EJMOWY DWUMIESIÊCZNIK ROK_ XIII 2(67)/2005

WYDAWNICTWO SEJMOWE KOMITET REDAKCYJNY

Redaktor naczelny WIESŁAW SKRZYDŁO Zaste˛pca redaktora naczelnego PAWEŁ SARNECKI, WIESŁAW STAS´KIEWICZ Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT Członkowie KRZYSZTOF CZESZEJKO-SOCHACKI, LESZEK GARLICKI, JERZY GÓRAL, MIROSŁAW GRANAT, MARCIN KUDEJ, WOJCIECH KULISIEWICZ, ZBIGNIEW WITKOWSKI, KRZYSZTOF WÓJTOWICZ

Redaktor prowadza˛cy URSZULA NAŁE˛CZ-RAJCA

Tłumaczenia: na je˛zyk angielski ALBERT POL na je˛zyk rosyjski ANDRZEJ KUBIK

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przegla˛du Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie sie˛ na nasze czasopismo.

U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy. Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.

© Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2005

ISSN 1230-5502

KANCELARIA SEJMU Korekta techniczna, łamanie, druk i oprawa: Wydawnictwo Sejmowe Arkuszy wydawniczych 17,5. Arkuszy drukarskich 13,5 Wydanie pierwsze Warszawa, maj 2005 Nakład 770 egz.

Adres: „Przegla˛d Sejmowy”, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa, tel./fax 694-13-00 e-mail: przegsejm@sejm.gov.pl http://www.sejm.gov.pl/wydarzenia/przegla˛d sejmowy SPIS TRES´CI

Akt oddania hołdu pamie˛ci Ojca S´wie˛tego Jana Pawła II przez Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej 6 kwietnia 2005 roku

DZIAŁ I STUDIA I MATERIAŁY Dr Władysław T. Kulesza, Uniwesytet Warszawski Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku ...... 9 Summary ...... 48 Prof. dr hab. Eugeniusz Zwierzchowski, Uniwersytet S´la˛ski Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku ...... 49 Summary ...... 64 Prof. dr hab. Jacek Czajowski, Uniwersytet Jagiellon´ski Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku ...... 65 Summary ...... 77 Prof. dr hab. Dariusz Górecki, Uniwersytet Łódzki Sejm w ustawie konstytucyjnej 23 kwietnia 1935 roku ...... 79 Summary ...... 97

DZIAŁ II OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY A. OPINIE Komisja s´ledcza (varia) 1. Piotr Radziewicz, W sprawie odwołania przez Sejm członka komisji s´ledczej . . . 99 2. Mirosław Granat, W sprawie trybu dokonywania zmian w składzie sejmowej komisji s´ledczej ...... 106 3. Andrzej Szmyt, W sprawie odwoływania przez Sejm członków komisji s´ledczej . . 107 4. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, W sprawie zgodnos´ci z regulaminem Sejmu i ustawa˛ o sejmowej komisji s´ledczej pisma przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej z dnia 8 listopada 2004 r...... 109 5. Andrzej Szmyt, W sprawie przekazywania komisji s´ledczej dokumentów i materiałów uzyskanych przez członków komisji w trakcie prywatnych rozmów . 114 6. Mirosław Granat, W sprawie pisma przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej z dnia 8 listopada 2004 r...... 117 7. Krzysztof Góralczyk, Artur Przybora, Emilia Nowaczyk, Ewa Gruza, Notatka dotycza˛ca kwestii udziału pełnomocnika s´wiadka Jana Kulczyka w poste˛powaniu przed sejmowa˛ komisja˛ s´ledcza˛ ...... 118 8. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, W sprawie podstaw prawnych wniosku o wyła˛czenie pełnomocnika osoby wezwanej przez Komisje˛ S´ledcza˛ ...... 119 9. Romuald Kmiecik, W sprawie odpowiedzi na pytania dotycza˛ce uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu od udziału w poste˛powaniu przed Komisja˛ pełnomocnika osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ ...... 122 10. Hanna Gajewska-Kraczkowska, W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu adw. J. Widackiego od udziału w sprawie jako pełnomocnika Jana Kulczyka . . . 125 11. Andrzej Gaberle, W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu od udziału w poste˛powaniu przed Komisja˛ pełnomocnika osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ 127 12. Piotr Kruszyn´ski, W sprawie zgodnos´ci z prawem uchwały Komisji S´ledczej z dnia 30 listopada 2004 r. o wyła˛czeniu od udziału w sprawie pełnomocnika osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ ...... 129 4 Spis tres´ci

13. Andrzej Rzeplin´ski, W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu pełnomocnika Jana Kulczyka — adwokata J. Widackiego z funkcji pełnomocnika 131 14. Andrzej Szmyt, W sprawie odmowy podpisania protokołu przez s´wiadka składaja˛cego zeznania przed sejmowa˛ komisja˛ s´ledcza˛ ...... 135 B. GLOSY Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Andrzej Szmyt, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2004 r. (sygn. akt K 38/03) ...... 139 Orzecznictwo innych sa˛dów Grzegorz Rza˛sa, glosa do wyrok Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 22 maja 2003 r. (sygn. akt I CKN 348/01) ...... 142 Marcin Krzemin´ski, glosa do wyroku Naczelnego Sa˛du Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r. (sygn. akt GSK 39/04) ...... 150 Anna Surówka, glosa do wyroku Naczelnego Sa˛du Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2004 r. (sygn. akt I S.A./Łd 128/03) ...... 155 C. RECENZJE Stanisław Dzie˛ciołowski, Parlament Polski podziemnej 1939–1945 (Dariusz Górecki) . . 160 Bogusław Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych pan´stw demokratycznych (Paweł Sadowski) ...... 163 Abdul Aziz Bari, Malaysian Constitution. A Critical Introduction (Krystian Complak) . 168 A. Sybilla Bidwell, Blaski i cienie parlamentaryzmu brytyjskiego (Sebastian Kubas) . . . 172 D. NOTY Petro Steciuk, Osnowy teoriji konstituciji ta konstytucjonalizmu (Krzysztof Eckhardt) . . 174 Sławomira Wronkowska, Maciej Zielin´ski, Komentarz do zasad techniki prawodawczej (Urszula Góral) ...... 177 Petro Steciuk, Stanisław Dnistrian’skij jak konstytucionalist (Mirosław Granat, Andrzej Kosyło) ...... 180

DZIAŁ III DOKUMENTY MATERIAŁY Z´RÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

A. OPIS MATERIAŁÓW NADESŁANYCH NA KONFERENCJE˛ KONSTYTUCYJNA˛ ORGANIZOWANA˛ PRZEZ KLUB BBWR W DNIACH 30 I 31 LIPCA 1928 R. 185 B. HISZPAN´ SKA USTAWA ORGANICZNA O PETYCJI Z 12 XI 2001 R...... 196 C. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAN´ STW Republika Południowej Afryki: Czy Sa˛d Konstytucyjny moz˙e byc´ ustawodawca˛? (przekład i opracowanie Mirosław Granat) ...... 204 TABLE OF CONTENTS

The Sejm and the Senate of the Republic of Poland Pay Tribute to the Memory of His Holiness Pope John Paul II on 6th April 2005

SECTION I STUDIES AND PAPERS Dr Władysław T. Kulesza, Warsaw University The Constitutional Act of 23 April 1935 ...... 9 Summary ...... 48 Prof. dr hab. Eugeniusz Zwierzchowski, University of Silesia The President and the Government under the Constitution of 23 April 1935 ...... 49 Summary ...... 64 Prof. dr hab. Jacek Czajowski, Jagiellonian University The Senate under the Constitution of 23 April 1935 ...... 65 Summary ...... 77 Prof. dr hab. Dariusz Górecki, University of Łódz´ The Sejm under the Constitutional Law of 23 April 1935 ...... 79 Summary ...... 97

SECTION II OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES A. OPINIONS The Investigative Committee (varia) 1. Piotr Radziewicz, On the Recall by the Sejm of a Member of the Investigative Committee ...... 99 2. Mirosław Granat, On the Procedure for Changing the Membership of the Investigative Committee of the Sejm ...... 106 3. Andrzej Szmyt, On Recalling of Members of the Investigative Committee by the Sejm ...... 107 4. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, On the Conformity of the Letter of the Chairman of the Investigative Committee dated 8 November 2004 with the Standing Orders of the Sejm and the Act on the Investigative Committee of the Sejm ...... 109 5. Andrzej Szmyt, On Transferring to the Investigative Committee Documents and Materials Obtained by the Committee Members in the Course of Private Conversation ...... 114 6. Mirosław Granat, On the Letter of the Chairman of the Investigative Committee dated 8 November 2004 ...... 117 7. Krzysztof Góralczyk, Artur Przybora, Emilia Nowaczyk, Ewa Gruza, The Note on the Issue of Participation of Witness Jan Kulczyks Attorney in the Proceedings before the Investigative Committee of the Sejm ...... 118 8. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, On Legal Grounds for the Request to Disqualify an Attorney of a Person Summoned by the Investigative Committee ...... 119 9. Romuald Kmiecik, On Answers to the questions Concerning the Resolution of the Investigative Committee to Disqualify Attorney of a Person Summoned to Give Testimony from the Proceedings before the Committee ...... 122 10. Hanna Gajewska-Kraczkowska, On the resolution of the Investigative Committee to disqualify Barrister J. Widacki from Participation in the Case as an Attorney of Jan Kulczyk ...... 125 11. Andrzej Gaberle, On the Resolution of the Investigative Committee to Disqualify an Attorney of a Person Summoned to Give Testimony from the Proceedings before the Committee ...... 127 6 Table of Contents

12. Piotr Kruszyn´ski, On the Lawfulness of the Resolution of the Investigative Committee dated 30 November 2004 to Disqualify Attorney of a Person Summoned to Give Testimony from the Participation in the Case ...... 129 13. Andrzej Rzeplin´ski, On the Resolution of the Investigative Committee to Disqualify Barrister J. Widacki (attorney of Jan Kulczyk) from the function of attorney . . 131 14. Andrzej Szmyt, On the Refusal to Sign the Minutes by a Witness Giving Testimony before the Investigative Committee of the Sejm ...... 135 B. GLOSY The Rulings of the Constitutional Tribunal Andrzej Szmyt, Gloss to the Verdict of the Constitutional Tribunal of November 8, 2004 (Act Call No. K 38/03) ...... 139 The Rulings of Other Courts Grzegorz Rze˛sa, Gloss to the Verdict of the Supreme Court of May 22, 2003 (Act Call No. I CKN 348/01) ...... 142 Marcin Krzemin´ski, Gloss to the Verdict of the Supreme Administrative Court of April 28, 2004 (Act Call No. GSK 39/04) ...... 150 Anna Surówka, Gloss to the Verdict of the Supreme Administrative Court of January 21, 2004 (Act Call No. I S.A./Łd 128/03) ...... 155 C. REVIEWS Stanisław Dzie˛ciołowski, The Parliament of the Underground Poland (1939–1945) (Dariusz Górecki) ...... 160 Bogusław Banaszak, Comparative Constitutional Law of Modern Democratic States (Paweł Sadowski) ...... 163 Abdul Aziz Bari, Malaysian Constitution. A Critical Indroduction (Krystian Complak) . 168 A. Sybilla Bidwell, The Good Side and the Bad Side of the British Parliamentarism (Sebastian Kubiak) ...... 172 D. NOTES Petro Steciuk, Osnowy teoriji konstituciji ta konstytucjonalizmu (Krzysztof Eckhardt) . . 174 Sławomira Wronkowska, Maciej Zielin´ski, A Commentary to the Principles of Legislative Techniques (Urszula Góral) ...... 177 Petro Steciuk, Stanisław Dnistrian’skij jak konstutionalist [Stanislaw Dnistrianskij as a Constitutionalist] (Mirosław Granat, Andrzej Kosyło) ...... 180

SECTION III DOCUMENTS SOURCE MATERIALS FOR STUDY OF PARLIAMENTARISM

A. DESCRIPTION OF MATERIALS SUBMITTED TO THE CONSTITUTIONAL CONFERENCE ORGANIZED BY THE PARLIAMENTARY GROUP OF BBWR ON 30 AND 31 JULY 1928 ...... 185 B. SPAINS ORGANIC LAW OF 12 NOVEMBER 2001 ON PETITION ...... 196 C. PARLIAMENTARY MATTERS IN THE CONSTITUTIONAL RULINGS OF OTHER STATES Republic of South Africa: May the Constitutional Court be a Legislator? (translation and preparation by Mirosław Granat) ...... 204 ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

Àêò ïî÷òåíèÿ ïàìÿòè ðèìñêîãî ïàïû Èîàííà Ïàâëà II Ñåéìîì è Ñåíàòîì Ðåñïóáëèêè Ïîëüøà 6 àïðåëÿ 2005 ãîäà

IÎTÄÅË ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈß È ÌÀTÅÐÈÀËÛ Äîêòîð Âëàäûñëàâ T. Êóëåøà, Âàðøàâñêèé óíèâåðñèòåò Êîíñòèòóöèîííûé çàêîí îò 23 àïðåëÿ 1935 ãîäà ...... 9 Ðåçþìå ...... 48 Ïðîôåññîð äîêòîð íàóê Ýóãåíþø Çâåæõîâñêòé, Ñèëåçñêòèé óíèâåðñèòåò Ïðåçèäåíò è ïðàâèòåëüñòâî â Êîíñòèòóöèè îò 23 àïðåëÿ 1935 ãîäà ..... 49 Ðåçþìå ...... 64 Ïðîôåññîð äîêòîð íàóê ßöåê ×àéîâñêèé, ßãåëëîíñêèé óíèâåðñèòåò Ñåíàò â Êîíñòèòóöèè îò 23 àïðåëÿ 1935 ãîäà ...... 65 Ðåçþìå ...... 77 Ïðîôåññîð äîêòîð íàóê Äàðþø Ãóðåöêèé, Ëîäçèíñêèé óíèâåðñèòåòi Ñåéì â êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå îò 23 àïðåëÿ 1935 ãîäà ...... 79 Ðåçþìå ...... 97

II ÎTÄÅË ÝÊÑÏÅÐTÈÇÛ, ÃËÎÑÑÛ, ÐÅÖÅÍÇÈÈ, ÎÁÇÎÐÛ A. ÝÊÑÏÅÐTÈÇÛ Ñëåäñòâåííàÿêîìèññèÿ(ðàçíîå) 1. Ïåòð Ðàäçåâè÷, Îòíîñèòåëüíî îòçûâà Ñåéìîì ÷ëåíà ñëåäñòâåííîé êîìèññèè ...... 99 2. Ìèðîñëàâ Ãðàíàò, Îòíîñèòåëüíî ïîðÿäêà îñóùåñòâëåíèÿ èçìåíåíèé â ñîñòàâå ñëåäñòâåííîé êîìèññèè Ñåéìà ...... 106 3. Àíäæåé Øìûò, Îòíîñèòåëüíî îòçûâà Ñåéìîì ÷ëåíîâ ñëåäñòâåííîé êîìèññèè ...... 107 4. Âîéöåõ Îäðîâîíæ-Ñûïíåâñêèé, Îòíîñèòåëüíî ñîîòâåòñòâèÿ ðåãëàìåíòó Ñåéìà è çàêîíó î ñëåäñòâåííîé êîìèññèè Ñåéìà äîêóìåíòà îò 8 íîÿáðÿ 2004 ã., ïîñòóïèâøåãî îò ïðåäñåäàòåëÿ Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè ...... 109 5. Àíäæåé Øìûò, Îòíîñèòåëüíî ïåðåäà÷è â ñëåäñòâåííóþ êîìèññèþ äîêóìåíòîâ è ìàòåðèàëîâ, ïîëó÷åííûõ ÷ëåíàìè êîìèññèè â õîäå ÷àñòíûõ áåñåä ...... 114 6. Ìèðîñëàâ Ãðàíàò, Îòíîñèòåëüíî äîêóìåíòà îò 8 íîÿáðÿ 2004 ã., ïîñòóïèâøåãî îò ïðåäñåäàòåëÿ Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè ...... 117 7. Êæèøòîô Ãóðàëü÷èê, Àðòóð Ïæèáîðà, Ýìèëèÿ Íîâà÷èê, Ýâà Ãðóçà, Çàìåòêà ïî âîïðîñó îá ó÷àñòèè óïîëíîìî÷åííîãî ñâèäåòåëÿ ßíà Êóëü÷èêà â ïðîèçâîäñòâå â ñëåäñòâåííîé êîìèññèè ...... 118 8. Âîéöåõ Îäðîâîíæ-Ñûïíåâñêèé, Îòíîñèòåëüíî þðèäè÷åñêèõ îñíîâàíèé çàÿâëåíèÿ îá îòâîäå óïîëíîìî÷åííîãî ëèöà, âûçâàííîãî Ñëåäñòâåííîé êîìèññèåé ...... 119 9. Ðîìóàëüä Êìåöèê, Îòíîñèòåëüíî îòâåòà íà âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ ïîñòàíîâëåíèÿ Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè îá èñêëþ÷åíèè èç ó÷àñòèÿ â ïðîèçâîäñòâå â Êîìèññèè óïîëíîìî÷åííîãî ëèöà, âûçâàííîãî åþ äëÿ äà÷è ïîêàçàíèé ...... 122 10. Õàíà Ãàåâñêàÿ-Êðà÷êîâñêàÿ, Îòíîñèòåëüíî ïîñòàíîâëåíèÿ Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè îá èñêëþ÷åíèè àäâîêàòà ß. Âèäàöêîãî èç ó÷àñòèÿ â äåëå â êà÷åñòâå óïîëíîìî÷åííîãî ßíà Êóëü÷èêà ...... 125 11. Àíäæåé Ãàáåðëå, Îòíîñèòåëüíî ïîñòàíîâëåíèÿ Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè îá èñêëþ÷åíèè èç ó÷àñòèÿ â ïðîèçâîäñòâå â Êîìèññèè óïîëíîìî÷åííîãî ëèöà, âûçâàííîãî åþ äëÿ äà÷è ïîêàçàíèé ...... 127 & Coäepæaíèe

12. Ïåòð Êðóøèíñêèé, Îòíîñèòåëüíî ñîîòâåòñòâèÿ çàêîíó ïîñòàíîâëåíèÿ Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè îò 30 íîÿáðÿ 2004 ã. îá èñêëþ÷åíèè èç ó÷àñòèÿ â äåëå óïîëíîìî÷åííîãî ëèöà, âûçâàííîãî åþ äëÿ äà÷è ïîêàçàíèé . . . 129 13. Àíäæåé Æåïëèíüñêèé, Îòíîñèòåëüíî ïîñòàíîâëåíèÿ Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè îá îòâîäå óïîëíîìî÷åííîãî ßíà Êóëü÷èêà — àäâîêàòà ß. Âèäàöêîãî èç ôóíêöèè óïîëíîìî÷åííîãî ...... 131 14. Àíäæåé Øìûò Îòíîñèòåëüíî îòêàçà â ïîäïèñàíèè ïðîòîêîëà ñâèäåòåëåì, äàþùèì ïîêàçàíèÿ â ñëåäñòâåííîé êîìèññèè Ñåéìà ..... 135 B. ÃËÎÑÑÛ Ñóäåáíàÿ ïðàêòèêà Êîíñòèòóöèîííîãî Tðèáóíàëà Àíäæåé Øìûò, ãëîññà ê âåðäèêòó Êîíñòèòóöèîííîãî Tðèáóíàëà îò 8 íîÿ- áðÿ 2004 ã. (øèôð àêò K 38/03) ...... 139 Ïðàêòèêà äðóãèõ ñóäîâ Ãæåãîæ Æîíñà, ãëîññà ê âåðäèêòó Âåðõîâíîãî Ñóäà îò 22 ìàÿ 2003 ã. (øèôð àêò I CKN 348/01) ...... 142 Ìàðöèí Êæåìèíüñêèé, ãëîññà ê âåðäèêòó Ãëàâíîãî Àäìèíèñòðàòèâíîãî Ñóäà îò 28 àïðåëÿ 2004 ã. (øèôð àêò GSK 39/04) ...... 150 Àííà Ñóðóâêà, ãëîññà ê âåðäèêòó Ãëàâíîãî Àäìèíèñòðàòèâíîãî Ñóäà îò 21 ÿíâàðÿ 2004 ã. (øèôð àêò I S.A./£d 128/03) ...... 155 C. ÐÅÖÅÍÇÈÈ Ñòàíèñëàâ Äçåíöèîëîâñêèé, Ïàðëàìåíò Ïîëüñêîãî ïîäïîëüíîãî ãîñóäàðñòâà 1939–1945 (Äàðþø Ãóðåöêèé) ...... 160 Áîãóñëàâ Áàíàøàê, Ñðàâíèòåëüíîå êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî ñîâðåìåííûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ (Ïàâåë Ñàäîâñêèé) ...... 163 Àáäóëü Àçèç Áàðè, Malaysian Constitution. A Critical Indroduction (Êðûñòÿí Öîìïëÿê) ...... 168 À. Ñèáèëëà Áèäóåëë, Ñâåòëûå è òåìíûå ñòîðîíû áðèòàíñêîãî ïàðëàìåíòàðèçìà (ÑåáàñòÿíÊóáàñ) ...... 172 D. ÎÁÇÎÐÛ Ïåòðî Ñòåöþê, Îñíîâû òåõíèêè êîíñòèòóöèè òà êîíñòèòóöèîíàëèçìó (Êæèøòîô Ýêõàðäò) ...... 174 Ñëàâîìèðà Âðîíêîâñêàÿ, Ìàöåé Çåëèíüñêèé, Êîììåíòàðèé ïî âîïðîñàì çàêîíîäàòåëüíîé òåõíèêè (ÓðøóëÿÃóðàëü) ...... 177 Ïåòðî Ñòåöþê, Ñòàíèñëàâ Äíèñòðÿíñêèé ÿê êîíñòèòóöèîíàëèñò (Ìèðîñëàâ Ãðàíàò, Àíäæåé Êîñûëî) ...... 180

