „Arra vonatkozóan, hogy a jogszabályokat mely és és szervei jogutóda a helyi önkormányzat.” (E bekezdés a milyen szintű, mikor keletkezett hiba esetén kell módosítani, hatályos önkormányzati törvényben (4) bekezdésként sze- illetve mikor elégséges helyesbíteni, mit jelent pontosan a he- repel.) Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint „A helyi lyesbítés, továbbá a helyesbítés menetére, a kezdeményezésre képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely jogosult személyekre vonatkozóan a jogalkotás rendjére vo- nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” A he- natkozó szabályozás nem tartalmaz semmiféle rendelkezést. lyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) Emiatt folyamatos a jogbizonytalanság a jogrendszerben, mi- bekezdése szerint „A képviselő-testület a törvény által nem vel a jogalkotási eljárásra vonatkozó garanciák teljes figyelmen szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá kívül hagyásával születnek olyan aktusok, amelyek magukat törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkor- a jogszabályi (vagy állami irányítás egyéb jogi eszközéhez al- mányzati rendeletet alkot.” A Jat. 10. §-a részben tartalmilag is lokált) funkciót töltenek be.” 33/2008. (III. 20.) AB határozat. ellentmond a hatályos alkotmányi és önkormányzati törvényi Indokolás 3.4. pont. előírásoknak. 20 A Jat. 21. § (1) bekezdése szerint „A Kormány a tör- 5 Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. tör- vények, törvényerejű rendeletek és egyes jelentős miniszter- vény 38. § (2) bekezdése szerint „A törvény hatályba lépésének tanácsi rendeletek előkészítése, továbbá meghatározott körben napján a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa megszűnik. a jogszabályok átfogó felülvizsgálata céljából ötéves időszakra (…) Ahol jogszabály az Elnöki Tanácsot vagy annak elnökét szóló programot állapít meg.” említi, ezen – eltérő rendelkezés hiányában – a köztársasági 21 Vö. a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Ház- elnököt kell érteni.” szabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továb- 6 Ennek következtében a jogalkotási törvény számos ren- biakban Hsz.) 38. § (3) bekezdésével. delkezésében elavult, zavaró és alkotmányellenes előírás talál- 22 Vö. a Kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) ható, amit nem lehet csak az 1. § módosításával orvosolni. Korm. határozat 3. és 4. pontjaival. 7 Az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése szerint „A Magyar 23 Vö. a Jat. 37. § (2) bekezdésével. Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott fel- 24 Vö. a Jat. 37. § (3) bekezdésével. adatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet 25 Jat. 38. § (1) bek. ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” 26 Vö. a Hsz. 85. § (1) és (3) bekezdésével. 8 A Jat. 1. § (2) bekezdése szerint „E rangsornak megfele- 27 Hsz. 97. § (1) és (4) bek. lően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a 28 Jat. 38. § (2) bek. magasabb szintű jogszabállyal.” 29 Hsz. 23. § b) pont. 9 Ez akkor is igaz, ha „A jogszabályi hierarchia csak 30 Hsz. 47. § (6) bek. azon jogszabályok között értelmezhető, ahol ugyanazon 31 A Házszabály 84. § (1) bekezdése szerint a törvény- tárgykörben jogosultak jogi szabályozást alkotni; ahol viszont javaslat az Országgyűlés tárgysorozatába önálló napirendi maga a szabályozási tárgykör ’foglalt’, ott fogalmilag kizárt az pontként felvehető. alacsonyabb és magasabb szintű jogszabályok ütközése.” Vö. 32 A képviselő által benyújtott törvényjavaslatot ugyanis a jogalkotásról szóló T/4488. számú törvényjavaslattal, ami az Országgyűlés elnöke kiadja a kijelölt bizottságnak, amely 2002–2006 között került benyújtásra az Országgyűléshez. harminc napon belül – ha a képviselő sürgős tárgyalást kért, 10 Vö. a Jat. 2–5. §-aival. nyolc napon belül – határoz az indítvány tárgysorozatba véte- 11 Az Elnöki Tanácsnak ezt az általános helyettesítési jo- léről. Ha a kijelölt bizottság a tárgysorozatba vételt elutasítja, gát – a Jat.-ra tekintettel – az Alkotmány módosításáról szóló az önálló indítvány címét, benyújtójának nevét és a bizottsági 1987. évi X. törvény korlátozta: a NET nem alkothatott olyan határozathozatal időpontját az Országgyűlés legközelebbi tárgykörben jogszabályt, amelynek szabályozása az Ország- ülésén a jegyző bejelenti. Ha a képviselő által benyújtott, és a gyűlés hatáskörébe tartozott. bizottság által elutasított törvényjavaslat tárgysorozatba vé- 12 20/1994. (IV. 16.) AB határozat. ABH 1994. 106 (112) telét a képviselőcsoport nevében annak vezetője kéri, a tárgy- 13 A Jat. nem tesz különbséget aszerint sem, hogy az ál- sorozatba vételről az Országgyűlés – az előterjesztő legfeljebb tala felsorolt egyes tárgykörökben csak minősített többséggel ötperces felszólalása után – határoz. A tárgysorozatba vétel tár- elfogadott törvény alkotható. gyában képviselőcsoportonként egy képviselő és az elsőként 14 A Jat. 14. § (2) bekezdése szerint „A miniszteri rendelet felszólalásra jelentkezett független képviselő legfeljebb két és az államtitkári rendelkezés (sic!) melléklete – ha az állampol- perc időtartamban felszólalhat, majd az előterjesztő a felszó- gárokat közvetlenül nem érinti – kivételesen a minisztérium, lalásokra legfeljebb két perc időtartamban válaszolhat. Ilyen országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában történő közzé- tárgysorozatba vétel iránti kérelmet minden képviselőcsoport tétellel is kihirdethető. Ilyenkor a melléklet megjelenésének kizárólag a rendes ülésszakon, és ülésszakonként legfeljebb helyére a jogszabályban utalni kell, és a hatálybalépésig a hat alkalommal nyújthat be, azon az ülésszakon, amelyen a mellékletet közzé kell tenni.” törvényjavaslat tárgysorozatba vételét a kijelölt bizottság el- 15 Vö. az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének 2. mon- utasította. Vö. a Hsz. 98. § (3)–(5) bekezdéseivel. datával. Eszerint „A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell 33 Jat. 38. § (3) bek. hirdetni.” 34 Vö. a Jat. hatályon kívül helyezett 33–36. §-aival. 16 Vö. a 33/2008. (III. 20.) AB határozat rendelkező ré- 35 Pl. ellenzéki képviselői indítványok esetében mit je- szének 1. pontjával. lentene ez a „gondoskodás”? 17 „Rendkívül sokféle hiba fordulhat elő, például helyes- 36 Vö. a Kormány ügyrendjének 20–22. pontjaival. írási hiba, elütés, számozási hiba, szerkesztési hiba, technikai 37 Vö. a Kormány ügyrendjének 39/A. pontjával. hiba, jogszabály-szerkesztési hiba, kodifikációs hiba. A hiba 38 Jat. 13. § felmerülhet a jogalkotó oldalán, a jogszabály vagy állami 39 Alkotmányellenesnek tekinthető a Jat. 16. § (2) bekez- irányítás egyéb jogi eszköze szövegének elkészítése közben, désének az a rendelkezése, hogy a köztársasági elnök dönthet
JURA 2009/2. 138 Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról a jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződés Magyar ügy-miniszternek arra, hogy – kizárólag kodifikációs szem- Közlönyben történő közzétételével kapcsolatos kérdésről. A pontból – véleményt mondjon a rendelettervezetről. 2005. évi L. törvény 9. §-a szerint ugyanis „Ha a nemzetközi 53 Azt is elő kellene írni, hogy a helyi önkormányzatoknál szerződés kötelező hatályának elismerésére az Országgyűlés – a tízezer fő alatti települések kivételével – jogszabály-szer- adott felhatalmazást, azt törvényben, egyéb esetekben kor- kesztési feladatokat csak a külön jogszabályban meghatáro- mányrendeletben ki kell hirdetni.” zott jogszabály-szerkesztői képesítéssel rendelkező jogász 40 A Jat. 40. §-a szerint „Ha a törvényjavaslat a Magyar végezhessen. Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai 54 A miniszterelnök döntése alapján ettől el lehetne térni, között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. decem- ha a jogszabálytervezet véleményezésre bocsátása vagy elekt- ber 16-án aláírt Európai Megállapodás tárgykörét érinti, az ronikus közzététele a Magyar Köztársaság különösen fontos indokolásban tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt honvédelmi, nemzetbiztonsági, nemzetgazdasági, pénzügyi, szabályozás milyen mértékben tesz eleget az Európai Kö- külügyi, természet- vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét zösségek jogszabályaihoz való közelítés követelményének, veszélyeztetné. illetőleg az összeegyeztethető-e az Európai Közösségek jog- 55 Az egyeztetési eljárás részletes szabályait külön jog- szabályaival.” szabály állapíthatná meg. 41 E kérdéseket a hatályos jogban az elektronikus in- 56 A közjogi érvényességről összefoglalóan lásd a formációszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 9–15. §-ai 675/B/2001. AB határozathoz Dr. Bihari Mihály, dr. Holló szabályozzák. András és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvélemé- 42 A Jat. mintegy előzetes hatásvizsgálatként előírja, hogy nyét. ABH 2002. 1320, 1331 „A jogszabály megalkotása előtt – a tudomány eredményeire 57 A törvény azt is rögzíthetné, hogy a jogszabály érvény- támaszkodva – elemezni kell a szabályozni kívánt társadal- telenségét e meghatározott feltételek, illetőleg a jogalkotási mi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és köteles- eljárás alapvető fontosságú szabályainak megsértésére tekin- ségek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a tettel az Alkotmánybíróság állapítja meg. lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását 58 A helyi önkormányzat rendeletét az önkormányzat és a végrehajtás feltételeit”, és ezzel kapcsolatosan tájékozta- hivatalos lapjában vagy a képviselő-testület szervezeti és tási kötelezettséget ír elő a jogalkotó számára (18. § (1) bek.). működési szabályzatában megállapított olyan módon kell Utólagos hatásvizsgálatként a „jogszabályok hatályosulásának kihirdetni, hogy az bárki számára megismerhető legyen. vizsgálatáról” rendelkezik (44–45. §). 59 Ez az eljárás ugyanis azzal a következménnyel jár, 43 A Jat. 62. §-a csak arra hatalmazza fel az igazság- hogy a jogalkalmazó szervek, valamint az érintett polgárok ügy-minisztert, hogy a jogszabályszerkesztésre vonatkozó és jogi személyek nem tudhatják, hogy valamely döntésük és szabályokat állapítsa meg. Ennek ellenére már elkészült az magatartásuk utólag nem minősül-e jogellenesnek. 34/1991. igazságügy-miniszter 8001/2006. (I. 30.) IM tájékoztatója a (VI. 15.) AB határozat. ABH 1991. 149, 152 szabályozási hatásvizsgálat elvégzésének módszertanáról. 60 25/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 131, 132 44 Vö. a Jat. 45. § (1) bekezdésével. Az Alkotmány módo- 61 Az Alkotmány, annak módosítása vagy törvény sításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 38. § (7) bekezdése csak esetében a köztársasági elnök és az Országgyűlés elnöke annyit fogalmazott meg, hogy „A Központi Népi Ellenőrzési együttesen, kormányrendelet esetében a miniszterelnök az Bizottság elnöke tisztség 1989. december 31-én megszűnik.” igazságügy-miniszterrel együttesen, a Kormány tagjának 45 Vö. a Jat. 58. § (3) bekezdésével. rendelete esetében az annak kiadására hatáskörrel rendelkező 46 Vö. a Jat. 46. § (1) és a 47. § (2) bekezdésével. személy és az igazságügy-miniszter együttesen, valamint az 47 Lásd ehhez Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea: Merre önkormányzati rendelet esetében a képviselő-testület elnöke tovább jogalkotás? De Jure, 2007. 11. sz. 40–45. o. és a jegyző együttesen lenne jogosult. 48 Erről lásd részletesebben Petrétei József: A minőségi 62 Vö. a 33/2008. (III. 20.) AB határozat rendelkező ré- jogalkotásról. In: Piacgazdaság – Jogállam – Jogalkotás. Acta szének 1. pontjával. Humana Studiosorum. Emberi Jogok Magyar Központja Köz- 63 A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem álla- alapítvány, Budapest 2006. 11–26. o., továbbá Petrétei József: A píthat meg új kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhe- nyitott jogalkotásról. In: Jogállam – emberi jogok: program és sebbé, nem vonhat el, továbbá nem korlátozhat jogot, és nem minőség. Acta Humana Studiosorum. Emberi Jogok Magyar nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Központja Közalapítvány, Budapest 2006. 11–27. o. 64 28/1992. (IV. 30) AB határozat. ABH 1992. 155,157 49 Ennek hiányában a miniszterelnök által kijelölt minisz- 65 Ilyennek minősülnek a Magyar Nemzeti Bank elnöké- ter az, aki a tervezet előkészítéséért és szakmai kidolgozásáért nek rendeletei és a rendkívüli jogszabályok. felelős. 66 Pl. ha a jogszabály alkalmazása nem igényel elő- 50 Vö. az Alk. 37. § (2) bekezdésével. zetes felkészülést, vagy a szabályozni kívánt életviszony 51 A hatályos jogalkotási törvény a miniszteri rendelet jellege azt indokolja, vagy pedig a jogszabály valamennyi esetében a szakminiszter számára csak azt a kötelezettséget írja címzettje számára a korábbinál előnyösebb rendelkezéseket elő, hogy a rendelet tervezetét véleményezésre megküldi az tartalmaz. igazságügy-miniszternek (Jat. 24. § (2) c) pont). Nincs említés 67 A jogszabály természetesen rendelkezhet úgy is, hogy arról, hogy mi a helyzet az igazságügy-miniszter véleményé- egyes rendelkezéseit a jogszabály hatályba lépését megelőző, vel kapcsolatos további egyeztetésről. a jogszabályban kifejezetten meghatározott időszak tekinte- 52 Ennek érdekében felvethető, hogy az MNB elnökének tében is alkalmazni kell, ha ez nem eredményezi a visszaható rendeletével kapcsolatban is legyen lehetősége az igazság- hatályú jogalkotás tilalmának sérelmét.
JURA 2009/2. Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 139
Pókecz Kovács Attila közepének alkotmányos intézményeit (I.), majd ezt tanszékvezető egyetemi docens követően a közjogi reformok első szakaszát képező, a Gracchusokhoz köthető reformokat (i. e. 134–121) (II.) bemutatni. A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44)* I. A római köztársaság alkotmánya az i. e. 2. században A római alkotmány az i. e. 2. században és a Gracchusok mozgalma Miután i. e. 510-ben a rómaiak elűzték királyukat, egy új, köztársaságinak mondott államszervezetet Az i. e. 2. században élt görög származású történetíró, kezdtek el kiépíteni.4 A római köztársasági állam- Polübiosz (i. e. 200–120?) „Történeti könyvek” című berendezkedés jogi keretei folyamatos politikai küz- művének hatodik könyvében részletesen ismertette delmek eredményeként alakultak ki. Ezek jellegüket az általa harmonikusnak tartott, és a három államha- tekintve eleinte szokásjoginak voltak tekinthetők, talmi szerv (magisztrátusok, szenátus, népgyűlések) majd az idők során számos törvény rendezte az egyensúlyára épülő római köztársasági alkotmányt.1 egyes közjogi kérdéseket. A királyság megszűnése A rómaiaknak a görög-akháj szövetség felett aratott után a királyt uralkodása végéig megillető állami fő- győzelme után i. e. 167-ben Polübioszt Rómába hur- hatalmat, az imperiumot két magisztrátusra ruházták, colták, ahol 17 éven keresztül élt, s megállapította, egyúttal visszahelyezve az etruszk királyokat meg- hogy Róma görögök feletti felsőbbrendűségét nem előző időszakban gyakorolt jogaikba a népgyűlést katonai erejének és hadvezéreinek, hanem politi- és a szenátust.5 kai rendszerének erényeiben kell keresni. A tisztán monarchikus, arisztokratikus, vagy demokratikus 1. A magistratusok rendszerekkel szemben Rómában egy úgynevezett vegyes rendszerű alkotmányos berendezkedés ala- A „magistratus” szó egyfelől magát a kisebb-nagyobb kult ki, amelyben mindhárom rendszer sajátosságai hivatali hatalmat, más szóval a magisztraturát, más- fellelhetők voltak.2 A hatásköröket olyan pontosan felől a hivatalt betöltő tisztségviselőt jelenti. A ma- állapították meg a rómaiak, hogy valamennyi hatalmi gisztrátussá válás a római polgár számára díjazás ág önmagában a teljes hatalmat magában hordozta. nélkül ellátandó tisztség (honos) volt, sőt bizonyos A consulok jogköreit szemlélve ugyanis a rendszer közkiadásokat is magánvagyonából kellett fedez- monarchikusnak tűnik, a szenátusét vizsgálva arisz- nie. Ez biztosította azt, hogy a magisztraturára csak toktratikusnak, míg a népgyűlések és a tribunus plebis olyanok pályázhassanak, akik megfelelő vagyoni intézményét látva egyértelműen demokratikusnak. háttérrel rendelkeztek. A megválasztott magisztrá- A három államhatalmi szerv mindegyikének mű- tust tisztségéből elmozdítani nem lehetett, ő maga ködéséhez elengedhetetlen a másik kettővel való azonban arról lemondhatott, hivatali visszaéléseiért együttműködés. Erre, vagyis a politikai intézmény hivatali éve lejárta után felelősségre is vonhatták. A működésének dinamikájára két példát is ad a görög királyság újbóli kialakulását új elvek alkalmazásá- származású történetíró. Az első példája a háború kér- val igyekeztek megakadályozni. Az egyik ilyen az dése. A háború indításáról a nép határoz, a hadicse- úgynevezett annuitás elve volt, ami azt jelentette, lekményeket a consulok irányítják, a szenátus pedig hogy a magisztrátusok hivatali ideje egy évben lett a hadviselés költségeinek és a hadvezérek imperiu- megállapítva; a másik a kollegialitás elve, vagyis mának meghosszabbításáról határoz. A másik példa az, hogy a magisztrátusok az imperiumot osztatla- a népgyűlés, amely önmagában önállóan működésre nul birtokolták, azaz mindegyiküket megillette a nem képes, de nélküle a többi szerv sem. Polübiosz a főhatalom egésze. A konkrét ügyekben nem kellett római alkotmányt az i. e. 150. körüli állapotában jel- együttesen fellépniük, de bármelyikük intézkedése lemezte. 3 A római köztársaság kezdete óta i. e. 509-től ellen a hivataltársnak tiltakozási joga (ius intercedendi az i. e. 2. század közepéig stabilan kialakultak a római vagy intercessionis) volt.6 közjog szabályai, amelyek a következő másfél évszá- zadban viharos gyorsasággal radikális változásokon 1.1 A magisztrátusi tisztség általános szabályai mennek majd keresztül. Tanulmányom első részében A magisztratura nem kívánt semmiféle szakkép- így szükségesnek látszik elsőként az i. e. 2. század zettséget, illetve a gyakorlatban megszerezhető szakismeretet, ezért az ebből eredő hiányosságokat * A tanulmány 2. része a Jura 2010. évi 1. számában a tisztségviselő tetszése szerint kiválasztott szak- jelenik meg. értőkből álló testület (consilium) felállításával pótol-
JURA 2009/2. 140 Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) ták. A köztársasági magisztrátusnak még nem volt praetorok számára a lex curiata de imperio, a censorok ügyintéző hivatali személyzete, ő mindig egyedül részére lex curiata de potestate censoria formájában döntött. Rendelkezésre állt ellenben egy döntési történt meg. A magistratus curules elnevezés azokat jogkör nélküli, csupán a magisztrátus parancsainak a magisztrátusokat jelölte, akiknek feladatköre vala- végrehajtására szolgáló állandó és fizetésben is ré- milyen jogszolgáltatásra (iurisdictio) is kiterjedt, ezért szesülő hivatali segédszemélyzet (apparitores). Eh- őket hivataluk külső jeleként megillette az etruszk hez a személyzethez tartoztak az írnokok (scribae), a eredetű díszes bírói szék (sella curulis), továbbá az kihirdetők (praecones), a küldöncök (viatores), a licto- edictum kibocsátási jog (ius edicendi). A magistratus rok (törvényszolgák). A magisztrátusokat megillető maiores mellett ide tartoztak az aedilis curulisok is.8 hivatali hatalom, vagyis a potestas a hivataltársak (collegae) egymásközti viszonylatában egyenlő, a 1.2 A cursus honorum körébe tartozó többi magisztrátus hatalmához képest szűkebb vagy magisztrátusok szélesebb körű (minor vagy maior potestas) lehetett. Az A köztársaság létrejöttével az állami főhatalom (im- egyenlőség azt jelentette, hogy a hivataltársak mind- perium) a két consulra szállt, akik közül az egyiknek egyikét megillette a tisztével járó potestas teljessége, 367-től kezdve plebeiusnak kellett lennie. Az impe- azt tehát egyedül is gyakorolhatta, de egyúttal kor- rium legáltalánosabb és legfőbb tartalma a hadsereg látozva volt a collegaja azonos tartalmú hatalma által. feletti parancsnoklás (imperium militiae) mellett – Ennek következtében az egyik magisztrátus még melyből voltaképpen maga az elnevezés is ered – a végre nem hajtott intézkedése, döntése ellen az egyet polgári végrehajtó hatalom (imperium domi) volt. nem értő társat tiltakozási jog (ius intercedendi) illet- Míg az imperium domi tekintetében az annuitás teljes te meg. Ezeket az elveket alkalmazták a későbbiek mértékben érvényesült, az imperium militiae egy év- során létesített magisztraturákra is, melyek egyrészt nél is tovább tarthatott (addig, amíg a légiók feletti úgy keletkeztek, hogy a konzulok hatásköréből bi- parancsnokságot az utód átvette, illetve népgyűlési zonyos feladatokat kivettek, s azok ellátását újonnan határozattal akár a hadjárat befejezéséig (prorogatio létesített magisztrátusokra bízták (így a praetorok és a imperii) is meghosszabbítható volt). Az imperium cenzorok esetében), másrészt pedig az új feladatokra birtokosa azokkal szemben, akik parancsainak el- további magisztraturákat létesítettek (pl. quaesto- lenszegülnek, rendészeti fenyítő hatalommal (ius rok, aedilisek). A magisztraturák betöltésének elő- coercitionis) bírt. Ennek megvalósulása érdekében a feltételeit a későbbiekben törvények is szabályozták következő eszközök álltak rendelkezésére: a zálogo- annak biztosítására, hogy az egyes tisztségeket csak lás (pignoris capio), pénzbírságolás (multa), testi fenyí- kellő tapasztalattal rendelkező személyek tölthessék tés (verbera), súlyos esetekben akár a halálbüntetés. be. Így a lex Villia annalis (i. e. 180) meghatározta a A consul coercitiós hatalmával szemben kezdetben a tisztségek betöltésének sorrendjét (cursus honorum), néptribunus élhetett vétójogával (i. e. 449 leges Valeri- és az ehhez megkívánt minimális életkort. Előírták ae Horatiae), majd később a lex Valeria óta (i. e. 300) óta továbbá azt is, hogy az egyes tisztségek viselése kö- az érintett a népgyűléshez fellebbezhetett (provocatio zött legalább két évnek kellett eltelnie. A fenti elvek ad populum).9 A népgyűlés összehívására (ius agendi figyelembevételével kialakult sorrend a következő cum populo) csak az imperium-birtokos volt jogosult, volt: quaestor (30 év), aedilis vagy tribunus plebis (37 és azon törvény-, illetve választási javaslatokat és év), praetor (40 év), consul (43 év). Censort és dictatort előterjesztéseket csak ő tehetett. Emellett Rómában csak konzulviselt személyek közül lehetett választa- a szenátus összehívására és a megtárgyalandó kér- ni, illetve kinevezni. 7 dések szenátus elé vitelére (ius referendi ad senatum) A magistratusok közül hivatali hatalmuk közös is csak az imperiummal rendelkező magisztrátust vonásai alapján az alábbi csoportok különíthetők el: hatalmazták fel. Eredetileg a konzulok imperiuma magistratus cum imperio, magistratus maiores és ma- körébe tartozott a iurisdictio, azaz a büntető és pol- gistratus curules. A magistratus cum imperio körébe gári igazságszolgáltatás a maga egészében. A peres az állami főhatalom birtokosai és gyakorlói, vagyis a jogszolgáltatás i. e. 367-től azonban (iurisdictio con- római állam főtisztviselői, a consul, a praetor és rend- tentiosa) a prétor hatáskörébe került, a konzuloknál kívüli esetekben a dictator tartoztak. A magistratus csupán a peren kívüli (iurisdictio voluntaria) maradt. maiores kifejezés a nagyobb magisztrátusokat jelölte, Az imperium párhuzamos gyakorlása a consultársak azokat, akik imperiummal rendelkeztek, valamint ide részéről az államirányítás élén nemkívánatos zava- sorolhatjuk a censorokat is. Őket a comitia centuriata rokhoz vezethetett volna. Ezt megelőzendő a kon- választotta (a többit a comitia tributa, illetve a conci- zulok közt az a gyakorlat alakult ki, hogy bizonyos lium plebis), továbbá megválasztásuk után a comitia ügyekben eleve együtt jártak el (pl. a népgyűlés, vagy curiata adta meg számukra a felhatalmazást a hata- a szenátus felé), vagy megegyezés (esetleg sorshúzás) lom gyakorlásának megkezdésére. Ez a consulok és a alapján egyes ügyköröket maguk közt megosztottak,
JURA 2009/2. Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 141 vagy (többnyire havi) turnusokban váltották egy- plebeiusok soraiból egyaránt megválaszthatók vol- mást az államvezetésben. A többi magisztrátus felé tak. Ezek az aedilis curulisok vásárrendészeti jogkö- a konzulok vétójoga szabadon érvényesült, kivéve a rükből kifolyólag iurisdictio-t kaptak a vásári jogviták prétori iurisdictiót, a censorok és a tribunusok tevé- elbírálására, ezért megillette őket a magas rangú kenységét. Nem volt helye vétójognak a hadsereg római hivatalnokok hivatalos ülőalkalmatossága, a feletti parancsnoklás körében. A hadszíntereket a sella curulis. A városi rendészeti feladatok (cura urbis) konzulok többnyire felosztották egymás között, ha ellátása körében bírságot (multa) szabhattak ki, illet- nem tudtak megegyezni, naponta váltották egymást ve a bíróságok előtt vádat emelhettek, felügyelték a a parancsnokságban.10 fürdők, közkutak, vízvezetékek, utcák, középületek A leges Liciniae Sextiae (i. e. 367) a konzulokat tisztaságát és karbantartását. Emellett felügyelték kizárólagosan megillető állami főhatalomból a iu- a város gabonaellátását (cura annonae), s ebben a risdictiót kiemelték, és azt egy másik imperiumot jogkörükben a szállítást és a gabonaosztást is meg- gyakorló főmagisztrátusra, a praetorra ruházták. A szervezték. Politikai tekintélyüket elsősorban annak iurisdictio a polgári igazságszolgáltatás főhatalmát a feladatkörüknek köszönhették, amely alapján ők jelentette, amelynek alapján az azt gyakorló ma- gondoskodtak a tavaszi és őszi állami ünnepségek gisztrátus a jogvitában álló felek meghallgatása után megrendezéséről (cura ludorum).13 decretumában döntött arról, hogy az ügy egyáltalán A cursus honorumban a legalacsonyabb tisztség bírói útra tartozik-e, s ha igen, melyek azok a jog- i. e. 447. óta a quaestori (a quaerere szó inkább utal a szabályok, amelyeket az ügy elbírálására kijelölt jogi vizsgálatra, mint a pénzügyi felügyeletre) volt. bíró alkalmazni volt köteles. Az új, eleinte csak a Feladataik közé az államkincstár (aerarium) és a levél- patriciusok számára fenntartott tisztség létesítésénél tár (tabularium) felügyelete tartozott. Hamarosan (i. e. a konzulok feladatainak könnyítése mellett szerepet 421-től) újabb két quaestort választottak a plebs óhajára játszott az is, hogy a patriciusok a jogszolgáltatás a hadipénztár felügyelete céljából. Számuk hamaro- monopóliumát maguknak igyekeztek biztosítani, san nyolcra bővült, az újonnan megválasztottak az miután az egyik konzuli posztot kénytelenek voltak egyes itáliai városok, majd a provinciák pénzügyi átengedni a plebeiusoknak. A prétort is a konzulok igazgatásában tevékenykedtek. A questorok impe- elnökletével összehívott comitia centuriata választot- riummal nem, csak potestasszal bírtak, s ennél fogva ta. A praetor, mint collega minor a konzulok (imperium városi questorok őrizték a kincstárat és engedélyezték maius) hivatalnoktársa volt, de ő csupán kisebb hi- a kiadásokat. Ugyanezt a feladatot látták el a consul vatali hatalommal, imperium minusszal bírt. Ezért kísérőjeként a hadjáratok során, illetve az itáliai vá- nem tiltakozhatott a konzul intézkedése ellen, de rosokban a beszedett adók és a sorozottak Rómába a konzul intercessiója megakadályozhatta a prétor szállítását is biztosították.14 intézkedését. A prétor ugyanis az őt kizárólagosan megillető iurisdictio mellett bármely államügyben 1.3 Az egyéb magisztrátusi tisztségek helyettesíthette a konzulokat, elsősorban távollétük A cenzori tisztség i. e. 443-ban vált le a konzuli hi- vagy akadályoztatásuk esetén. Ezért ők a várost tíz vatalról. Bár a rendes magisztratura kívül esik a napnál hosszabb időre nem hagyhatták el. Az addi- cursus honorumon, amennyiben csak konzulviseltek gi egy helyett i. e. 242 óta két prétort választottak, (consulares) tölthették be, így a censura mintegy a megosztva köztük a hatáskört. Közülük az egyik politikusi életpálya megkoronázásának számított. mint praetor urbanus a római polgárok közti peres De más tekintetben is eltérést mutatott a többi ma- ügyekben gyakorolta továbbra is a jogszolgáltatást, gisztraturához képest. A censorság nem állandóan a másik pedig mint praetor peregrinus a polgárok és betöltött tisztség volt, mert a cenzorokat ötévente idegenek közti, illetve az idegenek egymásközti pe- választotta a comitia centuriata az esedékes cenzus reiben szabta meg a követendő eljárást.11 Számuk a lefolytatására. A vagyoni osztályokba való sorolás- köztársaság későbbi idején fokozatosan emelkedett, ra (lustrum) rendelkezésre álló 18 hónap elteltével előbb i. e. 227-ben 4-re, majd i. e. 197-ben hatra.12 hivatali idejük lejárt, a hátralévő időben egyéb fel- A kisebb magisztrátusok nem a konzuli hatalom- adataikat a konzulok látták el. A kollegialitás elve itt ból váltak ki, hanem eleve a főmagisztrátusok terhei- fokozottabban jelentkezett, mert a cenzus és az er- nek csökkentése céljából jöttek létre. A comitia tributa, kölcsfelügyelet területén együttesen kellett eljárniuk. illetve a concilium plebis választotta őket. A négy aedi- Ezért egyikük halála esetén a másiknak nyomban le lis közül kettő mint aedilis plebis eredetileg (elsőként kellett mondania. Ténykedésük ellen az imperium- i. e 493-ban választottak aedilis plebiseket) a tribunus mal rendelkező magisztrátusoknak egyáltalán nem plebisek segédje volt. Az i.e. 367. évi alkotmányreform volt intercessio-joga, a cenzus tekintetében pedig óta melléjük két további hivataltársat választottak, a néptribunusnak sem. A cenzorok hatásköreinek akik már állami magisztrátusként, a patriciusok és sokrétűsége, valamint teendőik súlya miatt a cen-
JURA 2009/2. 142 Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) zori tisztség a magistratus maiores sorába tartozott. hat hónapra szólt, de lejárt a kinevező konzul hivatali Feladataik között a legfontosabb a census elkészítése idejének leteltével is. Működése alatt a konzulok impe- volt, ami nem volt más, mint a polgárok kerületekbe riuma nyugodott, intézkedései ellen intercessiora vagy (tribusok) rendezett listájának meghatározása abból provocatio ad populumra nem volt lehetőség. A dictator a célból, hogy vagyonukat felbecsülve őket (17 éves hatalma bár rendkívüli, de alkotmányos hatalom volt, koruktól kezdődően) a centuriális rend vagyoni ennek ellenére Róma története során számos olyan osztályaiba sorolják. A lista egyébként katonai nyil- személyiség akadt, akik hatalmuk alkotmányellenes- vántartásként és az adókivetés alapjául is szolgált. ségét leplezve nevezték magukat dictatornak.18 Emiatt minden családfő, ill. önjogú polgár köteles Az interrex, mint rendkívüli magisztrátus a két volt a Mars-mezőn végbemenő cenzuson megjelenni, magisztrátusválasztás közti imperium nélküli idő- magáról és családjáról, clienseiről és rabszolgáiról, szakot töltötte ki. Hatásköre a királyság óta válto- fontosabb vagyontárgyairól, köztük fegyvereiről (res zatlan volt. Ha nem volt állami főhatalmat gyakorló censui censendo) pontos tájékoztatást adni. A cenzus magisztrátus, és az auspicium láncolata megszakadt, alól magát kivonó személy (incensus) büntetésként az auspicatio joga visszatért a szenátus patricius tag- rabszolgává lett.15 A cenzus alkalmából nem csupán jainak (patres) kebelébe. Az interrex kinevezésének a jogállapotot és a vagyoni helyzetet, hanem az elő- jogát a patriciusok soha nem engedték át plebejus ző cenzus óta eltelt időszak (lustrum) alatt tanúsított származású szenátoroknak (Auspicia ad patres rede- magatartást is figyelembe vették. Ezzel kapcsolatban unt).19 A patres a körforgás elve alapján 5 naponként alakult ki a cenzorok erkölcsfelügyeleti működé- interrexet választ tagjai közül, aki a mindennapos ál- se (cura morum, regimen morum). A társadalomban lamügyeket intézte és imperiumánál és auspiciumánál ősi erkölcsi szabályként (mores maiorum) elfogadott fogva vagy megszervezte a consulok megválasztását normák ellen vétőket a cenzorok megrótták, amit (ha ez lehetséges volt), vagy dictatort nevezett ki.20 a polgárok jegyzékében is feltüntettek, s ez a pol- A cursus honorumon kívüli, a questorokénál is ki- gári becsület csorbulását (infamia-t) eredményezte. sebb jelentőségű tisztviselők voltak a vigintisexviri Súlyosabb esetekben az erkölcsi kifogás alá esőket gyűjtőnéven emlegetett tisztviselők (számuk 26 volt, hátrányosabb tribusba tették át (tribu movere), vagy a innen kapták az elnevezésüket), akiket a consul vagy szavazati joguktól megfosztottak (aerarii) közé sorol- a prétor vezetésével összegyűlő comitia tributa válasz- ták. Később a cenzori bíráskodás alá tartozott a csa- tott meg. Valamennyi e körbe tartozó tisztségviselőt ládi hatalommal és a tulajdonnal való visszaélés is. nem ismerjük, de közéjük tartozott a háromtagú tres- A cenzori büntetések mindig egy lustrumra szóltak. viri capitales, a tíztagú decemviri stlitibus iudicandis, a A lectio senatust, vagyis a szenátusba való kinevezés négy főből álló praefecti Capuam Cumas, és a szintén jogát, amely eredetileg a konzulokat illette, a lex Ovi- háromtagú tresviri aere argento auro flando feriundo.21 nia (i. e. 312) ruházta a cenzorokra. Ezzel lehetőséget A magisztraturák, s velük az állami főhatalom kaptak arra is, hogy erkölcsfelügyeleti joguknál fogva patriciusok általi kisajátítása szinte azonnal kihívta a a tisztségükre méltatlannak bizonyult szenátorokat plebs tiltakozását, mely a magisztrátusoknak való en- a testületből kizárhassák (senatu movere). A cenzorok gedelmességet megtagadva, felfegyverkezve a város fontos feladata volt az állami költségvetés kezelése is. falain kívül ütött tábort (secessio in Montem Sacrum, A római pénzügyi igazgatás sajátossága az volt, hogy i. e. 494). A patriciusi állam kénytelen volt elfogad- az állami járandóságokat nem közvetlenül szedték ni, hogy a plebs a népgyűlések mintájára, politikai be, hanem az adók, vámok, állami bányák és közföl- akaratának kinyilvánítása végett külön gyűléseket, dek bérének behajtását magánvállalkozóknak adták concilium plebist hívjon össze, továbbá hogy érde- ki, s ezeket a szerződéseket a cenzorok kötötték.16 keik védelmére évente két tribunus plebist válasszon, Ezzel a módszerrel költséges igazgatási apparátust akik legfontosabb jogosítványa a ius auxilii, vagyis a takarítottak meg, de ez a rendszer egyúttal számos plebshez tartozók részére a magisztrátusi túlkapások visszaéléshez is vezetett. Emellett a cenzorok még a elleni segítségnyújtás volt. A külön rendi szervek elis- középítkezéseket és közmunkákat (ultro tributa) is mertetése, s ezzel az államon belül úgyszólván külön kiadhatták magánszemélyeknek az előírt liciteljárás államnak a létrejötte után a plebs két irányban vívta lefolytatása után.17 patriciusok elleni harcát az 5-4. században. Egyrészt Az állam létét fenyegető külső vagy belső szük- kiharcolta a szokásjog írásba foglalását a XII táblás séghelyzetben a legfőbb polgári és katonai hatalmat, törvényekben.22 Másrészt fokozatosan elérte, hogy a a summum imperiumot egyetlen magisztrátusra, a magisztraturák és a fontos papi tisztségek megnyílja- dictatorra (más néven magister populira) ruházták. nak a plebeiusok előtt: i. e. 409 körül a quaestoré, i. e. A dictatort a konzulok egyike nevezte ki a szenátus 367-ben a consulé, majd a többi magisztrátusé, végül egyetértésével, a népgyűlés megkérdezése nélkül, a lex Ogulnia (i. e. 300) által a pontifexek és az augurok akár hivataltársa tiltakozása ellenére is. Hivatali ideje (jóspapok) tisztsége. Ezzel szabaddá vált a magiszt-
JURA 2009/2. Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 143 raturát viselt plebeiusok előtt az út a szenátusba. A cenzorok hatáskörébe utalta a szenátusi névjegyzék folyamatot a lex Hortensia (i. e. 287) zárta le azzal, hogy összeállítását (lectio senatus).27 A meghívás ettől az a plebiscitumok hatályát kiterjesztette az egész népre, időszaktól kezdődően a lustrum tartamára (5 évre) ezáltal egyszersmind a concilium plebis összehívására szól, de csak súlyos okból voltak mellőzhetők azok, egyedül jogosult tribunus plebist is a rendes magiszt- akik már tagok voltak, így gyakorlatilag az egyszer rátusok sorába emelte. Számuk eredetileg kettő volt, felvettek továbbra is a szenátus tagjai maradtak éle- majd tízre emelkedett, s ez maradt a végső létszám tük végéig. A névjegyzék összeállításánál eleinte a a köztársaság végéig. Eredeti funkciójuk a plebs tag- kurulisi tisztségeket már korábban betöltött szemé- jainak való segítségnyújtás volt a magisztrátusok lyeket vették figyelembe, majd a későbbiekben a töb- önkénye ellen. Ezt a célkitűzést erősítette az a szabály bi magisztrátust is. Végül kialakult elvként az, hogy is, hogy a tribunus elleni bármely támadást halállal a cursus honorum körébe tartozó magisztrátust csak büntettek, ami a plebejus magisztrátus személyének súlyos okból mellőzhették a cenzorok. A szenátusnak sérthetetlenséget (sacrosanctitas) biztosított. A rendi eredetileg csak patriciusok lehettek tagjai. Amióta kiegyenlítődés után a tribunusok állami magisztrá- azonban a magisztraturák fokozatosan megnyíltak tusokká váltak, beépültek a cursus honorumba, de a plebejusok előtt, hivatali évük leteltével ezek is a hatalmi pozíciójuk különleges maradt. Továbbra is szenátus tagjai sorába léptek.28 a concilium plebis választotta őket, melyet egyedül Annak érdekében, hogy kiemelt társadalmi szere- a néptribunus hívhatott össze (ius agendi cum plebe). püket betölthessék és tekintélyüket megőrizhessék, Ezen túl a tribunus plebisek még általános vétójogot az idők során bizonyos gazdasági tevékenységektől is kaptak valamennyi magisztrátus hivatali intézke- eltiltották a szenátus tagjait. Így például megtiltották désével szemben (a dictatorét kivéve). Ők emelhettek számukra, hogy tengerjáró hajót birtokoljanak (i. e. vádat a népgyűlés előtt a volt magisztrátusok ellen 218 lex Claudia de nave senatorum), állami földet és hivatali visszaéléseik miatt, továbbá az államellenes adóbehajtást bérbe vegyenek, pénz- és hitelügyle- bűncselekmények elkövetői ellen is.23 Részt vehet- tekkel foglalkozzanak. Ehelyett elvárták tőlük, hogy nek a szenátus ülésein, később azt össze is hívhatják vagyonukat földingatlanba fektessék. 29 (ius agendi cum patribus), a 2. század végétől hivatali A szenátus összehívására az imperiummal ren- évük leteltével a szenátus tagjai lettek. Hatalmukat delkező rendes magisztrátusok (vagyis a consul és a a szenátus főként azzal tudta ellensúlyozni, hogy praetor, a köztársaság vége fele a tribunus plebis) voltak a tribunusok egymással szembeni ius intercedendijét jogosultak. Az ülésen részt vehettek és felszólalhattak felhasználva akadályozta meg törekvéseik érvénye- a hivatalban lévő magisztrátusok is, de nem szavaz- sülését.24 hattak. Az elnöklő magisztrátus a tagokat a betöltött tisztség alapján meghatározott rangsor szerint szó- 2. A senatus lította fel az indítvány felőli véleménynyilvánításra. Elsőként nyilvánított véleményt a princeps senatus, A szenátus, amely a királyság korában még a király a cenzori tisztséget viseltek közül a legidősebb sze- patriciusi nemzetségfőkből álló tanácsa volt, a köztár- nátor, mint a szenátus legtekintélyesebb tagja. Bár saság alatt fokozatosan a volt magisztrátusok politikai szavazhattak, de fel nem szólalhattak azok, akik tanácskozó és döntéshozó szervévé vált. Összetételénél kurulisi tisztséget nem viseltek (pedarii). Az indítvá- fogva birtokában volt mindazoknak a tapasztalatok- nyokról a szavazás oly módon történt, hogy az egyik nak, melyekre tagjai annak idején mint tisztségviselők vélemény hívei az egyik oldalon, az ellenvélemény az államügyek vitele során szert tettek.25 képviselői a helyiség (a Curia épületében) másik ol- Hatalmi jogosítványai alapján a római állam va- dalán csoportosultak, tehát helyváltoztatással jelezték lódi döntéshozó szerve a szenátus volt, ami a római véleményüket.30 államhatalom elnevezésében is megjelent: s e n a t u s A szenátus határozata a senatus consultum, nevé- p o p u l u s q u e r o m a n u s (s.p.q.r.). Az egy évig hivatalban ből kitűnően is puszta tanács, amely államjogi szem- levő magisztrátusok voltaképpen a szenátus politiká- pontból kötelező erővel felruházva nem volt, így a jának végrehajtó szervei voltak. A szenátus tagjaival magisztrátust nem is kötelezte. Mégis a gyakorlatban szemben a társadalom fokozott erkölcsi követelmé- a magisztrátusok minden fontosabb ügyet a szenátus nyeket támasztott, a cenzorok a regimen morum kere- elé vittek, hogy saját intézkedéseik súlyát növeljék tében kiemelt figyelemmel kísérték életvitelüket.26 a szenátus támogatásának elnyerésével, de egyúttal saját politikai felelősségük csökkentése céljából is. 2.1 A szenátorok A szenátus tagjainak száma a köztársaság utolsó szá- 2.2 A szenátus hatáskörei zadáig 300 fő volt. Tagjait eleinte a konzulok nevez- A szenátus hatásköre sosem volt jogszabályokkal ték ki élethossziglan, a lex Ovinia (i. e. 312) azonban a szorosan körülhatárolva. A testület bármely általa
JURA 2009/2. 144 Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) fontosnak tartott kérdést megtárgyalhatott, és ar- joga, hogy az i. e. 2. század közepétől fokozatosan ról véleményt nyilváníthatott. Néhány kérdéskört létrehozott állandó büntetőbíróságok (quaestiones per- azonban külön tételes szabályok (szokásjog, lex) petuae) esküdtbírói listáit belőlük állítsák össze.34 Ezek utaltak a szenátus jogkörébe. A királyság korából a bíróságok a konzulok vagy a prétor vezette eljáró maradt fenn a szenátusi interregnum arra az esetre, ha tanácsokban ítélkeztek, eleinte csupán államellenes, mindkét konzul elhalálozás folytán vagy egyéb ok- később egyéb súlyos bűncselekményekben is.35 ból kiesne, az újak megválasztásáig. Fontos hatalmi eszköze volt a szenátusnak a patrum auctoritas, vagyis 3. A népgyűlés a törvényhozó vagy magisztrátus-választó comitia centuriata határozatának utólagos, formaszerű jóvá- A szavazati joggal (ius suffragii) rendelkező polgárok hagyása, amely nélkül a népgyűlés határozatai nem akaratnyilvánító szerve a népgyűlés, a comitia volt. Itt rendelkeztek volna jogi kötelező erővel.31 Később a a polgárság nem formátlanul, hanem meghatározott lex Publilia Philonis (i. e. 339) már a beterjesztendő csoportokba (centuria vagy tribus) sorolva vett részt, törvényjavaslatokhoz, a lex Maenia (i. e. 3. század) mint comitia centuriata vagy comitia tributa, s ezekhez pedig a magisztraturára jelölésekhez írta elő a sze- járult később a concilium plebis tributa is. nátus előzetes jóváhagyásának megadását. Majd A királyság korából megmaradt comitia curiata a később, amikor már íratlan szabállyá vált, hogy a köztársaság korában már nem volt valódi döntés- magisztrátusnak a népgyűlések elé vitt valamennyi hozó szerv, a polgárok azon ténylegesen részt sem előterjesztéshez ki kellett kérnie a szenátus előzetes vettek, hanem 30 kirendelt lictor által képviselve csak egyetértését, az utólagos patrum auctoritas puszta szimbolikusan gyűltek össze a curiák.36 formasággá vált.32 A comitiától különbözik a contio, a polgároknak Az államokkal a szenátus folytatott diplomáciai ugyancsak a magisztrátusok által összehívott formát- tárgyalásokat, fogadta azok követeit, s javaslatára lan gyűlése, mely egyrészt a népgyűlések előkészí- nevezték ki a konzulok a római követeket (legati). tésére, az azok elé terjesztendő határozati javaslatok A szenátus döntő befolyást gyakorolt a nemzetközi ismertetésére szolgált, másrészt itt tették közzé a szerződéseknél, hadüzenetnél, békekötésnél, melyek magisztrátusi rendelkezéseket (ediktumokat), a sze- formailag ugyan a comitia centuriata kompetenciá- nátusi határozatokat, itt olvasták fel a hadvezérek jába tartoztak, de a javaslattévő magisztrátusok itt jelentéseit. A contio előtt adták vissza hivatali évük sem mellőzhették a szenátus állásfoglalását. Háború leteltével tisztségüket a népnek a magisztrátusok, esetén felügyelte a hadműveleteket, kinevezte, s ha s itt hajtották végre a népgyűlés által megerősített kellett, elmozdította a parancsnokokat, támogatá- halálos ítéleteket. sukra, egyszersmind ellenőrzésük céljából legatu- sokat rendelhetett melléjük. A szenátus széles körű 3.1 A comitia centuriata jogosítványokkal bírt az államvagyon kezelése és Már a x i i táblás törvény a legfőbb népgyűlésként em- az államháztartás vitele körében is. Ezek a kérdések líti, melynek kezdeteit a római hagyomány Servius elsődlegesen a cenzorok, illetve a konzulok hatás- Tullius királynak tulajdonítja, de végső formáját csak körébe tartoztak ugyan, de a szenátus szabta meg a korai köztársaságban nyerte el. A centuriális rend ezen irányú tevékenységük főbb célkitűzéseit, s a polgárságot 193 centuriába osztotta, melyek erede- ellenőrizte azok végrehajtását. Hatékony eszközök tileg olyan hadkiegészítő csoportok voltak, amelyek álltak a szenátus rendelkezésére ahhoz is, hogy köz- egy katonai századot (centuria) tartoztak kiállítani és vetlen befolyást gyakoroljon a végrehajtó hatalomra. felszerelni. A beosztás alapja a cenzusok alkalmával A vele együttműködő magisztrátusok hivatali ide- megállapított vagyoni helyzet volt. A legvagyo- jét meghosszabbíthatta (prorogatio imperii), hivatali nosabbak (az ún. equites) 18 lovas centuriát, az öt évük letelte után őket gazdag provinciák kormány- cenzusosztályba sorolt többi római polgár összesen zásával jutalmazhatta. Már az alkotmányosság 170 gyalogos centuriát állított ki, akikhez járult a cen- határmezsgyéjén mozgott a szenátusnak az a végső zusi minimum alattiak és a teljesen vagyontalanok rendszabálya, hogy súlyos belpolitikai feszültségek 5 fegyvertelen centuriája (accensi, velati, vagyis hadi esetén szükségállapotot hirdetett ki (senatus consultum mesteremberek, katonai zenészek, málhahordók). ultimum).33 Ez az intézkedés a konzulokat a régi dic- Minden centuriának egy szavazata volt, így az equites tatoréhoz hasonló rendkívüli teljhatalommal ruházta és a 80 centuriát kitevő első osztálybeliek egyetértő fel, mely a halálbüntetés jogát is magában foglalta. A állásfoglalása (98 szavazat 95 ellenében) már bizto- szükségállapot rendszerint egy adott politikai ellenfél sította az abszolút többséget.37 ellen irányult, akit egyúttal közellenségnek (hostis rei A centuriális szervezet timokratikus jellegű volt, publicae) is nyilvánítottak. Nem a szenátusnak, mint tehát a vagyoni helyzettől függött a hadviseléshez testületnek, hanem az egyes szenátoroknak volt elő- való hozzájárulás mértéke, ez pedig meghatározta
JURA 2009/2. Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 145 az államügyekbe való beleszólás lehetőségét. Idő- pun háború között (i. e. 241–219) végbement reform vel a centuriális rendszer eredeti katonai jellegét a centuriák számát 373-ra növelte. Az equites 18 és az elvesztette, és a centuriák puszta szavazó és adózá- accensi 5 centuriájának változatlanul hagyásával 350 si testületekké váltak. A köztársaság idején változó centuriát egyenlően osztottak ki a 35 tribusra, azaz létszámmal működött a comitia centuriata, de eleve mindegyik tízet kapott, a tribusokon belül pedig az eltérő létszámúak voltak az egyes vagyoni osztá- öt cenzus-osztályba tartozók létszámukra tekintet lyokból alakult centuriák is. A vagyonkülönbségek nélkül egyenként kettőt. A cenzus-osztályok ugyan növekedésével az aránytalanság csak fokozódott. A most már azonos számú (70–70) centuriát állítottak comitia centuriata hatáskörébe három kérdés tarto- ki, ez azonban továbbra sem volt arányban az egy zott. Elsőként a magistratus maiores (konzul, prétor, centuriába tartozók tényleges létszámával.40 cenzor) megválasztása, amelyre a köztársaság alatt mindvégig kizárólagos hatásköre volt. Másodikként 3.2 A comitia tributa döntött az elébe terjesztett törvényjavaslatokról, me- A népgyűlések legkésőbb – bár keletkezési idejére lyeket azonban az illetékes magisztrátus belátása nézve nem rendelkezünk biztos adatokkal – létrejött szerint a többi népgyűlés elé is vihetett, kivéve az formája a szavazópolgárok tribusok szerinti gyűlése államélet szempontjából legfontosabb tárgyúakat (comitia tributa), amelyekbe a cenzus alkalmával va- (pl. hadüzenet, békekötés, nemzetközi szerződé- gyoni osztályokba sorolás nélkül, pusztán lakóhely sek); harmadrészt büntetőbíráskodás államellenes szerint osztották a polgárságot. A tribusok eredetileg bűncselekmények és főbenjáró bűnügyek tárgyában, területi egységek, melyek száma az államterület növe- különösen az állandó büntetőbíróságok (quaestiones kedésével szaporodott, és i. e. 241-re az itáliai félsziget perpetuae) fokozatos megszervezéséig (i. e. 149–79 meghódításával 35-re gyarapodott (4 tribus urbanae, között).38 31 tribus rusticae). A tribusok a későbbiekben foko- A comitia centuriata összehívására csak az impe- zatosan elvesztették területi jellegüket, s a polgárság rium-birtokos magisztrátusok voltak jogosultak, ez tisztán személyi jellegű intézményévé váltak azáltal, alól kivételt a cenzorok esete jelentett, akik ezt a cen- hogy a cenzorok az újonnan polgárjogot szerzetteket zus elkészítésének céljából is megtehették. A gyűlés lakóhelyükre való tekintet nélkül osztották tribusokba helye a megszentelt városfalakon (pomerium) kívüli úgy, hogy a felszabadítottakat a városiakba, a töb- Mars-mező volt. A népgyűlés által megszavaztatni bieket az erre kijelölt néhány vidékibe. A centuriális kívánt javaslatokat az összehívónak előzetesen három népgyűléshez képest a tribusok szerinti comitiánál alkalommal, nyolcnapos időközökkel (trinundinum) csekélyebb jelentőségű (comitia leviora) volt, mivel contiókon ismertetnie kellett. A népgyűlés forma- hatásköre is szűkebben lett megállapítva. Csak a ma- szerű összehívása után még egyszer felolvasták a gistratus minores (aedilisek, quaestorok, vigintisexviri) határozati javaslatot, majd centuriákba rendezetten választása tartozott hatáskörébe, továbbá a jelentő- ment végbe a nyílt, szóbeli szavazás. A centuriák ál- sebb papi kollégiumoké (pl. pontifexek, augurok), lásfoglalásának ismertetésére az elnöklő magisztrátus de utóbbiakat nem a teljes népgyűlés választotta, előbb a lovasok centuriáit szólította, majd sorrendben hanem az erre kisorsolt 17 tribus. Büntetőbíráskodása az egyes osztályok centuriáit. Az abszolút többség körébe a csekélyebb súlyú, csupán pénzbüntetés alá megszerzésével (ami az equites és az első osztálybeliek eső bűncselekmények tartoznak. A törvényhozás te- egyetértése esetén eleve biztosított volt) a további rületén hatásköre elvben konkurált a centuriális nép- számlálás mellőzésével a magisztrátus a határozatot gyűléssel, de a magisztrátusok törvényjavaslataikat kihirdette, és a gyűlést berekesztette. A köztársaság inkább ez utóbbi elé szokták terjeszteni. A comitia későbbi időszakában meghozott törvények titkos tributát imperiummal bíró magisztrátus hívhatta ös�- szavazást vezettek be a visszaélések megelőzése sze, szokásosan a Forumra, az auspicium és contio céljából (választásoknál i. e. 151-ben a lex Gabinia, megtörténte után. Majd sorsolással meghatározták, törvényhozásnál i. e. 131-ben a lex Papiria). Evégből hogy a latinusok melyik tribusban szavaznak, továbbá minden résztvevő két szavazótáblácskát (tabella) ka- a tribusok szerinti szavazás bejelentésének sorrendjét. pott, az egyiken az elfogadás, a másikon az elutasítás Minden tribusnak egy szavazata volt, így bármely jelzetével, s a megfelelőt kellett a centuria urnájába határozat meghozatalához legalább 18 szavazatra (cista) dobnia. Ezeket elkülönítve megőrizték a sza- volt szükség.41 vazás eredményének megtámadására rendelkezésre álló határidő leteltéig.39 3.3 A consilium plebis Az equites és az első osztálybeliek nyomasztó A conciclia plebis (tributa), vagyis a plebs külön gyű- túlsúlyának megszüntetése érdekében később a cen- lései (i. e. 471 óta) a köztársaság elején még nem turiális rendszert a polgárok tribusokba történt be- voltak római állami intézménynek tekinthetők, osztásával igyekeztek mérsékelni. Az első és második hanem csupán a köznép (plebejusok) akaratát ki-
JURA 2009/2. 146 Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) nyilvánító gyűlésnek, amelyeknek határozatait az nagybirtokokon kishaszonbérlőként (colonus) vagy állami szervek kénytelenek voltak tudomásul venni. bérmunkásként (mercennarius) megélhetést találni, A patricius-plebejus küzdelmek során ezek fokoza- a nagyvárosokba, így elsősorban Rómába özönlöt- tosan beépültek az állami szervek közé, s előbb mint tek, ahol a nincstelenek sorait gyarapították. Ezek a plebs önkormányzati szervei, utóbb mint az egész gabonával való ellátása (cura annonae) ettől fogva populus Romanus alkotmányos intézményeként nyer- kiemelt állami feladat volt, a rendszeressé váló in- tek elismerést. A conciliumot a tribunus plebis vagy az gyenes gabona- és pénzsegély-osztogatás (largitiones, aedilis plebis hívhatta össze (az összehíváshoz nem congiaria) pedig a választó rétegek megnyerésének volt szükség auspiciumra) tribusok szerint. Hatáskö- eszközévé lett.43 rébe tartozott a tribunus plebisek és az aedilis plebisek A hódítások közvetlen haszonélvezője az állam- megválasztása. A törvények (leges rogatae) mintájára vezetést kézben tartó és a terjeszkedési politikát hozott határozataik, a plebiscitumok, eredetileg csak irányító patriciusi-plebeiusi hivatali nemesség, az a plebset, majd a lex Hortensia (i. e. 287) óta az egész ordo senatorius lett. Tagjai mint hadvezérek, katonai népet kötelezték, s egyenlő erejűek lettek a lexekkel. parancsnokok hadizsákmány-részesedésként, mint A rendelkezésünkre álló források nem adnak eliga- tartományi helytartók a lakosság kizsákmányolásá- zítást a concilia plebis és a comitia tributa viszonyáról val jelentős vagyonra tettek szert, amit földbirtokok- a lex Hortensiát követő időkben. A legvalószínűbb ba fektettek. A tönkrement kisbirtokok felvásárlása feltevés szerint ugyanazon gyűlésről van szó, mely- mellett erre a hadizsákmányként állami tulajdonba nek concilium plebis a neve, ha a néptribunus, comi- került ager publicusból maradt olyan földek elfog- tium tributum, ha imperiummal bíró magisztrátus lalása nyújtott lehetőséget, amelyek kereslet híján hívta egybe.42 nem voltak eladhatóak vagy a cenzorok által bérbe adhatóak. A művelésre alkalmassá tett agri occupatorii után elvben földbért kellett ugyan fizetni a tulajdonos II. A Gracchusok mozgalma államkincstárnak, de idővel a földfoglalók ezeket az ingatlanokat magántulajdonukként ismertették el.44 A Gracchusok a legelőkelőbb római családok leszár- A kialakult latifundiumokon egyrészt monokultú- mazottjaiként elsőként ismerték fel a köztársaság rás (oliva-, szőlőtermelő) üzemek jöttek létre, más- válságát és a reformok elkerülhetetlen szükségsze- részt ezeket a földterületeket legelőként hasznosítot- rűségét. Mielőtt törekvéseik ismertetésébe fognánk, ták, míg a nagyvárosok gabonaigényét – kihasználva először a kialakult válság okait kell sorra vennünk. a tengeri szállítás előnyeit – szicíliai és afrikai im- portból fedezték. A nagybirtok munkaerőigényét az 1. A köztársaság válsága inkább idénymunkáknál alkalmazott bérmunkások mellett túlnyomórészt a rabszolgává tett hadifogoly Az i. e. 2. század közepétől egy olyan krízisekkel teli tömegek beáramlása és a rabszolga-kereskedelem időszak kezdődött a római állam életében, amely a ké- biztosították. Számítások szerint a köztársaság utol- sőbbiekben a köztársaság bukását is okozta. A válság- só századában hárommillió rabszolga dolgozott az nak számos oka volt, s ezek között meg kell említeni itáliai gazdaság különböző ágazataiban.45 a gazdasági, társadalmi és politikai tényezőket. A Mediterraneum kereskedelmének irányítása római kézbe került, ami maga után vonta egy a ten- 1.1 Gazdasági válság gerhajózásban, a kereskedelemben és a pénzforga- Róma itáliai hódításai kezdetben a birtokos paraszti lomban tevékenykedő vállalkozói réteg kialakulását. réteg megerősödéséhez vezettek. A legyőzött itáliai A nagy kereskedőházak (negotiatores) telephelyei népektől elvett területeken csoportosan (coloniák- behálózták a Földközi-tenger mellékét, s megjelentek ban) vagy egyénileg (viritim) juttatott földeken je- az olcsó rabszolgamunkára alapozó ipari üzemek is. lentős földműves népességet telepítettek le. A nagy A piacgazdaság pénzforgalmának lebonyolítására területnövekedést eredményező pun háborúk azon- és hiteligényének biztosítására fejlett bankrendszer ban már súlyos következményekkel jártak a római (argentarii, feneratores) alakult ki.46 A pénzgazdaság társadalomra. A háborúk főterhét viselő birtokos pa- fejlődéséhez jelentősen hozzájárult az a római gya- rasztságot a háborús véráldozatokon felül a hosszúra korlat, hogy fontos állami feladatok megvalósítását nyúlt katonai szolgálat miatti távollét, a hannibáli licitatio révén magánvállalkozók (publicani) részére hadjárat itáliai pusztításai, és az uzsorakölcsönök adták ki, akiket az állam arra kötelezett, hogy társa- okozta eladósodás különösen sújtotta, egy részüket ságokba tömörüljenek (ilyen volt pl. az adóbérlőké). pedig tönkre is tette. Amennyiben a földjüket, s vele Külön csoportjukat alkották a redemptores, akik a önálló egzisztenciájukat vesztett földműveléssel középítkezések kivitelezését vagy a főváros részére foglalkozó szabad római polgárok nem tudtak a történő gabonaszállításokat vállalták fel.47
JURA 2009/2. Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 147
1.2 Társadalmi válság ját, korábban megszerzett hatalmuk megőrzésében váltak érdekelté. Mindkét oldal inkább ideológiai A vállalkozókból – annak következtében, hogy a tömörülésnek, mint modern értelemben vett politi- szenátori rend tagjait a kereskedelemtől és a pénz- kai pártnak volt tekinthető. A populares szó pejoratív ügyletektől eltiltották, s egyszersmind ez a rend is tartalmat hordozott, és szinte kizárólag csak az el- elzárkózott attól, hogy sorai közé kívülállók bekerül- lentétes tábor hívei által alkalmazott kifejezés volt, hessenek – egy második felső társadalmi réteg alakult amely inkább jelentett demagógot, mint demokratát. ki: a „lovagok rendje” (ordo equitum). Az elnevezés A továbbiakban a semleges „kedvező a nép számára” a centuriális rend kialakulásának idejéig vezethető értelemben használjuk. Ideológiájuk szerint a nép ér- vissza, amikor a lovasságként hadba vonuló va- dekei alapján kívántak eljárni, ami egyrészt az anyagi gyonosabb polgárokat még külön jegyzéken (album érdekük (commoda populi), másrészt a politikai céljaik equitum) tartották nyilván. Nevük a későbbiekben, a (libertas populi) szolgálatát jelentette. A commoda populi lovas szolgálattal való kapcsolatuk megszűnte után megvalósulásához vezető úton az agrárreformokat, is megmaradt. A rendhez tartozás előfeltétele meg- a gabonaosztás problémáját, és az eladósodottak ter- határozott vagyoni cenzus volt (legalább 100 000 As heinek csökkentését hangoztatták fellépéseik során. vagyonnal rendelkezők), ugyanakkor a lovagi rangot A libertas populi megvalósítása érdekében a szavazá- a tagok személyes kitüntetésként kapták, amely ké- sok titkosságát és a kiválasztott centuriában történő sőbb örökletessé is vált. Bár a szenátori és a lovagrend szavazást kívánták elérni. Ez utóbbi a nobilitas felszá- között időnként társadalmi és politikai ellentétek molását jelentette volna, hiszen ezzel megszűnt volna mutatkoztak, alapjában véve szoros érdekközösség a vagyoni cenzus alapján történő osztályba sorolás, fűzte őket össze a plebs széles rétegeivel szemben. A ami a római timokratikus alkotmány alapja volt. A köznépen belül meggyengültek a középrétegek, a populares célok megvalósításának érdekében elsősor- vagyontalan és kereseti lehetőséggel sem rendelkező ban a tribunus plebis intézménye adta lehetőségekkel tömegek pedig a proletarii szintjére süllyedtek. Mi- kívántak élni. A tribunus plebis jogköre lehetővé tette vel szavazati joggal rendelkeztek a népgyűléseken, a szenátus döntéseinek hatástalanítását. Ehhez ele- szavazataik megszerzése utat nyitott a politikai de- gendő volt, hogy a senatus consultummal szemben a magógiának és korrupciónak.48 néptribunus intercessiós jogával éljen, ráadásul sze- A változások a hadsereg összetételének meg- mélye szent és sérthetetlen (sacrosancti) volt. Ez az változásához vezettek. Az i. e. 2. századig a katonai intézmény olyan alapvetőnek bizonyult a köztársaság szolgálat terhei a vagyoni állapothoz igazodtak. A utolsó évszázadában, hogy a néppártiak igyekeztek pun háborúkat követően ez az elv megdőlt, mivel huzamos időn keresztül befolyásuk alatt tartani. Ez- a vagyonosabb rétegek egyre kevésbé vettek részt zel egy időben elismerték, hogy a néptribunusnak a a hadviselésben, a nincstelen proletárok száma el- nép érdekeit kell szem előtt tartania, tehát mint an- lenben jelentősen megnőtt a katonák között. A légiók nak képviselője, ha tisztségéhez méltatlanná vált, a felállítása egyre nagyobb nehézségekbe ütközött. népgyűlés által visszahívható lett. A néppárti politika Gyakoriak a katonai kötelezettség alóli kibúvás kí- csak akkor bízhatott a sikerben, ha a szenátus hatal- sérletei, az öncsonkítások, a dezertálások. Ezzel egy mát sikerült volna megtörnie. Ehhez pedig a szenátori időben a katonai fegyelem is lazult. A hanyatlás egé- renddel rivalizáló lovagi rendűekre kívántak támasz- szen i. e. 107-ig, Marius hatalmának megerősödéséig kodni. Az optimates éppen ellenkezőleg erős méltatást tartott, aki a felmerülő problémákat gyökeres refor- jelent, ők a „kiváló emberek”. A kifejezés magába mokkal kívánta orvosolni. Változtatásainak közép- foglalja a „boni”, azaz, akik helyesen gondolkodnak pontjában a korábbi polgár-katona viszony helyébe tartalmat, és kapcsolódik a gazdagok (locupletes) ki- a zsoldos-katona struktúra bevezetése állt.49 fejezéshez is. A továbbiakban az optimates kifejezést a neutrális konzervatív értelmében fogjuk használni. 1.3 A politikai élet változásai Az optimaták ideológiájának sarokkövét a védekező A társadalmi változások következtében átalakultak harc jelentette. Mivel egyetlen privilégiumukról sem Róma politikai viszonyai is. A politikai közhangulat kívántak lemondani, a szenátus auctoritásának meg- i. e. 140-től kezdődően folyamatosan romlott. A Poli- erősítését kívánták. Véleményük szerint a vagyoni büosz által még megcsodált alkotmányos egyensúly különbségek fenntartása szükségszerűség a Római a középosztály hanyatlásával együtt végérvényesen Köztársaság számára. Így minden olyan intézkedést megszűnni látszott. A korábban egységes nobilitas elleneztek, amelyek a fennálló vagyoni viszonyok rétegén belül két rivális, egymással szembenálló megváltoztatására irányultak (agrárreformok stb.). A tábor kezdett kialakulni. A popularesnek nevezett szenátus kezében egy gyakran használt eszköz jelenik tábor érzékenyebb volt a vagyontalan plebs tömegek meg a néppártiak törekvéseivel szemben: a rendkí- problémái iránt, míg ellenfelük, az optimates, a sa- vüli állapot kihirdetése (senatus consultum ultimum).
