División de Contratación Administrativa
Al contestar refiérase Al oficio No. 01664
03 de febrero 2016 DCA-0296
Señor José Alberto Moya Segura Gerente General Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Estimado señor:
Asunto: Se otorga autorización al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para que contrate en forma directa a la empresa Constructora MECO S.A el reemplazo de pavimentos de asfalto 1500m2, puente sobre el río Colorado, paso sobre los ríos Cacao, Cajón, Tacares –modificado-, Rosales – modificado-, paso sobre Quebrada Grande –modificado-, macromedidor en Calle Flores, para el proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas Etapa I", por un monto de ¢253.233.426,48.
Nos referimos a su oficio No. GG-2015-01571 de 24 de setiembre del 2015, recibido en esta Contraloría General el 07 de octubre del 2015, mediante el cual solicita el refrendo de la modificación al contrato suscrito entre el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y la empresa Constructora MECO S.A., producto de la Licitación Pública No. 2011LI-000007-PRI, por un monto de ¢253.233.426.48
I. Antecedentes
1. El Instituto de Acueductos y Alcantarillados (AyA), presentó solicitud de refrendo de la adenda al contrato suscrito entre ese Instituto y la empresa Constructora MECO S.A., producto de la Licitación Pública No. 2011LI-000007-PRI, por un monto de ¢253.233.426.48.
2. La gestión inicial del AyA fue presentada sin el documento contractual, por lo que fue necesario solicitar tal documento y se realizó un requerimiento de información por cuanto no se tenía claridad de los alcances de lo pretendido, especialmente los alcances de la modificación y la vigencia del contrato. Tal gestión se realizó mediante oficio No. 15992 (DCA-2789) de 02 de noviembre del 2015; sin embargo, mediante oficios No. GG-2015-01860 y No. GG-5433-2015 la Administración solicitó prórrogas al plazo otorgado, las cuales fueron otorgadas según oficios No. 16344 (DCA-2881) y 16842 (DCA-3014) de 09 y 17 de noviembre, ambos del 2015, respectivamente.
3. Mediante oficio No. No. GG-2015-01934 de 18 de noviembre del 2015 recibido el 19 de noviembre recién pasado, el AyA atendió el requerimiento de información realizado y presentó la adenda para refrendo. No obstante, dicho documento
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contractual no establecía los alcances de la modificación ni las obligaciones que las partes debían realizar; se limitaba a indicar el incremento en el precio y plazo. En vista de lo anterior, mediante oficio 18328 (DCA-3312) de 14 de diciembre del 2015, se requirió la ampliación de tales extremos y se solicitó información adicional, especialmente para tener claridad de la vigencia del contrato.
4. El requerimiento de información adicional y la presentación de la adenda fue remitida mediante oficio No.GG-2015-0214 de 18 de diciembre del 2015, presentado en esta Contraloría General el 04 de enero del 2016.
II. Justificación y obras a realizar
Con fundamento en lo establecido en el artículo 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), el AyA pretende realizar una sétima orden de cambio al referido contrato suscrito con la empresa Meco S. A., la cual presenta a esta Contraloría General para obtener el refrendo, en razón de que el incremento, considerando las modificaciones realizadas con anterioridad, supera el 10% del monto del contrato original.
Según la información que nos fue suministrada, las modificaciones realizadas comprenden los siguientes montos:
Monto modificado % respecto al monto contrato original. Orden de cambio 1 ¢113.826.533,82 4.02 Orden de cambio 2 ¢19.901.972.15 0.70 Orden de cambio 3 ¢16.572.891,00 0.58 Orden de cambio 4 ¢119.133.465,00 4.21 Orden de cambio 5 - ¢26.762.305,39 -0.94 Orden de cambio 6 ¢34.262.894,00 1.21
La modificación que ahora se pretende realizar, equivale al 8.94% del monto del contrato original.