III ÎTÄÅË ÄÎÊÓÌÅÍTÛ ÈÑTÎ×ÍÈÊÈ ÏÎ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÞ ÏÀÐËÀÌÅÍTÀÐÈÇÌÀ

A. ÎÏÈÑÀÍÈÅ ÌÀTÅÐÈÀËÎÂ, ÏÎÑTÓÏÈÂØÈÕ ÍÀ ÊÎÍÔÅÐÅÍÖÈÞ, ÏÎÑÂßÙÅÍÍÓÞ ÊÎÍÑTÈTÓÖÎÍÍÎÉ ÏÐÎÁËÅÌÀTÈÊÅ, ÎÐÃÀÍÈ- ÇÎÂÀÍÍÓÞ ÄÅÏÓTÀTÑÊÈÌ ÊËÓÁÎÌ BBWR 30 È 31 ÈÞËß 1928 Ã. 185 B. ÈÑÏÀÍÑÊÈÉ ÎÐÃÀÍÈ×ÍÛÉ ÇÀÊÎÍ Î ÏÅTÈÖÈÈ ÎT 12 ÍÎßÁÐß 2001 Ã...... 196 C. ÏÀÐËÀÌÅÍTÑÊÈÅ ÂÎÏÐÎÑÛ Â ÏÐÀÊTÈÊÅ ÊÎÍÑTÈTÓÖÈÎÍÍÛÕ ÑÓÄΠÄÐÓÃÈÕ ÃÎÑÓÄÀÐÑT Þæíî-Àôðèêàíñêàÿ Ðåñïóáëèêà: Ìîæåò ëè áûòü Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä çàêîíîäàòåëåì? (ïåðåâîä è ðàçðàáîòêà òåêñòà Ìèðîñëàâ Ãðàíàò) ...... 204 AKT ODDANIA HO£DU PAMIÊCI OJCA ŒWIÊTEGO JANA PAW£A II PRZEZ SEJM I SENAT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 6 kwietnia 2005 roku AKT ODDANIA HOŁDU PAMIE˛CI OJCA S´WIE˛TEGO JANA PAWŁA II przez Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej

Cały Naród Polski przyja˛ł z najgłe˛bszym z˙alem i smutkiem wies´c´ o s´mierci Jego S´wia˛tobliwos´ci Ojca S´ wie˛tego Jana Pawła II. W Jego osobie, Syna Polskiej Ziemi i Papiez˙a Słowianina, głosiciela Ewangelii Jezusa Chrystusa, s´wiat stracił wielki moralny autorytet. Opus´cił nas człowiek niezwykły, Ojciec i Nauczyciel. Został dany s´wiatu wtedy włas´nie, kiedy był temu s´wiatu tak bardzo potrzebny. Wiek XX przyniósł zagubienie moralne ludzkos´ci. Jedni zwa˛tpili w sens czło- wieczen´stwa i naszej tu, na ziemi, historii, inni przyje˛li ideologie oparte na egoizmie i nienawis´ci. Szybko zachodza˛ce zmiany cywilizacyjne, narastaja˛ce współzalez˙nos´ci mie˛dzy narodami s´wiata, zwie˛kszaja˛ce sie˛ nierównos´ci wyzwalały coraz wie˛ksza˛ ilos´c´ napie˛c´ i konfliktów. W tym s´wiecie, pełnym niepewnos´ci, przemocy i zwa˛tpienia, Jan Paweł II podej- mował inicjatywy ułatwiaja˛ce rozwia˛zywanie konfliktów społecznych, politycznych i mie˛dzynarodowych. Był prawdziwie człowiekiem pokoju i nadziei. Z niespotykana˛ pogoda˛ i miłos´cia˛, ale i z niezwykła˛ siła˛ i pewnos´cia˛, wskazywał całemu s´wiatu i kaz˙dej wspólnocie, wszystkim ludziom i kaz˙demu człowiekowi, jak z˙ycie czynic´ bardziej ludzkim. Uczył nas, jak trwaja˛c niezachwianie we własnej wierze, obdarzac´ głe˛bokim sza- cunkiem wyznawców innych religii, a takz˙e ludzie niewierza˛cych. Uczył nas, jak moz˙na, nie wyrzekaja˛c sie˛ przynalez˙nos´ci i miłos´ci do własnego Narodu, miec´ serce otwarte dla innych narodów. Uczył nas, jak podkres´laja˛c, z˙e naród jest wspólnota˛ najistotniejsza˛ dla rozwoju duchowego człowieka, jednoczes´nie dowartos´ciowywac´ inne wspólnoty, takz˙e ponadnarodowe. Uczył nas, jak szanuja˛c inne systemy warto- s´ci, wyznawane przez róz˙nych ludzi i ukształtowane w róz˙nych kulturach, jednoczes´- nie z wielka˛ ma˛dros´cia˛ ukazywac´ tym ludziom sens wartos´ci zawartych w chrzes´ci- jan´stwie, które dla Niego były najistotniejsze. Pocza˛tkiem Jego nauczania zawsze było wielkie umiłowanie człowieka, podkre- s´lenie jego niezbywalnej godnos´ci i wynikaja˛cych sta˛d praw osoby ludzkiej. Włas´nie na prawach człowieka — wartos´ci, która moz˙e byc´ wspólna dla wszystkich kultur i cywilizacji — budował On swoja˛ nauke˛ o wolnos´ci i sprawiedliwos´ci, pokoju i roz- woju. W Os´wie˛cimiu, na terenie najstraszniejszego w historii obozu zagłady, Ojciec S´wie˛ty powiedział: „…mówie˛ w imieniu wszystkich narodów, których prawa sa˛ zapoznawane i gwałcone. Mówie˛, bo obowia˛zuje mnie, obowia˛zuje nas wszystkich — prawda. Mó- wie˛, bo obowia˛zuje mnie, obowia˛zuje nas wszystkich — troska o człowieka. I dlatego prosze˛ wszystkich, którzy mnie słuchaja˛, az˙eby skupili sie˛, az˙eby skupili wszystkie siły w trosce o człowieka. Tych zas´, którzy słuchaja˛ mnie z wiara˛ w Jezusa Chrystusa, prosze˛, az˙eby skupili sie˛ w modlitwie o pokój i pojednanie”. W s´wiecie, w którym ludzie staja˛ sie˛ coraz bardziej od siebie zalez˙ni, Ojciec S´wie˛ty uczył nas, z˙e ludzkos´c´ powinna przez to stawac´ sie˛ wspólnota˛. Wspólnota zas´ musi miec´ minimum wspólnych wartos´ci, musi tez˙ istniec´ w tej wspólnocie wzajem- ny szacunek, wie˛cej — wzajemna miłos´c´. W tym przełomowym momencie ludzkos´ci potrzebny był ktos´, kto wskazał jej, jak byc´ wspólnota˛, jak nie stac´ sie˛ społecznos´cia˛ skazanych na siebie i od siebie uzalez˙nionych, ale nienawidza˛cych sie˛ ludów. Ojciec S´wie˛ty nauczał wie˛c, jak bardzo od uznania godnos´ci człowieka, od przestrzegania jego praw, od umieje˛tnos´ci dialogu i przebaczania, od budowy ładu społecznego na prawdzie, wolnos´ci i sprawiedliwos´ci, od szacunku dla kaz˙dego człowieka, od obro- ny kaz˙dego z˙ycia — od pocze˛cia do naturalnej s´mierci — od poszanowania rodziny i naturalnych wie˛zi mie˛dzyludzkich, od budowania cywilizacji miłos´ci, jak bardzo od tego wszystkiego zalez˙a˛ szanse społeczen´stw, ich rozwój i pokój, zarówno wewne˛- trzny, jak i mie˛dzynarodowy. Jak nikt inny potrafił wysłuchac´ i zrozumiec´ kaz˙dego, solidaryzował sie˛ z kaz˙- dym człowiekiem, z kaz˙da˛ wspólnota˛, szczególnie z ludz´mi cierpia˛cymi, ubogimi, ze wspólnotami krzywdzonymi i zniewolonymi. Spotykał sie˛ z nimi — z wie˛kszos´cia˛ osobis´cie, ze wszystkimi duchowo. Był z nimi i oni wiedzieli, z˙e On jest jednym z nich — ubogich, cierpia˛cych, przes´ladowanych, choc´ wiedzieli, z˙e jest przeciez˙ Biskupem Rzymu. Dla Jana Pawła II nikt nie był wrogiem, choc´ byli i tacy, którzy tak Go traktowa- li. W miare˛ jednak trwania pontyfikatu uznanie dla Jego działan´ rosło, a liczba prze- ciwników malała. Szczególne miejsce zajmuje Jan Paweł II w historii Polski i Europy. Jego na- uczanie o prawie naszej Ojczyzny do wolnos´ci ws´ród narodów Europy, o jej prawie do miłos´ci i solidarnos´ci, Jego praktyczna obrona praw naszego Narodu — uczyniły Jana Pawła II najwaz˙niejszym z Ojców niepodległos´ci Polski. W czasie Pierwszej Pielgrzymki Jana Pawła II do Polski w roku 1979 rozpocza˛ł sie˛ proces, który zaowo- cował powstaniem „Solidarnos´ci”, wyzwoleniem narodów spod panowania komuni- zmu i odbudowa˛ jednos´ci Europy. Dla nas, Polaków, pontyfikat Papiez˙a Polaka ma wie˛c szczególne znaczenie. Dumni jestes´my, z˙e tego wielkiego humaniste˛, człowieka o niezwykłej wyobraz´ni i głe˛bokiej wiedzy, człowieka wielkiej kultury, ukształtowała polska tradycja. W nauczaniu Jana Pawła II znajdujemy to, co w naszych dziejach najszczytniej- sze. Jego postawa, Jego nauczanie sa˛ głe˛boko wros´nie˛te w dzieje naszego Narodu. Nie moz˙na nie wspomniec´ odwołan´ do Pawła Włodkowica, Juliusza Słowackiego, Cypriana Kamila Norwida, Stanisława Wyspian´skiego, Kardynałów Adama Sapiehy i Stefana Wyszyn´skiego. Jan Paweł II pomógł nam odbudowywac´ nasza˛ toz˙samos´c´ narodowa˛. Od pocza˛t- ku był z polskim narodem w jego dobrych i złych chwilach. Wsparł ruch „Solidarno- s´ci” i uczył nas, na czym polega prawdziwa solidarnos´c´: „Solidarnos´c´ — to znaczy: jeden i drugi, a skoro brzemie˛, to brzemie˛ niesione razem, we wspólnocie. A wie˛c nigdy: jeden przeciw drugiemu. Jedni przeciw drugim. I nigdy «brzemie˛» dz´wigane przez człowieka samotnie. Bez pomocy drugich. Nie moz˙e byc´ walka silniejsza od solidarnos´ci”. Przypominał nam Ojciec S´ wie˛ty o wspólnych korzeniach z Europa˛, ale i podkres´lał, z˙e nasza kultura te˛ Europe˛ współtworzyła. Pamie˛tamy Jego wysta˛pienie wygłoszone w 1999 roku w gmachu Parlamentu na wspólnym posiedzeniu Sejmu i Senatu. Wskazywał nam Papiez˙ Polak, jakim zobo- wia˛zaniem jest wolnos´c´ i niepodległos´c´ Ojczyzny, na czym polega moralna i odpo- wiedzialna polityka, tłumaczył, z˙e celem jest dobro człowieka i dobro wspólne, a nie grupowe czy indywidualne korzys´ci, przestrzegał, z˙e demokracja bez wartos´ci łatwo przemienia sie˛ w jawny lub zakamuflowany totalitaryzm. Nie ma Go juz˙ ws´ród z˙ywych. Odszedł do lepszego s´wiata, w który tak bardzo wierzył. Dzieło Jego jednak trwa. Dalsza realizacja przesłania Jana Pawła II, Wielkiego Papiez˙a, cia˛gle przed nami. My, przedstawiciele Narodu Polskiego, posłowie i senatorowie Rzeczypospoli- tej, składamy hołd najwie˛kszemu Autorytetowi naszych czasów, człowiekowi, który sie˛gaja˛c do z´ródeł chrzes´cijan´stwa, uczył nas odwagi i pokory, stanowczos´ci i wyro- zumiałos´ci, pryncypialnos´ci i otwartos´ci, ma˛dros´ci i pogody ducha. Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej składaja˛ hołd pamie˛ci Papiez˙a Jana Pawła II.

Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Włodzimierz Cimoszewicz

Marszałek Senatu Rzeczypospolitej Polskiej Longin Pastusiak WŁADYSŁAW T. KULESZA

USTAWA KONSTYTUCYJNA Z 23 KWIETNIA 1935 ROKU

kwietnia 1935 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Ignacy Mos´cicki 23 podpisał ustawe˛ konstytucyjna˛ uchwalona˛ przez Sejm i Senat III kadencji. Naste˛pnego dnia akt opublikowano w Dzienniku Ustaw Nr 50 jako pozycje˛ 227 (jedyna w tym numerze Dziennika) i nowa konstytucja stała sie˛ obowia˛zuja˛cym prawem. Była to druga konstytucja II Rzeczypospolitej, jes´li nie liczyc´ Małej Konstytucji z 1919 r. Była to takz˙e druga próba zmiany ustroju pan´stwa przez obóz rza˛dza˛cy Polska˛ po maju 1926 r., która w odróz˙nieniu od pierwszej próby, podje˛tej w poprzednim Sejmie II ka- dencji, została uwien´czona powodzeniem. Jednak za upragniony sukces przyszło pił- sudczykom zapłacic´ bardzo wysoka˛ cene˛ w postaci pogwałcenia w procesie ustawo- dawczym zarówno litery prawa starej jeszcze obowia˛zuja˛cej Konstytucji marcowej, jak i ówczesnego regulaminu sejmowego. Analize˛ wydarzen´, które rozegrały sie˛ nie tylko w Sejmie i Senacie III kadencji w latach 1930–1935, trzeba poprzedzic´ wgla˛dem we wczes´niejsze dokonania obozu sanacyjnego w reformy ustroju pan´stwa poczynaja˛c od pierwszego okresu po zama- chu majowym1. W ocenie piłsudczyków nowela sierpniowa była jedynie pierwszym i najniezbe˛dniejszym krokiem w kierunku zasadniczej zmiany podstawowych zasad ustrojowych ówczesnej Polski. Rozszerzone kompetencje organów władzy wyko- nawczej, prezydenta i rza˛du, wzmacniano dalej przy pomocy precedensów tworzo- nych przez Stanisława Cara. Uwadze piłsudczyków nie uszedł fakt, z˙e w pokonanym parlamencie, w trakcie prac nad Nowela˛ Sierpniowa˛, nie wszystkie propozycje doty-

1 A. Ajnenkiel, Spór o model parlamentaryzmu polskiego do 1926 r., Warszawa 1972, s. 324–420. 10 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały cza˛ce konstytucji przedstawione przez rza˛d Kazimierza Bartla zostały uwzgle˛dnione. Batalia trwała az˙ do trzeciego czytania i zwycie˛zcy musieli szukac´ kompromisu ze zwycie˛z˙onymi. Zapowiadała sie˛ długa i zacie˛ta walka na polu prac konstytucyjnych w sytuacji, gdy obóz piłsudczyków z idei naprawy ustroju pan´stwa uczynił sztanda- rowe hasło zarówno w wymiarze ideologii, jak i budowanego po zamachu majowym programu politycznego. Proces budowy nowego systemu władzy, który współczes´nie nazywamy syste- mem autorytarnym, stał sie˛ faktem. Kluczowym elementem nowego układu został Józef Piłsudski — de iure minister spraw wojskowych w kolejnych gabinetach for- mowanych po zamachu majowym i de facto dyktator — oraz jego otoczenie. Idea zasadniczej zmiany ustroju pan´stwa była dziełem marszałka, ale ów wyznaczywszy zasadniczy kierunek zmian — wzmocnienie władzy wykonawczej kosztem władzy ustawodawczej — ograniczył sie˛ do kilku szczegółowych wskazan´ dotycza˛cych kon- kretnych rozwia˛zan´ ustrojowych i pozostawił całos´c´ przedsie˛wzie˛cia w re˛kach swo- ich zaufanych ludzi. Było to zgodne ze sposobem jego mys´lenia i działania jako dy- ktatora i przywódcy swojego obozu, gdyz˙ „rezerwował siebie tylko dla spraw najwaz˙niejszych”2. Ta specyficzna cecha stylu rza˛dzenia J. Piłsudskiego sprawiła, z˙e przed jego otoczeniem nie tylko w dziele zmiany ustroju cze˛sto otwierały sie˛ duz˙e moz˙liwos´ci samodzielnego działania. I tak tez˙ sie˛ stało w omawianej tu kwestii. Kil- ku ludzi z najbliz˙szego otoczenia Piłsudskiego, obdarzonych jego pełnym zaufaniem, umiało z tej moz˙liwos´ci skorzystac´ podejmuja˛c takz˙e próby własnych, z˙eby nie rzec, autorskich działan´ w kwestii zmiany ustroju. Zawsze przy pełnej s´wiadomos´ci, z˙e w kaz˙dej chwili moga˛ spotkac´ sie˛ z negatywna˛ i zarazem ostateczna˛ ocena˛ swoich dokonan´. Tak mogło byc´ i bywało. O czym najboles´niej przekonał sie˛ najwierniejszy w otoczeniu Komendanta — pułkownik Walery Sławek. Dodatkowym problemem dla sanacyjnej elity władzy był fakt, szczególnie wy- raz´nie widoczny przed 1931 r., z˙e Piłsudski reforme˛ ustroju traktował dwois´cie: z jednej strony był to cel strategiczny całej formacji maja˛cy range˛ kanonu ideowego wykreowanego przez Komendanta na długo przed majem 1926 r., a z drugiej strony kwestia reformy ustrojowej stawała sie˛ po zamachu majowym bardzo cze˛sto instru- mentem w kolejnej taktycznej rozgrywce Marszałka z opozycja˛. Zdarzało sie˛, z˙e po okresie zupełnej absencji Piłsudskiego na polu zagadnien´ konstytucyjnych przycho- dził znienacka czas jego wzmoz˙onej aktywnos´ci, która zaskakiwała jego współpra- cowników zaangaz˙owanych w tym dziele i realizuja˛cych własne zamierzenia, ale oczywis´cie zawsze w obre˛bie nadrze˛dnego, lecz bardzo generalnie wyznaczonego celu przez Komendanta3. Wybory do Sejmu i Senatu w marcu 1928 r. oznaczały pocza˛tek kolejnego etapu w walce obozu rza˛dza˛cego o zmiane˛ Konstytucji marcowej. Zgodnie z jej art. 125

2 K. S´witalski, Diariusz 1919–1935, Warszawa 1992, s. 653–654; zob. tez˙ A. Garlicki, Józef Piłsud- ski 1867–1935, Warszawa 1988, s. 397–398. 3 A. Chojnowski, Piłsudczycy u władzy. Dzieje Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rza˛dem, Wroc- ław 1986, s. 138–139, 144–147, 149–150 oraz 190–191. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 11 ust. 3 „drugi z rze˛du na zasadzie tej konstytucji wybrany Sejm” mógł dokonac´ „rewi- zji ustawy konstytucyjnej” własna˛ uchwała˛ powzie˛ta˛ wie˛kszos´cia˛ 3/5 głosuja˛cych przy obecnos´ci co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Sejm II kadencji wy- brany wiosna˛ 1928 r. był tym „drugim z rze˛du” Sejmem obdarzonym nadzwyczajny- mi uprawnieniami do samodzielnej, bo z pominie˛ciem Senatu, rewizji konstytucji. W wyniku wyborów posłowie reprezentuja˛cy Bezpartyjny Blok Współpracy z Rza˛- dem (BBWR) stworzyli najwie˛kszy klub parlamentarny (125 posłów w Sejmie), ale mimo wsparcia administracji w trakcie kampanii wyborczej uzyskana liczba manda- tów nie była wystarczaja˛ca do dokonania rewizji konstytucji własnymi siłami. Mimo to obóz rza˛dza˛cy, a s´cis´lej liderzy Bloku podje˛li taka próbe˛. Inicjatywa wyszła od władz BBWR, które w trakcie kampanii wyborczej hasłu reformy ustroju pan´stwa nadali zasadnicza˛ range˛. Zacze˛to od prac studyjnych, któ- rych podsumowanie przyniosła specjalna narada zorganizowana na przełomie lipca i sierpnia 1928 r. w Warszawie4. Zaproszenia rozesłał prezes Bloku W. Sławek, zas´ obradom przewodniczył Wacław Makowski, minister w pierwszych gabinetach K. Bartla, który przygotował projekt rza˛dowych zmian Konstytucji marcowej po za- machu majowym oraz jako przedstawiciel rza˛du wzia˛ł udział w zmaganiach w Iz- bach, których finałem było uchwalenie Noweli Sierpniowej. Uwaga uczestników de- baty skupiła sie˛ zarówno na naczelnych zasadach ideowych, jak i na konkretnych rozwia˛zaniach ustrojowych przyszłej konstytucji. Nie wszyscy pragne˛li całkowitej likwidacji rza˛dów parlamentarnych, zniesienia pie˛cioprzymiotnikowej ordynacji wy- borczej czy zasadniczego rozszerzenia kompetencji Senatu, ale wszystkie prezento- wane opinie ła˛czyła wspólna mys´l o wzmocnieniu w przyszłej konstytucji pozycji egzekutywy w pan´stwie kosztem legislatywy. Kolejnym posunie˛ciem władz Bloku, przedsie˛wzie˛tym w drugiej połowie 1928 r., było przysta˛pienie do pracy nad stwo- rzeniem nowych juz˙ konkretnych i uje˛tych w postaci norm prawnych rozwia˛zan´ ustrojowych. I w tym momencie zaznaczył sie˛ rozziew, długo niedostrzegalny za- równo dla opinii publicznej, jak i znacznej cze˛s´ci piłsudczyków, pomie˛dzy stanowi- skiem J. Piłsudskiego, który na tym etapie nie chciał szybkiego rozpocze˛cia prac w Sejmie nad rewizja˛ konstytucji, a liderami Bloku z W. Sławkiem na czele, którzy podje˛li decyzje˛ o ich rozpocze˛ciu5. Całos´c´ prac była prowadzona w s´cisłej tajemnicy, a liczbe˛ uczestnicza˛cych w nich osób ograniczono do minimum. Kierownictwo Bloku nie wiedziało, jak sie˛ do wyniku tych prac ustosunkuje sie˛ Piłsudski, a takz˙e pamie˛taja˛c o róz˙nicy pogla˛dów ujawnionej podczas debaty w lecie 1928 r. chciano unikna˛c´ upublicznienia ewentual- nych sporów w łonie BBWR. W tej szczególnej sytuacji pojawiła sie˛ postac´, która zacze˛ła odgrywac´ coraz wie˛ksza˛ role˛ w całos´ci przedsie˛wzie˛cia, jako jego główny architekt i legislator tworza˛cy poszukiwane regulacje juz˙ w postaci konkretnych