JURA 2009/2. 148 Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44)
Ennek az intézménynek a törvényességét a populares mekeként. Édesapja két alkalommal is betöltötte a folyamatosan vitatta. Ezen túl a Sullai alkotmány consuli tisztséget (i. e. 177 és 163), és censorként (i. e. magának a tribunus plebis intézményének a kiüresí- 169) is működött. Édesanyja Cornelia Scipio Africa- tésére is törekedett. Az optimaták a szenátori rend nusnak, Hannibál legyőzőjének lánya volt. Ő maga számára kívánták fenntartani a politikai színezetű az egyik legnagyobb tekintélynek örvendő családból büntetőbíróságokban való részvétel jogát az olyan nősült, Appius Claudius Pulchernek, a szenátus el- bírósági eljárások esetén, amelyek a volt magisztrá- nökének (i. e. 136-tól) lányát vette feleségül. A leg- tusok visszaélései miatt indultak. Mint ahogy már jobb neveltetésben részesülvén hamar világossá vált utaltunk rá, modern értelemben sem az optimaták, számára a római köztársaság megreformálásának sem a néppártiak nem tekinthetők pártoknak, mivel szükségszerűsége. Tanulmányai során kapcsolatba nem rendelkeznek folyamatosan működő kiépített került Appius Claudiusszal és korának legnevesebb szervezetekkel, nincs meghirdetett programjuk, ame- jogászával, Publius Mucius Scaevolaval. Scaevola lyek mögé a választások alkalmával tagság tömörül- testvére, Publius Licinius Crassus Mucianus (a Lici- hetne. Ezzel szemben csak vezetőik (akik mindig a niusok általi adoptio révén) a későbbiekben pontifex nobilitashoz tartoztak) minősíthetők az egyik, vagy maximus lett. Velük együtt kapcsolatba került a görög másik táborhoz tartozónak. A néppártiak vonatko- sztoikus filozófiával. Cumaei Blossius révén ismerke- zásában beszélhetünk meggyőződéses vezetőkről, dett meg a sztoikusok főbb tanításaival, olyanokkal, mint például a Gracchusok és köreik, provokatív mint a magántulajdon tisztelete, a valamennyi ember személyiségekről, mint amilyen az idősebb Livius egyenlőségének és az egyéni érdeknek a közösségi Drusus volt i. e. 122-ben, és amilyenné később fia, az érdek alá rendelésének eszméje. Plutarchos írta, hogy ifjú Livius Drusus is lett, aki i. e. 91-ben valójában az amikor Tiberius Etrurián keresztül utazott, megdöb- optimatákhoz tartozva a néppárti követeléseket túl- benve tapasztalta a vidéken uralkodó szegénységet. licitálva igyekezett azokat szertefoszlatni. Ugyancsak Nyugtalansággal töltötte el a római nincstelenek populareshez tartozónak számít az opportunista Pom- számának szűnni nem akaró gyarapodása. Kísérletet peius is, aki a két tábor között ingadozva az érdekei- kívánt tenni a városi proletárréteg visszaszorítására nek leginkább megfelelő táborhoz csapódott közéleti az itáliai földművelő középosztály helyzetének szereplései során. Végül néppártinak tekinthetők az megerősítésével. Véleménye szerint a megerősödő ambiciózus új emberek is, mint Caesar, Catilina, vagy földtulajdonnal rendelkező középosztály a társadal- éppen Clodius, akik karrierjük érdekében csatlakoz- mi stabilitást, Itália gazdasági fejlődését és a légiók tak a populareshez.50 katonai helyzetét is javíthatja. A kedvező alkalom A köztársaság utolsó évszázadának bonyo- i. e. 133-ban jött el Tiberius számára, amikor néptri- lult alkotmányjogi változásait négy fő korszakra bunussá választották. A szenátus érdekeit hagyomá- osztva vizsgáljuk meg részletesebben. Elsőként a nyosan védelmező consuloktól nem kellett tartania, Gracchusok reformjait (i. e. 133–121), majd máso- hiszen egyikük közeli barátja, P. Mucius Scaevola dikként a Gracchusoktól a Sulláig terjedő időszakot volt, míg a másik, aki reformjait ellenségen fogad- (i. e.121–79), harmadikként Pompeius principátusát ta, a szicíliai rabszolgafelkelés elleni katonai akciók (i. e. 79–48), végül Caesar diktatúráját (i. e. 49–44) vezetése miatt távol volt Rómától. A szenátus vár- kívánjuk részletesebben megvizsgálni.51 ható ellenkezését apósa, Appius Claudius Pulcher tekintélyének felhasználásával kívánta kezelni. Az 2. A Gracchusok reformkísérletei ellenzők táborának szenátusbeli vezéralakja, P. Cornelius Scipio Aemilianus (felesége Sempronia, A köztársaság válságából a kiutat elsősorban a társa- Tiberius és Caius leánytestvére volt) szintén elhagyta dalmi rend megnyugtatását szolgáló agrárviszonyok Rómát. A politikai helyzet tehát kedvező volt, hogy rendezésével lehetett elérni. Az agrárviszonyok meg- agrárreformjának megvalósítását megkezdhesse. reformálásának alapját az állami földek (ager publicus) Törvényjavaslatának alapja az állami közföldekből magánszemélyek általi használatának újraszabályo- (ager publicus) birtokolható földterület nagyságának zása jelenthette. Ebben a kérdéskörben indultak el maximalizálása volt. Családonként 500 iugerumban a Gracchus testvérek reformtörekvései is, amelyek határozta meg a maximálisan birtokolható közföld te- céljaikat messze maghaladó változásokat idéztek rületét, amit gyermekenként 250 iugerummal lehetett elő, s így a római alkotmányos berendezkedést is növelni, összesen tehát 1000 iugerumnyi mértékben jelentősen megváltoztatták. (kb. 250 ha) maximálta birtokba vett közföldeket. Az ezen a mértéken felül birtokolt közföldeket az állam 2.1 Tiberius Gracchus szociális törvényei visszavette, de a visszavett földekért eredeti ötlettel Tiberius Sempronius Gracchus i. e 163-ban született megvalósított módon kártalanítottak. Az előírt mér- egy előkelő római nobilitashoz tartozó család gyer- téket meg nem haladó, korábban birtokban (possessio)
JURA 2009/2. Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 149 lévő földhasználat helyébe tulajdonjog (occupatio niust, amikor igazságtalanságot követett el; így egyetlen címén) lépett, amely után földhasználati díjat (vecti- ember dölyfe miatt megdőlt az ősi hatalom, amelynek Róma galia) fizetni nem kellett, ezen túl átruházhatóvá és alapítását köszönhette. Azután van-e másik olyan szent és átörökíthetővé is vált. A visszavett földeket a birtok tiszteletre méltó intézmény Rómában, mint a Vesta-szüzek nélküli szegények között osztották szét ingyenesen, testülete, akik az olthatatlan tüzet gondozzák és őrzik? És egyúttal kikötve az elidegenítés tilalmát és vectiga- mégis, amikor bármelyiket vétkesnek találják közülük, élve lia fizetésének kötelezettségét. Az ingyenesen szét- temetik el; amikor ugyanis a Vesta-szűz vétkezik az istenek osztott földterületek átlagosan 30 iugerum (kb. 7 ha) ellen, megszűnik sérthetetlensége, amelyet az istenek szolgá- nagyságúak voltak. Az intézkedések végrehajtására latáért kapott. Nem lehet tehát igazságos dolog, hogy a nép egy 3 fős bizottságot (triumviri agris iudicandis ad- érdekei ellen vétő tribunus megtarthassa sérthetetlenségét, signandis) állítottak fel, amely ellenőrizné a földki- amelyet a nép érdekeinek védelmezésére kapott. Ha a tri- méréseket a földátadásokat, amennyiben majd a bunus a tribusok szavazatának többségével joggal nyerte el törvényt megszavazzák.52 Az alaposan átgondolt méltóságát, miért ne veszthetné el ugyanolyan igazságosan és jogilag aprólékosan kidolgozott törvényjavaslat valamennyi tribus egyhangú szavazatával? Semmi nincs a korábbi földműves-katona osztályt kívánta meg- olyan szent és sérthetetlen, mint az isteneknek ajánlott fo- erősíteni. Tiberius ezt úgy fogalmazta meg: „Aki- gadalmi ajándékok; mégsem akadályozza meg benne a népet nek nincs mint megvédenie, erőbevetés nélkül harcol”.53 senki, hogy ezeket a tárgyakat, ha úgy akarja, felhasználja, A törvényjavaslat elfogadása a kedvező politikai máshová vigye, és helyüket megváltoztassa. Hatalmában helyzet ellenére nem várt akadályokba ütközött. A van tehát a népnek, hogy a tribunusi hatalmat, mint valami támadás a néptribunusi hivatalt viselő Octavianus fogadalmi ajándékot másra ruházza át. De hogy ez a hatalom részéről érkezett, aki egyike volt a megválasztott nem sérthetetlen és megsemmisíthetetlen, kitűnik abból is, 10 néptribunusnak. Tiberius először contiót hívott hogy azok, akik birtokában voltak, hivatalukat számtalan össze, hogy javaslatait megismertesse a néppel, de esetben letették vagy elhárították maguktól.”54 a törvényjavaslat szövegének felolvasását Octavia- Ebben a beszédben Tiberius a népszuverenitás nus vétójogával élve megakadályozta. Tiberius újra eszméjének csíráit fogalmazta meg, miszerint a nép próbálkozott, de az újabb népgyűlést is megvétóz- tribunus, mint a nép érdekeinek szolgálója, ha érde- ta Octavianus. Ekkor a szenátus általi tárgyalással keivel szembefordul, többé nem szent és sérthetetlen, próbálkozott, de az is elbukott. Ebben a helyzetben tehát hivatalától is megfosztható. Ez az eszme azon- Tiberiusnak alkotmányjogilag nem maradt más ban idegen volt a római alkotmánytól, hiszen egyet- eszköze, meg kellett volna hajolnia tribunustársa len római törvény sem tette a néptribunust a római obstrukciója előtt. Ekkor azonban Tiberius szokatlan nép képviselőjévé. Az intézmény a magisztrátusok lépésre szánta el magát. Összehívta a comitia tributat, hatalmi önkényével szembeni védelem céljából jött ahol megszavaztatta a nép akaratával szembeszegülő létre. Ennek ellenére a consilium plebis, amit Tiberius néptribunus visszahívását. Ezzel Tiberius a római hívott össze, drámai körülmények között fosztotta köztársaság alkotmányának egyik alapelvét, a népt- meg Octaviust néptribunusi tisztségétől. (A tribu- ribunusi sérthetetlenséget támadta meg. Tiberius sok szerinti szavazás során a 17 tribus Octavianust beszédét, amelyben kifejti ezzel kapcsolatos nézetét, tisztségétől egyöntetűen megfosztó szavazata után Plutarkhosz művének köszönhetően ismerjük. „A Tiberius még egyszer kérte Octaviust vétójogának tribunus személye szent és sérthetetlen, így érvelt, mert visszavonására, eredménytelenül. Ezt követően a a népnek van szentelve és a nép érdekeiért harcol. De ha többséget jelentő 18 tribus szavazata után Octavius hűtlenné válik hivatásához, ha igazságtalanul jár el a tisztségétől megfosztva egyszerű magánember – néppel szemben, ha megakadályozza hatalma gyakorlásá- homo privatus – lett és titokban távozott a gyűlésről.). ban, és meghiúsítja szavazati jogát, önmagát fosztja meg A törvényjavaslatot lex Sempronia néven elfogadták. méltóságától, mert nem végzi el azt, amiért kapta; ha nem A törvény végrehajtására már elfogadásának nap- így volna, a néptribunus lerombolhatná a Capitoliumot, és ján kijelölték az előírt háromtagú bizottságot. Tibe- felgyújthatná a haditengerészet szertárát, és mégis népt- rius elég szerencsétlen módon saját magát, öccsét, ribunus maradna. Ha ezt tenné, rossz tribunus volna, Caius Sempronius Gracchust és saját apósát, Appius de ha megsemmisíti a nép hatalmát, nem tribunus többé. Claudiust neveztette ki. A bizottság működése során Nem volna-e szörnyű dolog, hogy a tribunusnak hatalma felmerülő problémák hamar nyilvánvalóvá tették a van hozzá, hogy akár egy consult is börtönbe vessen, a bizottsági hatáskör kiszélesítésének szükségszerűsé- nép éppen őt ne foszthassa meg hatalmától, ha azok ellen gét. Egy újabb törvény már jogszolgáltatási jogkörrel használja fel, akiktől kapta? Tudvalevőleg a consult és a is felruházta Tiberiusékat. Az intézkedés az agrár- tribunust egyaránt a nép választja. A királyság magában reformok eredményessége szempontjából szükséges foglalt minden hatalmat, s a legszentebb szertartásokkal az volt, de ismét nem túl szerencsés módon olyan állami istenségeknek volt szentelve, a város mégis kiűzte Tarqui- magisztrátusokat hozott létre, akik – az állam javára
JURA 2009/2. 150 Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) visszaszerezendő földterületekről lévén szó – saját talált P. Cornelius Scipio Aemelianus részéről, aki ügyükben egyszerre bírák is voltak.55 i. e. 131-ben tért vissza Numantiaból. A triumviratus Tiberius, hogy a törvényeivel kiváltott ellenszen- jogszolgáltató jogkörét egy javaslatára i. e. 129-ben vet uralni tudja, i. e. 133-ban egy második tribunus elfogadott törvénnyel átruházták a consulokra. Mi- plebis-i tisztségre is jelöltette magát. Ezt ugyan egyet- vel a consulok így is sokrétű feladatokkal voltak már len törvény sem tiltotta, de a szokásjog (több mint terhelve, ezen jogkörük gyakorlására csak kevés időt két évszázada, i. e. 367 óta) az újbóli megválasztást szentelhettek, így a földek jogi helyzetének tisztá- helytelenítette. Ez már sok lett a szenátus számára, zása csak vontatottan haladt. A népharag Scipio az ellenzéki szenátorok elhatározták, hogy véget Aemilianus ellen fordult, aki i. e. 129-ben váratlanul vetnek Tiberius Gracchus reformjainak. A néptri- elhunyt. Halálát követően i. e. 129–126 között a hi- bunusi választás napján Cornelius Scipio Nasica, vatalban lévő consulok ellenséges hozzáállása miatt pontifex maximus, Scipio Aemilianus távollétében a az agrárreformok ügye háttérbe szorult. Közben két Scipio pártiak vezére a szenátusban szólásra emel- éven keresztül Caius Gracchus is távol volt Rómá- kedett, hogy kijelenthesse az állam veszélyben van. tól Szardínia provincia questoraként. Rómába való Úgy vélte, hogy Tiberiust magatartása és törvényei a visszatérését követően kedvező irányba változtak köztársaságon kívül helyezték, így ő többé már nem a politikai viszonyok. Az i. e. 126. évben M. Fluvius néptribunus, nem is római polgár, s egyben a consul Flaccus (a háromtagú agrárreformot irányító bizott- Mucius Scaevolának parancsot adott a letartóztatá- ság tagja volt), a következő évben (i. e. 125-ben) pedig sára. Mivel a consul visszautasította a törvénytelen C. Gracchust választották meg consulnak. Ettől kez- aktus végrehajtását, Scipio Nasica szenátorok egy dődően a reformok mellett elkötelezett erők igyekez- csoportjának élén megjelent a consilium plebis gyű- tek a reformok sikere szempontjából kulcsfontosságú lésén, amely Tiberius újraválasztására készülődött. néptribunusi pozíció tartós megszerzését biztosítani. Tiberius hívei a tekintélyt parancsoló szenátorok M. Fluvius Flaccus consulságától kezdődően egy ple- megjelenését látva ellenállás nélkül hagyták magu- biscitum előírta, hogy az a néptribunus, aki hivatali kat lefegyverezni. Ennek megtörténte vérengzésbe éve alatt nem tudta véghezvinni a plebeiusok ér- csapott át, Tiberiust és számos hívét megölték, holt- dekében tett vállalásait, újraválasztható annyiszor, testüket a Tiberisbe dobták. A rend helyreállítása ahányszor szükséges. Caius Gracchus i. e. 124-ben és a népharag csillapítása érdekében a szenátus jelöltette is magát erre a tisztségre. Mivel ekkora a Scipio Nascicat Asia-ba küldte, az ottani provinciai Gracchus név már a populares remények szimbóluma közigazgatás újjászervezésére. Annak ellenére nem is lett, i. e. 123-ra sikerrel megválasztották tribunus indítottak eljárást ellene, hogy a néptribunusi sért- plebisnek. A következő évben M. Fulvius Flaccus hetetlenséget és a provocatio ad populum intézményét mellett megújították tisztségében.57 is semmibe vette egyéni akciójával.56 2.3 Caius Gracchus politikai reformjai 2.2 Tiberius és Caius Gracchus reformjai Caius Sempronius Gracchus első hivatali éve so- közötti időszak rán elfogadtatott egy újabb agrártörvényt, amely Tiberius halála ellenére a comitián folytatódott az Tiberius korábbi törvényét egészítette ki. Egyrészt agrártörvények elfogadása és a háromtagú bizottság helyreállította a triumvirátus jogszolgáltatási hatal- is tovább működött, bátyja halálától kezdve i. e. 131-ig mát, másrészt új elemek is bekerültek megszavazott Gaius Gracchus elnökletével. Tiberius helyére Caius törvényébe. A középosztály tényleges helyreállítása apósát, Publius Licinius Crassust választották meg céljából az állam által kiosztott földek nagyságát tagnak, aki Scipio Nasica halála után pontifex maxi- a korábbi 30 iugerumról 200 iugerumra növelte, de mus is lett, majd i. e. 131-ben consullá is választották. továbbra is megmaradt elidegeníthetetlenségük és A későbbiekben P. Licinius Crassus és Ap. Claudius egy jelentéktelen nagyságú használati díjat tovább- Pulcher halálát követően két, a nobilitashoz tartozó és ra is kellett utánuk fizetni. A korábbi gyakorlattól a reformok mellett a kezdetektől elkötelezett személy, eltérően nem az egymástól elszigetelt helyen talál- M. Fluvius Flaccus és C. Papirius Carbo kerületek a ható földparcellák kiosztását támogatta, hanem az új helyeikre. kedvezményezetteket inkább coloniákba tömörítette, A személyi folytonosság biztosítása ellenére az amelyek katonai jelleg nélküliek lettek. A coloniák agrárreformok a szövetségesek (socii) részéről nem egy részét a gazdaságilag hanyatló régiókban hozták várt akadályokba ütköztek. A socii az ager publicus- létre (például Tarentum és Capua mellett), hogy az ból az idők folyamán földhasználatot szereztek. agrárreform egyben a fellendülést is szolgálhassa. Mivel ők nem voltak római polgárok, az állam őket Mindenütt, ahol földosztásra került sor, egyben az nem kárpótolta a kisajátítások után. Ez érthető mó- infrastruktúrát is fejleszteni kezdték. Erről tanúskod- dón sértette érdekeiket, s panaszuk meghallgatásra nak a megindult útépítések, középületek javítása,
JURA 2009/2. Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) 151
állami közraktárak létesítése. A közérdekű munkák körében. A gabona árának rögzítése és a gabona- mind a római, mind az itáliai szabad munkaerő osztások ugyanakkor kedvezőtlen helyzetbe hozták foglalkoztatását is jelentették, a lovagi, vállalkozói a kis- és középbirtokos vidéki földművelőket, mivel rétegeknek pedig megrendeléseket hoztak az új in- terményeiket csak nehézségek árán és piaci áron tud- tézkedések. ták csak értékesíteni. Kialakult a vidéki és a városi Caius Gracchus egyik elsőként elfogadott tör- lakosság közötti ellentét. Emellett a nagybirtokot is vényjavaslata közé tartozott egy lex frumentaria, nehéz helyzetbe hozták az agrártörvények, mivel en- azaz Róma gabonaellátását szabályozó jogszabály. nek termelése a spekulatív piaci értékesítésen alapult, Elsődleges politikai célja a szavazati joggal rendel- amely most veszélybe került. A bírósági törvények kező nagyszámú városi proletárság támogatásának igaz, hogy előnyhöz juttatták a lovagokat politikai megnyerése volt. A törvény úgy rendelkezett, hogy karrierjük szempontjából, de az agrártörvényeket valamennyi Rómában lakó római polgár havonta gazdasági érdekeik sérelme miatt a továbbiakban is egy előre meghatározott mennyiségű gabonát vásá- ellenezték. Így a vidéki plebejusokat teljesen, a váro- rolhatott a római állam által biztosított egységáron siakat részben elveszítve a következő néptribunusi (6 és 1/3 as-ért egy modiust, ami i. e. 123-ban a piaci választások alkalmával (i. e. 121-ben) nem választot- ár fele volt). Ez az ár i. e. 58-ig változatlan volt. (Egy ták újra Caius Gracchust. Ellenfelei L. Opimius és Fa- napszámos munkabére i. e. 80-ban napi 12 as volt). bius Maximus (aki Scipio Aemelianus unokaöccse is A gabonajuttatás pénzügyi fedezetét a kincstár (ae- volt) pedig elnyerték a consuli tisztséget. Caiust a leg- rarium) által a provinciákra kivetett adóbevételek erősebb támadás természetesen a szenátus részéről (tributum) biztosították. Az intervenciós gabonaárak érte. Kezdetben az optimaták a nyílt szembefordulás fenntartásához állami közraktárak építésére is szük- helyett a látszólagos támogatás és a túlígérés politi- ség volt. Így az agrár- és a gabonajuttatásról szóló káját választották. Caius tribunustársa i. e. 122-ben törvény kiegészítették egymást. Livius Drusus volt (szintén rokonságban állt a néhai Emellett Caius Gracchus egy bírósági reformot Scipio Aemilianusszal), aki Gracchushoz képest a eredményező törvényt (lex iudiciaria) is elfogadtatott, létrehozandó coloniák számának növelésével lépett amelynek tartalmát nem ismerjük pontosan, de fel- fel (12 colonia alapítását javasolta 3000 telepessel tételezhetően a lovagi származásúak előtt nyitotta mindegyik esetén). A szövetségesek (socii) érdeké- meg a volt magisztrátusok korrupcióval kapcsolatos ben is túllicitált Gracchuson, számukra a provocatio büntetőügyeiben a bíróvá válás lehetőségét. Ezzel a ad populum jogát és a katonai büntetések megszün- politikai karrier elől eddig elzárt főleg kereskedelmi tetését helyezte kilátásba. Az agrárreformok terén tevékenységet folytató lovagi réteg számára új távla- szintén többet ígért. Véleménye szerint az ingyenes tokat nyitott az igazságszolgáltatásban. földjuttatások esetén a jelképes használati díjat, a Caius bátyja hibáiból tanulva, a szövetségesek vectigaliat is meg kellene szüntetni. Ez azt a veszélyt támogatását is igyekezett megszerezni. Már i. e. hordozta magában, hogy a kisbirtokosok így kiestek 125-ben M. Fluvius Flaccus consulságának ideje alatt volna az állami nyilvántartásból, ami később föld- elkészült egy törvényjavaslat, amely római polgárjo- használatuk megszűnéséhez is vezetett volna. Végül got adott volna azoknak a szövetségeseknek, akik azt a kedvezményes gabonaosztás helyett ingyeneset kérelmezték. A törvényjavaslat a szenátus ellenállása javasolt. Caius az egyes provokatív javaslatokkal miatt nem került szavazásra, ami miatt a szövetsé- szemben vétójogával élt tribunustársa ellen, de ezzel gesek egyes coloniái felkelést szerveztek (Frégellos). fokozatosan csökkent a népszerűsége is, bár politikai Három évvel később i. e. 122-ben Caius Gracchus má- befolyását nem sikerült felszámolni. Ekkor a szená- sodik néptribunusi méltósága idején olyan törvényja- tus erőteljesebb eszközhöz nyúlt és egy határozatá- vaslatot készített, amely csak a szövetségesek vezető val (senatus consultum ultimum) rendkívüli állapotot rétegeinek adott volna római polgárjogot (így passzív hirdetett. A senatus consultum ultimum elvi alapja az választójogot is számukra), míg a többiek csak latin volt, hogy a szenátus az állami élet őrzőjeként ren- jogot kaptak volna. A szövetségesek a törvényjavas- delkezik azzal a hatalommal, hogy rendeletileg meg- lat elfogadásának reményében tömegével lepték el állapíthassa, hogy valaki belső ellenség, közellenség, Rómát. C. Fannius consul (aki annak ellenére, hogy és ellene háborút hirdethessen. Ebben a háborúban Caius Gracchus barátja is volt), a szenátus támoga- minden törvény feletti eszköz megengedett, hiszen tásával kiutasította őket Rómából, a római plebeius a szenátus végső határozatával felfüggeszthette az polgárok legteljesebb közönye mellett, ami azt mu- alkotmányos rend korábbi kereteit. Vagyis a senatus tatta, hogy nem kívántak a római polgárjogukból consultum ultimum kihirdetése után a néptribunusi származó előnyökből másokkal osztozni. hatalom, a provocatio ad populum és a városfalakon A meghozott törvényeknek köszönhetően Caius belüli terület (poemerium) sérthetetlensége mind törekvései széles körű támogatással bírtak a populares üres intézményekké váltak. A consulok a szenátus
JURA 2009/2. 152 Pókecz Kovács Attila: A római köztársaság válsága I. (i. e. 133–44) döntéseinek egyszerű végrehajtóivá válnak, ezáltal 23 François Pontenay de Fontette: Leges repetundarum, egyfajta szenátusi diktaturát vezettek be. A populares Paris 1954, LGDJ, 15–25. o. 24 Molnár Imre – Jakab Éva: Római jog, Szeged 2004, Le- az intézkedések következményeinek elszenvedői- ges, 27–28. o. ként a senatus consultum ultimum legalitását vitatta, 25 Marton Géza: A római magánjog elemeinek tankönyve, hiszen a háború kinyilvánítása és az állampolgárok Budapest 1963, Tankönyvkiadó, 12. o. 26 polgárjoguktól való megfosztása nem tartozott a sze- P. Szabó Béla: Előadások a római állam- és jogtörténet köréből, Miskolc 1999, 29–47. o. nátus kizárólagos hatáskörébe. Álláspontjuk szerint a 27 Claude Nicolet: Rome et la conquête du monde médi- reformokat támogató, még oly forradalmi nézeteket terranéen, Paris 1989. 3e . 28 is valló polgár továbbra is polgár maradt, státuszá- Francesco de Martino: Storia della costituzione romana II, Napoli 1960, Jovene, 157–161. o. nak minden jogosítványával (a provocatio ad populum 29 El Beheiri Nadja: Die lex Claudia de nave senato- elidegeníthetetlenségével együtt).58 rum, Revue internationale des droits de lAntiquité 48 (2001), A Gracchus-testvérek kísérlete (i. e. 133–121), 57–63. o. 30 melyben a kisbirtokos parasztság hanyatlásának Jean Gaudemet: i. m. 350–351. o. 31 André Magdelain: De l’auctoritas Patrum à l’auctoritas megállítása volt a cél a szenátusi arisztokrácia által Senatus, Iura 23 (1982), 21–45. o. jogtalanul elfoglalt közföldek felosztása útján, meghi- 32 Jean Gaudemet, Les institutions de l’Antiquité, Paris úsult. Ezzel a köztársasági rend társadalmi és politikai 1991, Montchrestien, 171–173. o. 33 Caes.civ. 1.5.3: videant consules, ne quid detrimenti res- bázisa elenyészett, s már csak idő kérdése volt, hogy publica capiat. mikor követi ezt a politikai rend végleges bukása. 34 François Pontenay de Fontette: i. m. 15–25. o. 35 Zlinszky János: Római büntetőjog, Budapest 1991, Jegyzetek Nemzeti Tankönyvkiadó, 48–49. o. 36 1 Polübiosz: Történeti könyvei, 6. 12–18. in: Polübiosz Bessenyő András: Római magánjog. A római magán- történeti könyvei I., Máriabesnyő–Gödöllő 2002, 398–402. o. jog az európai jogi gondolkodás történetében, Budapest–Pécs 2 Claude Nicolet: Le métier de citoyen dans la Rome ré- 2003, Dialóg Campus Kiadó, 55. o. 37 publicaine, Paris 1976, Gallimard, 282–294. o. Bessenyő András: i. m. 55–59. o. 38 3 Philippe Nemo: Histoire des idées politiques dans l’An- Benedek Ferenc, i. m. 39 tiquité et au Moyen Age, Paris 1998, PUF, 300–308. o. G. Dulckeit – F. Schwarz – W. Waldstein: i. m. 105. o. 40 4 Alberto Burdese: Manuale di diritto pubblico romano, Francesco de Martino: Storia della costituzione roma- Torino 1975, UTET, 23–138. o. na II, Napoli 1960, Jovene, 136–154. o.; Jean Gaudemet: i. m. 5 Michel Humbert: Institution politique et sociales de 317–318. o. 41 l’antiquité, Paris1991, Dalloz, 209–232. o. L. Ross Taylor: The Voting Districts of the Roman Re- 6 Benedek Ferenc: Római jog. Történet rész. Pécs 2005, public, Rome 1960. 42 (kézirat). Jean Gaudemet: i. m. 325–327. o. 43 7 Francesco de Martino: Storia della costituzione romana François Hinard: Histoire romaine, Tome I. Des origi- I., Napoli 1958, Jovene, 345–364. o. nes à Auguste, Paris 2000, Fayard, 531–566. o. 44 8 Benedek Ferenc: i. m. Moses I. Finley: L’économie antique, Paris 1975 (tra- 9 Michel Humbert: i. m. 179. o. és 235–237. o. duit de l’anglais par Max Peter Higgs), Les éditions de minuit, 10 Földi András – Hamza Gábor: A római jog története 41–76. o. 45 és institúciói, 14. kiadás, Budapest 2009, Nemzeti Tankönyv- Havas László – Hegyi W. György – Szabó Edit: Római kiadó, 20–20. o. történelem, Budapest 2007, Osiris, 270–290. o. 46 11 Pólay Elemér: A praetor szerepe a római magánjog Jean Andreau: Banque et affaires dans le monde ro- e e fejlődésében, Miskolc 1944, Ludvig Isván Könyvnyomda, main. IV siècle av. J.-C. – III siècle ap. J.-C. Paris 2001, Seuil, 4–66. o. 29–99. o. 47 12 Jean Rougé: Les institutions romains, Paris 1994, Pókecz Kovács Attila: A vállalkozáshoz kapcsolódó 30–31. o. bűncselekmények a köztársaságkori Rómában (A Castor 13 Gerhard Dulckeit – Fritz Schwarz – Wolfgang Waldstein: templom ügye), in: Tanulmányok Erdősy Emil Professzor 80. Römische Rechtsgeschichte, München 1995, Beck, 95–96. o. születésnapja tiszteletére, (Studia iuridica Auctoritate Univer- 14 Jean Gaudemet: Institution de l’Antiquité, Paris 1982, sitatis Pécs Publicata 136), Pécs 2005, 421–439. o. 48 Sirey 2e, 348–349. o. Alföldy Géza: Római társadalomtörténet, Budapest 15 Georges Pieri: L’histoire du cens jusqu’à la fin de la 2002, Osiris, 71–88. o. 49 république romaine, Paris, 1968, Sirey. Janine Cels Saint-Hilaire: La république romaine 133–44 16 Claude Nicolet: Censeurs et publicains. Économie et fis- av. J.C.,Paris 2009, Armand Colin, 35–36. o. 50 calité dans la Rome antique, Paris 2000, Fayard, 298–319. o. Michel Humbert: i. m. 242–245. o. 51 17 Zlinszky János: Ius publicum, Budapest 1994, Osiris, Wolfgang Kunkel – Martin Schermaier: Römische 56. o. Rechtsgeschichte 13. Auf., Köln–Weimar–Wien 2001, Böh- 18 Wolfgang Kunkel: i. m. 665–717. o. lau, 61–63. o. 52 19 André Magdelain: „Auspicia ad patres redeunt” (1964), Philippe Nemo: i. m. 243–244. o. 53 in: Jus imperium auctoritas. Études de droit romain, Collection Michel Humbert: i. m. 247. o. 54 de l’École Française de Rome-133, Rome 1990, 341–383. o. Plütarkhosz: Tiberius Gracchus, 15, In: Párhuzamos 20 Jean Gaudemet: i. m. 336. o. életrajzok II. Budapest 2001, Osiris, 586–604. o. 55 21 Wolfgang Kunkel: Staatsordnung und Staatspraxis Jean Gaudemet: i. m. 433–436.o. 56 der Römischen Republik. Zweiter Abschnitt: Die Magistratur, Janine Cels Saint-Hilaire: i. m. 38–45.o. 57 München 1995, Beck, 532–551. o. Janine Cels Saint-Hilaire: i. m. 53. o. 58 22 Richard E. Mitchell: Patrician and Plebeians. The Origin Michel Humbert: i. m. 251–252. o. of the Roman State, London 1990, Cornell University Press.
JURA 2009/2. Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás 153
Schweighardt Zsanett nyi áldozatát vizsgálódása középpontjába állítja, így PhD-hallgató különösen a munkahelyi és közlekedési balesetek, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar valamint a természeti katasztrófák károsultjait. Ettől eltérő áldozati körrel foglalkozik az ún. mo- dern viktimológia, amely a hatalommal való visszaélés és az emberi jogok megsértésének áldozataira vonat- Áldozatvédelem, kozó ismereteket összegző tudományág. A termé- szeti erők, illetve az emberi tevékenység áldozatai áldozatsegítés és a büntető kategóriákra épít. Mindazokkal foglalkozni kíván, felelősségre vonás akiket megfosztottak az élethez, az egészséghez, a tisztességhez és a biztonsághoz való jogaiktól. „Ha a társadalom nem tudja megvédeni egyes Magyarországon azonban a viktimológia foga- állampolgárait attól, hogy bűncselekmény lommal a kriminálviktimológiát illetjük, amelynek áldozataivá váljanak, akkor legalább, ha célja, hogy az áldozat szempontjából, illetőleg az bajba kerültek, próbáljunk meg rajtuk segíteni.” áldozatot szem előtt tartva értse meg a bűnözést. (Az Európai Áldozatvédő Fórum alapgondolata) 1. Ki lehet áldozat?
I. A viktimológia kialakulása Magától adódik a kérdés, hogy ki is tekinthető ál- és tárgya dozatnak. Ennek legpontosabb megfogalmazását az 1985. november 29-én kelt A/RES/40/34. számú, Az áldozatvédelem (viktimológia) a bűncselekmény „A bűncselekmények és a hatalommal való visszaélés ál- sértettjével, a sértett és az elkövető kapcsolatával fog- dozatainak nyújtandó igazságszolgáltatás alapelveiről”3 lalkozó ismeretrendszer, az áldozatok tudományos címet viselő ENSZ-nyilatkozat adja: az áldozatok olyan igényű tanulmányozását jelenti. Kialakulása a XX. személyek, akik egyénileg vagy kollektíven sérelmet szen- század közepére tehető. Az áldozatok iránti társa- vedtek – beleértve a fizikai és mentális sérülést, érzelmi dalmi szolidaritás azonban csak az 1970-es évektől szenvedést, gazdasági veszteséget vagy alapvető jogaik erősödött fel, ettől kezdve vált meghatározóvá az e lényeges csorbítását is – a tagállamok hatályos büntető téren való cselekvés. A viktimológia a kriminológia törvényeit sértő tevékenység vagy mulasztás, illetve a alkalmazott tudománya, amely a bűncselekmények hatalommal való visszaélés révén. Áldozat alatt érten- sértettei helyzetének jogi, pszichikai, szociális vo- dők a családtagok és eltartott személyek és azok is, akik natkozású kérdéseit vizsgálja tudományos igén�- azért szenvedtek sérelmet, mert beavatkoztak annak nyel. Elemzi a sértett jogi helyzetét, a sértett és az érdekében, hogy segítsék az áldozatot, vagy azért, elkövető kapcsolatát, a sértetti jellemzőket, sértetti hogy megelőzzék az áldozattá válást. Ez az egyetlen tipológiát ad, továbbá foglalkoztatja a sértetté válás dokumentum, amely az áldozati körben nemcsak a megelőzése, a sértett segítése és kártalanítása. „Az bűncselekmények, hanem a hatalommal való vissza- áldozatvédelem […] az áldozattá válás megelőzését élés áldozatait is említi. szolgálja, az áldozatsegítés pedig a bűncselekmény Az Európai Áldozatvédő Fórum egyszerűbb defi- áldozatává vált személyek részére nyújtott szolgáltatás níciója alapján áldozat az, akinek jogsértő magatartással és kárenyhítés.”1 vagy cselekedettel testi, lelki sérülést vagy anyagi kárt A téma egyik hazai szakértője, Görgényi Ilona2 okoztak. a következőkben jelöli meg a viktimológia kutatási Magyarországon a büntetőeljárásról szóló 1998. területeit: a bűnözés, illetve egyes bűncselekmények évi XIX. törvény 51.§ (1) bekezdése a következő- áldozatorientált jellemzése; az áldozat viselkedése képpen fogalmaz: „Sértett az, akinek jogát vagy jogos a bűncselekmény-szituáció előtt, alatt és után; az érdekét a bűncselekmény sértette vagy veszélyeztette.” A áldozat kapcsolata az elkövetővel; az áldozat közre- sértettek köre tehát nem minden esetben esik egybe működése a büntetőeljárásban; az áldozat jogi hely- a büntető anyagi jogi passzív alany fogalmával. Az zete, a bűncselekménnyel okozott kár megtérülésének áldozat fogalma szélesebb spektrumon mozog mint módjai a büntető igazságszolgáltatási szférában és a sértetté, mivel kiterjed a közvetett sértettekre és a jogi azon kívül; a bűnözéstől való félelem; az áldozatok- személyekre is. Az áldozat inkább köznyelvi kifejezés, nak nyújtandó segítség formái, az áldozattámogató a bűncselekmény természetes személy sértettjén kí- szervezetek tevékenysége; a viktimálisan veszélyezte- vül magába foglalja a sértettnek a Ptk. 685. § b) pontja tettek köre és a viktimizáció megelőzésének módjai. értelmében vett közeli hozzátartozóit is. Az áldozat- A viktimológiai kutatások körébe tartozik az ún. tal azonos bánásmódban kell részesíteni azokat a általános viktimológia, amely a társadalom valamen�- személyeket is, akiket a bűncselekmény negatívan
JURA 2009/2. 154 Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás
érintett, akiknek életvitelét hátrányosan befolyásolta, – Nő: „A női nem a gyengeség egyik formája.” illetve akik ennek következtében még lelki, fizikai – Idős: „Az öregedő ember sokféle értelemben vagy erkölcsi sérülést is szenvedtek. hátrányos helyzetben van.” – Értelmileg fogyatékos és egyéb mentális zavarban 2. Áldozattípusok4 szenvedő: „A gyengeelméjűség, az elmebetegség, a narkomán és az alkoholista életforma a potenciális Az áldozat és az elkövető közötti kapcsolatnak, az és tényleges áldozatok egy másik nagyobb csoport- egymásra vonatkoztatott attitűdöknek a feltárása ját jellemzi.” hozzásegít minket ahhoz, hogy a bűncselekmények – Bevándorlók, kisebbséghez tartozók: „A tapasztalat- genezisében betöltött szerepüket illetően fontos lan és szegény bevándorló könnyen eshet mindenféle következtetéseket vonhassunk le. Ennek mentén ki- svindler áldozatául.” alakíthatók bizonyos megelőzési programok. Seeling – Depressziós: „Azok a személyek, akiknek gyenge a következő áldozattípusokat jelöli meg. az önvédelmi ösztönük, nem kétséges, hogy gyakran 1) Nem részt vevő áldozat: öntudatlan, tehetetlen, viktimizálhatók:” adott esetben ellenálló, de legtöbbször nem képes – Kapzsi: „Ő egy másik kitűnő áldozati típus.” védekezni a viktimizációval szemben. – Szemérmetlen: „Számos esetben a nő viselkedése 2) Látens áldozat: több mint engedékenység, vagy még aktív szerepet – bio-pszichológiailag prediszponált (életkor, ne- is játszik az ún. elcsábításban.” miség, fizikai állapot és alkat, elmebetegség), – Magányos és kiábrándult: „A magányos kön�- – társadalmilag prediszponált (foglalkozás, társa- nyű zsákmány a kitörés iránti sóvárgás és amiatt dalmi helyzet, életkörülmények, anyagi okok), az optikai illúzió miatt, hogy a várva várt esemény – erkölcsi vagy pszichopatologikus állapot (kap- bekövetkezik.” zsiság, hiúság, naivság, hiszékenység, életuntság, – Zsarnok: „A családi tragédiák hátterében rend- jellembeli ingatagság, alkoholizmus, depresszió, szerint megtaláljuk ezt a típust.” perverz szexuális ösztön). – Gátolt, mentességet élvező és ellenszegülő: „Vi- 3) Provokáló áldozat: szonylag biztonságos rablást elkövetni olyan hely- – passzív, közvetett (hanyag, elővigyázatlan), zetben, amely nem engedi meg az áldozatnak, hogy – aktív, közvetlen (egyetértő, nem egyetértő, de jelentse az esetet.” provokáló, jogos védelem, „belerántó”, igazságtala- Benjamin Mendelsohn az áldozatnak a bűncselek- nul cselekvő). mény elkövetésében betöltött kauzális szerepe miatt 4) Részt vevő áldozat: az elkövetőt és az áldozatot „bűnügyi párosnak” ne- – passzív (egyszerű vágy, egyetértés, belenyug- vezi. Szerinte négyféle áldozattípus létezik: teljesen vás, cinkosság, közönyösség), ártatlan áldozat; az áldozat ugyanolyan bűnös, mint az – aktív (hozzájáruló, együttműködő). elkövető; az áldozat bűnösebb, mint az elkövető; kizárólago- 5) Hamis áldozat: san, teljes egészében, nagymértékben bűnös áldozat. – képzelt (szuggesztió, beteges megszállottság), A bűnözés áldozatainak nyújtandó segítségről – önmaga áldozata (jóhiszeműen: saját hanyag- szóló Rec(2006)8. számú Európa tanácsi ajánlás sze- ság, elővigyázatlanság, rosszhiszeműen: öngyilkos, rint a személyiségi jellemzők vagy a bűncselekmény öncsonkító, narkotikumot használó, biztosítási ös�- körülményei alapján felállítható az ún. sebezhető szegért öngyújtogató). áldozatok5 (vulnerable victims) kategóriája, akiknek Seelinghez hasonlóan Hans von Hentig is vizsgálta helyzetük alapján speciális intézkedésekre van szük- az áldozatok közrehatását egyes deliktumok, külö- ségük. Személyiségi jellemzők alapján ide sorolhatók nösen a személy elleni erőszakos bűncselekmények a 18 éven aluli, a mentálisan fogyatékos, illetve a létrejövetelében. Vizsgálatai alapján arra a követ- mozgássérült személyek. keztetésre jutott, hogy az elkövető és az áldozat kapcsolatára a kölcsönösség, a reciprocitás jellemző. Az erőszakos bűncselekmények estében az áldozat is II. Áldozatpolitika alakítja, formálja az elkövetőt és a bűncselekményt. és büntető felelősségre vonás Gyakori, hogy provokálja az elkövetőt, illetve ko- operatív magatartást tanúsít. Hentig „A bűnöző és Az áldozatpolitika jelentősége napjainkban felértékelő- áldozata” (1948) című munkájában az alábbi tizen- dött. Összefüggésbe hozható ez mindenekelőtt a bünte- egyes csoportosítást tette közzé. tő igazságszolgáltatási koncepciók változásával. A büntető – Fiatal: „A gyenge élőlény az állatvilágban és az felelősségre vonás célját illetően háromféle felfogás és emberek között valószínű, hogy valamilyen támadás az ezeknek megfelelő gyakorlat uralkodott és váltotta áldozatává válik.” fel egymást a fejlett nyugati társadalmakban.
JURA 2009/2. Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás 155
1) Elsőként a XVIII. század végi, XIX. század eleji rehabilitációját is célozza, ha megbánást tanúsít, illetve klasszikus büntetőjogi elvekre épülő retributív igazság- megtéríti az okozott kárt. szolgáltatás dominált. A bűncselekményt a szabad Howard Zehr az első olyan szerző, aki megalkotta akarat káros megnyilvánulásának tartotta, azaz a restoratív igazságszolgáltatás átfogó modelljét. indeterminista volt. A proporcionális, azaz tettarányos Hangsúlyozza, hogy mióta az egyén nem hagyhatja büntetés indokoltságát hirdette a megsértett jogrend figyelmen kívül a bűncselekmény közösségi dimenzi- helyreállítása érdekében. óját, azóta az igazságszolgáltatási eljárás sok esetben 2) A XX. század elejétől egyre inkább uralkodó- nem lehet teljesen privát. A bűncselekmény aláaknáz- vá vált a pozitivista kriminológiai nézetek hatására za a társadalomban a teljesség érzését. A resztoratív a preventív igazságszolgáltatási szemlélet. Eszerint a igazságszolgáltatás a bűncselekmény újradefiniálásá- bűnös emberi magatartások mögött éppúgy törvény- ra törekszik azáltal, hogy nem jogsértésként vagy az szerűségek bújnak meg, mint a többi társadalmi, állam elleni támadásként interpretálja azt, hanem más valamint a természeti jelenségek körében. Mivel személynek vagy személyeknek okozott sérelemként minden jelenségnek oka van, így a bűncselekmény vagy igazságtalanságként. A következő definíciót okozatnak tekinthető. A determinációt, azaz a relatív adja: „A resztoratív igazságszolgáltatás egy olyan eljárás, szabad akaratot hirdette. A bűnözésnek is objek- amely magába foglalja – a lehetséges terjedelemben – azo- tív okai vannak tehát, amelyek mellett figyelembe kat, akik egy sajátos jogsértésben érdekeltek, hogy közösen veendők az elkövető szubjektív, egyéni pszichikus felismerjék a sérelmeket, szükségleteket és kötelezettségeket adottságai is. A büntetés nem alapozható csupán abból a célból, hogy olyan mértékben helyreállítsák azokat, az elkövetett cselekmény súlyára, hanem figyelmet amennyire az csak lehetséges.”8 kell szentelni az elkövető személyiségének, társadalmi A Leuveni Deklaráció9 (1997) a következőket rög- körülményeinek, determinációinak is. Differenciált zítette: „A bűncselekményt nem a köz szabályainak és individualizált, elkövetőcentrikus büntetést kell megszegéseként vagy a jogi-morális rend tartalmának alkalmazni a generális és speciális prevencióra tekintet- áthágásaként kell tekintetbe vennünk, hanem elsődle- tel. A XX. század közepének nagy vívmánya volt a gesen úgy kell kezelni, mint az áldozatoknak okozott treatment-ideológia, amely az elkövető kezelését tűzte sérelem, mint a közösségi béke és biztonság kezelése ki célul, személyiségének pozitív formálására tett kí- és mint kihívás a társadalmi közrend vonatkozásá- sérletet. Mivel a bűnözésnek objektív okai vannak, ban. A bűncselekményre adott társadalmi reakciók amelyek előre meghatározottak, ezért az elkövető fő szerepe, funkciója nem a büntetés, de azon felté- későbbi személyisége is determinálható, a megfelelő telekben való közreműködés, amelyek elősegítik az módszerekkel átnevelhető, és így eredményesebben elkövetés okozta sérelem helyreállítását, orvoslását. reszocializálható. Ehhez pedig határozatlan tartamú, Ezért hívják e modellt resztoratív vagy helyreállító, individualizált büntetés szükséges. jóvátételi igazságszolgáltatásnak. A helyreállító szem- 3) Az 1970-es évek közepétől vizsgálatok eredmé- lélet célja az áldozatnak okozott sérelem jóvátétele, nyeként is bebizonyosodott, hogy a kezeléselmélet és a a közösség békéjének és a társadalom biztonságának reszocializáció csődöt mondott, a bűnözési ráta mere- megteremtéséhez való hozzájárulás. A hatóságok dek emelkedést mutatott. A „kezelési eufóriát követő szerepe arra kell, hogy korlátozódjon, hogy elősegítse kijózanodás”6 idején a hivatalos, ún. neoklasszikus bün- a resztoratív eljárás feltételeinek megteremtését, ga- tetőpolitika a tettarányos felelősséghez való visszatérés rantálja az eljárások korrektségét, az egyéni törvényes szükségességét hirdette. A megérdemelt büntetés (just jogok tiszteletben tartását, valamint biztosítsa a bírói desert) és az „igazságos fájdalomszolgáltatás”7 vált kényszer hatását azokban a helyzetekben, ahol az ön- uralkodóvá. Ennek a büntetőpolitikának a megfogal- kéntes resztoratív tettek nem jártak sikerrel.” mazói vigyázó szemeiket egyre inkább az áldozatokra John Braithwaite a helyreállítás dimenzióit így vetették. Így született meg a resztoratív (helyreállító) foglalja össze: anyagi veszteség, sérülés, biztonság- igazságszolgáltatás koncepciója. Az áldozatok helyzete érzet, méltóság, az igazságszolgáltatásba vetett hiten átértékelést nyert, ők kerültek az igazságszolgáltatás alapuló harmónia és a szociális támogatás kompen- középpontjába. A bűncselekmény többé már nem zációja szükségeltetik.10 csupán az elvont jogi norma megsértése, hanem konk- A resztoratív igazságszolgáltatás céljai és megvalósu- rétan az áldozatnak okozott sérelem. Hangsúlyossá vált lási módjai a következőképp összegezhetők. az áldozat által elszenvedett vagyoni kár és egyéb sé- 1) Kulcsfontosságú döntéseket adjunk azok kezé- relmek orvoslása, a sértetti érdekek érvényesítése. Azt be, akik a leginkább érintettek a bűncselekmény által! vallja, hogy nem lehet egyedüli cél a tett megtorlása, Ez pedig úgy érhető el, ha az áldozatokat bevonjuk az hanem fontos, hogy a sértettnek is elégtételt adjunk, és eljárásba, és abból elégedetten távozhatnak. az okozott kár is megtérüljön. Amellett, hogy áldozat- 2) Gyógyító jellegűvé kell tenni az igazságszol- centrikus, az elkövető reszocializációját és a közösség általi gáltatást és ideális esetben transzformatívabbá. Ez
JURA 2009/2. 156 Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás megvalósulhat, ha az elkövetők megértik, hogy tettük kiegyenlítő-kiigazító igazságosság (iustitia correctiva) miként hatott másokra, és felelősséget vállalnak érte. eszköze. A kompenzáció akkor igazságos, ha arányos 3) Csökkenteni kell a jövőbeli bűncselekmények az elszenvedett sérelemmel. Diszfunkcionalitáshoz valószínűségét. Ehhez segíteni kell a jóvátétel meg- vezet azonban, és növeli a bűncselekmények számát, valósulását, valamint az áldozatot és az elkövetőt is ha az állam általi kompenzáció széles körű, és leveszi reintegrálni kell a társadalomba. a felelősséget a bűncselekményt elkövető válláról. A resztoratív szemlélet középpontjában tehát az Ebből következően a bűnelkövető általi jóvátételnek a nézet áll, hogy az igazságszolgáltatás nem a méltó kell elsődleges szerepet biztosítani, és csak annak büntetés kiszabásával és végrehajtásával fejeződik be, sikertelensége esetén szabad az állam általi káreny- hanem az áldozatok sérelmének orvoslásával. Míg hítést alkalmazni. a pozitivista büntetőpolitika azt az álláspontot kép- viselte, hogy a differenciált ítélet igazságos, addig a 2. A bűnelkövető rehabilitálása helyreállítás pártján állók véleménye szerint az az ítél- kezés igazságos, amely a bűncselekmény áldozatának is Az elkövető rehabilitációja azáltal valósulhat meg, ha igazságot szolgáltat. A helyreállító igazságszolgáltatás sor kerül a tettes és az áldozat megbékélésére. Ennek pe- jelentősége abban áll, hogy megkísérli helyreállítani dig általában elengedhetetlen feltétele a bűnelkövető az elkövető és a sértett közötti harmóniát. Az elkövetőt általi megbánás és a jóvátétel. Ha sor kerül büntetőel- felelősségvállalásra készteti, tudatosítja benne tettének járásra, akkor ennek során, valamint a kárenyhítés káros következményeit. Ez azonban nemcsak az el- folyamatában tapasztalatokat szerezhet az elkövető követő szégyenérzetének kialakulását igényli, hanem is a szenvedésről. Így bizonyos mértékig átérezheti a egyúttal az elkövető önbecsülése visszanyerésének is bűncselekménye által a sértettnek okozott szenvedést eszköze. A helyreállító igazságszolgáltatás nem akar- is. A büntetőeljárás során azonban az elkövető erősen ja megszüntetni a formális, hivatásos bíráskodást, és kitett a stigmatizációnak, és félő, hogy ezáltal erősen nem kívánja azt teljes egészében informális rendszer- csökken a társadalomba való visszailleszkedésének rel helyettesíteni. Azt az álláspontot képviseli, hogy esélye. Ezért jobb megoldás, ha a kisebb súlyú, jog- professzionális bíráskodásban is lehet érvényesíteni tiszta konfliktusokat az állam visszaadja az áldozatnak az áldozatok jogait, azonban a közösséget is jelentős és az elkövetőnek, azaz ebben a körben privatizálódik az szerephez kell juttatni a büntető felelősségre vonás igazságszolgáltatás. Az elkövető teljes rehabilitációjára során. Emiatt a bűncselekményeket háromdimenziós akkor kerülhet sor, ha sikerül a sérelmeket orvosolni. értelmezési keretben helyezi el, amelyben nemcsak a Ilyen esetben helyreáll a megbomlott jogrend, és min- sértett és az elkövető relációjának tulajdonít jelentősé- denki tabula rasával, tiszta lappal indul a másik előtt. get, hanem kiemelkedő szerepet szán a közösségnek is. A resztoratív szemlélet hármas célkitűzése ekképp 3. A közösség bevonása is megfogalmazható: az igazságszolgáltatásba 1) a bűncselekmények áldozatainak kártalaní- tása; A közösség szerepe abban határozható meg, hogy 2) a bűnelkövető rehabilitálása; visszafogadja a megbánást tanúsító elkövetőt. A bűn- 3) a közösség bevonása az igazságszolgáltatásba. elkövető fent említett rehabilitációja tehát csak a közösség közreműködésével valósulhat meg. Ezáltal 1. A bűncselekmények áldozatainak elkerülhetővé válik az elkövető marginalizációja, kártalanítása megmenekülhet a társadalom peremére szorulástól. További szempont, hogy a bűnmegelőzésnek, illetve A kompenzációs gondolat előzményei egészen az óko- az ennek révén fenntartható zavartalan társadalmi rig nyúlnak vissza. Már Hammurapi törvényei között együttélésnek is a társadalmi kapcsolatok erősítése az rábukkanhatunk arra a rendelkezésre, miszerint az egyik sarokköve. E három aspektus csak egymással áldozat teljes kártérítést kérhetett az államtól, ha az szoros összefüggésben értelmezhető. elkövetőt nem fogták el. A vérbosszú időszakában nemcsak az elkövető büntetését tartották jogosnak, hanem annak a közösségnek a tagjaiét is, akikhez az III. A retributív és a resztoratív illető tartozott. A közösség bármely tagjának fizetnie igazságszolgáltatás összehasonlító kellett a közösséghez tartozó más ember bűnéért. A elemzése kompenzáció egyrészt a kölcsönösségen alapuló igaz- ságszolgáltatásnak felel meg, vagyis az arisztotelészi 1. Mi ellen irányul a bűncselekmény? A megtorló igaz- iustitia commutativa megnyilvánulása, másrészt pedig ságszolgáltatási koncepció szerint a bűncselekmény a károkozás és a kártalanítás egyenlőségére irányuló tisztán állam elleni aktus, az állam megsértése, amely
JURA 2009/2. Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás 157 jogsértésként, a fennálló jogrend megsértéseként az elkövető jóvátételi hajlandóságának függvénye. A definiálható. Ezzel szemben a resztoratív szemlélet resztoratív igazságszolgáltatás olyan megoldásokat szerint a bűncselekmény az emberi kapcsolatok elleni tá- keres, amelyek elősegítik a jóvátételt, a kibékülést és madás, mely a társadalom harmóniáját bontja meg. a megnyugtatást. 2. Mi a jogsértés közvetlen következménye? A meg- 8. Mi az eljárás célja? A retributív igazságszol- torló igazságszolgáltatás szerint a büntetés. A resz- gáltatás során az elkövető által okozott sérelem és toratív szemlélet szerint jogsértés kötelezettségeket a neki okozott fájdalom egyensúlyára törekednek. A keletkeztet az áldozattal és a közösség többi tagjával resztoratív igazságszolgáltatás célja az elkövető által szemben egyaránt. okozott kár jóvátétele. 3. Kivel szemben érvényesül az elkövető felelőssége? 9. Mi az eljárás centrális eleme? A retributív szem- A retributív szemlélet alapján az elkövető felelős- lélet centrális eleme a hibáztatás, míg a resztoratív sége a tett miatt az állammal szemben áll fenn. „Az nézetrendszeré a problémamegoldás. igazságszolgáltatás az elkövető és az állam közötti 10. Mi a megsértett jogrend helyreállításának eszköze? küzdelem.” A resztoratív rendszerben az elkövető a A retributív igazságszolgáltatás a megtorlásra, azaz sértettnek és a közösségnek felelős. Az elkövető sze- a retribúcióra épít. Ezzel szemben a helyreállítás a mélyes felelőssége az elkövetett bűncselekményért az jóvátétellel operál. áldozattal és a közösséggel szemben érvényesül. 11. Van-e kárjóvátétel? Retribúció esetén ritkán 4. Kit terhel még a felelősség? A retributív nézet- van kárjóvátétel, a resztoratív igazságszolgáltatásnál rendszerben az elkövető egyedüli felelőssége érvénye- azonban ez természetes. sül. A resztoratív rendszerben a felelősség többrétű: 12. Van-e párbeszéd az ellenérdekű felek között? A az elkövető felelős egyéni tettéért; a közösség azért, megtorló rendszer úgymond „harci” modell, nem hogy támogassa az áldozatot azáltal, hogy a bűn- épít a dialógusra. A resztoratív szemléletnek ezzel cselekmény körülményeit feltárva lehetővé teszi szemben alapeleme a dialógus. az elkövetői jóvátételt; az állam pedig afelett őr- 13. Nyújtanak-e információt az áldozatnak? A retri- ködik, hogy tisztességes eljárás útján realizálódjon butív szemlélet hanyagolja az áldozatok informálását, az elkövető felelőssége az állam és a közösség felé. a helyreállítás viszont erősen épít erre. Gondosan kell tehát mérlegelni, hogy mit tehet az 14. Fennáll-e a másodlagos viktimizáció esélye? A áldozatért elsősorban a tettes, másodsorban a helyi retributív igazságszolgáltatás esetén az áldozat közösség, harmadsorban az állam. A resztoratív igaz- erősen kitett a másodlagos viktimizációnak. A resz- ságszolgáltatás kötelezettségeket teremt arra nézve, toratív szemléletben azonban nagy figyelem hárul hogy az okozott sérelmet helyreállítsák, a dolgokat az áldozat álláspontjára, óvják a másodlagos vikti- mindenképp jóvátegyék. mizálódástól. 5. Mi alapján értékeli az elkövetőt? Míg a retributív 15. Milyen az elkövető szerepe a konfliktusfeloldásban? szemlélet az elkövetőt a cselekmény súlya szerint ér- A megtorló szemléletben az elkövető passzív, a cse- tékeli, addig a resztoratív szemlélet azt is nézi, hogy lekvés az államtól az elkövető felé irányul. az elkövető milyen mértékben igyekszik az általa A helyreállító igazságszolgáltatásban az el- okozott sérelmet jóvátenni, nem próbál-e kibújni a követőnek jelentős, aktív szerepe van a megoldás felelősségvállalás alól. kialakításában. 6. Mi a szankció alkalmazásának célja? A megtor- 16. Kik a bűncselekményre reagálás kulcsfigurái? Ret- ló koncepció szerint a szankciók alkalmazásával a ribúció esetén állami monopólium a bűncselekményre megsértett jogrend helyreállítása (jogépségi büntetés) reagálás, az eljárás kulcspozícióit az állam, az elkö- és az elkövető igazságos, tettarányos, differenciált, vető és szakemberek töltik be. A resztoratív szem- prevenciós szándékú megbüntetése a cél. A retributív léletben a konfliktusmegoldásban szerepet vállal az igazságszolgáltatás meghatározza a felelősséget, és áldozat, az elkövető és a közösség is, továbbá szakmai „kormányozza” a büntetést. A helyreállító igazság- segítség is igénybe vehető. szolgáltatásban hangsúlyossá válik az áldozat számára 17. Mi, illetve ki a vád tárgya? Megtorló szemlélet- történő igazságtétel is. ben az elkövetőt vádolják, míg a resztoratív szemlélet- 7. Mikor eredményes az igazságszolgáltatás? A bün- ben a fájdalmat okozó cselekmény a vád tárgya. tetőjog neoklasszicista irányzatában a felelősséget 18. Hogyan valósul meg az elkövető közösségi integ- a bűnelkövetőre mért szenvedés, fájdalomokozás rációja? A retributív rendszer az elkövető közösségi mércéjével mérik. A büntetések fajtáját és mértékét integrációjának gyengülését hozza magával. az állam állapítja meg. A rendszer akkor eredmé- A helyreállítás során viszont erősödnek az elkövető nyes, ha a büntetést végrehajtották. Ezzel ellentétben társadalmi kötelékei. a resztoratív igazságszolgáltatás eredményessége 19. Milyen szerepet játszanak az eljárás során az inter- a jóvátétel sikerességétől függ, ami nem utolsósorban perszonális kapcsolatok? A megtorló rendszer figyelmen
JURA 2009/2. 158 Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás kívül hagyja a személyközi kapcsolatokat. A helyre- 1. Az áldozatsegítés főbb nemzetközi állítás során azonban ez központi kérdés. dokumentumai 20. Mennyire kerül előtérbe a bűncselekmény konflik- tusos természete? Retributív szemléletnél a bűncselek- Az ENSZ 1985. évi deklarációja „A bűncselekmények és a mény konfliktusos természeteháttérben marad, míg a hatalommal való visszaélés áldozatainak nyújtandó igaz- helyreállító igazságszolgáltatásnál természetszerűleg ságszolgáltatás alapelveiről”.11 A nyilatkozat alapján az előtérbe kerül. áldozatoknak orvosi, pszichológiai és szociális segít- 21. Milyen vonatkozásait veszik figyelembe a bűn- séghez van joguk állami, önkéntes, közösségre alapo- cselekménynek? A megtorló igazságszolgáltatás a zott és egyéni megoldások alkalmazásával. Emellett bűncselekményt mint jogi jelenséget vizsgálja. A a jogi segítségnyújtást és az információt is biztosítják resztoratív szemlélet ezen túlmenően az erkölcsi, számukra. Fontos kiemelni, hogy a deklaráció az ál- társadalmi, gazdasági és politikai vonatkozásokat is fi- dozati körbe beleveszi nemcsak a bűncselekmények, gyelembe veszi. hanem a hatalommal való visszaélés áldozatait is. 22. Közelebb hozza-e az eljárás az elkövetőt és az áldo- Az Európa Tanács Miniszterek Bizottságának 1987. zatot? A retributív rendszer szerinti büntetőeljárás el- évi 21. számú, az áldozatok segítéséről és az áldozattá idegenítő hatású. A resztoratív szemlélet célja viszont válás megelőzéséről szóló ajánlásában12 [Rec(87)21] az a kiegyezés és a megbékélés. áldozatoknak történő segítségnyújtás következő 23. Milyen szerepet játszik az eljárás menetében a meg- típusait említi: elsősegély jellegű sürgős segítség; bánás és a megbocsátás? A megtorló eljárást nem befolyá- folyamatos egészségügyi, pszichológiai, szociális és solja lényegesen a megbánás és a megbocsátás, ezzel anyagi támogatás; az ismételt áldozattá válás elke- szemben a helyreállításnál ez hangsúlyos szerepű. rülése érdekében történő tanácsadás; segítségnyújtás 24. Milyen az eljárás kimenetele? Retributív rend- az eljárásban a kárenyhítés igénybevételéhez; jogi szer esetén az eljárás kimenetele nyertes-vesztes po- tanácsok a vagyoni kár megtérítése érdekében. zíciójú. A resztoratív eljárás jellemzője a nyerő-nyerő 1990-ben létrejött az Európai Áldozatvédő Fórum kimenetelű ügyrendezés. (European Forum for Victim Services), amely ma Vic- 25. Mennyire érvényesül az eljárás jövőorientáltsága? tim Support Europe13 néven működik, és amelyhez A megtorló igazságszolgáltatás az elkövető múltbeli 22 nemzet, közöttük Magyarország is csatlakozott. cselekményére reagál. A resztoratív rendszer ezzel Megalkották „Az áldozatok jogai a büntetőeljárásban”14 szemben az elkövető viselkedésének következmé- (1996) és „A bűncselekmények áldozatainak szociális jo- nyeire reagál, a jövőbe tekint. gai”15 című nyilatkozatot (1998), amely kiemeli az áldozatok ingyenes áldozatsegítő szolgáltatásokhoz való jogát, valamint „Az áldozatok jogai a megfelelő szín- IV. Áldozatsegítés – különös tekintet- vonalú szolgáltatáshoz”16 (1999) című deklarációt is. tel a bűncselekménnyel az áldozatnak Az Európai Tanács már az 1999. október 15–16-i tamperei ülésén hangsúlyozta a bűncselekmények okozott kár megtérítésére áldozatainak védelmével kapcsolatos minimumsza- „Bis dat, qui cito dat, nil dat, qui munera tardat.” bályok kidolgozásának szükségességét, különösen „Kétszer ad, ki gyorsan ad, s nem ad az, ki halasztja.” a bűncselekmények áldozatainak igazságszolgálta- (Publilius Syrus) táshoz való hozzáférésével, valamint kártérítéshez fűződő jogaikkal kapcsolatban. A szakirodalomban különféle megjelölésekkel talál- Az Európai Unió Tanácsa 2001. március 15-én kozhatunk az áldozatokat megillető juttatásokat ille- kerethatározatot fogadott el „A sértett jogállásáról a tően. A jóvátételt az elkövető vagy annak magatartá- büntetőeljárásban”17 címmel (2001/220/IB), amely sáért felelős harmadik személy nyújtja az áldozatnak lehetővé teszi a bűncselekmények sértettjei számára, vagy hozzátartozóinak. A kártalanítás/kárenyhítés a hogy a büntetőeljárás során kártérítést követelje- veszteségek kiegyensúlyozása a kormányzati szer- nek az elkövetőtől. A kerethatározat értelmében a vek, illetve harmadik személyek, biztosítók által vagy bűncselekmények áldozatait az alábbi jogok illetik egy alap, például a társadalombiztosítás keretében. meg: a tisztelethez és elismeréshez való jog, a meg- Használatos kifejezés a restitúció is, ez az elkövető hallgatáshoz és a bizonyítékok szolgáltatásához való által nyújtott kártérítésnek felel meg, a célja a bűn- jog, a tájékoztatáshoz való jog, a kommunikáció cselekmény előtti helyzet visszaállítása. A kompenzá- biztosítékaihoz való jog, a speciális támogatáshoz ció pedig az állam akciója az áldozat kártalanítására való jog, a büntetőeljárással kapcsolatos kiadások az okozott erkölcsi és anyagi kár ellensúlyozásának megtérítéséhez való jog, a védelemhez való jog, a célzatával. A jogellenesen okozott kár megtérítésére kártérítéshez való jog, a büntetőjogi mediációhoz való használatos még a kártérítés kifejezés is. jog a büntetőeljárás során.
JURA 2009/2. Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás 159
Minden tagállam biztosítja a bűncselekmények olyan formában nyernek megfogalmazást, amely el- sértettjeinek azon jogát, hogy a büntetőeljárás ke- sősorban az állam és az elkövető közötti kapcsolatot retein belül és ésszerű határidőn belül határozatot érinti, szükség van arra is, hogy az állam lehetőséget hozzanak az elkövető által a sértett részére fizetendő biztosítson az áldozatok jogainak érvényesítésére, kártérítés tárgyában. Kötelesek továbbá megfelelő mindenekelőtt a tettes által okozott és az áldozat intézkedéseket tenni annak érdekében, hogy ösztö- által elszenvedett károk és sérelmek orvoslására nözzék az elkövetőt a sértettet megillető megfelelő társadalmi keretek között. kártérítés nyújtására, valamint előmozdítani az ál- A jóvátételnek napjainkra többféle formája in- dozatokat segítő szakszolgálatok bekapcsolódását tézményesült:21 bűnelkövető általi jóvátétel; állami kár- az áldozatsegítési eljárásokba. enyhítés; önkéntes, privát alapon történő áldozatsegítés Az Európai Unió Tanácsának 2004/80/EK irányelve (például a Fehér Gyűrű Közhasznú Egyesület); biztosítási (2004. április 29.) értelmében, amely „A bűncselek- alapon történő jóvátétel. mények áldozatainak kárenyhítéséről”18 címet viseli, a Bár az állam nem veszi magára a bűnelkövető szándékos és erőszakos büntetőjog-ellenes (elegendő felelősségét, és nem lép az ő helyébe, ennek ellenére a materiális jogellenesség) cselekmények áldozatai a nemzetközi dokumentumok elveivel összhangban számára állami kárenyhítést kell biztosítani, ugyan- vállalta, hogy egyes bűncselekmények áldozatai is az áldozatok gyakran nem kaphatnak kártérítést kárának enyhítéséhez biztosítja a pénzügyi feltétele- az elkövetőtől, mivel az elkövető esetleg nem ren- ket. Az Alkotmány 35. §-ának (1) bekezdése szerint delkezik a kártérítést elrendelő bírósági határozat a Kormány alkotmányos kötelessége a közrend és a teljesítéséhez szükséges eszközökkel, vagy mert az közbiztonság védelmét szolgáló intézkedések fogana- elkövető nem ismert, illetve nem vonható felelős- tosítása. Az ECOSOC, az ENSZ Gazdasági és Szociá- ségre. Kárenyhítést kell nyújtani az államterületen lis Bizottsága az élet-és vagyonbiztonságot alapvető belüli és a határokon átnyúló tényállások esetében emberi jogként fogja fel. egyaránt. Az 1985. évi ENSZ-deklaráció „A bűncselekmények és Az Európa Tanács Miniszterek Bizottságának a bűn- a hatalommal való visszaélés áldozatainak nyújtandó igaz- cselekmények áldozatainak nyújtandó segítségről szóló ságszolgáltatás alapelveiről” 12. pontja a kártérítésről (2006) 8. számú ajánlása19 [Rec(2006)8], amely a 1987. ekképp rendelkezik: „Ha a kártérítés teljes egészé- évi 21. számú ajánlásban [Rec(87)21] foglaltak re- ben nem oldható meg az elkövető terhére, vagy nem videálása, azok helyébe lép. Az ajánlás áldozatnak biztosítható más forrásokból, az államnak törekednie tekinti mindazokat a természetes személyeket, akik kell, hogy pénzügyi kártérítésben részesítsék: valamely tagállam büntetőjogába ütköző tevékeny- – az áldozatokat, akik komoly bűncselekmények ég vagy mulasztás következményeként sérelmet következtében jelentős testi sérelmet, fizikai vagy (testi vagy mentális sérülést, érzelmi szenvedést szellemi egészségkárosodást szenvedtek; vagy gazdasági veszteséget) szenvedtek. Az áldo- – azon személyek családját, különösen eltartottait, zat fogalma magába foglalja, ahol helyénvaló, az akik ilyen jogsértés következtében haltak meg, vagy áldozat közvetlen családját és eltartottjait is. Az váltak testileg vagy szellemileg tehetetlenné.” ajánlás rendelkezik többek között az áldozatoknak nyújtandó segítségről, a büntető igazságszolgáltatás 2.1 Az állam általi kárenyhítés magyarországi és az áldozatsegítő szolgálatok szerepéről, valamint gyakorlata az állami kompenzációról, az áldozatok védelméről Magyarországon 1997 óta uniós tapasztalatok és és a mediációról. nemzetközi ösztönzés hatására került egyre inkább előtérbe a kárenyhítés gondolata. A kárenyhítés mint 2. Mi indokolja a jóvátétel szükségességét? állami közfeladat ellátására hozta létre a Kormány 1998-ban az Országos Bűnmegelőzési Programhoz Bár a büntetőjog közjog, és a büntetőeljárás célja [1136/1997. (XII.22.) Korm. hat.] kapcsolódóan az elsősorban az állam büntetőigényének szem előtt OKBK-t (Országos Közbiztonsági és Bűnmegelőzési tartása, nem pedig a magánszemélyek magánérdeke, Közalapítványt). Ennek volt a jogutódja 2001-től a mégis figyelembe kell venni, hogy a legtöbb bűn- Biztonságos Magyarországért Közalapítvány. 2005. cselekmény magánjogi érdekeket (magánvagyon december 31-ig e szervezet egyik szakreferatúrája látta sérthetetlensége, személyhez fűződő jogok) is sért. el a kárenyhítési feladatokat a 209/2001. (X.31.) Korm. Ebből kifolyólag a közösség érdekei mellett nem rendelet alapján, majd a 83/2004. (IV.19.) Korm. ren- szabad, hogy eltörpüljenek az egyén érdekei. A delettel kiterjesztették a személyi hatályt az Európai bűncselekmény nem csupán formális jogsértés, ha- Unió tagállamainak állampolgáraira is. Kárenyhítésre nem része a materiális hátrány okozása is.20 Jóllehet a jogosultak voltak a halálos kimenetelű, illetőleg a testi büntető igazságszolgáltatás céljai hagyományosan épség és az egészség súlyos károsodását okozó bűn-
JURA 2009/2. 160 Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás cselekmények áldozatai, valamint hozzátartozóik. A ségeire; az áldozatsegítés keretében igénybe vehető társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiájáról szóló szolgáltatásokra; a szolgáltatások igénybevételének 115/2003. (X.28.) országgyűlési határozat prioritás- feltételeire; az áldozatsegítő támogatások igénylé- ként jelölte meg az áldozatsegítést, az áldozatoknak sének módjára; az áldozatsegítésben közreműködő nyújtandó kárenyhítést és az áldozattá válás, a vik- egyéb szervezetek elérhetőségére. timizáció megelőzését. Az 1009/2004. (II.26.) Korm. A megyei (fővárosi) igazságügyi hivatal jogi se- határozat 2005. december 31-ig jogszabály-alkotási gítségnyújtó szolgálata pedig felvilágosítást ad a jogi feladatként írta elő az áldozatvédelmi törvény ki- segítői névjegyzékbe felvett jogi segítők (ügyvédek, dolgozását az Európai Unió Tanácsának 2004/80/EK közjegyzők, egyetemi oktatók, társadalmi szerve- számú irányelve alapján. zetek) címeiről, elérhetőségéről, illetve hatásköri, Ennek eleget téve 2006. január 1-jén lépett ha- illetékességi útmutatást ad bárki számára. tályba hazánkban a 2005. évi CXXXV. törvény a bűn- – Érdekérvényesítés elősegítése és a szolgáltatásnyújtás cselekmények áldozatainak segítéséről és az állami káreny- ellenőrzése. hítésről (Ást.). Célkitűzése, hogy „a bűncselekményt – Egészségügyi és szociális szolgáltatások igény- elszenvedett és emiatt életminőségükben veszélybe bevételének segítése. Az áldozatsegítő szolgálatnak került személyek társadalmi, erkölcsi és anyagi sé- az általános tájékoztatáson túl személyre szabott fel- relmei enyhüljenek”, és érvényre jusson a társadalmi világosítást kell adnia az áldozatnak alapvető jogairól szolidaritás és méltányosság elve. Az áldozatsegítő és az őt megillető egészségügyi, biztosítási és szociális támogatások igénybevételének részletes szabályait ellátásokról, sőt szükség esetén segítenek abban is, az 1/2006. (I.6.) IM rendelet tartalmazza. A szervezet- hogy ezekhez az ellátásokhoz mielőbb hozzáférjen rendszert tekintve 2006. január 01. napjával létrejött a az áldozat; munkaügyi, gyermekvédelmi kérdések- 303/2006. (XII.23.) Korm. rendelet alapján a fővárosi ről is tájékoztatást adnak, és a büntetőeljárással kap- és megyei kirendeltségekkel rendelkező Igazságügyi csolatban (ahol még mindig idegen elem a sértett) is Hivatal, amely az igazságügyért felelős miniszter által segítséget nyújtanak. irányított központi hivatal. E hivatalnál összpontosul – Peren kívüli jogi segítségnyújtás. A megyeszékhe- a jogi segítségnyújtás és az áldozatsegítés hatósági lyeken, illetve a fővárosban létrehozott igazságügyi feladata is. Munkáját a közigazgatási hatósági el- hivatalok jogi segítségnyújtó szolgálatainál ügyfél- járásról szóló 2004. évi CXL. törvény alapján végzi. szolgálati tevékenység keretében jogi tanácsadás Határozataival szemben jogorvoslati jogosultság is az egyszerűbb megítélésű ügyekben a jövedelmi és nyitva áll, mivel azok végső soron bíróság előtt is vagyoni helyzet vizsgálata nélkül, díjmentesen; 2007. megtámadhatók a közigazgatási határozat bírósá- január 1-jétől pedig az ún. „nép ügyvédje” szolgál- gi felülvizsgálatára vonatkozó szabályok szerint. tatás keretében nem a területi igazságügyi hivatalok Működésük költségvetési fedezetéül egy 132 millió jogi segítségnyújtó szolgálatai, hanem a jogi segítői forintos, felülről nyitott fejezeti kezelésű előirányzat névjegyzékbe felvett jogi segítők peren kívül adnak szolgál, amely biztosítja, hogy ha a tervezettnél több tanácsot, illetve szerkesztenek beadványt, egyéb forrás igényeltetik, akkor se akadályozhassa a keret iratot a bűncselekmény áldozata számára, amen�- kimerülése a szolgáltatásnyújtást. nyiben az ezzel összefüggésben keletkezett jog- és érdeksérelem elhárításához szükséges a szakjogászi 22 2.2 Az áldozatsegítés prioritásai közreműködés. Az Ást. 1. § (1) bekezdése értelmében áldozatnak – Peres jogi segítségnyújtás biztosítása. 2008. január tekinthető a bűncselekmény sértettje (a Be. 51. § (1) 1-jétől büntetőügyekben a sértett, magánvádló, ma- bekezdése értelmében az, akinek jogát vagy jogos ér- gánfél, egyéb érdekelt, valamint a pótmagánvádló dekét a bűncselekmény sértette vagy veszélyeztette, pártfogó ügyvédi képviseletét – a jogi segítségnyúj- azaz jogi személy is lehet), valamint az a természetes tás, az ún. „nép ügyvédje” szolgáltatás keretében, személy, aki a bűncselekmény közvetlen következménye- a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. tör- ként sérelmet, így különösen testi vagy lelki sérülést, vényben (Jst.-ben) szabályozott eljárásban és feltéte- érzelmi megrázkódtatást, illetve vagyoni kárt szenvedett lekkel – az igazságügyi hivatalok jogi segítségnyújtó el. Az áldozatsegítésről szóló törvény értelmében az szolgálatai biztosítják. Pártfogó ügyvéd csak ügyvéd áldozatsegítés négyes prioritással rendelkezik. és ügyvédi iroda, valamint az a társadalmi szervezet – Tájékoztatás, információszolgáltatás az áldozatok (alapítvány, kisebbségi önkormányzat stb.) lehet, részére. A megyei (fővárosi) igazságügyi hivatal amelynek van ügyvéd megbízottja. áldozatsegítő szolgálata minden hozzá forduló ügy- – Költségtérítés jellegű rendkívüli támogatás: pl. felet tájékoztat, ehhez pedig az áldozati mivoltot sem ruházati, utazási, telefonálási költség. Az áldozat- kell igazolni. A felvilágosításnak ki kell terjednie: segítő közigazgatási hatósági eljárások illeték- és az áldozat büntetőeljárásbeli jogaira és kötelezett- díjmentesek annak érdekében, hogy az áldozatok a
JURA 2009/2. Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás 161 szolgáltatásokat jövedelmi helyzetüktől függetle- ez 2009-ben 79 550 Ft. (Az alapösszeg mértéke a tárgy- nül, minél szélesebb körben vehessék igénybe. Az évet megelőző második év – a Központi Statisztikai egyes áldozatoknak nyújtandó szolgáltatások fajtáját Hivatal által közzétett – nemzetgazdasági bruttó havi mindenekelőtt a bűncselekmény jellege, valamint átlagkeresetének 43 százaléka.) annak az áldozatra gyakorolt hatása és az áldozat – A szakjogászi segítségnyújtás. Az állam az áldo- személyes körülményei prediszponálják. A cél az, zatok részére a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi hogy lehetőség szerint az áldozat a bűncselekményt LXXX. törvényben (Jst.) meghatározott támogatáso- megelőző vagy legalább ahhoz hasonló helyzetbe kat biztosítja az ott előírt feltételek teljesülése esetén a kerüljön, tehát egyfajta „in integrum restitutio”, területi jogi segítségnyújtó szolgálat keretében, amely bár ez büntetőügyekben nehezebben érvényesít- az általa végzett intézkedésekről haladéktalanul érte- hető. Törekedni kell arra is, hogy az áldozatokat síti a területi áldozatsegítő szolgálatot. Ha az áldozat megóvják a másodlagos viktimizációtól, tehát az ügyének további intézése szakjogászi közreműködést eljárás során bekövetkező további testi, lelki, va- kíván, akkor az áldozatsegítő szolgálat köteles őt a gyoni sérelemtől. jogi segítségnyújtó szolgálathoz irányítani. Ez iránt kérelmet a bűncselekmény elkövetését követő hat 3. Az áldozatok támogatási rendszere két fő hónapon belül lehet előterjeszteni. pillérből áll Az Ást. szerinti szolgáltatás iránti kérelmet annak a területi igazságügyi hivatalnak az áldozatsegítő 3.1 Áldozatsegítő szolgáltatások (amelyekre szolgálata bírálja el, amelynél a kérelmet az áldozat bármely áldozat jogosult) először benyújtotta. Ha az áldozat kéri, az ügyet a lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes – Érdekérvényesítés elősegítése. A megyei (fővárosi) területi igazságügyi hivatal áldozatsegítő szolgá- igazságügyi hivatal áldozatsegítő szolgálat az áldo- latához kell áttenni. Az áldozatsegítő szolgálat a zatot a szükségletének megfelelő módon és mérték- kérelem elbírálásához az áldozatot meghallgathatja, ben hozzásegíti alapvető jogai érvényesítéséhez, az a támogatás igénybevételének feltételeire vonatko- egészségügyi, egészségbiztosítási ellátások és a szo- zó adatokat nyilvántartó hatóságokat (adóhatóság, ciális ellátások igénybevételéhez. Ez a rászorultság nyomozó hatóság, ügyész, bíróság, kezelőorvos) a vizsgálata nélkül, térítésmentesen jár az áldozatnak. közölt adatok valódiságának ellenőrzése érdekében Az erre vonatkozó kérelmet a bűncselekmény elkö- megkeresheti, vagy a kérelemben megjelölt adatok vetését követő hat hónapon belül lehet előterjeszteni. valódiságát az áldozat lakásán vagy tartózkodási Az áldozatsegítő szolgálat az eset összes körülmé- helyén is megvizsgálhatja. A kérelmekről – ha a tá- nyeinek mérlegelése után a bűncselekmény követ- mogatás igénybevételének feltételei annak alapján keztében jogaiban sérelmet szenvedett áldozatnak megállapíthatóak – a büntetőeljárás megindításáról jogi tanácsot és segítséget ad a sérelem rendezéséhez. szóló, az illetékes rendőrkapitányság, ügyészség, Ha a körülmények alapján bebizonyosodik, hogy a bíróság által kiállított igazolás beérkezését követő rászoruló áldozat sérelmének rendezéséhez a Jst.-ben nyolc napon belül határozattal döntenek. Ha az ál- meghatározott szakjogászi támogatásokra van szük- dozat a személyesen benyújtott kérelméhez az igazo- ség, az áldozatsegítő szolgálat továbbítja a kérelmet a lást csatolja, az áldozatsegítő szolgálat a kérelemről jogi segítségnyújtó szolgálatnak, amely a döntéséről haladéktalanul dönt. A kérelem elutasításáról szóló és a megtett intézkedésekről haladéktalanul értesíti határozatot indokolással kell ellátni. az áldozatsegítő szolgálatot. – Azonnali pénzügyi segély. A területi áldozatsegítő 3.2 Kárenyhítésre csak szűkebb személyi kör szolgálat fedezi az áldozat lakhatással, ruházkodás- jogosult sal, élelmezéssel és utazással kapcsolatos, valamint a Kárenyhítésre az a rászoruló áldozat jogosult, gyógyászati és kegyeleti jellegű rendkívüli kiadásait – akinek sérelmére szándékos, személy elleni erősza- akkor, ha a bűncselekmény következtében az áldo- kos bűncselekményt követtek el, és ennek következmé- zat ezen kiadások megfizetésére nem képes. Ez a nyeként testi épsége, egészsége súlyosan károsodott rászorultság vizsgálata nélkül, térítésmentesen jár az (sértett), áldozatnak, a területi áldozatsegítő szolgálat ebben a – aki a bűncselekmény következtében károsodott kérdésében a bűncselekmény következtében kialakult vagy meghalt sértettnek az elkövetés időpontjában helyzet mérlegelésén alapuló méltányossági döntés- egy háztartásban élő egyenes ági rokona, örökbe- sel határoz. A kérelmet a bűncselekmény elkövetését fogadója vagy nevelőszülője, örökbe fogadott vagy követő három munkanapon belül lehet előterjeszteni nevelt gyermeke, házastársa, élettársa, – mellékelve a megtett feljelentést. Maximum az alap- – akinek eltartására a károsodott vagy meg- összeg mértékéig terjedhet összegszerűségét tekintve, halt sértett jogszabály, végrehajtható bírósá-
JURA 2009/2. 162 Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás gi, illetőleg hatósági határozat vagy érvényes A döntési eljárás során az eljáró hatóság a kár- szerződés alapján köteles vagy köteles volt. enyhítés iránti kérelmet érdemben elbírálja. Döntő Rászorulónak tekintendő az áldozat, akinek család- hatóságként kizárólag a Fővárosi Igazságügyi Hivatal jában az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg Áldozatsegítő Szolgálata jár el. A kérelem beérkezé- az alapösszeg (a tárgyévet megelőző második év – a sét követő öt munkanapon belül dönt arról, hogy Központi Statisztikai Hivatal által közzétett – nem- a kérelem érdemi elbírálásához szükség van-e az zetgazdasági bruttó havi átlagkeresetének 43 szá- áldozattól kiegészítő adatokra, illetve arra, hogy a zaléka) kétszeresét, 2009-ben a 159 100 Ft-ot, illetve támogató hatóság a kérelmezőt vagy más személyt az is, aki a törvényben felsorolt szociális ellátások meghallgasson. A döntő hatóság az érdemi döntés valamelyikében részesül. meghozatala során az alábbiakat vizsgálja: A kárenyhítés nem fájdalomdíj, és nem jár auto- – az áldozat kárának vagy jövedelemcsökkené- matikusan. A kárenyhítést egy összegben vagy havi sének mértékét, járadékként kell fizetni. Ez az anyagi támogatás a – az áldozat rászorultságát és a kárenyhítésre társadalom szolidaritását hivatott kifejezni. Ha a való jogosultságát, bűncselekménnyel okozott kár később valamilyen – a kárenyhítésre okot adó bűncselekmény és forrásból (elkövetőtől, biztosítótól) megtérül, akkor a bekövetkezett kár, jövedelemcsökkenés közötti az állami kárenyhítés címén kifizetett összeg elő- ok-okozati összefüggést. legnek tekintendő és visszafizetendő. Egyösszegű Egy összegű kárenyhítés iránti kérelem elbírálása kárenyhítésként az áldozat a bűncselekmény miatt esetén a döntő hatóság megállapítja a kár mértékét, és bekövetkezett vagyoni kárának teljes vagy részbeni ennek alapján meghatározza a kárenyhítés összegét, megtérítését igényelheti, ennek mértéke a tényleges vagy a kérelmet elutasítja. kárral arányos, de legfeljebb az alapösszeg tizenötszö- Járadék iránti kérelem elbírálása esetén a döntő röse, azaz 2009-ben maximum 1 193 250 Ft lehet. hatóság megállapítja az egy főre eső jövedelemcsök- A sértett bűncselekmény miatt bekövetkezett kenés mértékét, és ennek alapján meghatározza a keresőképtelensége esetén – ha a keresőképtelenség járadék összegét és a folyósítás időtartamát, vagy a várhatóan a hat hónapot meghaladja – járadék for- kérelmet elutasítja. A kárenyhítési összeg kifizetésé- májú kárenyhítésként a rendszeres jövedelmében ről, illetve a járadék folyósításáról az áldozatsegítő bekövetkezett csökkenés részbeni enyhítését igényel- szolgálat gondoskodik. A járadékot úgy kell folyó- heti. A havi járadék maximális összege az alapösszeg, sítani, hogy azt a jogosult minden hónap tízedik 2009-ben 79 550 Ft lehet. Járadék típusú kárenyhítés napjáig megkapja. legfeljebb három évig adható, és folyósítása megszű- A Központi Igazságügyi Hivatal Áldozatsegítő nik, ha az áldozat időközben más forrásból jogosulttá Szolgálata és a területi igazságügyi hivatalok ál- válik rendszeres pénzbeli ellátásra. dozatsegítő szolgálatainak feladata továbbá, hogy A kárenyhítési kérelmet főszabály szerint a bűn- rendszeresen figyelemmel kísérjék az áldozati jogok cselekmény elkövetését követő három hónapon belül érvényesülését. Az áldozatsegítő szolgálat által veze- lehet benyújtani. A törvényben felsorolt kivételes tett nyilvántartások országos adatbázist alkotnak. esetekben ez az idő hosszabb is lehet. Például ha a Az adatbázis felhasználásával az áldozatsegítő bűncselekmény elkövetését követően később derül szolgálat évente statisztikai kimutatást készít. A ki, hogy az áldozat testi épségének, egészségének Központi Igazságügyi Hivatal Áldozatsegítő Szol- súlyos károsodása és a bűncselekmény között gálata évente összesítő és értékelő beszámolót ad ok-okozati összefüggés áll fenn, akkor a kérelmet a a kormány számára, amelyben az áldozati jogok tudomásra jutástól számított három hónapon belül helyzetének bemutatása mellett az áldozati jogok lehet előterjeszteni. Azonban a kérelmet minden eset- hatékonyabb érvényesülését célzó intézkedésekre ben csak a bűncselekmény elkövetését követő ötéves is javaslatot tesz. elévülési határidőn belül lehet benyújtani. A kárenyhítési eljárásban a kérelem elbírálása 4. Az áldozatsegítés hatékonyságvizsgálata két szakaszból áll: támogatási és döntési eljárásból. és javaslatok a jövőt illetően A támogatási eljárásban a területi hivatal segíti az áldozatot a nyomtatvány kitöltésében, továbbítja a Az áldozatsegítő szolgálatokhoz forduló személyek kérelmet a döntő hatóságnak. Támogató hatóságként részére „felajánlott szolgáltatásnak ahhoz kell illesz- az a területi áldozatsegítő szolgálat jár el, amelynél kednie, hogy a sértett hogyan tudja újraszervezni az a kárenyhítés iránti kérelmet az áldozat először be- életét és körülményeit az áldozattá válása után”:23 nyújtotta. Ha az áldozat kéri, az ügyet a lakóhelye egyesek csak információt igényelnek, míg másoknak vagy tartózkodási helye szerint illetékes területi intenzívebb segítségre van szükségük. A jogalkotói áldozatsegítő szolgálathoz kell áttenni. intenció szerint az áldozatsegítés a szociális segítés
JURA 2009/2. Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás 163 része. „A szolgálat tevékenységének egy része tehát Mivel az áldozatsegítő szolgáltatás az Igazságügyi szoros kapcsolatban van a szociális segélyezéssel, s és Rendészeti Minisztérium égisze alatt szerveződött, a kialakított rendszerben benne van annak a lehető- főleg a jogi és pénzügyi segítség dominál benne. Az sége, hogy az áldozatsegítés pénzügyi formái és a áldozatsegítésben azonban központi szerepet kel- szociális segélyezés közötti határok elmosódnak.”24 lene szánni az együttérzésnek, támogatásnak, lelki, Míg ugyanis a kárenyhítésre jogosult áldozatok va- pszichikai segítségnyújtásnak, amelyre a szolgálat lamilyen erőszakos, személy elleni bűncselekmény jelenleg még nincs felkészülve. „Elengedhetetlen, sértettjei, addig a szolgáltatásokat, jellemzően az hogy az áldozattá válás pszichikai és mentális részét is azonnali pénzügyi segélyt igénybe vevők túlnyomó- képes legyen látni az áldozatsegítési ügyekben eljáró részt vagyon elleni bűncselekmény károsultjai. ügyintéző.”28 Az áldozatok ugyanis leggyakrabban Sommásan megállapítható, hogy hazánkban idegességet, tehetetlenséget és a kiszolgáltatottságot elégtelen a sértetti kártalanítás. A kármegtérülés érzenek a bűncselekmény kapcsán, de ezt követi az meglehetősen alacsony szinten áll, a vagyon elleni érzelmi rangsorban a nyugtalanság, düh és harag. bűncselekménnyel okozott összes kárnak mindössze Az utóbbiak levezetésére azonban nem képes sem a kb. 6-7%-a térül meg évente. A mutatók ráadásul család, sem a baráti közeg, és a büntetőeljárás során romló tendenciát mutatnak. „Ezek a mutatók évről sincs mód ezen érzelmek megjelenítésére. Ezek az in- évre azt a szakmai meggyőződést támasztják alá, dulatok semmilyen módon nem oldódnak fel, és nem miszerint Magyarországon a bűnüldözésben és a is vezetődnek le, nem szublimálódnak, ami rendkívül büntető igazságszolgáltatásban nem lehet a kár meg- káros következményekkel járhat. Egyéni szinten pszi- térülésére számítani.”25 Emiatt is lenne igazán fontos choszomatikus tünetekkel járhat, ami egyéb szervi az áldozatsegítés keretében megvalósuló kárenyhítés bajok kialakulásához is vezethet, társadalmi szinten hatékonysága. pedig növelheti a bűnözéssel, bűnözőkkel szembeni Az ügyfelek megítélése szerint jól működik az ellenérzéseket és indulatokat. Ezen a téren megoldást azonnali pénzügyi támogatás rendszere (2006-ban jelentene pszichológusok alkalmazása a szolgálatnál, az ügyek 31%-át, 2007-ben már 55%-át tette ki) és illetve az is, ha a szolgálatnak hatékony együttműkö- többé-kevésbé a kárenyhítés (2006-ban az ügyek dést sikerülne kiépítenie a civil szervezetekkel. 5%-át, 2007-ben 4%-át tette ki) is. Gondot okoz azon- Összességében elmondható, hogy az áldozatsegí- ban, hogy jóllehet „a szolgálat az áldozatok nem tés működését a szolgáltatást igénybe vevők (tipiku- egészen 3%-ával kerül kapcsolatba”,26 rendkívül san ilyenek az időskorú vagy több gyermeket nevelő magas összeget fizettek ki azonnali pénzügyi se- nők, jóllehet az ERÜBS szerint a tipikus áldozatok gélyként: 2006-ban 76 millió forintot, majd 2007-ben a középkorú férfi) megfelelőnek tartják. Az elége- ehhez képest kiugróan magas, 171 millió forintot. dettség ellenére megfontolandó, hogy a helyreállító Tapintható a veszélye – különösen a fővárosban – igazságszolgáltatás megközelítése erőteljesebben annak, „hogy az áldozatsegítés keretében nyújtható érvényesíthető lenne a rendszerben azáltal, ha az pénzügyi támogatás lehetősége „megszólítja” az áldozatokat nem csupán „jogi kategóriaként”, ha- áldozattá válástól függetlenül is rászoruló szemé- nem érző lényként kezelnék, akinek éppen elég volt lyeket.”27 Nem is beszélve az olyan szociális indít- elviselni a bűncselekménnyel járó testi és lelki meg- tatású kérelmekről, amelyek mögött valójában nincs rázkódtatást, és a lehető legteljesebb mértékben meg is bűncselekmény. A rendszer e diszfunkcionalitása kell óvni őket a további traumatizálódástól. Ha az mindenképpen kiküszöbölendő, az áldozatsegítés említett szempontokat is sikerül beépíteni a rendszer ugyanis nem szolgálhatja a lyukas szociális háló működésébe, bizonyára mindenki még elégedettebb foltozgatását. lehet az áldozatoknak nyújtott szolgáltatásokkal. Az érdekérvényesítés elősegítése (az ügyek 5-6%-a) terén az áldozatsegítő szolgálat mindenek- Jegyzetek 1 előtt jogi tanácsokat ad a bűncselekmény áldoza- Kerezsi Klára – Kó József: Az áldozatsegítő szolgálat hatékonyságvizsgálata. Második szakasz. Összefoglaló jelen- tainak az alapvető jogai érvényesítéséhez, valamint tés. Budapest 2008. 6. o. információt az egészségügyi és a szociális ellátó- Letölthető: http://bunmegelozes.easyhosting.hu/dok/ rendszerben rendelkezésére álló lehetőségekről, azok ald_seg_szolg_hatekonysagvizsgalata.doc (2009.03.08) 2 Görgényi Ilona: A viktimológia alapkérdései. Osiris, igénylésének feltételeiről. A hatékonyságvizsgálat Budapest 2001. 37. o. szerint ez nem elegendő, aktívabban elő kellene se- 3 http://www.un.org/documents/ga/res/40/a40r034. gíteni az elérhető szolgáltatások tényleges igénybe- htm (2009.03.15.) 4 vételét, illetve figyelemmel kísérni, hogy a sértettek Vigh József (szerk.): Fejezetek a szakkriminológia kö- réből. Tankönyvkiadó, Budapest 1973. 10. o. valójában hozzájutnak-e azokhoz. E téren javulás 5 Görgényi Ilona: Az áldozattá válás megelőzése. A lenne elérhető azáltal is, ha a szolgálatok szociális „Közbiztonság – Társadalmi Bűnmegelőzés – Büntetőpolitika” munkásokat is alkalmaznának. címmel az OBMB által 2007. november 30-án megrendezett
JURA 2009/2. 164 Schweighardt Zsanett: Áldozatvédelem, áldozatsegítés és a büntető felelősségre vonás konferencián elhangzott előadás. http://bunmegelozes.hu/ 19 https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1011109&- index.html?pid=482 (2009.03.12.) Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntra- 6 Nagy Ferenc: A bűncselekmények áldozatainak kárta- net=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75 (2009.03.15.) lanításáról. Magyar Jog 1993. 4. sz. 200–205. o. 20 Varga Zs. András: Sértettek, alkotmányos jogok, vis�- 7 Nils Christie: A fájdalom korlátai. Európa, Budapest szásságok. Acta Humana 1997. 26. sz. 5–11. o. 1991. 159. o. 21 Nagy Ferenc: Jóvátétel mint a konfliktusfeloldó bünte- 8 Howard Zehr: The Little Book of Restorative Justice. tő igazságszolgáltatás egyik formája. Jogtudományi Közlöny Intercource, Good Books, Pennsylvania 2002. 37. o. 1993. 3. sz. 98–100. o. 9 http://www.sonoma.edu/ccjs/info/leuven.html 22 http://www.kih.gov.hu/alaptev/aldozatsegito és (2009.03.13.) http://www.kih.gov.hu/alaptev/nepugyvedje (2009.03.14.) 10 John Braithwaite: Restorative Justice and Responsive 23 Kerezsi Klára – Kó József: Az áldozatsegítő szolgálat Regulation. Oxford University Press 2002. 12. o. hatékonyságvizsgálata. Második szakasz. Összefoglaló jelen- 11 http://www.un.org/documents/ga/res/40/a40r034. tés. Budapest 2008. 10. o. htm (2009.03.15.) Letölthető: http://bunmegelozes.easyhosting.hu/dok/ 12 https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?com- ald_seg_szolg_hatekonysagvizsgalata.doc (2009.03.08) mand=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=608023 24 Uo. 39. o. &SecMode=1&DocId=694280&Usage&2 (2009.03.15.) 25 Jelentés a Kormánynak a társadalmi bűnmegelőzés 13 http://euvictimservices.org (2009.03.15.) nemzeti stratégiája és cselekvési programja 2007. évi végre- 14 http://euvictimservices.org/popup/about/ori- hajtásáról. Budapest, 2008. március gins-and-achievements (2009.03.15.) http://bunmegelozes.easyhosting.hu/obmb/2008_ma- 15 Ld. 14. jegyzet jus/honlap_jelentes_2008.doc (2009.03.12.) 16 Ld. 14. jegyzet 26 Ld. 23. jegyzet. 56. o. 17 http://eur-lex.europa.eu/hu/index.htm (2009.03.15.) 27 Ld. 23. jegyzet. 55. o. 18 http://eur-lex.europa.eu/hu/index.htm (2009.03.15.) 28 Ld. 23. jegyzet. 62. o.