El AyA indica que durante la ejecución del proyecto, se detectó la necesidad de rediseñar los pasos de tubería sobre ríos y quebradas, incrementar el rubro de reemplazo de pavimentos de asfalto y colocar un macromedidor, por las siguientes razones:
Puente sobre el río Colorado: En enero 2013 el puente se falseó, por lo tanto, obligó al CONAVI a instalar un puente modular sobre el original. El ingeniero estructural de AyA hizo la inspección y decidió variar el diseño original, ya que las condiciones variaron por la situación anterior. Pasos sobre los ríos Cacao y Cajón: Se tuvieron que rediseñar ya que el Conavi manifestó la posición de que cualquier acople de tubería debe estar retirado 10 cm como mínimo de las bases del puente, si la tubería estuviera acoplada a la estructura del mismo. Esto varío el escenario del diseño original y se tuvieron que rediseñar. Pasos sobre los ríos Tacares y Rosales y Quebrada Grande: Debido a un estudio hidrológico que se realizó a las cuencas de estos cuerpos de agua, se determinó que se debía subir el nivel de la tubería con respecto al diseño original. Esta situación hizo que fuera necesario rediseñar completamente estos elementos.
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Reemplazo de pavimentos de asfalto: Esta situación se presenta debido a que el ingeniero diseñador concibió la colocación de la tubería al margen de la superficie de rodamiento a lo largo de la línea de conducción, lo cual no requeriría más cantidad de asfalto que la asignada. Una vez iniciada la ejecución del proyecto, se pudo comprobar que esta condición no se puede lograr en la mayoría de tramos de la ruta debido a la existencia de otras tuberías, cajas del ICE, fibra óptica, pendientes fuertes a los lados, curvas pronunciadas entre otros. Macromedidor: Producto de una negociación realizada con la comunidad de Tacares Sur, Grecia y la Defensoría de los Habitantes, se llegó al acuerdo de colocar un macromedidor para controlar y revisar de manera permanente, el caudal que se distribuye en cada una de las tuberías.
En vista de lo anterior, la modificación que se requiere realizar consiste en crear los siguientes rubros:
Puente sobre el río colorado ¢142.168.043.27 Paso sobre el río Cacao ¢14.174.245,72 Paso sobre el río Cajón ¢22.850.530,45 Paso sobre el río Tacares modificado ¢16.222.268,82 Paso sobre el rio Rosales modificado ¢8.933.439,45 Paso sobre quebrada Grande modificado ¢19.177.820,30 Macromedidor en conexión a tubería existente (Calle Flores) ¢11.644.663,47
Además, se requiere aumentar el siguiente rubro:
Reemplazo de pavimentos de asfalto 1500m2 ¢18.062.415
El monto total del incremento lo es por: ¢253.233.426,48 y el plazo de ejecución para dicha modificación es de 72 días naturales.
Las razones por las cuales se requiere hacer la contratación directamente con Constructora Meco S.A. se sustentan en que los puentes o pasos sobre los ríos Colorado, Cajón, Cacao, Tacares, Rosales y Quebrada Grande, existían desde el inicio de la contratación, siempre fueron parte de la estructura originalmente contratada aunado a que son parte indivisible de la línea de conducción.
El AyA indica que las obras son parte integral del proyecto de Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas Etapa I, e indispensables para que la obra contratada pueda cumplir adecuadamente con el fin público al que está destinada y señala que las obras a realizar son la única forma de que el proyecto no quede inconcluso.
III. Criterio de la División
A) Sobre la solicitud de refrendo
El AyA somete a refrendo una adenda cuya finalidad es la modificación del objeto contractual y su correspondiente aumento del monto del contrato original, suscrito con la
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4 empresa Constructora MECO S.A., producto de la Licitación Pública No. 2011LI-000007- PRI.
De conformidad con la documentación aportada por la Administración, en el documento denominado "Informe Ejecutivo" se establece que la modificación que se formaliza en la adenda en trámite se origina con base en lo establecido en el artículo 200 del RLCA, respecto de lo cual conviene señalar que el Instituto consideró se cumplían con cada uno de los aspectos contenidos en dicho artículo, y que por tanto no se requirió la autorización de este órgano contralor.
Ahora bien, el artículo 200 del RLCA en lo que resulta pertinente establece: "La Administración podrá modificar unilateralmente sus contratos tan pronto éstos se perfeccionen, aún antes de iniciar su ejecución y durante ésta (...)" De lo cual, se desprende que la Administración únicamente puede modificar sus contratos antes o durante la ejecución del contrato, es decir, debe estar vigente el contrato para poder ser modificado.