4 Sprawozdanie z ankiety przygotowanej do reformy konstytucji odbytej w dniach 30, 31 lipca i 1 sierpnia 1928 r. w Warszawie na zaproszenie Walerego Sławka pod przewodnictwem Wacława Makow- skiego, Warszawa 1928. 5 Wgla˛d w archiwa Bloku pozwolił A. Chojnowskiemu na odtworzenie całos´ci przebiegu podje˛tych prac i ich chronologii, A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 138–150, 187–194 oraz 213–222. 12 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały przepisów prawa. Był to Stanisław Car, wierny piłsudczyk, dawny szef Kancelarii Cywilnej Naczelnika Pan´stwa i wybitny prawnik wprawiony w bojach z opozycja˛ (nie tylko per fas), a takz˙e maja˛cy od dawna sprecyzowane pogla˛dy na temat podsta- wowych wad obowia˛zuja˛cej konstytucji oraz rozwia˛zan´ niezbe˛dnych do wzmocnie- nia pozycji głowy pan´stwa w pomajowej Polsce. Juz˙ w 1924 r. S. Car opublikował prace˛, w której poddał zasadniczej krytyce Konstytucje˛ marcowa˛, przy czym wtedy jeszcze nie zakwestionował rza˛dów parlamentarnych jako naczelnej zasady ustrojo- wej. Równoczes´nie S. Car sprecyzował swoje propozycje zmian obowia˛zuja˛cej kon- stytucji: wybór głowy pan´stwa poza Izbami, zwie˛kszenie uprawnien´ prezydenta w procesie ustawodawczym, przyznanie prezydentowi prawa do samodzielnego roz- wia˛zania Izb przed upływem ich kadencji oraz upowaz˙nienie głowy pan´stwa do po- woływania członków rza˛du bez kontrasygnaty premiera6. 31 paz´dziernika 1928 r. Klub Parlamentarny BBWR przedstawił wniosek o przysta˛pieniu do prac nad rewizja˛ konstytucji w trybie art. 125 ust. 3. 22 stycznia 1929 r. wie˛kszos´c´ posłów opowiedziała sie˛ za wnioskiem. Powołano Komisje˛ Kon- stytucyjna˛ Sejmu, na czele której stana˛ł W. Makowski. Składaja˛c w Izbie wniosek, władze Bloku działały samodzielnie, gdyz˙ nie odwołały sie˛ do poparcia rza˛du, na czele którego od czerwca 1928 r. stał ponownie K. Bartel. Podobnie posta˛piono 6 lu- tego 1929 r., gdy posłowie Bloku przedstawili w Sejmie swój projekt zmian konsty- tucji. Próba Bloku, aby przez dokonanie zmian w regulaminie Sejmu otworzyc´ droge˛ do stworzenia całkowicie nowej konstytucji, podje˛ta przez W. Makowskiego, skon´- czyła sie˛ niepowodzeniem. Wie˛kszos´c´ Sejmu zdecydowała, iz˙ przedmiotem prac Ko- misji Konstytucyjnej, a naste˛pnie Izby be˛da˛ jedynie projekty konkretnych zmian od- nosza˛cych sie˛ do wyraz´nie oznaczonych artykułów obowia˛zuja˛cej konstytucji. I tak tez˙ skonstruowano projekt Bloku, którego autorem był S. Car7. Projekt składał sie˛ z siedemdziesie˛ciu poprawek (zawartych w cze˛s´ci wniosku oznaczonej jako cze˛s´c´ A druku sejmowego nr 444), które w przypadku ich akceptacji miały byc´ wła˛czone w odpowiednie miejsca, wskazane przez wnioskodawców w Konstytucji marcowej (w cze˛s´ci B druku nr 444), co sprawiało, z˙e konstytucja zwie˛kszała swoja˛ obje˛tos´c´ ze 126 artykułów do 143. Równoczes´nie wnioskodawcy proponowali (w cze˛s´ci C druku nr 444) nowej systematyki ustawy zasadniczej w postaci dwunastu nowych rozdzia- łów zamiast szes´ciu dotychczasowych. Z ogla˛du proponowanej systematyki oraz analizy dwóch pierwszych proponowanych poprawek wyraz´nie wynikało, z˙e wnio- skodawcy odrzucaja˛ idee˛ trójpodziału władzy jako obowia˛zuja˛ca˛ dota˛d zasade˛ ustro- jowa˛, a z analizy wie˛kszos´ci pozostałych poprawek wynikało wyraz´nie, z˙e najwaz˙- niejszym organem w pan´stwie stawał sie˛ prezydent, okres´lony w projekcie jako „Najwyz˙szy przedstawiciel władzy w Pan´stwie Polskim” i wyposaz˙ony w liczne

6 A. Gwiz˙dz˙, Burz˙uazyjno-obszarnicza konstytucja z 1921 r. w praktyce, Warszawa 1956, s. 124– –125; zob. takz˙e Stanisław Car, Polska koncepcja autorytaryzmu, wste˛p, wybór, opracowanie J.M. Maj- chrowski, Warszawa 1996, s. 23–43. 7 A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 145 (Druk Sejmowy nr 444 jest zawarty w Aneksie I do pracy W. Rostockiego, Pie˛c´dziesia˛t pie˛c´ lat mocy obowia˛zuja˛cej Konstytucji Kwietniowej. Ustrój władzy pan´- stwowej w ustawie zasadniczej i w praktyce, Lublin 2002, s. 287–300). Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 13 kompetencje, z których cze˛s´c´ była uwolniona od kontrasygnaty. Wzmiankowana w projekcie władza nadal była zwia˛zana z Narodem, ale formuła Konstytucji marco- wej stanowia˛cej, iz˙ władza zwierzchnia w Rzeczpospolitej Polskiej nalez˙y do Narodu została zasta˛piona nowa˛ formuła˛ głosza˛ca˛, iz˙ „z´ródłem władzy w Rzeczpospolitej Polskiej jest Naród”. Jednak to pierwsze zdanie pierwszego artykułu projektu Bloku zostało uzupełnione drugim zdaniem stanowia˛cym, iz˙ „Prawem naczelnym jest Do- bro Pan´stwa”. Wniesienie projektu na forum Sejmu 6 lutego poprzedziły wydarzenia, które by- ły dowodem, jak bardzo utajniono całos´c´ prac zwia˛zanych z jego przygotowaniem. Członkowie prezydium Klubu Parlamentarnego BBWR oraz posłowie Bloku, dele- gowani do pracy w Komisji Konstytucyjnej Sejmu, zostali zapoznani z jego tres´cia˛ w przededniu posiedzenia Izby, a pozostali posłowie Bloku na godzine˛ przed rozpo- cze˛ciem obrad. Nie obyło sie˛ bez protestów dotycza˛cych zarówno takiego sposobu procedowania, jak i tres´ci ujawnionego aktu. Władze Klubu w celu pacyfikacji na- strojów os´wiadczyły, z˙e Marszałek pozytywnie ocenił rozwia˛zania zawarte w proje- kcie. Mówia˛c ogle˛dnie była to podwójna mistyfikacja. Po pierwsze, J. Piłsudski za- poznał sie˛ dokładnie z całym projektem dopiero w listopadzie 1929 r., gdy zreferował mu dokładnie, wydelegowany przez Komisje˛ Konstytucyjna˛, poseł Jan Piłsudski (brat Marszałka). Podczas serii spotkan´ J. Piłsudski słuchał i nie zabierał głosu. Jedynie w dwóch kwestiach wyraz´nie odniósł sie˛ do prezentowanych mu regu- lacji. Po drugie, w listopadzie 1930 r. J. Piłsudski wyraz´nie os´wiadczył w wywiadzie dla prasy, z˙e podstawowe załoz˙enie, na którym oparto projekt Bloku, zakładaja˛ce wnoszenie poprawek do obowia˛zuja˛cej Konstytucji, nie podoba mu sie˛, gdyz˙ to „wzie˛cie za podstawe˛ dotychczasowej Konstytucji” spowodowało, z˙e w projekcie nie udało sie˛ „wprowadzic´ tak poz˙a˛danego s´cisłego podziału pracy” pomie˛dzy „trzy główne spre˛z˙yny poruszaja˛ce maszyne˛ pan´stwa” (czyli pomie˛dzy prezydenta, rza˛d i parlament)8. Jednak wiosna˛ 1929 r. parlamentarzys´ci Bloku nie znali tych pogla˛dów swojego przywódcy i przekonani o jego aprobacie przysta˛pili do batalii o rewizje˛ konstytucji. Miała ona dwa wymiary. Pierwszy stricte parlamentarny na forum sejmowej Komisji Konstytucyjnej i drugi pozaparlamentarny. W Komisji debatowano w spokojnej at- mosferze, nie wolnej od wzajemnej kurtuazji oraz prób szukania porozumienia, gdy kolejne ugrupowania opozycyjne wnosiły pod jej obrady własne projekty rewizji Konstytucji marcowej. Poza murami parlamentu było inaczej. Ton debaty publicznej stawał sie˛ coraz bardziej konfrontacyjny. Wła˛czył sie˛ do niej osobis´cie J. Piłsudski, ostro atakuja˛c postanowienia obowia˛zuja˛cej Konstytucji. Jednak z zupełnie innych przyczyn niz˙ che˛c´ oz˙ywienia czy pogłe˛bienia poziomu tocza˛cej sie˛ debaty. „Dla J. Piłsudskiego waz˙ny był w tym momencie wyła˛cznie propagandowy aspekt sprawy konstytucyjnej, chodziło o skompromitowanie Konstytucji Marcowej przez wytwo- rzenie w opinii publicznej jej negatywnego os´mieszaja˛cego stereotypu nie zas´

8 W. Je˛drzejewicz, J. Cisek, Kalendarium z˙ycia Józefa Piłsudskiego, Warszawa 1998, t. III, s. 208 i 247. 14 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały o uczone dysputy”. Przywódcom Bloku Marszałek zarzucił, z˙e debacie konstytucyj- nej nadaja˛ „zbyt powaz˙ny jakis´ naukowy ton”, a takz˙e w zbyt małym stopniu da˛z˙a˛ do jej zdynamizowania i upublicznienia9. Podje˛to decyzje˛ o zorganizowaniu w terenie akcji wiecowej przez Blok, ale po- z˙a˛danych przez Marszałka efektów nie osia˛gnie˛to. Za to w debacie konstytucyjnej pojawił sie˛ nowy element. Rza˛d K. Bartla, który dystansował sie˛ od inicjatywy Blo- ku, został w kwietniu 1929 r. zasta˛piony przez nowy gabinet Kazimierza S´witalskie- go. Gabinet w przekonaniu opinii publicznej be˛da˛cy reprezentacja˛ prawego skrzydła obozu rza˛dza˛cego, który opozycyjna prasa okres´liła mianem „rza˛du pułkowników”. Nowy rza˛d, podobnie jak poprzedni, nie popierał oficjalnie projektu Bloku, ale pre- mier oraz czterech ministrów z jego rza˛du aktywnie sie˛ wła˛czyli do tocza˛cej sie˛ de- baty, wygłaszaja˛c w kraju odczyty pos´wie˛cone słusznej sprawie rewizji Konstytucji. Do grona prelegentów doła˛czył takz˙e W. Makowski, który podobnie jak w swoich innych wypowiedziach w debacie konstytucyjnej skupił sie˛ na naczelnych zasadach ideowych projektu Bloku oraz ich doktrynalnym uzasadnieniu10. Dnia 7 grudnia w naste˛pstwie wotum nieufnos´ci rza˛d K. S´ witalskiego podał sie˛ do dymisji. Po prawie miesie˛cznym przesileniu na czele nowego gabinetu stana˛ł K. Bartel. Znaczna cze˛s´c´ opozycji uznała, z˙e oznacza to zasadnicza˛ zmiane˛ linii po- litycznej obozu rza˛dza˛cego („pogrzebanie rza˛du pułkowników”) oraz otwarcie drogi do kompromisu w tocza˛cej sie˛ debacie konstytucyjnej. Mniemano zreszta˛ nie bez- podstawnie, z˙e nowy premier ma własne pogla˛dy w kwestii rewizji Konstytucji, od- mienne od rozwia˛zan´ zawartych w projekcie Bloku. W tej sytuacji Komisja Konsty- tucyjna podje˛ła uchwałe˛, mimo sprzeciwu jej członków z BBWR, aby na forum Komisji wysta˛pił premier i sprecyzował (w uchwale uz˙yto słowa „ujawnił”) stanowi- sko rza˛du w sprawie Konstytucji. Ostatecznie premier na posiedzenie Komisji nie przybył, przesa˛dził o tym sprzeciw ministra spraw wojskowych J. Piłsudskiego. Gdy przyszło na forum Rady Ministrów do głosowania w sprawie złoz˙enia przez premiera deklaracji w Komisji, to za wnioskiem opowiedział sie˛ tylko wnioskodawca. Dziw- nym zrza˛dzeniem losu był nim minister pracy i opieki społecznej Aleksander Prystor, powszechnie uwaz˙any za prominentnego przedstawiciela grupy pułkowników. Osta- tecznie na posiedzeniu Komisji 6 marca 1930 r. pojawił sie˛ przedstawiciel rza˛du (był nim dyrektor Biura Prawnego Prezydium Rady Ministrów), który poinformował po- słów, z˙e w obecnym stanie prac konstytucyjnych rza˛d nie moz˙e sprecyzowac´ swoje- go stanowiska „wobec nieokres´lonych jeszcze wyników tych prac”, a reforma kon- stytucyjna winna przede wszystkim doprowadzic´ do „uczynienia z urze˛du Prezydenta Rzeczypospolitej czynnika nadrze˛dnego w pan´stwie”. Tak wie˛c okazało sie˛, z˙e pogla˛dy szefa rza˛du w sprawie kluczowej dla całos´ci debaty sa˛ zbiez˙ne z ofi- cjalnymi enuncjacjami Bloku11.

9 K. S´witalski, Diariusz…, s. 468; zob. A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 147. 10 W.T. Kulesza, Koncepcje ideowo-polityczne obozu rza˛dza˛cego w Polsce w latach 1926–1935, Wrocław 1985, s. 160–162. 11 A. Czubin´ski, Centrolew, Poznan´ 1963, s. 191–192. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 15

W dniach 6 i 13 marca odbyły sie˛ kolejne posiedzenia Komisji. Posłowie opozycji odrzucili projekt rewizji Konstytucji przygotowany przez BBWR. Ale nie to wydarze- nie przesa˛dziło o zakon´czeniu jej prac. 15 marca rza˛d K. Bartla podał sie˛ do dymisji. Misje˛ utworzenia nowego rza˛du otrzymał W. Sławek, który 25 sierpnia w obliczu za- ostrzaja˛cej sie˛ sytuacji politycznej w kraju usta˛pił miejsca na fotelu premiera samemu J. Piłsudskiemu. Obóz rza˛dza˛cy podja˛ł decyzje˛ o rozprawieniu sie˛ z opozycja˛ parla- mentarna˛. 29 sierpnia Prezydent Rzeczpospolitej rozwia˛zał przed upływem kadencji Sejm i Senat podaja˛c w ore˛dziu jako powód niemoz˙nos´c´ „naprawy zasadniczych praw rza˛dza˛cych Rzeczpospolita˛ […] za pomoca˛ istnieja˛cego obecnie Sejmu […]”. W trakcie debaty konstytucyjnej na forum Komisji obie strony nie doszły do porozumienia. Opozycja ostatecznie wybrała formułe˛ non possumus, zas´ w obozie rza˛dza˛cym zadecydowała wola Marszałka, który w obliczu akcji Centrolewu uznał, z˙e nadszedł czas decyduja˛cego uderzenia w siły opozycji. W miare˛ rozwoju wyda- rzen´ sprawa rewizji Konstytucji w latach 1929–1930 stała sie˛ dla Marszałka przede wszystkim kwestia˛ taktyczna˛, a nie strategiczna˛. Analizuja˛c regulacje zawarte w pro- jekcie Bloku i porównuja˛c je z pogla˛dami głoszonymi podczas letniej narady w 1928 r. moz˙na dojs´c´ do wniosku, z˙e po stronie Bloku „wyste˛powała tendencja do rozpatrywania problemu konstytucyjnego na płaszczyz´nie merytorycznej”, czego wyrazem była rezygnacja z najbardziej radykalnych w swoim antyparlamentaryzmie rozwia˛zan´ ustrojowych (np. z całkowitej rezygnacji z odpowiedzialnos´ci parlamen- tarnej rza˛du). Ta tendencja, zdaniem badaczy, wynikała byc´ moz˙e „z mys´li o stwo- rzeniu minimalnej choc´by szansy przeforsowania projektu w Sejmie pomimo nie- sprzyjaja˛cego dla sanacji jego składu”12. Jednak wgla˛d w całos´c´ propozycji Bloku chyba pozwala na dostrzez˙enie w nich i takich rozwia˛zan´, które co do meritum z per- spektywy wyznaczanej nie tylko przez zasade˛ rza˛dów parlamentarnych, ale takz˙e przez zasade˛ rza˛dów prawa w z˙adnej mierze nie mogły stac´ sie˛ elementem jakiego- kolwiek kompromisu. Prezydent rozwia˛zuja˛c 29 sierpnia 1930 r. Izby przed upływem kadencji wyzna- czył termin nowych wyborów: 16 listopada do Sejmu i 23 listopada do Senatu. Wczes´niej w nocy z 9 na 10 wrzes´nia aresztowano pierwszych 17 byłych posłów. Policja wykonuja˛c polecenie ministra spraw wewne˛trznych działała na podstawie listy be˛da˛cej autorskim dziełem J. Piłsudskiego. Aresztowanie przez policje˛, a na- ste˛pnie przekazanie aresztantów w re˛ce z˙andarmerii wojskowej było jawnym po- gwałceniem litery prawa, zas´ sposób w jaki potraktowano aresztowanych parlamen- tarzystów był w wie˛kszym stopniu haniebny niz˙ całkowicie bezprawny. Po wyborach powoli do wiadomos´ci publicznej zacze˛ły przenikac´ informacje o tym, co działo sie˛ w twierdzy Brzes´c´, gdzie osadzono aresztowanych polityków. Pomie˛dzy obozem rza˛dza˛cym a opozycja˛ wyrosła dota˛d nie istnieja˛ca przepas´c´, a według przywódców opozycji juz˙ jakiekolwiek porozumienie z rza˛dem, w szczególnos´ci w kwestii kon- stytucyjnej stało sie˛ niemoz˙liwe.