JURA 2009/2. Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség 165
Simon Károly László a magisztrátus decretum kibocsátásával adta ki a fe- bírósági fogalmazó leknek a per érdemi elbírálásának alapjául szolgáló Tolna Megyei Bíróság formulát, azt előttük ismertette és a felek választása alapján bírót nevezett. Az praetor előtt zajló eljárási szakasz zárómozzanataként a felek felhívták a je- lenlévőket a magisztrátus előtt végbement aktusok A perhalmozás tilalma: tényének és szabályszerűségének tanúsítására. Ezt a peralapító hatósági aktust, amellyel a felek vitás a perfüggőség ügyüket a formulában foglalt feltételek mellett a kinevezett bíró döntésére bízták, nevezték litis con- testatiónak: ezzel az aktussal a római jogi formuláris I. A perfüggőség fejlődéstörténete eljárás kontradiktórius, vagyis bíróság előtti (in iu- dicio) szakaszba lépett.7 A perfüggőség más jogi alakzatban már a római jog- A litis contestatio legfontosabb jogkövetkezmé- ban is ismert volt. A jogintézmény időtállóságával nye az volt, hogy az alperes perbebocsátkozásával kapcsolatban szemléletesek Novák István szavai: megindult a per. A litis contestatio aktusának egyik „Talán nem túlzás, ha jelenlétét akként jellemezzük, jogkövetkezményeként a felperes keresetjoga – a hogy egyike volt azoknak a jogintézményeknek, per eredményétől függetlenül – felemésztődött, amelyek – éppen állandóságuk nyomán – a széthul- vagyis ugyanazon felek között ugyanazon ügyből lott római impérium jogrendszerének legértékesebb kifolyólag újra keresetet indítani nem lehetett: ezt a részét az újonnan szerveződő államok (nemzetek) „bis de eadem re ne sit actio” („ugyanazon ügyből ki- eljárásjogába átmentették.”1 A perfüggőséget mint folyólag ne indíttassék kétszer kereset”) ősi eredetű pert gátló „körülményt” a legtöbb állam polgári el- elve fejezte ki. A már ítélettel eldöntött (exceptio rei járásjoga – kisebb-nagyobb eltérésekkel – beépítette iudicatae), illetőleg perbe vitt igény (exceptio in iudi- szabályai közé. cium deductae) esetén az ellenérdekű fél kifogással élhetett.8 1. A „ne bis in idem” tilalma a római jogban A középkori forrásokban egyre gyakrabban tűnik fel a „függő per” kifejezés. Schlinker kutatásaiban rá- A „lite pendente” („függő per”) kifejezéssel már a mutat, hogy a középkori perjogi fejlődésre jelentős Codex Justinianusban2 (Kr. u. 529.) találkozunk, a hatást gyakorló kánonjogban a perfüggőség fogalmát fogalmat azonban még a jusztiniánuszi római jog- a XIII. század elején már tudatosan jogi fogalom- ban sem terminus technicusként, hanem csupán a ként használták, noha tisztázatlan maradt, hogy a folyamatban lévő per megjelölésére [„lite pendente perfüggőség az idézés közlésével vagy a perbebo- actiones, quae in iudicium deductae sunt (…)”] hasz- csátkozás (litis contestatio) perbeli cselekményével nálták.3 Habár a XIX. századi német pandektisztika vette-e kezdetét. Az mindenesetre bizonyos, hogy néhány képviselője még olyan túlfeszített álláspont a perfüggőség hatálya alatt mindennemű kereset- hangoztatásáig is eljutott, amely a formuláris perben4 változtatás tilos volt.9 a litispendentiát és a litis contestatio jogi aktusát élesen Az egyetemeken tanított kánon- és római jog fo- elválasztotta egymástól és hozzájuk külön-külön kozatosan átszűrődött az egyébként is romanizálódó jogkövetkezményeket fűzött,5 a XX–XXI. századi ro- peres eljárásba, és a XV. század végére a perfüggő- manisztika nagyjából egységesen kiáll amellett, hogy ségre kifogás (exceptio) formájában lehetett hivat- a litispendentia kérdésköre a formuláris eljárásban kozni a bíróságok előtt az igényét egyidejűleg más egy lényegesen szélesebb tartalmú jogi aktus, a litis módon ismételten érvényesítő felperessel szemben.10 contestatio tanában oldódott fel. A kifogás perhalasztó (dilatórius) volt, vagyis nem A római jogi formuláris eljárás pert megelőző az igényt magát, csupán annak egy másik perben (in iure) szakaszában a perbehívó rendszerint a per- történő egyidejű követelését zárta ki.11 behívottal együtt a praetor elé járult,6 és a felperes közölte (editio actionis) az alperessel, hogy milyen 2. A magyar perjogi fejlődés keresetet szándékozik indítani ellene. Sikeres perbe- hívás esetén a pert kezdeményező felkérte (postulatio 2.1 A magyar tradicionális perjog actionis) a praetort az edictumában meghirdetett (actio edictalis), illetőleg egyedi megfogalmazású (actio Hazai perjogunk már a kezdetektől fogva tilalmaz- decretalis) keresetformula kibocsátására. Ha a per- ta a perhalmozást. A kor szokásjogát összegyűjtő behívott az ellene támasztott követelést vitatta és a Werbőczy István Tripartitumából (Hármaskönyv)12 formula kiadásának egyéb akadálya nem merült fel, kiderül, hogy már a bíróság előtti megjelenésre köte-
JURA 2009/2. 166 Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség lező idézés (evocatio) közlése perfüggőséget eredmé- korlat, mind a jogelmélet amellett foglalt állást, nyezett,13 és ennek megerősítéseként az idéző levél hogy a litispendentia hiánya perelőfeltételt képez, egyik – kissé körmönfont módon megfogalmazott vagyis a per nem volt megindítható, ha ugyanazon – záradéka is figyelmeztetett a litispendentiára.14 A jog érvényesítése iránt már per volt folyamatban.24 törvényerőre ugyan soha nem emelkedett, de a XVI. Az 1893. évi XVIII. törvénycikk 27. §-a a sommás század közepén élő írott és szokásjogot összegyűj- eljárásokra korlátozottan kiköszörülte ezt a csor- tő15 Quadripartitum (Négyeskönyv)16 az idézésben bát, és a pergátló kifogások sorában szerepeltette a szereplő klauzula tartalmát tovább cizellálta azzal, perfüggőséget (exceptio litis pendentis) meglehetősen hogy a perfüggőség ideje alatt esetlegesen szüksé- rendhagyó módon: a peremtórikus kifogás érvénye- gessé vált perhalasztás esetén az újabb – vagy mai sítését ugyanis a törvény a kereset kézbesítését, sőt, fogalommal élve folytatólagos – tárgyalásra szóló annak előadását megelőzően is lehetővé tette, ha idézőlevélbe felvették a „non obstante litis pendentia” „ugyanannak a jognak érvényesítése iránt, ugyan- („azonban nem áll fenn perfüggőség”) fordulatot, azon vagy más bíróságnál megindított kereset már egyúttal a Négyeskönyvben kimondták, hogy pat- kézbesíttetett vagy kézbesítés helyett közöltetett, varkodást követ el az is, aki függőben lévő perben és a korábban megindított per” még folyamatban az alperest újra idézteti.17 volt. A perfüggőséget kizárólag kérelemre lehetett A perfüggőségi klauzula a rosszhiszemű perle- figyelembe venni. kedés, korabeli kifejezéssel a patvarkodás (calumnia) Az 1915. január 1-jén hatályba lépett Polgári ama formájának megelőzésére szolgált, amikor a fel- Perrendtartásról szóló 1911. évi I. törvénycikk (a to- peres ugyanazon dolog iránt kétféle szín alatt vagy vábbiakban: Pprt.) 147. §-a25 a perindítás hatályainak kétféle úton perelt: „Ha ugyanis valamely perlekedő beállását – és így a perfüggés létrejöttét – az idéző fél ugyanazon birtokot zálog címén és örökös jogon végzéssel ellátott keresetlevél kézbesítéséhez kötötte. is keresi, ezt kétféle színnek (duplex color) mondjuk; A Pprt. olvasatában a megindított per folyama alatt ha pedig egy és ugyanazt a dolgot, egy és ugyan- ugyanazon jog iránt ugyanazon, illetőleg más bíróság azon címen, de két bíró vagy különböző bírák előtt előtt indított per pergátló körülménynek minősült, keresi, azt kétféle útnak (duplex via) nevezzük.”18 A és ezt a perakadályt a bíróság mind hivatalból, mind kétszínű, illetőleg kettős perlés hármaskönyvbeli kérelemre köteles volt figyelembe venni.26 Ha a per- szabályát a Négyeskönyv szinte szó szerint ismétli függőséget a bíróság már a keresetlevél beérkezését meg.19 követően észlelte, akkor a keresetlevelet hivatalból A középkori magyar perjogban a perfüggőség visszautasította (Pprt. 141. §), míg az újabb perfüg- mint a patvarkodás egyik fajtája pergátló kifogás- gőség beállását követően a második per bírósága ként (exceptio peremtoria) volt érvényesíthető az permegszüntető ítéletet hozott (Pprt. 182. §). alperes érdemi perbebocsátkozását (litis contestatio) követően. A kifogás bizonyítása az alperest terhelte, mely ha eredményre vezetett, érdemében szüntette II. Perfüggőség a hatályos magyar meg a felperesi igényt.20 Ilyenkor a bíró patvarkodás polgári perjogban és gyakorlatában iránt ítéletet hozott, melynek hatálya „örökre” el- emésztette az alapper tárgyát, és ezenfelül a kalum- A Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény niózus felperest kétszáz aranyforint megfizetésére (a továbbiakban: Pp.) szerint a perindítás hatályai a kötelezte.21 keresetnek, illetőleg a viszontkeresetnek az ellenféllel A perfüggőségi záradék a XVIII. században „tűnt való közlésével állanak be (Pp. 128. §). A Pp. 318. § el” az idézőlevelekből, mely nagy valószínűséggel (1) bekezdése értelmében a fizetési meghagyás kéz- az állandó bíráskodás kialakulásával és az 1723. évi besítésének ugyanaz a hatálya, mint a keresetlevél országgyűlés igazságszolgáltatási és perjogi reform- kézbesítésének (128. §). jaival függ össze.22 A királyi ítélőtáblák elé idézés sza- A Pp. 130. § (1) bekezdés d) pontja értelmében bályai ugyanis 1723-tól megváltoztak: a keresetlevél „a bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül és mellékletei „összeolvadtak” az idézőlevéllel, és [125. § (1) bek.] elutasítja, ha megállapítható, hogy kézbesítésükre együttesen, kézbesítési bizonyítvány […] a felek között ugyanabból a ténybeli alapból szár- kiállításával került sor.23 mazó ugyanazon jog iránt – akár ugyanazon bíróság, akár más bíróság előtt – a per már folyamatban van 2.2. A kiegyezés után (128. §), vagy annak tárgyában már jogerős ítéletet Az 1869. január 1-jén hatályba lépett Polgári Tör- hoztak (229. §).” A Pp. 157. § a) pontja alapján „a bí- vénykezési Rendtartásról szóló 1868. évi LIV. tör- róság a pert megszünteti: ha a keresetlevelet már a vénycikk (a továbbiakban: Ptrs.) a perfüggőségről 130. § (1) bekezdésének a)-h) pontja alapján idézés egyáltalán nem rendelkezett, de mind a joggya- kibocsátása nélkül el kellett volna utasítani.”
JURA 2009/2. Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség 167
1. A keresetindítás, a perindítás hatálya csupán a keresetlevél beadásához, míg a Pp. 161. § és a perfüggőség kapcsolata (1) bekezdése – tekintettel már a perfüggőség beállá- sára – a keresetlevél beadásához és a perindításhoz A Pp. fent idézett passzusainak szövegéből és szabá- fűződő joghatályok fenntartásának feltételeit írja elő. lyozási technikájából csak indirekt módon rekonst- A Pp. eredeti szövege – mindkét passzusnál – kizá- ruálható a perindítás hatályának és a perfüggőség rólag a „polgári jogi hatályok”, azaz lényegében az fogalmának egymáshoz fűződő viszonya, ezért a anyagi jogi joghatások fenntartásának lehetőségéről perfüggőség pontos rendszertani helyének megha- szólt. A II. Pp. novella (a továbbiakban: II. Ppn.)32 tározásakor a Pp. „jogelődje”, azaz az 1911. évi Pp. (a aztán a joghatályok fenntartásáról szóló említett továbbiakban: Pprt.) rendelkezéseinek vizsgálatából rendelkezéseket kiszélesítette azzal, hogy mellőzte a indulhatunk ki. „polgári” kifejezést a Pp. hivatkozott szakaszaiból. A A Pprt. 147. §-a egyértelműsítette, hogy a perin- novella módosító szakaszaihoz fűzött törvényi indo- dításnak kétféle hatálya van: perjogi és magánjogi.27 kolás ugyan helytelen elméleti fejtegetést tartalmaz, A Pprt. a perjogi hatályok közül kiemelte a perfüg- azonban az vitathatatlan, hogy a törvényhely 1958 gőséget (Pprt. 147. § 1. pont), egyúttal azt a pergátló óta keresetlevél beadása hatályainak „fenntartásá- kifogások taxatív listáján is szerepeltette (Pprt. 180. § ról” rendelkezik, ami egyúttal azt is jelenti, hogy a második bekezdés 5. pont). keresetlevél beadásához fűződő hatályok az eredeti A hatályos Pp. pontosan kijelöli a perindítás hatálya – szabályszerűtlen – keresetlevél benyújtásának idő- beállásának időpontját (128. §), majd perakadályként pontjától rögzülnek. A permegszüntető végzés jog- [130. § (1) bekezdés d) pont], illetőleg – a keresetlevél erőre emelkedését követő harminc nap [Pp. 161. § (1) alperessel történt közlését követően – permegszün- bek.] magában rejti a per, ennélfogva a perfüggőség tetési okként [157. § a) pont] rögzíti a perfüggőséget, feléledését is, így ezen időszak alatt tulajdonképpen a perfüggőség kezdetének időpontját pedig éppen „függő perfüggőségről” beszélhetünk.33 a perindítás hatálya beállásának időpontjára tűzi. A Pp. 132. és 161. §-át érintő tárgyalt módosí- Ebből a szabályozási alapból – valamint a Pp. jog- táshoz fűzött törvényi indokolás szerint „a Pp. 132. történeti értelmezéséből – lehet következtetni arra, §-ának jelenlegi szövege csupán a polgári jogi ha- hogy a perindítás legfontosabb eljárásjogi hatása a tályok fennmaradásáról rendelkezik. A Pp. 130. § perfüggőség beállása.28 alapján elutasított kereset újbóli benyújtása esetében A perfüggőség fogalmát élesen el kell különíteni azonban szükségessé válhatik a perjogi hatályok a keresetindítás fogalmától is. A keresetindítás a kere- fenntartása is, ami különösen a perfüggőségi ki- setlevél bírósághoz történő benyújtásával kezdődik, fogás esetén válik gyakorlatilag fontossá. A perjogi és csupán azt jelenti, hogy a bíróságnak a keresettel hatály fenntartása esetében ugyanis az első kereset valamilyen módon foglalkoznia kell,29 vagyis meg- benyújtása, illetőleg annak az alperes részére történő nyílik a peres eljárás, beindul az igazságszolgálta- kézbesítése más elbírálást eredményezhet, mintha tás „gépezete”, a bíróság számára elkezdődnek az a másodszor benyújtott kereset kézbesítése volna ügyintézési határidők és rögzülnek a felek perbeli irányadó, mert időközben az alperes is nyújthat be pozíciói is.30 keresetet, amelynek a felperes részére kézbesítése A keresetindításhoz – és így ahhoz, hogy a kere- korábban történik meg, semmint a másodikként be- setlevél benyújtásának joghatásai bekövetkezzenek nyújtott kereset kézbesítése. Indokolt tehát, hogy a – ugyanakkor nincs feltétlenül szükség a keresetlevél Pp. ilyen esetben a perjogi hatályokat is fenntartsa szabályszerű előterjesztéséhez:31 ezt támasztja alá, […].”34 A Pp. 161. §-ához fűzött törvényi indokolás hogy a bíróság szabálytalan keresetlevél benyújtása csupán visszautal a 132. § módosításánál írtakra. esetén hiánypótlási eljárást folytat le [Pp. 95. § (2) Az indokolásban kifejtettek helytelen követ- bek.], hatáskör vagy illetékesség hiánya esetén a keztetést tartalmaznak, hiszen az összemossa a keresetlevél áttételét rendeli el [Pp. 129. § (1) bek.], keresetlevél beadásához és a perindításhoz fűződő egyéb esetekben, így például jogi képviselővel el- joghatásokat. Előfordulhat ugyanis, hogy a kereset- járó fél által előterjesztett beadvány esetén pedig a levelet idézés kibocsátása nélkül elutasító végzés keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasítja jogerőre emelkedését követően nyitva álló harminc [Pp. 130. § (1) bek.]. napon belül előbb az alperes a felperes ellen nyújt Habár kétségtelen, hogy a keresetlevelet idézés be azonos tényalapból származó azonos jog iránt kibocsátása nélküli elutasító végzés jogerőre emel- keresetet, majd a felperes újra szabályszerűen elő- kedése esetén a keresetlevél beadásához fűződő terjeszti az alperes elleni keresetét. Ilyenkor az előbbi joghatások elenyésznek, itt mégis alá kell húzni a esetben beállnak, az utóbbi esetben pedig a korábbi Pp. 132. § (1) bekezdésében, illetve a Pp. 161. § (1) keresetlevél beadása időpontjától felélednek a kere- bekezdésében foglaltakat. A Pp. 132. § (1) bekezdése setlevél beadásához fűződő hatályok, a perfüggőség
JURA 2009/2. 168 Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség azonban – az egyéb megkívánt feltételek fennállása sével Plósz Sándor is „importált” az 1911. évi Pp. esetén is – csak a keresetlevélnek az ellenérdekű féllel megalkotásakor.41 történő szabályszerű közlés időpontjában kezdődik A perelőfeltételek hiánya esetén követendő eljárás el abban az eljárásban, amelyikben a közlés (kézbe- normatív szabályozása révén a XX. század eleji ma- sítés) korábban történt meg. gyar perjogi jogirodalom is vizsgálni kezdte a perelő- feltételek tanát. A perelőfeltételek alatt azon tények és 2. A perfüggőség fogalma perbeli cselekmények foglalata értendő, melyektől a peres eljárás megengedhetősége függ,42 a perelőfeltéte- A fentiek alapján megállapítható, hogy a perfüggő- lek így a keresetindítási jog elé gördítenek akadályt.43 ség a polgári eljárásjogban a keresetindítástól eltérő, A hatályos Pp. – érvényesítve a Pprt. szabályozási míg a perindítás hatályánál szűkebb fogalom. A technikáját – a perelőfeltételeket nem pozitív, hanem perfüggőség, illetőleg a keresetindítás hatályainak negatív oldalról szabályozza azzal, hogy a pergátló beállásával cezúra keletkezik a korábbi, pert meg- körülmények tételes tablóját nyújtja „elutasítás” cím előző (preprocesszuális), vagyis a per megnyílásától alatt.44 A pergátló körülmény a perelőfeltétel hiányát a keresetlevél kézbesítéséig megtett, valamint az jelenti, amely kizárja a per keletkezését.45 azt követő peres (processzuális) eljárási cselekmé- A Pp. az elutasítási okok taxatív listáján szere- nyek között. A keresetlevél szabályszerű bírósági pelteti a perfüggőséget is [Pp. 130. § (1) bekezdés d) kézbesítésének aktusa egyúttal magában rejti a pont]. Már Magyary is hangot adott annak, hogy a keresetlevél bíróság általi „befogadását”, vagyis ki- perfüggőség némiképp „kilóg” a pergátló körülmé- fejtésre jut benne, hogy a bíróság a felperes részére nyek listájáról, hiszen a perelőfeltétel-perakadály az állami jogvédelmet biztosítja, míg a „perbe vont” fentebb kifejtett relációjában nehezen fogalmazható fél a keresetlevél vele történő közlésével választási meg a perfüggőséggel összeegyeztethető perelő- lehetőség nélkül kényszerhelyzetbe kerül: alperessé feltétel, legfeljebb „negatív perelőfeltételként” a válik, a polgári per pedig kétoldalúvá, kontradiktó- perfüggőség hiánya jelölhető meg. Ez mindenesetre riussá alakul.35 fából vaskarika, hiszen „valaminek a feltétele, s így A perindítás és a perfüggőség egymással ok-oko- perelőfeltétel is, csak tény lehet, nem pedig vala- zati összefüggésben áll: a perfüggőség a perindítás minek a hiánya.”46 Ezért cizellálja Kovács Marcel a egyik joghatása. A perfüggőség (litispendentia) tehát „pergátló kifogásokhoz” adott magyarázatát akként, a polgári pernek az a függő jogállapota, amelynek hogy a perfüggőségi kifogás alapja nem egy perelő- alapját a kereset előterjesztése, vagyis a keresetindítás feltétel hiánya, hanem valamilyen perakadály.47 Bacsó képezi,36 és a keresetlevél szabályszerű kézbesítésé- Jenő annak kimondásáig is eljut, hogy a perfüggőség nek bírósági aktusával jön létre. A per folyamatba (sem annak hiánya) nem képezheti a per előfeltételét, tétele akadályt gördít ugyanazon felek közötti azonos hiszen mire az alperes abba a helyzetbe kerül, hogy tárgyú újabb per megindítása elé.37 ezt kifogásként érvényesítheti, a pernek már szükség- A perfüggőség így pozitív értelemben a felek szerűen létrejön.48 között zajló, bírósági peres, illetőleg – a Pp. 318. § A Magyary-iskola tézisei nyomán tehát a per- (1) bekezdése folytán – peren kívüli eljárásban ér- függőség valóban speciális pergátló körülménynek vényesített igény feletti jogvita fennállását foglalja tekinthető: ha a perfüggőség feltételei fennállnak, magában,38 vagyis egyszerűsítve részben jelenti a per vagyis ha ugyanazon tényalapból származó ugyan- megindulását és a perindítás hatályainak beállását. azon jog érvényesítése iránt azonos felek között újabb Erre utal a Pp. 130. § (1) bekezdés d) pontja – „[…] polgári peres igény érvényesítése történik, akkor az a per már folyamatban van” fordulata – is. Negatív „újabb” polgári per létre sem jön, és polgári peres értelemben viszont tilalmazza az azonos ténybeli jogviszony semmilyen irányban nem keletkezik.49 alapból származó ugyanazon jog iránt támasztott A perfüggőség ilyen értelemben abszolút perakadályt igények többszörös érvényesítését, vagyis az azonos képez a polgári perben. tárgyú perek és peren kívüli eljárások halmozását. A perfüggőség szabályának hátterében egyrész- ről a közrend védelme érdekében magától értetődő 3. A perfüggőség mint perakadály jogbiztonsági követelmény áll: „nem lehet ugyanis megengedni, hogy a bíróság ugyanazon jog iránt tud- Az 1911. évi magyar polgári perrendtartás mintatör- va többszörösen tárgyaljon és esetleg ellentétesen is vényének az 1877. évi „birodalmi” német polgári per- határozzon, vagy ugyanazt a követelést többszörösen rendtartás tekinthető.39 A német ZPO természetesen megítélje” – írja Jancsó.50 Másrészről a magánérdek vé- merítkezett korának tudományos vívmányaiból, így delmében „sem nem igazságos, sem nem méltányos, hasznosította Oskar Bülow akkoriban forradalminak hogy alperes a mulasztás következményeinek terhe ható perelőfeltétel-tanát,40 melyet a ZPO közvetíté- alatt többszörös védekezésre kényszeríttessék.”51
JURA 2009/2. Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség 169
Harmadrészt a magán- és a közérdeket egyaránt nak. Ebből következően nincs jelentősége annak, hogy érintő érv, hogy a párhuzamos igényérvényesítés a fél milyen perbeli pozíciót (alperes vagy felperes) perökonómiai szempontból is gazdaságtalan.52 foglal el, így ha az egyik perben alperes az, aki a másik Az említett indokok alapján a mai magyar eljárás- perben felperes, a perfüggőség – az egyéb feltételek jogi elméletben és gyakorlatban a perfüggőséget idé- megléte esetén – fennáll.56 Természetszerűleg nem áll zés kibocsátása nélküli elutasítási (permegszüntetési) fenn perfüggőség, ha a két per más-más kötelezett el- okként szokás megjelölni. A perfüggőség beállásának len, így az egyik csak az adós, a másik az adóstárs vagy jogkövetkezményét a Pp. 130. § (1) bekezdés d) pontja kezes ellen indul, és ebből a szempontból lényegtelen rögzíti: „a bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása az is, hogy a perelt adósok egyetemlegesen kötelezet- nélkül elutasítja, ha megállapítható, hogy […] a felek tek.57 Nem forog fenn a perfüggőség esete akkor sem, között ugyanazon ténybeli alapból származó ugyan- ha ugyanazon tárgyú pereket önálló perindításra jo- azon jog iránt – akár ugyanazon bíróság, akár más gosult különböző személyek indítják meg.58 bíróság előtt – a per már folyamatban van […].” A A „félazonosság” feltétele ugyanakkor nem fel- Pp. 157. § a) pontja pedig már csak visszautal erre a tétlenül jelent egyúttal személyazonosságot is.59 Így rendelkezésre. fennáll a perfüggőség, ha azonos tárgyú per a fél és Az elutasításhoz kapcsolódó „bővítmények” annak jogutódja (jogelődje) között folyik, továbbá („idézés kibocsátása nélkül”) arra utalnak, hogy az akkor is, ha a korábban hozandó ítélet jogereje ki- elutasítás nem érdemben, hanem kizárólag alaki terjedne a másik perbeli felek közötti jogviszonyra okból történik.53 Az „idézés kibocsátása nélkül” for- is. Így például ha a munkavállaló azonos időszakra dulat ezen túl tartalmi szempontból ma már inkább járó és ugyanazon jogalapon követelt munkabér csak jogtörténeti emlékűvé vált, az 1911-es Pp. rend- megfizetésére kötelezés iránti keresetét a jogutód- szerében ugyanakkor megvolt a szerepe, hiszen egy- lással megszűnt jogelőd és jogutód munkáltatótól értelműen jelezte azt is, hogy az elutasító végzéssel is követeli, akkor fennáll a perfüggőség. Ugyanígy együtt megküldött keresetlevelet idézés kibocsátása megállapítható a perfüggőség, ha az ingatlan-nyil- nélkül – mintegy tájékoztató jelleggel – küldik meg vántartásba bejegyzett jogelőd tulajdonos ellen, majd az alperesnek. Ha a keresetlevelet nem utasították jogutódlás (hagyaték átadása) folytán a jogutód tulaj- vissza idézés kibocsátása nélkül, akkor a perindítás donos ellen is újabb tulajdoni pert indítanak, hiszen hatályai, így a perfüggőség is csak az idézéssel ellá- a félbeszakadt eljárás a perfüggőség szempontjából tott keresetlevél kézbesítésével állt be (Pprt. 147. §). folyamatban lévő pernek minősül.60 Emiatt éles vita is kialakult a XX. század első felének Az engedményező által azonos ténybeli alapból magyar perjogi irodalmában, hiszen egyesek (Kovács, származó azonos jog iránt ugyanazon kötelezettel Pap, Térfy)54 a keresetlevél közléséhez, míg mások az szemben indított perben hozott ítélet hatálya kiter- idézés kézbesítéséhez (Magyary–Nizsalovszky)55 kap- jedne az engedményesre is, ezért az engedményező csolták a perindítás hatályainak beállását. által indított per hatálya alatt az engedményes által A perfüggőségi kifogás (exceptio litis pendentis) az el- előterjesztett azonos tárgyú kereset elbírálásának járás bármely szakában előterjeszthető, illetőleg a per- akadálya van. indítás hatályainak korábbi perben történő beállását az újonnan megindult eljárásban a bíróság hivatalból 5. Tény- és jogazonosság is figyelembe veheti. Ha az újonnan kezdeményezett eljárásban a perindítás hatályai már beálltak, akkor a A perfüggőség tárgyi feltételét képező tény- és per megszüntetésének [Pp. 157. § a) pont], míg ennek jogazonosság összefüggő kategóriák: Magyary hiányában a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli „ugyanazon magánjogi érdeket kitevő tényről”61 elutasításának [Pp. 130. § (1) bekezdés d) pont] van ír, és nem véletlen, hogy a Pp. vonatkozó passzusa helye. A gyakorlatban a perfüggőség konjunktív fel- „ugyanazon ténybeli alapból származó ugyanazon tételeinek, így a fél-, valamint a tény- és jogazonosság jogról” rendelkezik. A tény- és jogazonosság fogal- értékelésének van jelentősége. A felsorolás logikai ala- makat mindazonáltal nem célszerű összemosni. A pú is, hiszen a perfüggőség fennállásának alapkérdése, tényazonosság a tényállások azonosságát jelenti, hogy a vizsgált eljárásokban azonosak-e a felek, és vagyis azt, hogy a két keresetben érvényesített jog amennyiben igen, úgy csak ezt követően kell vizsgálni, keletkezésének ugyanazon jogi, ugyanakkor „jogilag hogy a tény- és jogazonosság is fennáll-e. nem manipulált tények” képezik alapját.62 Kovács Marcel szerint az érvényesített jog is 4. Félazonosság ugyanaz, „ha ugyanazon jogi tényeken alapszik, és mindkét pernek ugyanabban a terjedelemben képezi A perfüggőség alanyi feltétele az, hogy a peres (vagy tárgyát.”63 Így – a mai jogalkalmazási gyakorlattal peren kívüli) eljárások „ugyanazon felek” között folyja- egyezően – már a kúriai gyakorlat is leszögezte, hogy
JURA 2009/2. 170 Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség nem elegendő a perfüggőség megállapításához az, megosztása iránti per folyamatban léte alatt az egyik ha mindkét igény ugyanabból a jogviszonyból – pél- fél a házassági életközösség fennállása alatt a másik dául azonos jogügyletből – származik, hanem az is házastárssal közösen szerzett ingatlan közös tulaj- szükséges, hogy az igény tárgya is azonos legyen.64 donának megosztása végett az ingatlan fekvésének A fentiek értelmében nem áll fenn perfüggőséget helye szerint illetékes bíróság előtt indít keresetet, létesítő jogazonosság (sőt, tényazonosság sem), ha ez utóbbi bíróság nem járhat el, ha a korábbi perben a két keresetet ugyanazon balesetből kifolyólag, de a kereset szabályszerű közlése folytán a perindítás más-más időszakokban felmerült gyógykezelési költ- hatályai már beálltak.67 ségek megtérítése iránt indították.65 Végül a jogazonosság fogalmának további pre- Hangsúlyozni kell azt is, hogy a jogazonosság – cizírozását jelentheti, hogy a jogvédelem formáját is anyagi jogi értelemben – ugyan nem egyenlősíthető körültekintően vizsgálni kell, melynek során min- a jogcím- vagy jogalap-azonossággal, a perfüggőség denképpen szem előtt kell tartani a perhalmozás vizsgálata szempontjából mégis egy tekintet alá es- tilalmának, vagyis a perfüggőség szabályozásának nek. A Pp. 130. § (1) bekezdés d) pontja alapján az rendeltetését is. Gaár kategorikus tétele szerint „a „ugyanazon jog” kifejezésbe grammatikai értelme- védelem más stádiuma ugyanazt a jogot más joggá zéssel csak az alanyi jogosultság azonossága férne nem alakítja,”68 vagyis ha két perben az egyik kereseti bele, azonban már az 1911. évi Pp.-hez kapcsolódó kérelem a megállapításra (vagy negatív megállapítás- joggyakorlat is beleértette a jogcímek, illetőleg jog- ra), míg a másik teljesítésre (marasztalásra) irányul, a alapok azonosságának eltérő fogalmait is. Ennek perfüggőség fennáll, hiszen a perfüggőség szabályo- eredményeként „ugyanazon jogról” csak abban az zási céljával ellentétes, hogy az egyik perben azonos esetben lehet szó, ha a két eljárásban az anyagi jo- felperes javára a kereset alaposságát, míg a másikban gosultság azonossága mellett az előterjesztett igény alaptalanságát mondják ki. Ugyanígy kizárják egy- jogalapja és jogcíme is egyezik. mást az azonos tárgyú, de ellentétes tartalmú meg- Így – jogazonosság hiányában – nem áll be a per- állapítási (negatív megállapítási) keresetek. függőség, ha a felperes ugyanazt a jogot (például az Az elv általános érvényessége nem kérdője- alperes tartozik neki százezer forinttal) különböző lezhető meg, a gyakorlatban azonban csínján kell jogcímeken (például előbb kölcsöntartozás, majd vele bánni, hiszen az igények között előfordulhat kártérítés), vagy ugyanazon jogcímen, de más-más látszólagos azonosság is. Így párhuzamos megálla- jogalapon (például mindkét esetben kártérítés, de pítási (negatív megállapítási), illetőleg marasztalási egyik esetben közigazgatási jogkörben okozott kárra keresetek előterjesztése esetén mindig vizsgálni hivatkozva a Ptk. 349. §-a alapján, a másik esetben kell, hogy valamelyik kereset egyéb okból, például deliktuális kárfelelősségi alapon a Ptk. 339. §-a alap- a marasztalási kereset időelőttiség, míg a megálla- ján) követeli az alperestől. pítási kereset például szükségtelenség okán nem Eltérő jogcím (és jogalap) okán nem áll fenn per- utasítható-e el. függőség, ha a felperes előbb a személyhez fűződő A jogvédelem formájával összefüggő kérdés to- jog megsértésének megállapítását, majd újabb ke- vábbá az is, hogy egy folyamatban lévő perben emelt resetben az alperes kártérítés fizetésére kötelezését beszámítási kifogás akadálya lehet-e annak, hogy az kéri. Eltérő jogalapra hivatkozás miatt nem forog abban foglalt ellenkövetelést a fél önálló perben ke- fenn perfüggőség, ha a felperes szerződés érvényte- reseti igényként érvényesítse. Az ezzel kapcsolatos lenségének megállapítása iránti perben előbb feltűnő joggyakorlat szintén már az 1911. évi Pp.-hez kap- értékaránytalanságra, majd egy másik keresetben csolódóan kialakult. Eszerint a beszámítási kifogás alaki érvénytelenségre hivatkozik.66 nem képez perfüggőségi akadályt. A Kúria egyik A jogazonosság vizsgálatakor figyelemmel kell döntése szerint nem képez akadályt a beszámítási lenni az egységes elbírálás elvére is. Vannak olyan jog- kifogás elbírálására nézve az, hogy az alperes által viszonyok, ahol – bár a tényazonosság nem teljes beszámíttatni kért javítási költségek iránt alperes körűen érvényesül – a jog mégis megkövetelheti az előzőleg rendes pert tett folyamatba, mert az alpe- azonos vagy hasonló tárgykörben indított perek egy ressel szemben a perfüggőségi kifogás csak abban peres eljárásban történő rendezését. Ilyen szabályt az esetben volna sikerrel érvényesíthető, ha alperes tartalmaz a Pp. 277. § (4) bekezdése, amely szerint, a beszámíttatni kívánt összegekre nézve a jelen per- ha házassági per van folyamatban, kizárólag annak ben viszontkeresetet támasztott volna, beszámítási bírósága előtt indítható ugyanarra a házasságra vo- kifogásával szemben azonban ez a pergátló kifogás natkozó újabb házassági és vagyonjogi per. Ezért nem érvényesíthető.69 abban az esetben, ha a házastársak utolsó közös lakó- Hasonlóképpen foglal állást a hatályos Pp.-hez helye szerint illetékes bíróság előtt folyamatban lévő kapcsolódó bírósági gyakorlat. Perfüggőséget a Pp. házasság felbontása és házassági vagyonközösség 130. § (1) bekezdés d) pontja és a 128. §-a szerint
JURA 2009/2. Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség 171 a beszámítási kifogás nem, csak a keresettel vagy A perfüggőség kezdő időpontját a magyar jogban viszontkeresettel történő igényérvényesítés eredmé- egyértelműen meghatározza a Pp. 128. §-a: a perin- nyezhet.70 Természetesen a Pp. rendelkezései folytán dítás joghatásai, így a perfüggőség is a keresetnek, a fizetési meghagyás kibocsátása iránti kérelem elő- illetőleg a viszontkeresetnek az ellenféllel való köz- terjesztésének a keresetlevél beadásával, míg a fizetési lésével állnak be. Hatályos Pp.-nk „finomított” az meghagyás kézbesítésének a keresetlevél közlésével 1911. évi perrend 147. §-ában foglalt rendelkezésen: azonos hatályt kell tulajdonítani [Pp. 315. § (6) be- a 147. § negyedik bekezdésében foglalt szabályt77 kezdés és 318. § (1) bekezdés]. elhagyta, míg a 147. § első bekezdését akként ponto- sította, hogy „kézbesítés” helyett a „közlés” kifejezést 6. A perfüggőség „idődimenziója” építette be. A tömörebbé vált szabályozás gyakor- lati alkalmazása azonban semmit sem változott, a A perfüggőség témájának sarkalatos pontja a per- hatályos Pp. rendelkezéséből adódóan a perindítás függőség kezdő időpontjának meghatározása, melyet hatályai továbbra is akkor állnak be, amikor az ellen- az egyes európai államok belső polgári perjogi sza- fél – rendszerint postai kézbesítés útján – a keresetet bályozása között kialakult jelentős különbségek is jól kézhez veszi vagy a jegyzőkönyv kézbesítése révén, illusztrálnak. A magyar perrendtartás perfüggőséget illetőleg a jelenlétében megtartott tárgyaláson abba szabályozó rendelkezései – apróbb eltérésekkel – az a helyzetbe jut, hogy tudomást szerezhet az ellene olasz, az osztrák, a luxemburgi és holland polgári el- támasztott keresetről, illetőleg a viszontkeresetről.78 járásjogi szabályozás útját követik: a perfüggőség az A „közlés” kapcsán hangsúlyozandó, hogy az nem említett országok polgári perjogában is a keresetlevél tartalmi fogalom, így az ellenfélnek nem a keresetle- ellenfélnek történt kézbesítésével kezdődik.71 vél tartalmával kell tisztába kerülnie, hanem csupán Más a helyzet a német perrendtartásban, amely azzal, hogy ellene bíróság előtt peres (peren kívüli) különválasztja a perindítás hatályainak és a perfüg- eljárás folyik. Ezért a perfüggőség szempontjából gőségnek a bekövetkezését: az előbbi a keresetlevél nincs jelentősége annak sem, hogy a tárgyaláson beadásával, az utóbbi a keresetlevél alperesnek tör- változtatott (kiterjesztett, felemelt vagy leszállított) ténő kézbesítésével áll be.72 A német jog érdekessége kereset tartalmát az ellenérdekű fél megismerje, an- az is, hogy a fizetési meghagyás csak perré alakulás nak viszont már inkább, hogy az írásba foglalt kere- esetén a meghagyás kézbesítésére visszamenőleges setnek (viszontkeresetnek) a tárgyaláson jelenlévő hatállyal képez perfüggőséget.73 ellenérdekű fél részére való átadásának megtörténtét A svájci polgári perrendben még változatosabb a a tárgyalási jegyzőkönyv egyértelműen rögzítse, a kép, hiszen a perfüggőség szabályozása nagyrészt tárgyaláson szóban előadott keresetet (viszontkere- kantonális szintre helyeződött, és a kantoni perjogok setet) pedig a jegyzőkönyv pontosan tartalmazza, és szabályozása jelentős szóródást mutat a perfüggőség hogy ez utóbbi esetben a keresetet (viszontkeresetet) beállásának időpontját illetően: helyenként – a kere- tartalmazó jegyzőkönyvet az ellenérdekű fél részére setlevél ellenféllel való közlése nélkül – elegendő a szabályszerűen kézbesítsék. keresetlevél bírósági regisztrációja, másutt viszont Tekintettel a fentiekre, valamint arra, hogy a per- csak a keresetlevél (viszontkeresetet tartalmazó irat) indítás hatályai, így a perfüggőség is a keresetlevél al- ellenérdekű félnek történő szabályszerű kézbesítését peressel történő közlésével törvény erejénél fogva (ex fogadják el.74 lege) a Pp.-ben meghatározott időpontban kezdődik A belga szabályozás tekinthető talán a legszigorúbb- el, nagy jelentősége van a keresetlevél szabályszerű nak, ahol a perfüggőség beállásához a keresetlevél és közlésének, vagyis – a Pp. főszabályából [Pp. 99. § az idézés ellenfélnek való együttes és szabályszerű kéz- (1) bekezdés] kiindulva – a kézbesítésnek.79 Például besítésén túl szükséges a bírósági regisztráció is.75 Ha- ezért nem áll be a perfüggőség, amikor a kereset- sonló a francia szabályozás is, ahol a felperesnek előbb levél kézbesítése során kézbesítési akadály merül a bírósági postai szolgáltatón keresztül kézbesítenie fel („ismeretlen” vagy „ismeretlen helyre költözött” kell a keresetlevelet az alperesnek, majd ezt követően jelzéssel érkezik vissza, „saját kezébe” kézbesítési a kézbesítési igazolással ellátott keresetlevél másod- utasítás helyett más személy veszi át stb.), vagy a példányát a bírósági nyilvántartásba való bejegyzés kézbesítés szabálytalanul történik, még akkor sem, végett a bírósághoz kell beadni.76 A perfüggőség kez- ha az alperes ténylegesen tudomást szerzett a kere- dő időpontjának szempontjából az 1984-es év jelentett setindításról. Más a helyzet akkor, ha a címzett az fordulópontot: korábban a perfüggőség a keresetlevél átvételt megtagadta, vagy a keresetlevelet nem vette alperes részére történő kézbesítésével kezdődött el, ezt át (az a bírósághoz „nem kereste” jelzéssel érkezett követően – a Cour de Cassation három ítélete folytán – vissza): az előbbi esetben ugyanis a kézbesítés meg- a bírósági regisztráció időpontja vált a perfüggőség kísérlésének napján, az utóbbi esetben – ellenkező kezdő időpontjává. bizonyításig – a kézbesítés második megkísérlésének
JURA 2009/2. 172 Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség napját követő ötödik munkanapon a keresetlevelet Nem állnak be a perindítás hatályai, ha – hatás- (fizetési meghagyást) kézbesítettnek kell tekinteni, és kör vagy illetékesség hiányában – a bíróság elrendeli a kézbesítési vélelem megállapításáról szóló értesí- a keresetlevél más bírósághoz történő áttételét. A tésben a bíróságnak tájékoztatni kell a felet a Pp. 128. Pp. 129. § (1) bekezdése szerint az áttételt elrendelő §-ában foglaltakról is [Pp. 99. § (2) és (4) bekezdés]. végzést kézbesíteni kell a feleknek, és az alperes Az értesítéshez mellékelni kell azt a hivatalos iratot, példányához csatolni kell a keresetlevél másolatát amelyre vonatkozóan a bíróság a kézbesítési vélelem is. A Pp. hivatkozott szakasza nem a keresetlevél beálltát megállapította. kézbesítéséről, hanem annak az áttételt elrendelő Ez a szabályozás szükségszerűen vonja maga után végzéshez történő, tájékoztató jellegű „csatolásáról” azt a következtetést is, hogy egyetlen perfüggőség lé- rendelkezik ugyanúgy, ahogyan azt a keresetlevelet tezik, és az egy időponttól kezdődik. Nem egyeztethe- idézés kibocsátása nélkül elutasító végzés esetében tő tehát össze a hatályos hazai polgári eljárásjoggal az is teszi [Pp. 130. § (2) bekezdés]. a nézet, amely a perfüggőség intézményének szemé- A perfüggőség megszűnik, ha bármelyik azonos lyi-időbeli megbontására irányul. Így nem vezethető tárgyú folyamatban lévő per elállás folytán megszű- le a Pp. rendelkezéseiből Wopera perfüggőség kezdő nik vagy egyezséggel, illetőleg ítélettel befejeződik. A időpontjának szétválasztását valló álláspontja, amely perfüggőség a keresetlevelet idézés kibocsátása nél- szerint a „felperes szempontjából” a keresetlevél kül elutasító, permegszüntető, illetőleg egyezséget beadásától, míg az „alperesi oldalon” a keresetlevél jóváhagyó végzés, a fizetési és bírósági meghagyás részére történő közlésével áll be a perfüggőség.80 Ez vagy az ítélet jogerőre emelkedésének napján szű- a felfogás azt jelentené, hogy a felperes ugyanazon nik meg. A perfüggőség szempontjából folyamatban ténybeli alapból származó ugyanazon jog iránt azo- lévő pernek minősül a félbeszakadt, felfüggesztett és nos alperes ellen a keresetlevél beadásától kezdődően szünetelő eljárás a félbeszakadás, felfüggesztés és újabb pert nem indíthat. Ennek sem a hatályos, sem szünetelés hatálya alatt is, így az újabb azonos tárgyú az 1911-es Pp. szerint nem volt akadálya: így abban kereset megindításának a korábbi per akadálya.84 A az esetben, ha a bíróságra később érkezett (beadott) – perfüggőség feléled, ha a felperes a pert újra meg- és így magasabb ügyszámon iktatott – keresetlevelet indítja vagy a „függő perfüggőség” harmincnapos az alperes korábban veszi kézhez, mint a korábban időtartama alatt a keresetlevelet szabályszerűen újra benyújtottat, akkor a perfüggőség természetszerűleg benyújtja, illetve követelését egyéb úton szabály- a később beadott, de hamarabb kézbesített kereset- szerűen érvényesíti [Pp. 161. § (1) bek.]. Feléled a levéllel megindult eljárásban áll be, így a korábban perfüggőség akkor is, ha a fél igazolási [Pp. 109. § benyújtott keresetlevéllel megindult pert kell meg- (4) bek.] vagy kézbesítési vélelem megdöntése iránti szüntetni.81 Az 1911. évi Pp. gyakorlatához kapcso- kérelemmel él [Pp. 99/A. § (8) bek.]. lódóan egy kúriai döntés külön kimondta, hogy ha A jogerős határozatok elleni jogorvoslatoknak azonos tárgyú kereseteket indítottak, a perfüggőség a perfüggőséggel nincsen kapcsolatuk, de a folyo- akadálya arra a perre nézve keletkezik, amelyben mányukként születő határozatok feléleszthetik a az – idéző végzéssel ellátott – keresetlevelet később perfüggőséget. A perújítási és felülvizsgálati kére- kézbesítették.82 A hatályos Pp.-hez fűződő gyakorlat lem benyújtása a jogerőt nem oldja fel, így ha az szerint is perfüggőség esetén a per megszüntetésének „elsőfokú” perújítási, illetve a felülvizsgálati eljárás abban az eljárásban van helye, amelyben a kereseti határozathozatalig terjedő teljes tartama alatt azonos követelést tartalmazó iratot az alperes később vette felek között ugyanazon tárgyból eredően újabb per kézhez.83 indul, akkor a keresetlevelet idézés kibocsátása nél- „Végigfuttatva” a fenti elvi eshetőséget, amen�- kül nem perfüggőségre, hanem arra hivatkozással nyiben a felperes keresetének beadását követően, de kell elutasítani, hogy a keresetlevél tárgyában már annak kézbesítése előtt az alperes ugyanazon tárgy- jogerős ítéletet hoztak (res judicata). A perújítási eljá- ban keresetet terjeszt elő a „felperessel” szemben, rásban hozott hatályban fenntartó, illetőleg egészben akkor a perfüggőség problémája nem is feltétlenül vagy részben hatályon kívül helyező ítélet, továbbá merül fel, hiszen a kereseti kérelmek ilyen esetben a felülvizsgálati eljárásban születő hatályon kívül általában eltérőek (ellentétesek). Ilyenkor a később helyező és új eljárásra utasító határozat ugyanakkor érkezett (érkeztetett) pert egyesíteni kell a korábban a perfüggőséget feléleszti. érkezett (iktatott) perhez, és a később támasztott ke- reset viszontkeresetté alakul. Ennek gyakran előfor- Jegyzetek 1 duló példája, amikor a szülők egymástól függetlenül Novák István: A perfüggőség jogi természete. In: In memoriam Novotni Zoltán (Szerk. Miskolczi Bodnár Péter) gyermekelhelyezés és gyermektartásdíj fizetésére Novotni, Miskolc 2003. 196. o. kötelezés iránti keresetet terjesztenek elő egymással 2 C. 1, 21; Constantinus C. 8, 36, 2; Justinianus C. 8, 36, szemben. 5 pr.
JURA 2009/2. Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség 173
3 Vö. Buchka, Hermann von: Die Lehre vom Einfluß des a király aláírta, ám pecséttel való megerősítésére nem került Processes auf das materielle Rechtsverhältniß. Bd. 2. Rostock sor, így törvénnyé soha sem vált. Vö. Béli Gábor: Magyar jog- und Schwerin, Stiller’schen Hofbuchandlung, 1847. 112. o. történet – A tradicionális jog. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 4 Ez a perlekedési mód a nem római polgárok vitás 2000. 28–29.; Mezey Barna (szerk.): Magyar jogtörténet. Osiris, ügyeivel foglalkozó jogszolgáltató magisztrátus, a praetor Budapest 1997. 25. o. peregrinus gyakorlatában alakult ki. Alkalmazását a Kr. e. 13 Huszty Stephanus: Jurisprudentia practica, seu com- 150 körül kibocsátott lex Aebutia tette lehetővé, majd a Kr. e. mentarius novus in jus Hungaricum. Budapest, 1745. I. 38, 17-ben Augustus által kibocsátott bírósági törvény, a lex Iulia 25. o. iudiciorum privatorum írta elő általánosan, mellyel együtt a le- 14 „Ellent nem állván az, hogy a per, ha köztük ilyen fenn- gis actiós eljárások megszűntek. Vö.: Bessenyő András: Római forogna, folyamatban van.” Tripartitum II. 25. o. magánjog I. – A római magánjog az európai jogi gondolkodás 15 Mezey Barna: Jogalkotás a 16–19. századi Magyar- történetében. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 2000. 144. o. országon. Rubicon, 1996. 1–2. sz. 16–17. o.; Degré Alajos: A 5 A XIX. századi német pandektisták közül többen kísér- Négyeskönyv perjogi anyaga. Sárik Gyula és Géza Könyv- letet tettek a római jogi per megnyílása utáni szakasz ketté- nyomdája, Budapest 1935. 16–17. o. választására az eljárás struktúrájában való elhelyezkedéstől 16 A Négyeskönyv (Quadripartitum opus juris consue- és attól függően, hogy mely jogkövetkezmények fűződtek tudinari regni Hungariae) átvizsgálására létrejött vizsgáló- a litispendentia, és melyek a litis contestatio jogi aktusához. bizottság 1553-ban fejezte be munkálatait, ám a tervezetet Eszerint például Danz a perfüggőséget tágabb értelemben a néhány alkotmányellenes javaslata miatt a király „félretette”, praetor elé idézés kézbesítésétől, míg szűkebb értelemben a az országgyűlésnek be sem mutatták. Vö. Béli Gábor: i. m. litis contestatio aktusától számolta. Bayer a perfüggőség jog- (12. jegyzet), 29–30. o.; Fraknói Vilmos: Werbőczy István következményeiként az alábbiakat jelölte meg: a per tárgya res 1458–1541. Franklin, Budapest 1899. 97. o.; Mezey Barna litigiosává (peres, vitatott üggyé) válik, a birtokállapotban nem (szerk.): i. m. (12. jegyzet), 25. o. következhet be változás, az alperesnek viszontkereset indítá- 17 Quadripartitum III. 20. sára keletkezik joga, az alperes rosszhiszeműnek tekintendő, 18 Tripartitum II. 70. 2. § ha a per tárgyát elrejti, megsemmisíti, elidegeníti stb., amely- 19 Quadripartitum III. 77. nek jogkövetkezményeit viselni köteles. (Vö. Danz, Wilhelm 20 Az alperes által kétszínű perlés címén tett patvarkodási August Friedrich: Grundsätze des ordentlichen Prozesses. 4. kifogás azonnal bizonyítandó, azaz ugyanazon a törvénysza- kiadás. Erhardische Buchhandlung, Stuttgart 1806. 108-112. o.; kon, amelyen a kifogást tette, ennek bizonyítására halasztást Bayer, Hieronymus von: Vorträge über den gemeinen ordent- nem kaphatott. Ha az alperes patvarkodás címén kifogást lichen Civilproceß mit Beziehung auf Martin’s Lehrbuch. 7. emelt, de e kifogását bizonyítani nem tudta, a Négyeskönyv kiadás. Verlag der Literarisch-Artistischen Anstalt, München emiatt külön büntetést nem szabott reá. Vö. Quadripartitum 1841. 315–318. o.; Sartorius, Johann Baptiste: De litispendentiae III. 77.; Degré Alajos: i. m. (15. jegyzet), 149. o. vero initio programma. Hoffmann, Turici 1837 21 Tripartitum II. 75. 6 Arról, hogy a perbehívott a magisztrátus előtt a meg- 22 Vinkler János: A magyar igazságszolgáltatási szervezet adott időpontban megjelenjen, a perbehívónak kellett gondos- és polgári peres eljárás a mohácsi vésztől 1848-ig. Dunántúl kodnia. Az alperes praetor elé idézése, vagyis perbehívása a Egyetemi Nyomdája, Pécs 1927. 395. o. perlő fél állami felügyelettel végzett magánaktusának számí- 23 1723. évi XXVI. törvénycikk 6. §. A vidéki bíróságok tott. Ha az alperes önként nem jelent meg a praetor előtt, a fel- előtt ez a szokás már a XVII. században élt, a kézbesítést azon- peres erőszakkal vonszolhatta őt a praetor tribunálja elé, vagy ban mind a szolgabíró, mind az esküdt ülnök egy nemessel biztosítékul kezeseket (vades) kellett adnia a felperes részére, jelenlétében teljesíthette. Ezt a gyakorlatot csak a XIX. század hogy meghatározott napon megjelenik a praetor előtt. Ez volt elejére számolták fel. Vö. Vinkler János: i. m. (22. jegyzet), az ún. vadimonium aktusa. Ulpianus D. 2, 13, 1. o. 395–399. o. 7 Az eljárással kapcsolatban vö.: Benedek Ferenc – Pókecz 24 Vö. Jancsó György: Magyar polgári törvénykezési jog. Kovács Attila: A római polgári peres eljárás. Kézirat, Pécs Harmadik kiadás. Lepage Lajos Könyvkereskedése, Kolozs- 2008. 7–12. o.; Bessenyő András: i.m. (4. jegyzet), 144–148. vár 1908. 280. o.; Falcsik Dezső: A polgári perjog tankönyve. és 157–162. o.; Mayer-Maly, Theo: Römisches Recht. 2. Auf- Harmadik kiadás. Grill, Budapest 1910. 138. o. lage. Springer, Wien 1999. 212–213. o.; Schlinker, Steffen: 25 A Pprt. 147. § első bekezdése szerint: „Az idéző végzés- Litis contestatio – Eine Untersuchung über die Grundlagen sel ellátott keresetlevél kézbesítésével beállanak a perindítás des gelehrten Zivilprozesses in der Zeit vom 12. bis zum 19. hatályai, úgy mint: 1. a megindított per folyama alatt ugyan- Jahrhundert. Frankfurt am Main, Klostermann, 2008. 9–54. azon jog iránt újabb pert sem ugyanazon, sem más bíróság o.; Kaser, Max – Hackl, Karl: Das römische Zivilprozessrecht. előtt nem lehet indítani (perfüggőség); […].” Beck, München 1996. 285–293. o. A Pprt. 147. § negyedik bekezdése szerint: „A kereset- 8 Francke, XIX. századi pandektista véleménye szerint a levéllel nem közölt kereset tekintetében a perindításnak, litispendentia lényege éppen az ellenérdekű félnek abban a jog valamint a keresetlevél beadásának hatályai akkor állanak által biztosított lehetőségében merült ki, hogy rendelkezésére be, mikor benyújtják a keresetet a tárgyalási jegyzőkönyvhöz állt az exceptio in iudicium deductae. Francke, August Wil- leendő melléklés végett, a járásbírósági eljárásban pedig ami- helm Samuel: Über den Begriff der Litispendenz im Civilpro- kor a keresetet jegyzőkönyvbe veszik.” zeß. Archiv für die civilistische Praxis. Bd. 16. (1833) 443. o. 26 Magyary Géza: Magyar polgári perjog. Franklin, Bu- 9 Schlinker, Steffen: i.m. (7. jegyzet), 65. o. dapest 1913. 453. és 473. o. 10 Schlosser, Hans: Spätmittelalterlicher Zivilprozeß nach 27 Jancsó György: A magyar polgári perrendtartás rend- bayerischen Rechtsquellen. Gerichtsverfassung und Rechts- szeres kézikönyve. Első kötet. Athenaeum, Budapest 1912. gang. Böhlau, Köln–Wien 1971. 296–297. és 312. o. 404. o.; Térfy Gyula: A Polgári Perrendtartás Törvénye és 11 Lásd erről részletesebben: Gruchot, J. A.: Zur Lehre Joggyakorlata. Első kötet. Hetedik kiadás. Grill, Budapest von dem Einwande der Rechtshängigkeit (exceptio litis pen- 1927. 367. o. dentis). Beiträge zur Erläuterung des preußischen Rechts, 28 Vö. Kengyel Miklós: Keresetindítás. In: A polgári per- des Handels- und Wechselrechts durch Theorie und Praxis, rendtartás magyarázata. (Szerk. Németh János) Első kötet. Köz- 1868. 802. o. gazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1999. 527–528. o. 12 A Hármaskönyv (Opus Tripartitum juris consuetudi- 29 Rosenberg, Leo – Schwab, Karl Heinz – Gottwald, narii inclyti regni Hungariae) anyaga 1514-ben került a ma- Peter: Zivilprozessrecht. 16. Auflage. C. H. Beck, München gyar országgyűlés elé, azt – átvizsgálás után – el is fogadta, 2004. 604. o.