Considerando lo anterior, resulta necesario indicar que mediante oficio No. 05687 (DCA-1377) de 12 de junio 2012 se otorgó refrendo al contrato suscrito entre el AyA y Constructora Meco S. A. para mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas Etapa 1, por un monto de ¢2.833.037.453,94, así como a la adenda No. 1 suscrita el 01 de junio del 2012 y que el plazo del contrato original era de 15 meses, siendo la fecha de inicio 11 de agosto del 2012 y la fecha de finalización 11 de noviembre del 2014.
Asimismo, se debe destacar que durante la ejecución contractual, se han realizado seis órdenes de cambio, que han consistido cinco de ellas, en ampliaciones de objeto y una en disminución de objeto.
Ahora bien, tal como indica la propia Administración, durante la ejecución del contrato se sucintaron una serie de acontecimientos que han producido que el desarrollo del proyecto se dilatara más allá de lo ordinario o previsto en este tipo de contrataciones, entre ellas, la resistencia de comunidades al proyecto y la anulación de la viabilidad ambiental inicialmente otorgada.
En razón de lo anterior, la Administración realizó varias suspensiones de plazo y de contrato, además realizó varias prórrogas, lo cual ocasiona que la vigencia del contrato no resulte del todo clara, situación que el AyA materializa mediante un cuadro que se aporta y en lo pertinente, a continuación se plasma:
Acción Fecha Plazo de la acción Causa Sustento legal empleado Contrato 15 11 de 11 de original meses agosto de noviembre 2013 del 2013 UEBCIE 19 de abril 12 días 11 de 23 de Se reconocen y Artículo 0435-2013 de 2013 natural noviembre noviembre convalidan días 187 de la es de 2013 de 2013 solicitados LGAP Plazo 30 de julio 22 días 23 de 15 de Aumento de Artículo suspendido de 2013 natural noviembre diciembre plazo 200 del
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5 primera vez es de 2013 del 2013 RLCA Ampliación 9 de 6 9 de 9 de Suspensión por Artículo de setiembre meses setiembre marzo de anulación de la 202 de la suspensión de 2013 2014 viabilidad RLCA ambiental por parte de la Sala Constitucional Orden de 7 de 6meses 13 de 13 de Trámite de Artículo reinicio marzo de marzo de setiembre Estudio de 202 de la 2014 2014 de 2014 Impacto RLCA Ambiental en la Setena Prórroga de 21 de 97 días 7 de 19 de Obtención orden de agosto de natural octubre de diciembre nuevamente de reinicio 2014 es 2014 de 2014 la viabilidad ambiental Suspensión 16 de 8 días 7 de 12 de Manifestacione Artículo del setiembre hábiles octubre de enero de s en contra del 198 del proyecto de 2014 2014 2015 proyecto RLCA Prórroga de 9 de 24 días 17 de 17 de Bloqueo de Artículo suspensión octubre de natural octubre de octubre de vecinos 202 del 2014 es 2014 2014 RLCA Recalendar 5 de 65 días 15 de 10 de Reconocen 50 Artículo ización de febrero de natural febrero de noviembre días y se 187 del fecha de 2015 es 2015 de 2014 convalidan LGAP finalización Prórroga 27 de abril 49 días 21 de abril 21 de abril Rediseño de Artículo del plazo de 2015 natural de 2015 de 2015 obras 198 del es RLCA Orden de 8 de junio 65 días 9 de junio 9 de junio Rediseño de Artículo Cambio de 2015 natural de 2015 de 2015 obras 200 del N°5 es RLCA Ampliación 19 de 50 días 13 de 13 de Atrasos no Artículo de plazo agosto de natural agosto de agosto de imputables al 198 del 2015 es 2015 2015 contratista RLCA Ampliación 30 de 50 días 2 de 21 de Cambio en el Artículo de plazo setiembre natural octubre de noviembre detalle de la 198 del de 2015 es 2015 de 2015 interconexión RLCA con la red de distribución existente
Como fue indicado anteriormente, para que proceda la aplicación del artículo 200 del RLCA, presupuesto necesario es que el contrato que se pretende modificar, se encuentre vigente. En el presente caso, la Administración ha utilizado varias figuras para mantener la vigencia del contrato, las cuales no han sido analizadas ni validadas por esta División con el
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6 presente trámite, -lo cual queda aquí advertido-, corriendo bajo responsabilidad del AYA la verificación de lo actuado.