12 A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 149–150. 16 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Listopadowe wybory do Sejmu i Senatu III kadencji przeszły do historii pod nazwa˛ brzeskich. Kolejne aresztowania, rewizje oraz presja aparatu administracyjne- go o wiele bardziej wyraz´na niz˙ podczas wyborów w 1928 r. nadały tym wyborom jednoznaczny koloryt13. Wynik wyborów był dla obozu rza˛dza˛cego zwycie˛ski: 247 kandydatów na posłów oraz 74 kandydatów na senatorów z listy BBWR uzyskało mandaty w Sejmie i Senacie. W obu izbach obóz sanacyjny dysponował bezwzgle˛d- na˛ wie˛kszos´cia˛. Ale były to juz˙ Izby III kadencji i wie˛kszos´c´ wymagana dla ewentu- alnej zmiany konstytucji wynosiła w kaz˙dej z Izby 2/3 głosów w obecnos´ci co naj- mniej połowy ustawowej liczby jej członków. W Senacie piłsudczycy dysponowali taka˛ wie˛kszos´cia˛, lecz w Sejmie juz˙ nie. Mimo to postanowiono działac´. Najwaz˙niejsze decyzje podja˛ł osobis´cie J. Piłsudski14. 18 listopada 1930 r. pole- cił (według diariusza K. S´witalskiego „poradził”) swojemu otoczeniu wnies´c´ pod ob- rady Sejmu stary projekt Bloku, przy czym zastrzegł, aby „nie upierac´ sie˛ przy sfor- mułowaniu kaz˙dego paragrafu”. Równoczes´nie „radził Komendant, aby wyznaczyc´ Cara do prac konstytucyjnych, gdyz˙ Car wykształcił sie˛ na wielkiego prawnika pan´- stwowego”. Na zakon´czenie J. Piłsudski os´wiadczył, z˙e zakomunikuje publicznie swoje uwagi dotycza˛ce meritum spraw konstytucyjnych i opinie˛ o projekcie konsty- tucji BBWR. Słowa dotrzymał i 24 paz´dziernika powiedział w wywiadzie, z˙e skute- cznie i s´wiadomie w minionym okresie uchylał sie˛ od udziału w pracach konstytucyj- nych Bloku „dla tej po prostu zwyczajnej przyczyny”, z˙e nie czuje sie˛ „uzdolnionym do formułowan´ prawnych w jakiejkolwiek kwestii”. Ostatecznie z projektem Bloku, jak wynikało z wypowiedzi J. Piłsudskiego, zapoznał sie˛, gdy ten przedstawił mu Jan Piłsudski. Po prezentacji projektu, J. Piłsudski ocenił go negatywnie („przede wszystkim os´wiadczyłem, z˙e mi sie˛ bardzo nie podoba postanowienie klubu wzie˛cia za podstawe˛ dotychczasowej konstytucji”) i w toku kolejnych konferencji z bratem skupił sie˛ tylko na kilku kwestiach (dokładnie dwóch), które wywołały jego sprze- ciw, ale zdecydował sie˛ wówczas nie oprotestowywac´ całego projektu. Piłsudski w wywiadzie bardzo wyraz´nie podkres´lił, z˙e oparcie prac konstytucyjnych Bloku na teks´cie Konstytucji marcowej sprawiło, z˙e „tak poz˙a˛dany s´cisły podział pracy pan´- stwowej”, na którym mu najbardziej zalez˙ało, nie został w projekcie Bloku nalez˙ycie przeprowadzony15. Znaja˛c stanowisko Komendanta przysta˛piono do akcji. Pierwszym krokiem było obsadzenie stanowisk przewodnicza˛cych Komisji Konstytucyjnych w obu Izbach. Zostali nimi Wacław Makowski w Sejmie, a w Senacie Józef Targowski. Dnia 14 stycznia 1931 r. odbyła sie˛ narada kierownictwa Bloku, w której wzie˛li udział je- go parlamentarzys´ci be˛da˛cy członkami Komisji Konstytucyjnych w obu Izbach. Na- tomiast 6 lutego BBWR wniósł do laski marszałkowskiej (te˛ dzierz˙ył K. S´witalski, a jednym z wicemarszałków Izby w grudniu 1930 r. został S. Car) projekt nowej

13 Bardzo wnikliwa˛ charakterystyke˛ i ocene˛ wyborów brzeskich przedstawił A. Ajnenkiel, Parla- mentaryzm II Rzeczypospolitej, Warszawa 1975, s. 293–294 i 298–305. 14 K. S´witalski, Diariusz…, s. 527–528. 15 J. Piłsudski, Pisma zbiorowe, Warszawa 1937, t. IX, s. 258–260. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 17 ustawy zasadniczej. Był to stary projekt Bloku z 1929 r., ale juz˙ nie w formie zbioru poprawek do obowia˛zuja˛cej Konstytucji, lecz w formie projektu całej nowej ustawy zasadniczej, w której do tekstu Konstytucji marcowej wprowadzono wszystkie wów- czas zaproponowane poprawki. Dnia 3 marca Sejm podja˛ł uchwałe˛ o rozpocze˛ciu prac nad zmiana˛ konstytucji i przekazaniu wniosku posłów BBWR do Komisji Kon- stytucyjnej Sejmu. Ta rozpocze˛ła prace˛ 17 marca. Posłowie opozycji — było ich w Komisji dwunastu — ostatecznie wycofali sie˛ z jej prac os´wiadczaja˛c, z˙e nie widza˛ moz˙liwos´ci takiej pracy w sytuacji, która powstała w kraju w wyniku wyborów w 1930 r. oraz wydarzen´, które im towarzyszyły16. Po przyje˛ciu za podstawe˛ swoich prac projektu Bloku, Komisja w składzie osiemnastu posłów przysta˛piła do pracy. Od pocza˛tku jej obrad szczególna˛ aktyw- nos´c´ wykazywał poseł S. Car. To on wygłosił 3 marca w Sejmie programowa˛ mowe˛, a naste˛pnie na pierwszym posiedzeniu Komisji przedłoz˙ył dwa wnioski, zaakcepto- wane przez jej członków, które przesa˛dziły o formach i porza˛dku prac Komisji w nadchodza˛cych latach. Pierwszy wniosek dotyczył przeprowadzenia pod auspicja- mi Komisji ankiety konstytucyjnej, zas´ drugi okres´lił plan pracy Komisji. Przyje˛to, z˙e przedmiotem jej obrad be˛da˛ wszystkie regulacje obowia˛zuja˛cej Konstytucji, ana- lizowane na podstawie 18 referatów dotycza˛cych we˛złowych zagadnien´ ustrojo- wych, które S. Car wypunktował w swoim wniosku. Naste˛pnie dokonano podziału tematów referatów mie˛dzy członków Komisji i przysta˛piono do pracy. Ostatecznie harmonogram prac Komisji, które trwały podczas dwóch sesji zwy- czajnych Sejmu na przełomie 1931 i 1932 r. oraz na przełomie 1932 i 1933 r. wygla˛- dał naste˛puja˛co: 1. Wybór Prezydenta. Zaste˛pstwo Prezydenta (Stanisław Car: 17 grudnia 1931 r. i 14 lutego 1932 r. — daty oznaczaja˛ dni, w których referat był przedstawio- ny komisji i i przedyskutowany) 2. Uprawnienia Prezydenta w stosunku do Sejmu i Senatu (Stanisław Car: 29 paz´dziernika 1931 r. i 5 listopada 1931 r.) 3. Powoływanie rza˛du i władz publicznych (Ignacy Czuma: 23 marca 1933 r.) 4. Zwierzchnictwo Sił Zbrojnych (Bogusław Miedzin´ski) 5. Prawo łaski (Franciszek Paschalski) 6. Uprawnienia reprezentacyjne Prezydenta (Stanisław Mackiewicz: 10 marca 1932 r. i 17 marca 1932 r.) 7. Odpowiedzialnos´c´ Prezydenta (Ignacy Czuma: 25 lutego 1932 r. i 3 marca 1932 r.), 8. Rza˛d: organizacja, stosunek do Prezydenta, stosunek premiera do ministrów, kontrasygnata, rozporza˛dzenia wykonawcze (Jan Piłsudski), 9. Odpowiedzialnos´c´ rza˛du (Stanisław Car 16 marca 1933 r.) 10. Skład Sejmu — zagadnienie prawa wyborczego (Bohdan Podoski: 21 stycz- nia 1932 r. i 28 stycznia 1932 r.)

16 W.T. Kulesza, Tryb uchwalenia Konstytucji Kwietniowej, [w:] Tryby uchwalania polskich konsty- tucji, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 1998, s. 61. 18 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

11. Skład i uprawnienia Senatu (Teodor Seidler: 1 lutego 1932 r., 18 lutego 1932 r. i 25 lutego 1932 r.) 12. Ustawodawstwo: sejmowe, dekrety Prezydenta, prawo weta (Jan Piłsudski) 13. Formy pracy Sejmu i Senatu (Stanisław Car) 14. Budz˙et i kontrola finansowa (Bogusław Miedzin´ski: budz˙et 12 stycznia 1933 r. i Ignacy Czuma: kontrola finansowa — 17 marca 1933 r.) 15. Nietykalnos´c´: poselska oraz sprawozdan´ z obrad Sejmu i Senatu, odpowie- dzialnos´c´ posłów i senatorów za czynnos´ci zwia˛zane z wykonywaniem mandatu, in- compatibilia (Bohdan Podoski: 4 lutego 1932 r. i 11 lutego 1932 r.) 16. Samorza˛d — terytorialny, gospodarczy, uprawnienia administracyjne i ustawodawcze (inicjatywa ustawodawcza) samorza˛du (Tadeusz Hołówko — samo- rza˛d terytorialny, Kazimierz Duch, Jan Szawlewski — pozostałe zagadnienia: 25 marca 1933 r.) 17. Wymiar sprawiedliwos´ci (Franciszek Paschalski) 18. Prawa i obowia˛zki obywateli (Bolesław Fichna 9 marca 1993 r.) Brak przy kilku referatach dat oznacza, z˙e referat nie został przedstawiony i przedyskutowany, ale to nie były jedyne korekty, które zostały wprowadzone do planu pracy Komisji. Wie˛kszos´c´ referatów została zaprezentowana i omówiona, jed- nak porza˛dek wyznaczony przy podziale referatów nie został zachowany. Zmiany nie dotyczyły tylko kolejnos´ci zaplanowanych wysta˛pien´. Przed zakon´czeniem prac do- dano jeszcze dziewie˛tnasty referat „Zagadnienie zmiany konstytucji”, który przedsta- wił Jan Bogdani. Nie zostały wygłoszone referaty pos´wie˛cone kwestiom zwierzch- nictwa sił zbrojnych, prawa łaski, form pracy Sejmu i Senatu oraz wymiaru sprawiedliwos´ci. Zamiast referatu o rza˛dzie przedstawiono tylko dwa z przewidzia- nych w planie zagadnien´ szczegółowych: referat o odpowiedzialnos´ci rza˛du — Igna- cego Czumy (23 marca 19933 r.) oraz referat o kontrasygnacie — Stanisława Cara (27 marca 1933 r.). Zamiast referatu o ustawodawstwie przedstawiono referat o sta- nowieniu norm prawniczych (Wacław Makowski — 23 lutego 1933 r.). Referat o sa- morza˛dzie terytorialnym po s´mierci Tadeusza Hołówki przygotował Kazimierz Duch (10 marca 1933 r. i 17 marca 1933 r.) zas´ zagadnienie praw i obowia˛zków obywateli zostało rozwinie˛te w dwóch dodatkowych referatach (Stefana Me˛karskiego — 9 mar- ca 1933 r. oraz Eugenii Was´niewskiej — 16 marca 1933 r.)17. Z analizy zachowanych tekstów referatów oraz protokołów obrad Komisji wyni- ka, iz˙ wszystkie referaty miały kon´czyc´ sie˛ tezami be˛da˛cymi propozycjami konkret- nych rozwia˛zan´ ustrojowych przewidzianych dla przyszłej konstytucji. Podstawa˛ re- feratów były opracowania pos´wie˛cone zagadnieniom zwia˛zanym z reforma˛ ustroju pan´stwa (w tym materiały z ankiety przeprowadzonej przez Komisje˛) oraz prace do- tycza˛ce problematyki ustrojowo-prawnej czołowych pan´stw ówczesnej zachodniej Europy. Ze wzgle˛du na wspólnote˛ ideowa˛ jej uczestników oraz zgodnos´c´ ich pogla˛- dów w kwestii zasadniczego kierunku przemian ustrojowych, dyskusja była otwarta i bogata w róz˙norodne cze˛sto oryginalne i nowatorskie propozycje rozwia˛zan´ ustro-

17 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Wilno 1937, s. 140–141. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 19 jowych, ale nie wolna od sporów i kontrowersji. Widac´ to było wyraz´nie podczas obrad na przełomie 1931 i 1932 r. Niekiedy przedłuz˙aja˛ce sie˛ debaty powodowały zmiany w harmonogramie obrad, choc´ w kilku przypadkach dyskusja ograniczyła sie˛ do nielicznych zwie˛złych wypowiedzi. Sytuacja uległa zmianie podczas obrad na przełomie 1932 i 1933 r. Wie˛kszos´ci referatów, z których pierwszy wygłoszono do- piero 12 stycznia 1933 r., nie towarzyszyły juz˙ dyskusje, a w przypadku dwóch wy- sta˛pien´ (w marcu 1933 r.) w ich zakon´czeniach zabrakło stosownych tez18. Prace Komisji Konstytucyjnej szły swoim biegiem, a jej członkowie skupili uwage˛ na tematach przygotowanych referatów i zgodnie z wola˛ Marszałka zagadnie- nia o najwyz˙szej wadze dla przyszłych zamierzen´ obozu rza˛dza˛cego znalazły sie˛ w re˛kach S. Cara. Opozycja po uchyleniu sie˛ od prac nad zmiana˛ konstytucji trakto- wała je na forum parlamentu per non est, ale jej niektórzy działacze zadawali pytania, co be˛dzie, gdy projekt nowej konstytucji zostanie przygotowany. Jeden z posłów opozycji, Kazimierz Bitner w rozmowie z marszałkiem K. S´ witalskim konstatuja˛c, iz˙ obóz rza˛dza˛cy „postawił konstytucje˛ w zupełnym impasie” stwierdził, z˙e w jego przekonaniu władze „nie wyrzekły sie˛ zamiaru przeprowadzenia konstytucji droga˛ tricku, polegaja˛cego na uzyskaniu 2/3 w Sejmie dla jakiejkolwiek choc´by najmniej- szej zmiany konstytucji, chociaz˙by przecinka w niej, by potem odesłac´ sprawe˛ do Senatu, a tam maja˛c do rozporza˛dzenia 2/3 głosów zmienic´ cała˛ konstytucje˛, by po- tem kwalifikowana˛ wie˛kszos´cia˛ w Sejmie uchwalic´ to co Senat zrobił”. Nic tez˙ dziw- nego, konkludował poseł, z˙e opozycja obawiaja˛c sie˛ takiego podste˛pu w pracach konstytucyjnych nie chce uczestniczyc´ i nie be˛dzie. Kazimierz S´ witalski odpowiedział, iz˙ „jez˙eli jakakolwiek wie˛kszos´c´ posiada moz˙liwos´c´ choc´by nawet tricku, to trudno od niej wymagac´, az˙eby tej broni, która˛ ma w re˛ce, wyrzekła sie˛. Niech pan wobec tego sie˛ nie spodziewa, z˙e my zrezygnujemy z tego s´rodka, który stoi do naszego rozporza˛dzenia. Inna taktyka z naszej strony byłaby zupełnie niepraktyczna. Nie znaczy to jednak wcale, bys´my palili sie˛ do uchwalenia konstytucji droga˛ jakiegos´, jak pan to nazywa tricku”. Kon´cza˛c swoja˛ wypowiedz´ K. S´ witalski wezwał opozycje˛ do udziału w debacie konstytucyjnej wy- raz˙aja˛c nadzieje˛, z˙e znajdzie sie˛ w Sejmie przy udziale opozycji wie˛kszos´c´ s´wiadoma wad Konstytucji marcowej oraz zdolna do poparcia sanacyjnego projektu19. W łonie obozu rza˛dza˛cego sprawa konstytucji takz˙e wzbudzała kontrowersje. Obozowi konserwatys´ci zaniepokojeni zamknie˛ciem debaty w ramach Komisji Kon- stytucyjnej dochodzili do wniosku, z˙e kwestia konstytucji, w ich przekonaniu naj- waz˙niejsza, zostaje odsunie˛ta na dalszy plan. W poła˛czeniu z milczeniem J. Piłsud- skiego w tej materii, jakz˙e widocznym na tle aktywnos´ci Marszałka w debacie konstytucyjnej, w drugiej połowie 1930 r. budziło to ich z˙ywy niepokój. Tymczasem J. Piłsudski nie spieszył sie˛ reforma˛ konstytucji, uwaz˙aja˛c, z˙e realiza- cja tego strategicznego w jego przekonaniu zadania wymaga przygotowan´ i prac, które pochłona˛ duz˙o czasu. Po roku 1930 Marszałek, poza incydentalnym zainteresowaniem

18 W.T. Kulesza, Tryb uchwalania…, s. 63–64. 19 K. S´witalski, Diariusz…, s. 623–625. 20 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały problemem konstytucji (jak na przykład w lecie 1931 r.), nie s´ledził na biez˙a˛co prac w Sejmie ani nie zabierał publicznie głosu co do zmiany konstytucji. W tej sytuacji kierownictwo Bloku było niejako „ubezwłasnowolnione” w swej pracy nad przyszła˛ konstytucja˛. Stanowisko Marszałka powodowało dwa zasadnicze i przeciwstawne so- bie naste˛pstwa. Z jednej strony paraliz˙owało jego otoczenie, czekaja˛ce na inspiracje˛ ze strony przywódcy, a z drugiej strony, w miare˛ upływu czasu, wyzwalało oddolne i sa- modzielne inicjatywy sanacyjnej elity władzy w kwestii zmiany konstytucji20. W tej sytuacji do akcji przysta˛pił prezes BBWR W. Sławek. Na jego zaprosze- nie, gdy prace Komisji Konstytucyjnej znalazły sie˛ na półmetku, na przełomie czerw- ca i lipca 1932 r. odbyła sie˛ konferencja pos´wie˛cona zagadnieniu reformy konstytu- cji. Grono zaproszonych gos´ci tworzyli politycy ze s´cisłego otoczenia Marszałka oraz pozostali prominentni piłsudczycy zaangaz˙owani w prace konstytucyjne. Na konferencji zabrakło obozowych konserwatystów, po prostu nie zostali zaproszeni. Obrady otworzył W. Sławek, który zakomunikował zebranym, z˙e z „wypowie- dzi Komendanta” nie moz˙na skonstruowac´ programu konstytucyjnego oraz zaprosił zebranych do wymiany pogla˛dów na temat tego programu (warto tu wtra˛cic´, z˙e jez˙eli pod poje˛ciem programu moz˙na rozumiec´ rozbudowany projekt ustawy zasadniczej, to gospodarz konferencji miał racje˛, ale jes´li pod tym poje˛ciem rozumiec´ koncepcje˛ ustrojowa˛, był to pogla˛d błe˛dny, o czym dalej). Gos´cie prezesa Bloku przedyskuto- wali cztery, ich zdaniem kluczowe, kwestie: czy przebudowa ustroju pan´stwa ma obja˛c´ takz˙e ustrój społeczny, czy tylko dotyczyc´ ustroju politycznego? W jaki sposób dokonac´ wyboru głowy pan´stwa (czy plebiscytarnie, czy przez legislatywe˛)? W jaki sposób okres´lic´ skład i kompetencje Senatu? W jaki sposób okres´lic´ skład Sejmu? W pierwszej kwestii zebrani zdecydowali, iz˙ tak jak w projekcie konstytucji Bloku reforma ustroju ma dotyczyc´ jedynie płaszczyzny politycznej, w drugiej uznano, z˙e najwłas´ciwsza jest propozycja zawarta w obozowym projekcie konstytucji zakładaja˛- ca plebiscytarny wybór głowy pan´stwa. W obu tych kwestiach dyskutanci przyzna- wali, z˙e akceptuja˛ rozwia˛zania stworzone przez S. Cara. W trzeciej kwestii jako refe- rent wysta˛pił S. Car, wnosił o obsadzenie 1/3 składu Senatu przez nominatów głowy pan´stwa z zastrzez˙eniem, z˙e tak pomys´lany Senat powinien otrzymac´ zwie˛kszone kompetencje, ale nie moz˙e byc´ zrównany w prawach z Sejmem. Czwarta kwestia nie wzbudziła zbytniego zainteresowania zebranych. Zaakceptowano utrzymanie pie˛cio- przymiotnikowej, demokratycznej ordynacji wyborczej przystaja˛c na propozycje S. Cara, aby w prawie wyborczym podwyz˙szyc´ cenzusy wiekowe, przy prawie czyn- nym do 24 lat i przy prawie biernym do 30 lat21. Konferencja zwołana przez W. Sławka była bardzo waz˙nym wydarzeniem w pra- cy konstytucyjnej obozu, oznaczała jej zasadnicza˛ zmiane˛, zwłaszcza w stanowisku władz BBWR. Liderzy Bloku, stanowia˛cy z woli Marszałka trzon grupy rza˛dza˛cej, po- stanowili samodzielnie, we własnym, legionowym gronie przygotowac´ projekt przy-