JURA 2009/2. 174 Simon Károly László: A perhalmozás tilalma: a perfüggőség
30 Wopera Zsuzsa: Eljárás az elsőfokú bíróság előtt. In: 51 Kovács Marcel: i. m. (42. jegyzet), 239. o. A polgári perjog – Általános rész. (Szerk. Wopera Zsuzsa) 52 Haas, Ulrich: Rechtshängigkeitssperre und Sachzusam- KJK-Kerszöv, Budapest 2003. 190. o. menhang. In Gerhard Lüke – Takehiko Mikami – Hanns Prüt- 31 Ellenkező állásponton: Kengyel Miklós: Magyar polgári ting: Festschrift für Akira Ishikhawa: Zum 70. Geburtstag Am eljárásjog. Osiris, Budapest 2006. 224. o. 27. November 2001. Walter de Gruyter, Berlin 2001. 165. o. 32 A polgári perrendtartás egyes rendelkezéseinek mó- 53 Vö.: Névai László: Keresetindítás. In: A polgári per- dosításáról szóló 1957. évi VIII. törvény (II. Ppn.). Hatályba rendtartás magyarázata. (Szerk. Szilbereky Jenő – Névai Lász- léptette az 1958. évi 5. törvényerejű rendelet 1. §-a. Hatályba ló) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1967. 507. o. lépés: 1958. március 1. 54 Kovács Marcel: i. m. (42. jegyzet), 239. o.; Pap József: i. m. 33 Novák István: i. m. (1. jegyzet), 201. o. (42. jegyzet), 68–69. o.; Térfy Gyula: i. m. (27. jegyzet), 367. o. 34 Vö. II. Ppn. 132. §-ához fűzött törvényi indokolás 55 Magyary Géza: i. m. (26. jegyzet), 473. o.; Magyary 35 Vö. 75/1995. (XII. 21.) AB határozat Géza – Nizsalovszky Endre: i. m. (42. jegyzet) 36 Bosch, Wolfgang: Rechtskraft und Rechtshängigkeit im 56 Kovács Marcel: i. m. (42. jegyzet), 242. o. Schiedsverfahren. Mohr Siebeck, Tübingen 1991. 166. o. 57 Térfy Gyula: i. m. (27. jegyzet), 369. o. 37 Jancsó György: i. m. (27. jegyzet), 404. o. 58 Vö.: Legfelsőbb Bíróság Gfv.I.32.544/2002. sz. – BH 38 Rosenberg, Leo – Schwab, Karl Heinz – Gottwald, Peter: 2004/476. i.m. (29. jegyzet), 604.o.; Borges, Maurício Ferrão Pereira: Verfah- 59 Zeiss, Walter – Schreiber, Klaus: Zivilprozessrecht. 10. rensrecht und Geschichte. Grin Verlag, München 2008. 48. o. Auflage. Mohr Siebeck, Tübingen 2003. 139. o. 39 A törvényt előbb Reichszivilprozessordnungnak, ké- 60 Legfelsőbb Bíróság P. törv. I.21.290/1992. – BH sőbb Zivilprozeßordnungnak nevezték, szokásos rövidítése: 1993/618. ZPO. A ZPO javaslata Leonhardt porosz igazságügy-miniszter 61 Magyary Géza: i. m. (26. jegyzet), 473. o. vezetésével készült el, majd három éven keresztül tartó vita 62 Novák István: i. m. (1. jegyzet), 197. o. után 1877-ben törvényerőre emelkedett, és 1879-ben hatályba 63 Kovács Marcel: i. m. (42. jegyzet), 241. o. lépett. Vö.: Kengyel Miklós: A bírói hatalom és a felek rendel- 64 Kúria 2022/1918. kezési joga a polgári perben. Osiris, Budapest 2003. 47–50. o. 65 Kúria 4263/1916. 40 Bülow, Oskar: Die Lehre von den Prozesseinreden und 66 Legfelsőbb Bíróság Pfv.II.20.691/2000/3. sz. die Prozessvoraussetzungen. A mű eredetileg 1868-ban jelent 67 Tolna Megyei Bíróság 1.Pf.20.411/2008/5. sz.; Leg- meg (Gießenben), azóta több kiadást ért meg. felsőbb Bíróság Pfv.II.21.948/2008/11. sz. 41 Míg az 1952. évi magyar polgári perrendtartás hatály- 68 Gaár Vilmos: Perfüggőség. In: Magyar jogi lexikon hat ba lépése óta hazánkban méltatlanul mellőzött témává vált kötetben. Ötödik kötet. (Szerk. Márkus Dezső) Pallas, Buda- a perelőfeltételek tana, addig a német perjogi szakirodalom- pest 1907. 868–869. o. nak ma is virágzó területe. Bülow óta a perelőfeltételeknek 69 Kúria I.G.402/1896. számtalan felosztása létezik. A ZPO-ból kiindulva a ma talán 70 Fejér Megyei Bíróság Gf.40.142/2002/4. – BDT „legdivatosabb” nézet szerint a perelőfeltételeken belül külön- 2003/806. böztetni kell a perindítás előfeltételei (valós jogvédelmi igény 71 Wopera Zsuzsa: A perfüggőség szabályozása a magyar léte és a német bíróság joghatósága) és az érdemi ítélethozatal és az európai polgári eljárásjogban. Európai Jog, 2005. 6. sz. előfeltételei között, ez utóbbin belül pedig a bíróságra (az 14. o. Vö. 1940. évi olasz polgári perrendtartás 39. cikk; 1895. ügy bírói útra tartozik; hatáskör és illetékesség léte), a felekre évi osztrák polgári perrendtartás 232. § (1) bekezdés. (fél- és perképesség; törvényes képviselet) és az ügy tárgyára 72 Vö. 1877. évi német polgári perrendtartás 253. § (1) és vonatkozó előfeltételek (kereshetőségi jog; perfüggőség és ítélt 263. § (1) bekezdései. dolog hiánya) között. 73 Vö. 1877. évi német polgári perrendtartás 696. § (3) és 42 Vö.: Falcsik Dezső: A polgári perjog tankönyve. Grill, 700. § (2) bekezdései. Budapest 1910. 290–291. o.; Jancsó György: i. m. (27. jegyzet), 74 Vö. 1918. évi berni polgári perrendtartás 160. §. Az 1976. 429–430. o.; Kovács Marcel: A Polgári Perrendtartás Magya- évi zürichi perrendtartás 102. §-a például a kereset, illetőleg rázata. Első kötet. Benkő Gyula Könyvkereskedése, Budapest a viszontkereset beadásához fűzi a perfüggőség kezdő idő- 1911. 239–240. o.; Magyary Géza: i. m. (26. jegyzet), 447. o.; pontját, Glarus kanton 2001. évi polgári perrendtartásának 88. Magyary Géza – Nizsalovszky Endre: Magyar polgári perjog. cikke szerint a keresetlevél iktatásával áll be a perfüggőség, míg Franklin, Budapest 1939. 331–332. o.; Pap József: A Plósz-féle Thurgau kanton 1988. évi polgári perrendtartás 90. §-a értelmé- polgári perrendtartás tervezetéhez. Eggenberger-féle Könyv- ben a perfüggőség a keresetre, illetőleg a viszontkeresetre adott kereskedés, Budapest 1898. 81–85. o. perbeli nyilatkozattal, mint perbebocsátkozással rögzül. 43 2218/B/1991. AB határozat 75 Scholz, Ingo: Das Problem der autonomen Auslegung 44 A Pprt. a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli vis�- des EuGVÜ. Mohr Siebeck, Tübingen 1998. 31. o. szautasítását (141. §), a Pp. a keresetlevél idézés kibocsátása 76 Rüßmann, Helmut: Negative Feststellungsklage und nélküli elutasítását (130. §) szabályozza. A pergátló körülmé- Leistungsklage sowie der Zeitpunkt der endgültigen Rechts- nyek jogintézménye a hatályos Pp.-ben sem tér el lényegesen hängigkeit im Rahmen des EuGVÜ – Entscheidungs- und a korábbihoz képest. Vö. Kengyel Miklós: i. m. (31. jegyzet), Klärungsbedarf durch den EuGH. IPRax, 1995/1. 77–78.; Vö. 226. o. 2007. évi új francia polgári eljárásjogi kódex 54–55., 100–107. 45 Kengyel Miklós: i. m. (28. jegyzet), 535–536. o. A pe- és 726. §-ai relőfeltételek tanának elméleti irányait lásd: Tildi Balázs: A 77 Vö. 25. jegyzet perelőfeltételek tanának megjelenése a századforduló német 78 A közigazgatási perekre nézve a Pp. 332/C. §-a eltérő és magyar jogirodalmában. In: A magyar polgári eljárásjog a rendelkezést tartalmaz. kilencvenes években és az EU-jogharmonizáció. Németh Já- 79 Vö. 46/2003. (X. 16.) AB határozat nos jubileumi tanulmánykötet. (Szerk. Papp Zsuzsanna) ELTE 80 Vö. Wopera Zsuzsa: i. m. (30. jegyzet), 190. és 201. o. Eötvös Kiadó, Budapest 2003. 289–297. o. 81 Vö. Névai László: i. m. (53. jegyzet), 524. o.; Szekszárdi 46 Magyary Géza: i. m. (26. jegyzet), 447. o. Városi Bíróság P.20.434/2008/4. sz. 47 Kovács Marcel: i. m. (42. jegyzet), 273. o. 82 Kúria 13.389/1924. 48 Bacsó Jenő: A jogvédelem előfeltételei a polgári perben. 83 Legfelsőbb Bíróság Pf.20.858/2006/6. sz. Máramarossziget, 1910. 106. o. 84 Vö.: Kovács Marcel: i. m. (42. jegyzet), 243. o.; 369.; Kú- 49 Novák István: i. m. (1. jegyzet), 196–197. o. ria 942/1905.; Legfelsőbb Bíróság P. törv. I. 21.290/1992. sz. 50 Jancsó György: i. m. (27. jegyzet), 405. o. – BH 1993/618.; Fővárosi Ítélőtábla 5.Pf.20.550/2008/2. sz.
JURA 2009/2. Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution… 175
Máté Szabó of constitution and human rights to pierce the given Professor, Parliamentary Commissioner for Civil Rights, situation. The common characteristics of the disobedi- Budapest ent citizen and the ombudsman are that they have a dramatic explanation prescribing an intervention for them against the situation and process damaging the constitution and the human rights in order to create Disobedience and Criticism. the ”right” situation. They have a similar starting point and opinion about the world – it is a kind of The Ethos of Ombudsman’s ”crisis” or ”depression” that is why an action result- Institution and the ”East-European ing in catharsis is necessary. However, the significant difference and the gener- Revolution of Human Rights” al rule are that the disobedient citizen is amateur and the ombudsman is professional. The ombudsman’s The commissioners of personal rights in the Parlia- professionalism is prescribed by the rules of election ment aim at ensuring the protection and formation (juridical qualification, political independence, special as well as the development of the culture of personal achievements) while disobedience can be committed rights with their activities in Hungary and all over the by any of the citizens, nay, by anybody – even by a world. What else could be done by the citizens prac- homeless person – in order to protect human rights, tising their disobedience during the non-violent revo- without any professional criteria of taking a role. lutions in 1989 after Mahatma Gandhi, Martin Luther The amateur protects and develops the constitution King and the American Henry David Thoreau? At in an ad hoc way, he/she livens up at a certain point a first glance, it perhaps seems to be strange to put of focus that can be regular and it is the minority of the following question: what is the connecting link the half-professional and half-official protectors of between the role of political law of a public state and rights, however, the majority of people consist of the citizens breaking the rules in order to protect the citizens committed to the protection of civil rights constitutional rights? What will be the result of this occasionally. The ombudsmen (in Europe) adminis- comparison? I think, the result is that we can recog- ter their role professionally within the framework of nize the role of both functions more thoroughly in their scope of activity during a period determined by operating the constitutional state suitably in order to constitutional law – it is six years in Hungary. Their protect the culture of constitutional rights (reactive co-workers, the organizations and institutions help role) and to develop them (proactive role). them to do this activity. The ombudsman himself is one of the institutions of protection of constitutional- and human rights surrounded by professional assist- 1. The commissioners of citizens’ ants organized in a strange official structure. On the disobedience and the personal rights contrary, the disobedience of citizens is not a scope of activity but it is a voluntary obligation; it is the result (ombudsmen) of a personal or collective decision undertaken vol- Both roles – i.e. the role of disobedient citizen and the untarily on the basis of an internal ”vocation” based role of ombudsman – are accompanied by a strange on confidence. The disobedient citizen is a ”would-be and subjective aspect that cannot be avoided as well candidate”, but the ombudsman is designated (by the as by the definition of constitutional rights and funda- President in Hungary) and is elected in a determined mental rights bearing the risk of error. Thomas Paine order (supported by a two-thirds majority of the who was a philosopher and a public character taking unicameral parliament). part in the French Revolution characterized human rights by his strange British experiences as a light the source of which cannot be seen owing to the heavy fog 2. John Rawls’ model and these rights can come to us as a grey, refracted substance filtered by clouds and fog. The ”Source” The disobedient citizens’ activity or non-activity, i.e. does not appear uniformly for everybody – it appears the breach of measure by them actively or by absten- through many explanations (Thomas Paine: The Peo- tion in order to call attention to the constitutional ple’s Rights). It means that – concerning human rights legal injury are tortious and the content of activity fol- – the mantle of ignorance made of clothes of different lows an individual or collective strategy developed thickness covers each right of a human being (accord- autonomously. The ombudsmen’s scope of activity ing to the expression of a Canadian philosopher John and their means are prescribed by the constitution Rawls); it is a strange aspect that allows the message and the laws (in Hungary, an ombudsman examines
JURA 2009/2. 176 Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution… the constitutional anomalies, writes a report about organizations that does not attain the sense of citizens them and can use the means prescribed by the laws), and public character. According to the ombudsman’s however, only general, conventional principles are international jargon, ”naming is shaming”, i.e. the tres- available concerning the activity of the disobedient passers can be ”named and shamed” only by means person. These principles are not normated legally of publicity in case the sanctions are missing. as they cannot be ruled; how a situation in which – Non-violence is an obvious but basic element one can hurt somebody on the basis of a subjective separating the exemplary injury of the rights of a conviction can be specified by the law? (It can be cir- disobedient person is the entire and absolute keeping cumscribed only as the right of resistance practicable of the frames of the constitutional state, however, in in order to keep the constitutional order.) my opinion, the ”picking” of the limits of competence On the basis of the globally effective theory of can be allowed to a certain extent. John Rawls, these general principles are as follows: – Official sanctions are rare against the ombuds- – It is directed to remedy the serious constitu- men in Hungary; they have immunity rights similar tional legal injury; to members of parliament. No ombudsmen were – The constitutional legal injury is more serious called to account in Hungary owing to their own than the injury committed to rights (proportionality); scope of activity and owing to injuring other rules. – Expending of the available legal remedies (no However, the informal sanctions and the formal po- more upper forums); litical and economic application of pressure on both – Publicity, i.e. the transparent and documented the ombudsmen and their co-workers can be caught effectuation (records, video, media) (it is separated though it is not easy to prove them. from the secret terror- and criminal acts even in case if As it can be seen, this comparison enriches us they have the same motives and root of problems); with a treasury of similarities and differences. How- – Non-violence in the course of the activity (its con- ever, we should not get lost in the details but ask the tent is explained in different ways but it is one of the sense of Total. Why? Whose interest is it? What does most important denotations against the terrorism); it serve for? In my opinion, the answer approves – Voluntary submission to the trial power of the the community, the rights and freedom of citizens, state, the acceptance of sanction (it is the other im- the predominance of constitutionalism and human portant difference compared to terrorism and ”ethi- rights is served by practicing of both roles. While in cal criminality” – Robin Hood culture – i.e. making this process the ombudsman is an institution of the voluntary decisions). constitutional state who puts certain elements of the Naturally, the central basic principles of the citizen’s commitment and culture into the “machine” aforementioned theory of citizens’ disobedience are of the constitutional state, the citizen’s disobedience controversial and they are not accepted and realized is an extraordinary element of civil society and the by each philosopher or disobedient person. However, citizen’s culture that means the injury of rights com- if we compare the activity of the ombudsman to them, mitted on a subjective basis in favour of human rights, we can obtain the following result: constitutionality and constitutional state in order to – The activity of an ombudsman is of a wider start the correction mechanisms of publicity and the range because an ombudsman deals not only with the constitutional state. The ombudsman is the ”balm” serious anomalies but with any of the constitutional used regularly by the constitutional state; he can be anomalies belonging to his/her scope of activities, the life-line and artificial respiration in the period of nay, he/she deals with the anomalies of administra- citizens’ disobedience, during the crisis and disease, tion affecting the interest of the citizens in Hungary but not on doctor’s order. The ombudsman shall have and in many other European countries. a medical qualification and has a receipt-book while – The proportionality can merely be interpreted the disobedient citizen bears a hand in case if he feels in an abstract way on the level of the general consti- that there is danger of death and he just has taken part tutional basic principle in the system of relationships in a training of first aid. Naturally, there are doctors, between the actual problems. qualified lawyers who organize first aid by practicing – Pursuant to the Hungarian legal system, the their avocations – they are the civil legal advisers. entire use of legal remedies is a necessary but not an adequate condition of the procedure done by an ombudsman. 3. Democracy and dictatorship – It is not prescribed but in accordance with the international culture, the ombudsman’s ”main The state and political system of conditions being weapon” is publicity as without publicity his activity the basic condition of both activities intensifies the is only communication with the authorities and the community as well. It is a well-known fact that Gan-
JURA 2009/2. Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution… 177 dhi wrote a letter to the European Jews in which he appeal, they can turn to publicity by revealing the offered them to use the non-violent, civil means of legitime and legal reasons of their injury of rights citizens’ disobedience against the grip and genocide and can mobilize publicity in order to realize their of the Third Empire. It is thought by a lot of people standpoints by conducting a rational and free legal that the great philosopher and strategist was mis- and political discussion and they can influence the re- taken though in his case disobedience could become regulation of the basic problem democratically. Natu- resistance as the citizens’ disobedience is possible rally, extreme cases can arise, let us think about the there where human rights predominate in the consti- American soldiers opposing the war in Vietnam who tutional culture and the citizen’s autonomous sphere escaped to Sweden and were amnestied after a long exists. These criteria are not present in a dictator- time. (Nowadays some mercenaries have escaped to ship; there are only vassals who are confronted with Germany owing to the war in Iraq where their affairs enslavement. Gandhi could develop and realize his are represented by the organizations of human rights). conception owing to his strange situation, as he did Consequently, one of the ”leading” democratic states his activity in British colonies. While Great Britain of the world is in front of us which vindicates hu- belonged to the leading states of constitutional and man rights, where the citizens wearing uniform and human rights on the territory of the British Isles, opposing militarism and genocide cannot use the the predominance of these rights was limited in the means of disobedience but they get a political asylum colonies though to a different extent. Consequently, by means of the global civil society in neutral states a strange conflict could develop: Gandhi and his or in states representing different politics. It means followers could refer to the British rules of law as that in the USA, in one of the native places of civil well as to the rights of the British people against the disobedience, where the culture of civil disobedience injuries and oppression in the colonies. Namely, the is very wide owing to the great philosopher Thoreau citizens’ disobedience and the ombudsman’s activity opposing the conquering war of the USA in Mexico can predominate only within the system of operation in the 19th century by denying the paying of tax, the of a constitutional state. culture of the constitutional state has not tolerated However, in international practice we can find protest against one of the bloodiest wars within the such authority systems tending towards democracy army and it is not tolerated even today. that have established the ombudsman’s institution The creative discrepancy between legality and under an international pressure in view of evolu- legitimacy characterising the constitutional state tion or for the sake of democratic expectation. These is necessary both for practicing the role of citizens’ countries are the following: Poland (1988), or recent disobedience and the role of the ombudsman. The Turkey, Uzbekistan, Azerbaijan, Georgia, Armenia, norm-system of the constitutional state as well as the etc. Here the institution can play an important role transparency and coherence of norms define both in the process of democratizing but it is not enough from the point of view of the internal rights and of alone. Georgia, Armenia and Azerbaijan can be international rights what is above legality, and what mentioned as examples where the movement of is the so-called ”borderline” case. Legitimacy is an citizens’ disobedience was kept down by force, by aspect of internal transparency and relationships of stigmatizing it as terrorism and insurrection but the rights, it means that it is necessary to consider the ombudsman’s institution somehow operates though given legal norm, procedure and case acceptable, the realities of the circumstances of authority shall valid and supportable in accordance with the uni- be accepted by it. In turn, no civil disobedience can versal and specific norms of a constitutional case and be interpreted there where the maverick movements the culture of human rights. Law is not a crystalline shall use the opposition and the entire spectrum of structure without a controversy though it wants disobedience and not only civil disobedience. to be a crystalline structure pursuant to its leading Namely, citizens’ disobedience is closely con- principles. ”The complexity of law is always gaping nected to the existence of relationship of basic rights open somewhere” – Attila József wrote it in his beau- and the constitutional state between the state and tiful poem (József Attila: Eszmélet. In: Összes versei. the citizen meeting the international expectations. Szépirodalmi Kiadó, Budapest 1967. 296. /Attila We can speak about civil disobedience only in case József: “Consciousness” In: Collected Poems. Publish- the citizens can partly be disobedient and they must ing Company of Belles Lettres, Budapest 1967. 296/). not be disobedient against the whole system (because Each coat will wear out and break away in spite of this later one is opposition) just in order that the basic the most careful attention. This is why the “checking rights are predominant and they will not be ”thrust techniques of tailoring and sewing” together with the to the wall” owing to this action but they have a pos- ombudsman are necessary in a constitutional state, sibility to proceed along a fair procedure, they can in the democratic states of the 21st century.
JURA 2009/2. 178 Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution…
of basic rights and constitutionality was missing and 4. Legality and legitimacy the proportionality between the illicit activities and the rise of prices of fuel could not be interpreted as The problem of legitimacy as well as its relationship well. with the legality creating the common base of both The missing sanctions are a common characteristic the activities of disobedient citizen and the ombuds- of the ombudsman’s activity and the citizens’ disobe- man exists besides the aspect of legality. Namely, dience. The activity of a disobedient citizen can inhibit disobedience is directed against the more serious a process but it has not got a legally dilatory force. constitutional anomalies and the ombudsman’s Later the assessment of the earlier illegal protest can activity is directed against the less serious constitu- become justifiable in case the law changes. Similarly, tional anomalies in order to restitute the conditions the criticism, proposals and initiations of an ombuds- meeting the prescriptions of constitution and law man do not have a binding force. (Certain ombuds- and therefore it represents the aspects of legitimacy men – e.g. the commissioners of data protection and contrary to legality i.e. it represents the spirit of law the commissioners of environmental protection – can contrary to the letter of law. In addition, the coat bring binding official decisions but in my opinion it is seems to be tight in the course of development and the unorganized uniting of the profile of authorities growth and the social and cultural changes demand and the profile of an ombudsman). Therefore both new conceptions of legitimacy while the world of activities need critical publicity and its mediated legality, especially the world of constitution and forms drawn up by Habermas as the citizens can law for the validity of which a two-thirds vote is become aware of disobedience concerning their basic necessary remains unchanged. In this case, both the rights and of the ombudsman’s activity. The media disobedient citizen and the ombudsman can criticise is shaky on critical publicity therefore nowadays the legality on the basis of the alternative ideas of legiti- disobedient citizens rely upon the counter-publicity macy. In addition, the discrepancy between regional ensured by the post-modern communication tech- integration, the law of the European Union and the nologies and the ombudsmen, and build Hungar- internal law causes more and more problems in the ian and international communication networks, relationship between legality and legitimacy. It is develop a media-strategy, address the citizens and a well-known case from practice that a distributor those who bring the decisions as well as the critical who was inflicted imprisonment because he sold social sciences. The protection of civil rights and its the moped vehicles without registration number publicity is the organ of both the ombudsmen and pursuant to the prescriptions of EU has undergone the quasi-institutional civil organizations protecting judgement bit by bit because a different procedure rights (e.g. the journals entitled ”Acta Humana” and is prescribed by the Hungarian law. In the old days ”Fundamentum” in Hungary). Thoreau was jugged because he did not pay the bail- ment but his aunt paid it for him though the process of philosophic development of citizens’ disobedi- 5. The state and civil society ence was not broken by this fact. There are people who consider the laws of the EU or the case-law of However, in spite of the similarity and common char- Strasbourg justifiable and wear the red star that is acteristics, both the ombudsman’s institution and forbidden by the Hungarian laws and these people disobedience can communicate between the state and contravene the laws of the nation-state. Naturally, civil society in case the state and the civil society are the ombudsman’s activity covers the conflicts of interpreted vertically as it was interpreted by Hegel legality as well as the official processes of authorities as well. The ombudsman, however, is nearer the ”up- and public services both in Hungary and in other per” pole of the bureaucratic fields of constitution, countries. However, citizens’ disobedience cannot law and order and lawfulness. Though Hegel does be used for solving legal conflicts, the administra- not accept them, contrary to his logic, the disobedient tive abuses and indolence of institutions of public citizens address and wish to change constitutional- utility. E.g. the call for not paying for tuition by the ism, law and order ”from underneath”. It is very students or for not paying the fee of subscription of difficult to interpret what Hegel really writes because TV programs by the citizens who did not agree with posteriorly the different conservative and revolution- the actual politics and reality of university education ary philosophers – e.g. Marx and Marcuse – explain and media could not be considered a call for citizens’ it in a different way. Hegel writes that ”Each country disobedience. Moreover, the blockade organized by has a constitution that is suitable for that given coun- taxi drivers in 1990 could not be considered a call for try” (Hegel: Jogfilozófia. Akadémiai, Budapest 1971. disobedience as well because the element of injury 298. /Hegel: Philosophy of Law. Academy Publishing
JURA 2009/2. Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution… 179
Company, Budapest 1971. 298/) i.e. civil society can Ebert and a lot of German peace-fighters as well as demand directly to change it – the interpretation of the pacifist-anarchistic philosophers). I think that the activists says it, but it is not possible – says the the close relationship between revolution, the right conservative interpretation described by Hegel. to the resistance and civil disobedience can be inter- Both the ombudsman and the disobedient citizen preted only in autocratic systems that are not entirely represent the right of nature, the norms of univer- democratic ones and they cannot be interpreted in sal human rights against the positive rights and the constitutional democracies as e.g. in Hungary administrative realities of the state but they have because according to Freedom House, Hungary different roles and administrative-legal systems. belongs to this system of constitutional democracy. Consequently their responsibilities are also differ- In Hungary a revolution meeting the requirements ent. The ombudsman can be called to account by of a constitutional state was carried out in 1989, keeping the high material thresholds of law of pro- without any ombudsmen and with some actions cedures beyond the general rules as he practices the of civil disobedience, e.g. demonstrations were not function of institutional civil constitutional criticism permitted up to coming into force of the right of and he needs extra protection against the criticized assembly and of the law ruling the operation of the authorities and power. On the contrary, the civil different parties. The ombudsman’s institution has disobedient person fights for vindicating his rights been operating in Hungary since 1996, and it is part outside the usual framework of law owing to the of the global and European network of ombudsmen, fact that he has called attention to a more serious in addition it has been acknowledged as an equal constitutional anomaly. E.g. the person participating partner from the beginning. More was spoken about in a sit-down strike blockade against the delivery of citizens’ disobedience but it was realized in a lesser nuclear waste material affects the rules for the sake extent pursuant to the definition model developed by of the right to life, or the radical societies for the Rawls; (such a case was e.g. disturbing the programs prevention of cruelty to animals injure the rights to organized for celebrating accession to the NATO), property when they ”liberate” the experimental rats but it can be stated generally that it was a marginal or rabbits in order to protect their life. It means that phenomenon in the history of Hungarian democracy. the civil disobedient people shall have a high com- I.e. civil disobedience appeared during changing the mitment and a so-called ”civil courage” and shall political system but it did not have any political sig- take the responsibility of undertaking the fight by nificance because the outgoing upper class was ready which they try to prove actively to the public that the and open to the introduction of reforms and this fact actual norms and rights are against the basic norms created new legal frameworks. Since the middle of of human rights and constitutional democracy. In 90s, the ombudsman’s institution has been an inte- case he is mistaken, he will be in jail and/or pay gral part of the Hungarian constitutional democracy. and he will be stigmatized and his existence will be The protection of civil rights and the publicity of threatened for all his life. Constitutional democracy its critics together with the critical political science spreads a pile-carpet in front of the ombudsman, he and jurisprudence are the significant conditions of can criticize the constitutional and administrative the ombudsman’s culture as well as the culture of anomalies from a protected position and he is rarely disobedience in Hungary today. The aforementioned called to account. However, the edge of the carpet is criteria rely upon the traditions existing before 1989, marked clearly, e.g. the ombudsman cannot practice the traditions of the way of thinking and activity of political activity and therefore the anomalies can be the movements of democratic opposition parties that criticized by him neutrally. However, he can criticize create a significant element of the new democracy as the valid constitutional and legal norms and prac- part of the culture of the recent democracy. tices, he can disclose the anomalies, can study the The ombudsman and the disobedient citizens as official documents and can publish their content. He well as the protectors of civil rights sit in one boat can avoid the difficulties of voluntary trespasses, can with the bureaucratic anomalies of the realities of the work in a comfortable position in order to ensure the constitutional state, with the injuries of Hungarian development of constitution and law. and international rights, querying democracy. In this In this regard, the purpose of the ombudsman boat there is room for a lot of people but there are and the disobedient citizen is common. Both of them different roles that are not organized in a hierarchy serve the concept of constitutional development of similarly to the organization of a real boat and they rights and constitutional reform, with the exception do not have an all-powerful captain. So the crew and if we accept the conception of civil disobedience as the officers of the boat try to find the balance against being in fellowship with the resistance and revolu- the storms, eddies, rocks and floating icebergs and tion under the influence of Gandhi (e.g. Theodor to ensure heading towards an aim that is similar to
JURA 2009/2. 180 Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution…
Holy Grail according to Paine’s nice image – no- The ombudsman can practice his constitutional body has seen and touched it yet but we know that rights only by means of his co-workers. They are the somewhere it does exist in the harmonious union specialists who take part directly in the activities of of the predominance of human rights in a stable the different procedures on the basis of the commis- democracy. The road is the aim itself, one can get sion issued by the parliamentary commissioner of to it only on a legal road, on the water of democracy citizens’ rights, work out the method of actual inves- and constitutional state even if the validity of certain tigation by agreeing with the commissioner and do norms and arrangements is doubted by the critics in their work thoroughly by taking into consideration an abstract way (ombudsman) or actively (disobedi- the scope of activities prescribed by law. ence). The protector of civil rights, the ombudsman However, on the basis of my experiences, unfor- and the disobedient civil person are in- and outsid- tunately I feel that a lot of my co-workers have been ers in their own country at the same time because exposed to retortion by the investigated organiza- they are the citizens of the developing global civil tions. Even in case if I assume the bona fides from the society, citizens of the cosmopolitan unity of rights part of the authorities, the suspicion of discrimination who receive their legitimacy from international against my co-workers as private persons or against law and the global civil society, particularly in the their family-members arises in the background of the autocratic systems. The disobedient citizen and the decision of authorities (e.g. audit by the tax authori- ombudsman balance continuously between the ties, stopping the payment of their salaries, carrying empires of internal and international law, Past and out immediate collection, writ of execution on real Future, Force and Freedom. It is a difficult task full estate property for on-payment of parking fees) as of responsibility that they try to solve in their own the authority having checked by my co-workers individual way. brought a prejudicial though justifiable decision in a short time (one or two months) following their checking. It is true even if the decisions brought by 6. The possibilities of development of the aforementioned authorities are based on a public the ombudsman’s system in Hungary act because this arrangement could have been done by the authorities earlier, or no similar decisions were The purpose of the ombudsman’s institution is to brought against other people. It can be mentioned investigate the citizens’ complaints as an individual that the audit by the tax authorities was carried out and independent organization and to investigate the simultaneously at two of my colleagues by auditing activities of organizations belonging to the authori- two different kinds of taxes at the same time follow- ties. The dangers threatening the independence of ing the carrying out of the checking procedure. ombudsmen are regularly discussed in the European Here I would like to call your attention to a check- and World-forums of ombudsmen. I think that politi- ing report made by one of my official predecessors: cal independence is ensured in Hungary though it referring to the statements of this checking report, could be developed by prohibiting the appointments an economic company that had not been named and requiring the agreement of the political parties after concerned directly in the checking procedure com- the expiry their mandate. However, it cannot be menced a case having a sum of HUF one-hundred excluded by this prohibition that the criticized and million against the parliamentary commissioner, first investigated organizations discriminate the ombuds- of all as an ombudsman and secondly as a private man and his co-workers by rigorously keeping their person. On the basis of these experiences I have to procedures. So my co-workers and I myself as private state: my co-workers are not protected suitably con- persons can become the targets of ”backlash” by the cerning their checking activities because they have investigated organizations on the basis of our experi- been and can be fined by the authorities (though ences following the investigations. these arrangements can seem to be more or less The parliamentary privilege behoves the parlia- legal) and my co-workers are afraid of these proce- mentary commissioner of citizens’ rights because this dures. I have informed Hungarian and international commissioner is a public dignity and shall ensure publicity about these experiences. In my opinion, the activity of protecting rights. However, he fulfils the lawsuit commenced against the ombudsman as his tasks with the help of his civil servants. Taking a consequence of his checking procedure is absurd into consideration the above facts, the circumstances on the one hand and it is suitable for concussing concerning the position of the parliamentary com- any private person having a position on the other; missioner directly influence the legal status of his as a result this private person will carry out the co-workers and the fulfilment of their tasks should checking procedure only formally at the authorities be unanimously clarified. and organizations which are able to vindicate their
JURA 2009/2. Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution… 181 interests by using all the means available to them. I – The concept of modern rights considers the think that the situation when the ombudsman and his spread of rights and the process of emancipation co-workers must be afraid of the threatening actions unlimited and involves newer and newer groups as a consequence of their checking activities carried into the community of rights and ensures newer and out within the framework of the constitutional state newer licences for them. runs counter to the reasons and motives establishing – However, according to the post-modern concept this institution and endangers the purposes of the of rights, the rights fit to the differences existing independent protection of rights. between the groups and problems – it does not use It is suggested to the decision-makers and first an equal ”gauge” – but ensures special rights for the of all to the parliamentary committees dealing with different groups having special demands. constitutional rights to ensure the highest level of The children’s special claim is the right to devel- legal protection for the ombudsman and his co- opment, the system of legitimacy directed towards workers – it can be done by the regulation of law – ensuring the obtaining of autonomy in which the and to protect them against the attacks and negative children’s right to the development is protected consequences that they have to suffer owing to the and prescribed by the sub-systems of protection- fact that they take part in the independent activity of supply-involvement (inclusion, participation); ”It is the ombudsman for protecting the rights and practice necessary to promote the evolving of the children’s of criticism concerning the activity of authorities and personality as well as the development of their intel- other organizations. E.g.: Why does not the civil serv- lectual and physical talents and abilities to the widest ants taking part in the checking carried out by the ranges of possibilities”; it is necessary to prepare ombudsman have the same protection as the authori- the children to assume all the responsibilities ac- ties have, why do not they have a regulated system companying life by acquiring the liberality, peace, of justification, why are not they protected the same patience, and equality between the genders, friend- way as everybody having magisterial power? ship between all the people, nationalities, nations However, not only a new regulation is necessary and religious groups. (Convention on the Rights of that may not solve this problem but a legal and the Child – UNO; Article No. 29, 1./a./d.) political culture is needed as well, where the pos- The UNO and the other international organiza- sibility of such a threat cannot arise. It is impossible tions as well as the non-governmental organizations without ensuring the critical role of the independ- (NGO) and the states participating in the Convention ent protection of rights and the vicious circle is create a so-called ”Regime of Children’s Rights”. The closed by it. We can find a way out of this circle if concept of regime serves for indicating the negative, we obvert the proverb and ask: ”Who guards the rejectable things in the journalism. However, in the guardians?” new language of international politics, the interna- tional regimes are mechanisms that mean a mecha- nism of co-operation of international organizations, 7. The alternative ways global civil organizations and states and inter-state of the development of Hungarian mechanisms in order to realize special purposes. The international regime of children’s rights is such a con- civil culture cept and Hungary takes part in it. Our representative The primary ”bio-political interest” of societies is to is present in the special commissions of UNO and ensure reproduction. It is a mechanism in the earlier they discuss the annual report there. societies that infiltrated the structure of everyday The problems arising in the course of the changes life and predominated it entirely. In modern socie- of our social and economic life as well as the effects ties, autonomous mechanisms are established for of international financial crisis cause serious troubles protecting children, for ensuring children’s rights. from the point of view of protection and supply, They create norms that protect the rights of the future they burden both the society and the families and generation like the Convention on the Rights of the children. The negative traditions of the child and Child created by the UNO and ratified by Hungary youth policies of the communist regime make it very as well in 1991. problematic and difficult to involve children in social What are the bases of the modern interpretation life and it means an actual negative example even and culture of children’s rights? today and prevents the development of new forms – The concept of modern development keeps the of organizations for young people. future ”which we grow in” valuable as the source Co-operation between the state and the civil or- of values, as the ”golden age” was the Past in the ganizations would be necessary for vindicating the previous societies. children’s rights, ”for ensuring the supreme interests
JURA 2009/2. 182 Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution… of children”. In Hungary, however, the government The initiations of the EU are significant in the agencies do not co-operate in an optimal way for political education both today and tomorrow because ensuring these rights. After the disappearance of the currently it is a neglected field of our social life. In communist regime, the development of civil organi- Germany and in Austria, a wide organizational zations has been spectacular but it is far from the nec- system and exquisite methods of political education essary and maintainable level. Co-operation between have been developed outside the school after Fascism the government agencies and civil organizations for for spreading the culture of democracy and human solving the accentuated task is to be expected. This rights. Nowadays it is the past in both countries, task is important. The number of children decreases these methods have been eliminated and stopped year by year and more and more knowledge and and they have been replaced by an educational talent are necessary for dealing with them in the 21st method for eliminating preconceptions against im- century. The prestige of family, the church and school migration and aliens and for accepting the bases of lose their significance to an ever growing extent; eve- multicultural coexistence. rything is determined by the craze of consumption, However, in the post-communist countries, this the media and the peer groups. It is very difficult to important purgatory against the authoritarian tradi- revert these processes – perhaps they cannot even be tions and for accepting the new institutions has been moderated, therefore it would be necessary to keep omitted up to now. We can see the result: missing them within a suitable, cultural framework. It can knowledge, the impossibility of communication, be promoted by the culture of children’s rights; it is stagnation of willingness to participate. It is a very popularized by the commissioner of citizens’ rights serious problem for effective democratization, ac- in Hungary for the sake of the future generations quiring of human rights in a cultured way, for the and we hope that in the near future there will be an formation of ”homo democraticus” necessary for the ombudsman of children’s rights here too as well as democracy instead of ”homo sovieticus”. everywhere in Western Europe pursuant to the pro- The young people’s standing off political life, the posals of the UNO and the European Council. laws and even the human rights circumscribing their Nowadays the institutional encouragement of the own autonomy remind me of the famous short story social and political activity of young people is neces- entitled ”Before the Law” written by Franz Kafka. A sary both in Hungary and in Europe. Today Europe member of the guard is standing in front of the Gate moves the young people and not the young people of Law and a landsman arrives there who sets up move Europe in spite of the fact that a lot of positive housekeeping for a long time, for years in front of the changes started in 1968 resulting in new scales of val- Gate, – it is Kafka’s absurd idea – he lives together ues, new sensitivity and more open institutes. What with the members of the guard, he sacrifices his life an extent do young people require self-management for admittance but of no avail, his life comes slowly originating in 1968? In my opinion, a wider sphere to an end. He asks before his death: ”How is it pos- should be ensured for the young people to create their sible that nobody wanted to apply for admittance imaginations in our social life, in the 21st century, and but me for such a long time?” The member of the in this case they would be able to create new things that guard answers as follows: ”This entrance has been correspond to the cultural-communicative horizon the assigned only for you. Now I am going and closing of young generations. They are no more the children it.” (A törvény kapujában /Translated by József Gáll/ of the Gutenberg-galaxy but the inhabitants of the so- In: Franz Kafka: Elbeszélések. Európa Könyvkiadó, called ”Google-galaxy”, i.e. they are children of the Budapest 1973. 189. /Before the Law In: Franz Kafka: modern virtual communications technology. As the Novels; Europe Publishing Company, Budapest parliamentary commissioner of citizens’ rights, I try to 1973. 189.). Are not we similar characters? The Gate reach the children and the young citizens on the Inter- of Law was opened in 1989; have we tried to find the net by using active projects expounding their rights. way for entering the entrance that belongs only to us We try to operate an alternative homepage containing and not to anybody else? I think our omissions have children’s rights (www.obh.hu) through their virtual accumulated in those delimitations that now hinder world in order to expound the basic rights behoving the young people from entering that gate. everybody. First of all we rely on European experience. The teaching of democracy and the new culture of By using the European networks, on the one hand it human rights is necessary because we do not have any becomes possible to spread the Western experiences other alternatives but a democratic Europe. Apathy, and methods, and to multiply our tight resources by alienation, aggression, the intensification of national- our common activities on the other. Besides the finan- ism, the crisis of communities and individuals are cial support of the EU, common co-operation and real contrary to it. We have to put down the limits in front solidarity are also powers of development. of the culture of human dignity in Europe which is
JURA 2009/2. Máté Szabó: Disobedience and Criticism. The Ethos of Ombudsman’s Institution and the ”East-European Revolution… 183 without borders. It seems that the borders disappear Hegel, G. W. F.: A jogfilozófia alapvonalai/Elements of before the limits being in our soul and sense do and the Philosophy of Right. Akadémiai Kiadó, Budapest 1971 Hopgood, Stephen: Understanding Amnesty Interna- preventing us to keep the norms of co-existence in tional. Cornell U.P. Ithaca, London 2006 the democratic countries of Europe. The failure of the Kardos Gábor: Emberi jogok egy új korszak határán/ preparations of the European Constitutional Agree- Human Rights at the Boundary of a New Era. T-Twins, Bu- ment is a restraining force in the realization of this dapest 1995 Kleger, Heinz: Der neue Ungehorsam. Campus, Frank- aim but the European legal institutions and a lot of furt am Main 1993 co-operation agreements throw open the Gate of Law Komlósy Szilvia (Szerk.): Tízéves a magyar ombudsman- in front of us – do not hesitate, let us enter it – it has törvény/The Hungarian Law on Ombudsmen Is Ten Years Old. Országgyűlés Hivatala, Budapest 2004 been built for us. Linse, Ulrich et.al.: Von der Bittschrift zur Platzbeset- zung. Dietz, Bonn 1988 References Majtényi László: Ombudsman – állampolgári jogok Bay, Christian: Civil Disobedience. In: The International biztosa/Ombudsman – the Commissioner of Citizens’ Rights. Encyclopedia of the Social Sciences Vol. 2. MacMillan, London KJK, Budapest 1992 1968. 473-478. p. Marcuse, Herbert: Ész és forradalom/Reason and Revo- Csapody Tamás (Szerk.): A polgári engedetlenség helye az lution. Gondolat, Budapest 1992 alkotmányos demokráciákban/The place of civil disobedience Marx, Karl: A hegeli jogfilozófia kritikájához/Critique in the constitutional democracies. T-Twins, Budapest 1991 of Hegel’s Philosophy of Right. Marx-Engels művei 1. kötet, Csapody Tamás: Civil forgatókönyvek/Civil Scenarios. Kossuth, Budapest 1957. 378-392. p. Századvég, Budapest 2002 Miller, William Robert: Martin Luther King: Discus Csapody, Tamás: Ne az én nevemben Not under my Books, New York 1968 name. Nyitott könyv, Budapest 2004 Paine, Thomas: Az ember jogai/Rights of Man. (”Olyan Ebert, Theodor: Gewaltfreier Aufstand. Alternativen fényként jelenik meg így az ember előtt, amely ködön szürem- zum Bürgerkrieg. Waldkirch, waldkircher Verlagsg. 1981 lik át, a fény forrása pedig homályba vész, és az ember nem lát Eide, Asbjoern: Interdependence and Indivisibility of semmit, amit tisztelhetne ebben a szürke fénysugárban.”/”It Human Rights. In: Human Rights in Education, Science and appears as a light that is filtered through the fog in front of the Culture. Legal Developments and Challenges. (Eds. Yvonne human being and the source of light disappears in the shadow Donders-Vladimir Volodin) UNESCO/AshgateBodmin/ and you cannot see anything that could be respected in this Cornwall 2007. 11-53. p. grey light-ray”) Osiris, Budapest 1995. 85. p. Fekete Sándor: A polgári engedetlenség elmélete és Rawls, John: Az igazságosság elmélete/A Theory of magyarországi gyakorlata/The theory of civil disobedience Justice.) Osiris, Budapest 1997. 455-465. p. and its practice in Hungary. In: A demokrácia deficitje avagy Steinweg, Reiner (Hrsg.): Die neue Friedensbewegung. a decifites hatalomgyakorlás/The deficit of democracy or the Suhrkamp, Frankfurt am Main 1982 deficient governance. (Szerk. Csefkó Ferenc-Horváth Csaba) Szabó Máté – Haraszti Katalin: Az emberi jogok PTE ÁJK-Pécs-Baranya Értelmiségi Egyesület, Pécs 2008. fejlődésének globális és európai fordulópontjain/At the global 263-279. p. and European hinges of development of human rights. In: Felkai Gábor (Szerk.): Új társadalmi mozgalmak és Globális kihívások, milleneumi fejlesztési célok és Magyar- politikai tiltakozás/New social movements and political ország/Global Challenges, Purposes of Development for the protestation. Rejtjel, Budapest 2003 Millennial and Hungary. (Szerk. Gömbös Ervin) Magyar ENSZ Gandhi, Mohandas Karamchand: Önéletrajz/An autobi- Társaság, Budapest 2008. 155-173. p. ography or The Story of My Experiments with Truth. Európa, Takács Albert: Régi és új dilemmák az ombudsmanok Budapest 1987 tevékenységébben/Old and new dilemmas inombudsman’s Gandhi, Mahatma: Az erkölcsiség vallása/Ethical Reli- activity. In: Magyarország politikai évkönyve 2006-ról/ gion. Farkas Lőrinc Imre K: Budapest 1988 The Political Almanac of Hungary in 2006. II. kötet. (Szerk. Gáthy, Vera: Gandhi. Akadémiai Kiadó, Budapest 1987 Sándor Péter-Vass László-Tolnai Ágnes) DKMKA, Budapest Glotz, Peter (Hrsg.): Ziviler Ungehorsam im Rechtstaat. 2007. 272-281. p. Suhrkamp, Frankfurt am Main 1983 Thoreau, Henry David: A polgári engedetlenség iránti Gönczöl Katalin-Kóthy Judit: Ombudsman 1995-2001. kötelességről, (Thoreau, Henry David: Resistance to Civil Helikon, Budapest 2002 Government. Európa, Budapest 1990 Habermas, Jürgen: A társadalmi nyilvánosság szerkezet- Varga Zs. András: Ombudsmanok Magyarországon/ változása/The Structural Transformation of the Public Sphere. Ombudsmen in Hungary. Rejtjel, Budapest 2004 Gondolat, Budapest 1971
JURA 2009/2. 184
JURA 2009/2. Csanád Antal: Legal transplantation in India? 185
COLLOQUIUM 1. Modern or traditional? Csanád Antal The answere seems to be very easy: „a kind of mix- PhD-student ture”. But more detailed, I give some examples of the impact of the so called „traditional” hindu law on modern provisions: The law of marriage is regulated according to Legal transplantation in India? the main religions of the country: even the „special marriages act” – that came into force during the en- lish rule – regulates the civil marriage as a marriage Introduction of spouses of different religion (containing cases of lack of any religious beliefs), though without any India is not just a country, it is a sub-continent. 15 religious requirements. What more, any objections religions are recognized by the institution, 16 main based on cast, religion, or tradition is prohibited. A languages and appr. 540 dialects are spoken. The marriage officer is needed for the compulsory reg- most well-known symbol of the country, the Taj istration even at the lowest level of state offices, the Mahal was built by Shah Jahan, a muslim mogul „panchayat”. emperor, the students nowadays writing with पेन The age requirements are following the pattern of (pronounced: „pen”) rather than कलम (pron: kalam the hindu marriage to the next type, the hindu one: 21 – the urdu, muslim expression), they are going to for the male and 18 for the female. Some additional स्कूल (though written also in devnagari, pronounced requirements are: neither party can be lunatic, and like: „ischool”), they are travelling by बस pronounced ceremony (most important part is 7 steps around the „bus”, and ट्रेन (pronounced: „train”) – it happens sacred fire) according to the customary rites – vary- for the visitor, that India is not more, than a mixture ing from place to place. During the cool season it is of foreign cultures… a „attraction” of many cities and villages. One would suspect, that after so many conquests, For muslim people marriage is characterised as a such a long colonization period, and foreign rule, civil contract for the procreation of children, that is that really changed the „face” of the present state, performed by a proposal and acceptance, and regis- affected the supposed ancient law of India that much, tration is also not compulsory. that we can’t regard the present system to be really The most different provisions are ruling the parsi „indian”. marriage: minority and insanity are not a bar to the According to Alan Watson, the „father” of the marriage! theory of legal transplantation, if any legal regula- Old custom prescribes for the family of the bride- tion exested once, we can be sure, that it has longlife groom – belonging to either religion – to give dowry effects on subsequent legislations. as a consideration of the marriage. More than 1000 „A pattern is already begining to emerge: law lives years ago there was legislation on the protection of on long after the death of the law maker, and in territo- dowry as a property of the wife; the husband was ries distant from his place of business. And it continues described just as the custodian3. Since this legal to thrive even in very different circumstances and even protection wasn’t enough sufficient for the wife, though misapplied.1” now „total” ban came into force: „giving, abetting, The next question is: what kind of law could be accepting a dowry transaction is punishable with the „basic” law of the sub-continent? Emperor Ius- imprisonment” tinianus divides the law into two main parts: „ius But what is dowry defined to be? „…given by civile” and „ius gentium”. This system supposes, anyone before or after a marriage as a considera- that inspite of the obvious differences between dif- tion…” – so the real effect of the prohibition is diluted ferent laws of different territories (ius civile –com- by the later, because given „not as a consideration” posed by the nations for themselves) there should is regarded to be lawful…4 be a similarly dominant part (ius gentium – here But no need for worrying, because there is an- „composition” not mentioned) according to that other way of protection of women’s property and all are living2. life: the Indian Penal Code contains it, under sec- In this article I will try to find the second one, tion 498/A, known as „dowry death”: „If a woman by short analization of some legal customs, ancient commits suicide within 7 years after wedding and and modern legal terms, and ancient principles of there is an allegation that she was subject to cruelty, the hindu law. there is a presumption against the husband and his
JURA 2009/2. 186 Csanád Antal: Legal transplantation in India? relatives…”5 The custom should be still vigorous, if On the other hand Vedas are like the modern con- such a provision is needed. stitutions, because provisions contrary to the spirit of Now, a few lines about social legislation: Dharma are invalid, and not to be applied! Retirement has 3 financial basis, out of these one Contrary to muslim religion –that was the religion is the socalled „provident fund”. The employee and of the mogul emperors rule at the time of english the employer contributes to it equally. Generally it colonilyzation- law was regarded to be changable in makes 8.33% of the wage. that part created by the emperor. That caused a mis- But in certain cases the employee can withdraw understanding for the english, didn’t knowing about from the fund certan % of his contribution in case the difference between „dharma” and „vidhi”. of „urgent need”. E.g.: damage due to natural ca- Smriti defines law as collection of different legal lamities, illness, daughter’s marriage6! – not son’s proceedings (vyavaahaar व्यवाहार) like roman law marriage! (and like the common law’s writ system). Namely So, if we think over the abovementioned, on one there are 18 of them e.g: disputes between master hand dowry is prohibited, proving the modernity and servant, payment of wages, boundary dispute, of India’s law. Describing the title of the gift is a defamation, betting and gambling10 etc. compromise („not as consideration”) making pos- There is another similarity to roman law: many sible the custom to survive. And both provision are legal provisions and institutions are very much the protected by criminal law, because women can’t same: be subject of cruelty on the basis of not providing Smriti: dowry, or because of not making the received sum – „a gift or sale made by anyone other than its owner available to her husband. is null and void”11 Still, the legislation regrets, that legal provisions Roman: can remain insufficient against customs, so the bride- – „nemo plus iuris ad alium transferre potest quam grooms family must also be protected, by describing ipse haberet”12 the daughter’s marriage like „natural calamity”. I quae res si quidem dominus fuit venditor facit et emp- think, we can agree, that this solution is very smart, torem dominium, si non fuit tantum evictionis nomine and wise at the same time. venditorem obligat13 „usucapio” Smriti: 2. The Smriti of Manu – „whatever chattel an owner, not being a minor or an idiot, sees being enjoyed by another during a period of In the latest chapter I mentioned an ancient legis- ten years without taking any objection, is lost in law to lation forming a whole code, called the „Smriti of the owner”14 Manu”. Manu was (were?) an emperor – like Ha- Roman: murabbi from the legal point of view-, Smriti means – requirements of usucapio: res habilis, titulus, usage, collection of usage, actually legal customs. The fides, possessio, tempus structure of this code is a bit different from the later – these requirements were changing from time „classical” codes achieved in the XIX. th century: to time, „bona fides” was not constantly taken into – although it differenciates between civil-, penal- account before Hadrianus, unlike „iusta causa”15 or other branches of law, Invalidity of cotracts: Smriti: „a fraudulent mort- – mainly describes duties of different types of gage or sale, gift or acceptance and any transaction where people (like the wife, the husband, the judges, the the fraud is detected, shall be null and void. emperor etc.) and is not based on fundamental What is given by force, what is enjoyed by force, and rights – however it does not put on emphasys on what has been caused to be written by force, and all other caste system,7 transactions brought aboutby force, are invalid. – contains both material and procedural law, A contract entered into by a person who is insane, – it describes the order of the world, and the intoxicated or suffering from disease, or by infant or by purpose of the life.8 very old man or by one, who was not duly authorized, is It establishes a kind of legal hierarchy, by render- not valid.”16 ing itself under the controll of religious provision Roman law also recognized these types of inva- contained in the Vedas, – sacred (and innumerous) lidity (the last one called „negotium gestum”) even scripts of the hindu religion (dharma धर्म). more detailed as for the sanctioning.17 According to it, on one hand the religious provi- Liability of the deposit holder: Smriti: „a deposit sions are acting like legal principles, general clauses in holder shall not be liable to return or make good the value modern law, they are guidelines for interpretation9.
JURA 2009/2. Csanád Antal: Legal transplantation in India? 187 of deposit in the case of its being stolen or in the event of were written about it. Before that, for long centuries destruction by water or fire”. the northern and middle part of the sub-continent Roman: „custodia” liability in case of „vis maior”18 was inhabited by continuosly arriving groups of for the deposit holder19 conquerers of various nomad tribes of Central-Asia. Mortgage: Smriti: „Once a property is given as a The territory of these empires was usually similar, mortgage for use, the transaction shall always be regarded containing the present Afghanistan, Pakistan, East- as mortgage.” Iran, and North-India bordered by the present mem- „A property held as mortgage should be returned to berstate, Maharashtra. The caste system, formed by the debtor on demand, and deposit should be returned on the arian conquerers supported a relatively isolated demand without dely whatever be the length of time lapsed state (or group of states) that was based mainly on aftert the mortgage or deposit.”20 agriculture. In the meanwhile, norther from the sur- Roman: Just the possession of the mortgage is rounding mountains of Hindukush, Pamir, and the transferred to the creditor.21 Himalaya a commercial route was formed ranging Smriti: „a person who stands surety for the appearance from Chinese territories to Europe – acually to the of a debtor before the court is bound to discharge the debt if Roman Empire at this period – commonly know as he fails to make the debtor appear before the court22”. the „silk-road”. Roman: sponsio/fidepromissio –obliging them- This route was controlled from east to west by selves to give the same that the debtor used to give.23 the following states and empires: the Kushan (the Smriti: „Should money be given by a person to another present Mongolia and the Tarim-basin) – known by for pious purpose, the gift shall be void if the gift is not the chinese as „Yüe-Chi” – the later Indo-Schytians used for the purpose for which it was given. If it was only (western side of the Altay-mountains) Khorezm (the promised and was not given, it need not be given.”24 Turanian – flatland) Baktria (the present Türkmeni- Roman: „conditio causa data causa non secuta” stan, Afghanistan) and various dynasties of Iran (like has very similar meaning, though not emphasising Parthus, Sassanida etc.)30. Eastern from this „row”, the „pious purpose” the huns were living, who managed to defeat and Warranty: Smriti: „whenever a person after buying drive out the kushans from their territory, who – also or selling feels that he has commited a mistake in buing by defeating the neighbouring empires occupied or selling the article or property in question, he is entitled wast parts of Central-Asia. to get back the money paid or article given on sale, after This empire was a bridge between the western giving back the article or money received, within 10 days (greek originated), „indian” (based on arian) san- from the date of purchase or sale, as the case may be.25” skritized and central-Asian cultures. Most kushan Roman: similarly the roman law grants petition to coins contain two kinds of scripts: greek on one and one who purchases slave incapable for work.26 some brahmi (sanskrit/prakrit) on the other side31. Treasure Trove: Smriti: „The king is entitled to Thanks to kushan emperors the buddhism could one-sixth or one twelfth of a treasure trove recovered by spread from the indian subcontinent towards Tibet a person…”27 and China: „passing through” the former Baktria Roman: the emperor is also entitled for a certain (established by Alexander the great) buddha statute’s amont of the treasure depending on where the treas- hair became curly, (and the body sometimes really ure was situated 28 athletic) like greek gods! Inspite of that most coins Sometimes we experience, that humanity exceeds contain the portrait of Shiva, the hindu god of war, the european standards of that time: Smriti: „the king and in the capital of the empire, in Mathura, a Mitra having fully considered and having the due regard to the satute was found, that is a persian god of the sun32, motive, the place of occurance, the ability of the offender prooving the great variety of religions and believes to suffer the penalty, and the nature of the crime –should as well. (Mithras had many followers in the Roman impose the penalty which the accused deserves.”29 empire as well, for exaple in my city, the former „Sophianae”). Thanks to their irrigation experiences in Khorezm they developed this system in Gujerat 3. Probability of connection (indian member state), and other dry parts of the with roman law empire.33 The indian historians agree, that the most impor- The question is given: how comes, that so much tant deed of the kushan rule was that they connected similarities can be found between the roman and the indian territories to the silk-road, that enabled the indian law? The first known unification of India developement of industy as well (don’t forget about was achieved by the Gupta dinasty (around 350.). the iron pillar in Delhi, that weights 9 tonns, appr. That time the Smriti was existing, and commentaries 1500 years old, and rostfree! Or the unique technic
JURA 2009/2. 188 Csanád Antal: Legal transplantation in India? of making bows from steel). The starting point of the judge. Through this composition – according to René silk road’s sea division was Barbaricum in Gujerat David – „the english brought out Hindu law of the – also ruled by the kushans (in allience with the indo- shadows by officially recognizing it’s authority and schythians). This harbour connected the Kushan and value, which had not occured during the muslim the Roman empire; the first tiger in roman circus was domination.”37 a kushan gift to the emperor Traianus34. Later on they formed the sole judicial system, Commerce – especially the international – devel- and composed codes like Indian Code of Civil Pro- opes it’s own usages, standards: inside the Roman cedure 1908., Criminal Code 1860., Code of Criminal empire „ius gentium” was a really important compo- Procedure 1860., Succession Act 1925. Evidence Act nent of developement of the whole system of the ro- 1872.38, Instrument Act 188139. Many of them still in man law codificated later by Iustinianus. Many new force! As the member of the British Commonwealth, legal insitutions emerged in the everyday practice of Indian courts can refer to other common-law states commerce, that later became binding for all.35 Ruling precedents.40 Due to the numerous similarities of vast territories of different cultures, nationalities, system and practice, today’s law of India is regarded religions also encouraged the developement of ad- to be „modified common law”41. ministration system based on law, legal institutions, Such transplantations used to result in the grevi- that resulted the great codes of Iustinianus. ous influence of the legel theory. One component is Acording to the abovementioned – although I the composition of the same legal terms: sometimes don’t have information about researches improov- the use of the foreign expressions without changes ing the nature of legal connections between the (like „leasing” in Hungarian law is „lízing”42), some- two big empires – we can regard it to be possible times the use of translations. It is obvious, when all, that travelling goods and ideologies involved some or most meanings of the expression is the same in the „harmonization” of legal standards. two languages („Spiegelübersetzung”) – often occur- ing in Central-European laws as a result of german influence. (e.g: the german term for corporation, the 4. Legal expressions of hindi language „Gesellschaft mit Beschränkter Haftung”-GmBH was translated to hungarian, though, the meaning doesn’t After the experience of similarities of ancient hindu express the content) and roman law we should ask the question: In what Let’s examine some hindi expressions of comerce extent is the ancient hindu law can be regarded to be first. the ancestor of the present law of India? If it is, there Corporation: nigam निगम, Contract: sanvidaa should be a continuity of the language. संविधा, Institution: sansthaa संस्था, Deal: Sanvyava- The muslim moguls conquest did not changed the haar संव्यवाहार, Transport: paridaan परिदान, Interest: whole system of the society (just like in South-East vraddhí व्रद्धी, Insurance: bímaa बीमा, Lease: paTTaa Europe) they upheld the caste-system, and in some पट्टा, Tribunal: adhikaraN अधिकरण, Deposit: jamaa, periods reconversion was also allowed for the former nikshep जमा, निक्षेप, Mortgage: bandhak बन्धक, hindus. (Shah Akhbar) Surety: pratibhuuti प्रतिभूति, Agreement: karaar Still, the muslim Shar (sharya law) as the peronal करार, Trust: nyaas न्43यास. law of the ruling class – a kind of „highest cast” – According to the Oxford Hindi-English Diction- suppressed the use of hindu law, because in most ary written by R.S.Mcgregor44, these words have cases, where muslim party was also involved in the sanscrit origin, so they are indigenious expressions case, the muslim law was applicable36, or at least without later urdu (persian, arabic, turkish, afghan) prevalent. influence. Just like the following „basic” legal ex- From institutional point of view, the application pressions. of hindu law was restricted to the lowest level, called Title: abhidaan, shiirshak अभिदान, शीर्षक, Insane: „panchayat”; the first instance court formed by the pradhikrat प्राधिकृत, Non owner: asvaamii अस्वामी, elders of a village, that also had administrative func- Liable: uttardaayii उत्तरदायी. tions. (Today for example it must contain a marriage Being stronly connected to ancient traditions the officer, who can conduct civil marriage according distinction between law, and usage also an interest- to the Special Marriages Act.) This continuosly op- ing field of reasearch in case of the indian law. erating „court” became the basement of the english Usage: prathá, rití प्रथा, रिती, Law: vidhí विधी, Le- rule’s legal sytem: under the administration of the gitimacy: वैधता, धर्मजत्व (veidhtá, dharmajatva). East Indian Company the formed mixed courts were For the later expression I should point out, that exesting of „pandits” (not exactly legal experts, rather the root of the word „law”, „legal” refers to it’s moralists) from the panchayat, and a learned english source, the vedas, and the superior governing rule,
JURA 2009/2. Csanád Antal: Legal transplantation in India? 189 the Dharma, the religion, expressing the clear, and „when a property is sold in public auction the pur- direct connection between them. So that time law and chaser gets a valid title” (VIII-201)50 usage were recognized to be different. For sure there are some legal expressions still in use nowadays, that can be easily found in some extracts of the text of the Smriti. 5. The texts of Smriti But unfortunately the whole case is not so „easy”…
As I mentioned before, the „Smriti” has the meaning of collection of usage. It is clear, that the present law 6. Ambiguities makes difference between law, and usage, but how was it 1000 years ago? Despite of the abovementioned, most expressions Quite unsuspectedly we find separate expression happens to have more meanings, sometimes very for usage, that differs from the present expression confusing for the european – who probably doesn’t used for expressing „law” (maargeshu मार्गेषु): have the proper knowledge of the language. I give „Daily the king should decide one after the another all some examples below: disputes which fall under the eighteen titles of law accord- वास्तविक vaastavik – genuine, exact, effective, bona ing to the principles drawn from local usages and from the fide, संपत्ति sampatti – property, wealth, प्रतिभूति institutions of the sacred law:” (VIII-345) and the present pratibhooti – security, surety, warranty, cautio, दाव expression for law (vidhí विधी) is not mentioned here. daav – impression, pressure, मर्यादा maryaada – limita- The same question emerges in connection with the tion, dignity, दायित्व daayitva – obligation, risk, favour, „modern” but sanskrit originated legal terms: do they कबूल kabool – acceptance, recognition have some continuity of the meaning, or were there Apart from these I should separately deal with any necessary changes through the centuries? the expressions used for „property” and „possession”. In case of „interest” the expression used by the Though there are separate words for both, the word Smriti and the present legal practice is the same. अधिकार (adhikaar) often used for both, in addition a (vraddhi वृद्धी) further meaning is „being entitled” to s.g., „having „A money lender shall charge interest not exceeding right” for s.g., „mastery”. Sometimes कब्ज़ (kabzaa) the rate prescribed by Vashishta, i.e. 80 th part of each ending is added51; this comes from urdu (in turkish hundred per month” (VIII-140)46 it has the meaning of „grip” of sword, bow, dagger The same with „surety”: (pratibhúti प्रतिभूति) etc. These together express, that somebody gets title „A person who stands surety for the appearance of for having something through physical control. a debtor before the court is bound to discharge the debt Grammatically these two institutions are very if he fails to make the debtorappear before the court” close to each other. In addition, the continuous im- (VIII-158)47 portance of joint family property52 (sole property, The next example is insane (incapable): the ex- numerous possessors), the religion’s instructions of pression ends with the same particle, though with the value of materiality during the different periods different starting (asambaddhakrat – pradhikrat of life, and my own experiences of giving loan, or असम्बद्धक्रत, प्रधिक्रत lending something to indian people shows, that at „A contract entered into by a person who is insane, the „street-level law”, these two institutions are not intoxicated or suffering from disease, or by an infant or clearly separated. by a very old man or by one who was not duly authorized, is not valid”(VIII-163)48 Contrary to the abovementioned expressions some 7. Summary nowadays used ones were described by other words not forming a separate, special legal expression. The reception of english-made law started in India The present expression of agreement (sahaamati, from the beginning of the colonization, it was upheld or karaar सहामती, करार) can’t be found in the following by the Constitution, and still supported by the judi- article, instead the used word means: „reconcilement tial system. Whenever – like in case of the english of the truth” (स्यात्प्रतिष्ठिता syaatpratishthitaa)) colonial law in India – a legal reception as a kind of „an agreement which has been entered into contrary to transplantation appears to be succesful, we can sus- law or to the settled usage can have no legal force though pect some factors enabling the coming into force of it is proved.” (Manu VIII-164)49 the legal provisions other than the fact of mere „con- Also in case of „title” the next paragraph probably quest”, „ruling”, sometimes suppression. Acceptance uses the expression „really lawful” (vishuddhan hí and daily routine requires something more. Because nyaayatau विशुद्धं ही न्यायतौ): of the different origin of the muslim and hindu law –
JURA 2009/2. 190 Csanád Antal: Legal transplantation in India? though each are regarded to be religion based legal 19 (digesta 13.7.8.9.) in Brósz-Pólay 414. 20 system – the mogul’s muslim law couldn’t change Smriti (VIII-145) in Ancient Indian Law 70. 21 „pignus nanente proprietate debitoris solam pos- and supress hindu law that extent that would have sessionem transfert ad creditorem (Digesta 13.7.) in Brósz made impossible it’s later „renessaince” during and –Pólay 363. after the english rule. The probability of the continu- 22 Smriti (VIII-158) in Ancient Indian Law 68. 23 ity of hindu legal tradition seems to be obvious. The (GAIUS 3.119) in Brósz-Pólay: Római Jog 429. 24 Smriti (VIII-212) inAncient Indian Law 71. english legal system is regarded to be free from ro- 25 Smriti (VIII.-222) in Ancient Indian Law 69. man influence, although we can be doubt, that by use 26 qui inmenta vendunt, palem recte dicunto, quid in of foreign (latin) language one can maintain national quoque eorum morbi vitiique sit… si quid ita factum non erit… morbi autem vitiive causa inemptis faciendis in sex mensibus law, custom, language, and science. In english law, vel quo minoris cum venirent, fuerint, in anno iudicium da- almost all of the legal institutions mentioned in this bimus (Digesta 21.1.38.) in Brósz-Pólay 429. study are expressed by latin words. 27 Smriti (VIII-35-39) inAncient Indian Law 99. 28 The empires of sanskrit language could develop (Institutiones 2.1.39.) in Brósz-Pólay 233. 29 Smriti (VIII-126-128) in Ancient Indian Law 82. their own set of expressions and legal institutions 30 Dr. Aradi Éva: Egy szkíta nép: a kusánok p. 25., 36., 94. that – according to my opinion – after matching the 31 Dr. Aradi Éva: Egy szkíta nép: a kusánok p. 176. legal practice of the countries of that time, nowadays 32 Ibid. 146. 33 Ibid. 122. still plays an important role in enabling the present 34 Ibid: 115. law of India be the recipient of „european” ideas of 35 like the titles of aquiring ownership Brósz-Pólay Római law. The „roman connection” happens to be existing, jog p. 227. 36 but the nature of this kind of transplantation is still H.V. Shreenivasa Murthy: History of India p. 268., Eastern Book Company, Lucknow 2006 subject of question. 37 René David – John E.C. Brierly: Major legal systems of the world today p.490. , Stevens & Sons, London 1985 Notes 38 René David: Ibid. p. 506. 1 Alan Watson: Law, reality and Society in http://www. 39 जे. वी. एन. जायसवाल, एच. जे. एस.: हस्तान्तरण – लेखन के alanwatson.org/law_reality_society.pdf द्रष्टांत और प्रपत्र, ईस्टर्न बुक कम्पनी 2005 2 Institutiones (I. II-1.) in Iustinianus császár Istitutioi 40 Smt. Gian Kaur v. Sate of Punjab refering to Rodriguez négy könyvben translated by: ifj. Mészöly Gedeon, Egyetemi v. B.C. Supreme Court of Canada in: Universal’s Landmark Könyvkereskedés Budapest 1939. page14. Judgements, Universal Law Publishing C.O. PVT.LTD. 2008 3 Smriti of Manu (IX-194) in Ancient Indian Law page 33. 41 René David: Major Legal Systems… p. 508, 507. 4 Law for the Layman page 93. 42 Hungarian Act of „special duties, fees and taxes”1990. 5 Ibid. 94. XCIII. 26.§. (10) b. 6 Ibid. 77. 43 In roman law „mandatum pecuniae credendae” was a 7 Ancient Indian Law p. 125. leasing like institution: the mandator could order the creditor 8 Ibid. p. 5. to give loan to the debtor. In case of the later didn’t pay back, 9 Smriti (1-v-4) in Anciant Indian Law XII. „Whenever it the creditor could seege the mandator for repayment – In: is found that there is conflict between any provision contained Brósz-Pólay: Római jog p. 359. in the Vedas, and the provision in Smriti, Purana custom etc., 44 R.S. McGregor: The Oxford Hindi-English Dictionary, then what is declared in the Vedas alone shall prevail.” Oxford Univ. Press 2007 10 Ancient Indian Law 66. 45 Ancient Indian Law p.73. 11 Smriti (VIII-199) in Ancient Indian Law 60. 46 ibid. 69. 12 Takács György: Ha a jogász latinul beszél, Közgaz- 47 Ibid 68. dasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1991. p.182. 48 Ibid. 68. 13 (Digesta 19.1.11.2.) in Brósz Róbert–Pólay Elemér Ró- 49 Ibid. 67. mai jog, Tankönyvkiadó, Szeged 1974. P. 428. 50 Ancient Indian Law p. 70. 14 Smriti(VIII 147-148) in Ancient Indian Law 71. 51 Kamlesh Chopra: English-Hindi Dictionary, Eastern 15 (Digesta 41.3.13.) in Brósz-Pólay ibid. 245. Book Company, Lucknow 2001 16 Smriti (VIII 165-168) in Ancient Indian Law 67. 52 जे. वी. एन. जायसवाल, एच. जे. एस.: हस्तान्तरण – लेखन के 17 Brósz-Pólay 454. द्रष्टांत और प्रपत्र, ईस्टर्न बुक कम्पनी 2005. P. 77. 18 (Digesta 44.7.1.4.) in Brósz-Pólay 353.
JURA 2009/2. Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre 191
Bencsik András járásnak kétségtelen előnye, hogy összhangba hozza PhD-hallgató az érdekeltséget, az önkéntességet, a nyilvánosságot és az ellenőrizhetőséget, amelynek eredményeként kölcsönösen eredményes megállapodások megkö- tésére van lehetőség. Megállapítható tehát, hogy az A közigazgatási elnyert pályázatok az esetek többségében közjogi szerződések megkötéséhez vezethetnek. szerződésekről, A fentebb részletezett körülményeken kívül a köz- különös tekintettel igazgatással szemben napjainkban megfogalmazódó követelmények – így a közigazgatás együttműködé- a hatósági szerződésekre sének fontossága és a hatékonyság fokozása – meg- valósítása is a közigazgatási szerződések jövőbeli el- szaporodásához vezethetnek. A közigazgatást érintő Bevezető gondolatok folyamatos változások megkövetelik a szolgáltató jelleg erősödését, amely többek között a közfeladatok Napjainkban egyre inkább relativizálódik az Ul- magánszférának történő folyamatos átadásával, va- pianus nevéhez fűződő álláspont, amely szerint a lamint a közigazgatás piaci mechanizmusokkal való8 jogrendszer a közjog és a magánjog terrénumára „átszövésével” valósítható meg.9 osztható. Ennek oka egyrészt a speciálisnak számító Megállapítható, hogy a közigazgatás gyakran jogterületek – így a kereskedelmi jog, a munkajog és szerződéses úton igyekszik rendezni kapcsolatait többek között a szociális jog – megjelenése, másrészt azokban az esetekben, amikor az ügy jellege meg- pedig a közjog és a magánjog egymásra hatásának engedi, egyoldalú aktus kibocsátása helyett közjogi erősödése. Érezhető bizonyos közjogi elemek – így (közigazgatási) szerződéseket köt az érintettekkel. Az többek között a semmisségi és megtámadási feltételek alábbi tanulmányban ezeknek a megállapodásoknak szigorodásának, szerződésnek hatósági határozattal a jellegével, illetve a közigazgatási hatósági eljárás való pótlásának – alkalmazása a magánjogban, de ez és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. a fejlődési tendencia a másik irányba is érvényesül.1 évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) által intéz- Ennek pedig egyik karakterisztikus megnyilvánulási ményesített hatósági szerződések jelentőségével és formája a közjogban – így a közigazgatási jogban is – a tételes jogi szabályozásával kívánok foglalkozni. A különböző megállapodások elszaporodása.2 témával kapcsolatos vizsgálódást a fent ismertetett A posztmodernitás egyik alapvető jellegzetes- fejlődési tendenciákon kívül az a tényező is indokolttá sége a kontraktualizáció, amit a szerződésesedés teszi, hogy az Európai Unióban folyamatosan növek- folyamatával lehet azonosítani.3 Az ezt kiváltó okok szik a civil szféra jelentősége, amit jól mutat, hogy között kiemelendő az a jelenség, hogy jelentősen a Bizottság ma már nem csak tárgyalópartnerként, megnövekedett a szerződéskötésre jogosult és kö- hanem kormányzástechnikai tényezőként (is) tekint telezett alanyok (személyek, szervezetek, szervek) az érintett civil szervezetekre.10 A közösségi szervek száma. Ez leginkább a társadalmak szervezetesedé- és a civil szféra kapcsolatának intézményesítésében sének folyamatával van összefüggésben, amelynek (is) kiemelkedő jelentőséget töltenek be a különböző eredményeként elszaporodtak a különböző érdek- közjogi jellegű megállapodások. védelmi, társadalmi szervezetek. Ezek a szervező- dések élve az „alkudozás” (bargaining) eszközével – tevékenységük összehangolása és céljaik elérése I. Fogalmi előkérdések érdekében –gyakran válnak közjogi jellegű szerző- dések alanyaivá.4 Magyarországon a közszerződések még „gyerekci- Hangsúlyozandó, hogy a jelenlegi és a jövő nem- pőben” járnak, amelynek alapvetően két következ- zedéket számos olyan veszély fenyegeti, amelyekkel ménye figyelhető meg, ami erőteljesen rá is nyomja szemben elkülönülten sem az egyén, sem a közös- bélyegét a jogintézmény további alakulására. Egy- ségek, sem az állam nem képes fellépni.5 Ezekkel a részt megállapítható, hogy nem alakult még ki sem negatív tendenciájú jelenségekkel6 szemben a kol- a tételes jogban, sem a szakirodalomban egységes lektív fellépés tűnik célravezető lehetőségnek, amely fogalommeghatározás, másrészt – ebből követke- keretében az egyén, a közösségek és az állam tevé- zően – gyakran szinonimaként jelennek meg bizo- kenységük összehangolása érdekében közigazgatási nyos fogalmak. A közszerződésekkel kapcsolatos szerződéseket köt(het)nek egymással. konkrét vizsgálódások előtt szükségesnek tartom a A „szerződésesedés” további okaként jelölhető közjogi, a közigazgatási és a hatósági szerződés fo- meg a pályázatok elszaporodása.7 A pályáztatási el- galmi elhatárolását.