No obstante, tratando de solventar el interés público inmerso, y ante la incerteza de la vigencia del contrato, al punto que junto con el oficio GG-2015-01860 de 06 de noviembre de 2015 se nos remitió un cuadro donde se indicaba en la última línea como fecha de inicio “1 de octubre de 2015” y fecha de finalización “20 de noviembre de 2015”, lo cual no coincide con el cuadro anterior, se estima que la mejor forma de atender la necesidad administrativa y con ella el interés público, es otorgar una autorización de contratación directa para contratar a la empresa Constructora Meco S.A a fin de que realice las obras requeridas.
Es por ello que en el siguiente apartado se abordará el análisis para otorgar la autorización de contratación directa para que el AyA que contrate de manera directa a la empresa Constructora MECO S.A el reemplazo de pavimentos de asfalto 1500m2, puente sobre el río Colorado, paso sobre los ríos Cacao, Cajón, Tacares –modificado-, Rosales – modificado-, paso sobre Quebrada Grande –modificado-, macromedidor en Calle Flores, para el proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas -Etapa I", por un monto de ¢253.233.426,48.
B) Sobre la autorización de contratación directa con Constructora Meco S.A.
Como norma de principio, la regla establecida es que cuando la Administración requiera contratar obras, bienes o servicios, debe realizar el procedimiento ordinario de licitación que por el monto corresponda, siendo la contratación directa un mecanismo de excepción que como tal debe ser aplicado, para lo cual deben existir razones suficientes que permitan su uso.
Dentro de las excepciones que establece la normativa se encuentra el artículo 2 bis inciso c), de la Ley de Contratación Administrativa, así como los artículos 138 y 139 de su Reglamento, normativa que resulta de aplicación cuando se compruebe que hay razones suficientes para considerar que el procedimiento de contratación directa es la mejor forma de evitar daños o lesiones al interés público.
En tales supuestos, este órgano contralor debe analizar las justificaciones o razones que enuncie la Administración para determinar si se enmarcan dentro de los supuestos que menciona la norma, y por ende resulta viable conceder la autorización de contratar obviando los procedimientos ordinarios.
En el caso concreto, tal y como se indicó en el apartado anterior, si bien la Administración lo que presentó a consideración de este órgano contralor fue el requerimiento de refrendo de un documento contractual, considerando las particularidades de la ejecución del contrato, una vez que se contó con toda la información permitente para resolver la gestión y según lo ahí indicado, se estima que la mejor manera de atender la necesidad de la Administración es otorgar una autorización de contratación directa con la empresa Constructora Meco S.A.
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Este órgano contralor, entiende la necesidad de contar con las obras descritas en el apartado "II. Justificación y obras a realizar" del presente oficio, por cuanto sin ellas el proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas Etapa I" perdería funcionalidad, aunado a que el proyecto tiene como objetivo mejorar el acueducto que va desde Tacares de Grecia hasta Atenas, que entró en operación desde 1961.
Al respecto, conviene citar lo indicado por la Administración mediante oficio No. GG- 2015-02140 de18 de diciembre del 2015, en el cual se cita el oficio UBCIE-1306-2015 de fecha 15 de diciembre del 2015, y se indica:
"Se justica la inclusión de los puentes en la modificación propuesta, en el hecho de que los mismos son parte indivisible de la línea de conducción, que estaban incluidos en el contrato como parte del objeto original, pero que debido a rediseño necesario, se ha debido solicitar la modificación. Por lo anterior, no se considera prudente extraer de la contratación con la empresa MECO, estos trabajos, y realizar una contratación independiente, ya que los mismos han formado parte desde el inicio, solamente que hubo necesidad de realizar modificaciones, o que influyó evidentemente en cambio en montos y en plazo, pero como se mencionó con anterioridad, son parte integral de la misma línea de conducción, que sin ellos no podría funcionar"
En vista de lo anterior, se entiende que la contratación de las obras requeridas deben ser realizadas directamente por la empresa Constructora Meco S.A., empresa que ha ejecutado el contrato producto del procedimiento de Licitación Pública No. 2011LI-000007- PRI, por lo que se autoriza a contratar con dicha empresa el reemplazo de pavimentos de asfalto 1500m2, puente sobre el río Colorado, paso sobre los ríos Cacao, Cajón, Tacares – modificado-, Rosales –modificado-, paso sobre Quebrada Grande –modificado-, macromedidor en Calle Flores, para el proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas Etapa I", por un monto de ¢253.233.426,48.