20 A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 190–191 i 194. 21 J.M. Nowakowski, Konferencje konstytucyjne z czerwca 1932 r. U z´ródeł rozbicia grupy pułkow- ników, „Studia Historyczne” 1982, z. 3–4, s. 439–448. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 21 szłej ustawy zasadniczej nie czekaja˛c na rozstrzygnie˛cia swojego Komendanta. To wzie˛cie sprawy w swoje re˛ce w poła˛czeniu ze stosunkiem J. Piłsudskiego do prac kon- stytucyjnych miało jeszcze jeden dodatkowy skutek: sprzyjało ujawnieniu sie˛ w gronie zaufanych ludzi Marszałka „oddolnych” i naznaczonych s´ladem osobowos´ci ich auto- rów inicjatyw konstytucyjnych przybieraja˛cych niebawem postac´ propozycji juz˙ kon- kretnych rozwia˛zan´ ustrojowych przyszłej ustawy zasadniczej. Po czerwcowej naradzie kierownictwo Bloku zdecydowało o powołaniu zespołu złoz˙onego z posłów i prawników be˛da˛cych jego członkami. Zgodnie z postanowie- niem, które zapadło podczas narady, zespół przysta˛pił do rekonstrukcji projektu kon- stytucji złoz˙onego w Sejmie 1931 r. Najwaz˙niejsze było jednak to, iz˙ zdecydowano, z˙e ów zespół miał działac´ niezalez˙nie od prac w Sejmie oraz w sposób niejawny. Oznaczało to, iz˙ odta˛d sanacyjne prace nad konstytucja˛ miały sie˛ toczyc´ na dwóch torach: jawnym w parlamencie oraz niejawnym poza Izbami, w łonie Bloku. Piłsud- czycy umieli strzec sekretu. Po wojnie po raz pierwszy hipoteze˛, z˙e tak przebiegały prace nad konstytucja˛, przedstawił dopiero w 1978 r. Jerzy Jaruzelski w swojej roz- prawie doktorskiej. W rok póz´niej B. Podoski, jeden z dwóch ostatnich z˙yja˛cych uczestników tych prac, ujawnił, jak one przebiegały na tym niejawnym torze, zas´ póz´niejsze badania archiwalne Andrzeja Chojnowskiego pozwoliły na wyjas´nienie wielu kwestii zwia˛zanych z ich przebiegiem22. Tempo i kierunek prac niejawnych były w duz˙ym stopniu wyznaczane przez W. Sławka. Działania zespołu powołanego po konferencji nie satysfakcjonowały prezesa Bloku. Nie chciał „retuszowania” projektu konstytucji z 1931 r. Chciał, aby prace rozpocze˛to od nowa, gdyz˙ w jego przekonaniu tworzona konstytucja winna byc´ oparta na nowych ideach, odmiennych od tych, które zawarto w naczelnych zasadach Konstytucji marcowej. Co wie˛cej, W. Sławek miał własna˛ wizje˛ ustawy konstytucyj- nej, jako aktu „który swoja˛ prostota˛ i jasnos´cia˛ miałby wpływ na całe społeczen´stwo, byłby przez to społeczen´stwo rozumiany, mógłby byc´ przyje˛ty jako cos´ w rodzaju dekalogu pan´stwowego z˙ycia”. Efektem tych przemys´len´, które nie wszyscy sanacyj- ni prominenci byli skłonni od razu zaakceptowac´ (W. Sławkowi udało sie˛ przekonac´ premiera A. Prystora oraz marszałka Sejmu K. S´ witalskiego, chociaz˙ tego ostatniego z duz˙ym trudem) było powołanie w kwietniu 1933 r. kolejnego zespołu w łonie Blo- ku, który działaja˛c niejawnie przysta˛pił do pracy nad nowym projektem. Członkowie tego zespołu (pocza˛tkowo w składzie W. Sławek, S. Car, W. Makowski, B. Podoski i Ignacy Matuszewski) skupili swoja˛ uwage˛ na pierwszym rozdziale przyszłej kon- stytucji maja˛cym zgodnie z pragnieniem prezesa Bloku zawierac´ naczelne zasady ideowe nowego ustroju Rzeczypospolitej. Sugestie W. Sławka dotyczyły nie tylko kształtu konstytucji i konstrukcji jej pierwszego rozdziału, ale takz˙e jego tres´ci. W przekonaniu W. Sławka jedna˛ z na- czelnych zasad przyszłej ustawy zasadniczej miała byc´ idea rza˛dów elity, sta˛d dysku-

22 A. Ajnenkiel, Polskie konstytucje, Warszawa 1982, s. 303 (J. Jaruzelski tor jawny nazwał torem s´lepym, zas´ tor niejawny torem rzeczywistym, J. Jaruzelski, O genezie Konstytucji Kwietniowej, „Kwartal- nik Historyczny” 1982, z. 2, s. 362–367). 22 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały tuja˛c tres´c´ tych naczelnych zasad otwieraja˛cych konstytucje˛ równoczes´nie przysta˛- piono do opracowania regulacji — w formie statutu — zasad i struktur organizacyj- nych elity obywatelskiej. Ta elita inaczej zwana „kadra˛ obywatelska˛”, a naste˛pnie Legionem Zasłuz˙onych miała składac´ sie˛ z obywateli najbardziej zasłuz˙onych w z˙y- ciu politycznym kraju oraz zgodnie z zamysłem prezesa Bloku miała stac´ sie˛ kluczo- wym elementem nowego ustroju, gdyz˙ tylko członkowie Legionu mieli uzyskac´ pra- wo wybierania 2/3 składu Senatu. Od maja 1933 r. zespół pracował w poszerzonym składzie (doła˛czyli do niego Adam Skwarczyn´ski, Tadeusz Schaetzel, Ignacy Czuma, Stefan Me˛karski, Bogusław Miedzin´ski oraz Wincenty Rzymowski) i korzystał z opinii i porad zaufanych prawników. Tu do sekretu dopuszczono niektórych obozo- wych konserwatystów. Zespół przygotował projekt dziesie˛ciu artykułów maja˛cych tworzyc´ pierwszy rozdział przyszłej konstytucji, które coraz cze˛s´ciej nazywano deka- logiem oraz statut Legionu Zasłuz˙onych23. Prace nad tymi dwoma projektami zakon´- czono na pocza˛tku czerwca 1933 r. Kolejne rozdziały konstytucji przygotował S. Car przy pomocy B. Podoskiego w drugiej połowie czerwca 1933 r. Na pocza˛tku lipca pozostałe pie˛c´dziesia˛t dwa ar- tykuły były juz˙ gotowe24. Wyjas´nienie przyczyn tak szybkiego tempa daje porówna- nie stworzonych artykułów z regulacjami zawartymi w projekcie konstytucji, który wniesiono do Sejmu w 1931 r. oraz z tezami zamykaja˛cymi referaty autorstwa S. Ca- ra prezentowane podczas posiedzen´ Komisji Konstytucyjnej Sejmu III kadencji. Naj- waz˙niejsze rozstrzygnie˛cia, które znalazły sie˛ w cze˛s´ci nowego projektu, przygoto- wanej przez S. Cara przy pomocy B. Podoskiego, w znacznej mierze odpowiadały rozwia˛zaniom, które S. Car proponował w swoich referatach w latach 1931–1933 oraz które wczes´niej zawarł w projekcie Bloku z 1931 r., a tak naprawde˛ stworzył je juz˙ w 1929 r. przygotowuja˛c poprawki do Konstytucji marcowej celem ich przedło- z˙enia przez BBWR w Sejmie II kadencji. Artykuły stworzone w lecie 1932 r. nie były wierna˛ kopia˛ regulacji powstałych cztery lata wczes´niej, ale to, co w przekonaniu S. Cara było w nich najwaz˙niejsze, zosta- ło przeniesione do powstałego w 1933 r. tekstu. Modyfikacje, którym poddano tezy po 26 stycznia 1934 r., miały przede wszystkim charakter legislacyjny i przewaz˙ały nad kilkoma zmianami merytorycznymi, choc´ o zasadniczej randze. (Jedna z tych ostatnich zmian sprawiła, z˙e lista współtwórców przyszłej konstytucji powie˛kszyła sie˛ o nazwi- sko Wojciecha Rostworowskiego, o czym dalej). Jednak te nowe merytoryczne modyfi- kacje nie naruszyły zasadniczej konstrukcji projektu, która była dziełem S. Cara. To on sam dokonał wielu korekt stworzonych wczes´niej rozwia˛zan´ ba˛dz´ usuwaja˛c, ba˛dz´ mo- dyfikuja˛c pewne unormowania powstałe w 1929 r. Ale to, co w projekcie było najwaz˙- niejsze, czyli regulacje dotycza˛ce głowy pan´stwa, pozostało co do meritum nietknie˛te. Wgla˛d w tres´c´ projektu z 1929 r., na który składały sie˛ poprawki proponowane do tekstu Konstytucji marcowej, oraz porównanie ich z tezami zała˛czonymi do spra-

23 W. Komarnicki, Ustrój…, s. 151–154. 24 B. Podoski, Prace nad Konstytucja˛ Kwietniowa˛, „Niepodległos´c´” 1979, t. XII, s. 184–198; zob. A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 214 i przypis 155. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 23 wozdania S. Cara w dniu 26 stycznia 1934 r.25, pozwala na dokonanie bardziej do- kładnych ustalen´ w tej kwestii. Przede wszystkim znikne˛ły z tez te artykuły umiesz- czone w projekcie, które były, mówia˛c ogle˛dnie, rozbiez˙ne z zasadami pan´stwa pra- wa. Zgodnie z tezami prezydent nie dysponował juz˙ uprawnieniem do umorzenia poste˛powania „przed prawomocnym rozstrzygnie˛ciem sprawy w poszczególnych przypadkach” (art. XIII ust. 1 — w projekcie z 1929 r. artykuły oznaczono rzymski- mi liczbami nie oznaczaja˛c cyframi arabskimi wyodre˛bnionych w nich uste˛pów) oraz utracił uprawnienie do rozstrzygania o waz˙nos´ci wyborów zaprotestowanych (art. XXIII zd. drugie), a takz˙e prawo mianowania prezesa Trybunału Stanu oraz jego czterech członków bez kontrasygnaty, z kre˛gu dowolnie wybranych przez siebie osób (art. LXIII ust. 2 i 4 w zwia˛zku z art. LXI lit. f). Równoczes´nie niektóre regula- cje o jawnie antyparlamentarnym ostrzu zostały poddane pewnej korekcie. Prezydent mógł odroczyc´ sesje Sejmu bez jego zgody do 30 dni (teza 29 pkt 2) zas´ projekt mówił o 60 dniach (art. XXXIV ust. 1). Tezy nie okres´lały liczby posłów wymaganej dla wysta˛pienia z inicjatywa˛ ustawodawcza˛, zas´ projekt mówił o wniosku 1/6 składu Izby (art. XLVI ust. 3), przy czym w tezach zabrakło regulacji stanowia˛cej, iz˙ za- mknie˛cie sesji oznacza automatycznie wygas´nie˛cie wszystkich nieukon´czonych w Izbie prac (art. XXXV ust. 1). Tezy ustalaja˛c harmonogram prac nad budz˙etem przyznawały Sejmowi 90 dni, Senatowi 30 dni i Sejmowi 10 dni (teza 43 pkt 3) w sy- tuacji, gdy projekt przewidywał odpowiednio 70 dni, 30 dni oraz 15 dni (art. LVI ust. 1–4). Postawienie ministra w stan oskarz˙enia przed Trybunałem Stanu przez par- lament wymagało w uje˛ciu tez wie˛kszos´ci 3/5 głosów w kaz˙dej Izbie, przy obecnos´ci połowy ustawowego ich składu (teza 25 pkt 3), zas´ w projekcie podje˛cie takiej uchwały ta˛ sama˛ wie˛kszos´cia˛ głosów wymagało obecnos´ci co najmniej 2/3 ustawo- wej liczby parlamentarzystów (art. XLVI ust. 2). Zaste˛pstwo głowy pan´stwa tezy po- wierzały Marszałkowi Senatu (teza 18), a projekt, co do zasady, prezesowi rady Mi- nistrów (art. V ust. 1). Powyz˙sze korekty wychodza˛ce naprzeciw idei pan´stwa prawa czy łagodza˛ce antyparlamentarny wymiar niektórych regulacji projektu z 1929 r. nie były jednak najwaz˙niejsze. To, co decydowało o istocie nowego systemu władzy, pozostało nie- tknie˛te. Prezydent juz˙ nie jako „najwyz˙szy przedstawiciel władzy” (art. II), ale jako „czynnik nadrze˛dny w pan´stwie” maja˛cy harmonizowac´ działania naczelnych orga- nów pan´stwowych oraz rozstrzygac´ konflikty mie˛dzy nimi (teza 11) miał dyspono- wac´ szeregiem kompetencji o zasadniczym znaczeniu dla pan´stwa zarówno w jego polityce wewne˛trznej, jak i zagranicznej (teza 12), z których znaczna cze˛s´c´ przybie- rała postac´ osobistych uprawnien´ prezydenta, czyli jego prerogatyw nie wymagaja˛- cych ministerialnej kontrasygnaty (teza 13). Lista prerogatyw zawarta w tezach zo- stała poddana minimalnym modyfikacjom, gdyz˙ nieomal wszystkie prerogatywy umieszczone juz˙ w projekcie (art. XLI ust. 2 lit. a–f) znalazły sie˛ w tezach (teza 13

25 Tezy w: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej okres III. Sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej z toku prac nad wnioskiem Klubu Parlamentarnego BBWR w sprawie zmiany konstytucji (Druk nr 111); tezy kon- stytucyjne (Druk nr 820, s. 1–7). 24 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały pkt 1 i 2 lit. a–i), wystarczyło tylko dodac´ jeszcze jedna˛ prerogatywe˛ o wyznaczaniu przez prezydenta swojego naste˛pcy na czas wojny (te˛ zamieszczono w tezie 13 ust. 2 pod litera˛ a). Nowy status głowy pan´stwa najdobitniej wyraz˙ała regulacja uwalniaja˛- ca prezydenta od odpowiedzialnos´ci za jego akty przed jakimkolwiek organem pan´- stwa (teza 15 pkt 1) w sytuacji, gdy projekt w trzech przypadkach taka˛ odpowie- dzialnos´c´ przed Trybunałem Stanu jeszcze przewidywał (art. XVII ust. 1 i 2). Wybór prezydenta miał byc´ dokonany plebiscytarnie (przez Naród zgodnie z art. III ust. 1, przez obywateli według tezy 16 pkt 4). Prezydent kon´cza˛c kadencje˛ miał prawo do wyznaczenia swojego kandydata na opuszczany przez siebie urza˛d (art. III ust. 5 i te- za 16 pkt 3). Prawo wyboru kandydata na urza˛d prezydenta w tezach powierzono nowemu organowi Zgromadzeniu Elektorów (teza 16 pkt 2) w sytuacji, gdy projekt przewidywał wybór kandydata przez Zgromadzenie Narodowe (art. III ust. 2 i 6). Prezydent oprócz moz˙liwos´ci wskazania swojego kandydata na urza˛d prezydenta u- zyskiwał w tezach nowe uprawnienia: moz˙liwos´c´ wyznaczenia na czas wojny swoje- go naste˛pcy (teza 13 pkt 2 lit. a oraz teza 19 pkt 1 i 2). Zarówno według tez, jak i projektu prezydent stawał sie˛ Zwierzchnikiem Sił Zbrojnych (teza 12 lit. d oraz art. XV ust. 1), ale tezy rozszerzały władze˛ głowy pan´stwa nad siłami zbrojnymi (jak np. w tezie 42). Prezydent mianował i odwoływał wszystkich członków rza˛du. Jednak regulacje zawarte w projekcie, iz˙ prezydent mianuje i odwołuje premiera i ministrów (art. XI) zostały poddane wyraz´nej korekcie: prezydent nadal mianował premiera („według własnego uznania”) i odwoływał go, ale mianowanie i odwołanie ministra wymagało juz˙ wniosku premiera (teza 12 lit. a). Decydował tez˙ o organizacji rza˛du, przy czym projekt mówił o rozporza˛dzeniu głowy pan´stwa (art. XXXIX), zas´ tezy o dekrecie, który nie mógł byc´ zmieniany ustawa˛ (teza 42). W przypadku, gdy parlament podja˛ł decyzje˛ o pocia˛gnie˛ciu do odpowiedzialnos´ci rza˛d lub ministra (projekt wymagał tu absolutnej wie˛kszos´ci ustawowej liczby posłów, tezy nie wyznaczały tu z˙adnych ry- gorów), to w odpowiednim stadium poste˛powania — w projekcie „jednoinstancyj- nym”, a w tezach „dwuinstancyjnym” — prezydent mógł odwołac´ rza˛d lub ministra, albo zarza˛dzic´ rozwia˛zanie parlamentu (art. XLV oraz teza 24). W przypadku posta- wienia ministra w stan oskarz˙enia przed Trybunałem Stanu minister stawał przed sa˛dem powoływanym przez prezydenta, ale z grona kandydatów przedstawionych przez Izby (teza 53 pkt 2), zas´ przewodnicza˛cym Trybunału stawał sie˛ z urze˛du I pre- zes Sa˛du Najwyz˙szego (teza 53 pkt 1), co prawda mianowany przez prezydenta bez kontrasygnaty (teza 13 lit. c). To oznaczało rezygnacje˛ z rozwia˛zania przyje˛tego w projekcie, gdzie prezydent moca˛ osobistej decyzji wybierał samodzielnie 1/3 skła- du Trybunału Stanu oraz w tym samym trybie rozstrzygał o osobie jego prezesa (art. LXIII ust. 2 w zwia˛zku z art. LXI ust. 2 lit. f). Kompetencje Izb oraz ich usytuowanie w systemie władzy zarówno w projekcie, jak i w tezach, zostały poddane zasadniczym zmianom o wyraz´nie antyparlamentar- nym charakterze, czego najdobitniejszym dowodem były regulacje dotycza˛ce immu- nitetu parlamentarnego o bardzo restryktywnych, na tle dotychczasowej regulacji Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 25 i towarzysza˛cej jej praktyce, tres´ciach (art. XXV, art. XXXVI i art. XXXVII oraz te- za 31). Zmiana˛ o zasadniczej wadze było odejs´cie w tezach (teza 36 pkt 1 i 2) od zasady demokratycznych pie˛cioprzymiotnikowych wyborów w procesie formowania 2/3 składu Senatu (art. XXXVI ust. 2). W przypadku Sejmu zasada demokratyczna w postaci pie˛cioprzymiotnikowej ordynacji wyborczej (art. XIX) została zachowana (teza 27 zd. 1), ale z uzupełnieniem, iz˙ „kwestie˛ wprowadzenia pie˛ciu przymiotni- ków do konstytucji, czy tez˙ przeniesienia niektórych z nich do ordynacji wyborczej pozostawiam do rozwaz˙enia” (teza 27 zd. 2). Jak wiadomo, po „rozwaz˙eniu” tej kwe- stii w Senacie, ostatni z pie˛ciu przymiotników precyzuja˛cy, iz˙ wybory sa˛ „stosunko- we” znikna˛ł z projektu konstytucji i zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji kwietniowej wybory do Sejmu stały sie˛ czteroprzymiotnikowe. Zgodnie z projektem obok 444 posłów w Sejmie miało sie˛ pojawic´ 150 senatorów, z czego 1/3 składu Senatu miała pochodzic´ z nominacji głowy pan´stwa (art. XXXVI ust. 5), a obie Izby miały miec´ pie˛cioletnia˛ kadencje˛. Tezy tu wprowadziły wiele zmian. Utrzymano zasade˛ kreacji Senatu (ale senatorów miało byc´ juz˙ tylko 120), a kadencja Senatu została wydłuz˙ona do 6 lat przy załoz˙eniu, z˙e co trzy lata uste˛puje połowa senatorów „według starszen´- stwa powołania” (teza 35). waz˙na˛ zmiana˛ była moz˙liwos´c´ dyferencjacji biegu kaden- cji obu Izb (teza 35 pkt 3), czego nie przewidywał projekt (art. XXXVI ust. 6). Zgodnie z propozycjami zawartymi w projekcie pozycja Senatu w procesie le- gislacyjnym ulegała wyraz´nemu wzmocnieniu. Sejm w celu obalenia poprawek Se- natu do projektu ustawy musiał zmobilizowac´ wie˛kszos´c´ 2/3 głosów, zas´ w przypad- ku, gdyby Sejm zmian dokonanych przez Senat ani nie przyja˛ł zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów, ani wie˛kszos´cia˛ wskazana˛ wyz˙ej nie odrzucił, to projekt upadał (art. LI). Projekt wprowadzał jako nowy element poste˛powania ustawodawczego weto prezy- denta (art. LII ust. 2). Jego odrzucenie wymagało zebrania w kaz˙dej z Izb absolutnej wie˛kszos´ci ustawowej liczby parlamentarzystów, zas´ jes´li jej zabrakło w Senacie, to Sejm dla obalenia weta musiał zmobilizowac´ wie˛kszos´c´ 2/3 głosów ustawowej licz- by posłów. Obalenie weta nie oznaczało finału poste˛powania, prezydent mógł ustawe˛ podpisac´ i ogłosic´ albo rozwia˛zac´ Izby przed upływem kadencji (art. LII ust. 3). Zgodnie z tezami, prezydent uzyskiwał prawo weta, a obie Izby nadal w celu jego obalenia musiały zmobilizowac´ „bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´c´ ustawowej liczby posłów i senatorów”, przy czym Sejm utracił moz˙liwos´c´ samodzielnego obalenia weta, a prezydent został zobowia˛zany w przypadku „przełamania” weta do stwierdzenia mocy obowia˛zuja˛cej ustawy i jej ogłoszenia, czyli pozbawiony moz˙liwos´ci wyboru pomie˛dzy promulgowaniem ustawy a rozwia˛zaniem Izb przed upływem ich kadencji (teza 40 pkt 1 i 2). Tezy rozszerzyły zakres prezydenckiego weta. Projekt odnosił je tylko do ustaw zwykłych. Tezy, które w odróz˙nieniu od projektu zawierały regulacje dotycza˛ce zmiany konstytucji (teza 62), przyznawały je głowie pan´stwa zajmuja˛cej uprzywilejowane stanowisko w procesie zmiany konstytucji, w tym takz˙e prawo we- ta wobec projektu uchwalonego przez parlamentarzystów (teza 62 pkt 4). Rozwia˛zania zastosowane w projekcie, w przypadku zwrotu ustawy przez głowe˛ pan´stwa do Izb w celu jej ponownego rozpatrzenia, wzmacniały pozycje˛ Senatu zarów- 26 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały no w relacjach z Sejmem, jak i w obre˛bie całego systemu władzy i zostały wprowadzo- ne przez twórców tez takz˙e w innych sytuacjach. Senat miał równiez˙ brac´ udział przy uchwalaniu wotum nieufnos´ci dla rza˛du oraz przy uchylaniu zarza˛dzen´ wprowadzaja˛- cych stan wyja˛tkowy (teza 34 pkt 3 lit. a i d oraz tezy 24 pkt 3 i 4 i 60 pkt 6). Wzrost uprawnien´ Senatu widoczny wyraz´nie w tezach nie powinien przesłaniac´ innego zasadniczego faktu, jakim było osłabienie pozycji parlamentu widoczne za- równo w tezach, jak i wczes´niej w projekcie w obre˛bie całego systemu władzy. Do- wodem tego sa˛ dekrety głowy pan´stwa zyskuja˛ce wraz z ustawami status aktu ustawodawczego o mocy równej ustawie (teza 37 i teza 40 pkt 6). Podobnie jak w projekcie, tezy upowaz˙niały głowe˛ pan´stwa do wydawania dekretów „w razie ko- niecznos´ci pan´stwowej” (teza 40 pkt 4 i 5 i art. LIII ust. 1 i 2) oraz dekretów wyda- wanych na podstawie upowaz˙nienia ustawy (teza 40 pkt 3 i art. LIII ust. 3). Obok tych dwóch rodzajów dekretów tezy przewidywały wydawanie przez prezydenta de- kretów jeszcze jednego rodzaju. Były to dekrety dotycza˛ce organizacji rza˛du, zwierz- chnictwa nad siłami zbrojnymi oraz organizacji administracji rza˛dowej. Te dekrety mogły byc´ wydawane przez prezydenta w kaz˙dym czasie i mogły byc´ zmieniane (uchylane) „tylko przez takiez˙ dekrety Prezydenta Rzeczypospolitej” (teza 42). Ana- lizuja˛c rozwój prawodawstwa dekretowego warto jednak odnotowac´ jego wyraz´nie proparlamentarna˛ korekte˛ wprowadzona˛ w jednym przypadku w tezach. Według projektu dekrety z koniecznos´ci pan´stwowej mogły byc´ wydawane takz˙e po za- mknie˛ciu sesji (art. LIII ust. 1), zas´ w tezach wyraz´nie sprecyzowano, z˙e takie dekre- ty moz˙na wydawac´ jedynie po rozwia˛zaniu Izb (teza 40 pkt 4). Odre˛bnego komentarza wymagaja˛ dwie regulacje, które wyste˛puja˛c w projekcie juz˙ nie pojawiaja˛ sie˛ w tezach. Sa˛ to uprawnienia prezydenta do inicjatywy ustawo- dawczej26 oraz do przewodniczenia Radzie Ministrów (art. XLVIII ust. 1 i art. XXXVIII ust. 3). Nie było w tym nic dziwnego w sytuacji, gdy prezydent po- woływał premiera „według swojego uznania” (teza 12 lit. a) i mógł go w kaz˙dym czasie odwołac´ (teza 23); z˙yczenia głowy pan´stwa co do tych dwóch kwestii musiały stawac´ sie˛ wia˛z˙a˛cymi poleceniami dla kaz˙dego szefa rza˛du. Wszystkie powyz˙ej wskazane regulacje zawarte w tezach z 1934 r., które miały swój pocza˛tek w projekcie zmian do Konstytucji marcowej z 1929 r., weszły do tek- stu Konstytucji kwietniowej staja˛c sie˛ tymi włas´nie regulacjami, które w przemoz˙ny sposób okres´liły naczelne zasady i podstawowe instytucje ustroju stworzonego przez S. Cara. Jedyna˛ zmiana˛, moz˙na by rzec zewne˛trzna˛, która˛ jednak udało sie˛ wkompo- nowac´ w całos´c´ rozwia˛zan´ przyszłej konstytucji, były postanowienia dotycza˛ce praw obywateli i ich gwarancje, be˛da˛ce dziełem W. Rostworowskiego. Zagadnieniem, które sprawiło twórcom konstytucji najwie˛cej problemów zarówno przed styczniem 1934 r. jak i póz´niej, były problemy zwia˛zane z Senatem. Konsekwentnemu zwie˛k- szaniu jego kompetencji towarzyszyły liczne zawirowania dotycza˛ce jego liczebno- s´ci i kadencji, a przede wszystkim sposobu kreacji. Miara˛ problemu był fakt, z˙e