JURA 2009/2. 192 Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre
Az említett relációban a közjogi szerződés a leg- Az első világháborút megelőző időszakban nem tágabb kategória, amelynek csupán egyik típusát kerültek intézményesítésre a közjogi szerződések.15 jelentik a közigazgatási szerződések. A közjog a Ennek oka alapvetően abban állt, hogy – az ural- közhatalom gyakorlásával kapcsolatos viszonyokat kodónak számító felfogás szerint – a közhatalom szabályozza, így a közjogi szerződések fogalomkö- vonatkozásában kizárólag hierarchikus kapcsolato- rébe tartoznak azok a megállapodások,11 amelyek kat ismertek el, így nem tartották elképzelhetőnek a közjogi jogviszonyt keletkeztetnek a szerződő felek – szerződések által megvalósított – mellérendeltség között. Jellemzői ezeknek a kontraktusoknak, hogy bármilyen csekély mértékű „beszivárgását” sem ebbe az alanyok körét, tartalmukat, a felek jogait és kö- a viszonyrendszerbe.16 telezettségeit, a megkötés folyamatát és a jogviták Az 1950-es években élénk vita alakult ki a német elbírálásának fő szabályait közjogi rendelkezések jogirodalomban a közjogi szerződések megengedhe- határozzák meg, funkciójukat tekintve pedig ezek a tőségéről. Bullinger 1962-ben publikált „Vertrag und szerződések közcélok elérését, közfeladatok ellátá- Verwaltungsakt” című művében még élesen szembe- sát célozzák.12 fordult a közigazgatási szerződés jogintézményével, Ehhez képest speciális közjogi szerződésnek az ötvenes évek végére azonban életre keltek ezek minősül a közigazgatási szerződés, amelynek a sa- a megállapodások a Szövetség és a tartományok játosságát az adja, hogy ezek a kontraktusok kivétel központi szervei között konkrét jogi szabályozás nélkül a közigazgatás működéséhez kapcsolódnak. nélkül.17 Ennek hátterében az állt, hogy – tekintettel A jogviszony tartalmát közigazgatási jogok és kötele- az ország 1949-ben elfogadott alaptörvényére, amely zettségek alkotják, célja mindig valamely közfeladat sem a Szövetség és a tartományok között, sem más ellátása, alanyai közül pedig legalább az egyik olda- vonatkozásban nem rendelkezett a közjogi szerződé- lon közhatalmi szerv áll.13 Ezzel összefüggésben azon- sekről – az alkotmányi szabályozás általános jellege ban indokolt némi kiegészítést tenni: előfordulhatnak azt a szükségletet eredményezte, hogy bizonyos olyan esetek, amikor minden szerződő fél közhatalmi szervezeti, működési és financiális kérdésekben a szerv, vagy olyanok is, amikor egy közhatalmi szerv Szövetség és a tartományok illetékes közigazgatási köt közigazgatási szerződést egy magánszeméllyel. szervei megegyezzenek egymással. Ezeken az eseteken kívül sor kerülhet megállapodás A jogi szabályozás szempontjából az 1969. évi kötésére egymással mellérendeltségben vagy éppen alkotmánymódosítás érdemel kiemelést, amikor új szigorú alá- és fölérendeltségben álló közhatalmi rendelkezésként került az alaptörvénybe a 91/b. szervek között is.14 cikk, amely értelmében „a Szövetség és a tartomá- A hatósági szerződés a legszűkebb kategória, nyok megállapodások alapján együttműködhetnek amelyet a Ket. vezetett be a magyar jogrendszerbe. az adott oktatás tervezésében, az interregionális je- Ez a kontraktus a közigazgatási hatósági eljárásban lentőségű tudományos kutatások intézményeinek és a határozat „helyettesítésére” szolgál, ennél fogva – törekvéseinek támogatásában”. A jogintézmény idé- amellett, hogy magán viseli mind a magánjog, mind zett alkotmányos megalapozását követően 1977-ben a közigazgatási jog jellegzetességeit – csupán a Ket. vált teljessé a vonatkozó jogi rezsim kiépítése, amikor tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben alkalmazható. hatályba lépett az 1976. május 25-én elfogadott köz- igazgatási eljárási törvény, amely intézményesítette a közjogi szerződéseket.18 II. A közszerződések kialakulása, fejlődése 2. A közszerződések megjelenése a magyar jogban
1. A közszerződések megjelenése a német Magyarországon – amint erre korábban már tettem jogban utalást – nincs hagyománya a közigazgatási szerző- dés jogintézményének. 1945 előtt nem került sor a Mielőtt a közszerződések magyar jogrendben való közszerződések intézményesítésére, csupán a köz- megjelenését vizsgálom, indokolt bemutatni a német igazgatási jogirodalomban vannak nyomai. Magyary szabályozás alakulását. Ezt alapvetően két tényező Zoltán a közigazgatás jogi aktusai közé sorolta a köz- indokolja: egyrészt Németországban született – eu- igazgatási szerződéseket, mint alanyi jogi helyzetet rópai viszonylatban – legkorábban törvényi sza- teremtő közigazgatási jogi kétoldalú aktusokat.19 A bályozás a közigazgatási szerződésekről, másrészt korabeli francia jogban a közigazgatási szervek ma- a hatályos magyar közigazgatási eljárási kódex a gánosokkal kötött megállapodásait is közigazgatási német modell analógiájára szabályozza a hatósági szerződéseknek tekintették, hazánkban azonban a szerződéseket. korabeli munkák csupán a közigazgatási szervek
JURA 2009/2. Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre 193 egymás közötti kontraktusait nevezték közszerző- esetében is érezhető, amit azonban a szerződő másik déseknek.20 fél oldalán értékgarancia hivatott ellensúlyozni.25 A 1945 után változás következett be a tekintetben, közigazgatás oldalán a hatalmasságok közül többek hogy fokozatosan kezdtek elszaporodni a fent em- között az ellenőrzés joga, a szankcionálás lehetősége, lített megállapodások anélkül azonban, hogy ennek a vétkességi alapú felmondás, valamint a némi rész- a jogszabályi háttere kiépítésre került volna. Ezt az letezést igénylő egyoldalú módosítás és a közérdekű időszakot két tendencia jellemezte: egyrészt a közszol- felmondás intézménye emelendők ki. gáltatások biztosítására irányuló kontraktusokat a jogi Az egyoldalú felmondás megítélésében nem egy- szabályozás polgári jogi szerződéseknek tekintette, ségesek a jogintézményt régebb óta ismerő államok másrészt a közigazgatási jog egyáltalán nem adott jogi sem. Amíg a német jog nem biztosít lehetőséget hátteret ezeknek a megállapodásoknak, megkötésüket egyoldalú felmondásra a közigazgatás részéről,26 azonban számos esetben ösztönözte.21 addig a francia Államtanács elismerte ezt a jogo- 1990 után fokozatosan kezdtek kialakulni a kü- sultságot, csupán a gyakorlás korlátai tekintetében lönféle közszerződések, amelyek már rendelkeztek érezhető némi jogalkalmazói bizonytalanság. A köz- ugyan jogi háttérrel, a közigazgatási szerződésekre érdekű felmondás intézménye esetén nincs szükség vonatkozó átfogó, alapvető jogi szabályozással azon- a szerződő fél kötelezettségszegésére, amennyiben ban a mai napig adós a jogalkotó. Az egyes közszer- fennállnak a közérdek szempontjából releváns és a ződések közül kiemelhetők a társulási megállapodá- jogi szabályozásban meghatározott feltételek, a kont- sok, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által raktus ex nunc hatállyal megszüntethető. Ebben az kötött finanszírozási szerződések, a rendőrség és a esetben azonban teljes kártalanítás illeti meg a köz- helyi önkormányzatok közötti együttműködési meg- hatalmi szervvel szerződő másik felet. Ellentétben állapodások, de – közvetetten ugyan – ide köthetők a korábban említett egyoldalú felmondás jogával, a koncessziós szerződések, valamint a közbeszerzési ezt a jogintézményt soha sem övezte bizonytalan- eljárás eredményeként megszülető kontraktusok.22 ság, a közigazgatási szerződéseket ismerő európai Tekintettel arra, hogy – mint fentebb említet- államok jogrendszerei kivétel nélkül alkalmazzák tem – átfogó jogi szabályozást még nem nyertek a ezt a klauzulát.27 közszerződések Magyarországon, az alábbiakban a jogrendünkben előforduló közigazgatási szerző- déseknek tekinthető megállapodások közös jellem- III. Hatósági szerződések vonásainak bemutatására teszek kísérletet. Elsőként Magyarországon a kógens jelleg dominanciájára kívánom felhívni a figyelmet, amely azáltal jut kifejezésre, hogy a köz- szerződések – a tisztán polgári jogi szerződésekhez 1. A hatósági szerződések képest – részletezőbb és eltérést nem engedő ren- intézményesítésének indokai delkezéseket tartalmaznak. Ezáltal előtérbe kerül a megállapodás mellérendeltségi elven nyugvó jellege, A demokratikus jogállamok közigazgatásának alap- a háttérben azonban – tekintettel arra, hogy ezek a vető jellemvonása, hogy nem minden esetben tárgyal kontraktusok közfeladat ellátását hivatottak biztosí- a hatalom pozíciójából az ügyféllel, hanem azt gyak- tani – megmarad az állami kikényszerítés lehetősége, ran egyenrangú félnek tekinti és törekszik a mindenki amit a hatóság oldalán jelentkező többletjogosítvá- számára előnyös megoldás közös megkeresésére. A nyok garantálnak. szolgáltató közigazgatás alapvető rendeltetése az Fontos kiemelni, hogy a közigazgatási szerző- ügyfelek „kiszolgálása”, amely tevékenység kereté- dések esetében mindkét fél megőrzi tulajdonságait, ben nem a hatósági eszközök feltétlen alkalmazása a a közigazgatás mellett a szerződő fél is hű marad cél, hanem – az ügy jellegétől függően és a jogszabályi természetéhez.23 Ez alapvetően azt jelenti, hogy a keretek között – „partneri” viszony létrehozása az közigazgatás oldalán – lévén a közfeladatok letéte- eljáró hatóság és az ügyfél között.28 ményese – egyoldalú „hatalmasságok”, alakító jogok A hatósági jogalkalmazás (eredeti) logikája alap- biztosítják a közszerződés által megvalósítani kívánt vetően az egyoldalú jogi aktusok kibocsátásában látja cél elérését.24 a hatósági eljárás lényegét. Tekintettel arra, hogy az A közigazgatási szerződés alanyainak egymáshoz eljárás minden szakaszában megilletik az ügyfelet a való viszonyáról megállapítható, hogy nem tekinthe- garanciális jellegű eljárási jogosultságok, nem szük- tők teljesen egyenjogúnak a szerződő felek, nem érvé- séges és – egyes felfogások szerint29 – nem is lehet- nyesül azonban hierarchikus viszony sem közöttük. séges mellérendeltségi elemek beépítése a hatósági A közigazgatási szervek hatalmi pozíciója – ahogy a jogviszonyba. Ezt a logikát „törte át” a hatósági szer- hatósági eljárásban is – a közigazgatási szerződések ződés intézményesítése a Ket. bevezetésekor.
JURA 2009/2. 194 Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre
Anélkül, hogy a Ket. megszületését kísérő jogal- met polgári törvénykönyv (BGB) bizonyos szakaszai, kotási folyamat részletes értékelésére kitérnék, meg- végül pedig a jogrendszer általános jogelvei, amelyek állapítható, hogy – ahogy számos más jogintézmény szintén determinálják az érintett kontraktusokra vo- vonatkozásában – a hatósági szerződés esetében is natkozó jogalkalmazói gyakorlatot.33 lényeges eltérés tapasztalható a Kodifikációs Bizott- A magyar szabályozás tekintetében kiemelendő, ság által elkészített tervezet és a végül elfogadott és hogy a Ket. csupán a hatósági szerződéseket – mint kihirdetett törvényszöveg között.30 Az egyik fontos a közigazgatási szerződések egy típusát – szabá- rendelkezés – ami sajnos nem került elfogadásra lyozza. A Ket. hatósági szerződésre vonatkozó sza- – nem írta elő speciális jogszabályok külön felhatal- kaszain túl az eljárási törvény egyéb rendelkezései mazását a hatósági szerződések alkalmazásához, így – így az ügyintézési határidőre vonatkozó szabály a tervezet szerint kizárólag a Ket. rendelkezéseire – is alkalmazandók, háttérjogszabályként pedig a hivatkozva választhatták volna a hatóságok ezt a Ptk. szerződésekre irányadó általános rendelkezé- „döntési” formát. A következő lényeges rendelkezés seire utal a normaszöveg. Ezzel összefüggésben két a hatóság szerződésszegésére vonatkozott, amely- problémára hívnám fel a figyelmet: egyrészt – lévén nek értelmében a hatóság nem teljesítése esetén az nem konkretizálja a Ket. – túl tágnak és nem elég ügyfél 15 napon belül a mulasztó hatóság felügyeleti körülhatároltnak tartom a Ptk. alkalmazási körét, szervéhez fordulhat vagy elállhat a szerződéstől.31 másrészt pedig nincs lehetőség a polgári jog álta- Amennyiben a felügyeleti szerv megállapítja a lános elveinek – mint a kötelmi jog általános része szerződésszegést, a végrehajtás általános szabályai háttérnormáinak – alkalmazására. Álláspontom sze- szerint jár el a mulasztó szervvel szemben, ha pedig rint, amennyiben az nem áll ellentétben a hatósági elutasítja a kérelmet, az ügyfél rendelkezésére áll a szerződés rendeltetésével, indokolt lenne lehetővé közigazgatási ügyekben eljáró bíróságokhoz fordulás tenni ezeknek a princípiumoknak az alkalmazását lehetősége. Álláspontom szerint ez a megoldás cél- az eljáró bíróságok számára. ravezetőbb lett volna a jelenlegi normaszövegnél két szempontból is: egyrészt – döntést kiváltó aktusról 2.1 A szerződés létrejötte van szó – a teljesítés kikényszerítését tette volna le- A Ket. 76. § (1) bekezdése szerint abban az esetben, hetővé a jogalkotó az ügyfél számára, másrészt pedig ha jogszabály lehetővé teszi, az első fokon eljáró megnyitotta volna a végrehajtás szabályai alkalma- hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek zásának útját a hatósággal szemben. Megemlítem és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése végül a tervezetnek azt a rendelkezését, amely szerint érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel ha- a szerződés megtámadhatósága és semmissége vo- tósági szerződést köthet. A szerződéskötés feltételei natkozásában a Ptk. szabályait rendelte alkalmazni. közül elsőként a „ha jogszabály lehetővé teszi” for- Itt csak annyit kívánok megjegyezni, hogy ez a meg- dulat érdemel részletezést. Ezzel a rendelkezéssel a oldás lényegesen leszűkítette és konkretizálta volna Ket. csupán „legalizálta” a hatósági szerződéseket, a háttérnormaként hivatkozott magánjogi kódex tényleges elterjedésüket más, speciális jogszabályi alkalmazási körét. Megállapítható tehát, hogy a Ket. felhatalmazáshoz kötötte. Ez a túlzott óvatosság a csupán lefektette a hatósági szerződés jogi alapjait, Kodifikációs Bizottság tervezetében – mint arra ko- legalizálta a jogintézményt, tényleges alkalmazását rábban utaltam – nem (így) fogalmazódott meg, a azonban speciális jogszabályok megengedő rendel- javasolt normaszöveg szerint abban az esetben lett kezéseihez kötötte.32 volna lehetőség hatósági szerződést kötni, ha az ügy jellege azt nem zárja ki. 2. A hatósági szerződések tételes Fontos feltétel, hogy – mint általában a szerző- jogi szabályozása désekhez – két szerződő fél – így a hatóság és az ügyfél – szükséges, amely következik abból, hogy A törvényi szabályozás vonatkozásában elsőként kétoldalú közigazgatási aktusról van szó. A felek a hatósági szerződésekre alkalmazandó jogi rezsi- közötti egyenjogúság – mint a polgári jogban ér- met tartom tisztázandó kérdésnek, tekintettel arra, vényesülő rendező elv – a hatósági szerződések hogy – mint korábban említettem – a Ket. csupán esetében csak formális, hiszen az ügyfél számára a legalapvetőbb, a jogintézményt megalapozó ren- csupán a szerződéskötési szabadság – mint a felek delkezéseket tartalmazza. A német szabályozást mellérendeltségét kifejezésre juttató szerződési sza- vizsgálva megállapítható, hogy ebbe a körbe tar- badság egyik összetevője – adatik meg a hatósággal toznak a közigazgatási eljárási törvény vonatkozó szemben.34 A Ptk. rendelkezései szerint a szerződés rendelkezései, a törvény egyéb – a közigazgatási érvényes létrejöttéhez ajánlatra és annak elfogadá- szerződésekre is alkalmazandó – szabályai, ezeket sára van szükség. Ezzel összefüggésben egyrészt kiegészítve – mintegy szubszidiárius jelleggel – a né- megállapítható, hogy az ajánlatot bármely fél – így
JURA 2009/2. Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre 195 akár az ügyfél is – megteheti, másrészt a formai kö- járulása. Ezekkel a rendelkezésekkel kapcsolatban vetelményekből kiolvasható, hogy az ajánlatnak (is) megállapítható, hogy nem minősülnek általános ér- írásban kell megszületnie. vényességi feltételeknek, hiszen az adott ügytípustól A hatósági szerződések megkötésével összefüg- függően támasztanak többletelvárásokat. gésben fontos rendelkezés, hogy csak az elsőfokon eljáró hatóság és csak a hatáskörébe tartozó ügyben 2.3 A hatósági szerződés módosítása választhatja ezt a döntési formát. Ezeknek a feltéte- Alapvető fontosságú kérdés a szerződés módosítha- leknek a nem teljesítése – lévén aktust pótló cselek- tóságának problémaköre. A módosítás törvényi felté- ményről van szó – semmisségi oknak minősül, így telei két elv között próbálnak egyensúlyt teremteni. például a másodfokon eljáró szerv által vagy hatás- A jogbiztonság egyfelől megkövetelné a szerződések körébe nem tartozó ügyben kötött hatósági szerződés stabilitását, tartalmi állandóságát, míg a materiális semmis lesz. igazság biztosításának kívánalma a szerződés tar- talmi helyességét helyezi előtérbe.37 A jogalkotó eme 2.2 A hatósági szerződésekre vonatkozó két „sziklaszirt” között kormányozva igyekezett ki- formai követelmények alakítani a tételes jogi szabályozást. A Ket. 77. § (1) A 76. § (2) bekezdése szerint a hatósági szerződés bekezdése értelmében az ügy szempontjából jelentős csak írásban köthető. Törvény, kormányrendelet és új tény felmerülése, továbbá a szerződéskötéskor önkormányzati rendelet a szerződés megkötéséhez fennálló körülmények lényeges megváltozása esetén további feltételeket is meghatározhat. Fontos érvé- a szerződés módosítását bármelyik fél kezdeményez- nyességi követelmény az érintett kontratusok vo- heti. Ha a módosításhoz a másik fél nem járul hozzá, natkozásában az írásbeliség, amelyet alapvetően két vagy a felek között vita van a módosítás törvényi tényező indokol: egyrészt a szerződés stabilitását és feltételei tekintetében, akkor a közigazgatási ügyek- számon kérhetőségét hivatott biztosítani, másrészt ben eljáró bíróságtól kérhető a szerződés módosítása egyenes következménye annak a közigazgatási el- vagy megszüntetése. járásjogi követelménynek, hogy a hatóság aktusai- Az idézett rendelkezésből kitűnik, hogy a Ket. nak – így az egyoldalú aktust helyettesítő hatósági tágabb esetkörben teszi lehetővé a szerződés módo- szerződésnek is – írásbeli nyomának kell lennie. sítását mint a Ptk., hiszen a polgári jogban egyrészt Ezzel összefüggésben csupán egyetlen problemati- csak a felek tartós jogviszonyában van lehetőség kus körülményre kívánom a figyelmet ráirányítani, erre, másrészt csupán akkor, ha a szerződéskötés- nevezetesen arra, hogy a hatósági szerződés nem kor fennálló körülmények lényeges megváltozása közölhető elektronikus formában.35 Megjegyzem, valamelyik fél jogát vagy jogos érdekét sérti. Ezeket hogy a német eljárási törvény nem zárja ki az elekt- a megszorításokat az a követelmény tette alkalmaz- ronikus út igénybevételét.36 E sorok szerzője is meg- hatatlanná a hatósági szerződések tekintetében, hogy engedhetőnek tartaná a kapcsolattartás e módjának a kontraktus által biztosítani kívánt közcél minél alkalmazását ilyen ügyek vonatkozásában, hiszen inkább megvalósítható legyen. azok a biztonsági garanciák (minősített elektronikus A következő fontos szabály, hogy a szerződés mó- aláírás, fokozott biztonságú elektronikus aláírás, ügy- dosítását bármelyik szerződő fél kezdeményezheti. félkapu), amelyek kiépítésre kerültek az elektronikus Abban az esetben pedig, ha a felek bármelyike nem kapcsolattartás területén, elegendőnek bizonyulná- járul hozzá a módosításhoz – vagy vita van a módo- nak a hatósági szerződésekkel összefüggésben is. sítás feltételei vonatkozásában – a bíróság jogosult a A Ket. három további speciális formai követel- szerződést a jövőre nézve módosítani vagy – ultima ményt is támaszt a hatósági szerződésekkel szem- ratióként – megszüntetni. ben. A 76. § (4) bekezdése előírja, hogy amennyiben a hatósági ügyben szakhatósági állásfoglalást kell 2.4 A szerződésszegés szabályozása beszerezni, a szerződés csak a szakhatósági hozzá- Tekintettel arra, hogy a hatósági szerződés valamely járulás megadása esetén, a szakhatósági állásfogla- közcél elérésére irányul, a jogalkotó részletesen sza- lásban meghatározott előírásoknak és feltételeknek bályozza a szerződésszegés eseteit mindkét szerződő a szerződésbe történő foglalásával köthető meg. Az fél oldalán. Abban az esetben, ha az ügyfél nem tel- idézett szakasz (5) bekezdése értelmében azokban az jesíti a szerződésben foglaltakat, a szerződés jogerős ügyekben, ahol a szerződés harmadik személy jogát és végrehajtható határozatnak minősül és a hatóság vagy jogos érdekét érinti, a szerződés megkötése előtt hivatalból intézkedik – az időközben bekövetkezett be kell szerezni az érintett írásos hozzájárulását. A teljesítések figyelembevételével – a végrehajtás elren- Ket. 76. § (6) bekezdése szerint pedig jogszabály elő- deléséről.38 Az idézett rendelkezéssel összefüggésben írhatja, hogy a szerződés érvényességéhez szükséges megjegyzendő, hogy az ügyfél nemteljesítése esetén a szerződő hatóság felügyeleti szervének hozzá- nincs szükség másik szerv (bíróság, felettes hatóság)
JURA 2009/2. 196 Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre közreműködésére, lehetőséget biztosít a jogalkotó szabályok rendelkezhetnek a hatósági szerződések az azonnali végrehajtásra. Ez a rendelkezés ötvözi megengedéséről – az egyébként nem túl nagyszámú magában a közjogi és magánjogi elemeket, hiszen a ágazati jogalkotótól származó felhatalmazások köre szerződésszegés polgári jogi fogalmának megvaló- igen heterogén, sokszor olyan megállapodások ese- sulása esetére egy tisztán közigazgatási eljárásjogi tében is hatósági szerződésekről szólnak, amelyek normaösszesség, a közigazgatási végrehajtás szabá- jellegüknél fogva nem vonhatók ebbe a körbe.41 Ha az lyait rendeli alkalmazni a jogalkotó. általános eljárási kódex részletesebben szabályozná a Ha viszont a hatóság nem teljesíti a szerződésben jogintézményt és nem lenne szükség az ágazati jog- foglaltakat, az ügyfél két lehetőség közül választhat. alkotókra a részletkérdések regulálásához, nagyobb Először megkísérelheti felhívni a hatóságot teljesí- mértékben érvényesülhetne az egységesség ebben a tésre, ennek eredménytelensége esetén pedig a köz- tekintetben is. A másik indok, ami a korlátozás el- igazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhat.39 hagyása mellett szól, hogy ily módon a gyakorlat ki Ezzel összefüggésben csak utalni kívánok – a fentebb tudná alakítani – a törvényi feltételek ismeretében írtak alapján – arra, hogy a Kodifikációs Bizottság ál- – az egyes speciális szerződéstípusokat.42 tal kimunkált tervezetben szereplő megoldás inkább Lényeges jogalkotási kérdés a Ptk. és a Ket. viszo- megfelelt volna a hatékony és gyors feladatellátásnak nyának rendezése. Álláspontom szerint azt követően, azáltal, hogy a hatósági szerződés – a felügyeleti hogy a jogintézmény törvényi részletezése megtör- szerv közreműködésén keresztül – kikényszeríthe- tént a közigazgatási eljárási kódexben, könnyebben tő lett volna. Önmagában az a tény – ahogy azt az konkretizálható ezeknek a szabályoknak és a Ptk. Alkotmánybíróság is megállapította –, hogy eltérően rendelkezéseinek a viszonya, amely azonban elen- szabályozza a jogalkotó az ügyfél és a hatóság szerző- gedhetetlen az egységes joggyakorlat szempontjából. désszegését, nem alkotmányellenes. Ennek indokát Ezzel összefüggésben indokolt jogalkotási lépéseket abban látta a Testület, hogy a hatóság nem tekint- tenni a fentebb érintett közérdekű felmondás intéz- hető ügyfélnek, hanem éppen az ügyfél jogainak és ménye vonatkozásában, amely a szerződésszegésre kötelezettségeinek megállapítására hivatott szerv, vonatkozó rendelkezések körében volna elhelyezhető ennélfogva nem is lenne helyes azonos jogállást a közérdek teljes körű biztosítása érdekében.43 biztosítani a két szerződő félnek a jogviszonyban.40 Ehelyütt csak utalok arra a korábbi felvetésre, Ezt az álláspontot elismerve azonban – véleményem amely szerint a hatósági – és az összes közigazga- szerint – az érintett kontraktusok által érvényesíteni tási – szerződéssel kapcsolatos jogvita elbírálását a kívánt közérdek megkövetelné a mindkét oldalon közigazgatási bíróságokhoz lehetne telepíteni létre- azonos mértékű effektivitást biztosító jogi rezsimet hozataluk esetén. E sorok szerzője is tisztában van (a szerződésszegés tekintetében is). azzal, hogy a napirenden lévő jogalkotási feladatok között nem a legelőkelőbb helyet foglalja el az emlí- tett témakör, de talán nem felesleges egy további érv Záró gondolatok és de lege ferenda megfogalmazása az intézményesítés mellett.44 javaslatok Az általam „maximális” programként megjelölt elképzelés megvalósulása esetén önálló kódex szület- A fentiekben igyekeztem vázolni a hatósági szerző- hetne a közigazgatási szerződésekről és annak egyik désekre vonatkozó tételes jogi szabályozást, illetve az speciális formájaként kerülhetne szabályozásra a ha- egyes problematikus kérdésekre felhívni a figyelmet. tósági szerződés jogintézménye. Az erre vonatkozó Az alábbiakban törekszem a felvetődő kérdésekre elgondolások közül most a leginkább kidolgozottat adható lehetséges válaszokra kitérni. A jogintézmény említem. A javaslat szerint a kidolgozandó kódex továbbfejlesztésére vonatkozó javaslataimat egy „mi- három részre tagozódhatna, amelyek az alapelvek, nimális” és egy „maximális” program köré kívánom a közigazgatási szerződésekre vonatkozó általános csoportosítani. szabályok, valamint az egyes szerződéstípusokra Mindenképpen szükségesnek tartom a hatósági vonatkozó joganyag lehetnének.45 Az elgondolás szerződésekre vonatkozó Ket.-beli szabályozás to- hívei szerint az alapelvek körében rendelkezne a vábbfejlesztését, amelynek első neuralgikus pontja a törvény a szerződések jogszerűségéről, a joggal való hatósági szerződések megkötésének jogalkotó általi visszaélés tilalmáról, a jogorvoslathoz való jogról és megengedése. Álláspontom szerint nem szükséges – többek között – az adatvédelem követelményéről. a hatályos törvényi szabályozásban megfogalmazott Az általános rész tartalmazná azokat a szabályokat, korlátozás, amely szerint speciális jogszabályi felha- amelyek minden közigazgatási szerződéstípus ese- talmazásra volna szükség az érintett megállapodások tében irányadók,46 a különös rész joganyaga pedig megkötéséhez. Ezt a „jogalkotási lépést” alapvetően az egyes szerződéstípusokra47 vonatkozó speciális két tényező indokolja. Egyrészt – lévén speciális jog- rendelkezésekből állna.
JURA 2009/2. Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre 197
A fentiek összegzéseként megállapítható, hogy vi- 5 Vö. Ádám Antal: i. m. 13. o. 6 tathatatlanul lényeges előrelépést jelentett a magyar Ehelyütt különösen a szegénységgel, a munkanélküli- séggel és többek között a szociális feszültségekkel szembeni jogrendszerben a hatósági szerződések Ket. általi fellépésre kell gondolni. bevezetése, a folyamat azonban ezzel nem fejeződött 7 Vö. Ádám Antal: i. m. 14. o. be. A Ket. bátortalan és néhány helyen hiányos rendel- 8 Itt többek között a különböző megállapodások alkal- kezéseinek jogalkotói továbbfejlesztése elodázhatatlan mazására érdemes gondolni a közigazgatás világával össze- függésben. annak érdekében, hogy a hatósági szerződés ne „csak” 9 Vö. Molnár Miklós – Margaret M. Tabler: Gondolatok legális, hanem élő jogintézménnyé is válhasson. a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás 2000. 10. sz. 597–598. o. Felhasznált irodalom 10 Vö. Török Gábor: A közigazgatási szerződés. In: Köz- jogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Ádám Antal: A közjogi bíráskodás fejlődési irányai. Bel- Budapest 2006. 427. o. ügyi Szemle 1995. 12. sz. 11 Így többek között a nemzetközi jogi, egyházjogi szer- Ádám Antal: A közjogi szerződések az NSZK-ban. Jog- ződések, valamint a büntetőjog és a büntetés-végrehajtási tudományi Közlöny 1983. 7. sz. jog területén megkötött megállapodások tartoznak ebbe a Ádám Antal: A közjogi szerződések Magyarországon. In: csoportba. Ádám Antal (Szerk.): Közjogi intézmények a XXI. században. 12 Vö. Szilágyi András: Hatósági szerződések Magyar- PTE ÁJK, Pécs 2004 országon. JURA 2005. 2. sz. 135. o. Ádám Antal: A közjogi szerződésekről. JURA 2004. 1. sz. 13 Vö. Szilágyi András: i. m. 135–136. o. Ádám Antal: A köztestületek és a közjogi szerződések a 14 Vö. Ádám Antal: A közjogi szerződésekről. JURA posztmodern társadalom és állam kapcsolataiban. Acta Hu- 2004. 1. sz. 7. o. mana 1995. 21. sz. 15 Vö. Ádám Antal: A közjogi szerződések az NSZK-ban. Ádám Antal: A posztmodernitás jogi sajátosságairól. Jogtudományi Közlöny 1983. 7. sz. 466. o. Társadalmi Szemle 1996. 4. sz. 16 Ez a felfogás tükröződik többek között Otto Mayer Barabás Gergely: Kontraktuális közigazgatás – közszer- Deutsches Verwaltungsrecht című művében is. ződések a magyar jogban. In: Országos Tudományos Diákköri 17 Vö. Ádám Antal: i. m. 466. o. Konferencia Állam- és Jogtudományi szekció. Károli Gáspár 18 Vö. Ádám Antal: i. m. 467. o. Református Egyetem, Budapest 2007 19 Vö. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Berényi Sándor: A közigazgatási szerződések. In: Ficzere Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1942. 588. o. Lajos – Fazekas Marianna (Szerk.): Magyar közigazgatási jog 20 Vö. Ivancsics Imre: A közigazgatási hatósági eljárás. általános rész. Osiris Kiadó, Budapest 2006 PTE ÁJK, Pécs 2005. 163. o. Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaság- 21 Ez volt megfigyelhető többek között a tanácsi beru- irányítás. Akadémiai Kiadó, Budapest 1983 házások tárgykörében. Erről bővebben lásd Madarász Tibor: Ivancsics Imre: A közigazgatási hatósági eljárás. PTE Közigazgatás és jog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bu- ÁJK, Pécs 2005 dapest 1987. 292. o. Kilényi Géza: A hatóság döntései. In: Kilényi Géza 22 Vö. Berényi Sándor: A közigazgatási szerződések. (Szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Complex Ki- In: Ficzere Lajos – Fazekas Marianna (Szerk.): Magyar köz- adó, Budapest 2008 igazgatási jog általános rész. Osiris Kiadó, Budapest 2006. Madarász Tibor: Közigazgatás és jog. Közgazdasági és 308–310. o. Jogi Könyvkiadó, Budapest 1987 23 Vö. Barabás Gergely: Kontraktuális közigazgatás – Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar közszerződések a magyar jogban. In: Országos Tudományos Egyetemi Nyomda, Budapest 1942 Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi szekció. Károli Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht. 1924 Gáspár Református Egyetem, Budapest 2007. 11. o. Molnár Miklós–Margaret M. Tabler: Gondolatok a köz- 24 Ezzel összefüggésben bővebben lásd Ádám Antal: A igazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás 2000. 10. sz. közjogi szerződésekről… 7. o. Petrétei József: Magyar alkotmányjog I. Dialóg-Campus 25 Vö. Barabás Gergely: i. m. 12–13. o. Kiadó, Budapest-Pécs 2002 26 Vö. Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazda- Szilágyi András: Hatósági szerződések Magyarországon. ságirányítás. Akadémiai Kiadó, Budapest 1983. 128. o. JURA 2005. 2. sz. 27 Vö. Barabás Gergely: i. m. 14. o. Tilk Péter: A hatóság döntései és a hatósági szerződés az 28 Vö. Tilk Péter: A hatóság döntései és a hatósági szer- új eljárási törvényben. Magyar Jog 2006. 2. sz. ződés az új eljárási törvényben. Magyar Jog 2006. 2. sz. 90. o. Török Gábor: A közigazgatási szerződés. In: Közjogi 29 Erről lásd többek között Török Gábor: A közigazgatási tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. szerződés… 429. o. Budapest 2006 30 Minthogy a hatályos tételes jogi szabályozásra a követ- kező pontban kívánok kitérni, így ehelyütt csupán a koncepció Jegyzetek el nem fogadott rendelkezéseire utalok. 1 Ezt a jelenséget szokás a közjog „magánjogiasodásá- 31 Vö. Ádám Antal: i. m. 16. o. nak”, illetve a magánjog „közjogiasodásának” nevezni. Ezzel 32 Vö. Kilényi Géza: A hatóság döntései. In: Kilényi Géza összefüggésben lásd Petrétei József: Magyar alkotmányjog I. (Szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Complex Ki- Dialóg-Campus Kiadó, Budapest–Pécs 2002. 20–21. o. adó, Budapest 2008. 499–500. o. 2 Ezzel összefüggésben lásd többek között Ádám Antal: 33 Vö. Szilágyi András: i. m. 136. o. A köztestületek és a közjogi szerződések a posztmodern társa- 34 A szerződés tartalmát a kontraktus által helyettesített dalom és állam kapcsolataiban. Acta Humana 1995. 21. sz. egyoldalú aktusra irányadó jogszabályok és a hatóság mérle- 3 Vö. Ádám Antal: A posztmodernitás jogi sajátosságai- gelési jogköre határozzák meg. ról. Társadalmi Szemle 1996. 4. sz. 18. o. 35 Vö. Ket. 162. § (2) bekezdésének d) pontjával. 4 Vö. Ádám Antal: A közjogi szerződések Magyaror- 36 Vö. Szilágyi András: i. m. 138. o. szágon. In: Ádám Antal (Szerk.): Közjogi intézmények a XXI. 37 Vö. Szilágyi András: i. m. 140–141. o. században. PTE ÁJK, Pécs 2004. 12. o. 38 Vö. Ket. 77. § (2) bekezdésével.
JURA 2009/2. 198 Bencsik András: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre
39 Vö. Ket. 77. § (3) bekezdésével. 45 Vö. Molnár Miklós – Margaret M. Tabler: i. m. 40 Vö. Tilk Péter: i. m. 91. o. 609–610. o. 41 Így például a foglalkoztatás elősegítéséről és a 46 Itt kerülnének szabályozásra a szerződések létrejötté- munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvényben re, megszűnésére és a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó szabályozott megállapodások sem tekinthetők hatósági szer- jogi előírások. ződéseknek. 47 Így többek között a koncessziós szerződésre, a közbe- 42 Vö. Szilágyi András: i. m. 143. o. szerzési folyamat eredményeként létrejövő kontraktusokra, 43 Vö. Szilágyi András: i. m. 143. o. a közigazgatási szervek együttműködései megállapodásaira, 44 Ezzel összefüggésben lásd bővebben Ádám Antal: A valamint a közszolgáltatási szerződésekre vonatkozó sza- közjogi bíráskodás fejlődési irányai. Belügyi Szemle 1995. bályok. 12. sz.
JURA 2009/2. Máté Julesz: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan 199
Máté Julesz Research fellow Szeged I. The Establishment of the Budget Council
Making law has always been a typical human answer The Central Budget is not an to current social problems. Most people consider law something perfect, something that cannot be Everyday Financial Plan disputed. We call these people of our society the laics. This latter word, however, hurts the so-called laics, and it might make them think that lawyers and Introduction law-makers are self-appointed half-gods. On the one hand, creators, on the other hand, self-styled heroes The laws and their various meanings are all related of the society? Who is indeed a lawyer? And does he to the need of the mankind for a regulated world. really personally make law when speaking about case This need is induced by the general disorder of the law? Is there any direct relationship between lawyer cosmos. Whether it is a disorder or rather an order and law-maker? What does a law conceal, and what unknown to man, we still do not know. This lack of can a lawyer add to the work of a law-maker? These knowledge led to the urgent necessity of creating questions arose several centuries ago, long before order via laws and similar legal products. When Christ, long before the nativity of the modern human contemplating the cosmos, some of us try to decipher being. In the 4th century BC, Plato wrote in his Laws: it by means of telescopes, probes, space vessels, etc. „We have the possibilities, as if we were architects Others give name to the constellations of stars (like or creators of any other structures, first to collect the Great Bear, Pisces, Cancer, Leo, etc.) and animate material in huge masses, then to select the parcels of them, thus essaying to create order. it suitable for the scheduled building. This selection We cannot have sure information of our world’s may be carried out in a quiet manner. Let us suppose real functioning, but we might have inspirations. that we are architects not driven by urgency, rather We may invent laws (and discover law-type correla- we are in great abundance of time both for collecting tions), although laws, considered to be absolute and material and for carrying out the edifice as a whole. So universal, will, de facto, only have a relative force. The we can state that a certain part of our laws are already laws made by man are valid within the sphere of hu- created, whereas we are still recuperating material for man knowledge. So a well-made law has impact on further laws.” (Plato, pp. 336-337.) The history of law the concerned group of humans, and this is all that is a moment in the history of the universe, and the his- we can expect from good laws. Do we really want tory of distinguishing right from wrong occupies only more? Should we indeed discover and conquer the a few seconds in the history of law. We ought to think macrocosmos? Or do we have to be satisfied with of it, when underestimating the efforts of the modern controlling our microcosmos? Do the laws mark out legislators. A 21st century law product has almost the true and valid limits of our world? nothing in common with a medieval royal order or There is a detectable evolution of law quality, even with an act of a 19th century parliament. An act and the growing number of legal products conveys a of law has to tell right from wrong, and it also has to quantitative aspect of the legislation too. The contem- serve the interest of the whole society, not just the in- porary man is never satisfied with the existing laws. terest of the legislators. Our modern legislation fulfills For this reason, wars, civilisational and natural catas- this criterium, thus separating the modern Hungarian trophes are provoked, and all that in order to change legislation from an autocracy of law-makers. the status quo, so as to have grounds for amending Establishing the institution of the Budget Council the former laws. New laws are made in time of ar- was one of the most important events of the recent mistice and peace as well. However, this does not past. The Hungarian public law and public life were mean that law could be made both in a peaceful and enriched by a new institution, produced after me- a pugnacious way, and we could choose at our free ticulous harmonisation with social factors and tidy discretion which way of the two is to be followed. In codificational preparations. All the social factors be- fact, circumstances decide. Nowadays, we make new came enriched as well. Legality and professionalism, laws in a peaceful manner, and this is favourable for subjective and social justice are basic requirements of plural democracy and social market economy. Is this today’s law making. Legality is to be matched with a passing ius positivum in the everlasting lex natura- individual and collective justice. This a very hard task lis? Is this forever, or just for today? Does alone lex that can be measured in practice. The double require- naturalis last forever? Future may tell it. ment of legality and professionalism escorts the pro-
JURA 2009/2. 200 Máté Julesz: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan cedure from early preparation up to final realisation. law-proposal having impact on the in- and outcomes The legal product, i.e. the Budget Council, introduces of the central budget. a new aspect into budget law. It is integrated into this – May prognosticate the effects of other parlia- substructure of public law as a new element. mentary law-proposals. Similarly to a private economic organisation, even – Answers the questions of the President of the the state itself, as a special economic organisation, Republic, those of the ombudsmen, of the President functions according to a financial plan. This latter of the Court of Accounts and of the President of the financial plan is to be called a budget. However, it dif- National Bank of Hungary and those of the parlia- fers from other financial plannings not only in name, mentary committees. but it also includes a social programming, thus creat- – Considering the budgetary discipline and ing connection between public and private spheres. transparency of the state finances, may submit law- It is more than just a financial plan of redistribution, proposals to the Budget Committee of the Parliament rather it is a main tool of state programming, and it and to the Government. may define the private sphere’s profit making. And – Comments on law-proposals concerning budget vice versa. When properly created and implemented, accounts and public accountancy. it can be the fundament of social market economy, The Budget Council makes it sure that the state of the establishment of a rich state, and it may for- budget gives a real and trustful picture about Hun- ward the financial and emotional life-equilibrium of gary’s financial situation, for clear foreseeability and citizens even richer than their state. calculability. After law-technical planning and modelling, According to the „Rules of Procedure” (i.e. Deci- the Budget Council was introduced by the Act No. sion No. 46/1994. of the Parliament), the Budget LXXV of 2008, under the auspices of a sparing state Committee of the Parliament, on request of the economy and of a budgetary responsibility. President of the Parliament, on that of the designated The generation of a new institution is always committee or ex officio, files proposals to every law- concomitant with exaggerated expectations. It may proposal and to every draft resolution having a deep envelop various new possibilities, meaning a new effect on the central budget. The Budget Committee moment in the course of development, and, moreo- decides, whether the law-proposal or the draft reso- ver, not only in the development of law. The new lution: is in accordance with the regulations concern- institution starts with a tabula rasa, so that its fruitful ing the budget, can be carried out from the view of future may be prognosticated with a good reason. the budget, if so, how it can be put to reality. When properly organised, it may bring factual re- The President of the Parliament forwards the sults alleviating and rationalising the functioning of budget proposals, the supplementary budget pro- the fields concerned. The law-makers are motivated posals, the final accounts proposals and the budget mainly by a disciplined, transparent and long-lasting modifying proposals to the Budget Committee. budgetary policy, Hungary’s long-term competitive- Every committee of the Parliament evaluates all ness, the protection of forthcoming generations, and those proposals; the Budget Committee sums it up the fighting against a general social ageing. and submits to the Parliament. To help legislation by the Parliament, the Budget The Court of Accounts controls the administra- Council: tion of public revenue. Within the framework of it, – Prepares macroeconomic prognoses. the Court of Accounts controls the correctness of – Makes calculations relating to budget in- and the budget proposal and that of the supplementary outcomes, taking into account changes to the number budget proposal, the possibility to realise the income and complexity of the population, changes to the previsions and, inter alia, the correctness of the final decision-making of actors in the field of private sec- accounts. tor, changes to meteorological and world-economic The Minister of Finances prepares the laws concern- effects, and changes to economic factors none directly ing the central budget, and issues relating ministerial controlled by the budgetary policy, furthermore tak- decrees. He also helps the development of economy ing into account law- and justice-reforms necessitated on the grounds of Private Public Partnership. by changes to the price level of resources. – Prepares methodological propositions relating to budgetary planning, prognostication and impact II. The Central Budget is not analysis. an Everyday Financial Plan – Both before and after submission, makes prognostications concerning budgetary and supple- The Budget Council is authorized to request infor- mentary budgetary estimates and concerning every mation, in relation with its work, from any person
JURA 2009/2. Máté Julesz: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan 201 or legal entity. Though elected by the Parliament, less than three years before the termination of the the three members of the Council are previously Council’s mandate. Age limit: seventy years. designated by the President of the Republic, by that Several professions may be involved: financial of the Court of Accounts and by that of the National economist, statistical economist, stock exchange and Bank of Hungary. The member designated by the banking lawyer, tax lawyer, mathematician, etc. President of the Republic has additional authority, György Kopits, president of the Budget Council, as compared to the other two members. His salary received the prize named after Farkas Heller in is double of that of the other members, equal to the 2004. He is an economist, born in Budapest in 1943, salary of the President of the Court of Accounts. This educated in Switzerland, as well as in the United member also has additional labour rights. This mem- States of America. From 1969, he worked for the ber of the Council bears liability for the correctness of Ministry of Finances of the USA, from 1975, for the the estimates made by the Council to the Parliament. International Monetary Fund, and, from 2004, for The individual moral responsibility of the members the Monetary Council of the National Bank of Hun- does not allow them to be dismissed, rather to leave gary. Ádám Török, born in 1952, is a member of the their position on deliberate decision. Budget Council and a professor of economics, also The central budget, as not an everyday financial the president of the Division of Law and Econom- plan; it has always been in the focus of the public ics of the Hungarian Academy of Sciences. Gábor attention. The state budget is a pillar of the eco- Oblath, born in 1952, is a professor of economics at nomic order, so it has to go through several filters the Corvinus University of Budapest, and a special- to get a proper legitimacy. Farkas Heller was born ist of macroeconomics and economic policy. Both in Budapest in 1877, where he deceased in 1955. Kopits and Oblath resigned their membership in the Heller started his career at the Budapest Chamber Monetary Council of the National Bank of Hungary of Commerce and Industry. In 1902, he got hired in in order to prevent incompatibility. The Parliament the Ministry of Agriculture. From 1907, a lecturer elected the first members of the Budget Council on of commerce and industrial policy at the Budapest February 16th, 2009 almost unanimously. (That is University of Engineering, he became a profes- only one Member of the Parliament abstained from sor in 1914. He was the substitute president of the beans). Hungarian Society of Economy, the president of the Hungarian Society of Social Sciences, and also a member of the Hungarian Academy of Sciences (i.e. III. Extra legem intra iurem of the HAS). Professor Farkas Heller put down in his book on Finances (Pénzügytan) in 1921: „If we speak As the following quotation shows us, this study about a real parliamentarism, the budget cannot be deals with new-old phenomena. Zoltán Magyary negated, since the ministry is forced to leave long was born in the town of Tata in 1888, and passed before, if having lost confidence of the Parliament.” away in the town of Héreg in 1945. He started his („Igazi parlamentarismus mellett a költségvetés meg- professional career in the Ministry of Culture in 1910. tagadására nem is kerülhet sor, mert a ministerium He became a lecturer, then a professor of public and már sokkal korábban kénytelen elhagyni helyét, ha az administrative law at the Pázmány Péter University országgyűlés bizalmát elvesztette.”) (Heller, p. 259.) of Budapest. A founder of the Hungarian Institute I feel it important to mention that Professor Heller of Administrative Sciences, he was renowned in was a great follower of Keynes, as it can be picked Hungary and abroad alike. Professor Zoltán Mag- out in the above quoted text. And back to now: the yary wrote in his monography, The Budget Law of Hungarian Prime Minister declared the voting on the Hungary (A magyar állami költségvetés joga), published State Budget 2009 to be a voting on confidence. The in 1923: „The state needs some financial assets, so facts speak for themselves, even in politics. if we consider the right to negate the budget as a According to Subsection (4) of Section 9 of the Act legal tool, and not just a political one, it ends up in No. LXXV of 2008, those individuals may become the desorganisation of the state, in the breaking of members of the Budget Council who possess a special the continuity of state functions; so the aim (i.e. the diploma in the field and outstanding practical and state) would thus be sacrificed for the means (i.e. theoretical professional skills, furthermore at least the Parliament). In contrast, the political negation five years of experience as a leader. The members of of the budget would deprive not the whole state but the Council are elected for nine years. As regards the only a concrete Government of the financial assets.” priorities of the Budget Council, the Council is impar- („Az államnak fennmaradásához nélkülözhetetlenül tial and stands above the political parties. Members szüksége van bizonyos szükségleteinek kielégítésére, may only be reelected if they had been members for és így azok ellátásához szükséges anyagi eszközökre,
JURA 2009/2. 202 Máté Julesz: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan
így ha a költségvetés megtagadásának jogát nemcsak tionalised. In a society made of consumers, the basic mint politikai, hanem mint jogi lehetőséget fogjuk rights of the consumers determine the tendences of fel, az egyértelműen az állam dezorganizálásával, az legal evolution. Everything becomes more human, állami funkciók folytonosságának megszakításával, and all that seems to act in synergy with postmate- a célnak (az államnak) az eszközért (parlament), az rialism. Today’s people wish to touch and possess egésznek a részért való feláldozásával jár. Míg poli- everything what is intangible, even if it is the state tikai eszköz gyanánt a költségvetés megtagadása az budget or something else that, up to now, has been anyagi eszközöknek nem az államtól, hanem csak kept as a secret for the everyday’s human being. egy kormánytól való megtagadását jelenti.”) (Mag- The poetical achievements are materialised by yary, p. 192.) royalties and art prizes; „knowing how” is translated According to Hungary’s Act on the Administra- into money; keeping the air clear is consistent not tion of Public Revenue, if the Act on the National only with ecological profit; and nonprofit organisa- Budget had not been passed by the Parliament as tions make social profit expressed by banknotes. latest as January 1st of the concerned budgetary year, The budget has visible winners and losers, let it be and no Act had been passed on the interim economy, the budget of the country, that of a municipality or or this latter one is not in force any more, the Govern- that of an economic organisation. And so on, and ment is authorized to act up to the previous budget so forth… Not only citizens become consumers, but rules. Thus the Governmet is extra legem, but, accord- public law is also under extension, and gets enriched ing to the Act No. XXXVIII of 1992, still intra iurem. with private law tools. Nowadays, we assist to the An interim lack of parliamentary legitimacy should settlement of private relations by public law, and this not leed to a situation without any law, since it would happens not by means of a total state, but by means hurt the interest relating to national economy. of the rule of law. Arthur Schopenhauer wrote in Politics and law are in close relationship. In his „The World as Will and Representation” („Die weaker democracies, politics usually overwhelm the Welt als Wille und Vorstellung”), in 1818: „Unjustice rule of law, and those political systems are doomed to in individual cases may be comfortable, however, fail. In countries like today’s Hungary, politics does it simultaneously correlates with the suffering of not corrupt the laws. Politicians are obliged to strictly the others. The reason quit the individual who had abide by law, and no political institution has the beared it, and, liberated for a moment, the reason possibility to subject Hungary’s law-based economy saw that the suffering was much greater than the to private interests. Politicians have their sphere of feeling of comfort of the counterpart. As everything authority to act upon the international norms and was bound by chance, everybody was afraid of much national rules to be found in both economically and more suffering than comfort. (…) Law or state contract socially developed countries; and these norms are is found out by egoism having given up its narrow- conceived and prescribed in a way not allowing ness, and it undergoes a gradual perfectualisation.” politics to sweep aside law. Finally, we must declare (Schopenhauer, p. 413.) that Hungary is one of the lands of the rule of law, in Expectations towards the Budget Council some- the human rights meaning of this expression. times certainly pass over the level of realities. Each and every functioneer of public life expresses his or her pretentions. Similarly to larger economic organisa- IV. Expectations tions, even families, as economic households directed by their own family budgets, also express expectations The serving state makes a web of legal protection for towards this institution established at their cost (i.e. at the citizens and for the private-public existential rela- their taxes). Section (3) of Article 16 of the Universal tions of the inhabitants of Hungary from the fabric Declaration of Human Rights says: „The family is the of law and justice. It is anyway a positive deed, as natural and fundamental group unit of society and is the directing state power has been asking for the au- entitled to protection by society and the State.” (See thorisation of people since only a few centuries. It is Article 15 of the Hungarian Constitution.) Section a major step after thousands of years of darkness. 578/G of the Hungarian Civil Code defines family as Citizens become consumers, starting from police an economic unit. A family is a hotbed for survival of affairs, through data protection, up to the sphere empirically founded traditions. Naturally, a laic view of commerce. Their needs are respected more than tends to omit many important professional agents, before. The citizen (better to say, the inhabitant), as a although, it counts with emotionally conducted fac- consumer, enjoys an extra protection from the profes- tors which can, but too often, overwrite professional sionals. The individuum thus obtains new traits. The aspects in practice. The formation of a laic view is rule of law is step by step transformed and constitu- influenced by historical reminiscences, emotional-
JURA 2009/2. Máté Julesz: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan 203 ised world outlook, passing scepticism, momentary central budget policy. To tell the truth, ubiquity euphory, personal and mass mood, feeling of satisfac- of the spirit of environmental protection is today a tion and by other feelings and emotions. Whereas, a need and must in legislation. In fact, the protection professional view may be directed by a holistic out- of the environment is to be found both in the central look, positive or negative professional preferences, budget and in local budgets alike. Economy and ecol- abiding by the professional rules, precision, scientific ogy are coercitive factors. Sparing and economising approach, macro- and microeconomic calculations is not only a financial activity – it is also implied in and measurements. This is an ancient dualism that „green thinking”. „Green money” means: the sum can be traced back to the 1st Book of Kings (12,18): turned to environmental protection, a sum spared by „Then king Rehoboam sent Adoram, who was over protecting the environment. „Green money” shows the tribute; and all Israel stoned him with stones, that up even in the smallest budgets of our society. The he died. Therefore king Rehoboam made speed to en- consumers’ green activity is expressed by purchas- ter his chariot, to flee to Jerusalem.” People may have ing recycled products, products with a deposit on different opinions of the public finance, and, at times, them to be refunded, services marked by EMAS (i.e. they refuse to pay tax. Mainly, when they qualify the Environmental Management and Auditing System), tax collector as a persona non grata. etc. The greener and cheaper srevices and products The Budget Council should be: professional, po- lessen the daily expenses of the households. This is litically neutral, cheap, profitable (i.e. the Council is true at higher levels of the society too, as for economic supposed to produce results), scientific, but easy to organisations, municipal or state activities. The trend understand, conceptive and calculable, initiative and of connecting economy and ecology in the central acceptive, consequent as for its practice, financially budget can be detected even in the microsystems of influative, favouring professionalism, rather than ap- the families. pearances, controlling and controlled, press-friendly, It is important that the environmental protec- but avoiding publicity, directed and represented by tion is not a passion of the few, but concomitant one person, although acting as a college, prestigious, with the activities of the society’s majority, aiming respectful, nevertheless, freely criticisable, innovative that environment-consciousness could be exactly and collision avoiding. This is not an exhaustive taxa- measured and that it could be generally accepted. tion; expectations might be further modified. Some The national ecological footprint, as well as the of the above-mentioned expectations are in contrast environment-consciousness are to be represented with each other, although, they can be balanced by in the budget law, and especially in the planning of a proper operation. Expectations are always more the budget. or less idealistic. Environmentalist expectations from the Budget Trends and ways should be determined, first of all, Council are rooted in the fabric of deep ecology. The by the social participants who are directly touched by construction of a national budget should be preceded the central budget and by those who affect the central by a tidy analysis of the social web and that of its budget. Of course, they do not have a legal right to effect on nature and environment. There is a close do so, but politically, morally (etc.), they might have correlation between the civilisational environment a voice. According to Section 2 of the Act No. II of and the natural environment. Natural resources may 1986 (Act on Press), and, according to Subsection (3) be extinguished when mankind does not pay atten- of Section 8 of the Act No. I of 1996 (Act on Radio and tion to preserve these resources. We should see that Television), the public is to be informed about the we do not own but simply make use of the natural functioning of the Budget Council. The functioning resources, and that our descendents will also have of the Council will certainly be mediatised. According the right to them. So we must give up some of our to Paragraph b) of Subsection (2) of Section 29 of the selfishness, and not consume up the natural heritage Act on Radio and Television, the news service must of the following generations. All these sound a bit like be „impartial, balanced and factual”, however, they moralising, however, these are the mere facts, and also give background explanations, thus influencing these facts are to be taken into account when plan- the work of the Budget Council. ning the national budget. An accentuated aim of the After the so-called „green revolution”, it is natural environmentalist thinkers is to attain a sustainable that climate change and other environmental effects development, but there are radicalist green thinkers are to be expressed in numbers. The main stream who wish to go much further. Naturally, radicalism is numerising everything, so as to make easier the is a kind of utopism, so we ought to stay rather in the calculation of the budget. realm of an ethical reality. Eventually, green think- The Act No. LXXV of 2008 seems to connect ing is welcome in the Budget Council, as well as in ecological and economic aspects in the field of the national planning and programming.
JURA 2009/2. 204 Máté Julesz: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan
in common with an economic audit, since both of V. Payback of the Expenses them aim at a transparent and legal operation. In a social audit, besides others, difficultly traceable Expenses must be payed back – it is a basic principle socio-psychological and other hardly materialisable of any activities where investments have been made. factors are to be taken into account, whereas, in an The Budget Council has been brought about in order economic audit, only precisely measurable facts are to a better functioning of Hungary’s social market inspected. The social audit of the Budget Council is economy. Not exclusively the people of Hungary, a must, and, as for the budget, an economic audit is but also the international community look forward also to be accomplished. to better achievements. The invested time, money Anyway, the Hungarian history of politology and confidence have to be payed back. Of course, has been enriched by the institution of the Budget mainly not in money transferred directly to the Council, and a new chapter opened in the theoretical everyday citizens’ bank accounts, but in a properly science of budget law. Perhaps the Council will once maintained cashflow. Payback is not supposed to be be mentioned as the predecessor of a public organ immediate. Patience on the side of the voters (citizens with a broader sphere of authority. Maybe other or- and inhabitants) is required by the state. Thinking ganisations, led according to financial plans, will also in longer periods of time is inherent in a country’s be accompanied by similar budget councils, with a financial planning. On the other side, the governing micro-authority and a micro-competence: municipal and the legislating organs are pushed to show us budget councils, councils of financial planning, etc. quick results. These two aspects might balance the commodum publicum and the commodum privatum. Plato wrote in his Laws: „The work of the legislator, Summary just like a painting, is never ended; the chance to perfectualise it only exists when there will be certain In 2008, the IMF, together with the World Bank and members of the forthcoming generations who will the European Union, reached an agreement with also be able to implement this work.” (Plato, p. 544.) Hungary on assuring a credit of 25.1 billion dollars Visibly, the platonic legislators are not individual- for Hungary in exchange of a stricter budgetary ists. The legislators’ collective work can form and policy. The establishment of the Budget Council was transform our society. It is true, though the man of one of those criteria of creating a stricter budgetary today might tell that he is not interested in the future policy. of his homeland. In such a case, the platonic idealism For good reasons, I allowed myself a philosophical would fall down. experiment. And who else could accomplish such an The Budget Council is answerable to the Parlia- experiment, if not a theoretician? Experimenting can ment. The Council has to count with hardly measur- be dangerous, even if it happens in mind, and not in able data relating to climate change, world economy, retorts. Res publica non plus iuris habet, quam ipsa creat, private sector, population, demographic changes, says the modified axiom of Ulpian in the universal etc., and this might make the Council’s work even espace-temps. (See Digesta Iustiniani 50.17.54.) I.e. the harder. New possibilities emerge to remake the republic has no more law than what herself creates. budget; new perspectives open to reform the state Law is made by humans and for humans, so it can be market economy, and also to restructure the public useful only when adjusted to their needs. Some law administration on a financial basis. is received ready-made, but every community has From the aspect of national economy, it would be or should have the opportunity to transform it for a significant result if, helped by the professionalism its own purposes. Law, made by a creator-man, has of the Budget Council, the national economy could appeared at a relatively developed period of human leave the role of a „problem child”. It would also life, thus reflecting the human evolution. be relevant to come through the interim period of At the table of law, there is no place for self-serv- „stardom” as soon as possible, and to reach a final ice. The legislator, the government and the jurisdic- stability. For all these purposes, reasonable and tion portion out rights and duties in the kitchen of foreseeable outcomes are to be defined, along with law. This is true for public and private law alike, even proper ways of solution. if sometimes unproportionally. The nation exercises The Budget Council is answerable solely to the her power mostly indirectly, through her representa- Parliament, whilst the auditing of the Council’s ac- tives. Every advanced code on basic law constitution- tivities is carried out by a whole country. A visible alises the principle of people’s sovereignity. There is payback of the invested tax money is supposed to be no public life without politics, and there is no public mirrored by this audit. A social audit has something law without public life, furthermore, society and
JURA 2009/2. Máté Julesz: The Central Budget is not an Everyday Financial Plan 205 state cannot form a community without public law. Hungary’s borders and limits, that of the limits of Every point of the social web may be connected to Hungary’s economic capacity and socio-political tol- each other, and they are usually connected, indeed. erance. On the whole, the Council means more than These relations point at the place of Hungary on the the three members of it. The individual knowledge geopolitical map. Public and private spheres are of the members is cumulated, and this cumulation equally important, though not acting in the same furnishes something special and unique, something way. A precise tool of measurement is needed to more than „three times one”. We have expecta- decide the true significance of those two spheres, and tions, and reality might bring us even more than to be able to calculate with them. In today’s Hungary, expected. having a private sphere is not a prerogative anymore. As we could see in the quoted passages of the late (See maszek = magánszektor). authors, budget has always been a central element of The above enumerated expectations towards the the political systems. Therefore, it was a great mo- Budget Council are realistic, though there still have ment in history when larger masses of poor people to be invested: money, capital of confidence, profes- obtained access to detailed information about the sional skills and, particularly, social solidarity. With- methods how they were governed, and the prefer- out these factors, no expectations could come true. ences implied in the state budget. Informing the soci- A social cooperation is necessitated. Those entitled ety was a first step; giving people votes and voices in by public law need a mass of those truly considering shaping their national budget was a second step; then themselves obliged and behaving as obliged. The a professional control of the civil society was the last modus of our society may vary, but the system of step leeding to a true and effective democracy. institutions should be long-lasting. The importance of the existence of laws may be Explicit norms, like the Act No. LXXV of 2008, questioned. Do we really need laws? If yes, what kind transform the peak of the iceberg of implicit norms of laws could be satisfactory? If not, how could we into explicit ones. All that up to the present legal live without those crutches? We have not yet arrived semantics and according to the symbolics of histori- at a level of social development where our commu- cal „now”. So when we distanciate ourselves from nity could subsist in a rightful but lawless manner. the present of the explicit norms, the law of past Until we shall not be mature enough to decide on our becomes less understandable from the aspect of the problems without selfishness, the mankind will not new present. The linkage between past and present be able to sustain itself, unless backed by the com- laws is the mass of implicit norms. Etiology of the mon knowledge manifested in laws. Questions and functioning, the successes and the failures of the past answers can be numerous, though only one answer centuries can be understood by detecting, describing fits properly to every single question. We have not and explaining those implicit norms. Only in this found all the answers to all our questions yet. Moreo- way, our new-born institution might be regarded, ver, we have not yet asked all the relevant questions commencing from the past and retrospecting the that should be asked for a better understanding of present from the future. our legally (i.e. by law) directed individualism and The Budget Council is one of the legal institu- collectivism. There is still a lot to do, a lot of phe- tions recently introduced into Hungary’s political nomena to be examined. Our understanding is, of system. Criticism and questions must accompany the course, limited. Limited by the nature that we tend existence of any legal institutions, especially that of to subjugate. Is not it contradictory? a socially highly valuable and powerful legal entity. Legal entities are normally conducted by natural Bibliography persons. Both the social and the political behaviour Heller, Farkas: Finances (Pénzügytan). Németh József Könyvkiadó Vállalata, Budapest 1921. p. 259. of these natural persons determine Hungary’s image Magyary, Zoltán: The Budget Law of Hungary (A magyar broadcast within and over the borders of our coun- állami költségvetési joga). Studium, Budapest 1923. p. 192. try. Therefore, it was complicated to find the proper Plato: Laws. Atlantisz, Budapest 2008. pp. 336-337., p. 544. collegium persons for this three-member . Practice Schopenhauer, Arthur: The World as Will and Represen- demonstrates the correctness of theory. Operating tation (Die Welt als Wille und Vorstellung). Osiris, Budapest the Budget Council requires a deep knowledge of 2002. p. 413.
