Konvergens Sammensmelting Av Tele-, Data- Og Mediesektorene
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Norges offentlige utredninger 1999: 26 Konvergens Sammensmelting av tele-, data- og mediesektorene Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 13. februar 1998. Avgitt til Samferdselsdepartementet og Kulturdepartementet 18. juni 1999. Statens forvaltningstjeneste Statens trykning Oslo 1999 Til Samferdselsdepartementet og Kulturdepartementet Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon av 13. februar 1998 et utvalg som skulle vurdere tele- og kringkastingslovgivningen i sammenheng. Utval- get legger med dette frem sin utredning. Oslo, 18. juni 1999 Karin M. Bruzelius leder Jon Bing Jens C. Koch Hilde Lovett Vigdis Moe Skarstein Helge Sønneland Øyvind Christensen Alf-Petter Tenfjord Norges offentlige utredninge 1999: 26 Del I Sammendrag og mandat Statens forvaltningstjeneste Statens trykning Oslo 1999 NOU 1999: 26 Kapittel 1 Konvergens 4 K a p i t t e l 1 Sammendrag I mandatet ble Konvergensutvalget bedt om å kartlegge og analysere hvordan de elektroniske informasjonstjenestene utvikler seg, og i hvilken grad gjel- dende regulering på tele- og kringkastingsområdene er tilpasset denne utviklingen. Utgangspunktet for denne vurderingen skulle være at reg- uleringer bør understøtte utviklingen av nye tjenester, ivareta viktige sam- funnsinteresser, samt ivareta næringslivets og samfunnets behov for slike tjenester. På grunnlag av denne analysen skulle utvalget vurdere eventuelle behov for endringer i gjeldende reguleringer. Utvalget ble i tillegg bedt om å utarbeide konkrete forslag til fremtidige reguleringer som kan sikre de sam- funnsmessige interesser på området, og eventuelt trekke opp prinsipielle lin- jer for videre utredning og oppfølging. 1.1 Utvalgets vurderinger og anbefalinger 1.1.1 Konvergens Begrepet «konvergens» har ingen entydig betydning, og det ble heller ikke spesifikt definert i utvalgets mandat. Ett fremtredende trekk ved konvergen- sutviklingen er imidlertid at sektorgrensene mellom kringkasting, tele og IT blir mindre tydelige. Etter hvert vil utviklingen gå i retning av at disse sek- torene beveger seg mot en mer eller mindre tett sammenvevet informasjons- og kommunikasjonssektor. Den teknologiske utviklingen, særlig sprednin- gen av digitalteknologien og nye kommunikasjonsprotokoller for Internett, er den viktigste drivkraften bak denne utviklingen. Andre viktige drivkrefter er deregulering av markedsaktørenes rammebetingelser, økt utbredelse av dig- italt mottakerutstyr og investeringer i ny infrastruktur for distribusjon av dig- itale signaler. Med utgangspunkt i de endringsprosesser som finner sted i de ulike deler i verdikjeden har utvalget identifisert fire dimensjoner ved konvergens: tjenes- tekonvergens, nettverkskonvergens, terminalkonvergens og markedskonver- gens. Tjenestekonvergens kjennetegnes av at ulike tjenester henter formelementer fra hverandre, f.eks. digitale radioapparater som vil ha en liten skjerm. Skjermen gjør det mulig å kombinere utsendelse av ordinære radi- osignaler med formidling av tekstmeldinger og bilder. Et annet aspekt ved tjenestekonvergensen er tendensen til fremvekst av interaktive informasjon- stjenester, der brukerne får større innflytelse på tjenestenes utforming og når de ønsker å benytte tjenestene. Foreløpig er de interaktive informasjon- stjenestene mest utbredt på Internett, men etter hvert vil også en del av fjern- synskonsumet sannsynligvis bli interaktivt. Nettverkskonvergens er karakterisert ved at infrastrukturene i prinsippet kan understøtte alle typer digitale informasjons- og kommunikasjonstjenester. Dette bryter med den tradisjonelle situasjonen, der ulike infrastrukturer har vært tilpasset og forbeholdt spesifikke tjenester. Et annet utviklingstrekk er at de fleste distribusjonsnettene bygges ut med returkanaler, slik at brukerne kan kommunisere mer direkte med tilbyderne av tjenestene. I tillegg innebærer nettverkskonvergensen at det samlede omfanget av tilgjengelige NOU 1999: 26 Kapittel 1 Konvergens 5 distribusjonsressurser øker betydelig. Dette vil gjøre det mulig å tilby flere og mer kapasitetskrevende tjenester over nett. Terminalkonvergens er kjennetegnet ved at stadig flere av mottakerappa- ratene blir digitaliserte. De generelle tendenser er at terminalene blir mer fle- ksible mht. hvilke tjenester de kan ta inn, og at de åpner for interaktive muligheter. Markedskonvergens følger som en naturlig konsekvens av de forannevnte dimensjoner ved konvergens, og innebærer at økonomiske sektorer som tidligere var relativt klart atskilte gradvis infiltreres i hverandre. Markedskon- vergensen medfører følgelig at aktører som hittil har operert i klart atskilte markeder, i noen grad må konkurrere om de samme kundene. Dette har gitt opphav til en lang rekke endringer i aktørkonstellasjonene i markedene (fus- joner, allianser etc.). 