26 J.M. Nowakowski, Konferencja…, s. 444. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 27 twórcy konstytucji podje˛li decyzje˛ o ostatecznym rozstrzygnie˛ciu tych kwestii nie w konstytucji, a w ordynacji wyborczej. Dnia 1 sierpnia 1933 r. Prezydium Klubu Parlamentarnego Bloku po zapoznaniu sie˛ z projektem zaakceptowało naczelne zasady ideowe przyszłej konstytucji. 5 sierpnia na dorocznym Zjez´dzie Legionistów W. Sławek przedstawił uczestnikom zjazdu idee, które legły u podstaw projektu. 6 sierpnia prasa podała wysta˛pienie pre- zesa Bloku do publicznej wiadomos´ci. We wrzes´niu projekt został przedyskutowany (pocza˛tkowo „w dwóch czytaniach”) przez posłów i senatorów wchodza˛cych w skład grup konstytucyjnych Bloku, takz˙e we wrzes´niu S. Car i B. Podoski po skon- sultowaniu projektu w ministerstwach, których uwagi były potrzebne do ostatecznej redakcji, dokonali niezbe˛dnych korekt w projekcie. W naste˛pnym miesia˛cu (15, 16 i 19 paz´dziernika) kluczowe regulacje projektu, czyli status głowy pan´stwa, Senatu oraz Legionu Zasłuz˙onych, zostały przedyskutowane przez czołowych polityków obozu rza˛dza˛cego (to ostatnie zebranie miało charakter poufny). Równoczes´nie do- biegła kon´ca debata nad projektem w gronie posłów i senatorów z grup konstytucyj- nych Bloku. 5 grudnia (po zakon´czeniu „trzeciego czytania”) projekt został przyje˛ty. Po zamknie˛ciu debaty wewna˛trz Bloku W. Sławek polecił S. Carowi przygoto- wac´ tezy konstytucyjne. Sławek pragna˛ł, by tezy były moz˙liwie najbliz˙sze sformuło- waniu projektu nowej konstytucji, a tam, gdzie by to było moz˙liwe, dosłownie je powtarzały. S. Car uczynił zados´c´ z˙yczeniu i zrobił to perfekcyjnie. Kaz˙dy punkt tez był de facto projektem odpowiedniego artykułu przyszłej konstytucji. 20 grudnia 1933 r. na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Sejmu S. Car złoz˙ył — jako jej refe- rent generalny — sprawozdanie z przebiegu dotychczasowych prac Komisji, które — jak wynikało z ich planu — były jeszcze dalekie od swojego finału. Równoczes´nie S. Car zaprezentował członkom Komisji „uje˛ty w 63 tezach wynik dokonanych prac” oraz poddał pod rozwage˛ „projekt zasad na których ma sie˛ oprzec´ zmiana konstytu- cji”. W wysta˛pieniu generalnego referenta zabrakło bezpos´redniego nawia˛zania do mowy W. Sławka z 5 sierpnia, ale mówca wyraz´nie stwierdził, z˙e Komisja Konstytu- cyjna postanowiła w swojej pracy stworzyc´ nowa˛ koncepcje˛ ustroju pan´stwa oparta˛ na innych zasadach, niz˙ te zawarte w Konstytucji marcowej. 11 i 18 stycznia Komi- sja Konstytucyjna odbyła dyskusje˛ nad sprawozdaniem oraz tezami. Na pierwszym posiedzeniu pojawili sie˛ posłowie opozycji, be˛da˛cy jej członkami i po podtrzymaniu swojego zasadniczego sprzeciwu wobec prac prowadzonych przez Komisje˛ opus´cili jej obrady. 18 stycznia Komisja, juz˙ ponownie w okrojonym składzie, zaakceptowała tezy uznaja˛c je „za podstawe˛ dalszych prac nad redakcja˛ ustawy konstytucyjnej”, a naste˛pnie, ida˛c za wnioskiem S. Cara, postanowiła przedłoz˙yc´ Sejmowi sprawo- zdanie ze swoich prac nad rewizja˛ konstytucji, zała˛czaja˛c do niego przyje˛te tezy wraz z ich uzasadnieniem. Do złoz˙enia sprawozdania został upowaz˙niony generalny refe- rent Komisji poseł S. Car. Dnia 26 stycznia 1934 r. porza˛dek dzienny 108 posiedzenia Sejmu III kadencji w punkcie 3 przewidywał przedstawienie Izbie sprawozdania z prac Komisji Konsty- tucyjnej. W swoim wysta˛pieniu S. Car omówił naczelne zasady ideowe koncepcji 28 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały oraz objas´nił zawarte w tezach rozwia˛zania ustrojowe (druk sejmowy nr 820). Przed- stawiciele opozycyjnych klubów w składanych os´wiadczeniach podtrzymali swoje decyzje o nieuczestniczeniu w pracach konstytucyjnych, a naste˛pnie posłowie opo- zycji opus´cili sale˛ pozostawiaja˛c w ławach jednego posła obserwatora. Niektórzy z mówców wskazywali, iz˙ rozpocze˛ta debata ze wzgle˛dów regulaminowych nie mo- z˙e byc´ traktowana jako element (kolejne stadium) procedury ustawodawczej. W roz- pocze˛tej debacie głos zabierali do przerwy jedynie posłowie Bloku oraz przedstawi- ciele mniejszos´ci narodowych. Gdy zarza˛dzono przerwe˛ w obradach w gabinecie Marszałka Sejmu odbyła sie˛ narada. Przewodniczył W. Sławek, ale inicjatorem spotkania, w którym oprócz go- spodarza K. S´witalskiego oraz W. Sławka wzie˛li udział takz˙e premier Janusz Je˛drze- jewicz oraz A. Prystor i B. Podoski, był S. Car27. Generalny referent spostrzegł, z˙e opozycja przez swoja˛ pryncypialna˛ absencje˛ stwarza wyja˛tkowa˛ okazje˛ do przepro- wadzenia w Sejmie nowej konstytucji wymagana˛ wie˛kszos´cia˛ głosów. S. Cara po- parli K. S´ witalski i B. Podoski. Naste˛pnie S. Car wskazał, z˙e regulamin sejmowy pozwala na uchwalenie w nagłym trybie kaz˙dej ustawy, nie wyła˛czaja˛c konstytucyj- nej, i zaproponował, aby Sejm po przyje˛ciu wniosku o nagłos´c´ wzia˛ł za podstawe˛ swojej uchwały „skodyfikowany przez niego projekt ustawy konstytucyjnej”. Takie- mu poste˛powaniu sprzeciwił sie˛ W. Sławek, podnosza˛c, iz˙ działanie w ten sposób da podstawe˛ do zarzutu, z˙e tekst uchwalony przez Sejm nie był formalnie znany kaz˙de- mu posłowi przed posiedzeniem. W. Sławek zapytał S. Cara i B. Podoskiego, czy jest moz˙liwe uchwalenie jako nowej konstytucji zaprezentowanych w Izbie tez. Zapytani po krótkim zastanowieniu zgodnie odpowiedzieli, z˙e jest to moz˙liwe. Po dyskusji, w której wie˛kszos´c´ zdecydowała, z˙e tak nalez˙y działac´, jedynym który był przeciw- ny, był marszałek S´ witalski. Po przerwie głos zabrał S. Car, który os´wiadczył, z˙e gdy „opozycja nie interesuje sie˛ zagadnieniami ustroju, to nie ma przeszkód, aby załatwic´ te˛ sprawe˛ od razu” i wniósł, aby w druku sejmowym nr 820 tytuł „Tezy Konstytucyjne” zasta˛pic´ tytułem „Ustawa Konstytucyjna”, a numery tez oznaczyc´ jako numery poszczególnych arty- kułów. Było to oczywiste naruszenie zarówno Konstytucji marcowej, jak i regulami- nu Izby. Wytkna˛ł to niezwłocznie samotnie siedza˛cy na sali poseł obserwator. Był nim Stanisław Stron´ski, który wskazał, iz˙ zgodnie z artykułem 3 Konstytucji uchwa- lenie ustawy wymaga trzech czytan´, zas´ według art. 125 wniosek o zmiane˛ konstytu- cji musi byc´ podpisany przez 111 posłów i zapowiedziany 15 dni wczes´niej. Równo- czes´nie poseł S. Stron´ski wskazał, z˙e generalny referent nie posiadał wymaganego przez regulamin Izby umocowania ze strony Komisji do złoz˙enia wniosku o charak- terze merytorycznym, gdyz˙ jedynie był upowaz˙niony do złoz˙enia sprawozdania. Naste˛pnie o głos poprosił S. Car i wniósł o uzupełnienie porza˛dku dziennego ob- rad i o „skrócenie poste˛powania formalnego w mys´l artykułów 18a i 18b regulami- nu”, czyli posłuz˙enie sie˛ nagłym trybem. Marszałek Sejmu nie ustosunkował sie˛ do zarzutów S. Stron´skiego i zarza˛dził głosowanie nad drugim wnioskiem S. Cara, któ-

27 B. Podoski, Prace…, s. 191–192. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 29 ry był juz˙ wnioskiem formalnym, do którego złoz˙enia poseł sprawozdawca miał pra- wo. Wnioski zostały uchwalone i po stwierdzeniu tego faktu Marszałek Sejmu os´wiadczył: „wobec tego zgodnie z powzie˛ta˛ uchwała˛ przyste˛pujemy do głosowania nad ustawa˛ konstytucyjna˛”. Uz˙ycie tego sformułowania oznaczało, z˙e według prowa- dza˛cego obrady K. S´witalskiego wynik odbytego głosowania dotyczył zarówno for- malnego wniosku S. Cara złoz˙onego po wysta˛pieniu posła obserwatora, jak i pierw- szego wniosku merytorycznego, od którego generalny referent rozpocza˛ł swoje wysta˛pienie po przerwie. To otwierało droge˛ do przeprowadzenia drugiego czytania i zarza˛dzenia głosowania. Po głosowaniu Marszałek stwierdził „niewa˛tpliwa˛ wie˛kszos´c´ 2/3” wymagana˛ przez art. 125 Konstytucji marcowej. Niezwłocznie przysta˛piono do trzeciego czyta- nia i Marszałek zarza˛dził kolejne juz˙ ostatnie głosowanie (w obu tych przypadkach K. S´witalski naruszył postanowienie regulaminu sejmowego nakazuja˛ce mu w przy- padku głosowania wie˛kszos´cia˛ kwalifikowana˛ wczes´niejszego ustalenia quorum). Po głosowaniu Marszałek stwierdził „te˛ sama˛ wie˛kszos´c´ 2/3”, a naste˛pnie os´wiadczył, z˙e ustawa konstytucyjna została uchwalona w drugim i trzecim czytaniu. Odpowie- dzia˛ były oklaski z ław Bloku oraz ods´piewanie „Pierwszej Brygady”28. Uchwalony w ten sposób projekt został opublikowany jako druk sejmowy pod tytułem: „Projekt ustawy uchwalony przez Sejm na 108 posiedzeniu w dniu 26 stycz- nia 1934 r. Ustawa Konstytucyjna”. Pod tym niespotykanym dota˛d w praktyce sejmowej tytułem opublikowano tekst, w którym 62 tezy zostały przekształcone w 63 artykuły, gdyz˙ ostatnie zdanie ostatniej tezy umieszczono jako ostatni artykuł projektu przy równoczesnym dokonaniu kilku minimalnych korekt29. 31 stycznia 1934 r. W. Sławek i K. S´witalski zostali przyje˛ci w Belwederze i za- meldowali „Komendantowi formalnie co sie˛ stało w dniu 26 stycznia”. Jak naste˛pnie zapisał K. S´witalski, „Komendanta ustosunkowanie sie˛ do tego faktu nie było w za- sadzie negatywne, natomiast od razu przyznał mi racje˛, z˙e dla ustawy konstytucyjnej uchwalanie jej dowcipem i trickiem nie jest zdrowe i z˙e wobec tego nalez˙y ten trik pokryc´ i zneutralizowac´ przez szczególna˛ debate˛ i zmiany w Senacie”. J. Piłsudski stwierdził równiez˙, z˙e tezy nalez˙y zmienic´ na artykuły, gdyz˙ „jest rzecza˛ dziwaczna˛, gdy tezy staja˛ sie˛ prawem konstytucyjnym” oraz zgodził sie˛ z opinia˛ K. S´witalskie- go, z˙e przy przyjmowaniu poprawek Senatu w Sejmie be˛dzie „wojna interpreta- cyjna”, jaka˛ wie˛kszos´cia˛ te poprawki winny byc´ głosowane. Do uwagi W. Sławka, iz˙ „z konstytucja˛ nalez˙y sie˛ spieszyc´” J. Piłsudski nie od- niósł sie˛ pozytywnie („z˙achna˛ł sie˛”). Równoczes´nie Marszałek os´wiadczył wyraz´nie swoim rozmówcom, iz˙ „tez konstytucyjnych nie czytał”, gdyz˙ „rezerwuje siebie” tylko dla pewnych prac w sferze spraw wojskowych i polityki zagranicznej. Jednak mie˛dzy gospodarzem a gos´c´mi wywia˛zała sie˛ zasadnicza dyskusja co do meritum tez konstytucyjnych. Gdy K. S´ witalski poruszył kwestie˛ nowej koncepcji Senatu i ujaw- nił swój krytyczny stosunek do niej, Józef Piłsudski — jak zapisał S´witalski „w całej

28 W.T. Kulesza, Tryb uchwalania…, s. 70–71. 29 A. Ajnenkiel, Konstytucje Polskie 1791–1997, Warszawa 2001, s. 209–210. 30 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały pełni przyznał mi racje˛” os´wiadczaja˛c sie˛ za starym systemem wybierania Senatu, to znaczy „w jakichs´ powszechnych wyborach z pewnymi moz˙e ograniczeniami”. Gdy rozmówcy podje˛li kwestie˛ kryterium zasługi J. Piłsudski wyraził pogla˛d, z˙e takiego kryterium nie da sie˛ znalez´c´, a realizacja nowej koncepcji formowania Senatu przez selekcje˛ osób zasłuz˙onych w praktyce be˛dzie prowadzic´ do „niesłychanych kłopotów personalnych” i „niepotrzebnego ambarasu”. Walery Sławek zrozumiał, z˙e kluczowa dla całos´ci projektu i be˛da˛ca jego dzie- łem koncepcja nie została pozytywnie oceniona przez Komendanta i os´wiadczył, z˙e „z powodu zaawansowania sie˛ jego w tej sprawie be˛dzie musiał wycia˛gna˛c´ konse- kwencje”. J. Piłsudski uspokajał W. Sławka wskazuja˛c, z˙e sa˛ to tylko rady, których „nie nalez˙y sobie brac´ zbytnio do serca” oraz powtórzył, iz˙ o sprawach konstytucyj- nych nie chce decydowac´ od razu, a „w kaz˙dym razie nie w zimie, moz˙e w lecie”30. Prace konstytucyjne obozu kontynuowano zachowuja˛c zasade˛ dwutorowos´ci oraz wcielaja˛c w z˙ycie sugestie Marszałka co do terminu i scenariusza ich dalszego przebie- gu. Na torze niejawnym na szczytach sanacyjnej elity władzy toczyła sie˛ debata w kwe- stii Legionu Zasłuz˙onych. W. Sławek bronił swojej koncepcji korzystaja˛c z poparcia A. Prystora i S. Cara, zas´ K. S´witalski wspieraja˛c sie˛ opinia˛ Komendanta nalegał na odsta˛pienie od jej realizacji. Ostatecznie prezes Bloku usta˛pił i 23 czerwca 1934 r. na posiedzeniu poła˛czonych grup konstytucyjnych Bloku (sejmowej i senackiej) os´wiad- czył, z˙e rezygnuje z wprowadzenia do konstytucji koncepcji Legionu Zasłuz˙onych, gdyz˙ rozwia˛zanie to zostało zakwestionowane przez samego J. Piłsudskiego. Dzie˛ki szczeremu postawieniu sprawy przez W. Sławka, dostrzez˙ono w łonie obozu rza˛dza˛ce- go (jak i poza nim), z˙e najbardziej zaufany współpracownik Marszałka rozmina˛ł sie˛ w swoich przemys´leniach z pogla˛dami swojego przywódcy31. Na jawnym torze prac konstytucyjnych moz˙na było zaobserwowac´ wyraz´ne ich spowolnienie. Dopiero pod koniec marca 1934 r. projekt ustawy konstytucyjnej został przesłany do Senatu. Referentem projektu Komisji Konstytucyjnej Senatu został W. Ro- stworowski, równoczes´nie Komisja zdecydowała o powołaniu pie˛ciu ekspertów w oso- bach W. Sławka, S. Cara, W. Makowskiego oraz Stanisława Starzyn´skiego, profesora Uniwersytetu Jana Kazimierza we Lwowie, oraz profesora Wacława Komarnickiego, profesora Uniwersytetu Stefana Batorego w Wilnie, który podobnie jak trzech pierw- szych ekspertów był posłem na Sejm III kadencji. Równoczes´nie W. Rostworowski jako generalny referent rozpocza˛ł rozmowy z kilkoma senatorami reprezentuja˛cymi opozy- cje˛ pragna˛c powie˛kszyc´ obóz zwolenników projektu w Senacie, mimo iz˙ wie˛kszos´c´, która˛ Blok dysponował w Izbie, była wystarczaja˛ca dla przegłosowania projektu. Mimo pocza˛tkowych osia˛gnie˛c´ ostatecznie jego starania okazały sie˛ bezowocne. Czerwcowe os´wiadczenie W. Sławka spowodowało koniecznos´c´ powrotu do pracy na torze niejawnym, gdyz˙ projekt wymagał zasadniczej modyfikacji w jednym z jego kluczowych elementów i w konsekwencji wielu korekt. Całos´c´ tych prac wy- konywał zespół działaja˛cy w składzie: W. Sławek, S. Car, B. Podoski oraz W. Ro-