JURA 2009/2. 206 Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja
Samu Mihály ellentmondások föltáratlanságát és szellemi-irodalmi egyetemi tanár megfogalmazásának elmulasztását pedig az írástu- ELTE ÁJK dók árulásának minősítik. Az írástudók e felelőssége persze diktatórikus viszonyok között kevésbé kerül felszínre, mivel az értelmiség kritikai-közéleti szere- pét elfojtják, sőt föllépésüket, véleményüket akadá- A magyar alkotmányozás lyozzák, illetve üldözik is. Demokratikus körülmények között az igazi (nem új útja pedig talpnyaló-, komprádor-, szolgaszellemű) értel- miségiektől elvárható az aktivitás a közéleti gondok föltárásával és alkotmányos megoldásuk jelzésével I. és követelésével kapcsolatban. Ezzel párosul – elemi erőként – a közvetlen demokratikus fórumok, a civil 1. A magyar közélet egyik alapvető problémája az szervezetek buzgalma, a változtatások követelése a alkotmányos rendezetlenség. Lényegében ingatag, közjó érdekében. bizonytalan az alkotmányos rendünk, jogállamisá- 2. A jelenlegi magyar közgondolkodásban és gunk. A különböző életviszonyok terén – konkrétan: a közbeszédben az előbbi elvárás még nem tuda- a hatalmi, politikai, szociális, gazdasági, kulturális tosodott a felelős értelmiség föllépésének szüksé- kapcsolatokban – hiányzik a rendezettség, a társa- gességeként. Az uralkodó közszemlélet a közélet dalmi irányítás szilárdsága, valamint a társadalmi alkotmányos működésével kapcsolatos gondokat változásokhoz való szakszerű alkalmazkodás lehe- figyelmen kívül hagyja; jelentéktelennek minősíti. tősége. Emiatt elemi társadalmi szükséglet a szilárd Vitathatatlan tételként hangsúlyozzák, hogy nincsen és rugalmas irányítási-szabályozási rend kiépítése – a alkotmányozási szükségesség, sőt nem is időszerű jelenlegi alkotmányozás meghaladására, új megoldás ezzel foglalkozni (ezt nyilatkozzák a pártérdekű véle- meghatározása révén. kedők és némely alkotmánybírák is). Ez a megköze- A társadalmi-történeti fejlődésből kitűnik, hogy lítés (pártpropaganda által támogatva) evidenciának a társadalom irányításának alkotmányos működése tekinti – kritikátlanul –, hogy az alkotmányozás a a közéleti kulturáltságtól és a hatalmi elit pozitív parlament 2/3-os jogosultsága és a parlamenti pártok vagy negatív szerepétől függ. Szembeszökő tény, megegyezésén nyugszik. Ez közmeggyőződéssé vált. hogy a társadalmi elit sok esetben nem reagál az A közvélekedésben, a tömegkommunikációban föl alkotmányos rend fogyatékosságaira és változtatá- sem vetődik, hogy a demokratikus elveket sérti, ha si-korszerűsítési szükségleteire – önérdekei, vagy al- az alkotmányozás leszűkül a parlament tevékenysé- kalmatlansága (impotenciája) miatt. Ilyen helyzetben gére. Így nem tudatosodik az alkotmányozó hatalom társadalmi feszültségek, válságok (vagy forradalmi elkülönülésének szükségessége és jelentősége. ütközések) jelentkeznek a hatalmi-politikai elittel Az alkotmányozással kapcsolatos uralkodó föl- szemben. A közéleti ellentmondásokat a hatalmi fogás bírálata értelmiségi körökben nem vált közéleti eliten belül (demokráciában) általában az ellenzék témává. (Csupán némely alkotmányjogi írásokban és tárja föl és jelzi; ez a szerepe azonban a demokratikus publicisztikai megjegyzésekben található kritika és az szabályok sérelmével háttérbe szorítható az antide- alkotmányos rend ellentmondásainak halvány, bátor- mokratikus (vagy retrográd) politikai tényezők által. talan jelzése.) – Erre tekintettel még inkább a felelős Ha a hatalmi elit képtelen a közélet alkotmányos értelmiség kötelezettsége a társadalom alkotmányos szükségleteinek föltárására és megoldására, akkor rendjének problémáit, fogyatékosságait jelezni. Így bekövetkezhet a társadalmi rend fölbomlása, vagyis előtérbe állítandó az alkotmányozó hatalom elkülö- a káosz. (Ennek korábban az volt a következménye, nülésének és szerepének tisztázása és tudatosítása. hogy valamely állam vagy nemzet letűnt a történe- Szem előtt tartandó, hogy a szovjet típusú rend- lem színpadáról.) szerek (proletárdiktatúrák) mellőzték az alkotmá- A modern társadalmakban a közéleti irányítás, a nyozó hatalmat és az alkotmányosság követelmé- társadalmi együttélés zavarai és a közösségi együtt- nyeit, s ez megnyilvánult a sztálini és a Rákosi-féle működés rendezetlensége miatt (a káosz elkerülése alkotmányban is. A szovjet típusú rendszerek bukása végett) szükségletként vetődik föl a szellemi elit, a fe- után viszont nem került felszínre az alkotmányozó lelős értelmiségi és a hatalmi szerveződések föllépése hatalom szükségessége; a rendszerváltás kezdetén a közéleti hiányok és gondok föltárásával, valamint elvárássá vált a sztálini alkotmány modelljének meg- követelmények jelzésével és megoldásával kapcsolat- haladása. Ám a népi alkotmányozás szükségességét a ban. Az értelmiséggel szembeni elvárást közírók és rendszerváltó pártok kompromisszuma elvete. A ké- írástudók felelősségeként határozzák meg, a közéleti sőbbi alkotmányozás viszont elakadt a népi részvétel
JURA 2009/2. Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja 207 hiánya, a kormányzati pártok hozzáállása, önzése és a Az alkotmányozás legfőbb problémája, hogy a parlament alkotmányozást kisajátító szerepe miatt. magyar (közéleti és politikai) közgondolkodásban Az előzőekből következően a jelenlegi magyar figyelmen kívül marad az alkotmányozó hatalom alkotmányos rend (a demokratikus alkotmányos önállósága (külön kategóriája), s ennek közvetlen törekvések elakadása miatt) következetlen és szer- demokráciához kötődése. Ennek elkülönülése azért vetlen lett. – A közélet e demokratikus deficitje sem tudatosodik, mert azt a mai uralkodó közgon- egyébként abból következik, hogy a szovjet típusú dolkodás a törvényhozó hatalommal azonosítja. A alkotmányos keretek továbbélése állapítható meg, közgondolkodásban azt sem kifogásolják, hogy a vagyis a parlament túlsúlya jelentkezik a közéletben törvényhozás kisajátítja az alkotmányozást. Emiatt a (a közvetlen demokrácia alapvető intézményei pedig demokratikus alkotmányos rend követelményeinek eshetőlegesek, mellékesek). A parlament, alkotmá- tisztázatlansága, átgondolatlansága, szabályozásá- nyozást kisajátító szerepe biztosítja azt, hogy a kor- nak csököttsége állapítható meg, s e helyzet meg- mányzati-politikai elit az alkotmányos rend további haladása mellőzhetetlen. fejlesztését mellőzte. Ezzel magyarázható, hogy a 3. Az alkotmányosság helyzetének elemzése ré- sztálini alkotmányt ideiglenesen módosító 1989. és vén fölvetődik a történelmi előzmények és az alkot- 1990. évi törvények (újabb módosításokkal) a politi- mányos értékek figyelembevételének szükségessége. kai hatalom legitimitásának igazolására szolgálnak E vonatkozásban kiindulópont elvi megközelítés az alkotmányozó hatalom közvetlen demokráciára alapján: épülő követelményével szemben. a) történelmi alkotmányunk tételeinek-értékeinek Az 1989-ben elfogadott alkotmánymódosítás bár fölidézése, fölfrissítése és hangsúlyozott figyelembe- kinyilvánítja annak ideiglenes jellegét, ennek ellené- vétele a modern viszonyokra tekintettel; továbbá re érzékelhető: a kormányzati-politikai elit célja az, b) a proletárdiktatúra 1956. évi bukása után meg- hogy az ideiglenes alkotmányt véglegesítse az alkot- fogalmazott demokratikus törekvések kísérleteinek mánybíróság határozataira tekintettel (kiemelvén az tudatosítása és alkotmányos rendbe építése a törté- alkotmánybíróság határozatainak alkotmányt fejlesz- nelmi változás igényeinek megfelelően; valamint tő jellegét; vagyis ezek alkotmányozó jelentőségüket c) az 1989–1990. évi alkotmányos fordulat fo- ismerik el.) Az AB határozatainak ilyen fölfogása gyatékosságainak elismerése és modern demokra- kifogásolható, mert e bíróság nem rendelkezik alkot- tikus alkotmányozás értékeit alkalmazó koncepció mányozó jogosultsággal; hatáskörébe az alkotmány kimunkálása. értelmezése és védelme tartozik. (Megjegyzendő: Az alkotmányozás fejlesztése szempontjából ala- némely alkotmányjogi elemzések kritikailag utalnak pul szolgál a magyar történelmi alkotmány értékei- arra, hogy az alkotmánybíróság döntései jogalkotás- nek és közjogi intézményeinek tudatos fölfrissítése, nak minősülnek és arra is következtetnek, hogy az a modern alkotmányos viszonyokra alkalmazása. AB a második kamara szerepét tölti be.) – Ennek bővebb elemzésétől eltekintünk, mert leg- A jelenlegi alkotmányos rendet illetően megálla- utóbb az előbbiekkel kapcsolatos követelményeket pítható: a népszuverenitás sérül, mivel mellőzött a három tanulmány megfogalmazta, összegezte (Ko- közvetlen demokratikus intézmények alkotmányo- csis István, Tóth Zoltán József és Zétényi Zsolt) a zó szerepe. Így az alkotmányozás (parlament által Magyar Nemzetstratégia című kötetben (Bp. 2008. kisajátítva) politikai-pártszerveződésre épül és a Magyar Konzervatív Alapítvány és Püski Kiadó). közérdekek helyett a pártérdekek túlsúlyba kerülését E fejtegetések bizonyos sűrítéseként kiemelendő lehetővé teszi. Emiatt az alapvető szociális, gazdasá- Zétényi Zsolt 16 pontba foglalt alkotmányos víziója gi, kulturális szükségletek kiépítésének alkotmányos és átgondolandó tételezése. Ezen elemzések mellett megoldása háttérbe szorul. szükséges az alkotmányjogi irodalom újabb eredmé- A demokratikus alkotmányos rend további nyeinek, rejtett bírálatainak és javaslatainak előtérbe problémája a kormányzat döntő szerepe a törvény- állítása, köztudomássá tétele. hozásban, valamint a törvényhozás alkotmányos A mai probléma megoldásnak át nem gondolt, ellenőrzésének és korrekciójának következetlensége meg nem vitatott kérdése az 1956-os forradalom és bizonytalansága. Ez a felfogás nyilvánul meg az folyamatában jelentkező törekvések megvizsgálása Alkotmánybíróság korábbi állásfoglalásában, misze- és a tervezett fejlődési irány (trend) hasznosítása. A rint a közvetlen demokrácia – kiegészítő jellegű (a történészek elemzik az 1956-os forradalom történé- politikai közgondolkodás pedig ezt a népszavazásra seit a proletárdiktatúra elvetésével kapcsolatban. A szűkíti). Emellett mutatható ki az állampolgári jogok forradalom demokratikus alkotmányos törekvései részvételével, a civilszervek közéleti aktivitásával viszont a mai közgondolkodásban figyelmen kívül kapcsolatos fogyatékosság (vagyis a részvételi de- maradnak, csupán közhelyszerűen a többpártrend- mokrácia fejletlensége). szer visszaállítását hangsúlyozzák, az alkotmányos
JURA 2009/2. 208 Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja kísérletek viszont elfelejtődnek. Ennek ellensúlyozá- született – nem népi részvétellel. Az alkotmányozás sa érdekében elemzendő a forradalom egyik állam- elvégzésére vonatkozó alkotmányozó gyűlés javas- miniszterének, Bibó Istvánnak alkotmányozásra latát elvetették; így a demokratikus, nemzetközileg vonatkozó javaslata. elfogadott alkotmányos értékek figyelembevétele és Bibó István elképzelése a forradalom folyamatá- a magyar történelmi alkotmány értékeinek fölújítása ban az alkotmányos rend biztosítására a következő nem következett be. volt: az általános választások megtörténte előtt al- Az előző fogyatékosságok tudatosítása elmaradt kotmányozó gyűlés állhat össze (a forradalmi bizott- és a továbbiakban az alkotmányos problémák ke- ságokból és tanácsokból); ez a magyar demokrácia zelése a „láthatatlan alkotmányra” hivatkozással társadalmi és alkotmányjogi elveit „alkotmánytör- történt. Az alkotmánybíróság elsősorban a kormány- vény hatályával megszabja, majd esetleg államfőt zat törekvéseinek alkotmányosságával foglalkozott. választ és választójogi törvényt alkot” (Bibó István: Lényegében a közvetlen demokrácia fórumaival Válogatott tanulmányok 4. kötet, Magvető, Buda- szemben a végrehajtó hatalom erősítése következett pest 1990. 175. o.). Alkotmányos jelentőségű Bibói be parlamenti-alkotmányozási segédlettel. fölfogásnak tekinthető a következő is: „a kisajátított nagyüzemeket bürokratikus állami tulajdonból munkásközösségi tulajdonná kell tenni” (151. o.). II. Ez az elképzelés jelzés volt az akkori helyzetben a népszuverenitás érvényesítésére irányuló szándék- 1. A magyar alkotmányozás új útjának szükségessége ként a proletárdiktatúra rendszerével szemben. (S az előző problémák miatt vetődik föl. Kérdés persze: ezzel történhetett volna a forradalom vívmányainak mi okozta, hogy a magyar történeti alkotmányos ér- stabilizálása és a demokratikus-alkotmányos rend tékek fölfrissítése és követése elkerülte az alkotmá- kiépítése, megszilárdítása.) Jelenlegi helyzetünkre nyozást végzők figyelmét; mivel magyarázható az tekintettel meggondolandó a Bibó István-i föltevés, 1956-os forradalmi törekvések elfelejtése, figyelmen hogy az alkotmányozó gyűlést az általános válasz- kívül hagyása. És minek tudható be az 1989–1990-ben tások előtt kellene tartani. ideiglenesnek minősített alkotmányozás fogyatékos- A magyar rendszerváltás egyik mulasztásának ságainak megőrzése és az új alkotmány létesítésével tekinthető, hogy e Bibó István-i tervezet és más al- kapcsolatos buzgalom elmaradása (vagyis a követ- kotmányozó javaslatok fölfrissítése, koncepcióba kezetlen alkotmányos rend elfogadása, véglegessé foglalása elmaradt. Főleg az alkotmányozó gyűlés minősítése)? És az alkotmányozás későbbi kísérleté- gondolatának elvetése kifogásolható. A mai társada- ben az 1990-es években miért nem sikerült szakszerű lomelmélet hivatása éppen az, hogy a nemzetközi ha- alkotmányos rendet teremteni? Válaszként több ok talmi viszonyok által megakadályozott (és a Szovjet- állapítható meg. Ezek közül kiemelhető két lénye- unió által levert forradalmi) törekvéseket fölidézze, ges tényező: az egyik a politikai elit önérdekeinek és távlatokra tekintettel aktualizálja és hasznosítsa. védelme, a másik az értelmiség és a civil szervek tá- Külön erőfeszítést igényel az alkotmányozásra irá- jékozatlansága és fölkészületlensége az alkotmányos nyuló más forradalmi törekvések föltárása is és a problémák kezelésével kapcsolatban. közéleti problémák közé emelése – elvi-szakmai to- Az előzőekből már kitűnt, hogy alkotmányos ren- vábbgondolással. – Ehhez kapcsolható a nemzetközi dünk csökött állapotban van, amelynek alapvető oka, alkotmányozási trendek figyelembevétele. hogy a közéleti tevékenységet és közgondolkodást Az alkotmányozás mai problémáinak meg- uralja néhány alkotmányosságra vonatkozó tévhit, ismerése végett mellőzhetetlen az 1989–1990. évi emellett az alkotmányos mulasztások figyelmen kí- alkotmánymódosítás fogyatékosságainak elemzése. vül maradnak. A kormányzó pártok nem igyekeznek Ismeretes, hogy az alkotmányosság alapjaként az az alkotmányosság fejlesztésére, az ellentmondások 1949. évi XX. tv. szerepel – alapvetően átdolgozott megoldására. Az előzőekből következik, hogy az formában – ideiglenes alkotmányként („hazánk új alkotmányosság demokratikus szükségleteinek ki- alkotmányának elfogadásáig”). Tény az, hogy a elégítése a pártok megegyezése alapján gyakorlatilag proletárdiktatúrából a demokráciába való átmenet kivihetetlen. formailag fönntartotta a régi alkotmányt, nem új al- Egyébként is hangsúlyozandó: az alkotmányo- kotmány létesítésével kezdte (és fejezte ki) a demok- zásban elvileg nem helyeselhető a pártok döntő sze- ratikus átalakulást; amiképp ez több volt szocialista repe (s az sem, hogy a parlamentben pártérdekű és államban történt. Ez a helyzet azzal magyarázható, kormányzati célú alkotmánymódosítgatás zajlik). A hogy a korábbi uralkodó párt és az újabb politikai társadalmi-közéleti szabályozatlanság tapasztalatai- erők (a föléledő régi pártok és új pártkezdeménye- ból és ellentmondásaiból viszont az következik, hogy zések) kompromisszuma kerekasztal-tárgyalásokon szükségessé vált az alkotmányozás fejlesztésének elvi
JURA 2009/2. Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja 209 alapokra helyezése – a népszuverenitás intézménye- megoldására tör alkotmányozó tevékenység által. E sítése végett. Az alkotmányozás szükségletének és vonatkozásban a korlátozó tényezők tisztázása, szám- elvi megalapozásának föl- és elismerése révén hang- ba vétele szükséges. Figyelembe veendő az alkotmá- súlyozandó, hogy ennek kielégítése az alkotmányozó nyozást illető tájékozatlanság és közszemlélet, amely hatalom dolga a közvetlen demokratikus fórumok és előítéletes beidegződésekből áll. A tömegkommuni- értelmiségi közösségek kezdeményezése alapján. káció ezeket fölerősíti eszmei–ideológiai–befolyásoló A jelenlegi magyar alkotmányos rendezetlenség szerepéből következően. Így olyan közmeggyőződés kapcsán a demokratikus, nemzeti elkötelezettségű uralja a közgondolkodást (főleg pártérdekeknek meg- értelmiség jelentékeny része arra a fölismerésre jutott, felelően), amely az alkotmányozási kezdeményezése- hogy a magyar közélet alapvető ellentmondásainak ket szükségtelennek, komolytalannak minősíti). föloldása az átfogó társadalomirányítás alkotmányos Az alkotmányozást ellenző közgondolkodás kereteinek kiépítése, rendezése alapján valósítható számbavétele alapján kell végiggondolni, hogy e ma- meg a népszuverenitás alapján. Ez megköveteli a kacs beidegződés meghaladásának megvannak-e a jelenlegi fogyatékos alkotmányozási gyakorlat (meg- lehetőségei. Vagyis tisztázni kell az alkotmányosság haladását és) népi bázisra helyezését. Elemi elvárás pozitív irányú fejlesztésének bázisát, az elkötelezett a közéletben kibontakozó hatalmi-politikai tényezők értelmiség fölkészültségét (az alkotmányozásra), alkotmányozásra irányuló törekvéseinek tudatosítá- a közvélemény pozitív (megoldásra törekvő) irá- sa, összefogása (egy irányba terelése), megszervezése. nyultságát és a közvetlen demokratikus fórumok Végül is: alkotmányozó hatalommá szerveződés hatalmi-politikai erejét – az akadályozó hatalmi té- szükséges. Ennek módja az értelmiségi, a hitéleti és a nyezőkkel szemben. Az alkotmányozást akadályozó civil szervek alkotmányozó szerepének érvényesítése tényezőkkel kapcsolatban két jelentékeny hatalmi (esetleg bizonyos pártok egyetértésével, támogatásá- tényező emelhető ki. Az egyik némely pártok elkö- val). Tekintettel arra, hogy a jelzett szükséglet meg- telezettsége a jelenlegi alkotmány (s ennek véglege- valósítása spontán módon nem következik be, emiatt sítése) mellett. A másik a tömegkommunikációban aktív előkészítő tevékenység kívánatos. Ily módon terjesztett előítélet (miszerint az alkotmányozás – a lehet elérni azt a célt, hogy a legfőbb alkotmányos pártok dolga) és az ezt erősítő néhány alkotmány- értékek ismertetése-tudatosítása révén megszervez- bíró hozzáállása. hető az alkotmányozó hatalom gyakorlása. (Ennek A pártok alkotmányozást illető ellenkezése nem konkretizálásaként történhet az alkotmányozó gyűlés tűnik szilárdnak és makacsnak (némely pártok egyes összehívása és vitái alapján a népszavazás.) képviselői részéről alkotmányozást támogató nyi- 2. Az alkotmányozás problémáinak megoldása latkozat is elhangzik). Az alkotmányozást illetően végett tehát közéleti tisztázásra, elhatározásra, meg- különösen szem előtt tartandó (a közügyek intézésé- győződésre, erőfeszítésre, előkészítésre, szervezésre ben és) az alkotmányos rend fejlesztésében a tömeg- van szükség. A népszuverenitás és a közvetlen de- kommunikáció ideológiai-hatalmi jelentősége. Ez az mokrácia alapján végzendő alkotmányozás, vagyis alkotmányosság megítélésében és szükségességének az alkotmányozó hatalom elkülönülését valló klas�- tudatosításában döntő tényezőnek is tekinthető. Így szikusok tanítása – a demokratikus közgondolkodás- az alkotmányozással kapcsolatos pozitív törekvések ban és az alkotmányelméletben általánosan ismert megvalósulása, sikere a tömegkommunikáción is és elfogadott fölfogás. Az alkotmányozó hatalom múlik. Az alkotmányozó hatalom megszerveződésé- jelzett gyakorlásával kapcsolatban mégis várható hez, a közvélemény átalakításához (megnyeréséhez) az alkotmányozásra irányuló kezdeményezés legi- elemi szükséglet az, hogy köztudomásúvá váljon timitásának kétségbe vonása s e tevékenység ellen- például az az ismeret, hogy lehetséges az alkotmá- zése a bevett tévhitre hivatkozással (mondván: az nyosság fejlesztéséhez az alkotmányozó hatalom alkotmányozás a parlament, s ebben a képviselők és intézményesítése (és bírálható a parlament alkotmá- a parlamenti pártok dolga). Szükséges tudatosítani: nyozást kisajátító szerepe). Elemi követelmény, hogy a polgári demokráciák az alkotmányozó hatalom a közvetlen demokrácia alkotmányozó jogosultsága gyakorlását (népszuverenitás alapján) a közvetlen közismert legyen. Így közmeggyőződéssé, elfogadha- demokrácia hatáskörébe sorolják. Erre tekintettel tóvá válhat, hogy a különböző népi-alkotmányozási az alkotmányozás előkészítésére irányuló kezdemé- kezdeményezések irányulhatnak az alkotmányozó nyezés – a polgári demokrácia értékeként – legitim. hatalom gyakorlására: az alkotmányozó gyűlés meg- Az alkotmányozás jogosultságának és legitimitá- szervezésére és a népszavazás lebonyolítására. Ehhez sának elismerése és érvényesítése viszont döntően a kapcsolódhat annak a szemléletnek a terjesztése, hatalmi konstellációtól függ és közéleti küzdelmeken amely demokráciaellenesnek minősíti az alkotmá- nyugszik, vagyis azon múlik, hogy van-e olyan hatal- nyozás legitimitásával szemben az ellenkezés fölna- mi tényező, amely az alkotmányosság problémáinak gyítását, az ilyen tartalmú kezdeményezések szárba
JURA 2009/2. 210 Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja szökkenésének letiprása (e vonatkozásában az ORTT se elő a világ magyarságának nemzeti egységesülését köztestületének felelősségére kell utalni). (integrációját).” A jelenlegi alkotmánynak is van e vo- Valójában nemzeti közérdek érvényesítéséről natkozású tétele, mivel alkotmányos kötelességként van szó, amelynek megismerését és szellemi támo- rögzíti a határon túli magyarsággal való törődést. A gatását végezheti a pártatlan tömegtájékoztatás. Az Magyar Köztársaság felelősséget érez sorsukért „és alkotmányozás bonyolult követelményeinek ismer- elősegíti a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolá- tetése alapozhatja meg a közmegítélést. Ily módon sát”. Az előző alkotmányos tétel további pontosítása a közvélemény (a közhatalomra vonatkozó közgon- és elmélyítése alkotmányos igényként vetődik föl; dolkodás) magáévá teszi, befogadja (előítélet-mente- így rögzítendő a magyar közéletben (és az alkotmá- sen) e demokratikus követelményt. Erre tekintettel nyozó hatalom gyakorlásában) való részvételük jo- bízhatunk abban, hogy e hatalmi helyzettől függő gosultsága. (E vonatkozásban kiemelhető a második probléma megoldásának támogatása kerül fölénybe kamarában – a szenátusban – vagy a honi közélet (az ellenzők vagy belátják tévedésüket, vagy enged- egyéb formáiban való részvételük.) Emellett előtérbe nek e demokratikus törekvés érvényesülésének). állítandó a szülőföldhöz való emberi jog biztosításá- Közkívánalommá válhat az alkotmányozás előké- nak igénye, alkotmányos védelme. szítése, majd az alkotmányozó gyűlés összehívása Az előbbiek mellett nem hagyható figyelmen és a népszavazás lebonyolítása – az állami szervek kívül az alkotmányozásban a nemzeti, etnikai ki- adminisztratív támogatásával. sebbségek részvétele arra tekintettel, hogy a jelenlegi 3. Az alkotmányozást előkészítő bizottság lénye- alkotmány is rögzíti, hogy e kisebbségek államalkotó gében az alkotmányozás szükségességét és indokolt- tényezők és önkormányzatokkal rendelkeznek. En- ságát elfogadó és szorgalmazó, főleg értelmiségi, nek alkotmányos jelegű rendezése már megtörtént hitéleti és civil szervek képviselőiből állhatna össze. (1993. évi LXXVII. tv.), további fejlesztése, pontosí- Ennek dolga lehetne egyrészt az alkotmányozó gyű- tása sarkalatos törvényben szükséges. – Ezen túl a lés megszervezésének, összehívásának előkészítése; jelenlegi alkotmány előírja a kisebbségek parlamenti másrészt szakemberek bevonásával az alkotmány- képviseletének biztosítását; ám ez is az alkotmányos koncepció fő elveinek, tételeinek megfogalmazása mulasztások közé tartozik (mivel a parlamenti pártok és vitára bocsátott, kikristályosodott tételek össze- nem tudtak erről megállapodni). E képviseleti prob- foglalása; harmadrészt a megvitatott alkotmányos léma megoldása a második kamarában – természet- elvek népszavazásra való előkészítése. (A népsza- szerűnek tűnik. vazáshoz szükséges aláírásgyűjtés és a népszavazás eredményességének biztosítása a civil szerveken és a tömegtájékoztatáson alapszik.) III. Az alkotmányozásban való részvétel (vagyis az alkotmányozó hatalom gyakorlása szempontjából 1. Az alkotmányosság alapvető tartalmának megha- minden közéleti intézmény aktivitása és az egyéni tározása maga után vonja az elvi tisztázást és (viták kreativitás szerepe elképzelhető, elvárható és kibon- alapján) a megállapodást az alkotmányos elvekről, takoztatható. Különösen jelentős és nélkülözhetetlen valamint érvényesítésük követelményeiről (intézmé- a történelmi egyházak, a területi önkormányzatok, a nyesülésükről). Az előkészítés folyamatában az alter- köztestületek, a szakmai kamarák, a szakszervezetek, natívák fölvázolása és megvitatása alapján szükséges a különböző civil szervezetek, a Tudományos Akadé- viszont a népszavazásra bocsátandó alkotmányos mia osztályai és intézetei, a jogász önkormányzatok, elvek rögzítése. Így az alkotmányozó gyűlés dolga, az egyetemi-főiskolai tanácsok, ifjúsági és egyéb hogy megfogalmazza a népszavazásra bocsátandó speciális autonómiák, a felsőoktatás szociológiai, tételeket. (Megjegyzem: 1997-ben megfogalmazott politológiai és alkotmányjogi tanszékei kollektívái- népszavazási javaslataim újra átgondolhatók és ki- nak részvétele. Emellett nem mellőzhető a politikai egészíthetők más tételekkel. Ld. Samu Mihály: Al- szervek (és esetleg pártok) közreműködése, amen�- kotmányozás–alkotmány–alkotmányosság, Korona nyiben támogatják a demokratikus alkotmányozást Kiadó, Budapest 1997. 188-190. o. Ez megtalálható a és készek a közéleti rend fejlesztésére a politikai Kapu 2008. 11–12. számában is, 16–17. o.) Szem előtt érdekű akadékoskodás mellőzésével. tartandók a Magyar Nemzetstratégiában (Bp. 2008.) Az alkotmányozás előkészítésében való részvételt javasolt tételek. illetően külön elvárható a határon túli magyar közös- a) Az alkotmányozási viták szempontjából ki- ségek szellemi, politikai támogatásának igénybevé- indulópont az, hogy a magyar alkotmányos fejlődés tele és közéleti aktivitásának biztosítása. Szem előtt történeti alkotmányt eredményezett és a Szentkoro- tartandó, hogy a Magyarok Világkongresszusának na-tanban megfogalmazott értékekben összegző- Állásfoglalása is igényelte: „Az alkotmányozás segít- dött, amelyek a magyar közéleti-közjogi fejlődés
JURA 2009/2. Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja 211 intézményeiben testesültek meg. Ezek szemben különféle civil vagy szakmai önkormányzatok) – az állnak az önkényes hatalomgyakorlással, és ma is egyesülési és gyülekezési jog alapján. Ehhez kötődik érvényesen kifejezik az ellentmondás és ellenállás – az emberi jogok sűrítményeként – a közéletben való jogát (az Aranybulla alapján). Ezt a jelenlegi (ideig- részvétel állampolgári joga. Ennek konkretizálódása lenes) alkotmányunk is tartalmazza, ám szükséges – az általános választójog elveinek meghatározása, ennek alkotmányjogi dogmatikáját továbbfejleszteni, valamint a demokratikus döntési rend érvényesí- pontosítani. Kiemelhető az óvintézkedések rögzíté- tése és a szubszidiaritás – a tömegtájékoztatás, a se (formalizálása) a hatalommal való visszaélés és kommunikációs eszközök elvszerű és tisztességes a többség zsarnoksága tekintetében. A parlamenti közreműködése révén. kisebbség tiszteletének demokratikus elvéből kö- f) A közéleti, hatalmi viszonyok rendezése során vetkezően alkotmányi tételként lehetne rögzíteni az alkotmányozó hatalom határozza meg a társa- a parlamenti ellenzék szerepének biztosítását; kü- dalom közéleti irányításának, hatalmi központjának lönösen az elfogadott törvény alkotmányossági működési formáit (vagyis az állam- és kormányfor- vizsgálatának kezdeményezését illetően. (Emellett mát). Konkrétabban: rendezi a hatalommegosztást (a sarkalatos törvényben szabályozandó a polgári en- népképviseleti szervek, a végrehajtó hatalom és az gedetlenség a modern demokráciák alkotmányos igazságszolgáltatás határozott elkülönítését), a fékek intézményeként.) és ellensúlyok rendjét (a hatalmi túlsúly elkerülésé- b) A magyar alkotmányosság történelmi hivatása re), a többpártrendszert (mellőzendőnek vélhető a az emberi jogok elismerése és biztosítása – a kor kö- parlamentbe jutáshoz az 5%-os küszöb), a közvetlen vetelményeihez igazodóan, az alkotmányos jogvéde- demokrácia intézményeit (és a közélet döntő szere- lem kiterjesztése, bővítése, valamint modernizálása. pét), valamint a választási rendszer alapelveit és a Külön szabályozandó a demokratikus alkotmányos népszavazás elsődlegességét. rend elvei között a szabadság, egyenlőség és testvé- g) Az alkotmányozó hatalom hatáskörébe tar- riség (szolidaritás), a tolerancia, valamint az egyéni tozik az államfő választási módjának, jogainak, és közösségi jogok érvényesítése. kötelezettségeinek meghatározása; kiemelhető az c) Az alkotmányos elvek között előtérben áll (és egész országot képviselő semleges (pártpolitikai rögzítendő): a népszuverenitás elsődleges intézmé- elkötelezettségtől mentes) szerepe, amit leginkább nye (működési formája) a közvetlen demokrácia, és en- legitimál a közvetlen választás a nép által, és ki- nek van alárendelve (másodlagos) – a népképviseleti bontandó az az alkotmányjogi tétel, hogy őrködik rendszer. Vagyis a közvetlen demokrácia nagyobb az államszervezet demokratikus működése fölött, súlyú (intézményesüléseként a népi kezdeményezés, és „képviseli a magyar államot”. Hatásköre pedig a népi vétó, a népszavazás stb. erősebb), mint a (helyi bővíthető lehetne; így fölruházható a képviselőház és országos) képviselet. Így a képviseleti szervek léte- föloszlatásának jogával (és új választás kiírásával), sülése és működése (sorsa) a közvetlen demokrácián rendelkezhet vétóval a törvényhozást illetően, to- nyugszik. A képviseleti szervek döntései, törvények, vábbá ő nevezheti ki a Legfelsőbb Bíróság vezetőit rendeletek és helyi rendelkezések érvényteleníthetők és a bírákat, a legfőbb ügyészt, az Alkotmánybíróság a közvetlen demokrácia (a népszavazás) által. Ebből tagjait, a közszolgálati médiumok vezetőit, az egye- következően érvényesül a képviselők és a képvise- temi tanárokat – önkormányzati testületek javasla- lő-testületek választók előtti felelőssége. ta alapján (nem miniszteri ellenjegyzéssel). Külön d) A modern demokratikus értékek között alap- feladatköre lehet az emberi jogok érvényesítésével vető a többségi elv, amelynek alkotmányos jellegű kapcsolatos gondok kezelése (megfontolható az om- rögzítése mellett elválaszthatatlan követelmény a budsmanok államfői kinevezése, esetleg szenátusi kisebbség tisztelete, és annak elismerése, hogy a kisebb- jóváhagyással). ségi hatalmi-politikai tényezők többséggé válhatnak. h) Az alkotmányozó hatalom alapvető hivatása a A többség és kisebbség váltakozásának lehetősége (és képviseleti rendszer intézményesítése: az egy- vagy biztosítása) egyébként elemi elvárásként nem csupán kétkamarás rendszer fölépítésének és működési elvei- a közvetlen demokratikus fórumokra és képviseleti nek rögzítése. (Így a magyar alkotmányozó gyűlés testületekre, hanem minden közösségi (állami, po- kimondhatja, hogy az országgyűlés két házból áll: a litikai, szakmai vagy civil) szervezet működésére is képviselőházból és a szenátusból; az alsóház a po- vonatkozik. litikai fórumokon keresztül választott képviselők, e) Alkotmányos elvként rögzítendő az önrendel- a második kamarában pedig az önkormányzati, kezési jog, amely eltérő sajátosságokkal rendelkezik hitéleti, hivatásrendi, szellemi-értelmiségi, nemzeti, a szociális, a gazdasági, a kulturális, a nemzeti, az etnikai-kisebbségi és határon túli magyar közösségi etnikai, a hitéleti, a tradicionális és a közéleti-politikai képviselők testületeként épül föl. – E vonatkozásban életviszonyokban (ide értendők az érdekvédelmi és szem előtt tartandó Kossuth alkotmányterve, misze-
JURA 2009/2. 212 Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja rint „az országgyűlés két házból áll, a népképviselők jebb következő választás alkalmából van lehetőség házából s a senatusból.” (Spira György: Kossuth és az újraválasztás mellőzésére.) Emiatt szükségesnek alkotmányterve, Debrecen, 1989. 62. o.) tűnik a visszahívás alkotmányos intézményének i) Az alkotmányos elvek között meghatározandó szabályozása már a képviselők választásáról szóló az országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselők törvényben (esetlegesen elképzelhető a visszahívási eltérő kötelezettsége. Bírálható a mai szűk alkotmá- jog rendezése a közéleti felelősségről szóló sarkalatos nyos tétel, miszerint: a képviselők „tevékenységüket törvényben is). a köz érdekében végzik”; rögzíteni kellene ugyanis, 2. Az alkotmány létesítésének, megújításának hogy a képviselők függetlenséggel rendelkeznek, ám (vagy reformjának) elvégzése – a jelenlegi helyzet- nem tevékenykedhetnek pártérdekeknek (pártfegye- ben – nagyon bonyolult. Ennek ellenére sokan le- lemnek) megfelelően, vagy befolyásolható csoportok egyszerűsítik arra, hogy új alkotmányokat fogalmaz- (lobbik) érdekében. nak meg, vagy a történeti alkotmány visszaállítását j) Az alkotmányos rend kiépítésének folyamatá- igénylik. Ezek a megközelítések természetesen nem ban az alkotmányozó hatalom döntési jogosultsága haszontalanok, mert a figyelmet az alkotmányos rend (és kötelessége) a törvényhozó és a végrehajtó hatalom problémáira irányítják. elkülönülésének biztosítása; ennek érdekében a kép- Az alkotmányozás mai gondjai elsősorban elméle- viselők közigazgatási tevékenységgel való összeférhe- ti-társadalmi-közéleti megoldást igényelnek, és nem tetlenségének rendezése. A magyar alkotmányos rend zárható le azzal, hogy majd az alkotmányjogászok új fejlesztése végett az alkotmányozó gyűlés hatáskörébe vagy módosított alkotmányt fogalmaznak meg. Köz- tartozik a több demokratikus rendben alkalmazott életi viták alapján szükséges az alkotmány alapvető (a francia vagy az USA-beli) megoldás elfogadása, tételeinek rögzítése. És az alkotmányozás folyamatá- az elvi következetesség érdekében érvényesítve ezen nak lezárásával történhet meg – a közvetlen demok- elv: a törvényalkotó ne legyen egyben a végrehajtó ratikus fórumokon elfogadott alkotmányos értékek hatalom tagja. S ezzel törölni lehetne a mai alkotmány megerősítése – népszavazással. rendelkezését, miszerint képviselő nem lehet „a köz- a) A népszavazás maga egy kimunkált alkot- igazgatási szerv alkalmazottja – a Kormány tagja és az mányról nem lehet megalapozott (inkább formális államtitkár kivételével”. (Alk. 20. § (5)) Vagyis a kivétel lehet). Tartalmasabb, az az előbb vázolt közéleti al- mellőzhető lehetne a törvényhozás és a végrehajtó kotmányos értékekről, elvekről és elvárásokról szól hatalom elválasztása érdekében. – Az alkotmányjogi a népi döntés – a népszuverenitás konkretizálása irodalomban is megfogalmazzák: összeférhetetlenné végett. A közélet bonyolult mechanizmusát nem kellene nyilvánítani az országgyűlés képviselői man- ismerő állampolgár is dönthet például az államfő dátum és a miniszteri (politikai államtitkári) tisztség vagy a képviselet választási rendjéről, a parlamenti egyidejű fönnállását (Ádám Antal). és önkormányzati rendről, a közteherviselésről vagy k) Külön alkotmányozási téma a közéleti felelős- a közéleti vezetők felelősségéről, a visszahívási jogról ség alkotmányos szintű rendezése, nem csupán az és a hatalommal való visszaélés korlátozásáról stb. államfői és miniszteri, hanem a hatalmi szervek más Emiatt az alkotmány elveinek, alapvető szabályainak vezetőinek és döntéshozóinak a felelősségéről is kell elfogadásáról szólhat a népszavazás (nem pedig az rendelkezni. Ennek elbírálását megalapozza a vállalt alkotmány pontosan rögzített szövegéről). Így kerül- közéleti tevékenységgel kapcsolatos eskü, valamint nek az alkotmányba a történetileg meghonosodott az erkölcsi és szakmai szabályok követése. Ebből alkotmányos értékek és a korszerű alkotmány alap- adódóan nemcsak büntető, hanem a közéleti fele- tételei; ezek szövegezése az alkotmányjogászokra és lősségre vonás más megoldásai is figyelembe jönnek más közéleti szereplőkre, politikusokra hárul. (különösen az aktív választójogtól való megfosztás, a b) Továbbá a népszavazás által elfogadott alkot- passzív választójog megvonása – a hatalommal való mányos elvekre épülnek a sarkalatos törvények – a visszaélés esetén). szociális, gazdasági, kulturális és hatalmi viszonyok l) A demokratikus közgondolkodásban vissza- rendezésével kapcsolatban. S ez abból is következik térő igény és javaslat a képviselők ellenőrzése és (arra is utal), hogy az alkotmány az egész társadalom visszahívásuk intézményesítése, mivel a választással átfogó normája, és nem szűkül az állami, politikai kifejezett bizalmi viszony tartalma nincsen rendez- és jogi viszonyok szabályozására, hanem alkotmá- ve. – Joggal vetődik föl: ha a választott (országos és nyos értékként rögzíti a hatalmi, politikai, szociális, helyi szinten többséget és bizalmat szerzett) kép- kulturális és gazdasági viszonyok humanizálásának viselő nem teljesíti a választás során meghirdetett, elvárásait, követelményeit, valamint távlatos fejlesz- vállalt, ígért programját, vagy ha kiderül erkölcsi, tésük elveit. szakmai alkalmatlansága, akkor a választóknak c) Kiemelendő még az alkotmány szövegének nincs lehetőségük a bizalom megvonására. (Legföl- összeállításával kapcsolatban a nemzetközi alkotmá-
JURA 2009/2. Samu Mihály: A magyar alkotmányozás új útja 213 nyos értékekre utalás. Az előző fejtegetésből hiányzik lényeges következménye a közéleti rend, a köz- például az emberi jogokra vonatkozó értékkövetel- életi-politikai szervek működésének, a különböző mények részletes rögzítésének igénye arra tekintettel, hatalmi-politikai szervek szerepének mélyebb meg- hogy ezek kibontása az alkotmány megszövegezése ismerése, közéleti ismeretté kristályosodása. Ez jelen- során pótolható, mivel ezek most is alkotmányos tékenyen megalapozza és fejleszti az állampolgárok rendünk részét képezik: és népszavazásra bocsátá- közéletben való részvételét: a közügyek intézésével suk szükségtelen. kapcsolatos aktivitását – a népszuverenitás érvénye- d) Az alkotmányozás folyamatának és az alkot- sítése alapján. mányos elvekről (tételekről) szóló népszavazásnak
JURA 2009/2. 214 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern…
Prof. Dr. jur. Dr. h.c. Heinrich Scholler wollten und schon kurz vor der Realisierung dieses München Planes standen. Wir waren wohl auch für die unga- rischen Regierungsstellen weniger problematisch, da die deutschen Referenten, wie sie nachstehend aufgeführt werden, sich bisher mit wenigen Aus- Über die zwanzigjährige nahmen, nicht mit Ungarn beschäftigt hatten. Eine solche Ausnahme bildete der Marburger Ordinarius Zusammenarbeit zwischen für öffentliches Recht Prof. Gerhard Hoffmann, der deutschen und ungarischen auf der Grundlage der Zusammenarbeit mit Prof. Ottó Bihari und Prof. Mihály Szotáczky bereits den Vertretern des öffentlichen Ehrendoktor der Universität Pécs erhalten hatte, Rechts weil er für die Betreuung ungarischer Studenten, vor allem an der Universität Marburg/Lahn, sich sehr aktiv und erfolgreich eingesetzt hatte. I. Einleitung Prof. Brunner hatte zwei wichtige Vortrags- und Besprechungstermine, einmal an der staats- und Am 27. Februar 1989 traf Prof. Georg Brunner1 in Bu- rechtswissenschaftlichen Universität Budapest und dapest ein, wohin er von der ungarischen Regierung einen zweiten am ungarischen Justizministerium. Er eine Einladung als Experte des deutschen und un- konnte aber auch an einer nichtöffentlichen Sitzung garischen Rechts zu Vorträgen und Besprechungen des kulturwissenschaftlichen Ausschusses des Parla- erhalten hatte. Sicher stand er schon länger mit den ments teilnehmen, an einer Sitzung, in welcher es um ungarischen Kollegen in Verbindung, denn er war die Neufestlegung der ungarischen Staatssymbole in zweisprachig aufgewachsen und somit mit der un- der Verfassung ging. Er bemerkte in jenem Schreiben garischen Sprache vertraut. Ich hatte eine ungarische an mich und seine an Ungarn interessierten Kollegen, Juristendelegation auf der Pariser Tagung im Jahre dass ohne Zweifel die ungarische Verfassungsreform 1988 kennen gelernt als Teilnehmer am Internatio- im Zentrum aller Diskussionen stehe. Anfang des nalen Kongress der Gesellschaft für Gesetzgebung, Jahres 1989 hatte das Justizministerium schon seine die auch vom französischen Senatspräsidenten Konzeption niedergelegt und dem Parlament und empfangen wurde. Dort hatte ich mit den bis dahin der Öffentlichkeit zur Diskussion überreicht. Inhalt unbekannten ungarischen Tagungsteilnehmern dieser Konzeption waren folgende Punkte. vereinbart, möglichst umgehend eine Konferenz 1) Betonung der zentrale Stelle der Garantie der oder ein Symposium zu organisieren, an welchem Menschenrechte einschließlich der Beachtung inter- eine gleiche Zahl von ungarischen und deutschen nationaler Menschenrechtsabkommen, Experten des öffentlichen Rechts, vor allem des Ver- 2) Übernahme eines allgemeinen Auffanggrund- fassungsrechts, teilnehmen sollten. Zur Vorbereitung rechts, wohl in Anlehnung an die Bestimmung des dieser Konferenz reiste ich im September 1988 nach Art. 2 Abs. l des deutschen Grundgesetzes, Pécs, um die Einzelheiten mit Prof. Antal Ádám zu 3) Garantie der Gewaltenteilung anstelle der besprechen. bisherigen Festschreibung der Gewalteneinheit des Unabhängig davon hatte das Forschungszentrum Staates, der ungarischen Akademie der Wissenschaften Herrn 4) Beseitigung der Garantie der sog. „Führenden Brunner am 18. Oktober zu dieser Forschungsreise Rolle der Partei“, eingeladen, wohl um von seinen hervorragenden 5) Festschreibung der Garantie des Mehrpartei- Kenntnissen des deutschen und des ungarischen ensystems, Rechts, aber auch seiner Beherrschung der unga- 6) Vorwegnahme einer Regelung der Parteien rischen Sprache einen besonderen Fortschritt und durch ein Parteiengesetz vor Inkrafttreten der Ver- eine besondere Aufklärung anstehender juristischer fassung für den Sommer 1989, Fragen des öffentlichen Rechts erhalten zu können. 7) Beseitigung eines Bekenntnisses zur Festschrei- Dabei wurden zwei Hauptthemen ihm gestellt: bung einer „sozialistischen Verfassungsnorm“ und Praktische Probleme beim Verfahren der modernen Einführung eines Staatspräsidenten, Verfassungsgerichtsbarkeit und die Behandlung 8) Einführung eines Kabinettssystems mit Verant- verfassungs-friedlicher politischer Parteien. wortlichkeit gegenüber dem Parlament, Dies alles hatte mir Prof. Brunner schriftlich mit- 9) Einführung der Richtlinienkompetenz für den geteilt, als er von seiner Ungarntagung und Reise Vorsitzenden des Kabinetts. zurückkam, wohl da er wusste, dass wir im Mai Außerdem sollte ein Verfassungsgericht ein- 1989 unsere eigene Tagung in Budapest durchführen geführt werden, das auch die Aufgaben der Nor-
JURA 2009/2. Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… 215 menkontrolle haben sollte. Das Verfassungsgericht der Eröffnung des Kolloquiums, das von Graf Wes- sollte auch eine Kompetenz für Beschwerden der terholt, dem gerade ernannten Direktor des Goethe- Bürger haben und daneben sollte der Verfassungs- Institutes, organisiert worden war. Ungarische und gerichtshof durch die Verfassung garantiert werden. deutsche Staatsrechtslehrer trafen sich auf diesem Anschließend wurde alternativ das Einkammer- Kolloquim in Budapest, auf dem „sowohl die neues- oder Zweikammersystem vorgeschlagen, wobei ten ungarischen Entwicklungen auf dem Gebiet des man die zweite Kammer durch die Einführung von öffentlichen Rechts unter besonderer Hervorhebung Korporationsvertretungen strukturieren wollte. Die des Verfassungsrechts dargestellt und diskutiert Aufgaben der Staatsanwaltschaft, die bisher sehr wurden, als auch eine kritische Bestandsaufnahme ausgeprägt waren, sollten beschnitten werden und der Verfassungserfahrungen aus damaligem Anlass eine allgemeine Staatsaufsicht durch sie sei abzu- des 40-jährigen Bestehens des Grundgesetzes auf schaffen. Bei den Staatssymbolen, die vorher schon bundesdeutscher Seite erfolgten.“ erwähnt wurden, wollte man zu den historischen Diese knappen Worte der Herausgeber Prof. und traditionellen Symbolen zurückkehren. Der Antal Ádám und Prof. Heinrich Scholler sagen nicht Staat sollte nicht mehr als „Volksrepublik“ bezeich- viel über die spannungsreiche Situation, in welcher net werden, sondern nur noch als Republik. Und die diese erste Tagung eines freiheitlichen Gedankenaus- Verwaltungsgerichtsbarkeit sollte zusammen mit der tausches zwischen Staatsrechtlehrern Ungarns und ordentlichen Gerichtsbarkeit garantiert werden. Deutschlands (noch Westdeutschlands) stattfand, Natürlich gab es auch Vorschläge zur Änderung aus. Vorbereitet wurde die Tagung im Herbst 1988 der Wirtschaftsverfassung, insbesondere hinsichtlich in Pécs bei einem Wiedersehen zwischen Prof. Ádám der GmbH, der OHG und anderer juristischer Perso- und mir. Die Berliner Mauer war noch nicht gefallen nen des Wirtschaftsrechts, um sich aus der Klammer und Ungarn hatte noch nicht die berühmte Grenz- des staatlichen Wirtschaftssystems lösen zu können. öffnung durchgeführt, durch welche zehntausender Interessant war, dass Prof. Brunner in seinem Bericht deutscher Touristen in den Westen strömten. erwähnte, dass die ungarische Öffentlichkeit sich Der labilen und ins Wanken geratenen ungari- hinsichtlich der Machbarkeit und Durchführbarkeit schen Öffnung stand die Feier der 40-jährigen Sta- dieser Vorschläge wegen Gorbatschow Hoffnung bilität, die durch das deutsche Grundgesetz erreicht machte, selber aber nicht daran glaubte, dass Gor- worden war, gegenüber. In zwei Buchbesprechun- batschow Erfolg haben würde, ja man glaubte, dass gen wurden die Beiträge der ungarischen Kollegen in Ungarn durch einen „Polizeiputsch“ die Lage besonders unter dem Gesichtspunkt des raschen wieder rückgängig gemacht werde, die man bisher und grundsätzlichen politischen Wandels wie folgt erreicht habe. hervorgehoben. Unser Kolloquim, das wir im Mai kurz nach dem „Die ungarischen Autoren äußerten sich zu Ent- Besuch von Prof. Brunner in Budapest durchführ- wicklungstendenzen des ungarischen Verfassungslebens ten, und an dem die gleiche Zahl ungarischer und (Antal Ádám), zu aktuellen Problemen der Freiheits- deutscher Hochschullehrer teilnahm, hatte sich auf rechte in Ungarn (Lajos Szamel), zur Entwicklung des die öffentlich-rechtlichen Probleme, insbesondere ungarischen Wahlrechts und seinen Perspektiven (Péter die Probleme der Verfassung und des Wahlrechts, Schmidt), zu den zentralen Organen des Justizwesens und beschränkt und dadurch auch den Vorteil gehabt, der Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit (Imre Takács), durch die entsprechende Konzentration der Ver- zur regionalen Selbstverwaltung (Imre Verebélyi) und bindung und Übereinstimmung mit ungarischen zu Wurzeln und Entwicklungen des Parlamentarismus Experten eine stärkere Wirkung auf die Öffentlich- in Ungarn (Albert Takács).“2 Im Nachfolgenden sollen keit zu haben. nun schlaglichtartig einige zentrale Gesichtspunkte hervorgehoben werden. In einer frühen internen Niederschrift, die offen- II. Die Verfassung als Katalysator bar dem inzwischen gegründeten Goethe-Institut und wohl auch der Hanns-Seidel-Stiftung in Mün- 1990 erschien in Deutschland die Veröffentlichung chen vorgelegt werden sollte, habe ich die Referate eines Kolloquiums in Budapest unter dem Titel „Die der ungarischen Kollegen wiedergegeben, wohl um Verfassung als Katalysator zwischen Gesellschaft und ihre Publikation in Deutschland vorzubereiten und Staat“. Das Kolloquium fand ein Jahr zuvor am 18.-19. um dazu den Finanzier, die „Münchner Südosteuro- Mai statt. Die Teilnehmer wurden ungarischerseits pa Gesellschaft“ zu gewinnen und auch die Hanns- vom Stellvertreter des Justizministers Prof. Géza Seidel-Stiftung für eine Teilnahme an der neuen Auf- Kilényi begrüßt. Auch der deutsche Botschafter in Un- gabe zu interessieren. An dieser Stelle kann ich nur garn, Dr. Alexander Arnot, gehörte zu den Rednern einige Aspekte hervorheben. Referent Prof. Szamel
JURA 2009/2. 216 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… betonte, dass die geringen Ansätze zu Grundrechts- Niebler das Thema „Stellung und Aufgaben des garantien in der ungarischen Verfassung von 1949 Bundesverfassungsgerichts der Bundesrepublik nicht einmal den einfachsten Anforderungen an die Deutschland“, das von mir mit ähnlicher Thematik Grundrechte zu Beginn des 19. Jahrhunderts genügt ergänzt wurde: „Das Bundesverfassungsgericht und hätten. So sei z.B. auch die Pressefreiheit als Zentrum sein System der Kontrolle in der Bundesrepublik der persönlichen Freiheit nur durch ministerielle in- Deutschland“. Auch der damalige Privatdozent Otto nerdienstliche Anordnungen, nicht aber durch nach Luchterhandt behandelte ein ähnliches Thema, wenn außen wirkende Grundrechtsgarantien gesichert er sich mit der Rechtsstellung des Individuums aus worden. In diesem Zusammenhang geht die Tagung der Sicht des Bundesverfassungsgerichts befasste. auch auf den Grundgedanken der sog. „Konkor- Dagegen hat Prof. Peter Lerche diesen engeren Kreis danzdemokratie“ ein, eine demokratische Form des der verfassungsgerichtlichen Betrachtung verlassen Minderheitenschutzes, der vor allem von Althusius und sich generell mit der Entwicklung des Verfas- ausgehend in der Schweiz propagiert wurde. Durch sungsrechts beschäftigt, denn sein Thema lautete: das neue Wahlrecht sollte auch der politische Plura- „Entwicklungstendenzen im gegenwärtigen Verfas- lismus öffentlich sichtbar gemacht werden, obwohl sungsrecht der Bundesrepublik Deutschland“. die Reformversuche im Herbst 1988 in Ungarn noch „Antal Ádám spricht von der weltweiten Erschei- daran festhalten sollten, dass die sozialistische Par- nung, dass sich die Spannungen zwischen Gesell- tei eine führende Rolle zu spielen hätte. Im Laufe schaft und Staat immer mehr vergrößern, dass die der Referate und Diskussionen wurde klargestellt, Bürger und die gesellschaftlichen Gemeinschaften dass das neu vorgeschlagene Wahlrecht sich vor nicht nur die Unverletzlichkeit ihrer Autonomie allem am deutschen Wahlrecht orientieren soll. Die beanspruchen, sondern dass sie gleichzeitig auch verschiedenen Entwicklungsstufen in der weiteren nach der Beeinflussung und Kontrolle der Staatsor- Fortschreibung der ungarischen Verfassung wurden gane streben.“ Die beiden ersten Referate von Antal vor allem von Prof. Ádám herausgestellt, der, wie Ádám3, dem späteren ungarischen Verfassungsrich- andere Referenten auch, betonte, dass über die revi- ter, und Lajos Szamel unterstrichen aus der negativen dierte Verfassung weitere Schritte zu einer völligen Erfahrung der eigenen Geschichte die Notwendigkeit Neugestaltung des ungarischen Verfassungsrechts genau garantierter Grund- und Menschenrechte getan werden müssten, damit die tausendjährige und die Beschränkung der Ermessensgewalt des ungarische staatsrechtliche rechtskulturelle Ent- Polizeistaats. Ádám hat sich damals schon in seinem wicklung adäquat wiedergegeben werden könne. Referat mit der besonders wichtigen Grundsatzfrage Die Wiederherstellung dieses rechtsstaatlichen Ver- der Religionsfreiheit4 und der Situation der Kirche fassungsbildes müsse auch durch den Ausbau einer in Ungarn beschäftigt. Diese Thematik verbindet Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Neuschaffung ihn auch mit Fragestellungen, die den Berichter- einer Verfassungsgerichtsbarkeit abgerundet wer- statter vor allem aus deutscher Sicht immer wieder den. Nur so könne Ungarn nach der Abtrennung beschäftigt haben.5 Im gleichen Jahre 1989 und im aus Mitteleuropa wieder in den Kulturbereich hin- Jahr zuvor hatte Ungarn das Ein-Parteien-System eingeleitet werden, dem es so lange angehört hatte. gelockert und im Justizbereich bereits einen wesent- Für diese Rückbesinnung und Wiederherstellung lich höheren Grad an rechtstaatlicher und justizieller des traditionellen Verfassungsgehalts müsse auch Absicherung erlangt, worauf die Referate von Péter die Beziehung Staat und Kirche wieder neu geord- Schmidt und Imre Takács eingegangen sind. In net werden, und zwar im Sinne einer Kooperation Fortführung des Referates von Péter Schmidt hat und Verständigung zwischen den beiden Größen Albert Takács die Entwicklung des ungarischen und einer Gleichstellung zwischen den christlichen Parlamentarismus dargestellt und hier den Anfang Konfessionen. der Wende in Ungarn im Jahre 1985 gesehen, in Die deutschen Teilnehmer sollen hier aus Raum- dem Jahr, in welchem Michail Gorbatschow in der gründen nicht weiter besonders hervorgehoben ehemaligen UdSSR das Amt des Parteisekretärs werden, doch muss unbedingt Prof. Hoffmann der KPdSU übernahm. Hieran erkennt man deut- (Marburg) erwähnt werden, der im Jahre 1985 den lich, dass das Kolloquium im Jahre 1989 die neue Ehrendoktor der juristischen Fakultät der Universität geistige Strömung zu einem sehr frühen Zeitpunkt Pécs erhalten hatte. Sein Referat bezog sich auf das aufnahm, in welchem die bekundeten Hoffnungen Recht der politischen Parteien in Deutschland. Inter- und Pläne noch keineswegs als gesichert angesehen essant ist, dass bei den übrigen deutschen Referenten werden konnten. Die deutschen Teilnehmer und die die Verfassungsgerichtsbarkeit generell oder doch Rezensenten der Veröffentlichung des Tagungsban- bezogen auf die Bundesrepublik im Mittelpunkt der des „Die Verfassung als Katalysator zwischen Staat Darstellung stand. So behandelte Prof. Engelbert und Gesellschaft“ haben die hohen Erwartungen des
JURA 2009/2. Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… 217
Kolloquiums, wonach sich „der Wille zur Macht zum der Neuinterpretation der Gewissensfreiheit auch Willen zur Verfassung“6 (S.99) in Ungarn zähmen später immer wieder beschäftigt. In der Schrift aus würde, hoffnungsvoll aufgenommen. Während des dem Jahre 19628 habe ich versucht, Gewissensfreiheit Kolloquims haben wir allerdings nicht nur Zweifel, nicht als besonderes, wenn auch fundamentales Men- sondern untereinander auch Ängste im Hinblick auf schenrecht (Carl Schmitt) zu begreifen, sondern sie als die Zukunft des ganzen Ostens geäußert. durchgehendes Strukturprinzip zu verstehen. Durch Interessant ist, dass im Rahmen des Kolloquims meine später in Ungarn gewonnenen Erfahrungen, auch die Fragen von Peter Lerche behandelt wur- kam ich zur Einsicht, dass die in Ungarn registrierten den, die sich aus der Öffnung der Europäischen Kirchen nicht als Körperschaften des öffentlichen Gemeinschaft ergeben haben; natürlich konnte Rechts anzusehen sind. Infolge der in der ungarischen niemand wissen, dass auch der Gastgeber Ungarn Verfassung von 1989 festgelegten strengen Trennung ca. 15 Jahre später selbst Mitglied der Europäischen zwischen Kirche und Staat genießen die Kirchen Union werden sollte. Die Tagung fand eine sehr po- eine weitläufige Autonomie, und können mit den sitive Aufnahme in den beiden dem Berichterstatter Organen des weltanschaulich neutralen Staates in bekannten Rezensionen (Jürgen Harbich, APF, April partnerschaftliche Beziehung treten. 1991 und Engelbert Niebler, BayVBl 1990, 11). Das Da das gleiche Problem auch in der vom kommu- Goethe-Institut in Budapest hat die Tagung finanziert nistischen Herrschaftsdruck befreiten Mongolei in und die Drucklegung im Rahmen der Südosteuropa- Bezug auf den wiedererstandenen Lamaismus akut Gesellschaft ermöglicht. Als der Berichterstatter den geworden war, organisierte ich ach in Ungarn eine ersten Kontakt ein Jahr vor dem Beginn der Tagung Konferenz zu diesem Thema, an der ein hoher Ver- mit dem Münchener Zentralinstitut aufnahm, war treter des mongolischen Lamaismus teilnahm. Die das damals westdeutsche Goethe-Institut nicht ein- ungarische Erfahrung wirkt zurzeit im fernen Osten mal in Ungarn zugelassen. Mehr als der Optimismus also positiv weiter. Dr. Jürgen Harbich, mit dem ich der deutschen Seite war aber die Zukunftshoffnung später auch in der Mongolei an Entwicklungs- und und der Mut der ungarischen Kollegen allgemein im Transitionsprojekten arbeiten konnte, hat ebenfalls Westen bewundert worden. an den Seminaren und Beratungen zur Modernisie- rung des ungarischen Rechts aktiv teilgenommen. Zum ersten Mal waren wir dann gemeinsam mit III. Spätere Elemente Dr. Werner Seebauer zu einer kommunalrechtlichen der Zusammenarbeit Tagung in Budapest, die von einer Initiative des bay- erischen Innenministeriums ins Leben gerufen wur- Eine wichtige – und zwar die zweite – Konferenz de.9 Es folgte im selben Jahr eine Wiederholung der fand im Juni 1990 in Winterscheid statt, in der Tagung mit dem gleichen Thema am Plattensee. deutsche und ungarische Fachleute die Probleme Nach weiteren Tagungen haben wir anlässlich des des konstitutionellen Schutzes der Menschen- und 70. Geburtstages von Prof. Ádám in Pécs zwei weitere Bürgerrechte untersucht haben. Das Material der Vorträge zum öffentlichen Recht gehalten.10 Auch Konferenz erschien 1991 in München unter dem aus Anlass des 80jährigen Bestehens der Staats- und Titel „Politischer Pluralismus und Verfassungsstaat Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität in Deutschland und Ungarn“. Pécs hat Dr. Harbich einen Vortrag zum Thema Ver- 1991 ist in der Redigierung von Antal Ádám waltungsvertrag, ich selbst zum Staatsvertrag gehal- und László Kiss der Band „Elvek és intézmények az ten.11 Zum 75. Geburtstag von Prof. Ádám haben wir alkotmányos jogállamban“ (Prinzipien und Institute wieder von uns hören lassen und in der dem Jubilar im Verfassungsstaat) erschienen, in dem Beiträge gewidmeten Festschrift „Adamante Notare“ zu den von Antal Ádám, Georg Brunner, Ferenc Csefkó, Themen Verfassungsbeschwerde und Grundrecht- Gerhard Hoffmann, Imre Ivancsics, Géza Kilényi, scharta Beiträge geliefert.12 László Kiss, Hartmut Krüger, József Petrétei, Klaus Die Verfassung blieb weiterhin Thema von inter- Stern, Ferenc Sükösd, Peter Weides in ungarischen nationalen oder binationalen Konferenzen, so gab es Sprache zu lesen sind. eine Konferenz verfassungsrechtlicher Art im Jahr Angeregt durch die intensive Betätigung von 1995 (bei welcher Prof. Schaffhausen aus St. Gallen re- Prof. Ádám hinsichtlich des neu zu ordnenden Ver- ferierte) zum Wahlrecht im Allgemeinen und zu dem hältnisses von Kirche und Staat habe ich auch selbst neuen ungarischen Wahlrecht. Bei dieser Konferenz diese Problematik wieder aufgenommen. Sie war trug ich weniger das deutsche Wahlrechtssystem ja schon zu Beginn meiner akademischen Tätigkeit vor, sondern versuchte die Wahlrechtsdiskussion ein Thema meiner Münchener Promotion7 gewesen in Deutschland zwischen 1949, also dem Jahr des und ich hatte mich damit unter dem Gesichtspunkt Inkrafttretens des Grundgesetzes, und der ersten
JURA 2009/2. 218 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… gesamtdeutschen Wahl 1990 darzustellen. Die deutscher Seite von Professor Brunner, Köln, vorbe- deutsche Wahlrechtsdiskussion hatte die Frage zum reitet. Es war das dritte Symposium dieser Art. Kernpunkt, ob man das Verhältniswahlrechtssystem Die Referate dieses verfassungsrechtlichen Sym- oder das Persönlichkeitswahlrechtssystem zugrunde posiums wurden von Antal Ádám redigiert und von legen sollte, oder ob man eine Mischform beider der Hanns-Seidel-Stiftung in ungarischer Sprache einzuführen hätte. An dieser Tagung nahmen sieben herausgegeben.13 Es wurden von deutscher und der neun ungarischen Verfassungsrichter teil und ungarischer Seite folgende Referate gehalten. es mag hier erlaubt sein zu bemerken, dass vier von Gestaltung der Grundrechte in der Verfassung. ihnen mit einem Humboldt-Stipendium in Deutsch- Referenten: Verfassungsrichter Prof. Dr. Ádám land studiert hatten. Ein weiterer Diskussionspunkt (Pécs), Prof. Dr. Klein (Mainz). Themenfelder und war die Frage, ob die Verfassung über eine zweite Probleme: Es wurden als aktuelle Grundrechtsfra- Kammer verfügen sollte, und ich glaubte nicht, gen Probleme diskutiert, die Spezialgrundrechte dass es falsch oder ahistorisch war, einen solchen und Auffanggrundrechte, subjektive Garantien und Standpunkt nach bayerischem Vorbild zu vertreten, Einrichtungsgarantien, sowie die Bedeutung der denn in Ungarn hatten die Komitate und die kom- Sozialstaatsklausel (Staatszielbestimmung) betref- munalen Organisationen einen großen Einfluss auf fend. Außerdem wurde auch die Abstimmung der das Staatsganze gehabt und sollten daher auch ein nationalen Grundrechte mit den europäischen und Mitwirkungsrecht erhalten. Trotz der Beseitigung internationalen Grundrechten zum Gegenstand der des bayerischen Senates ist es als Mangel zu emp- Diskussion gemacht. finden, wenn die entscheidenden gesellschaftlichen Entwicklungsrichtungen der Verfassungsgerichtsbar- und kommunalen Kräfte keine Vertretung in einer keit. Referenten: Prof. Dr. Imre Takács (Budapest), zweiten Kammer haben. Prof. Dr. Georg Brunner (Köln). Themenfelder und Im Rahmen der von mir ins Leben gerufenen Probleme: Brunner gab einen Überblick über die sogenanten Mittwochsreferaten in Budapest, die auf Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in ungarischer Seite von Verfassungsrichter Kilényi und Osteuropa und stellte die Realisierung des deutsch- dem Leiter des Regionalbüros der HSS, Freiherr von österreichischen Verfassungsgerichtsbarkeitsmo- Solemacher, organisiert wurden, hat Harbich 1995 dells dar. Er verwies darauf, dass zwischen den ebenfalls einen Vortrag zum Thema der Normen- einzelnen Ländern große Unterschiede feststellbar kontrolle nach § 47 der deutschen Verwaltungsge- seien. Nur Estland sei dem schwedischen Beispiel richtsordnung gehalten. Diese Mittwochsreferate gefolgt. Takács stellte die Entwicklung der Verfas- fanden immer zu höchst aktuellen Rechtsproblemen sungsgerichtsbarkeit in Ungarn dar. Der bekannte statt, zu deren Darstellung ich kompetente deutsche ungarische Menschenrechtler hatte auch schon im Experten mit zu einem Flug nach Budapest nahm, Ausland große Aufmerksamkeit erhalten. In der wo wir uns am frühen Nachmittag zu dem Referat Diskussion sprach einleitend das Mitglied des un- trafen und bis in den späten Abend über das Thema garischen Verfassungsgerichts Jenő Kaltenbach, der diskutierten. Auf der ungarischen Seite hatte schon spätere Ombudsmann für nationale Minderheiten Kilényi dafür gesorgt, dass wir exzellente Gesprächs- zum gleichen Thema und zur Frage, ob die Popu- partner hatten. Einen gewissen Abschluss fand diese larklage weiterhin aufrechterhalten werden sollte, Tätigkeit in meiner Berufung in den provisorischen um die Verfassungsmäßigkeit der Umwandlung zu wissenschaftlichen Beirat zur Gründung einer garantieren. deutschsprachigen Universität in Ungarn, dessen Beziehungen zwischen Parlament, Staatsoberhaupt konstituierende Sitzung am 3. Dezember 2000 statt- und Regierung im parlamentarischen Regierungssystem. fand mit einem Referat von mir zur Gründung einer Referenten: Prof. Dr. István Kukorelli (Budapest), Prof. „staatswissenschaftlichen“ Fakultät. Dr. Gerhard Hoffmann (Marburg). Themenfelder Es ist zu bemerken, dass auch Prof. Ádám mehre- und Probleme: Der nächste Themenbereich befasste re Gastvorträge gehalten hat, und zwar in München, sich mit dem Verhältnis zwischen Exekutive und Marburg, Bayreuth und Köln. Parlament, vor allem unter dem Gesichtspunkt der parlamentarischen Verantwortlichkeit, dem Recht der Parlamentsauflösung und der Kompetenzreduk- IV. Das verfassungsrechtliche tion des Staatspräsidenten. Prof. Hoffmann, der seit Symposium 22 Jahren immer wieder als Gastdozent in Ungarn Vorlesungen gehalten hat, sprach vor allem über die 1. Das verfassungsrechtliche Symposium am 9.-10. Sep- Entwicklung der Kanzlerdemokratie in Deutschland tember 1993 in Budapest wurde von ungarischer Seite im Verhältnis zur gemischten Präsidialverfassung von Verfassungsrichter Professor Ádám und von und dem parlamentarischen Regierungssystem, wie
JURA 2009/2. Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… 219 es in Frankreich der fünften Republik sich ausgeprägt In den ersten drei Jahren hatte man 5.627 Klagen hat. Er nahm Stellung gegen plebiszitäre Weiter- zu entscheiden gehabt (1990 bis 1992). Unter diesen entwicklungen des Grundgesetzes und stellte vor Klagen befanden sich ungefähr 4.500 Popularkla- allem auch die Entwicklung der Parlamentsorgane, gen, d.h. Klagen, die ähnlich wie in der bayerischen insbesondere des parlamentarischen Untersuchungs- Verfassungsgerichtsbarkeit von jedermann mit der ausschusses dar. Behauptung erhoben werden können, in seinen Probleme des Parlamentswahlrechts. Referenten: Grundrechten verletzt zu sein. Allerdings wurden Verfassungsrichter Prof. Dr. Péter Schmidt, Dr. auch zwei Drittel aller Anträge wegen mangelnder Márta Dezső, Dr. Zoltán Tóth (Budapest), Prof. Dr. Kompetenz des ungarischen Verfassungsgerichts Heinrich Scholler (München). Themenfelder und abgewiesen, offenbar weil die Kläger oder Antrags- Probleme: Hinsichtlich des Wahlrechts wurden die berechtigten doch nicht im Klaren waren, welche Fragen untersucht, ob das Verhältniswahlrecht oder Voraussetzungen das ungarische Recht für die Zu- das Mehrheitswahlrecht oder eine Mischung beider lässigkeit postuliert hatte. Allerdings hat das Gericht Systeme wegen ihrer größeren Praktikabilität oder in 573 Fällen eine Sachentscheidung getroffen, also stärkeren demokratischen Affinität vorzuziehen die Zulässigkeit des Antrags bzw. der Klage bejaht sei. Aber auch spezielle Fragen wie die des Aus- und die Sachfrage entschieden. Dabei wurden in 153 länderwahlrechtes, des Briefwahlrechtes, sowie des Popularklagen Gesetze oder Verordnungen ganz Nominierungsmonopols politischer Parteien wur- oder teilweise aufgehoben. Die Tätigkeit des unga- den erörtert. Prof. Dr. Schmidt ging vor allem auf rischen Verfassungsgerichtshofs wurde zu einem das Thema der Wahlbeteiligung von 50 Prozent als entscheidenden Motor der Umorientierung in der notwendige Voraussetzung für die Gültigkeit von politischen Diskussion, belebte die Wahrnehmung Wahlen ein und wandte sich sehr dem Thema des und die Bedeutung der zentralen Elemente von Minderheitenschutzes in Ungarn zu. Ungarn verfügt Rechtsstaat und Demokratie. über 13 Minderheiten, während in der Bundesrepu- In diesem Zusammenhang darf auch auf zwei blik die Minderheiten – nicht die Ausländer – nur Veröffentlichungen hingewiesen werden, die Prof. eine marginale Größe in Schleswig-Holstein und in Brunner schon nach Ablauf der ersten drei Jahre Sachsen ausmachen. Ich konnte in meinem Referat Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsge- das Problem des Ausländerwahlrechts darstellen, richtshofs in deutscher Sprache der Öffentlichkeit betonte die Diskussion um Verhältnis- und Mehr- vorlegte, denn sie belegen das, was man auch die heitswahlrecht, die Fragen um die 5 %-Klausel und Entfaltung einer neuen Grundrechtsdogmatik in zeigte vor allem die Wirkung des bundesdeutschen Ungarn genannt hat. Es sei hier erlaubt, auch auf die Wahlrechts bei der ersten gesamtdeutschen Wahl am Entwicklung in Südosteuropa, insbesondere auf die 2. Dezember 1990 anhand von Diagrammen. Verfassungsgerichte in Slowenien und in Kroatien, Nach allen Vorträgen gab es intensive Diskussi- hinzuweisen. Auch hier konnte der Verfasser, sei es onen, bei denen sich die deutschen Referenten mehr auf direkter Einladung der entsprechenden Justiz- als Antwortende und weniger als Fragende zu offe- ministerien oder der Obersten Gerichte, unmittelbar rieren suchten. Die Diskussionsbeiträge bewegten oder über die Vermittlung der Hanns-Seidel-Stiftung sich ausnahmslos auf sehr hoher Ebene. In Ergänzung die Entwicklung der deutschen Verfassungsge- zu dem Referat von Professor Peter Schmidt sprach richtsbarkeit im Bund und den Ländern darstellen noch ein hoher Beamter des ungarischen Innenmi- und auf Spezialfragen-Symposien und im Rahmen nisteriums, Dr. Tóth, der einer Forschungsgruppe von Vorträgen eingehen. Eine besonders fruchtbare für Wahlrechtsfragen in Osteuropa angehört. Diese Kooperation entwickelte sich vor allem mit dem Forschungsgruppe umfasst bereits 7 Länder: neben späteren Justizminister Sturm in Slowenien. Ungarn Rumänien, Bulgarien, Polen, die baltischen Staaten und Russland. 2. Das ungarische Verfassungsgericht hat nach V. Workshop Wirtschafts- Georg Brunner eine Vorreiterrolle in der Entwick- und Verfassungsrecht lung der osteuropäischen Verfassungsgerichtsbarkeit gespielt, da es wohl die umfassendste Grundlage in Am 08. 09. 1993 fing die Herbstreihe der Workshops der Verfassung, die 19 Artikel diesem Gegenstand wieder an. Im Oktober war ein weiteres Workshop- widmet, umfasst. Diese ungarische Verfassung Treffen zum Thema Datenschutz geplant und im wurde im Rahmen einer Totalrevision im Oktober November und Dezember 1993 jeweils am ersten 1989 angenommen und die Aufnahme der verfas- Mittwoch im Monat gleich geartete Veranstaltungen sungsgerichtlichen Aktivität auf den 1. Januar 1990 zu den Themen „Genossenschaftsrecht und Privati- festgelegt.14 sierung“.
JURA 2009/2. 220 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern…
Eingeleitet wurde der Workshop vom Verfas- – Bedeutung des Umweltrechtes und Umwelt- sungsrichter, Professor Imre Vörös, der die Siche- schutzes für die Wirtschaftsverfassung (bezüglich rung des Eigentums in der neuen ungarischen meiner Ausführungen zu Art. 2 Abs. 2 GG), Rechtsordnung in den Mittelpunkt seines Referates – Die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit auf stellte. Diesem Vortrag folgte ein Referat von mir dem Gebiet der Wirtschaftsverfassung, zur Berufs- zum Thema „Die Bedeutung der Grundrechte für wahlfreiheit und ihrem Verhältnis zum Wettbewerb die Wirtschaftsverfassung im Grundgesetz“. Ich und zur unternehmerischen Freiheit, zeigte oder versuchte zu zeigen, dass das Grundge- – Die Frage der sozialen Grundrechte (Recht auf setz bewusst wirtschaftspolitisch offen und neutral Arbeit). geblieben war, da es sich ja auch als Provisorium Anschließend konnte ich in einem Interview des fühlte. In den Grundrechten war aber von Anfang ungarischen Rundfunks die Frage klären, warum an eine klare Richtung – auch Marktwirtschaft – sich in Ungarn stärkere liberale Tendenzen in der gegeben, die durch die Garantie des Sozialstaats- Wirtschaft durchzusetzen versuchen, während in prinzips in Art. 20 GG den Charakter der sozialen der Bundesrepublik die sozialstaatliche Kompo- Marktwirtschaft annahm. Insbesondere erwähnte nente und der Umweltschutz betont werden. Von ich die Rechtsprechung zu Art. 2 Abs. l GG, aus Seiten der Teilnehmer – aber auch der Projektlei- der die Vertragsfreiheit, die unternehmerische tung in Budapest – wurde der Wunsch geäußert, Freiheit, die Wettbewerbsfreiheit und andere ein Ganztagsseminar zur Privatisierung abzuhal- Freiheitsrechte durch die Jurisdiktion entwickelt ten. Auch Dr. Pfeiffer sollte an diesem Seminar wurden. Die Beschäftigung mit Art. 2 Abs. 2 GG teilnehmen. (körperliche Unversehrtheit) versuchte den Weg zu einem Grundrechtsschutz auf eine ökologisch angepasste Umwelt darzustellen. Anschließend VI. Übersicht über die weitere wandte ich mich den Artikeln 12 (Berufsfreiheit) Tätigkeit und Art. 14 GG (Eigentum) zu. Der Ministerialrat Dr. Manfred Pfeiffer (Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft) behandelte im Anschluss daran 1. Der Status der Kirchen im modernen 15 zum gleichen Thema das von mir ausgesparte Rechtsstaat Grundrecht Art. 9 Abs. 3 GG und stellte die Tarif- autonomie und die Stellung der Arbeitgeber- und Zurückblickend sind noch einige Vorträge und Ta- Arbeitnehmerverbände in den Mittelpunkt. Er gungen beginnend mit dem Jahre 1990 zu erwähnen, wandte sich dann vor allem dem magischen Vier- die teilweise unter Teilnahme meines amerikani- eck (Art. 109 GG) zu und versuchte, die Begriffe schen Kollegen Prof. Paul Brietzke und meines frü- Vollbeschäftigung, außenwirtschaftliches Gleich- heren Münchener Kollegen Prof. Roland Wittmann gewicht und Geldstabilität zu erörtern. Das genaue durchgeführt wurden. Zunächst traf ich in Budapest Thema seines Vortrages lautete „Grundgesetz und mit Prof. Imre Takács zusammen, der auch an der Wirtschaft“. Budapester Tagung 1989 teilgenommen hatte. Im Manfred Pfeiffer war ein Jahr lang im Wirtschafts- Rahmen eines Essens zusammen mit Wittmann und ministerium in Dresden und hat dort an der Neuord- Brietzke wurde die Veröffentlichung der Budapester nung des Wirtschaftsrechtes aktiv teilgenommen. Er Tagung sowie die Teilnahme an der Kölner Tagung hat auch große Erfahrungen mit dem Problem der am 10. Juli 1990 besprochen. Privatisierung. Im Anschluss an Pfeiffers Vortrag Mit Prof. Ádám fuhren wir am 05.06.1991 nach sprach auf Einladung der ungarischen Seite Professor Pécs, wo im Rahmen eines Abendessens mit dem Josef Kaiser, Freiburg, zum Thema „Probleme des Dekan Prof. Szotáczky ein Meinungsaustausch mit Maastrichter Europa-Unions-Abkommens und der weiteren Kollegen stattfand. Dabei wurde hier und demokratischen Legitimation des Integrationspro- auf der Abschlussbesprechung mit Prof. Ádám über zesses“. Er stellte die Schwierigkeiten dar, die der die weitere Zusammenarbeit unter Einfluss der Europa-Union durch die monetären Entscheidungen amerikanischen Universität Val Paraiso (Indiana) zur europäischen Währungsreform vom 31. Juli – 1. gesprochen. August 1993 entstanden sind. Gleichzeitig beschäftig- Hier möchte ich vor allem meinen eigenen Vor- te sich sein Referat mit Europa und völkerrechtlichen trag hervorheben, der auf Wunsch der Gastgeber Problemen grenzüberschreitender Wasserwege. Das zum Thema „Der Status der Kirchen als öffentlich- nicht vorgesehene Thema passte sich aber dann doch rechtliche Körperschaften in der Bundesrepublik einigermaßen an den Gesamtrahmen an. In der Dis- Deutschland“ stattfand. Prof. Brietzke sprach über kussion wurden folgende Probleme besprochen. Markt und Verfassung aus der Sicht der Vereinigten
JURA 2009/2. Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… 221
Staaten. An die beiden Vorträge schloss sich eine ben. Es zeigte sich, wie viel in Ungarn in Bewegung längere Diskussion an. gekommen war und wie notwendig eine Konsoli- dierungsphase zu sein schien. Ende des Jahres sollte 2. Verfassungsrecht und Kommunalrecht so- durch eine weitere Reform des Kommunalrechtes wie der öffentliche Dienst16 eine Absicherung erfolgen.
Dem Seminar vorgeschaltet war ein Informations- 3. Grundsätze des staatlichen Wahlrechts17 gespräch am 31. August 1991 an der Hochschule für Staatsverwaltung in Budapest. Dr. Engelschalk Das Thema der Gesamtveranstaltung betraf das (Bayerisches Staatsministerium des Innern), Dr. Wahlrecht in der Bundesrepublik Deutschland. Harbich (Bayerische Verwaltungsschule in Mün- Hierzu sprachen einleitend ein Unterstaatssekretär chen), Dr. Seebauer (Bayerisches Staatsministerium des ungarischen Justizministeriums, weiterhin der des Innern) und Prof. Dr. Scholler (Universität Berichterstatter und der Redakteur der Frankfurter München) nahmen auf deutscher Seite an diesem Allgemeinen Hefty. Gespräch teil, das von ungarischer Seite vom Leiter Die einleitenden Bemerkungen von ungarischer des Lehrstuhls für Staatsverwaltung, Prof. Dr. Lajos Seite beschränkten sich auf die Darstellung des Lőrincz, geführt wurde. Dabei wurde auf ungarischer ungarischen Wahlrechtes, das ein 2-Stimmen-Wahl- Seite der Wunsch nach einer Unterstützung bei der recht ist, das in wesentlichen Zügen dem deutschen Durchführung der Lehre an der Verwaltungsschule geltenden Bundeswahlrecht nachgebildet wurde. und der Beschaffung von deutschsprachigem Mate- Auf tiefere innere Problemzusammenhänge wurde rial zum Verwaltungsrecht geäußert. nicht eingegangen. Das Referat des Berichterstatters Zurzeit sind an der Hochschule für Staatsver- versuchte weniger die deutsche formalrechtliche waltung, die über 1.000 reguläre Studenten verfügt, Regelung darzustellen, da man davon ausgehen amerikanische und französische Gastdozenten tätig. konnte, dass sie den ungarischen Hörern bereits Die Hochschule für Staatsverwaltung verfügt auch bekannt sei. Das Referat des Berichterstatters war über eine Fernausbildungsabteilung und ist dabei, von Anfang an darauf angelegt, die Wahlrecht- auch für den akademischen Verwaltungsberuf er- diskussion in der Bundesrepublik – beginnend gänzende Ausbildungsstufen einzubauen. mit der Bayerischen Verfassung 1946 bis hin zur Am 1. September 1992 eröffnete der Rektor der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl 1990 – Weiterbildungszentrale für Verwaltung, Dr. Tamás darzustellen. Klement, die Tagung. Dr. Klement hatte auch bereits In einem ersten Abschnitt wurde die Diskussion die erste Tagung dieser Art im März eröffnet und um relative Mehrheitswahl oder Verhältniswahl betreut. Die Tagung war so organisiert, dass zunächst untersucht und ihre innere Problematik und Dy- die deutschen Teilnehmer referieren sollten, und dass namik aufgezeigt. In einem zweiten Teil versuchte anschließend am Donnerstag zwei Experten aus dem der Berichterstatter die bayerische Wahlrechtsrege- ungarischen Innenministerium die aktuelle Problem- lung aufzuzeigen, wie sie sich aus der Bayerischen situation darstellen sollten. Verfassung – Art. 14 ff. – ergibt und wie sie in der Folgende Themen wurden den Teilnehmern Bayerischen Gesetzgebung und in der Rechtspre- vorgestellt: chung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes 1) Das Kommunalverfassungsrecht und das Zu- ihren Niederschlag fand. Dabei wurde nicht nur sammenwirken kommunaler und staatlicher Organe das Bayerische Landeswahlrecht, sondern auch (Scholler) das Bayerische Kommunalrecht in den Kreis der 2) Das Recht der staatlichen Kommunalaufsicht Betrachtungen einbezogen und ein besonderer (Harbich) Wert auf die Darstellung der stärkeren Persona- 3) Rechtsschutz, der Mitarbeiter des öffentlichen lisierung des Wahlrechtes in Bayern gelegt. Auch Dienstes (Engelschalk) die Regelung des Europa-Wahlrechtes wurde in 4) Das Recht des öffentlichen Dienstes (Seebauer) die Betrachtung mit einbezogen. Nicht unerwähnt Daraufhin fanden die beiden Referate der un- blieben auch die verschiedenen Wahlrechtsberech- garischen Seite statt. Hier referierte Dr. Lajos Szabó, nungssysteme und die Gründe dafür, warum das Leiter der Hauptabteilung für Selbstverwaltung im deutsche Wahlrecht in Bund und Ländern vom Innenministerium, zum Thema: „Das ungarische Dorn’schen Verfahren auf das Verfahren Nemeier Kommunalrecht einschließlich der staatlichen Auf- zurückgegangen ist. sicht“. Das Referat von Hefty betraf politische Aspekte Der Referent versuchte einen Überblick über die des Wahlrechtes in der Bundesrepublik und ging auf Bemühungen der ersten beiden Reformjahre zu ge- die ungarische Frage ein, ob Nachwahlen sinnvoll
JURA 2009/2. 222 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… seien, die im Gegensatz zum deutschen Wahlrecht 5. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten, im ungarischen eine große Rolle spielen. Körperschaften und Stiftungen19 Die Diskussion betraf zunächst die Frage der schon erwähnten Zwischenwahl. Hierbei war der Von ungarischer Seite war ein Referat zum Thema: Verweis auf die deutsche Regelung – § 48 BWG – „Öffentlich-rechtliche Körperschaften und Stiftun- nicht recht hilfreich, weil zwar in der Bundesrepu- gen“ gewünscht. da zurzeit ein neues Gesetz über blik Zwischenwahlen nur im Kommunalrecht als öffentliche Stiftungen im ungarischen Parlament Ersatzwahlen bekannt sind, aber doch die Wahlen beraten wird. Dieses Gesetz hat Bedeutung für in den Bundesländern selbst eine Art Zwischenwahl die Dezentralisierung und Dekonzentrierung des darstellen. ehemaligen zentralistischen Staatsapparates durch Weitere Themen der Diskussion waren die Re- Ausgliederung von Verwaltungsfunktionen und gelung des Briefwahlrechtes in der Bundesrepublik durch Einführung körperschaftlicher Selbstverwal- Deutschland und die Wahlanfechtung bei Verstößen tung bzw. der Selbstverwaltung von Stiftungen. gegen die Wahlgesetzgebung, insbesondere die Es bestand von ungarischer Seite der Wunsch, das Neutralität und die Abstinenz von Wahlwerbung deutsche bzw. das bayerische Recht (insbesondere unmittelbar vor der Wahl. Hier waren die Meinun- bezüglich der Stiftungen) dargestellt zu erhalten. gen der ungarischen und deutschen Experten sehr Von Prof. Kilényi war der ungarische Gesetzesent- unterschiedlich. Die ungarischen Experten schienen wurf in einer 34-seitigen Darstellung analysiert wor- eine gerichtliche Wahlprüfung für unzweckmäßig den, sodass der deutsche Referent auf Detailfragen, anzusehen und glaubten, dass durch die Erstellung die dort aufgeworfen worden waren, gut eingehen eines Kataloges dem abgeholfen werden könne. konnte. Hier zeigte sich wieder, dass auf dem Gebiet der Die Wiedererrichtung von öffentlich-rechtlichen Verwaltungskontrolle einschließlich der Wahlkont- Körperschaften – so z.B. auf dem Gebiet der Berufs- rolle noch ein großer Nachholbedarf auf ungarischer stände, des Handwerkes und der Stiftungen – kann Seite bestand. Es wurde daher angeregt, gelegentlich in Ungarn an eine reiche Tradition anknüpfen, die auch Wahlprüfungs- und Wahlanfechtungsfragen schon im 19. Jahrhundert vom deutschen und öster- mit auf die Themenliste zu setzen. reichischen Recht beeinflusst war. Eine besondere Bedeutung hat die Diskussion 4. Die Modernisierung des Rechts durch dadurch erhalten, dass gegenwärtig Bestrebungen elektronische Datenverarbeitung18 vom ungarischen Parlament zu erkennen sind, das öffentliche Rundfunkwesen – Hörfunk und Es besteht insbesondere Bedarf, eine automatisierte Fernsehen – in eine Stiftung umzuwandeln, wobei Gesetzesdokumentation einzuführen (Rechtsverän- von Seiten oppositioneller Kräfte vermutet wird, derungen, altes Recht/neues Recht). dass damit nur attraktive Arbeitsplätze geschaffen a) Dokumentation von Gerichtsurteilen (Urteile werden sollen. von grundsätzlicher Bedeutung, z. B. Verfassungs- Eine Veröffentlichungspflicht der Stiftungsmit- gericht, für Kommunen geeignet). tel wurde angeregt, doch konnte darauf verwiesen b) Dokumentation und Automatisierung des werden, dass auch nach deutschem – bayerischem – Satzungsrechtes der Kommunen (Automatisierung Recht eine solche Pflicht nicht besteht, die durch das der 3.100 Kommunen in Ungarn). Parteiengesetz nur für politische Parteien begründet c) Literaturdokumentation wurde. Weiterhin wurde nach Stiftungsregelungen d) Erschließung ausländischer Rechtsregeln (z. gefragt bzgl. der kirchlichen und der kommunalen B. sogenannte „Eckpfeilergesetze“, die Rechtser- Stiftungen und die Regelung nach dem bayerischen kenntnisse auch für Ungarn schöpfen lassen, Ge- Recht erörtert. richtsurteile, Entscheidungen im strafprozessualen Einen besonderen Schwerpunkt bildeten wei- Bereich, Freiheits- und Staatsbürgerrechte), wobei terhin die kommunalen Versorgungsbetriebe, ins- die Zielvorstellung dahin ging, dass verschiedene besondere die kommunalen Wasserversorgungen Urteile aus bestimmten ausgewählten Ländern au- und Wasserverbände, wobei ich die Vermutung tomatisiert erschlossen werden, um so auch einen äußerte. dass hierfür nach bayerischem Recht das Eindruck der Rechtsentwicklung in anderen Ländern Zweckverbandsgesetz zuständig wäre und in Bayern zu erhalten, die wiederum Einfluss auf die ungarische Zweckverbände gegründet werden müssten. Rechtsentwicklung nehmen könnte. Zu denken wäre etwa an Referenzländer wie Deutschland, Österreich, Frankreich, Italien, Portugal, Finnland.