1.1.2 Endringsbehov i gjeldende reguleringer Behov for en mer «horisontal» tilnærming til reguleringen av tele-, kringkastings- og IT-sektoreneDagens regulering av tele- og kringkastingssektorene er preget av at disse er regulert som «vertikale» sektorer. Konvergensutviklin- gen medfører at grensene mellom sektorene endres og delvis forsvinner, og man ser konturene av en felles verdikjede for alle de aktuelle sektorene. Denne utviklingen legger et press på et reguleringssystem som er basert på klare og entydige grenser mellom ulike sektorer og ulike medier. Konvergensutviklingen er fremdeles i en tidlig fase, og utvalget mener at det i noen tid fortsatt vil være hensiktsmessig å videreføre et vertikalt reguler- ingssystem. Utvalget ser imidlertid samtidig behov for en gradvis omlegging, i retning av et mer «horisontalt» system. Et grunnleggende prinsipp for en horisontal tilnærming, er at aktører som befinner seg på samme ledd i ver- dikjeden reguleres innenfor rammene av ett og samme lovverk. Dette kan sikre at aktører som konkurrerer i samme marked konkurrerer på mest mulig like vilkår. I tillegg kan en horisontal tilnærming bidra til et mest mulig hel- hetlig perspektiv som grunnlag for de reguleringer som ønskes. Dette er spesielt relevant for reguleringen av distribusjonsnett, som følge av utviklin- gen mot at ulike infrastrukturer blir konkurrerende og/eller supplerende. Utvalget anbefaler at overgangen til en mer horisontal reguleringsform bør skje i to trinn: – På kort sikt er det tilstrekkelig med en justering av ansvarsdelingen mel- lom tele- og kringkastingslovene. Kringkastingsloven bør i noen grad rendyrkes som en lov som regulerer innholdet av kringkastingstilbudet. Teleloven bør på sin side mer rendyrkes som en lov som regulerer distri- busjon. Én praktisk konsekvens av dette er at kringkastingslovens § 2-2 om konsesjonsplikt for anlegg for kringkasting og for videresending av kringkasting bør oppheves. – På lengre sikt bør alt regelverk som vedrører IKT-sektoren spesielt samles i én lov. Denne løsningen vil være aktuell når digitaliseringsprosessen innen kringkasting er fullført, dvs. når alle de aktuelle sektorer har en felles basis i digital-teknologien. En videreføring på kort sikt av dagens sektorlover aktualiserer spørsmålet om hvordan myndighetene bør håndtere de informasjons- og koordineringsbehov som denne løsningen skaper. Utvalget anbefaler at de aktuelle departementer, dvs. Samferdselsdepartementet, Kulturdepartementet og Nærings- og han- NOU 1999: 26 Kapittel 1 Konvergens 6 delsdepartementet, sammen etablerer et kontaktutvalg for IKT-sektorene. Utval- get bør ha en bred sammensetning, med representanter for myndigheter, IKT-næringene og sentrale brukergrupper. De tre departementene bør i fel- lesskap ivareta sekretariatsfunksjonen for kontaktutvalget. Teleloven Telesektorens komplekse karakter og innslagene av naturlige monopoler i distribusjonsnettene gjør at det foreløpig er hensiktsmessig å videreføre et system med sektorspesifikk regulering. Utviklingen i retning av større konkurranse på distribusjonsleddet vil imidlertid over tid gjøre det naturlig å bygge ned innslagene av sektorspesifikk regulering. Dette vil innebære en gradvis overgang til å regulere sektoren med utgangspunkt i generell konkur- ranserett. EU har påbegynt en prosess for å revidere sin telelovgivning. Kommis- jonen har i den forbindelse foreslått noen overordnede prinsipper som skal danne utgangspunkt for fremtidig regulering av kommunikasjonsinfrastruk- turer og tilhørende tjenester. Utvalget anbefaler at norske myndigheter snar- est setter i gang et arbeid med et innspill til EU-kommisjonen med synspunk- ter på disse prinsippene, og hvordan de bør anvendes i utformingen av fremti- dig teleregulering. Utvalget anbefaler videre at telemyndighetene parallelt med dette, i samarbeid med konkurransemyndighetene, setter i gang et arbeid med sikte på å klargjøre hvilke regulatoriske virkemiddel som bør anv- endes i fremtidig regulering. Ett sentralt element i et slikt arbeid bør være å vurdere balansen mellom generell konkurranserett, sektorspesifikk reguler- ing og selvregulering. Ett annet element bør være å spesifisere kriterier eller milepæler for å avgjøre når konkurransen er så utviklet at eksisterende sek- torspesifikke krav til tilbydere og deres tjenester kan reduseres eller oppheves. Nettverkskonvergensen innebærer at utviklingen går i retning av større konkurranse på distribusjonsleddet. Dette vil gradvis redusere behovet for å stille spesifikke krav til netteiere med sterk markedsstilling om åpen tilgang til nett. Det vil imidlertid i overskuelig fremtid være nødvendig med bestem- melser som sikrer samtrafikk mellom tilbydere av telenett og -tjenester, slik at sluttbrukere kan kommunisere med hverandre