30 K. S´witalski, Diariusz…, s. 653–655. 31 A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 219. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 31 stworowski. Tak przeredagowany projekt — w sumie wprowadzono don´ 46 popra- wek — stał sie˛ przedmiotem obrad Komisji Konstytucyjnej Senatu, w których juz˙ uczestniczyli senatorowie reprezentuja˛cy opozycje˛. Wie˛kszos´c´ poprawek miała cha- rakter redakcyjny (tu przede wszystkim poprawki dotycza˛ce głowy pan´stwa), ale ws´ród poprawek merytorycznych znalazło sie˛ kilka o najwyz˙szej wadze. Z projektu znikały unormowania dotycza˛ce Legionu Zasłuz˙onych. Postanowienie, iz˙ Legion Za- słuz˙onych wybiera ze swojego składu 2/3 Senatu zaste˛powała regulacja, iz˙ liczbe˛ senatorów, sposób ich powoływania oraz okres´lenie kategorii osób, którym be˛da˛ przysługiwały prawa wyborcze, okres´li ustawa. Równoczes´nie zasadniczym modyfi- kacjom (i równie zaskakuja˛cym ze wzgle˛du na ich miejsce) podano tres´c´ rozdziału o sa˛dach. Uzupełniono ja˛ regulacjami dotycza˛cymi praw obywateli, które zwie˛kszały gwarancje tych praw w relacjach obywateli z administracja˛ publiczna˛. Wszystkie te zmiany powstały z inspiracji W. Rostworowskiego, reprezentuja˛cego konserwatyw- ne skrzydło Bloku, i były w takim samym stopniu charakterystyczne dla pogla˛dów konserwatystów (nie tylko obozowych), co bardzo ich satysfakcjonuja˛ce. Dwie z do- konanych zmian miały zasadnicze i merytoryczne znaczenie. Z katalogu okres´laja˛ce- go zasady ordynacji wyborczej do Sejmu usunie˛to zasade˛ proporcjonalnos´ci (co było równiez˙ wielkim sukcesem, nie tylko obozowych, konserwatystów), zas´ w regula- cjach dotycza˛cych autonomii S´la˛ska umieszczono przepis wyraz´nie stwierdzaja˛cy, z˙e ewentualne zniesienie autonomii naste˛puje w drodze ustawy, czyli bez dota˛d wyma- ganej zgody Sejmu S´la˛skiego. Komisja Konstytucyjna Senatu przysta˛piła do pracy nad tak przeredagowanym projektem (Druk Senacki Nr 400) w grudniu 1934 r. Dyskusja miała miejsce w dniach 19, 20 i 21 grudnia, a jej finał nasta˛pił 7 stycznia 1935 r. W debacie zabrali głos jedynie senatorowie reprezentuja˛cy opozycje˛ oraz rzeczoznawcy. Poza trzema z nich, którzy popierali projekt i wprowadzone don´ zmiany, wszyscy pozostali uczestnicy debaty poddali go zasadniczej krytyce. Naste˛pstwem obrad były kolejne poprawki wprowadzone do projektu przez generalnego referenta. 11 stycznia Komi- sja głosami senatorów z Bloku, którzy stanowili wystarczaja˛ca˛ wie˛kszos´c´, przyje˛ła projekt wraz z wszystkimi poprawkami, które zostały wprowadzone do jego tekstu po 26 stycznia 1934 r., oraz skierowała go pod obrady Senatu (Druk Senacki Nr 420) wnosza˛c o jego uchwalenie. 20 grudnia 1934 r. do Sejmu wpłyne˛ło zawiadomienie z Senatu, iz˙ zamierza do- konac´ zmian w projekcie ustawy konstytucyjnej, przy czym w pis´mie wyraz´nie po- wołano sie˛ na art. 35 Konstytucji marcowej. 16 stycznia 1935 r. w Senacie rozpocze˛- ła sie˛ debata konstytucyjna. Senator W. Rostworowski przedstawił sprawozdanie Komisji i proponowane do projektu ustawy konstytucyjnej poprawki oraz wniósł o ich uchwalenie. W debacie czterech senatorów reprezentuja˛cych Blok poparło pro- jekt, a dziewie˛ciu senatorów reprezentuja˛cych opozycje˛ zapowiedziało, z˙e be˛da˛ gło- sowac´ przeciw. Takie same stanowisko zaje˛li w swoich wysta˛pieniach przedstawi- ciele mniejszos´ci narodowych. Debata przebiegała spokojnie i szybko. Jedynie Marszałek Senatu Władysław Raczkiewicz bardzo skutecznie uniemoz˙liwiał senato- 32 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały rom opozycji podnoszenie kwestii proceduralnych zwia˛zanych z wydarzeniami w Sejmie w dniu 26 stycznia ubiegłego roku. Tego samego dnia zakon´czono debate˛ i przysta˛piono do głosowania: 74 senatorów było za przyje˛ciem projektu, 24 za od- rzuceniem, a jeden senator wstrzymał sie˛ od głosu. Projekt został uchwalony przy zachowaniu rygorów przewidzianych w Konstytucji marcowej. Komisja Konstytucyjna Sejmu po otrzymaniu projektu (Druk Sejmowy Nr 1125) przysta˛piła do pracy 28 lutego i na drugim posiedzeniu 7 marca głosami posłów Blo- ku podje˛ła uchwałe˛ rekomenduja˛ca˛ Izbie przyje˛cie wszystkich poprawek Senatu. 23 marca 1935 r. rozpocze˛ła sie˛ debata w Sejmie. Trwała z przerwami 12 godzin32. Pierwszy zabrał głos S. Car, który przedstawił dotychczasowy przebieg prac konsty- tucyjnych, a naste˛pnie W. Sławek, który skupił sie˛ na prezentacji naczelnych zasad ideowych projektu. Kolejni mówcy reprezentuja˛cy opozycje˛ podejmowali polemike˛ z posłami z Bloku, kwestionuja˛c zarówno całos´c´ proponowanych załoz˙en´ projektu, jak i wszystkie przytaczane dla ich uzasadnienia argumenty. Swoje wysta˛pienia za- mykali os´wiadczeniami, z˙e be˛da˛ głosowac´ za odrzuceniem projektu. Przedstawiciele mniejszos´ci narodowych swoje równie krytyczne wysta˛pienia kon´czyli deklaracjami, iz˙ w maja˛cym sie˛ odbyc´ głosowaniu udziału nie wezma˛. Zanim przyszło do głosowania, opozycja złoz˙yła wniosek o imienne głosowanie wszystkich poprawek en bloc. I tak tez˙ głosowano. Na sali znajdowało sie˛ 399 po- słów, nieobecnych było 42. Za przyje˛ciem poprawek głosowało 260, a za ich odrzu- ceniem 139. Marszałek S´ witalski uznał, z˙e w sytuacji, gdy za odrzuceniem poprawek nie głosowała wie˛kszos´c´ 11/20 obecnych na sali posłów, to poprawki zgodnie z art. 35 Konstytucji marcowej zostały uchwalone zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów, co według Marszałka oznaczało przyje˛cie konstytucji. To os´wiadczenie spotkało sie˛ z niezwłocznym i kategorycznym sprzeciwem opozycji. Jej posłowie powołuja˛c sie˛ na tres´c´ art. 125 Konstytucji marcowej wskazywali, z˙e wie˛kszos´c´ wymagana dla przyje˛cia poprawek w głosowaniu nad projektem ustawy konstytucyjnej wynosi 2/3, sta˛d uchwalenie konstytucji inna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów jest nielegalne, zas´ podje˛ta uchwała, która nie odpowiada rygorom wskazanym w art. 125, winna byc´ uznana za nieistnieja˛ca˛. Marszałek S´ witalski natychmiast odniósł sie˛ do wypowiedzi posłów opozycji w obszernym wysta˛pieniu. Odrzucił argumenty opozycji, uznaja˛c je za bezzasadne. Swój wywód oparł na dwóch argumentacjach. W pierwszej wskazuja˛c, z˙e opozycja odwołuje sie˛ do sposobu procedowania zastosowanego przy uchwalaniu Noweli Sierpniowej, stwierdził, z˙e ówczesna decyzja Marszałka Macieja Rataja, aby tak włas´nie procedowac´, była w takim samym stopniu precedensowa co błe˛dna, gdyz˙ doprowadziła wówczas do sytuacji, w której „niewa˛tpliwie spaczona została istota ciał ustawodawczych”. Ponadto powrót do procedury przyje˛tej wtedy przez M. Rata- ja doprowadziłby do zablokowania prac konstytucyjnych, do czego nie moz˙na było dopus´cic´. Druga˛ argumentacje˛ K. S´witalski oparł na rozwaz˙aniach Władysława Leo- polda Jaworskiego dotycza˛cych naczelnych zasad ustrojowych Konstytucji marco-

32 W.T. Kulesza, Tryb uchwalania…, s. 74–76. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 33 wej i wywiódł z nich, iz˙ odwołanie sie˛ do art. 35, a nie art. 125 w ostatnim etapie prac nad projektem konstytucji jest uzasadnione całos´cia˛ relacji mie˛dzy Sejmem a Senatem. Te relacje, be˛da˛ce dziełem twórców Konstytucji marcowej, wyraz´nie za- kładały przewage˛ Sejmu nad Senatem, ale równoczes´nie przewidziano w Konstytucji marcowej rozwia˛zania maja˛ce uniemoz˙liwic´ zwykła˛ „majoryzacje˛ Senatu”, do czego twórcy konstytucji nie chcieli dopus´cic´. W tej sytuacji odwołanie sie˛ do art. 35 zapo- biega takiej włas´nie „majoryzacji Senatu” i było w pełni zasadne. Naste˛pnie K. S´wi- talski, nie zwaz˙aja˛c na protesty opozycji, przeszedł do kolejnego punktu porza˛dku dziennego. 28 marca 1935 r. protest opozycji został ostatecznie i formalnie odrzuco- ny, co oznaczało definitywne zamknie˛cie poste˛powania ustawodawczego. 12 kwietnia 1935 r. Józef Piłsudski złoz˙ył swój podpis na oryginale konstytucji, nakłoniony do tego przez ministra Józefa Becka. Wczes´niejsze próby podejmowane przez W. Sławka okazały sie˛ bezowocne. Naste˛pnego dnia w gabinecie prezesa Rady Ministrów W. Sławka swoje podpisy złoz˙yli wszyscy pozostali członkowie rza˛du. 23 kwietnia uczynił to Prezydent Rzeczpospolitej I. Mos´cicki i od samego pocza˛tku zacze˛to nowa˛ Konstytucje˛ nazywac´ kwietniowa˛ od daty jej podpisania przez głowe˛ pan´stwa, a nie, jak w przypadku Konstytucji marcowej, od daty ostatecznego roz- strzygnie˛cia parlamentu. Konstytucja kwietniowa składała sie˛ z osiemdziesie˛ciu jeden artykułów i była po- dzielona na czternas´cie rozdziałów: I. Rzeczpospolita Polska, II. Prezydent Rzeczypo- spolitej, III. Rza˛d, IV. Sejm, V. Senat, VI. Ustawodawstwo, VII. Budz˙et, VIII. Siły Zbrojne, IX. Wymiar Sprawiedliwos´ci, X. Administracja Pan´stwa, XI. Kontrola Pan´- stwowa, XII. Stan zagroz˙enia pan´stwa, XIII. Zmiana Konstytucji i XIV. Przepisy kon´- cowe. Zachowane z´ródła pozwalaja˛ nie tylko na odnalezienie twórców całego aktu, ale takz˙e ustalenia autorstwa niektórych artykułów Konstytucji. Pierwszym twórca˛ był J. Piłsudski. To w jego umys´le narodziła sie˛ idea ustawy konstytucyjnej opartej na zasadach, które współczes´nie okres´lamy jako charak- terystyczne dla rza˛dów autorytarnych33. To poje˛cie nie było znane J. Piłsudskiemu, ale był on głe˛boko przekonany, z˙e pan´stwo polskie jest czyms´ o wiele waz˙niejszym niz˙ prawa jednostki, których istnienia co do zasady nie kwestionował, a ustrój pan´- stwa polskiego, odpowiedni do jego realiów i potrzeb, winien opierac´ sie˛ na odrzuce- niu zasady trójpodziału władz oraz zakwestionowaniu zasady i praktyki, zgodnie z która˛ wyłoniony z wyborów parlament stawał sie˛ najwaz˙niejszym organem w pan´- stwie. Tym organem według Marszałka winien byc´ prezydent stoja˛cy na czele pan´- stwa i obdarzony kompetencjami oddaja˛cymi w jego re˛ce najwaz˙niejsze decyzje w sprawach kluczowych dla istnienia pan´stwa, w szczególnos´ci obronnos´ci i polityki zagranicznej. Prawo do podejmowania przez prezydenta najwaz˙niejszych rozstrzyg- nie˛c´ w ostatecznej instancji, powzie˛tych na podstawie własnych decyzji głowy pan´-

33 F. Ryszka, Pan´stwo stanu wyja˛tkowego: rzecz o systemie pan´stwa i prawa Trzeciej Rzeszy, Wroc- ław 1985, s. 46–71; zob. takz˙e J. Holzer, System faszystowski a autorytarny. Uwagi polemiczne, [w:] Fa- szyzm, teoria i praktyka w Europie (1922–1945), „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1977, t. III, nr 366, Studia nad faszyzmem i zbrodniami hitlerowskimi, Wrocław, s. 271–278. 34 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały stwa, wolnych od jakiejkolwiek ingerencji innego czynnika pan´stwowego, J. Piłsud- ski nazywał suwerennos´cia˛ i takim suwerenem miał byc´ prezydent, a nie parlament. Parlament, który po roku 1918 jako Sejm Ustawodawczy, a naste˛pnie Sejm I kaden- cji w przekonaniu Piłsudskiego bezpodstawnie, ale skutecznie do takiej roli aspiro- wał, stwarzaja˛c liczne zagroz˙enia dla ledwo co odzyskanej niepodległos´ci. Józef Piłsudski nie krył swojego braku zainteresowania tworzeniem litery prawa. Przyznawał, iz˙ nie ma ani che˛ci ani uzdolnien´ do takiej pracy i pozostawiał to przed- sie˛wzie˛cie fachowcom. Jednak na temat prawa w Polsce, jego litery i praktyki, ze szczególnym uwzgle˛dnieniem materii konstytucyjnych, wypowiadał sie˛ niejedno- krotnie. Ws´ród tych wypowiedzi nalez˙y wyodre˛bnic´ dwie grupy. Pierwsza˛ tworzyły spostrzez˙enia o prawie, jednak autor nie kon´czył ich uwagami dotycza˛cymi konkret- nych i poz˙a˛danych unormowan´, które by zasta˛piły istnieja˛ce regulacje (jak np. uwagi o inflacji prawa czy trudnos´ciach przy rozgraniczeniu materii ustawowych i podusta- wowych). Na druga grupe˛ składały sie˛ uwagi, które kon´czyły sie˛ mniej lub wyraz´niej sprecyzowanymi sugestiami co do niezbe˛dnych i wymaganych zmian w systemie prawa. I włas´nie w obre˛bie tych ostatnich wypowiedzi znajdujemy przemys´lenia J. Piłsudskiego odnosza˛ce sie˛ do litery przyszłej konstytucji34. Przede wszystkim J. Piłsudski chciał, aby konstytucja była aktem pozbawionym generalnych deklaracji zawieraja˛cych naczelne zasady ideowe. To miał byc´ akt be˛da˛- cy statutem pan´stwa, jasno definiuja˛cym zadania poszczególnych ogniw aparatu pan´- stwa i precyzyjnie rozdzielaja˛cym je mie˛dzy róz˙ne organy35. Najwie˛cej uwagi co do tres´ci tak skonstruowanej konstytucji J. Piłsudski pos´wie˛- cał zagadnieniu władzy głowy pan´stwa — jej istocie oraz kompetencjom, czynia˛c z urze˛du prezydenta najwaz˙niejszy element całego ustroju pan´stwa. „Mówiłem […] o tych trzech spre˛z˙ynach, jakie istnieja˛ w głównej centrali kaz˙dego z pan´stw. Pierw- sza˛ spre˛z˙yna˛ jest pan prezydent, druga˛ rza˛d, a trzecia˛ ciała wybrane i stanowia˛ce cze˛s´c´ centrali […]”. Według J. Piłsudskiego ta „centrala” w kaz˙dym pan´stwie w zetknie˛ciu z otaczaja˛ca˛ ja˛ rzeczywistos´cia˛ stale jest naraz˙ona na liczne wstrza˛sy i napie˛cia („psuc´ sie˛ i zgrzytac´ cze˛sto musi”), sta˛d „rola Prezydenta sprowadzac´ sie˛ musi nie do czego innego jak do musu regulowania całej maszyny centralnej pan´stwa […] główna˛ praca˛ Prezydenta musi byc´ regulowanie najwyz˙szej pracy pan´stwowej, tak aby ona zbyt wielkich zgrzytów nie miała, by przeszkody, które napotyka nie były rozwia˛zywane zanadto jednostronnie, to znaczy z˙e praca Prezydenta jako najwyz˙sza dbac´ musi o równowage˛ i harmonie˛ pomimo wszystkich tarc´ i nawet walk. Lecz wte- dy gdy ta włas´nie rola przypada Prezydentowi, nie moz˙e Prezydent byc´ pozbawiony bezpos´redniej władzy nad wszystkimi stronami, które daja˛ starcia, brak harmonii i zgrzyty. Nie moz˙e zatem konstytucja nie dac´ Prezydentowi praw bezpos´rednich w stosunku do kaz˙dego z ministrów tak samo jak w stosunku do Sejmu czy Senatu”. J. Piłsudski podaja˛c przykłady takich działan´ głowy pan´stwa w stosunku do rza˛du czy legislatywy, konkludował: „wstydem by było dla takiej konstytucji, aby os´miela-

34 A. Piasecki, Tezy konstytucyjne Marszałka Piłsudskiego (na prawach re˛kopisu), Warszawa 1931. 35 J. Piłsudski, Pisma…, t. IX, s. 259. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 35

ła sie˛ w wypadkach postanowien´ Prezydenta w stosunku do poszczególnych mini- strów jak i do Sejmu i Senatu z˙a˛dac´ jakiejkolwiek kontrasygnaty”. Kon´cza˛c swoje uwagi dotycza˛ce prezydentury J. Piłsudski powiedział: „niechybnym wydaje mi sie˛ faktem oddanie decyzji we wszystkich kryzysach pan´stwowych, w re˛ce jednego tyl- ko człowieka, który obowia˛zany jest swoje decyzje przekazac´ innym do spełnienia. Jest to wie˛c tak wysoka praca regulacyjna całos´ci pan´stwa, która musi byc´ oddana Prezydentowi z zupełnym zabezpieczeniem moz˙liwos´ci jej wykonywania przez nie- go […] w jakie kto paragrafy to moje z˙a˛danie ubierze jest to mi dos´c´ oboje˛tne. Nie staram sie˛ nawet mys´lec´, pracowac´ nad nimi, lecz czuje˛ z˙e uczyniłbym bardzo z´le w moim własnym mniemaniu gdybym tej sprawy nie podniósł, nie starał sie˛ jej bro- nic´ i publicznie jej nie przedstawił”36. Wezwanie, aby głowa pan´stwa była panem decyzji w sprawach najwaz˙niejszych dla jego istnienia, czyli czynnikiem nadaja˛cym tym decyzjom samodzielnie ostatecz- na˛ i niepodwaz˙alna˛ dla nikogo tres´c´ wyrastało z dos´wiadczen´ J. Piłsudskiego jako Naczelnika Pan´stwa i Wodza Naczelnego oraz prowadziło go do przemys´len´ co do istoty władzy pan´stwowej, które zmierzały w tym samym kierunku, co refleksja teo- retyczna autorów „Ksie˛cia” oraz „Straz˙nika Konstytucji”37. Jednak, gdy przychodzi- ło do sprecyzowania zadan´ tak pojmowanej władzy mys´l J. Piłsudskiego wyraz´nie poda˛z˙ała w kierunku rozwia˛zan´ proponowanych przez jeszcze jednego mys´liciela, który w swoich pracach dotycza˛cych konstytucji szukał nie tylko istoty władzy gło- wy pan´stwa, ale przede wszystkim sposobu na precyzyjne wyznaczenie jej kompe- tencji i w konsekwencji widział w osobie głowy pan´stwa nie władce˛ omnipotentne- go, ale władce˛ skupionego na podstawowym zadaniu, jakim miało byc´ regulowanie pracy najwaz˙niejszych „spre˛z˙yn” maszyny pan´stwowej w celu likwidowania zaist- niałych mie˛dzy tymi „spre˛z˙ynami” konfliktów38. Inne uwagi J. Piłsudskiego dotycza˛ce materii konstytucyjnych były juz˙ bardziej szczegółowe i równie kategoryczne, z˙a˛dał: wyboru głowy pan´stwa w wyborach po- wszechnych, nie przez parlament; aby w konstytucji nie oznaczac´ wyraz´nie jednego miejsca przysie˛gi głowy pan´stwa; zagwarantowania prezydentowi wpływu na porza˛-