JURA 2009/2. Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… 223
6. Der Staatspräsident im System vor der Arbeit der Stiftung machen, sondern auch der parlamentarischen Demokratie20 das brennende Interesse an diesen Fragen doku- mentieren. 6.1 Allgemeines Wegen der Regierungsverhandlungen zwischen der Partei des Wahlsiegers Horn und den Liberalen Am 8. Juni 1994 wurde in Budapest die vierte hatte aber der Staatspräsident kurzfristig abgesagt. Workshop-Veranstaltung (von insgesamt sechs des Dennoch nahm dies nichts von der Bedeutung der Jahres 1994) durchgeführt. Alle sechs Workshop- Veranstaltung, was in der starken Publikumswir- Veranstaltungen wurden von mir auf deutscher Seite kung und am Medieninteresse abgelesen werden organisiert. Vier verschiedene Fernsehteams haben kann. Aufnahmen von der Veranstaltung aufgezeichnet. Der auf ungarischer Seite agierende Organisator, 6.3 Das deutsche Referat der Verfassungsrichter Professor Géza Kilényi, hatte Mein Referat zu obigem Thema stellte in einem den Zustand des ungarischen Verfassungsrechtes ersten Teil die Ausgangssituation in der Weimarer mit Bezug auf das Thema durch eine vorbereitende Verfassung vor, die dann zur Krise der Demokratie Unterlage („Die Rechtsstellung und die Aufgaben schon vor 1933 führte. In einem zweiten von mir des Republikpräsidenten, seine Tätigkeit im öffent- dann sehr gekürzten Teil wurde die Wahl des Bun- lichen Leben und das Präsidialamt“) sehr gründlich despräsidenten behandelt, die durch die Wahl von dargestellt. Roman Herzog am 23.05.1994 natürlich besondere Professor Kilényi wurde ebenfalls vom un- Aktualität hatte. garischen Fernsehen interviewt und ein Teil des In einem dritten Abschnitt widmete sich das Interviews wurde bereits am 8. bzw. am 9. Juni Referat den Aufgaben des Bundespräsidenten, und ausgestrahlt. Auf ungarischer Seite nahmen noch die zwar gegliedert nach Aufgaben und Funktionen im weiteren Verfassungsrichter, Professor Antal Ádám Gesetzgebungsbereich, im Exekutivbereich und im und Professor Péter Schmidt, teil. Rechtsprechungsbereich. In einem anschließenden eigenen Abschnitt 4 6.2 Die ungarischen Referate wurde dann das materielle Prüfungsrecht im Ge- Vor meinem Referat sprach zunächst Professor setzgebungsbereich und im Rahmen der Ernennung Kilényi, gefolgt von dem Referat einer ungarischen von Beamten besonders gewürdigt. Aufgeführt als Universitätsdozentin, Dr. Márta Dezső. Beide Refe- Beispiel wurde das materielle Prüfungsrecht des rate befassten sich mit der Lösung der Machtvertei- Bundespräsidenten, das zuletzt gegenüber dem lung zwischen dem Republikpräsidenten und dem Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes Regierungschef nach der revidierten ungarischen ausgeübt wurde. Einen breiteren Raum nahmen Verfassung. auch die Mitwirkungsrechte bei der Bildung der Es war unter der Regierung des Premierministers Bundesregierung und vor allem im Rahmen des Antal zu einem Konflikt über die Frage gekommen, Krisenmanagements ein. ob der Republikpräsident das Recht habe, bei der Im Anschluss daran erörterte ich die Reformvor- Ernennung von führenden Beamten die persönliche schläge wie Kompetenzerweiterung bzw. unmittel- Eignung nachzuprüfen. Mit anderen Worten ging es bare Volkswahl. um die Frage, ob der Republikpräsident außerhalb In einem letzten Abschnitt widmete sich mein der Exekutive stehe und dennoch mit einer selb- Referat der Organisation des Bundespräsidialamtes. ständigen Befugnis zur Exekutive ausgestattet sei. Ich war kurz vor der Veranstaltung von den ungari- Dabei ging es vor allem auch um die Frage, welche schen Organisatoren gebeten worden, gerade hierzu Bedeutung das Gegenzeichnungsrecht oder die Ge- und zur Praxis der Arbeit des Präsidialamtes näheres genzeichnungspflicht in der ungarischen Verfassung auszuführen. haben. In der revidierten ungarischen Verfassung 6.4 Zusammenfassung kommt die Angst, dass die Machbefugnisse des Die Workshop-Veranstaltungen hatten sich in Un- Republikpräsidenten über die verfassungsrechtliche garn bereits fest eingebürgert und nahmen einen Kompetenz hinaus in das parlamentarische System sicheren Platz in den Veranstaltungen in Ungarn präjudizierend eingreifen könnten, zum Ausdruck. ein. Da die ungarische Seite sehr intensiv an der Der ungarische Staatspräsident, Árpád Göncz, der Vorbereitung mitarbeitete und sehr gute Unterlagen sich eigentlich für die Teilnahme an der Workshop- lieferte, wurde auch gewährleistet, dass es zu einem Veranstaltung angemeldet hatte, sollte durch sein echten Dialog kam. geplantes Erscheinen sicher nicht nur eine Referenz
JURA 2009/2. 224 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern…
7. Die Hierarchie der Rechtsquellen und die lang anhaltenden demokratischen Tradition bessere Frage der 2. Kammer (Senat)21 Startvoraussetzungen hat als Länder in Osteuropa. Die deutsche Lösung eines differenzierten Systems, 7.1 Fragen und Diskussionen am ersten Seminar- das von unbeschränkten Grundrechten bis hin zu tag (27.10.1995) spezialisierten Schranken reicht, sei prinzipiell vorzuziehen, doch könnte man sich auch eine Rege- Am ersten Seminartag wurden nach verschiedenen lung vorstellen, die von den Gerichten einfacher zu kürzeren Einführungsstatements durch Prof. Kilényi handhaben ist als die deutsche Lösung. Prof. Kilényi und entsprechenden Antworten oder Statements Meinung war dahingehend formuliert, dass eine 2. vom Berichterstatter folgende Probleme diskutiert: Kammer, die nur eine zweite politische Instanz wäre – Das Verhältnis vom Verfassungsrecht zum und dem Parteienproporz sich fügen müsse, keinen einfachen Gesetzgebungsrecht, insbesondere aber rechten Sinn habe. Er ließ es aber wohl offen, ob er für zu den sogenannten organischen Gesetzen. eine von den Kommunen und den Arbeitgeber- und Die ungarische Rechtspraxis folgt dem franzö- Arbeitnehmerverbänden besetzte 2. Kammer positiv sischen Vorbild und hat einen größeren Teil von beurteilte oder nicht. Rechtsfragen in sogenannten organischen Gesetzen – Weitere Diskussionspunkte waren: Die Ga- geregelt, die eine erhöhte Bestandskraft gegenüber rantie des „sozialen Rechtsstaates und das Problem dem einfachen Gesetzgeber haben. Von Seiten des des formellen oder materiellen Rechtsstaates“; das Berichterstatters wurde auf Art. 79 Abs. 3 GG (Un- Verhältnis von Rechtsverordnung zum Gesetz – ge- verbrüchlichkeitsklausel) hingewiesen sowie auf die setzesverändernde und gesetzesvertretende Rechts- Garantie des Wesensgehaltes in Art. 19 Abs. 2 GG. verordnung -; der Wirtschafts- und Sozialrat der – Die Problematik der 2. Kammer nahm einen Weimarer Verfassung als Vorbild für eine 2. Kammer großen Raum der Ausführungen und auch der Dis- in Ungarn bzw. das Bayerische Senatsprinzip; Ein- kussion ein. Ungarn als Einheitsstaat hatte zurzeit beziehung und Mitwirkungsformen der Opposition nur eine funktionierende 1. Kammer, doch gibt es an der Regierungsverantwortung. eine breite Diskussion, ob eine 2. Kammer sinnvoll wäre und wie sie ausgestaltet werden könnte. In 7.2 Zweiter Teil des Seminars meinem Referat wies ich darauf hin, dass von den Der zweite Tag beschäftigte sich vor allem mit den 16 Bundesländern nur Bayern über einen Senat folgenden zentralen Problemen: Gesetzgebungsini- verfügte, der – obwohl nur mit beratender Stimme tiative, Normenkontrolle und organische Gesetze22. ausgestattet – eine mäßigende Einwirkung auf die An diesem Tag des auf zwei Tage anberaumten Gesetzgebung wohltuend ausüben sollte. Mein verfassungsrechtlichen Seminars nahm auch Frau Vorschlag ging dahin, die ungarischen Gemeinden Dr. Barbara Wagner aus München teil, die zwei und die Wirtschaftskräfte – Arbeitgeber und Arbeit- Jahre in Korea im öffentlichen Recht unterrichtet nehmer – in einer 2. Kammer am Gesetzgebungsver- hatte und auch die Entwicklung des koreanischen fahren zu beteiligen. Dabei konnte ich auch auf die Verfassungsgerichtes sehr gut beobachten konnte. Tendenz in der EU hinweisen, wonach Gemeinden Die meisten ungarischen Verfassungsrichter waren und Regionen in zunehmendem Maße Anhörungs- auch am zweiten Tag des Seminars anwesend. und Mitwirkungsrechte erhalten. In der Diskussion Verfassungsrichter Kilényi führte das Seminar wurde dieser Gesichtspunkt intensiv erörtert und wie am Vortag und bat nach kurzen einführenden auch weiter ausgebaut, insbesondere mit der Be- Statements die bayerischen Experten um Stellung- gründung, dass die ungarischen Komitate immer nahmen, wonach dann die allgemeine Diskussion eine gewisse Selbstverwaltung kannten, und dass es eröffnet wurde. Folgende Themen und Argumente daher nicht außerhalb der ungarischen Tradition sei, wurden angesprochen: solche Selbstverwaltungsträger in eine 2. Kammer a) Zweikammersystem mit einzubinden. Das am Vortag bereits erörterte Zweikammer- – Grundrechte und Grundrechtsbeschränkungen. system wurde wieder aufgegriffen. Als Legitimati- Ein weiterer Gegenstand des ersten Seminartages onsgrundlage hierfür wurden folgende Argumente war das Problem der Grundrechtsbeschränkung. angeführt: Machtkontrolle, besondere Bedeutung Ich wies darauf hin, dass in der wissenschaftlichen im Falle eines rechtlichen Systemwechsels, Vor- Diskussion die im Schweizer Reformgesetz vorge- und Nachteile der Verlangsamung des Gesetzge- sehene – noch nicht in Kraft gesetzte – Regelung bungsverfahrens. Bei der Konstruktion der zweiten einer generalklauselartigen Beschränkung auf Zu- Kammer wurde erörtert, ob ein Delegationssystem stimmung im Kreis der Rechtswissenschaft gestoßen oder ein kooperatives System vorzuziehen sei sowie ist, doch dass die Schweiz natürlich aufgrund einer nach der territorialen oder körperschaftlichen Orga-
JURA 2009/2. Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… 225 nisationsstruktur. Von deutscher Seite wurde vor Rechtssetzung durch die Verwaltung. Aufgrund des allem betont, dass die kommunale Ebene und die Einflusses der marxistischen Rechtstheorie waren Arbeitgeber- und Arbeitnehmerinteressen vertreten auch in Ungarn in der Staats- und Verwaltungspraxis sein müssten, wie dies auch im bayerischen Senat die Unterschiede zwischen dem parlamentarischen erfolgreich geschehen sei. Dieses Argument wurde Gesetz und der administrativen Rechtssetzung von den Teilnehmern sehr positiv aufgenommen verwischt. In der Rechtspraxis ging man sogar so und darauf hingewiesen, dass vor dem Krieg die weit, dass die Rechtssetzung durch die Verwaltung Komitate schon eine relativ große Autonomie gehabt eine immer größere Rolle spielte und die parla- hätten, so dass man an ungarische Erfahrungen an- mentarische legiferierende Funktion der Volksver- knüpfen könne. tretung beseitigt schien. Dieser Zustand bedurfte b) Normenkontrolle einer rechtsstaatlichen Neuordnung, wobei auch Bei diesem Thema behandelten die Statements das Demokratieprinzip Beachtung finden musste. und die Diskussionsbeiträge vor allem die Frage Von deutscher Seite wurde die Bedeutung und die der Zweckmäßigkeit und Zulässigkeit präventiver Notwendigkeit der administrativen Rechtssetzung Normenkontrolle. Darunter wird die Zulässigkeit nicht nur nicht bestritten, sondern ihre wachsende der Anrufung eines Verfassungsgerichtes vor Ab- Bedeutung betont. Allerdings wurde auch darauf schluss des Gesetzgebungsverfahrens verstanden. hingewiesen, dass die Lösung, die das Grundgesetz Eine solche im deutschen Recht beseitigte präventive in Art. 80 I GG und die bayerische Verfassung in Normenkontrolle würde das Verfassungsgericht zu Art. 55 gefunden haben, auch nicht durch noch so sehr in die politische Verantwortung des Parlaments große Interessen der Verwaltung an Effektivität eingreifen lassen und damit auch das Gewalten- und Verfahrensbeschleunigung unterlaufen werden teilungsprinzip verletzen können. Die deutschen darf. Auch in Ungarn müssten solche Regelungen Teilnehmer haben auf die deutsche Regelung hin- verfassungsrechtlich verankert werden, wonach gewiesen und auch die Gründe angegeben, warum Inhalt, Zweck und Ausmaß, also das Programm der nach geltendem Recht eine präventive Normenkon- delegierten Gesetzgebung vom Parlament aufgestellt trolle nicht mehr besteht. Es wurde auch die Frage werden muss. Gesetzesvertretende Verordnungen diskutiert, ob es möglich und wünschenswert sei, sind schon vom Grundgesetz selbst ausgeschlossen, dass das Verfassungsgericht die Rolle einer zwei- aber auch unbeschränkt gesetzesändernde oder un- ten Kammer übernehmen könne. Auf die Lösung beschränkt gesetzesergänzende sind unzulässig. nach dem französischen Modell wurde wiederholt e) Organische Gesetzgebung hingewiesen. Die Frage, ob wichtige Elemente oder ganze c) Gesetzgebungsinitiative und Gesetzgebungsver- Gesetzgebungsmaterien nach dem französischen fahren Modell durch organische Gesetze geregelt werden Nach der Darstellung der ungarischen Regelung sollen, wurde ebenfalls diskutiert. Eine solche Rege- von Gesetzgebungsinitiative und Gesetzgebungsver- lung ist dem Grundgesetz unbekannt, das nur bei der fahren wurden von deutscher Seite die Regelungen Verfassungsänderung oder Verfassungsergänzung des Grundgesetzes erörtert. Es wurden folgende eine qualifizierte Mehrheit verlangt. Allerdings hat Gesichtspunkte herausgestellt: Die Bedeutung des die deutsche Seite hier eingeräumt, dass im Falle Initiativrechtes der zweiten Kammer (Bundesrat) staatlicher Umbruchsituationen, wie sie nicht nur sowie die Funktion der Regelung, wonach die Bun- in Ungarn vorlag, ein berechtigtes Interesse daran desregierung Gesetzesvorlagen im ersten Verfah- bestehen kann, außerhalb der Verfassung stehen- rensabschnitt dem Bundesrat vorlegen muss. Dabei de Elemente der Verfügungsgewalt des einfachen wurde auch dargestellt, dass durch die Unterschei- Gesetzgebers zu entziehen. Es kann hier darauf dung von Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen hingewiesen werden, in welch großem Umfang und die Einrichtung des Vermittlungsausschusses das Bundesverfassungsgericht beispielsweise den eine Verlangsamung des Verfahrens vermieden Begriff des sozialen Rechtsstaates interpretiert hat. wird. Auch ist eine absolute Beschleunigung von Damit wurden weitgreifende Elemente der Verfas- Gesetzgebungsverfahren nicht wünschenswert, da sungsgarantie unterstellt und somit dem einfachen durch das Mitwirken verschiedener Organe die Gesetzgeber entzogen. Gesetzgebung an Funktionalität gewinnt. f) Staatspräsident d) Verhältnis von Gesetz und Verordnung Eine ausführliche Diskussion entwickelte sich Eine wichtige Rolle im Rahmen der Neuorganisa- nach dem Statement von Prof. Kilényi. Es soll hier tion der Verwaltung unter Beachtung rechtsstaatli- auch erwähnt werden, dass zum Thema des Staats- cher Ordnungsgrundsätze spielt das Verhältnis von präsidenten unter besonderer Berücksichtigung des Gesetzgebungskompetenz durch das Parlament und Präsidialamtes in diesem Jahr bereits ein Workshop
JURA 2009/2. 226 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… von mir stattgefunden hatte. In dem neuen Dis- als vorbildlich angesehen, wobei das Wahlrecht kussionspunkt Staatspräsident lag aber keine reine auf alle drei Staatsorgane verteilt ist. Hier hat auch Wiederholung des früheren Themas, da weniger Frau Dr. Wagner ihre Erfahrung als Beraterin des die Verwaltungsstruktur des Präsidentenamtes, koreanischen Verfassungsgerichtes in Seoul/Süd- sondern Kompetenz- und Aufgabenbereiche dar- korea eingebracht. Von ungarischer Seite wurde um gestellt und diskutiert wurden. Die Fülle der Fra- Überlassung der beiden Artikel über das koreanische gen soll hier nur in Stichworten umrissen werden: Verfassungsgericht gebeten, was auch sofort von Neutrale Position außerhalb des Parteiensystems Freiherrn von Solemacher veranlasst wurde. als Pouvoir Neutre, Wahl durch das Volk oder ein besonderes Wahlorgan, auch wenn die Kompetenz 7.3 Schlussbemerkungen des Präsidenten eingeschränkt ist (non executive pre- Auch der zweite Seminartag war durch eine intensive sident), kein rein protokollarischer Staatspräsident Sachdiskussion gekennzeichnet. Die Ergebnisse der erwünscht, Problem der Gegenzeichnungspflicht, Aussprache werden sicherlich in die abschließenden Ministerernennungsrecht oder Richterernennungs- Verfassungsberatungen Eingang finden. recht, Reservekompetenzen und Machtzuwachs in Die große Teilnahme der ungarischen Richter, Krisenzeiten. insbesondere der Verfassungsrichter, aber auch der g) Regierung und Ministerpräsident (Kanzler) Politiker, zeigte, dass das Seminar zur Vorbereitung Prof. Kilényi stellte die Frage, ob nach dem der neuen ungarischen Verfassung auf aktives Inte- Grundgesetz die Staatsregierung oder ein einzelner resse stieß. In abschließenden Gesprächen konnte Minister überhaupt noch eine vom Kanzler unab- ich auch feststellen, dass die bisherigen Workshops hängige Verfassungskompetenz hätten. Die starke und Seminare im Rahmen dieses Programms gut Stellung würde auch noch durch das konstruktive aufgenommen worden waren, und die anhaltend Misstrauensvotum erhöht. Man könne daher in der starke Beteiligung der ungarischen Seite kann dafür Bundesrepublik nicht nur von einer Kanzlerdemo- durchaus als Beweis des großen Interesses herange- kratie sondern geradezu von einer Kanzlerdiktatur zogen werden. sprechen. Auch habe das Parlament nach dem GG auch nicht die Kompetenz eines Misstrauensvotums 8. Kommunalrechtliche Garantien gegen den einzelnen Minister. Von deutscher Seite in der Verfassung23 wurde dem widersprochen. Die Regierung habe eine dreifache Kompetenz: als Kollegialorgan die 1) Der Veranstaltung im April kam hier wiederum Gesamtheit von Ministern und Kanzler, der Ressort- deshalb große Bedeutung zu, weil die Regelung der minister als einzelner und der Kanzler im Rahmen kommunalen Selbstverwaltung in der neuen unga- der Richtlinienkompetenz. Es wurde allerdings ein- rischen Verfassung, die sich damals in Vorbereitung geräumt, dass das konstruktive Misstrauensvotum befand, von großer Bedeutung war. Dies ging auch gewissermaßen eine Überreaktion gegenüber den aus den Referaten von Prof. Kilényi hervor. Weimarer Verhältnissen sei. 2) Der Vortrag der ungarischen Seite (Prof. Kilényi) i) Grundrechte legte den besonderen Wert auf die organisatorisch Zu den Grundrechten wurden auch am zweiten exakte Einordnung der kommunalen Selbstverwal- Seminartag ergänzende Ausführungen gemacht. tung in einem fortschrittlichen Staat. Dabei wurden Hier hat vor allem Frau Dr. Wagner die Notwendig- folgende Schwerpunkte herausgearbeitet: die wirt- keit von Interessenverbänden hervorgehoben. In al- schaftlichen Unternehmen und das Problem der len demokratischen Staatswesen seien solche NGOs Regelung eventueller Zahlungsunfähigkeit (damals wichtige Instrumente der Grundrechtsverwirkli- standen die ungarischen Gemeinden vor großen chung, weil häufig der Einzelne den Instanzenzug wirtschaftlichen Problemen), der Umfang der Auto- nicht ohne finanzielle Unterstützung durchlaufen nomiegewährleistung, die Regelung der Aufsicht, ins- könne. Welche inneren Konflikte in Großorganisa- besondere die möglichen Befugnisse ultimativer Art tionen von NGOs auftreten können, zeigte sie auf der Auflösung und der Kommissarbestellung, sowie am Beispiel des ADAC (Allgemeiner Deutscher das Verordnungs- und Satzungsrecht der Gemeinden Automobil-Club) anlässlich der Diskussion um die im Verhältnis zum Staate. Ozongesetzgebung. 3) Das Referat des Berichterstatters behandelte h) Wahl und Ernennung von Verfassungsrichtern die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung im Eine umfangreiche Diskussion entstand auch Grundgesetz und in der Bayerischen Verfassung. zum Thema der Wahl und Ernennung von Verfas- Auch wurde vor allem die Verfassung von Baden- sungsrichtern. Im Gegensatz zum deutschen Beispiel Württemberg herangezogen, da dies die ungarische wurde die Lösung in der spanischen Verfassung Seite besonders gewünscht hatte. Inhaltsbestimmun-
JURA 2009/2. Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern… 227 gen und Schranken der kommunalen Selbstbestim- Die Begeisterung von 1989 ist längst verflogen und hat mung wurden vor allem in Anschluss an die Rastede- bei vielen Intellektuellen einer tiefen Enttäuschung Platz Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (E gemacht. Realität ist nämlich (…), dass vor den Kulissen 79, 127) dargestellt. Daran schloss sich ein kurzer des Übergangs die alten Theaterstücke weitergespielt Vergleich der deutsch-rechtlichen Regelungen mit werden. Die Transformation sei oberflächlich, es dominiere den Entwürfen zur Neuordnung in der ungarischen die Kontinuität“. (Süddeutsche Zeitung, „Der Osten Verfassung an. Ein weiterer Abschnitt behandelte hat die Wahl“ Nr. 113/2009, Seite 12) den Rechtsschutz der Kommunen vor den Verfas- Als ich zusammen mit anderen Rechtsreferenda- sungsgerichten in Bund und Land, der Neuregelung ren kurz nach dem ersten Examen in der Mitte der des Kommunalrechtes in den fünf neuen Ländern 50er-Jahre eine Reise in den Osten antrat, mussten und der Bedeutung des Maastricht-Vertrages für wir auf der österreichischen Seite des Plattensees die Weiterentwicklung des Kommunalrechtes in den Halt machen. Vor uns lag hinter dem Eisernen Mitgliedsstaaten. Vorhang eine verschlossene Welt. Ich kann nicht 4) In der anschließenden Diskussion wurden dem glauben, dass die Stimmen Recht haben, die den vor Berichterstatter folgende Fragen gestellt: 20 Jahren begonnenen Wandel als Täuschung und Welche Möglichkeiten der Absetzung von kommu- Illusion ansehen. nalen Organträgern, Einsetzung eines Kommissars Allen deutschen und ungarischen Mitarbeitern an oder Auflösung kommunaler Organe soll die Auf- der großen Aufgabe der Öffnung Ungarns für Eu- sichtsbehörde im Falle von Zahlungsunfähigkeit ropa, insbesondere dem Vertreter der Hanns-Seidel- haben? Stiftung in Budapest Freiherr von Solemacher, sei für – Wie weit soll eine kommunale Gebietsreform den geleisteten Einsatz Dank ausgesprochen. in Ungarn vorangetrieben werden und welche Er- Von den vielen Persönlichkeiten, die auf beiden fahrungen bietet insbesondere Bayern oder andere Seiten an dem Rechtstransfer mitgewirkt haben, Länder der Bundesrepublik auf diesem Gebiet? sollen hier nur der Ehrendoktor der Juristischen – Wie weit müsste auch die mittlere Verwaltungs- Fakultät der Universität Pécs, Gerhard Hoffmann, ebene – als höhere Kommunalebene oder als reine sowie Prof. Georg Brunner, Köln, erwähnt werden, Staatsverwaltung – organisiert und in der Verfassung die beide schon verstorben sind. Gerhard Hoffmann mitgeregelt werden? ist am 26. März 2009 im Alter von 91 Jahren in Mar- – Welche Funktion soll das ungarische Verfas- burg gestorben. Die Vereinigung der Deutschen sungsgericht gegenüber der Garantie der kommu- Staatsrechtslehrer würdigte Gerhard Hoffmann in nalen Selbstverwaltung haben? einem eigenen Nachruf. Alle Teilnehmer an unserem – Wie weit soll das kommunale Eigentum geregelt verfassungsrechtlichen Seminar in Pécs werden sich werden und welche Vorschriften sind zur Begren- noch lange und gerne an den humorvollen Lehrer zung und Eindämmung kommunaler Wirtschafts- des Rechts, Gerhard Hoffmann erinnern. unternehmen erforderlich? – Wer haftet im Falle von Zahlungsunfähigkeit Noten 1 einer Kommune? Haften hier auch die Ratsmit- Georg Brunner (1936-2002) war zuletzt Lehrstuhlinha- ber für Öffentliches Recht, Allgemeine Staatslehre und Ost- glieder? recht sowie Direktor des Instituts für Ostrecht der Universität – Soll ein innerer Kontrollbeamter im Rahmen Köln. S. zu Georg Brunner auch: Mahulena Hofmann (Hrsg.), der Bürgermeisterorganisation oder im Rahmen Kontinuität und Neubeginn. Staat und Recht in Europa zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Festschrift für Georg Brunner der Ratsorganisation unterhalb des Gemeinderates aus Anlass seines 65. Geburtstags, Baden-Baden 2001; Alex- angesiedelt werden? ander Steininger, Georg Brunner – 65 Jahre, in: Osteuropa, In der Gegenwart gibt es Stimmen, die die Mei- Hl, 2002, S. 88 ff. 2 nung äußern, dass der vor 20 Jahren nicht nur durch Jürgen Harbich, APF, April 1991, S. 111 3 S. auch folgende Beiträge von Prof. Ádám: Die Wand- die Grenzöffnungen sondern auch gerade durch lungen der Determiniertheit der Rechtsentstehung in Ungarn, die Transformation des Rechtes erstrebte Wandel in: Philipps/Wittmann (Hrsg.), Rechtsentstehung und Rechts- flüchtig gewesen sei und einer Enttäuschung Platz kultur, Heidelberg 1991, S. 49 ff. 4 gemacht habe. Hierzu soll aus einer führenden deut- Zur Religionsfreiheit in Ungarn: Die Religionsfreiheit als Verfassungswert in Ungarn, in: Das Menschenbild im schen Tageszeitung zitiert werden: weltweiten Wandel der Grundrechte, Berlin 2002, S. 73 ff. „Europa war vor 20 Jahren für Millionen Slowaken, 5 So sind z.B. in der ungarischen Fachzeitschrift „Jura“ Tschechen, Ungarn, Polen oder Rumänen eine Chiffre für folgende beiden Beiträge erschienen: l) Der Status der Kirchen als öffentlich-rechtliche Körper- zivilisatorische Errungenschaften, die den Bewohnern des schaft in der Bundesrepublik, in Jura (Ungarn) 2001, S. 78 ff. kommunistischen Machtbereichs versagt geblieben waren: 2) Von der Kirche der „spaltigen Religion“ des Augs- Freiheit, Demokratie, Wohlstand. (...) Europa hieß und heißt burger Religionsfriedens zur modernen Garantie des Plura- für die Bewohner seiner östlichen Hälfte: dazugehören. lismus von Religionsgemeinschaften, in: Glaube – Freiheit
JURA 2009/2. 228 Heinrich Scholler: Über die zwanzigjährige Zusammenarbeit zwischen deutschen und ungarischen Vertretern…
– Diktatur in Europa und den USA, Zeitschrift Jura Nr. 2, 14 Brunner S. 827, 828).Zeitschrift für ausländisches Pécs 2007, S. 155 öffentliches Recht und Völkerrecht, 1993 „Der Siegeszug der 6 S. 99 im Tagungsband; Prof. Albert Takács zitiert hier Verfassungsgerichtsbarkeit nach der politischen Wende“ zwar Hesse, doch geht der Begriff auf Nietzsches Buch Also 15 Vortragsreise nach Budapest/Pécs vom 3. Juni bis 8. sprach Zarathrustra (erstmals zusammenhängend erschienen Juni 1990 1886) zurück. 16 Kommunalpolitisches Seminar am Plattensee/Ungarn 7 Die Freiheit des Gewissens, Schriften zum Öffentlichen vom 31. August 1992 bis 4. September 1992 Recht, Bd. 2, Duncker & Humblot, Berlin 1958, Nachdruck 17 Vortragsveranstaltung am 2. Dezember 1992 in den Duncker & Humblot, 2003 Räumen der Hanns Seidel Stiftung in Budapest 8 Das Gewissen als Gestalt der Freiheit – Das Gewissen 18 Veranstaltung der Hanns-SeideI-Stiftung am 03.03.1993 als Sinngestalt und Strukturprinzip im Verfassungsrecht, in Budapest Heymann, Köln 1962, sowie: Gewissen, Gesetz und Rechts- 19 Workshop zum Thema „Die öffentlich-rechtlichen staat in: Das Gewissen in der Diskussion, Darmstadt’ 1976, S. Körperschaften und Stiftungen“ der Hanns-Seidel-Stiftung 407 ff. und: Zum Verhältnis von (innerer) Gewissensfreiheit am 5. Mai 1993 zur (äußeren) religiösen Bekenntnis- und Kultusfreiheit, in: 20 KZE-Einsatz in Budapest am 8. und 9. Juni 1994 zum Grund- und Freiheitsrechte im Wandel von Gesellschaft und Thema: Der Bundespräsident im System der parlamentari- Geschichte Göttingen 1981, S. 183 ff. schen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland 9 Dr. Engelschalk war ebenfalls Teilnehmer. 21 Kurzzeit-Experteneinsatz in Budapest vom 27. bis 28. 10 Beide Vorträge zum Thema Religionsgesellschaft wur- Oktober 1995 den veröffentlicht in: ungarische Fachzeitschrift Jura 2001, S. 22 Zweiter Teil gemeinsam erstellt von Herrn Prof. Schol- 36 ff. und S. 78 ff. ler und Frau Dr. Wagner 11 Beide Vorträge wurden veröffentlicht in: Közjogi intéz- 23 Workshop-Veranstaltung „Die kommunalrechtliche mények a XXI. században, Pécs 2004, u.a. S. 181 ff. Regelung in der Verfassung“ in Budapest; siehe hierzu auch 12 S. dazu: „Adamante Notare“ – Essays in honour of die Übersicht über die verschiedenen kommunalrechtlichen Professor Antal Ádám on the occasion of his 75th birthday, Regelungen in den deutschen Ländern in: H. Scholler/ B. Editor Nóra Chronowski, Pécs 2005, S. 32 ff., 518 ff. Schloer: „Grundzüge des Kommunalrechts in der Bundesre- 13 S. Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat / Verfas- publik Deutschland“, 4. Auflage, Heidelberg, 1990. sungsentwicklung und rechtsstaatliche Praxis. Hanns Seidel Alapítvány, Budapest 1994, S. 314
JURA 2009/2. Ádám Antal: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből… 229
tevőit, amelyeknek megismerését, intézményesítését FORUM és érvényesülését szorgalmazza. Ádám Antal professor emeritus 2. A hazai demokrácia fogyatékosságairól és fejlesztéséről
2.1 Arra a kérdésre, hogy ki követte el a döntő hibát Kiemelt megállapítások abban, hogy Magyarországon ismét nem sikerült korrekt társadalmi-politikai viszonyokat kialakítani, „Boros János: A demokrácia Szerző többek között a következőket fogalmazza antropológiája”* c. művéből meg. Rosszul indult, amikor a rendszerváltozás utáni első kormány miniszterei a régi kormány és politikai és néhány kapcsolódó bizottság tagjainak villáiba költöztek, szolgálati autó- megjegyzés ikkal svájci magánsíelésre utaztak, gyorshajtásukkal botrányt okozva a szomszédos országban, továbbá azzal, hogy a demokrácia olyan titkos paktummal 1. Bevezető megjegyzések kezdődött, amely zsenge testén alig látható, de las- san üszkösödő seb maradt. Szerinte a demokráciát Boros János a Pécsi Tudományegyetem országosan leghatékonyabban úgy lehetett volna megvalósítani, és külföldön is ismert, neves bölcselője szerint – ha az ország akkori politikai vezetői nem kakasként hasznosítva William James (1842–1910), John Dewey illegették volna magukat ország-világ előtt, hanem a (1859–1952), Richard Rorty (1931–2007) és Jürgen demokrácia elveit képviselték és „tanították” volna Habermas (1928–) progresszív nézeteit – korszakunk beszédeikben és magatartásukban. Történeti esélyt filozófiái elsődlegesen arra hivatottak, hogy fordítsák szalasztott el az első kormány azzal, hogy nem a de- le, egyeztessék és általánosítsák a szaktudományok mokrácia elveinek és gyakorlatának közvetítésére és gyakran egymás számára is érthetetlen nyelvezetét. megvalósítására összpontosított. (221–223. o.) Ennek alapján a bölcselők szerepét a képzett, krea- Szerző úgy véli tehát, hogy amíg ki nem halnak tív mérnökök és ügyvédek hivatásához hasonlítja, azok, akik rabszolgák voltak, akik belülről látták a akik mások számára tárnak fel előnyös megoldási szolgaságot, akik a szolgasorból a politika felsőbb lehetőségeket. A bölcselőknek nemcsak azt kell ki- régióiba jutva még saját meggazdagodásukat vagy munkálniuk, hogy a változó körülmények között pozíciószerzésüket, és nem az ország történeti dimen- minek kell történnie, hanem azt is, hogyan kell azt ziójú demokratizálását tekintik fő céljuknak, addig az egyénnek és a közösségnek előmozdítania. De- nem lehet itt szabadság, nem lesz itt demokrácia. wey-val egyetértve említi azt is, hogy a filozófia és A magyarországi lakosság zömének továbbra sincs a demokrácia strukturálisan egymásra vannak utal- köze a demokrácia eszményeihez, nem igazán érzi va, a filozófusok kiemelkedő feladata a demokrácia magáénak ezt a politikai rendszert sem, továbbra is védelme, a demokrácia ugyanis a legjobb filozófia, az állammal szemben ássa lövészárkait, továbbra sem az ideák megvalósulása itt a földön. Szerző őszinte tartja az adófizetést demokratikus kötelességének. elismeréssel illeti, részletesen ismerteti az USA és Milyen demokrácia az, amelyben átugorhatatlan- Svájc alulról építkező, az egyén önállóságát, szabad- nak tűnő árkok hasítják ketté a társadalmat? Miféle ságát, aktivitását, boldogulását biztosító, kötelessé- demokrácia az, ahol a társadalmi beszélgetés helyett gét és felelősségét is meghatározó, a közhatalmat mélyből jövő gyűlölködés folyhat, ahol mértékadónak korlátozó, az igazságosság érvényesülését garantáló, hitt napi- és hetilapok sem tartják tiszteletben a véle- minden vonatkozásban elsődlegesen morális bázisú mények pluralitását? Magyarországon nem sikerült demokráciáját. Terjedelmi korlátok miatt ezeket az olyan demokráciát kialakítani, amelyet az emberek ismereteket még összefoglalva sem idézhetem fel.1 nagy része sajátjának tartana. Négyévenként hol az Arra törekszem inkább, hogy érzékeltessem azokat ország egyik felének, hol a másiknak van itt a demok- a kritikai észrevételeket, amelyeket Boros professzor rácia. A jelenleg vezető pozícióban lévő hivatásos a hazai rendszerváltozás – szerinte – súlyos fogyaté- politikusok sajnálatos módon belenyugodtak abba, kosságaival szemben megfogalmaz, és összegezzem hogy kommunikációjukkal osztoznak az országon. annak a demokráciakoncepciónak lényeges össze- Bármely ország demokratikus politikai berendez- kedéséről csak akkor beszélhetünk, ha azt mindig mindenki magáénak érzi. Ilyent csak akkor tudunk * Jelenkor Kiadó, Pécs 2009. 271 o. kialakítani, ha a demokrácia morális, politikai és jogi
JURA 2009/2. 230 Ádám Antal: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből…
értelmezése a pártpolitikától független, önfenntartó galmazással rögzít, hogy mit tenne ő, ha politikus lenne. egyes emberből indul ki. A megosztott ország új Ezek közül ehelyütt a következőket említem. Ha én eszmét, új elvet követel, mert szakadékos megosztott- politikus lennék – írja a Szerző, óvakodnék a rossz ságban nem létezhet demokrácia. Szerző határozott tanácsadóktól, az olyanoktól, akik a demokrácia elve véleménye, hogy „a demokrácia az egyénektől indul, mellé bármiféle megvalósítandó ideológiát próbálná- és az egyén bízza a politikusokra mindazt, amit maga nak elmémbe ültetni, hogy meglovagolhassák azt. A nem tud, vagy nem akar elvégezni, tehát az átfogó valódi demokrácia ugyanis ideológiamentes. Hang- közös ügyek intézését (külpolitika, pénzügy, had- súlyoznám, hogy mindannyian a demokrácia pártján ügy). Amit viszont az egyén el tud végezni, és el kell vagyunk, tehát egy pártban, mert ebben az országban végeznie, gazdasági önfenntartását, sorsa irányítását, sokkal több az, ami összeköt, mint ami elválaszt ben- azt nem az államtól várja, hiszen a demokratikus ál- nünket. Megszűnne a pártok és a politikusok uralma, lamot nem azért hozza létre, és nem azért gondoskodik ami inkább oligarchiák uralmára, sem mint demok- róla adófizetéssel, hogy az viszont róla gondoskodjék. ráciára hasonlít. A különféle pártokba sodródott A pénz útja egyszerűbb és hatékonyabb, ha az egyén vagy azokon kívül rekedt embereket meghívnám magánál tartja, és maga gondoskodik magáról, csa- a szabad és nyílt, felszabadító beszélgetésre: az el- ládjáról, gyermekei tanításáról, az egészségügyről… jövendő honi demokrácia közös, nagy diskurzusába. A szabadság nem a törvények alóli szabadság, ha- A demokrácia csak szabadságra épülhet, mert az a nem a törvények közös és egyetemes létrehozásának moralitás feltétele. A hagyományos, kissé „harcias” szabadsága: a demokratikus konzultációs folyama- magyar nemzetfogalom helyett új, békés, befogadó tokban megalkotott és elfogadott törvényeket min- fogalmat javasolnék, amelybe mindenkit beleértenék, denkivel szigorúan be kell tartatni”. (225–227. o.) aki magyarul beszél, vagy aki nem tud magyarul, de Olyan demokráciát kellene feltalálnunk, amely ide akar tartozni. A nemzet fogalmát a demokrácia politika ideológiától mentesen, az egyes, önmagáért felől értelmezném. A modern demokrácia és a mo- és övéiért élő, nem „jobboldali” és nem „baloldali” dern nemzet befogadó, és csak a befogadás eszméjére embert képviseli, aki egyszerűen élni és jobban élni (amely egykor, időrendben sorolva, a zsidóság, a akar. Az ilyen demokráciában nem a politika határoz- kereszténység és Szent István alapelve is volt, de az za meg az emberek gondoskodását, és nem az skatu- amerikai és az európai demokráciának is alapító elve) lyázza be őket aszerint, hogy „te jobboldali vagy, te alapíthatjuk a demokratikus jövőt. Ahogy Európa is pedig baloldali”, hanem az emberek határozzák meg erre építi új korszakát – bennünket is befogad. Új, 21. a politikát mint saját egyéni életük meghosszabbítását. századi nemzetfogalom hazai átvételét és alkalmazá- A demokratikus politika az ember egyéni életével sát is szükségesnek tartanám. Ez tágabb, differenciál- folytonos, következésképpen áthatja a minden em- tabb és emberibb lenne, mint a 19. századi fogalom, berben meglévő, a szabadságra alapozott moralitás. amelyet napjainkban szinte mindenki használ, és Az ilyen demokrácia hangneme nem az acsarkodás, gyakran meglovagol. A 20. századi események után hanem a beszélgetés és a kölcsönös megértésre törek- a 19. századi fogalmat ugyanúgy nem lenne szabad vés. Az ilyen demokrácia az emberek együttélésének a kortárs politikában érvényes fogalomként használni, erőszakmentes, természetesen az emberi egyénből mint a „szocializmus”, a „nácizmus”, az „élettér”, és méltóságból, a kölcsönös tiszteletből és megbe- a „kitartás”, a „keresztény”, a „zsidó”, az „idegen- csülésből kiinduló, szabályozott, önkéntes formája. szívű”, a „baloldali” vagy a „jobboldali” fogalmát A demokrácia pluralitását pedig az biztosítja, hogy sem. E fogalmak egy részéhez vér tapad, más részük néhány alapvető szabály tiszteletben tartása mellett értelmét vesztette, vagy inkább személyes, sem mint az önérvényesítés formái elvileg végtelen számúak. politikai értéket hordoz. (260–263. o.) Ha pedig a demokrácia egypólusú lesz, ha a sokszínű 2.3 Hasznos bölcseleti ismereteket olvashatunk a emberek helyett bármilyen párt uralja, ez arra utal, monográfia „Nem-egyensúlyi gondolkodás: Prigogine, hogy az országban nem igazán működik a szerves, az Dewey és Derrida” c. fejezetében. A nem-egyensúlyi egyes ember és méltósága felől értelmezett demokrá- gondolkodásmód a mozgást, a változást, az azokban cia. Ahogy korábban létérdekünk volt a kommunisták való részvételt, a változások alkotó létrehozását, a szocialistává szelídülése, ugyanúgy érdekünk, hogy világ jobb megismerését és javítását részesíti előny- felnőjön a tényleges szociáldemokrata és a valóságos ben a statikus, merev, hatalmi, mindenáron megőrző polgári közép, amely békében képviseli érdekeinket gondolkodásmóddal szemben. Pedig a struktúrák olyan világban, ahol minden az egyes ember felől, és nem előzetes minták vagy eszmék alapján, hanem nem a pártok vagy kormányok felől értelmeződik. önszerveződéssel jönnek létre. Elemi egységek, (246–248. o.) atomok, molekulák látszólag spontán összekapcso- 2.2 Boros János művének zárásaként több elvi lódásával új törvényszerűségek és új minták jönnek követelményt és fejlesztési javaslatot olyan megfo- létre, amelyek összekapcsolódásuk előtt megjósol-
JURA 2009/2. Ádám Antal: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből… 231 hatatlanok. Rendszerek alakulnak ki, amelyek nem teszi, hogy ez róluk szól, belőlük indul ki, és értük csak fenntartják, de javítják is magunkat. Az úttörők, mint közösségi lényekért, mint egyért a mindenki a felfedezők, a próféták, a költők és a forradalmi tu- közt és a sok egyből álló mindenkiért van, addig nem dósok gondolkodásmódja ez. lesz demokrácia, csak a demokrácia Patyomkin köz- Szerző megállapítja, hogy Dewey kreatív, szemé- társaságai létezhetnek. A demokratikus alkotmányos lyes, internalizált, processzuális és önjavító demokrá- állam, a jog- és jóléti állam a nép saját elhatározásából ciafogalma mögött a nem-egyensúlyi gondolkodás- kell, hogy létrejöjjön, egy félreérthetetlen vélemény- módot fedezhetjük fel. Eszerint a demokrácia az a hit, és akarat kifejezés által, hogy önmaguknak a közös hogy a tapasztalat folyamata fontosabb minden elért együttélés, az igazságosság és a jólét érdekében eredménynél, az elért eredmények végső értéke csak törvényt adnak, amely mindannyiukra vonatkozik. annyi, hogy a továbbmenő folyamat gazdagítására és (140–141. o.) rendezésére használhatók fel. A működő demokrácia 2.5 Példásan világos és tartalmas megállapítá- nem-egyensúlyi demokrácia, soha nincs önmagával sokat olvashatunk a monográfiában a holokauszttal megelégedve, a politikai intézmények működését összefüggésben. Szerző megállapítja, hogy a ho- mindig javítani akarja, az emberek közötti kommuni- lokauszt az európai és a magyar kultúra aktuális kációt egyre inkább meg kívánja tisztítania a hatalmi ügye és kérdése. Auschwitz az európai, a nyugati struktúráktól, folyton jobb anyagi körülményeket kí- kultúra bűne. Mindannyiunk problémája, zsidóké, ván az embereknek biztosítani, folyton jobb igazságot nem zsidóké egyaránt. Ha kultúránkat elfogadjuk keres. Ez a gondolkodásmód sosem jut egyensúlyra, és értékeljük, akkor bűneit kimondásuk, elutasítá- mindig nem-egyensúlyi, kritikus és javító szándékú. suk, megbánásuk és a lehetőség szerinti jóvátételük A demokráciának ez az elmélete szükségszerűen által kell feldolgoznunk. A holokausztot nem lehet „nem-strukturalista”, nem-egyensúlyi, de konstruk- jóvátenni. A halottakat nem lehet feltámasztani. Az tív és pragmatikus. Zárt rendszer ugyanis nem, csak elpusztított kisgyermekeknek nem lehet életüket nyílt rendszer képes fejlődni, amely környezetével visszaadni. Ezért gyógyíthatatlan seb a holokauszt folytonos interakcióban van. a társadalom szövetében. Ezzel a sebbel kell együtt Derrida számtalan helyen lép föl a nyílt, nem élnie ennek a kultúrának, az itteni embereknek. Az egyensúlyi gondolkodásmód mellett, amelynek ál- együttélés csak akkor lesz elviselhető, ha beszélge- tala védjegyzett módozatát dekonstrukciónak nevezi. tésre és tiszteletre alapul. A nem-üldözötteknek és Derrida nem elégszik meg a scholarnak azzal a ha- utódaiknak, ha személyesen nem is voltak vétkesek, gyományos figurájával, aki képtelen az általánosító saját ügyükként kell felfogniuk a nem gyógyuló se- különbségtételekkel felhagyni, és az egyedi, az indi- bet. Tudomásul kell venni, hogy nincsenek megfelelő viduális felé fordulni. A jó gondolkodás, a jó tudo- szavak, amelyeket későn születőkként e kultúra mány, a jó társadalom, vagyis a társadalmi igazságos- részeseiként a túlélőknek és a leszármazottaknak ságon alapuló demokrácia Derrida szerint ugyanúgy, mondhatnánk. Tiszteljük fájdalmukat, és közösen mint Dewey és Prigogine szerint, a nem-egyensúlyi olyan oktatást, olyan törvényeket, olyan világot te- gondolkodásmód segítségével valósítható meg. Ez remtünk, hogy a szörnyűség soha többé ne ismétlőd- a típusú gondolkodás és társadalom azonban soha hessen meg. Hogy a társadalomban, a törvény előtt, nincs készen, soha nem befejezett, alkotása folyto- és a hétköznapokban ne legyen különbség származás nosan és mindig újrakezdődik, valósága maga az vagy vallás miatt. (229–235. o.) újraalakulás, noha nincs egyensúlyban, de mindig keresi a jobb megvalósulásokat. (179–215. o.) 2.4 Egyetértéssel és elismeréssel fogadhatjuk 3. Néhány észrevétel Boros Jánosnak az EU és magyar alkotmányozás- ra vonatkozó kritikai észrevételeit is, amelyekben 3.1 Folyóiratunk „Forum” része lehetővé teszi, hogy kifogásolja az olyan alaptörvényeket, amelyeket valamely jeles alkotás bemutatója az „Ad hoc” rovat felülről oktrojáltak, amelyek nem a nép nevében recenzióinál kissé bővebben fűzhessen észrevétele- születtek és nem élvezik a szuverenitás alanyának, a ket az értékelt mű tartalmához. Közjogelméleti, jogi választópolgárok többségének megerősítését. Szerző értéktani és tételes alkotmányjogi szempontú meg- az alkotmányozás tárgykörében határozottan ki- jegyzéseim természetesen csak tézisszerűek lehetnek, nyilvánítja, hogy Európában (és Magyarországon) és korántsem tarthatnak igényt bővebb indokolásra, meg kell teremteni az alkotmányt. Az egyes ember kimerítő lezártságra. Azt is hangsúlyozom, hogy az demokratikus attitűdje és a társadalmi igazságossá- alábbiakban vázoltak nem kérdőjelezik meg Boros got garantáló alkotmány kéz a kézben járnak. Amíg professzornak a terjedelmes műből kiemelt megálla- nincs olyan alkotmány, amelynek tartalma és meg- pításait, hanem csupán megítélésük és hasznosításuk valósítása az egyes emberek számára egyértelművé kereteinek bővítésére irányulnak. Úgy vélem, hogy
JURA 2009/2. 232 Ádám Antal: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből… korszakunk folyton szaporodó alapvető nemzet- ve közhatalmi kezelésének igénye és érvényesülése közi és szupranacionális dokumentumai, illetve az csak rendkívül sokféle, jogilag körülhatárolt közösségi alkotmányos jogállamok alaptörvényei által megha- intézmények létével, és a polgárok fejlett alkotmányi tározott körülmények között a demokrácia lényegesen értékekhez igazodó magatartásával (tehát tevékeny- meghaladja az egyén személyisége kibontakozásának, ségével és tartózkodásával) valósítható meg. életkörülményei önálló javításának, kapcsolatai sza- 3.2 Egyetértéssel fogadom és magam is vallom bad alakításának, mások hasonló jogait, továbbá a a moralitás követelményének jelentőségét. Ehhez közrendet, a közbiztonságot és a közegészséget nem az általános igényhez azonban indokoltnak tartom sértő szabadságát. Fejlett jogállami keretek között a ehelyütt is a következők említését és hasznosítását. demokrácia az egyéni, a közösségi és a közhatalmi ön- Nem volt és nincs Földünkön egységes moralitás. szerveződés lehetőségének és gyakorlásának sok Igaz, voltak és vannak széles körben vallott erkölcsi összetevőből álló, változatos rendje. Az ún. kor- elvárások és tapasztalatokon nyugvó hasznos szen- szerű alkotmányos demokrácia a közhatalom által tenciák. Ilyennek minősül pl. már a római jog művelői garantált olyan valóságos folyamat, amelynek leg- által elfogadott és alkalmazandónak tartott jóhisze- markánsabb, nélkülözhetetlen közjogi összetevőiként műség, tisztességesség és méltányosság princípiuma, a következőket jelölhetjük meg: a körülményekhez és az egyéni adottságokhoz iga- 1) a folyton gazdagodó emberi és állampolgári zodó, bármely túlméretezettséget károsnak ítélő, de alapjogok közhatalmi biztosítása és tényleges érvé- nem közepest, hanem optimálist jelentő arisztotelészi nyesülése; meszotész posztulátuma, amelyhez nagyon hasonlít 2) politikai pártok alakításának és működésnek a keresztény temperantia, vagyis mértéktartás, a valódi szabadsága; buddhista madjamakha, amely a lemondásban és a 3) közhatalmat gyakorló és megfelelő önálló- szeretetben is visszafogottságot igényel, továbbá a sággal rendelkező helyi és területi népképviseletek, japán wa on giri ninio, amely a harmónia szolgálatát, valamint a törvényhozó hatalmat érvényesítő köz- valamint a szelídség és a derűs kötelességteljesítés ponti népképviseleti testület alaptörvényben meg- elvárását tartalmazza. Korszakunk pluralitásából határozott rendszeres időnkénti, többpártrendszerű és tömegesedéséből fakad továbbá és az érintettek szabad választása és érdemi működése; hátrányos helyzetéhez kapcsolódik a tolerancia és 4) független közszolgálati és magán tömegközlési a szolidaritás elvárása. Régóta ismert és ugyancsak intézmények léte és felelős funkcionálása; mellőzhetetlen posztulátum a jog rendeltetésszerű gya- 5) munkavállalói, munkaadói és egyéb érdekkép- korlásának parancsa és a joggal való visszaélés tilalma. A viseletek létrehozásának és működésének közjogilag római jog ősi tudósai azt is felismerték és a „summum meghatározott korszerű szabadsága; ius summa iniuria” tételében rögzíttették, hogy a jogi 6) a lelkiismereti, a világnézeti és ezek keretében szabályozás és a jogalkalmazás túlzásba vitele igaz- a vallásszabadsághoz kapcsolódó közösségek léte ságtalansággal vagy más jogsérelemmel jár. Ezeknek és működése; illetve a hasonló elveknek alkotmányba iktatása azzal 7) a felsorolhatatlanul sokféle civil szervezet és a következménnyel jár, hogy az erkölcsi tételek alkot- mozgalom alkotmányos szabadságának gyakorlása; mányi értékké válnak, tehát mindenki, az államhatalom 8) a vállalkozási, a gazdálkodási szabadság és ver- képviselői által is tiszteletben tartandó jogi alapértéki sengés tisztességességi követelményének követése; rangra emelkednek. A mellőzhetetlen erkölcsiesedés 9) a törvény által létrehozott, de társadalmi bá- folyamatának újszerű és előnyös irányzataként ter- zisú, magán- és közcélokat egyaránt szolgáló, sőt jed a közszolgálatok – pl. a bírák, a köztisztviselők, a törvényi felhatalmazás alapján bizonyos hatósági rendőrök, a pedagógusok – és más közösségek sajátos teendőket is végző köztestületek (gazdasági, foglal- erkölcsi kódexeinek az érintettek általi kimunkálása, kozási és egyéb kamarák) működése; folytonos karbantartása és társadalmi jellegű alkal- 10) az eseti – pl. gyülekezési, demonstrációs, mazása. Előnyös lenne, ha a közszolgálati erkölcsi petíciós, illetve más, az Alkotmánnyal vagy más kódexek mellett a civil bázisú közösségek tagjai belső jogszabállyal nem ellentétes célzatú – közösségek demokráciájának gyakorlási rendjére is tekintettel törvényes tevékenysége. dolgoznák ki és követnék hatékony és kellemes mű- Hangsúlyozom, hogy a korszerű alkotmányos de- ködésük sajátos erkölcsi elvárásait. mokrácia jellegzetes, sőt nélkülözhetetlen összetevői- 3.3 A 2008 őszén kirobbant pénzügyi és makrogaz- nek előbbi megjelölése nem tarthat igényt teljességre dasági világválság halaszthatatlanná teszi a jelenlegi és lezártságra. Ezek kiemelésével inkább fontossá- tőkés gazdálkodási rendszer betegségforrásainak elmélyült gukat kívántam hangsúlyozni annak az állításnak tanulmányozását és újszerű terápiák alkalmazását. A alátámasztásában, hogy a fejlett demokráciában az folyton tökéletesítendő gyógymódok eszközei nem egyén szabadságának és igazságos társadalmi, illet- korlátozódhatnak belső és külső nyilvántartások,
JURA 2009/2. Ádám Antal: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből… 233 szigorú ellenőrzési rendszerek fejlesztésére, markáns felelősségek lényeges gazdagításán kívül különösen tilalmak, korlátozások, kötelességek, felelősségek időszerűnek ítélem meg és itt is megerősítem több megállapítására és szankciók alkalmazására. Mivel jelenleg hiányzó alapjog alkotmányba iktatását, az a gazdasági és egyéb törekvéseknek elsődleges haj- országgyűlési és az önkormányzati képviselők lét- tóereje az egyéni, a közösségi és az egyéb érdekeltség, az számának csökkentését, a választási és népszavazási emberiség felelős protagonistáinak, valamint a külön- rendszer korszerűsítését, a kiterjedt szerepkörű, böző fokozatú közhatalmi fórumoknak olyan érdekelt- egzaktul meghatározott politikai és jogi felelősséget ségi mechanizmusokat kell kimunkálniuk és érvényre viselő, operatív végrehajtó hatalom, tehát a kormány sa- juttatniuk, amelyek a súlyos veszélyek megelőzésére, ját jogosítványainak bővítését, a jogszabályalkotás és a elhárítására, a bekövetkezett anomáliák, visszaélések, jogforrások részletesebb alkotmányi meghatározását, károk kiküszöbölésére serkentenek. az ügyészség ún. általános törvényességi felügyeleti Az emberiség eddigi története a komplexitás gaz- szerepének és jogosítványainak eltörlését, megyei dagodásáról tanúskodik. Az egyre bonyolultabbá szinten az önkormányzati és a feleslegesen különvált váló komplexitás korszakunkban csak akkor nem állami közigazgatás szervezeti, hatásköri és eljárási vezethet káoszhoz, ha egyéni, közösségi, társadalmi, rendjének összevonását vagy közelítését, valamint a nemzetállami, szupranacionális és nemzetközi szin- közigazgatási bíráskodás érdemi fejlesztését. ten folytonossá válik a veszélyek megelőzése, elhárítá- Boros professzornak a hazai alkotmányozás- sa és a körülmények javítását szolgáló erőfeszítések ra és alkotmányra vonatkozó már említett kritikai harmonizálása. A jövő alakítását nemcsak újabb tu- megállapításival egyetértve én is szorgalmazom az dományos-műszaki találmányok, igazgatási, adózási, Országgyűlés alkotmányozó jogosítványainak megszün- közlekedési és egyéb normák, szellemi-művészeti fel- tetését, valamint a kétharmados törvényhozási tárgyak fogások befolyásolják, hanem az emberek tudatának és többségének eltörlését. Az alkotmányozás szerepét olyan magatartásának komplexé válása is. A tudati komplexitás alkotmányozó hatalmi mechanizmusnak kell gyakorolnia, nem csupán az ismeretek gyarapításától függ, hanem amelynek végső döntését az alkotmányozó népszavazás ösztöneink, érzelmeink, önkontrollunk, felelősség- hozhatja meg.2 érzetünk, viselkedésünk önkéntes egyéni, közösségi 3.5 Boros János kritikai hangvételű, rendkívül alakításától és közhatalmi késztetésétől is. jelentős átfogó követelményeket és halaszthatatlan Azt sem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy azérté - konkrét teendőket is megfogalmazó művéhez kap- kesek és értéktelenek nem csupán lineáris kapcsolatban csolódó közjogi szempontú észrevételeim zárásaként fordulnak elő, hanem hálódiagramos összefüggésben arra utalok, hogy korszakunk modern alkotmányos is megjelennek. A bonyolult interdependenciák arra jogállamára újszerű külső és belső késztetések szá- késztetnek, hogy körültekintően alakítsuk és alkal- mos olyan feladatot hárítanak, amelyek ismeretlenek mazzuk a holisztikus értékszemléletet. Ennek keretében voltak vagy alig fordultak elő az éjjeliőr szerepére megfelelő arányban tartsuk tiszteletben az anyagi jó- szánt liberális jogállam teendői, és a túlméretezettnek létet, a gazdasági fejlesztést és versengést, a szellemi, illetve teljesíthetetlennek bizonyult szociális és jóléti az egészségi és egyéb értékeket. A prioritás tárgyait jogállami funkciók körében is. Ezeknek a megsoka- és arányait a körülmények folytonos alakulásához sodott állami feladatoknak különösen szembetűnő igazodva kell változtatnunk. újszerű jellemzői közül a következőkre utalok. 3.4 Az új, korszerű magyar jogállami alkotmány elő- a) Rendkívül széles körű és intenzív az alkotmá- készítésére 1994–98 között lezajlott rendkívül intenzív nyos jogállami feladatok nemzetközi és szupranacio- és termékeny szakmai illetve politikai viták kereté- nális meghatározottsága, befolyásoltsága, ellenőrzése ben – amelyek sajnos nem jutottak el új alaptörvény és kényszerítése. elfogadásáig – számos, továbbra is hasznosítható b) A jelenkori állami funkciók túlnyomó többsége következtetés született. Kiemelhetjük azonban azt tudatosan jövőre irányuló. is, hogy azóta olyan jelentős változások történtek és c) Nincs vagy alig van olyan állami feladat, lényeges újítások keletkeztek világméretben, ame- amelynek rendeltetésében nem szerepelnek a je- lyeket a remélt közeli magyar alkotmányozásban is lenlegi és a jövő élővilágát, ezen belül a jelenlegi figyelembe kell vennünk. és a következő emberi nemzedékek fennmaradását Az új magyar Alkotmány kidolgozására és el- fenyegető veszélyek megelőzése, elkerülése és a fogadására irányuló erőfeszítések sikertelensége már bekövetkezett károk enyhítése. A sokasodó és óta eltelt több mint egy évtized külföldi és hazai súlyosbodó veszélyek között különösen markáns tapasztalatai alapján alaptörvényünk tartalmával és az élővilág károsodása, a hagyományos és újszerű elfogadásának rendjével szemben újabb határozott természeti és műszaki katasztrófák gyakoriságának ajánlások körvonalazhatók. Az Alkotmányban talál- és pusztító hatásának fokozódása, a klímaváltozás, a ható alapelvek, alapjogok, tilalmak, kötelességek és túlmelegedés, egyes földrészek népességének gyors
JURA 2009/2. 234 Ádám Antal: Kiemelt megállapítások „Boros János: A demokrácia antropológiája” c. művéből…
és nagymértékű szaporodása, szegényedése és éhín- ális, az etnikai, a vallási és az egyéb feszültségek enyhítése, sége, a termőterületek, az iható víz fogyása, a hagyo- a társadalmi igazságosság, a tolerancia és a szolidaritás, mányos energiaforrások csökkenése, a gyógyítható, a bona fides és az aequitas, vagyis a jóhiszeműség és a a gyógyíthatatlan, illetve a fertőző növényi, állati és méltányosság érvényesítése, a társadalmi, a gazdasági emberi betegségek szaporodása, a hagyományos, a és a területi kohézió erősítése. E célok szolgálatába ál- szervezett, a kibernetikus és egyéb bűnözés, vala- lítandó a kutatás, a képzés, az egész életen át tartó mint a különböző forrásokból fakadó vandalizmus tanulás (life long learning), az értelmi, az érzelmi gyakorisága, a szaporodó hulladékok csökkentéséről, és az együttérzési hányados, vagyis az IQ és az EQ gyűjtéséről, szállításáról, tárolásáról, feldolgozásáról, gyarapítása. Sokan felismerték és vallják – magam is megsemmisítéséről való gondoskodás fogyatékossá- úgy vélem –, hogy a kötelességek, a tilalmak és a felelős- ga, a nacionalizmus, a sovinizmus, az idegengyűlölet, ségek jelentősége, alakzatai és biztosítékai nemzetközi az ordas eszmék és mozgalmak felmerülése, a helyi jogi, szupranacionális jogi és állami szinten, így tehát háborúk, továbbá az ún. megelőző, büntető és civili- Magyarországon is – az alapjogok további gazdagítása4 és zációt exportáló háborúk lehetősége. gondos érvényesítése mellett – gyarapításra és körültekintő d) E súlyos problémákkal szembeni küzdelemben alkalmazásra szorulnak. szükséges jellemzői és eszközei közül a tudományos 3.7 A hatályos magyar Alkotmány alapkötelesség- megalapozottság és a sokrétű összehangoltság követel- nek nyilvánítja az Alkotmány és az alkotmányos jog- ményét emelem ki. A tudásalapúság, a tudományos szabályok követését, a hatalom erőszakos megszer- igényesség magában foglalja a problémák, az anomá- zésére vagy kizárólagos birtoklására irányuló törek- liák, a feszültségek kiváltó okainak, megnyilvánulási véssel szembeni törvényes fellépést, a közterhekhez alakzatainak, ártalmasságának megismerését, a meg- hozzájárulást a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz előzés, a kiküszöbölés és a helyreállítás módozatainak igazodva, az általános és ingyenes tankötelezettséget, megfigyeléseken, méréseken, a törvényszerűségek a honvédelmi kötelességet és a szülőknek, gondvi- ismeretén nyugvó kimunkálását, az orvoslás eszkö- selőknek azt a feladatát, hogy kiskorú gyermekeik zeinek és módszereinek körültekintő alkalmazását. taníttatásáról gondoskodjanak. E kötelességek meg- A tudományos – különösen a műszaki, a kémiai és tartásán kívül indokolt lenne – szerintem – az Al- a biológiai – vívmányok káros hatásainak megelő- kotmányban – esetenként utalva a részletező törvényi zése, mérséklése, valamint a növényi, állati, emberi szabályozás feladatára – alapkötelességi rangra emelni betegségek gyógyítása csakis a bölcs tudományosság mások alapjogainak tiszteletben tartását, a jogok rendel- érdemi ellenőrző, feltáró, minősítő, megelőző, javító, gyó- tetésszerű gyakorlását, a joggal való visszaélés tilalma gyító, helyreállító és fejlesztő közreműködésével érhető követését, a jóhiszeműség és a méltányosság érvényesítését, el.3 Korszakunk felelős közhatalmi fórumai dönté- a közerkölcs tiszteletben tartását, a közegészség védelmét, seiket folyton szaporodó tárgykörökben kizárólag a közrend és a közbiztonság elősegítését, a természeti és vagy elsődlegesen laboratóriumi, kutatóintézeti a művi környezet oltalmazását, a katasztrófaelhárításban vizsgálati eredményekre, tudományos testületi való közreműködést, a baleset áldozatának segítését, az állásfoglalásokra, folyamatelemzésekre, előzetes és igazságszolgáltatásban való közreműködést, valamint a utólagos hatástanulmányokra, mérésekre, illetve szülők és gyermekek kölcsönös támogatását. mérési eredményekre alapozhatják. Példaként em- líthetjük az élelmiszerek vizsgálatait, a fertőzöttségi Jegyzetek 1 ellenőrzéseket, a használati tárgyak összetételére, az Az USA Szerző által példásnak tekintett demokráciája felidézésének mellőzéséhez igazodva csak ehelyütt említem emissziós határokra, a szmogriadóra, a gépjárművek meg, hogy ezt a demokráciát súlyosan terhelik az indián ős- sebességére, bizonyos bűnügyi ténymegállapításokra lakosság elleni népirtó és egyéb kegyetlenkedések, a néger vonatkozó vizsgálatokat és döntéseket. rabszolgaság fenntartása 1866-ig, a „Separate but equal” szeg- regációs doktrína különböző mérvű érvényesülése 1954-ig, 3.6 Az alapjogok fejlesztésében a második világhá- a Guantánamói amerikai támaszponton fogva tartottakkal ború után látványos és folytatásra érdemes eredmé- szemben alkalmazott embertelen, erkölcstelen és jogtalan nyek születtek. Hosszabb ideig nem nyertek azonban bánásmód, az 1945 augusztusában Japánra ledobott két atom- megfelelő arányú figyelmet a korszerű célok, feladatok, alap- bomba, a II. világháború befejezése óta indított, tengernyi szenvedést és szörnyű pusztítást okozó háborúk. elvek, korlátok, tilalmak, kötelességek és felelősségek. Kor- 2 Vö. Ádám Antal: A magyar Alkotmányból hiányzó szakunkban a fejlesztő és megvalósító erőfeszítések alapértékekről. Közjogi Szemle 2009. március, 2. o. csak lényegesen újszerű követelmények tiszteletben 3 Vö. szerzőtől: Az alkotmányos jogállam fejlődési irá- tartásával folytathatók. Tovagyűrűző, messzeható nyai. In: A demokrácia deficitje, avagy a deficites hatalom- gyakorlás (Szerk. Csefkó Ferenc – Horváth Csaba) PTE ÁJK (spill over) paradigmává, sőt mainstreammé vált ugyanis – Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület, Pécs 2008. 117-141. o. a határtalan fejlesztés, a minden áron győztes versengés 4 A magyar Alkotmányból hiányzó mintegy tucatnyi mellőzése, az arányos, az egyensúlyozott és fenntartható alapjogra vonatkozóan ld. a 2. végjegyzetben megjelölt ta- nulmányomat. fejlődés szolgálata, a veszélymegelőzés és elhárítás, a szoci-
JURA 2009/2. Ádám Antal: „Csíkszentmihályi Mihály: A kreativitás. A flow és a felfedezés, avagy a találékonyság pszichológiája” 235
szilárdítja az ilyen természetű aktivitás kifejtőjének AD HOC önbizalmát, önbecsülését és éntudatát. A flow tehát egyaránt jelent belső késztetésből fakadó szárnya- Ádám Antal ló, áramló, izgalmas, kellemes aktivitást, valamint professor emeritus sikerélményt, örömet, boldogságot, elégedettséget, magabiztosságot, önbizalmat és önbecsülést. Csíkszentmihályi egyéni, közösségi és tömeg- lélektani vizsgálódásainak másik jelentős kategó- „Csíkszentmihályi Mihály: riája a mém. A mém, vagyis az emberek, az emberi közösségek által felfedezett, kimunkált, létrehozott, A kreativitás. A flow és a terjesztett, követett vagy követendőnek rendelt, eset- felfedezés, avagy a találékony- leg tiltott minták szerepe a személyek és a közösségek fejlődésében, sorsuk előnyös vagy hátrányos alaku- ság pszichológiája”* lásában meghatározó volt és korszakunkban is az. Gondolhatunk a folyton gyarapodó emberi szükség- Csíkszentmihályi Mihálynak, az 1934-ben született letek kielégítését célzó vallási, erkölcsi, tudományos, magyar származású és az Amerikai Egyesült Álla- művészeti és egyéb szellemi irányzatokra, valamint mokban élő neves pszichológusnak és bölcselőnek, a tárgyi és az anyagi természetű mintákra a kőbalta, az MTA külső tagjának eddig négy könyve Magyar- a dárda, a természetből átvett vagy létrehozott díszí- országon is megjelent. Közülük az első a „Flow: The tőelemek használatától korszakunk lenyűgöző táv- psychology of optimal expericence” c. New Yorkban, közlési, közlekedési, számítástechnikai, űrkutatási 1990-ben született műve a „Flow – Az Áramlat. A stb. eszközeire, valamint más anyagi, szellemi, művé- tökéletes élmény pszichológiája” címmel 2004-ben je- szeti alkotásokra. A minták alakzatainak, előnyös és lent meg az Akadémiai Kiadó gondozásában. E mű hátrányos tartalmának, a fejlődést előmozdító vagy továbbfejlesztett változataként látott napvilágot fékező, esetleg kifejezetten káros voltának, a követés 1997-ben a „The Evolving Self. A Psychology for the ösztönző vagy kényszerű előmozdításának, korláto- Third Millenium” c. monográfia, amely Buda Júlia zásának, a pozitív mintákkal való csalárd visszaélé- fordításában a Nyitott Könyvműhely igényes kiadá- seknek kimeríthetetlen tárházából rendkívül színes sában 416 oldal terjedelemben, 2007-ben jelent meg és tanulságos változatokat idéz fel és értékel Szerző magyar nyelven. Az Akadémiai Kiadó publikálta a magyar nyelven is olvasható műveiben. 2008-ban az itt recenzeált könyvet is. „Az öröm mű- A flow-ra és a mémre vonatkozóan elvégzett vészete. Flow a mindennapokban” c. könyv pedig empirikus vizsgálatoknak, elméleti elemzéseknek 2009-ben látott napvilágot a Nyitott Könyvműhely megkapó jellegzetessége, különös értéke Csíkszent- gondozásában. mihályinak abból a nemes törekvéséből fakad, hogy 1. E művekben olvasható rendkívül színes, in- következtetéseket szűrjön le, ajánlásokat fogalmaz- formatív és instruktív leírások, elemzések alapján a zon meg az Én genetikai kötöttségeinek, elavult, flow-nak, majd a mémnek a következő jelentésére túlhaladott, korszerűtlen, veszélyes, hátrányos vagy emlékeztetek. A flow egyrészt tartalmazza az értel- kifejezetten káros felfogásainak, a családi, a közössé- mes természetes személy vonzalmát, belső indítta- gi, a vallási, az egyéb világnézeti, valamint a nemzeti, tását meghatározott tárgyú és tartalmú szellemi (pl. az etnikai, a politikai, a kulturális, a gazdasági és az vallási, erkölcsi, bölcseleti, tudományos, művészeti életviteli mentalitások, szokások felülvizsgálatára, stb.) vagy fizikai, esetleg vegyes erőfeszítés, mun- illetve korszerűsítésére akként, hogy elősegítse lel- ka, sport, fáradozás kifejtésére. A flow másodikként ki, szellemi, erkölcsi önismeretünket, öntudatunkat, megjelölhető összetevője és megnyilvánulása az az erősítse vállalkozó készségünket, önbecsülésünket, önfeledt, kellemes, felemelő, lelkesült, boldogító, felelősségünket magunkért és másokért. Ezek foly- örömteli érzés, amely a végrehajtás, a megvalósítás tán úgy vegyünk részt korszakunk súlyos problé- folyamatában hatja át a kedvelt erőfeszítés, alko- máinak megismerésében, kezelésében, hogy saját tás, versengés kifejtőjét. A flow harmadik fogalmi magunk és a külvilág bonyolult komplexitásában eleme és ismérve az az elégedettség, öröm, boldog- is szert tehessünk egyéni és közösségi sikerélmé- ság, amely a kedvelt erőfeszítés, versengés, alkotás nyekre. Elengedhetetlen, hogy személyiségünket, megfelelő illetve sikeres elvégzését, végrehajtását, szemléletünket egyre igényesebbé, összetettebbé, teljesítését követi, és ezáltal megalapozza, erősíti, rugalmasabbá, alkalmazkodóbbá fejlesszük. Ehhez pedig az is szükséges, hogy uralni tudjuk hajla- mainkat, elfogultságainkat, szellemi energiáinkat * Akadémiai Kiadó, Budapest 2008. 479 o. és törekvésinket. Mindehhez személyi adottságaink
JURA 2009/2. 236 Ádám Antal: „Csíkszentmihályi Mihály: A kreativitás. A flow és a felfedezés, avagy a találékonyság pszichológiája” alapos ismeretére, folytonos tájékozódásra, tanulás- mondhatjuk a korábbitól markánsan eltérő művésze- ra, a körülmények változásaihoz illeszkedő rugalmas ti szemléletről, módszerről és alkotásról is. igazodásra, megújulásra, az egyensúlyozottság és a 3. A monográfia legizgalmasabb fejezeteit azok boldogság tudatos gyarapítására, a lehetőségek és az a vizsgálatok töltik ki, amelyek a kreatív készségek előremutató közösségi elvárások tiszteletben tartá- kialakulásának feltételeire, az alkotó személyiség- sára van szükség. Amíg nem tanuljuk meg, hogy azt jegyekre, a felfedezés külső feltételeire, az újítás tegyük, ami jól esik és egyben nem káros, sőt előnyös szakmai és társadalmi elfogadására, a tudós, a mű- magunknak és másoknak is, tudatunk kontrollja vész életmódjára, az újítások rejtett vagy felismert olyan, mint a versenyautóba ültetett tanulóvezető veszélyeire vonatkoznak. Arra a kérdésre, hogy mi- gyötrelmes kecmergése. ként válhat valaki kreatívvá nincs, és nem is adható 2. A bemutatandó mű sajátossága abból fakad, egyetlen, egységes és kimerítő válasz. Az interjú hogy Szerző munkatársai közreműködésével 91 volt kiemelkedő tudósok, művészek, írók szárma- világhírű felfedezővel, művésszel, íróval készített in- zásának családi körülményeinek, személyiségjegyei- terjút gyermekkorukról, tanulmányaikról, meghatá- nek, – így különösen szangvinikus, melankolikus, rozó élményeikről, érdeklődéseikről, törekvéseikről, kolerikus vagy sztoikus voltának – tanulmányainak, életszemléletükről, kutatási-alkotási módszereikről, munkamódszereinek, pihenésének, szórakozásának sikereikről, kudarcaikról stb. A könyv túlnyomó áttekintése plasztikusan érzékelteti az említett adott- részt az így szerzett ismeretek sok szempontból ságok és jellemzők gazdag változatosságát, látványos rendszerezett, elemző bemutatását tartalmazza. sokszínűségét. Találunk közöttük gazdag, jómódú Emellett Szerző a bevezető és a záró fejezetekben és szegény családból származókat, apa vagy anya integrált elméleti elemzését és szintetizáló összege- nélkül nevelkedetteket, zseninek minősülő, briliáns zését is elvégzi az alkotókészség sajátosságainak, a képességű, magas IQ-val, több diplomával rendelke- bevett illetve megszokott mintáktól eltérés, a találé- zőket, gyenge tanulmányi eredményt elért, alacsony konyság, a leleményesség, a felfedezés, az alkotás minősítésű diplomát szerzetteket stb. folyamatának, az eredményesség és a hasznosság Megállapítható-e ezek ismeretében a kreativi- követelményeinek. Megismerhetjük a könyvben az tásnak, a termékeny alkotókészségnek valamilyen interjúk kérdéseit is. A jegyzetekben pedig közel 200 feltételrendszere? Amint már utaltam rá, az alkotó- címszó összefoglaló tartalmát tanulmányozhatjuk. A készségnek és a hatékony felfedezésnek kimerítő művet név- és tárgymutató, valamint a kapcsolódó és kizárólagos feltétel- és ismérvrendszere nem szakirodalom több mint 300 művének bibliográfiai rögzíthető. Ez a körülmény azonban nem zárja ki, adatai zárják. hogy a tapasztalatok ismeretében ne jelölhetnénk A továbbiakban arra törekszem, hogy e mű szí- meg olyan feltételeket, követelményeket, sajátos- nes, izgalmas és tanulságos tartalmából néhány, ságokat, gyakorlati módszereket, amelyek gyakran szerintem különösen jelentős problémát és követ- fordulnak elő és többnyire előnyösek a hatékony keztetést összefoglaljak. Ehhez először a kreativitás felfedező, művészeti, irodalmi és egyéb kulturális szó jelentéséről szólok. Az emberi találékonyság, alkotómunkásságban. Ezek közül ehelyütt a követ- leleményesség, a meglévőtől, a kialakulttól, az el- kezőket emelem ki. terjedt mintáktól eltérés készsége a fennmaradás, a 1) A tudományos felfedezés feltételei közül első- haladás, a jobbítás mellőzhetetlen feltétele és eszköze. ként annak az elvárásnak követését említem, hogy a Az emberi civilizáció és kultúra különböző fokoza- kutató behatóan ismerje szakterületének és az azzal tainak, jelenlegi szintjének és további alakulásának összefüggő tartományoknak tudományos eredmé- hajtóereje az emberi kíváncsiság és alkotókészség. nyeit. Csak akkor lehet a már elért vívmányokat A kreativitásnak természetesen felsorolhatatlanul bizonyítottan meghaladni, kiegészíteni és új megol- sokféle változata érvényesült, létezik és valósulhat dásokkal helyettesíteni, ha a kutató maradéktalanul meg. Mindennapi életünk feltételeinek alakítása, ismeri a korábban követett minta jellemzőit, előnyeit életvitelünk színvonala, tartalma, sikeressége jelen- és hátrányait. tős arányban ötleteinktől, ésszerű, praktikus eszkö- 2) Az előbbi követelménnyel szorosan összefügg zeinktől és módszereinktől, mindezek körültekintő korszakunk tudományterületeinek az a jellemzője, alkalmazásától függ. hogy a kutatás nem lehet elszigetelt, teljesen egyé- A mindennapi élet gyakorlati alkotókészségétől, ni, szigorúan titkos, a szakmai közeg, a szakértők leleményességétől, az új megoldások gondos kivite- ellenőrzésétől, reflexióitól, elfogadásától, elvetésétől, lezésétől lényegesen különbözik a tudományos kuta- vagy jóváhagyásától mentes. Ez az igény természe- tás, a korábban nem ismert új tudományos nézetek, tesen nem zárja ki egyes szakértők féltékenységét, törvényszerűségek felismerése, bizonyítása és al- rosszindulatú, gáncsoskodó megnyilvánulásait. A kalmazásuk lehetőségeinek kimunkálása. Ugyanezt nyilvános vita, a bizonyítékok egyértelműsége, a
JURA 2009/2. Ádám Antal: „Csíkszentmihályi Mihály: A kreativitás. A flow és a felfedezés, avagy a találékonyság pszichológiája” 237 cáfolat sikertelensége legitimálhatja maradéktalanul A tudós, a művész, az író, a sportoló közvetlen és a felfedezés újszerűségét és előnyösségét. tágabb környezetének mindezt megértéssel, sőt tá- 3) Tanulságosak Csíkszentmihályinak a tudomá- mogatással kell fogadnia és előmozdítania. nyos kutatás, a felfedezés, az alkotás folyamatára vo- 5. Az entrópiával összefüggő tanulságos megál- natkozó vizsgálatai is. A személyi adottságok, feltételek lapítása Szerzőnek az is, hogy ha kíváncsiságunkat, és az alkalmazott módszerek körében mellőzhetetlen újító törekvéseinket nem tanuljuk meg élvezni, fel- az érdeklődés, a kíváncsiság, a meglévővel szembeni táró, újító ambícióink megmaradása és megújulása elégedetlenség, az újításra törekvés, a hírnévre, az nem tart sokáig. Ha semmi különös teendőnk nincs, elismertségre vágyás. Kiváltó ok lehet az irigység, gondolataink hamar visszatérnek a kiismerhetetlenség, a versengés és a győzni akarás is. Motiváló erőként a véletlenszerűség, a zűrzavar állapotába. Ha nincs érvényesülhet az anyagi érdekeltség, a nemzeti, ál- olyan ok, erő, amely koncentrálásra késztet, el- lami, gazdasági, politikai, vallási, hatalmi versengés, ménk elveszíti összpontosítását, olyan állapotba a közjó, az emberi haladás szolgálata. esik vissza, amelyben csekély energiafogyasztásra 4) Az erőfeszítés kiváltó okainak hatására, a van szüksége. Ekkor következik be a mentális káosz, feltárás, a felfedezés indító motívumai között meg- kellemetlen gondolatok villannak fel, elfelejtett jelölhetők a kérdések, a feltételezések, az ötletek. Az sérelmek kerülnek felszínre. Az ilyenkor igénybe ötletek többnyire átfogóak, homályosak, bizonytala- vett passzív szórakozás – pl. érdektelen tévénézés, nok, kidolgozatlanok. Több interjúalany erőteljesen értelmetlen beszélgetés – ugyan ideiglenesen távol hangsúlyozta, hogy az ötlet, az elképzelés, a kuta- tartja a káoszt, az így elnyert figyelmet azonban el- tási törekvés felmerülése után rendkívül gondosan pazaroljuk. Mindezek megelőzésére, a depresszió kell kezelni az ún. inkubációs periódust. Nem szabad elkerülésére ajánlja Csíkszentmihályi, hogy tegyünk ugyanis siettetni, erőltetni azt a kihordási időszakot, szert a flow-ra. Ismerjük fel és aknázzuk ki lappangó amelyben szinte automatikusan, pihenéssel, kikap- kreatív energiáinkat, alakítsunk ki ésszerű és kelle- csolódással, töprengéssel, tépelődéssel, alternatívák mes erőfeszítéssel elérhető célokat, tudjunk koncent- összevetésével érlelődnek a megoldási változatok és rálni, küzdjünk a hátrányos egyoldalúság ellen, és kibontakoznak a végleges lehetőségek. legyünk tekintettel másokra is. Ha bármit jól végzünk, 5) Mindemellett, illetve a nyugodt és termékeny ér- örömtelivé válik életünk. Mindig lehet kellemesebb, lelődési, kiköltési idő után kitartó, fáradhatatlan kísér- előnyösebb, hatékonyabb módszert találni céljaink letező, feltáró, elemző, rendszerező, ellenőrző, értékelő eléréséhez, teendőink végzéséhez. A mindennapi erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy a felfedezés és a kiemelkedő – tehát a tudományos, a feltalálói, a bekövetkezzék, kellően bizonyított és dokumentált művészeti, az írói, a sport stb. – kreativitás egyaránt legyen, vagy bebizonyosodjék az ötlet, a feltételezés lehet előnyös, hasznos és kellemes. Nem tagadhatjuk megalapozatlansága, a kutatás sikertelensége. azonban, hogy mindez lehet az egyén és a közösség 4. A kreatív embereknek előnyös szellemi adottsá- számára ártalmas is. gaik, ambícióik, fáradhatatlan, kitartó erőfeszítéseik 6. A vázoltakon kívül számos olyan jelentős tárgy- mellett illetve ezek keretében – kiemelkedő szellemi, kört taglal Szerző ebben a művében, amelyekre e pszichikai és fizikai adottságaik esetén is – különös recenzió terjedelmi keretei között még csak nem is gondossággal és életvitellel kell óvniuk életenergi- utalhatok. Fontosnak tartom azonban megemlíteni a áikat. Összpontosított szellemi és fizikai aktivitásuk monográfiának azokat a záró megállapításait, ame- önmagában is tetemes energiafogyasztással, entró- lyek a folyton megújuló tudományos-műszaki ered- piával jár. Rendkívül hátrányos, sőt veszélyes, ha a mények nem szándékolt, esetleg előre nem is látható, felfedező tudós, az újító művész, a szépíró emellett de súlyosan hátrányos, ún. kiegészítő, komplementer aprólékos háztartási gondok, családi, munkahelyi következményeit hangsúlyozzák. Szerző Barry Com- viszályok, vagy egyéb – az alapvető szakmai törek- moner neves biofizikusnak, az ökológiai harc egyik vésekhez viszonyítva – mellékes problémák kezelé- kiemelkedő kezdeményezőjének megállapításaira sével pazarolja vitális energiáit. Hogy a rendkívüli (296. o.) hivatkozva jegyzi meg, hogy a tudomány teljesítményre törekvő kreatív személy ezenkívül kezdetben az emberi jólét növelésének hathatós milyen módon – pl. ebéd utáni alvással, hétvégi eszköze volt, de amikor a különálló szakterületek kirándulással, kertészkedéssel, sporttal, játékkal, vívmányait anélkül használják fel, hogy ismernék zenehallgatással, ismeretlen helyen rejtőzködéssel, összhatásukat, pusztító erőket szabadítanak fel. zarándoklattal, sajátos szexualitással stb. – piheni ki Ezekkel szemben csak holisztikus szemlélettel, a tu- fáradtságát, termeli újra nemes törekvések szolgá- dományok, a bölcseletek, a vallások, a politikák és latára szánt életerejét, személyiségi adottságokhoz, az egyéni törekvések összefogásával, erőfeszítéseik vonzalmakhoz igazodva, rendkívül sokféle lehet. összehangolásával küzdhetünk eredményesen.