I. Condiciones bajo las que se otorga la autorización
La autorización se condiciona a lo siguiente:
1. Se otorga autorización al AyA para realizar una contratación directa con Constructora Meco S.A. para el reemplazo de pavimentos de asfalto 1500m2, puente sobre el río Colorado, paso sobre los ríos Cacao, Cajón, Tacares –modificado-, Rosales –modificado-, paso sobre Quebrada Grande –modificado-, macromedidor en Calle Flores, para el proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas Etapa I", según el detalle del objeto descrito en el apartado "II. Justificación y obras a realizar" del presente oficio.
2. El precio máximo autorizado para realizar la totalidad del objeto que se autoriza es por ¢253.233.426,48. Deberá contarse con el contenido presupuestario suficiente y disponible que ampare la totalidad de la suma aquí autorizada, lo cual se advierte expresamente.
3. El plazo de ejecución de las obras aquí autorizadas es de 72 días naturales contados a partir de la fecha de notificación al contratista de la orden de inicio.
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4. La Administración asume la responsabilidad por las razones que motivaron la autorización en los términos indicados.
5. Deberá quedar constancia en un expediente levantado al efecto, de todas las actuaciones relacionadas con esta contratación, ello para efectos de control posterior. En dicho expediente deberá constar la orden de inicio a fin de establecer de forma cierta el momento del inicio de la ejecución de las obras.
6. El contrato que llegue a suscribirse deberá contar con la aprobación interna según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. Bajo ningún concepto esta autorización puede desplegar sus efectos antes de que el contrato cuente con la aprobación interna.
7. La valoración de la razonabilidad de los precios corresponde exclusivamente a la Administración.
8. Es deber de la Administración, tanto al momento de la formalización contractual como durante la fase de ejecución, que la empresa contratista, se encuentre debidamente al día en la cancelación de las contribuciones sociales derivadas del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, de forma tal que previo a cualquier pago, deberá corroborarse dicha situación. De igual forma se deja bajo responsabilidad de la Administración la verificación del cumplimiento de las obligaciones previstas por el artículo 22 de la Ley No. 5662, en cuanto encontrarse al día con el pago de lo correspondiente al FODESAF.
9. Las modificaciones contractuales se regirán por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 del respectivo Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 200, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: “Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...)”.
10. Se deja bajo la exclusiva responsabilidad de esa Administración verificar que la contratista no cuenten con prohibiciones para contratar con el Estado y que no se encuentre inhabilitada para contratar con la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.
11. En cuanto al pago, debe observarse lo indicado en el artículo 195 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa que entre otras cosas, dispone: “Todo pago a cargo de la Administración se realizará luego de la recepción definitiva de los bienes y servicios.” Al respecto, para efectos de pago, se deberán considerar las unidades de medida correspondientes a las diferentes actividades, lo cual se deja advertido.
12. La Administración deberá verificar el cumplimiento de los permisos, licencias, estudios, habilitación en colegios profesionales y en general cualesquiera otros
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requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para la ejecución del objeto contractual. Además, deberá verifica igualmente que las obras a realizar recaigan dentro del ámbito de su competencia y que los montos presupuestarios pueden ser utilizados legalmente para ese fin.
Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas será responsabilidad del Ing. José Alberto Moya Segura en su condición de Gerente General del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o quien ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir a la dependencia que corresponda ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente.
Atentamente,
Marlene Chinchilla Carmiol Pamela Tenorio Calvo Gerente Asociada Fiscalizadora
PTC/ksa Ci: Archivo Central NI: 27126, 30795, 31872, 32388,2647, 2656, 2662 G: 2011001680-11