JURA 2009/2. 238 Kajtár István: Osztrák minisztertanácsi jegyzőkönyvek az Októberi Diploma kiadását követő hónapokból
Kajtár István vóniában a báni konferencia, Erdélyben a nemzeti tanszékvezető egyetemi tanár tagoltság miatt egyenesen három ilyen előkészítő gyűlésre került sor. Megállapítható, hogy a Diplo- ma sokoldalú nyilvános vitafórumokat teremtett. A tartománygyűlések megteremtéséhez feltétlenül Osztrák minisztertanácsi szükségesek voltak a tartományi statútumok. Ezek első változatai heves kritikát váltottak ki a liberális jegyzőkönyvek politikusok részéről. az Októberi Diploma kiadását Az 1848/49-ben kiépült különböző szintű ön- kormányzatokat a Bach-korszak elseperte. Az át- követő hónapokból alakulások előszeleként az 1859. augusztus 21-i (Die Protokolle des österreichischen Ministerrates miniszterprogram utalt rájuk: cél volt kialakításuknál 1848-1867. IV. Abteilung. Das Ministerium Rechberg. az állam pénzügyi tehermentesítése, a helyi szintű Band 3. 21. Oktober 1860-2. Februar 1861. Bearbeitet vezetőrétegek erősítése. Ezeket a célokat évtizedes und eingeleitet von Stefan Malfèr. Verlag fejlődésmenet realizálta. Meg kell jegyezni, 1861 der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, őszéig az önkormányzatok reálisak voltak Magyar- Wien 2009. LXVII+366 o. ISBN 978-3-7001-6549-1) országon. A Bach-féle adminisztrációt félresöpörték, de a megyék nem elégelték meg az ókonzervatívok 1861. október 21-én, az osztrák hivatalos lap, a „Wie- igényelte 1847-es szinttel, 1848-at követelve az adó- ner Zeitung” közzétette az Októberi Diplomának megtagadás fegyverével is éltek. nevezett nagy fontosságú államiratot. Ezzel Ausztria Magyarország területi integritásának helyreállí- közjogában új szakasz bontakozott ki. A „Die Presse tását az ókonzervatív politikusok is állandóan köve- október 23-án lelkesedett: „Ausztriának alkotmánya telték. Ennek megvalósulása sokszor elhúzódott, a van”. Az első fogadtatás kedvezőnek tűnt: üdvözlő horvát és a magyar politikai elitek államjogi, törté- táviratok, ünnepi kivilágítás, sőt Te Deum tartása… neti, nemzetiségpolitikai és hatalompolitikai érveket A birodalom két felében azonnal ellentétes reakci- felvonultatva valóságos kötélhúzást folytattak. A ókra került sor: míg Triesztben a ki nem világított minisztertanácsa sokszor foglalkozott nemzetiségi ablakokat verték be, Pesten és Budán fiatalok cso- és nyelvhasználati kérdésekkel is. Figyelemre mél- portjai viszont a kivilágított ablakokat, és karhatalmi tó a krakkói egyetem nyelvhasználati ügye! (LI f., közbelépésre is sor került. 116. ff.). Az idő múltával nyilvánvalóvá vált: Magyaror- Átfogó elméleti kérdés, hogy Stefan Malfèr nem szág 1848-at akarja, ennek hazai tükre Szabad György tartja szerencsésnek – természettudományos fogalom 1967-es monográfiája a „Forradalom és kiegyezés kölcsönvételével – a Diploma „kísérletnek” minősí- válaszútján (186–1861), a német-liberálisok Magyar- tését. A gyors siker valóban elmaradt, de az Októ- ország túlzott előnyben részesítését, a konzervatív beri Diploma összefonódva jelentkező kérdésein a elemeket nehezményezték. nagypolitika közép- és hosszú távon folyamatosan A formai paraméterek kiemelkedően igényesek. továbbtevékenykedett. Az ismertetett kötet a Rechberg-minisztérium sorozat A kötet izgalmasan mutat be személyi kérdéseket: zárókötete. Tartalmazza a 220–282. Nr. jegyzőköny- Gołuchowski menesztése után 1860. december 14-én veket. Mintaszerű Stefan Malfèr a korszakot igen újra jelen van a tanácskozáson Schmerling: világos új részletesen elemző, monográfiaértékű bevezetése hang, új politikai kurzus előszele. 1861.február 4-én (IX–LXVII.). A kötetet a standard mellékletek teszik váltás a minisztertanács élén: Rechberget Rainer fő- igazán használhatóvá.1 herceg követi. A vizsgált hónapokban számtalan probléma ke- Hangsúlyoznunk kell, hogy a „nagypolitikai kér- rült tárgyalásra, ha nem is mindig került megoldásra. dések” mellett információértékű, és részletgazdag a A legfontosabb kérdéseket a bevezető tanulmány kisebb-nagyobb horderejű kérdések napirendre ke- sorrendjében érintjük. A Diploma megvalósítása a rülő sokasága. Sajtópolitikai és sajtópolitikai-pszicho- Birodalomra vonatkozott, egyes tartománycsoportok lógiai jellegűek az alább idézhető megjegyzések (Szé- vagy országok esetében kiegészült Legfelső Kéz- cseny): a cenzúra eltörlése után hozzá kell szokni a iratok sorával (így Magyarország esetében 6 ilyen sajtóhoz, ahogy van. „Nem az újságíró teremti a rossz kézirat volt). hangulatot, ez sokkal inkább már jelen van…”jegyzi Kardinális kérdés volt a tartományi választási meg a pénzügyminiszter. Schmerling pedig egy al- rendtartások, a részvevők köre. Ezzel kapcsolatban kalommal aktív sajtópolitikát javasolt, egyes újságok kiemelhető az esztergomi konferencia, Horvát-Szla- financiális támogatásával. (LXVI–LXVII. o.)
JURA 2009/2. Kajtár István: Osztrák minisztertanácsi jegyzőkönyvek az Októberi Diploma kiadását követő hónapokból 239
A recenzens a nagyrégió sorsát meghatározó Jegyzet primer kormányzati forráskötetet, a sorozat többi Bibliográfia, rövidítések, elavult kifejezések, a minisz- kiadványával együtt a történészet-jogtörténészek tertanács tagjai, a jegyzőkönyvek kronologikus jegyzéke és a kiemelkedően részletes mutató, mindezek más forráskiadá- kiemelt figyelmébe ajánlja. soknál is iránymutatók lehetnek!
JURA 2009/2. 240 Karoliny Eszter – Szappanyos Melinda: Vendégoktatóként Koreában
Karoliny Eszter vételre önéletrajzzal és összeállított tematikával lehet európajogi szakreferens pályázni. A tematika elbírálása – a szakmai ellenőrzés – a KNU „illetékes” tanszékének feladata, de minden Szappanyos Melinda mást a Nemzetközi kapcsolatok osztálya intéz. PhD-hallgató A KNU komolyan veszi azt a lehetőséget, hogy miközben más országból – sőt más kontinensről – ér- kezett oktatók új, nemzetközi perspektívát hoznak a koreai felsőoktatásba, a koreai felsőoktatásról po- Vendégoktatóként zitív kép alakulhat ki a külföldi oktatókban, mely pozitív képet ők hazatérve közvetíthetnek. Ezért a Koreában Nemzetközi kapcsolatokért felelős Iroda munka- társai mindent megtesznek azért, hogy az oktatók Dél-Korea harmadik legnagyobb városában, a két és utazása, ott tartózkodása a lehető legjobban szer- félmillió lakosú Daeguban működik a Kyungpook vezett és tartalmas legyen. Ez nem csak a hivatalos National University (KNU), mely a PTE-hez hason- programok szervezését jelenti, hanem kirándulások lóan többkarú, állami egyetem. A KNU, számos más szervezését, amelyek célja, hogy az oktatók (nem- koreai egyetemmel együtt, nagy hangsúlyt helyez a zetközi cserediákokkal együtt) megismerkedjenek nemzetközi kapcsolatok ápolására. E hagyomány a koreai kultúrával, tradíciókkal is. keretében működik többek között a vendégokta- A közel egy hónapos program alatt minden oktató tói (Visiting Scholar) program. E program részesei mellett áll segítségképpen egy egyetemi hallgató (stu- voltak – két egymást követő szemeszterben – e cikk dent assistent), akinek az a feladata, hogy segítse az szerzői. eligazodást mind az egyetemi ügyintézésben, mind a A koreai oktatási rendszerben és társadalomban mindennapi feladatokban. Ezek a hallgatók komoly az egyetemi képzettség igen jelentős státust biztosít: versenyben nyerik el a lehetőséget, hogy assziszten- a rangos egyetemekről megfelelő tanulmányi ered- sek lehessenek és feladatukat nagyon lelkiismerete- ménnyel diplomázó diákok egész életükben számít- sen, nagy szorgalommal végzik, és nagyon komolyan hatnak jó állásra, előmenetelre. A legjobb egyetemek- veszik azt. Céljuk a nyelvgyakorlás, de legtöbbjük re bekerülők még a kötelező katonai szolgálat alól szívén viseli azt, hogy a külföldi oktató minél töb- is felmentést kapnak. Nem csoda tehát, hogy mind bet tudjon meg a koreai kultúráról, ezért vacsorákat, a felvételire felkészülésben, mind az egyetemi évek koncerteket, kirándulásokat szerveznek. alatt nagyon motiváltak és ennek megfelelően a ma- A Visiting Scholar Program elsődleges célja – mint gyar viszonyokhoz képest sokkal jobban terhelhetőek már említettük –, hogy a koreai diákok lehetőséget a diákok – a rendszer árnyoldala viszont a feszített kapjanak, hogy angol nyelven és olyan témáról hall- munkatempó okozta idegi túlterheltségben, és a túl- janak előadást, amely nem hangsúlyos országukban, zásba vitt tökéletességre törekvésben jelentkezik. (Az esetleg ismeretlen számukra. A program időtartama egy-két szemesztert külföldön töltő koreai diákok 3-4 hét, mely időtartam alatt 45 óra előadást kell „idegen” érdemjegyeit például automatikusan a leg- végighallgatniuk. Ez napi három óra tanítást jelent jobb koreai jegyként ismeri el az egyetem, különben az oktatóknak (a négyhetes program esetén heti egy nem lenne elég vállalkozó a tanulmányutakra, féltve nap pihenővel), ami komoly előzetes felkészülést a tanulmányi átlagot.) igényel. (A fő nehézséget a felkészülésnél az jelenti, A Visiting Scholar Program célja, hogy lehetősé- hogy a hallgatók képességei, nyelvtudása, előzetes get biztosítsanak a diákok számára külföldi oktatók, ismeretei nagyon különbözőek, de ezek felmérése – szakemberek előadásait hallgatni, így az ő perspek- makacs hallgatásuk miatt – még a helyszínen is szinte tívájukból megismerni egy-egy témát. A program lehetetlen.) Azonban minden fáradtságot megér az a keretében folyó oktatás két rövid „szemeszterben”, lehetőség, hogy egy teljesen más, szokatlan közegben a téli és a nyári oktatási szünet 3-4 hetében zajlik, taníthatunk. A jogi kar épülete 2 éve esett át egy na- angol nyelven. gyon komoly felújításon. Minden teremben beépített Mivel a KNU szinte valamennyi tudományágban projektor, számítógép, interaktív tábla, internet se- hirdet képzéseket, nincs korlátja a vendégoktatók gíti az oktatót és a hallgatókat. A kari infrastruktúra által oktatni kívánt témáknak; a képzések azonban szintén kiváló, a vendégoktatók külön irodát kapnak hangsúlyosan alapszinten, az adott tudományágban a felkészüléshez és az adminisztrációs személyzet előképzettséget nem feltételezve zajlanak, hogy mi- mindenben a segítségükre van (nyomtatás, technikai nél több hallgató kapjon lehetőséget a részvételre berendezések kezelése). (Európajogi témájú szemináriumon volt kémia szakos A legnagyobb élmény azonban kétségkívül a diá- hallgató! – Karoliny Eszter). A Programban való rész- kok hozzáállása a hónapos kurzushoz. A vállalkozó
JURA 2009/2. Karoliny Eszter – Szappanyos Melinda: Vendégoktatóként Koreában 241 szelleműek kifejezetten élvezik a koreai kultúrától mellé kijelölnek egy helyi oktatót (host professor), eltérő oktatási módszereket – a vendégoktatói prog- aki hasonló területen végez kutatásokat abban a ram pedig lehetőséget biztosít a „külföldi” oktatás reményben, hogy ezzel ösztönöznek egy hosszabb kockázatmentes kipróbálására. A hallgatók nagyon távú tudományos együttműködést. Bár ez a cél a komolyan veszik a tanulást, semmiféle lazaságot deklarációk szintjén nagyon hangsúlyos, mégis ez nem tűrnek saját maguktól annak ellenére, hogy ez a a terület, ahol a program még komoly fejlesztésre program oktatási szüneteikben zajlik. Érdeklődőek, szorul. (A mellém kijelölt host professorral például megdöbbentően szorgalmasak és tisztelettudóak, sosem találkoztam, a jogi kar dékánjával is csak érdeklődésük nem ér véget a vizsga anyagánál. egyetlen alkalommal, kutyafuttában. – Szappanyos (Három héttel hazaérkezésem után is kapok kérdé- Melinda. Az én vendéglátóm is csak az első tanítási seket, véleményeket a kurzus témájával kapcsolat- napon mutatott be a diákoknak, és elköszönésünkig ban. – Szappanyos Melinda). Persze a hallgatóknak nem találkoztunk többet. – Karoliny Eszter) A cikk itt is van egy nagy hibájuk: a félénkség. Társaik szerzői azonban úgy látják, hogy egy ilyen kutatási előtt szinte sosem nyilvánulnak meg, minden olyan együttműködés nagyon gyümölcsöző lehetne mind- feladatot, melynek célja véleményük nyilvános ki- két félnek, ezért mindketten tervezik, hogy immár fejtése örömmel fogadnak, de szenvedve hajtják több tapasztalattal, határozottabb célokkal újra pá- végre. A legtöbb kérdés e-mailben vagy az előadás lyázatot nyújtanak be a közeljövőben, és próbálják végén személyesen érkezik, az előadást szinte so- – sikeres pályázat esetén – a következő alkalommal sem akasztják meg kérdéssel. Emiatt sok energiát ezt a lehetőséget is kiaknázni. emészt fel az előadás során a visszakérdezés, an- Cikkünkkel szeretnénk mindenkit arra ösztönöz- nak ellenőrzése, hogy a hallgatók megértették-e az ni, hogy segítse a két egyetem közötti kapcsolatok anyagot, megemésztették-e a hallottakat. Azonban építését, és ha teheti, ne hagyjon ki egy ilyen élményt. szorgalmuk és lelkesedésük olyan élmény, ami meg- A program mindkét szemeszterére annak kezdete erősíthet egy oktatót/oktatónak készülőt abban, előtt öt hónappal (a nyári szemeszterre februárban, hogy a megfelelő úton jár. a télire júliusban) kell önéletrajzzal és óratervvel je- A KNU – bár komoly hangsúlyt fektet az oktatás lentkezni. A programról hivatalos információkat a színvonalának emelésére – alapvetően a tudomá- http://knuglobal.knu.ac.kr/ címen lehet találni, e nyos kutatást tartja fő feladatának. Az egyetem és cikk szerzői pedig szívesen szolgálnak további fel- nemzetközi programjainak az is deklarált célja, hogy világosítással és számolnak be egyéb élményeikről. külföldi oktatók meghívásával közös kutatási prog- (Karoliny Eszter: [email protected], Szappanyos ramok létrejöttét ösztönözze. Ezért minden oktató Melinda: [email protected]).
JURA 2009/2. 242 Visegrády Antal: „Zsidai Ágnes: Jogbölcseleti torzó”
Visegrády Antal a szabadságelemek a jog tapasztalati anyagában tanszékvezető egyetemi tanár egyensúlyban vannak. Bibó fontos felismerése, hogy a szankció nem jelent önmagában kényszert, hanem a jogkövet- kezmény szükségszerű bekövetkezése teszi azt „Zsidai Ágnes: kényszeraktussá. Csak egyetérteni lehet azzal a megállapításával is, hogy a jogi szankció erőssége Jogbölcseleti torzó”* tekintetében nem különbözik más társadalmi nor- mákétól. Szerinte helytelen az a felfogás is, amely Örvendetes, hogy az elmúlt másfél–két évtizedben a kényszert a jog, a szabadságot pedig az erkölcs megkezdődött a XX. századi magyar eszmetörténet világához kapcsolja. Bibó értelmezésében – rögzíti elfelejtett tudósainak tudományos, szakmai, erkölcsi le helyesen Zsidai5 – a jog a legobjektívebb kényszer és politikai rehabilitációja is.1 Míg Bibó István társa- és a legobjektívebb szabadság együttszemléléséből dalomelméleti, történetszociológiai, politikaelméleti, adódó szinoptikus jelenség. társadalomlélektani felfogásának feltérképezésében Mestere, Horváth Barna hatására egyfelől a szi- és értelmezésében már jelentős eredmények mutat- noptikus módszert, másfelől az eljárást is Bibó a jog koznak, jogbölcseleti munkásságának rekonstrukci- jellemzőiként fogja fel, bár ez utóbbi objektiváció ójával és értékelésével még adós az irodalom. Ezt a elemzésével adós maradt. Bibó ugyanakkor kritiku- „fehér foltot” tünteti el a térképről Zsidai Ágnes – a san viszonyul a Kelsen-Merkl féle joglépcsőelmélet- neves Horváth Barna-kutató – legújabb könyve. hez, amely szerint az alsóbb jogi aktusok a magasabb Bibó István jogbölcseleti munkásságát a szerző a jogi aktusokra támaszkodnak, s érvényességüket módszertan, a jogelmélet, a joglogika és az értékelmélet végző soron a hipotetikus alapnormából származ- tematikus felosztásában tárgyalja. Ami az első di- tatjuk. Bibó a legfőbb jogi szervek tévedhetetlensége menziót illet, Bibó szemben állt korának egyik do- elvének felállításával megfordítja a logikát. Tagadja, mináns paradigmájával, az újkantianizmussal, mivel hogy a konkrét aktusok támaszkodnának az alapnor- az képtelen megragadni a jog társadalmi valóságát. mára, hanem fordítva: az alapnormát a konkrét jogi Ő az ún. induktív-empirikus módszert alkalmazza. aktusok – hivatkozásaik révén – hozzák létre. Mint a szerző helyesen rámutat, az életmű során az Tudósunk következő nagy témája a jogerő, empirikus fogalomalkotási módszer folyamatosan melynek elemzésével egy sajátos értelemben vett átalakul egy sajátosan bibói társadalomlélektani szuverenitáselméletig jut el. Bibó párhuzamot von megközelítésbe, mely azután lényegi szerepet játszik a jogerő (és inverze: a semmisség), valamint a jog- a későbbiekben írt politikaelméleti munkáiban.2 alkalmazás (és inverze: a derogáció) között. Míg a Bibó jogelméletének elemzésénél3 a kényszer és jogerő (semmisség) a jogi aktusoknak azt a tulajdon- a szabadság karakterológiájából kell kiindulni. Ezek ságát jelenti, hogy valamely tényállásból jogi norma csakis az ember perspektívájában értelmezhetők. válik, addig a realizálás (derogáció) a jogi normák- Bibónál a kényszer mindig lelki jelenség, amelyik nak az a tulajdonsága, hogy belőlük tényállás válik. kétpólusú: a kényszert gyakorló és a kényszerített. Ugyanakkor állítja, hogy a jogerővel „szembefeszülő Ezáltal szembehelyezkedik Bierling, Binding, Somló folyamat” a jogalkalmazás. Csak egyet lehet érteni és Moór felfogásával, akik a kényszert nem relatív, Zsidaival abban, hogy nem biztos, hogy indokolt ez hanem abszolút kategóriának tekintik. Bibó szerint a a szembeállítás.6 kényszerek közötti különbség mindig fokozati és re- Bibó szerint a szuverenitás a jogi aktusok speciális latív. Bibó jogelméletének másik fogalmi alappillérre fajtájának azon tulajdonsága, amely elvileg minden a szabadság. Szerinte a szabadság (élmény) relatív jogi aktust jogi normává képes változtatni. Számára és negatív jellegű. „Csak akkor tudjuk a szabadsá- a szuverenitás azonban nem fókuszálódik egy cent- got értékelni, ha megismerjük az ellenkezőjét” – írja. rumba (pl. az államba), sőt nem is elsődleges, állan- Harmadik lépcsőben – a jogot bekapcsolva – Bibó dó jogintézmény, hanem úgy látja, hogy az a jogerő rámutat arra, hogy minden jogilag releváns maga- legingatagabb alakzata. Keletkezhet és megszűnhet, tartás vagy kényszerített vagy szabad.4 Bibó felteszi szétszóródhat és létrejöhet a jogi tévedhetetlenség a kérdést: a jogban melyik elem dominál? Nos, az centrumainak sokasága. Fenti fejtegetéseivel – mutat uralkodó állásponttal szemben, mely a jogban első- rá helyesen Zsidai7 – Bibó megint csak tanúságot tett sorban kényszert lát, azt vallja, hogy a kényszer – és kivételes jogelméleti vénájáról. Bibó jogbölcseletének torzósága axiológiájában is megjelenik, ugyanis nem lehet nála komplett, ki- dolgozott értéktant felmutatni. Töredékeket viszont ∗ Szent István Társulat, Budapest 2008. 237 o. igen. Így, a nemzetközi jogi szankcióról foglalkozó
JURA 2009/2. Visegrády Antal: „Zsidai Ágnes: Jogbölcseleti torzó” 243 művében hangsúlyozza, hogy a hatékony szankció lesztette és számos elemmel gazdagította korának jog- minden jogalanyra kiterjedjen és méltányos legyen, bölcseleti tematikáját. Ennek kimutatását pedig Zsidai mindezek helyesjogi követelmények. Ugyancsak Ágnes kiváló monográfiájának köszönhetjük, amely ebben az írásban körvonalazódnak helyesjogi állás- nemcsak a jogásztársadalom figyelmére érdemes. pontjának irányai: a jog és társadalmi alapjai közötti kapcsolat feltételezése, a megegyezés, az egyetemes Jegyzetek 1 béke stb. alapértékeihez való ragaszkodás. Bibó va- Csupán példaként ld. Huszár Tibor: Bibó István. Bu- dapest 1989 – Szabadfalvi József (szerk.): Portrévázlatok a lójában a rendet és az igazságosságot tekinti a jog ab- magyar jogbölcseleti gondolkodás történetéből. Miskolc 1995 szolút értékmérőjének. A kettő ugyanakkor egymás – Zsidai Ágnes: A tiszta jogszociológia. Budapest 2008 korlátjaként is működik. Egy másik tanulmányában 2 Vö. Zsidai: Jogelméleti torzó. 80–84. o. 3 Uo. 85–196. o. az erkölcs értéktani elsőbbségét hirdeti a jog felett, 4 Ennek következményeiről a jog hatékonyságára néz- illetve a két érték elszakíthatatlanságát hangsúlyoz- ve ld. Visegrády Antal: A jogi szabályozás eredményessége. za. Summa summarum: Bibó egy relatív természetjogi Budapest–Pécs 2006 5 felfogáshoz jut el – zárja fejtegetéseit a szerző.8 Jogelméleti torzó 191. o. 6 Uo. 207. o. A fiatal Bibó – sok hazai és külföldi jogfilozófussal 7 Uo. 210. o. ellentétben – nemcsak megértette, hanem továbbfej- 8 Uo. 220. o. köv. o.
JURA 2009/2. 244 A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke
A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke Kengyel Miklós: Illúzió és valóság Colloquium I. évfolyam 1. szám Béli Gábor: Érdemek és adományok Studium Bércesi Zoltán: A szolgáltatások szabad áramlása az Európai Lábady Tamás: Az eszmei kártérítés antikja Közösségben Colloquium Szécsényi László: A váltójog történetének vázlata Fabó Tibor: A jótállás Antiquarium Bodnár Imre: A visszaesés szabályozása a hatályos magyar Szászy-Schwarz Gusztáv: Parerga büntetőjogban Corpus Iuris Komanovics Adrienne: Az Európai Unió intézményei I. Prospectus Antiquarium Király Mária: A szász tükör és a mai jog Válságban van-e a parlamentarizmus? Chronowski Nóra: „Az Alkotmánybíróság a jogállam szol- Iurisprudentia gálatában” Bércesi Zoltán: „Erkölcsváltás” a polgári jogban Forum A döntéshozatal szabályozásának lehetőségei… Vadál Ildikó: Szilovics Csaba: Az amerikai pénzügyi, igazgatási rendszer Corpus iuris néhány sajátossága Prospectus Walter Tibor: „Egyedi érvényű kormányzati rendelet” avagy Vadál Ildikó: Európába megy-e a megye? a helyi jogalkotás torzszülöttje Ad hoc Váradi Gábor: A jóhiszemű szerzés minősítéséről IV. évfolyam 1. szám Studium I. évfolyam 2. szám Ádám Antal: Értékrendezés az ezredfordulón Studium Kajtár István: „C.S.S. Alabama” (Adalék a tengeri háborúk Ádám Antal: Az alapjogok jellegéről és védelméről jogtörténetéhez) Kajtár István: Egy hatalmi szimbólum kultúrtörténeti gyö- Colloquium kerei – a sas Bércesi Zoltán: A polgári jog alapelveinek fejlődése a Magán- Colloquium jogi Törvényjavaslattól napjainkig Komanovics Adrienne: Az Európai Unió intézményei II. Herke Csongor: A fiatalkorúak elleni büntetőeljárás Bércesi Zoltán – Váradi Gábor: A tulajdonszerzés dinamikája Jurisprudentia Antiquarium Bércesi Zoltán: Graffiti a Berlini Falon Koncz János: Önkormányzat és közigazgatás Corpus Iuris Jurisprudentia Ad hoc Szécsényi László: Gyógyszertárosokra vonatkozó reklám- Fenyvesi Csaba: „Small countries have to be smarter” avagy tilalom és az EK Szerződés 30. cikke mitől sikkes, eleven, ügyes, élénk Hollandia? Corpus Iuris Petrétei József: Joghallgatók szakspecifikus idegennyelvi Prospectus képzése a trieri egyetemen Kajtár István: Útikalauz az Osztrák Császárság kormányzat- Király Eszter M.: A katedrán történetéhez Boleratzky Lóránd: In memoriam dr. Arató István Ad hoc Ádámné Babics Anna: Az Európai Unió Dokumentációs Köz- pontja a Nemzetközi Jogi Tanszéken Fenyvesi Csaba: Nyelvében él a nemzet IV. évfolyam 2. szám II. évfolyam 1. szám Studium Studium Szilovics Csaba: Az erkölcs szerepe a jogkövetésben… Nochta Tibor: Biztosításjogunkról – fogyasztóvédelmi össze- Szécsényi László: Az értékpapír elmélete függésekben Colloquium Colloquium Nagy Zoltán: A bankkártyával összefüggő visszaélések Petrétei József: Az önkormányzatok fogalmáról, jellegéről és Herke Csongor: A tárgyalásmellőzéses eljárás alkotmányi szabályozásáról Nochta Tibor: A lízingszerződés Jurisprudentia Jurisprudentia Balogh Ágnes: Az összbüntetésbe foglalás kérdéséhez Szécsényi László: A cégnévben szereplő kültag felelősségé- Corpus Iuris hez Historia Corpus Iuris Kajtár István: Töredékek a XIX. századi magyar állam- és Prospectus jogrendszer modernizációjához Király Eszter: Autonómia és vallásszabadság az erdélyi szá- Kajtár István: Arcképek Közép-Európa jogászrendjének tör- szok történetében ténetéből Rózsás Eszter: Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat Universitas Ad hoc Pókecz Kovács Attila: A franciaországi jogi doktori (PhD) tanulmányok Szilovics Csaba: Néhány gondolat az 1990. évi XCIII. illeték- törvényt módosító T/237. sz. törvényjavaslathoz Forum Fenyvesi Csaba: Curriculum vitae Bércesi Zoltán: Quo vadis szerzői jog? Prospectus III. évfolyam 1–2. szám Kajtár István: 1848 az osztrák minisztertanács jegyzőköny- Studium veinek tükrében Kupa László: Szilágyi Dezső Ádám Antal: A közjog fejlődésének postmodern vonásairól
JURA 2009/2. A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke 245
V. évfolyam 1. szám Kecskés László: A jogalkotásért és a jogharmonizációért való Studium állami kárfelelősség összekapcsolása Kajtár István: Ikonográfia – ikonológia Heinrich Scholler: Der Status der Kirchen als öffentlichrecht- Balogh Ágnes: A német büntetőjogi reform aktuális kérdései liche Körperschaft in der Bundesrepublik Colloquium Tóth Mihály: Gondolatok az eutanáziáról – avagy egy bün- tetőjogász kritikus pillantása a „kegyes halál” álarca Herke Csongor: A katonai büntetőeljárás mögé Komanovics Adrienne: Az emberi jogok európai védelmi Vókó György: A büntetés-végrehajtás időszerű kérdései mechanizmusának reformja Bércesi Zoltán: A magyar reklámjog rendszere Colloquium Jurisprudentia Chronowski Nóra – Petrétei József: Az Európai Unió alkot- mánytervezete Bankó Zoltán: Az „üzemi igazságszolgáltatás” elmélete és Fenyvesi Csaba – Koltai Katalin: Védői iratmegtekintés (ügy- gyakorlata megismerés) a nyomozás során Szécsényi László: A Német Labdarúgó Szövetség (DFB) Kajtár István: Kérvénykultúránk jogtörténeti gyökerei európai kupamérkőzésekre vonatkozó hasznosítási Komanovics Adrienne: Számháború Nizzában, avagy az jogai Európai Unió jövője Historia Forum Király Eszter: Az állam és az egyház kapcsolata az Amerikai Király Lilla: A jogállamiság rögös útjai Egyesült Államok történetében Rózsás Eszter: Jogászképzés az Egyesült Államokban Nagy Zoltán: 120 éves a Csemegi-kódex Prospectus Ad hoc Chronowski Nóra: A „Tudományos Dialóg” jogtörténeti Nochta Tibor: Recenzió Lábady Tamás: A magyar magánjog különszámáról (polgári jog) általános része című tankönyvéről Cseresnyés Ferenc: „Kovács Péter: A schengeni kérdés” Szlovák Tibor: Tudósportré és korlenyomat a XIX. sz. második Drinóczi Tímea: „Tízéves az Alkotmánybíróság” felének politikai hullámverései tükrében Kamarás Éva Kornélia: „Az egyházak és az állam viszonya” Curriculum Kupa László: Somló Bódog VII. évfolyam 2. szám VI. évfolyam 1–2. szám Studium Bessenyő András: A jogügyletek érvényessége és hatályossága Studium Bércesi Z oltán: Az ügyész szerepe a környezetvédelemben Andrássy György: Nyelvek az ezredfordulón. Fennmarad-e Gál Gyula: A világűrjog néhány alapkérdése az ezredfor- a világ nyelvi sokfélesége és miként hat erre a jog? dulón Ádám Antal: Az állami egyházjogról Kajtár István: Községi önkormányzat és modenrizáció a 19. Béli Gábor: Árpád-kori törvényeink századi Közép- és Kelet-Európában Bruhács János: A nemzetközi folyók jogáról szóló 1997. évi Kertész Imre: Miért túlzsúfoltak a börtönök? New York-i egyezmény Meleg Csilla: Társadalmi változások és jogászi gondolkodás- Visegrády Antal: Politikai és jogi kultúrák az Európai mód Unióban Colloquium Colloquium Ádám Antal: Molnár Kálmán Balogh Zsolt György: Jogügyletek a hálózaton: az elektro- Benedek Ferenc: Óriás Nándor nikus kereskedelem Blutman László: A bírósági határozatok közzététele és az Bene Beáta: A joghatósági megállapodások a Brüsszeli Egyez- Alkotmány mény 17. cikkelye alapján Chronowski Nóra: Az alkotmánybíráskodás Gál Gyula: Flachbarth Ernő, a tudós és professzor Drinóczi Tímea: A jogi segítségnyújtással kapcsolatos prob- Herke Csongor: A bíróság elé állítás lémák és a kezdeti megoldási lehetőségek az Európai Kőhalmi László: Leánykereskedelem Unióban Nagy Éva: Az orvos magánjogi felelősségének kialakulása Fenyvesi Csaba: A védelem ügymegismerési korlátozása Pecze Dóra: A távollevők között kötött szerződések kérdé- Bognerné Karátson Eszter: A nemzeti környezetpolitika és a séhez szabad kereskedelem konfliktusa a WTO keretében Szilovics Csaba: A liberalizáció lépései a devizabelföldi ter- Veress Emőd: A román Alkotmánybíróság szervezete és mészetes személyek devizabirtoklása terén hatásköre Forum Forum Kajtár István: A pécsi egyetemi szintű jogászképzés története Sárvári Katinka: Kábítószer a büntetés-végrehajtásban Jogászképzés a rendszerváltás után Kengyel Miklós: Ad hoc Ad hoc Ádámné Babics Anna: A Grazi Egyetem Jogi Karának Európai Kamarás Éva Kornélia: A korrupcióról. Egy konferencia Dokumentációs Központjáról margójára Peres Zsuzsanna: Ismertető „A magyar államiság első ezer éve” című konferenciakötetről VII. évfolyam 1. szám Szekeres Róbert: Fejezetek a pécsi tudományos diákélet év- Studium tizedeiből Ádám Antal: A világvallások hasonló és eltérő elemeiről Berke Gyula: A munkajogi jogutódlás VIII. évfolyam 1. szám Jürgen Harbich: Religionsunterricht in öffentlichen Schulen Studium Deutschlands Ádám Antal: Az alkotmányi értékek fejlődési irányairól Herger Csabáné: A tradíció és a modernizálás dilemmája Drinóczi Tímea – Petrétei József: A gyülekezési jog a Magyar Anglia vallási viszonyaiban Köztársaságban Illéssy István: Az Alkotmánybíróság működésének kezdeti Erdő Péter: A katolikus egyház jogrendje. A kánonjog helye problémái és sajátossága a jog világában
JURA 2009/2. 246 A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke
Földvári József: Gondolatok az újszülött megölésének bűn- Ivancsics Imre: Nyolc éve kezdődött az Államigazgatási tettéről Főiskolát végzett Diplomások Levelező Tagozatos Jo- Kiss György: Az egyenlőségi jogok érvényesülése a munka- gászképzése jogban Takács Tamara: Jogászképzés a 21. század Európájában Komanovics Adrienne: Az Európai Alkotmány felé vezető úton IX. évfolyam 1. szám Lábady Tamás: A deliktuális felelősség változásáról és ennek Studium a polgári jogi kodifikációra gyakorolt hatásáról Ádám Antal: Kérdések és válaszok a filozófiában Pókecz Kovács Attila: A locatio conductio operis eredete Balogh Ágnes: A HIV-vírussal való fertőzés és az AIDS jogi Varga Csaba: Kodifikáció az ezredforulón vonatkozásai Colloquium Bércesi Ferenc: A kistérség mint a regionalizáció alapegy- Békés Imre: Földvári József köszöntése sége Tóth Mihály: Pillanatképek a pécsi Büntetőjogi Tanszék múlt- Cserne Péter: Az univerzalizmus partikularitása: Losonczy jából István. A mulasztási bűncselekményekről Fenyvesi Csaba: A védő a különleges eljárásokban Drinóczi Tímea – Petrétei József: Az egyesülési jog alkot- Herke Csongor – Tremmel Flórián: A Rendőrtiszti Főiskolát mányjogi megközelítése végzettek levelező képzéséről Gál Gyula: A fejedelem légijoga Tilk Péter: Az Alkotmánybíróság szervezete és eljárása az új Kiss György: A munkajog jogforrási rendszere és az alap- ügyrend szabályainak tükrében jogok I. Forum Mázi András: Ingatlanok kétszeri eladásának büntetőjogi ér- Csapó Zsuzsanna: Delicta iuris gentium, a természetes sze- tékelése a polgári korszakban mélyek nemzetközi jogon alapuló büntetőjogi felelőssége Pálné Kovács Ilona: Mérlegen a magyar közigazgatás – re- és a felelősségre vonás folyamata gionális politikai dimenziók Ad hoc Tilk Péter: Alkotmányjogi kérdések az ítélőtáblákkal össze- Emlékbeszédek Lajos Iván jogász-mártír mellszobrának függésben leleplezése alkalmából (Tigyi József – Ormos Má- Colloquium ria – Ádám Antal) Fenyvesi Csaba: A védői jogállás sajátosságai a katonák elleni Hegedûs Krisztina Lídia: „Összehasonlító jogi kultúrák” büntetőeljárásban Maros Kitti: A jogi gondolkodás Japánban VIII. évfolyam 2. szám Sárvári Katinka: A kábítószer-fogyasztás büntetendőségéről Studium az Európai Unió tagállamainak szabályozásában Barcsi Tamás: Az erény mint alapvető etikai fogalom elméleti Szilovics Csaba: Új hangsúlyok az adóigazgatás munkájában és gyakorlati vonatkozásairól Forum Xavier Boissy: A törvények alkotmányellenességének vizsgá- Éva Kamarás: Families based on homosexual partnerships and lata Franciaországban: az elutasításától az elfogadásig a different approach to the same-sex marriage debate Chronowski Nóra: A szabadsághoz és a személyi biztonság- Herbert Küpper: A magyar önkormányzatok német szemmel hoz való alapvető jog Mészár Róza: A bűnszövetség, a bűnszervezet, valamint a Hubay Gábor: A biztosításközvetítés „árnyoldalai”, avagy a csoportos elkövetés értékelése és a bírói gyakorlat jutalék visszakövetelésének jogalapja Óriás Nándor: Emlékeim töredékei II. Kajtár István: Architektúra a jogi kultúrtörténetben Zeller Judit: A alkotmányi alapértékekről egy konferencia Kiss László: A névjog mint alkotmányos alapjog kapcsán Korinek László: A kriminológia fogalma, feladata, helye a Ad hoc társadalomban és a bűnügyi tudományokban Kajtár Edit: A munkához való alapjog és a munkajog köl- Nemessányi Zoltán: Ingyenes bizomány? csönhatásai Peres Zsuzsanna: Házassági szerződések a törvény és a gya- Kőhalmi László: Tudományos emlékülés Losonczy István korlat szerint a XVIII–XIX. századi Magyarországon professzor tiszteletére Polyák Gábor: Közérdek és kiegyensúlyozottság a média- Nagy Zoltán: Fenyvesi Csaba: A védőügyvéd szabályozásban Pókecz Kovács Attila: Hamza Gábor: Az európai magánjog Szilovics Csaba: Marketing beáramlása a magyar közpénz- fejlődése. A modern magánjogi rendszerek kialakulása ügyi rendszerbe a római jogi hagyományok alapján Visegrády Antal: Újabb ecsetvonások a posztmodern jog- bölcseleti irányzatok tablójához IX. évfolyam 2. szám Colloquium Studium Chronowski Nóra – Petrétei József: Előkészületben az Euró- Chronowski Nóra – Petrétei József: Észrevételek az „új” jog- pai Unióhoz való csatlakozással összefüggő alkotmány- alkotási törvény koncepciójához módosítás Fábián Adrián: A német általános közigazgatási eljárás Ivancsics Imre: Néhány gondolat a megyei közgyűlés tagjai- alapjai nak választásáról Gilbert Gornig: Ruf nach einer europäischen Verfassung Jakab András: A norma szerkezete Gyulavári Tamás: Az Európai Unió szociális joga: érdekek Hugh Spall: A Comparison of the Rules Governing Contactual kereszttüzében Liability under U.S. and Hungarian Law when a Person Kiss György: A munkajog jogforrási rendszere és az alap- without Authority Agrees on behalf of a Privately Ow- jogok II. ned Business Firm to a Contract with Another Privately Petrik Ferenc: Melyiket válasszuk? (A közigazgatási bírás- Owned Business Firm kodás modelljei) Forum Schanda Balázs: Állami egyházjog a kibővülő Európai Óriás Nándor: Emlékeim töredékei Unióban Varga Csaba: Losonczy István, a filozófus jogtudós Somlyódyné Pfeil Edit: Paradigmaváltás az önkormányzatok Ad hoc közötti együttműködésben – Város vagy régió? Fenyvesi Csaba: Gondolatok a kriminalisztika oktatásáról
JURA 2009/2. A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke 247
Tilk Péter: Az Alkotmánybíróságra vonatkozó új szabályozási Somfai Balázs: A beteg gyermek jogai elképzelésekről Ad hoc Colloquium Kajtár István: Az osztrák kormányzat válságos időkben Barcsi Tamás: Erkölcsi döntés és életvédelem. Gondolatok az Peres Zsuzsanna: Néhány szóban az államalapítás millenniu- abortuszkérdés etikai szempontú elemzéséhez mi tanulmánykötetéről Csizmadia Tamás – Visegrády Antal: Az Y-séma a skandináv Than Alexandra Katalin: Vargha László professzorra emlé- jogi gondolkodásban keztünk Vértesi Lázár: Az ügyvédek hivatástörténetének áttekintése Zelnik Istvánné: Dr. Szűcs Stefánia (1915. október 23.–2003. a kezdetektől a 20. század elejéig október 25.) Walter Tibor: A területi államigazgatási szervek koordináci- ója és ellenőrzése X. évfolyam 2. szám Andrija Zdravevi – Danijela Rupi: Nasciturus im Römischen Studium Recht Bankó Zoltán: A távmunka a Munka Törvénykönyve speciális Forum szabályainak rendszerében Fenyvesi Csaba: Szemelvények a jog humorából I. (egyete- Csapó Zsuzsannna: Európa biztonságpolitikai architektú- mi–tárgyalótermi) rája Komanovics Adrienne: Equal treatment of men and women Drinóczi Tímea: Az országgyűlési képviselő joga a tájékoz- in the armed forces tatáshoz Óriás Nándor: Emlékeim töredékei III. Gál Gyula: Állami világűrjogok Ad hoc Horváth Csaba: A civil társadalom és a demokrácia Döme Attila: A joggyakorlat aktuális jogelméleti kérdései Kecskés András: A kárfelelősség antik gyökereiről (Gondolatok Visegrády Antal: „Jogi kultúra, jogelmélet, Kengyel Péter: Az Európai Unió kisebbségpolitikája joggyakorlat” című könyve alapján) Kovácsy Zsombor: A dereguláció lehetőségei a magyar jogban Hegedűs Krisztina Lídia: Jogi kultúra és jogelmélet Nochta Tibor: A magánjog kereskedelmi jogias szemléletéért Komanovics Adrienne: Emlékkönyv Flachbart Ernő tiszte- Petrétei József: Jogösszehasonlítás és összehasonlító alkot- letére mányjog Peres Zsuzsanna – Mázi András: Jogtörténeti tanulmányok Heinrich Scholler: Der gleiche Zugang zu den Gerichten VII. Vókó György: Nemzetközi büntető igazságszolgáltatás ko- Tilk Péter: „Zarándokutak. Vallástudományi töprengések a runkban harmadik évezred küszöbén” Colloquium Kun Tibor: Betekintés a francia nyelvű afrikai mozi jelenébe X. évfolyam 1. szám Nagy Éva: Kölcsönszerződésből fogyasztói hitel Studium Rózsás Eszter: A gyermekvédelem rendszere Ádám Antal: A közjogi szerződésekről Forum Bédi Imre: A Pécsi Egyetemi Kisebbségi Intézetről István Horváth: Light and Shadow Benke József: A reményvétel „iskolapéldái” a római jogban Monori Gábor: Konferencia az Európai Közösségek verseny- Jakab András: A közigazgatás helye a magyar államszerve- jogáról zetben Óriás Nándor: Emlékeim töredékei V. Szalayné Sándor Erzsébet: A jogorvoslat duális rendszere az Ad hoc Európai Unióban Illéssy István: Giovanni Sartori: Összehasonlító alkotmány- Tilk Péter: A hivatalos iratok kézbesítésének néhány alkot- mérnökség. mányossági problémája A kormányzati rendszerek struktúrái, ösztönzői, teljesítmé- Veress Emőd: Az alkotmánymódosítás céljai és eredményei nyei Romániában Tilk Péter: Samu Mihály: Általános jogpolitika. A jog depo- Andrija Zdravcevic – Danijela Rupcic: Nasciturus im Römis- litizálása chen Recht Colloquium XI. évfolyam 1. szám Fenyvesi Csaba: Gondolatok a büntetőeljárás új alapelveiről Studium és mellékszereplőiről Arany Tóth Mariann – Bankó Zoltán – Dux László – Kun At- Julesz Máté: A reconsideration of civil environmental liability tila – Rúzs Molnár Krisztina: Munkajogi kodifikációs and insurance megoldások Közép-kelet Európában Kajtár Edit: An Effective Model: Mediation Training in the Ádám Antal: A biztonság az értékek között U.S. Boguslaw Banaszak: Der Sturz des Eisernen Vorhangs und Kákai László: Pártok és civil szervezetek szabályozási kérdései die Verfassungsentwicklung in Mitteleuropa – Beispiel a helyi önkormányzatokban Polens Kecskés László – Soós Tamás: Az európai sportjog néhány Bruhács János: A határon túli környezeti károk orvoslásának problémájáról problémája: nemzetközi magánjogi egyezmények Nagy Éva: A magánjogi irányelvek átültetése és a kodifikáció József Bulcsú Fenvyesi: Application of International Law as Ausztriában Applicable Law under the First Sentence of Art 42(1) of Sléder Judit: A sértett jogállása a nyomozásban the ICSID Convention Forum Hajas Barnabás: A jelölő szervezetek esélyegyenlőségéről a Filó Erika: „30 éves” a jogi továbbképzés Pécsett 2004. évi EP választási kampányban Romulus Gidro – Veronica Rebreanu: Legal Clinical Education Herger Csabáné: Tradíció vagy modernizálás? Az 1894-95. – A Practical Teaching Method for Students in Law évi egyházügyi törvények, különös tekintettel a polgári Peter Gilles: A polgári eljárásjog oktatása a 21. század ele- házasságról szóló törvényre jén Jakab András: Ki a jó jogász? Avagy tényleg jó bíró volt Óriás Nándor: Emlékeim töredékei IV. Magnaud?
JURA 2009/2. 248 A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke
Máté Julesz: Un égard particulier au droit privé de l’envi Ad hoc ronnement (quelques remarques d’importance juridique Ádám Antal: Észrevételek Jakab András „A jogrendszer ho- soulevées par l’urgence de l’harmonisation communau rizontális tagozódása” c. tanulmányához taire européenne) Dieszler László: In memoriam Péterfia Zoltán (1909–2005) Jusztinger János: A vételár a római jogban: „emptionis subs- Kőhalmi László: PhD Tanulmányok 4. – Tanulmányok Finsz- tantia constitit ex pretio” ter Géza 60. születésnapjára Adrienne Komanovics: Democracy, legitimacy and freedom Kun Tibor: Giuseppe Mantovani „Kultúrák háborúja?” of information in the European Unio Nemessányi Zoltán: „Kajtár István: Bevezetés a jogi kultúr- Szabó Gábor: Az új világrend és az emberi jogok történetbe” Colloquium Than Alexandra: Tanulmányok a Belügyi Doktori Iskola hall- Balog Ádám – Gelányi Anikó: Ingatlanpiacok adózása Ma- gatóinak tollából gyarországon és Romániában Birkás Antal: A kálvinista dogmafelfogás és az alkotmány- XII. évfolyam 1. szám eszme Studium Armin Stolz: Die Verwaltungsorganisation in Österreich und Boros János: Pragmatizmus és demokratikus jogalkotás Ungarn im Vergleich Drinóczi Tímea – Zeller Judit: A házasság és a család alkot- Zsigmond Anna: Két márki: A. Custine és A. Tocqueville. „Az mányjogi helyzete orosz bárka” és Amerika Európából Horváth István: Az elvárások és a realitás II. Forum Juhász László: A bírói határozatok írásba foglalásának ki- Óriás Nándor: Emlékeim töredékei VI. alakulása a magyar jogban Tóth Mihály: A tett-központú büntetőjogtól a sértett-központú Kelemen Dániel: Az angol társasági jog fejlődése büntetőjogig (Ferencz Zoltán emlékére) Kőhalmi László: A jogi személlyel szemben alkalmazható Ad hoc büntetőjogi intézkedések Hahn Melinda: Boguslaw Banaszak professzor honoris causa Herbert Küpper: Das parlamentarische Misstrauen gegenüber doktorrá avatása a PTE Állam- és Jogtudományi Karán der Regierung – die deutsche Verfassungspraxis und § Hahn Melinda – Kocsis Miklós: Az európai uniós tagság alkot- 39/A ungarischer Verfassung mányjogi következményei (Nemzetközi alkotmányjogi Kitti Maros: Research on peyotism from a legal anthro konferencia Pécsett) pological aspect Zeller Judit: A 75 éves Ádám Antal köszöntése Nagy Éva: A fogyasztási célú hitelezés kialakulása Pánovics Attila: A Nemzeti Civil Alapprogram működésének XI. évfolyam 2. szám tapasztalatai Studium Zeller Judit: Jogalkotási feladatok az Európai Unió Alkotmá- nyával összefüggésben Ádám Antal: Az ősi vallásokról Hans-Jörg Albrecht: Der Wandel im Konzept der Sicher- Colloquium heit und seine Folgen für die europäische Innen- und Ádám Antal: Az azték, a maja és az inka vallásról Rechtspolitik Adrian Mihai Inceu – Irimie Popa: Income tax and the flat Ambrusné Kéri Katalin: A nők jogai a középkori iszlámban tax in Rumania Andrássy György: A kultúra és az Európai Unió Adrian Mihai Inceu – Irimie Popa: Law and accounting Drinóczi Tímea: A gazdasági alapjogok elmélete Olasz- interference országban Juhász Botond: A Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Hautzinger Zoltán: A magyar katonai büntetőeljárás hatálya Tanulmányai című sorozat jogtörténeti tanulmányai Horváth István: Az elvárások és a realitás… Máté Julesz: Advances in legislation relating to soil protection Jakab András: A jogrendszer horizontális tagozódása Varga Tamás: Politikai magatartás és részvétel Ferenc Kondorosi: Global Human Rights Profile at the thres- Forum hold of the XXI. century Miljeno Brekalo – Nada Petricevic: The Legal Character of Harro Otto: Diskurs über Gerechtigkeit, Menschenwürde und Transformation and Privatization of Social Ownership Menschenrechte in the Republic of Croatia Balázs Somfai: Equal Rights of the Sexes in Family Relations Ad hoc Szabadalvi József: Egy „tisztultabb, szintétikus módszertani Dávid Lilla: Emlékkönyv Losonczy István professzor halálá- felfogás” – Irk Albert jogbölcseleti munkássága nak 25. évfordulójára Szilágyi András: Hatósági szerződések Magyarországon Fábián Adrián: PhD-tanulmányok 1. Zsidai Ágnes: A jog genus proximuma (Horváth Barna pro- Horváth Dóra: „A fenntartható fejlődés és az emberi jogok” cesszuális jogelmélete) Horváth Dóra: Európajogi jogesetmegoldó verseny Ljublja- Közlemény nában Colloquium Juhász Botond: Hazai Jogtörténészek Találkozója IV. Máté Julesz: Thoughts on the 2004/35/CE directive on en- Kovács Eszter: A Jogtörténeti tanulmányok VIII. kötetéhez vironmental liability with regard to the prevention and Kun Tibor: „Aurelio Lepre: Háború és béke a XX. század- remedying of environmental damage ban. Az államok közötti konfliktusoktól a civilizációk Neudörfler Éva: A jogválasztás intézménye a német jogban ütközéséig” Pánovics Attila: 25 éves az Európai Közösség madárvédelmi Rónaszéki Andrea: „Fenyvesi Csaba–Herke Csongor–Trem- direktívája mel Flórián: Új magyar büntetőeljárás” Rózsás Eszter: A gyermeki jogok rendszere Tóth Norbert: Az „északi paradigma” – az ĺlandi területi XII. évfolyam 2. szám autonómia Studium Forum Béli Gábor: Degré Alajos, a jogtörténész Csaba Szilovics: The role of handwriting and document expert Chronowski Nóra – Zeller Judit: Alkotmányos követelmények in the point of view of the tax lawyer az országgyűlési képviselők választásán
JURA 2009/2. A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke 249
Gál Gyula: Ötvenhatos emlékeim Ad Hoc Metzinger Péter: Summum ius summa iniuria, avagy a jog Balogh Ágnes: „Tanulmányok a Btk. Általános Részének joga kodifikációjához” Gábor Polyák: Gemeinschaftsrechtliche Gründe der Rund Herger Csabáné: A 65 éves jogtörténész, Gernot Kocher kö- funkliberalisierung szöntése Simon Károly László: Az állítási kötelezettség és az állítási Horváth Dóra: „A biztonság dimenziói. Jogbiztonság, köz- teher a polgári eljárásjogban biztonság, biztonságos környezet” Colloquium Kocsis Miklós: „Tanulmányok az 1956. évi forradalom és Vid Jakulin: Council of Europe Convention on Laundering, szabadságharc 50. évfordulójára” Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Kocsis Miklós: „Gazdasági alkotmány és gazdasági alap- Crime and on the Financing of Terrorism jogok” Máté Julesz: Air pollution: public and private law aspects Kovács Eszter: „Jogi kultúrák, processzusok, rituálék és szim- Király Lilla: Mely tagállami bíróságnak van előterjesztési bólumok” kötelezettsége az előzetes döntéshozatali eljárásban az Kun Tibor: „Keresztény egyházak, vallási pluralizmus és li- Európai Bírósághoz a polgári jogvitákban? berális demokrácia Európában” Koltay András: Sullivan on Tour: A New York Times v. Sulli- Papp Csilla: Gyakornokként az Európai Bizottságnál van-szabály Angliában, Ausztráliában és Új-Zélandon Zsigmond Anna: „Miscarriage of Justice. The Elimination of Forum Jewish Attorneys in Hungary during the Holocaust” Aknai Tamás: Az európai magyar művészet Pécsett Szalayné Sándor Erzsébet: A pécsi Jogi Kar 2006–2007. tan- XIII. évfolyam 2. szám évét megnyitom… Studium Ad Hoc Lorena Bachmaier Winter: Telephone Tapping in the Spanish Hajdú Mária – Miklósa Mónika – Pető Beáta: Az Alkotmány- Criminal Procedure jogi TDK Németországban Drinóczi Tímea: Bevezetés az olasz alkotmánytörténetbe Jancsák Ramóna: Fogvatartottak az Európai Unióban, a világ – a Statuto Albertino-tól a köztársasági Alkotmányig börtönnépességének listája alapján (1848–2006) Kajtár István: Históriai-joghistóriai kötetek déli szomszéd- Fenyvesi Csaba: Az igazságkereső szembesítés a tradicionális államaink ismeretéhez és a modern jogban Kelemen Dániel: Gondolatok Nochta Tibor „A magánjogi Gáspár Gabriella: A női jogok a magyar rendi társadalom- felelősség útjai a társasági jogban” című könyvéről ban Kulcsár Gabriella: Beszámoló az első pécsi Kriminológiai Grezsu Katalin: A bírósági tolmács helye és szerepe az om- Nyári Egyetemről budsmani döntések tükrében Than Alexandra Katalin: Tremmel Flórián professzor szüle- Jirí Herczeg: Zum Entwurf des allgemeinen Teils des neuen tésnapját ünnepeltük tschechischen Strafgesetzbuches Várszegi Zsófia: Adenauer kiállítás Horváth Csaba: Az 1956-os forradalom képe a hivatalos po- litikai és történelemfelfogásban (1957–1989) XIII. évfolyam 1. szám Julesz Máté: Felelősség az emberi környezetet veszélyeztető Studium magatartásokért II. Eszter Karoliny – Mária Márton – Gergely Varga: Of football Andrássy György: Az 1956-os forradalom 50. évfordulójára players and European law Bessenyő András: A jog léte avagy lét(ezés) a jogban Nőt Bálint: Az 1956. évi forradalmat és szabadságharcot Oliver Diggelman: Az egyéni felelősség alapelve a nemzet- követő koncepciós jellegű perek – Dr. Szilágyi József közi büntetőjogban büntetőeljárása Dobai Sándor: Jog és erkölcs viszonya az abortusz tükrében Attila Pánovics: The ‘Paraquat’ Cases – Why is Article 230 EC Bernd Hecker: Mitwirkung an freiverantwortlicher Selbst Interpreted against European Environment Protection tötung im Lichte der deutschen Strafrechtspraxis und Organisations? -dogmatik Polyák Gábor: A közszolgálati műsorszolgáltatás alkotmány- Horváth Dóra: Tilalmak a világvallásokban jogi pozíciói Ildikó Ernszt: ICAO, the Core Organization of Civil Aviation A jogpolitika mibenléte – as the Main Machinery of Security? Samu Mihály: Heinrich Scholler: Von der Kirche der „spaltigen Religion“ Julesz Máté: Felelősség az emberi környezetet veszélyeztető des Augsburger Religionsfriedens zur modernen Garan- magatartásokért I. tie des Pluralismus von Religionsgesellschaften Kecskés András: A betéti társaságról Nagy Zoltán: Tradicionális bűncselekmények számítógépes Colloquium hálózatokon Ádám Antal: Zsinati konstitúció a katolikus egyház és a világ Colloquium viszonyáról Oliver Diggelmann: Switzerland and the European Conven Ádám Antal: A reformáció és a protestantizmus tion on Human Rights: Particularities in a Nutshell Csapó Zsuzsanna – Mohay Ágoston Csanád: Ljubljanai A helyi önkormányzati vá- nemzetközi konferencia a nemzeti és európai bíróságok Drinóczi Tímea – Silvia Mazzo: lasztások szabályozása Verona városában szerepéről a nemzetközi közjog és az Európai Unió jo- Geschichte und Kultur gának alkalmazásában Imre Garaczi: Kajtár István: A császári és királyi haditengerészet jelképei – Decastello Alice: A közvetítői törvények összehasonlítása, jogtörténeti háttérrel különös tekintettel az egészségügyi közvetítői eljárásra Kocsis Miklós: A felsőoktatási joggal összefüggő korai alkot- Vild Éva: A Szentszék és a magyar állam viszonyáról mánybírósági határozatokról Forum Szabó Gábor: Rousseau és a természetjog Az Andrássy Egyetem. Német nyelvű poszt- Kengyel Miklós: Végh Tibor: Mit üzen a Szent Korona? graduális és doktori képzés Magyarországon
JURA 2009/2. 250 A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke
Ad Hoc Julesz Máté: Környezetvédelmi kazuisztika és társadalmi Jusztinger János – Pókecz Kovács Attila: A pécsi Jogi Kar absztrakció könyvbemutatója 2007 Nemessányi Zoltán: Rejtett képviselet az angol jogban Kajtár István: „A Schwarzenberg minisztérium jegyzőkönyvei Németh János: A közigazgatási szerződésből eredő jogviták az 1850-es esztendő derekáról” elbírálása Kun Tibor: „Paolo Pombeni: A jelenkori történelem választó- Poloma László: A trianoni békeszerződés hatása a Beth- vonalai és fordulópontjai” len-korszak hazafias nevelésére és oktatáspolitikai reformjaira XIV. évfolyam 1. szám Rácz Géza: Társadalmi dimenziók a klasszikus Indiában. Az igazi kasztrendszer Studium Ruxandra Răducanu: A New Incrimination in Romanian Ádám Antal: Hans Kelsen tiszta jogtanáról Legislation in the Field of the Criminal Offences Regar- Herger Csabáné: „Szabad egyház szabad államban” – A ding Sexual Life katolikus autonómia-mozgalom a 19. századi Magyar- Varga Tamás: Magyar politikai kultúra és történelmi-politikai országon tudat a kétezres években Horváth Csaba: Van-e nyertese az önkormányzati választá- Visegrády Antal: A mediterrán jogi kultúrák soknak? Colloquium Jeges Sára – Varga Károly: A szalutogenetikus életstratégia Ádám Antal: Ősi kínai bölcseletek értéktényezői Borbás Beatrix: Az állami immunitás és felelősség tendenciái Julesz Máté: Az íratlan szabálytól a kodifikált normáig: az Magyarországon – múlt, jelen, jövő állatvédelem állatorvosi lova Jancsák Ramóna: Külföldi gyakorlat a szabadságvesztés bün- Kondorosi Ferenc: A gyűlöletbeszéd büntethetősége a nem- tetésüket töltő nők helyzetéről zetközi emberi jogi okmányok tükrében Kecskés László: Beszámoló a magyar polgári jog kodifikálá- Korinek László: Út a statisztikától a rendészet elméletéig sának hányatott sorsáról és egy, a reményt újraébresztő Damjan Korošec: Neueste Modernisierungsversuche des tudományos ülésről Sexualstrafrechts Sloweniens Ferenc Pápai – Klára Rubletzky: The development and ten- Herbert Küpper: A gyülekezési alapjog Magyarországon és dencies of legal training Németországban Pókecz Kovács Attila: Benedek Ferenc életműve (1926-2007) Viorel Pasca: Discrimination and the fight against it by means Mónika Pogátsnik: Jewish law, morality and religion of criminal law Tiborcz Csaba: Joghalál 1956-ban Petrétei József: Az alkotmányozó hatalomról Tóth Zoltán: Mibe kerül egy országos népszavazás társadalmi Constantin Dragoş Popa: Some aspects concerning the solving szinten? Üvegzseb és fekete pénz of appeals by the tax administration bodies in Romania Tremmel Flórián: A tanúvédelem hazai körképe Forum Zlinszky János: Akadémikusok a magyar jog kiegyezés utáni Berke Gyula: Tanévnyitó dékáni beszéd fejlesztésében Ad Hoc Colloquium Bencsik András: „Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi do- Benke József: Az egyetemek egyeteme: a Muszeion cens, decan emeritus 70. születésnapjára” Fábián Adrián: A miniszterelnök és a miniszterek szerepe a Máthé Gábor: Lektori vélemény az „Ünnepi kötet Ivancsics magyar közigazgatásban Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnap- Jancsák Ramóna: Fiatalkorúak a külföldi büntető igazság- jára”c. kötetről szolgáltatásban Moizs Attila: Wim Fonteyne: „Szövetkezeti Bankok Európá- Juhász Zita: A szexualitás szabályozása egy szakrális jog- ban – politikai kérdések” rendben Kiss Mónika Dorota: A közjogi önkormányzati struktúra XV. évfolyam 1. szám Lengyelországban Studium Kocsis Miklós: A felsőoktatási joggal összefüggő újabb alkot- Borbás Beatrix: Felelősség a bírósági jogkörben okozott ká- mánybírósági határozatokról rokért Schweitzer Gábor: Molnár Kálmán közjogász professzor Farkas Gergely: Húsz éves a rendszerváltó alkotmány(ozás) pécsi évtizedei Ivancsics Imre: A helyi és a kisebbségi önkormányzatok feletti Szabó Gábor: A szervezeti etika alapvető kérdései törvényességi ellenőrzésről Ad Hoc Julesz Máté: Az egészséghez való jog negatív tartományban Ihász Boglárka: Konferencia a tízéves Gyermekvédelmi tör- nem értelmezhető vényről Kajtár Edit: A sztrájkjog gyakorlása a Legfelsőbb Bíróság Kajtár István: Jogtörténeti munka a 19. század végi magyar esetjogának tükrében igazságszolgáltatási reformokról Kiss Mónika Dorota: A falugyűlés hatásköre a községekben Kun Tibor: „Franco Garelli: A katolikus Olaszország a plu- Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon ralizmus korában” és Németországban I. Moizs Attila: A vagyonnevesítés etikai és jogi problémái a XIV. évfolyam 2. szám takarékszövetkezeteknél Studium Nagy Zoltán András: A jogi személy büntetőjogi felelősségét megállapító törvényről Dobai Sándor: Globalizáció és jog Náthon Natalie: Az algériai zsidóság jogi helyzetének vál- Fenyvesi Csaba: A büntetőeljárási szembesítés helye és sze- tozásairól repe az európai uniós államokban Rozs András: Az 1956-os forradalom és szabadságharc Pécs Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia városi résztvevői ellen folytatott büntető peres eljárások, Adi Oroveanu Hanţiu: The regulation of the protection of 1957-1959 offence victims in the Romanian legislation Trócsányi Sára: Az információs kárpótlás történetéből Hautzinger Zoltán: A katonai büntetőjog tudománya Varga Csaba: A kontinentális és az angolszász jogi mentalitás Horváth Csaba: Országos népszavazások Magyarországon jövője az Európai Unióban
JURA 2009/2. A JURA korábbi számainak tartalomjegyzéke 251
Zeller Judit – Kocsis Miklós: A magyar parlamenti képviselők Ad Hoc függetlensége a gyakorlatban Bíró Gyula: „Fenyvesi Csaba: Szembesítés (Szemtől szembe Colloquium a bűnügyekben)” Bényey Noémi: A menedékjog magyar és külföldi szabá- Borsa Dominika: Közigazgatási konferencia a pécsi Jogi lyozása Karon Kovács Boglárka: Az Alpok-Adria Munkaközösség, mint ha- Juhász Botond: „Zur Geschichte des Rechts, Festschrift für tárokon átnyúló interregionális együttműködés Gernot Kocher zum 65. Geburtstag” Somfai Balázs: „Bullying”, azaz iskolai erőszak Kajtár István: Az Osztrák Császárság kormányzata hatalom- Forum politikai kurzusváltás előtt Ádám Antal: Az emberi törekvés és elégedettség jelentősé- Kajtár István: A népi jogéletről Makón (1781-1821) géről, valamint a haladó, az elavult és a káros minták Kun Tibor: „Davide Grassi: Az új demokráciák. Demokrati- szerepéről Csíkszentmihályi Mihály kutatásai alapján zálódási folyamatok a berlini fal leomlása után” Oliver Diggelmann: Das dunkle Kapitel der US-Verfassungs- Nagy Noémi: „Gernot Kocher: Szimbólumok és jelek a jogban. geschichte Történeti ikonográfia” Gazdag László: Böngészés a görög mitológiából Tömösvári Noémi – Osztopáni Krisztián: Konferencia a Hautzinger Zoltán: Gondolatok „Kiss Anna: Jog és irodalom. gyűlöletbeszédről Bűnbe esett irodalmi hősök” című könyve alapján Varga Károly: „Geert Hofstede és Gert Jan Hofstede: Kultúrák Korinek László: A pécsi jogi kar XX. százada és szervezetek: Az elme szoftvere” Vogl Márk: „Az emberi jogok és a nyelvek”
JURA 2009/2.