36 Tamz˙e, s. 264, 267–268 i 269–270. 37 N. Machiavelli, Ksia˛z˙e˛, Warszawa 1997, s. 78; C. Schmitt, Teologia polityczna i inne pisma, wy- bór, przekład i wste˛p A. Cichocki, Kraków 2000, s. 33 i 38–39 (cztery rozdziały pos´wie˛cone nauce o suwe- rennos´ci). 38 „Trzy władze polityczne, takie jakie znalis´my do tej pory: władza wykonawcza, prawodawcza i sa˛dowa sa˛ trzema spre˛z˙ynami, które winny współdziałac´, kaz˙da w swym zakresie, w mechanizmie ogól- nym; ale gdy spre˛z˙yny te, rozstrojone, krzyz˙uja˛ sie˛, zderzaja˛ i wzajemnie kre˛puja˛, potrzebna jest siła, która przywróciłaby je na włas´ciwe miejsce. Siła ta nie moz˙e tkwic´ wewna˛trz jednej z tych spre˛z˙yn, bo posłuz˙y- łaby jej do zniszczenia pozostałych; trzeba, aby znajdowała sie˛ poza nimi, była w pewnym sensie neutralna, wywierała swe działanie wsze˛dzie tam, gdzie jest to konieczne i aby była zapobiegaja˛ca˛ i naprawiaja˛ca˛ nie be˛da˛c wroga˛. Monarchia konstytucyjna posiada te˛ wielka˛ zalete˛, z˙e tworzy taka˛ neutralna˛ władze˛ w osobie króla, otoczonego juz˙ tradycjami i wspomnieniami, a opatrzonego pote˛ga˛ opinii, która słuz˙y za podstawe˛ jego pote˛dze politycznej. W prawdziwym interesie tego króla nie lez˙y wcale, aby jedna z władz obalała inna˛, lecz aby wszystkie wspierały sie˛, zgadzały i zgodnie działały.” B. Constant, Wykłady z polityki konstytucyj- nej, [w:] B. Sobolewska, M. Sobolewski, Mys´l polityczna XIX, XX wieku. Liberalizm, Warszawa 1978, s. 197–198. Nie moz˙na w tym miejscu nie zadac´ pytania: czy J. Piłsudski czytał dzieło B. Constanta? 36 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały dek prac parlamentu, z˙a˛danie ograniczenia immunitetu parlamentarnego oraz aby Si- łom Zbrojnym pos´wie˛cic´ odre˛bny rozdział w konstytucji gwarantuja˛cy szczególny status Wodzowi Naczelnemu. W przebogatym zbiorze inwektyw kierowanych pod adresem parlamentu i parla- mentarzystów przez Marszałka, nigdzie nie znajdziemy z˙a˛dania likwidacji tego orga- nu czy zasta˛pienia demokratycznej ordynacji wyborczej do Sejmu mniej demokraty- czna˛. W tym ostatnim przypadku wiemy o wyraz´nym sprzeciwie J. Piłsudskiego wobec takich przedkładanych mu propozycji. Z zachowanych wypowiedzi J. Piłsud- skiego wynika, z˙e nie wyobraz˙ał sobie pan´stwa polskiego bez parlamentu. Tylko pozycja tego organu w systemie władzy miała ulec zasadniczej zmianie: J. Piłsudski tak jak Napoleon Bonaparte sytuował parlament poniz˙ej najwyz˙szej władzy, która˛ Napoleon oddawał w re˛ce „rza˛du”, a J. Piłsudski w re˛ce prezydenta. Józefowi Piłsudskiemu udało sie˛ znalez´c´ prawnika, który podja˛ł sie˛ zadania „ubrania w paragrafy” jego przemys´len´. Tym prawnikiem stał sie˛ S. Car podzielaja˛cy pogla˛dy Marszałka dotycza˛ce naczelnych zasad nowego ustroju, a w szczególnos´ci roli i pozycji głowy pan´stwa. Pochylaja˛c sie˛ nad dziełem S. Cara w postaci wie˛k- szos´ci artykułów Konstytucji kwietniowej nalez˙y wskazac´ na kilka faktów. Pierwszy fakt to ten, iz˙ do swoich przemys´len´ S. Car dochodził samodzielnie, juz˙ przed 1926 r., na długo zanim w wyniku decyzji („rady”) Marszałka został skierowany do prac konstytucyjnych po 1930 r. Jednak juz˙ w 1929 r., stał sie˛ głównym architektem tworzonego dzieła. Analizuja˛c legislacyjny wymiar prac S. Cara trzeba koniecznie wspomniec´ o B. Podoskim, który w tej pracy okazał sie˛ waz˙nym współpracowni- kiem S. Cara i który brał na swoje barki znaczna˛ cze˛s´c´ wszystkich trudów, a takz˙e umiał zabrac´ głos w debacie nad pierwszymi artykułami przyszłej konstytucji i prze- konac´ jej uczestników do swoich propozycji. Kolejnym autorem Konstytucji kwietniowej był W. Sławek39. W otoczeniu J. Pił- sudskiego miał pozycje˛ najbardziej zaufanego człowieka Komendanta. Jego obecnos´c´ w procesie tworzenia konstytucji cze˛sto jestes´my skłonni spostrzegac´ przez pryzmat rezygnacji z koncepcji Legionu Zasłuz˙onych, a niekiedy opatrywac´ komentarzem, iz˙ „bojaz´liwie wyczekiwał na decyzje J. Piłsudskiego” w kwestii konstytucji. Jednak to W. Sławek potrafił w kilku kwestiach, wbrew woli J. Piłsudskiego, postawic´ na swoim i wygrac´. Cały dekalog, jako pierwsza i odre˛bna cze˛s´c´ konstytucji, jest dziełem W. Sła- wka. To on w sytuacji, gdy J. Piłsudski był przeciwny wpisywaniu do konstytucji ja- kichkolwiek manifestacji ideowych, przeforsował umieszczenie na pocza˛tku projektu aktu artykułów, które były w takim samym stopniu jawna˛ manifestacja˛ zasad ideologii autorytarnej, co równiez˙ przekazem kilku mys´li, które sprawiaja˛, z˙e i współczes´nie, gdy sie˛ je czyta, z˙ywiej bija˛ polskie serca i budzi sie˛ pamie˛c´ o tych okresach w naszej historii, gdy nie dane nam było z˙yc´ we własnym i niepodległym pan´stwie. Po uwagach Piłsudskiego z projektu uchwalonego w Sejmie zostały usunie˛te re- gulacje be˛da˛ce podstawa˛ istnienia Legionu Zasłuz˙onych, zbiorowos´ci najlepszych obywateli, uprawnionych w uprzywilejowany sposób do udziału w z˙yciu politycz-

39 J.M. Nowakowski, Walery Sławek. Zarys biografii politycznej, Warszawa 1988, s. 115–129. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 37 nym pan´stwa, ale pozostało Sławkowe uje˛cie zasługi w kategoriach moralnych. W. Sławek chciał przełoz˙yc´ imponderabilia Marszałka na je˛zyk norm prawnych i uczynic´ z nich fundament z˙ycia politycznego i społecznego II Rzeczypospolitej. Tej mys´li W. Sławek pozostał wierny az˙ do swojej tragicznej s´mierci. Rezygnacja W. Sławka z forsowania idei Legionu Zasłuz˙onych spowodowała koniecznos´c´ przepracowania projektu konstytucji zarówno w wymiarze legislacyj- nym, jak i merytorycznym. Główny cie˛z˙ar tych prac spadł na S. Cara i B. Podoskiego oraz senatora W. Rostworowskiego. Gdy projekt wrócił z Senatu do Sejmu okazało sie˛, z˙e ws´ród wprowadzonych do niego zmian jest poprawka usuwaja˛ca z zasad ordy- nacji wyborczej do Sejmu zasade˛ „stosunkowos´ci”. Ordynacja wyborcza w teks´cie projektu z pie˛cioprzymiotnikowej stawała sie˛ czteroprzymiotnikowa. Był to ogrom- ny sukces sił konserwatywnych, które w pracach konstytucyjnych w Senacie repre- zentował W. Rostworowski40. Jednak zasadna jest mys´l, z˙e jakiekolwiek zabiegi te- go konserwatywnego polityka z Bloku nie byłyby skuteczne, gdyby nie placet W. Sławka, który akceptuja˛c propozycje takiej poprawki rozmijał sie˛ z opinia˛ J. Pił- sudskiego w tej kwestii. S´ledza˛c debate˛ w sprawie Senatu i jej zawirowania warto zwrócic´ uwage˛ na frag- ment diariusza K. S´witalskiego, w którym J. Piłsudski odnosza˛c sie˛ krytycznie do koncepcji W. Sławka opowiedział sie˛ „za starym systemem wybierania Senatu, to znaczy w jakichs´ powszechnych wyborach z pewnymi moz˙e ograniczeniami”. Ta jedna z nielicznych wypowiedzi J. Piłsudskiego dotycza˛cych Senatu nie wywarła wpływu na dalszy bieg prac i ich wynik. Szukaja˛c z´ródeł, w których W. Sławek, nie- zalez˙nie od sugestii obozowych konserwatystów, mógł znalez´c´ inspiracje˛ dla rozwia˛- zan´, które ostatecznie znalazły sie˛ w konstytucji, warto zwrócic´ uwage˛ na pogla˛dy I. Matuszewskiego. Ten juz˙ w 1928 r. postulował, aby Senat składał sie˛ wyła˛cznie z nominatów głowy pan´stwa i przeja˛ł z ra˛k Sejmu całos´c´ kontroli nad rza˛dem, uza- sadniaja˛c te propozycje teza˛, iz˙ to Senat winien stac´ sie˛ forum dla reprezentacji elity politycznej w Polsce41. Na odre˛bna˛ uwage˛ zasługuje jeszcze jedno dzieło W. Sławka. Był nim artykuł 24 konstytucji stanowia˛cy, iz˙ w razie wojny okres urze˛dowania prezydenta przedłuz˙a sie˛ do upływu 3 miesie˛cy od zawarcia pokoju oraz uprawniaja˛cy urze˛duja˛cego prezyden- ta do wyznaczenia swojego naste˛pcy, którego okres urze˛dowania miał takz˙e trwac´ do upływu 3 miesie˛cy od zawarcia pokoju42. To włas´nie te regulacje stały sie˛ swoista˛ norma˛ fundamentalna˛ dla działalnos´ci polskich władz na Wychodz´stwie oraz gwa-

40 A. Ajnenkiel, Konstytucje…, s. 210–212. W przekonaniu ówczesnych konserwatystów, a takz˙e cze˛s´ci współczesnych badaczy mys´li konserwatywnej rola W. Rostworowskiego w dziele tworzenia Kon- stytucji kwietniowej czyniła z niego jednego z czołowych autorów nowej ustawy konstytucyjnej. W. Wła- dyka, Działalnos´c´ polityczna polskich stronnictw konserwatywnych, Wrocław 1977, s. 224–225; zob. takz˙e A. Chojnowski, Piłsudczycy…, s. 214, przypis 156. 41 S. Mackiewicz (Cat), Historia Polski od 11 listopada 1918 r. do 17 wrzes´nia 1939 r., Londyn 1941, s. 230. 42 J.M. Nowakowski, Walery Sławek…, s. 126. 38 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały rancja˛ cia˛głos´ci i trwania Rzeczypospolitej, zarówno podczas II wojny s´wiatowej, jak i na długie lata po jej zakon´czeniu. Pochylaja˛c sie˛ nad dziesie˛cioma artykułami Sławkowego Dekalogu warto podja˛c´ próbe˛ ustalenia autorów poszczególnych artykułów pierwszego rozdziału konstytu- cji. W cze˛s´ci jest to moz˙liwe, ale cze˛s´ciej jestes´my skazani na snucie hipotez. Zespół autorów tworzyli W. Sławek, S. Car, W. Makowski, I. Matuszewski oraz B. Podoski, a po jego rozszerzeniu takz˙e A. Skwarczyn´ski, T. Schaetzel, I. Czuma, S. Me˛karski, B. Miedzin´ski i W. Rzymowski. Wiemy, z˙e autorem artykułu pierwszego był W. Sła- wek, a dwa naste˛pne, drugi i trzeci, były dziełem S. Cara, zas´ artykuł ósmy zredago- wał B. Podoski43. Ida˛c tropem prac i dokonan´ pozostałych członków zespołu moz˙na zaryzykowac´ kilka hipotez. Artykuły czwarty i pia˛ty najdobitniej wyraz˙ały przemys´lenia A. Skwarczyn´skiego o uspołecznieniu pan´stwa, co prawda ten przyznawał, z˙e samo poje˛cie zaczerpna˛ł od W. Sławka44. Takz˙e rozwaz˙ania W. Makowskiego, który w swoich pracach bardzo wyraz´nie odrzucał jaka˛kolwiek mys´l o zintegrowaniu pan´- stwa i społeczen´stwa w jedna˛ totalitarna˛ całos´c´ pasuja˛ do tres´ci zawartych w tych artykułach. Równiez˙ W. Makowski moz˙e byc´ uznany za autora przedostatniego arty- kułu Dekalogu. Ten chociaz˙ nie zawiera w sobie poje˛cia solidaryzmu społecznego, to wyraz´nie choc´ innymi słowami wyraz˙a te˛ idee˛, która˛ W. Makowski w swoich pra- cach uwaz˙ał za najwaz˙niejsza˛ dla wyjas´nienia istoty z˙ycia społecznego45. Artykuł siódmy w swej tres´ci był bliski wszystkim uczestnikom debaty, ale najbliz˙szy prze- mys´leniom W. Sławka, jednak nie mamy z˙adnego dowodu, z˙e wyszedł spod jego pióra. Analizuja˛c tres´ci zawarte w Dekalogu warto odwołac´ sie˛ do dwóch spostrzez˙en´, którymi juz˙ opatrzono ten tekst. Pierwsze jest dziełem Konstantego Grzybowskiego, który komentuja˛c przed wojna˛ tres´ci Dekalogu wyraz´nie wskazał na polskie korzenie artykułu ósmego i wywiódł jego tres´c´ takz˙e z przemys´len´ Cypriana Norwida. Prze- mys´len´, które odezwały sie˛ wyraz´nym echem w pracach Stanisława Brzozowskiego, które wywarły zasadniczy wpływ na rozwaz˙ania A. Skwarczyn´skiego46. Drugie spo- strzez˙enie jest wynikiem współczesnych badan´ W. Rostockiego, który analizuja˛c ge-

43 W. Rostocki, Pie˛c´dziesia˛t pie˛c´ lat…, s. 75–77. 44 A. Skwarczyn´ski, Adam Skwarczyn´ski od demokracji do autorytaryzmu, wste˛p, opracowanie, wy- bór D. Nałe˛cz, Warszawa 1998, s. 195. 45 W. Makowski, Ku pan´stwu społecznemu, [w:] W. Makowski, O pan´stwie społecznym, wste˛p, wy- bór, opracowanie W.T. Kulesza, Warszawa 1998, s. 198–201. 46 K. Grzybowski, Zasady Konstytucji Kwietniowej, Kraków 1937, s. 68–78. Na tle wielopłaszczy- znowych rozwaz˙an´ K. Grzybowskiego, które po dzis´ dzien´ urzekaja˛ swoja˛ wnikliwos´cia˛ (i inspiruja˛ do przemys´len´, a takz˙e do polemiki), trzeba usytuowac´ niektóre współczesne i nie zawsze fortunne próby poli- tologicznej (i sta˛d jednowymiarowej) analizy mys´li piłsudczyków; zob. W. Paruch, Obóz piłsudczyków (1926–1939), [w:] Wie˛cej niz˙ niepodległos´c´. Polska mys´l polityczna 1918–1939, red. naukowa J. Jachymek, W. Paruch, Lublin 2001, s. 127–128. W sytuacji gdy aksjologia Konstytucji kwietniowej w prezentowa- nych rozwaz˙aniach znalazła sie˛ na odległym planie, warto wskazac´ na znakomite studium tego zagadnienia w: L. Górnicki, Idea autorytarnego ustroju pan´stwa w konstytucji z 23 kwietnia 1935 r., [w:] Doktryny po- lityczne i prawne u progu XXI wieku, red. M. Maciejewski i M. Marszał, Warszawa 2003, s. 345–374. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 39 neze˛ i dzieje Konstytucji kwietniowej upomniał sie˛ o docenienie roli I. Czumy w procesie jej tworzenia, w szczególnos´ci wysta˛pienia Czumy, w których wskazywał on „na koniecznos´c´ wyraz´nego zamieszczenia w konstytucji zwrotu o odpowie- dzialnos´ci wobec Boga”. Ostatecznie takie sformułowanie znalazło sie˛ w jej teks´cie, ale za sprawa˛ S. Cara. Rzecz jednak w tym, iz˙ Czuma proponuja˛c umieszczenie takiej regulacji w konstytucji, nie rezygnował z odpowiedzialnos´ci głowy pan´stwa w wy- miarze doczesnym, przed odpowiednim organem sa˛dowym, zas´ w uje˛ciu S. Cara od- wołanie sie˛ do odpowiedzialnos´ci przed Bogiem całkowicie wykluczyło odpowie- dzialnos´c´ prezydenta przed czynnikiem ziemskim, wyste˛puja˛cym w postaci konkretnego forum sa˛dowego47. Przypomnienie o sobie I. Czumy i jego udziału w tworzeniu Konstytucji kwiet- niowej otwiera droge˛ do wskazania jeszcze jednego uczonego, który wywarł wpływ na tres´c´ tego aktu. Mimo iz˙ w pracach konstytucyjnych BBWR pojawił sie˛, formalnie rzecz biora˛c, tylko raz i to korespondencyjnie, w rzeczywistos´ci s´ledził je bardzo uwaz˙nie az˙ do swojej s´mierci w 1930 r. Tym uczonym był W.L. Jaworski48. Tradycja konserwatywna i współczes´ni badacze polskiej mys´li konserwatywnej uznaja˛ go za jednego ze współtwórców konstytucji. To uje˛cie jest nie tyle uproszczeniem, co pew- nego rodzaju nieporozumieniem. Faktem jest, z˙e W.L. Jaworski pod koniec lat dwu- dziestych stworzył projekt ustroju pan´stwa opartego na zasadzie jednolitej władzy skupionej w re˛kach prezydenta, wyposaz˙onego w rozległe uprawnienia przybieraja˛- ce postac´ prerogatyw. Faktem jest takz˙e, z˙e wysuwaja˛c urza˛d prezydenta w systemie władz na pierwszy plan, domagał sie˛ dlan´ naczelnej pozycji w pan´stwie oraz poczes- nego miejsca w teks´cie konstytucji w postaci jej pierwszego rozdziału. Faktem jest jednak równiez˙, z˙e S. Car doszedł do podobnych przemys´len´ na własna˛ re˛ke˛, jeszcze przed 1926 r., a wiele propozycji ustrojowych W.L. Jaworskiego nie zostało za- akceptowanych przez piłsudczyków (tu przede wszystkim korporacyjny wymiar pro- ponowanego przezen´ nowego ustroju). Nie ulega jednak wa˛tpliwos´ci, z˙e wielki pre- stiz˙ i autorytet W.L. Jaworskiego był ogromnym wsparciem dla piłsudczyków wsze˛dzie tam, gdzie musieli bronic´ naczelnych załoz˙en´ swojej koncepcji ustrojowej i spotykali sie˛ z pryncypialna˛ i naukowa˛ krytyka˛ swoich propozycji. Analiza licznych opracowan´ pos´wie˛conych genezie i tres´ci Konstytucji kwiet- niowej, poczynaja˛c od przedwojennych a na współczesnych kon´cza˛c, pozwala do- strzec, z˙e bardzo cze˛sto do zespołu czołowych twórców konstytucji obok W. Sławka, S. Cara i B. Podoskiego zostaje wła˛czony W. Makowski. Wgla˛d w bogaty dorobek tego piłsudczyka oraz ustalenia, których dokonał W. Rostocki49 pozwalaja˛ na wyjas´- nienie tej kwestii i ustalenie roli, jaka˛ W. Makowski odegrał w dziele tworzenia Kon-

47 W. Rostocki, Pie˛c´dziesia˛t pie˛c´ lat…, s. 31–37, 75–76, zob. takz˙e s. 176. 48 W. Władyka, Działalnos´c´…, s. 117–120, zob. S. Mackiewicz (Cat), Historia…, s. 233. 49 W. Rostocki, Pie˛c´dziesia˛t pie˛c´ lat…, s. 76–77, zob. takz˙e Aneks III List Stefana Me˛karskiego do Władysława Rostockiego, Londyn 27 VII 1981, s. 322–323. Jedynie S. Mackiewicz (Cat) odnosza˛c sie˛ do procesu tworzenia Konstytucji kwietniowej całkowicie pomija osobe˛ W. Makowskiego (w swojej ksia˛z˙ce Historia…), wspominaja˛c go tylko jeden raz przy innej okazji bez podania nazwiska, S. Mackiewicz (Cat), Historia…, s. 318. 40 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały stytucji kwietniowej. W. Makowski uczestniczył we wszystkich etapach jej budowy na torze jawnym. W przypadku toru niejawnego zabrakło go w czerwcu i lipcu 1933 r., kiedy to S. Car wraz z B. Podoskim tworzyli kolejne, po Dekalogu, artykuły przyszłej konstytucji. Idee zawarte w Dekalogu odpowiadały pogla˛dom W. Makow- skiego, aczkolwiek zasadna jest uwaga, z˙e chyba w jego przekonaniu, podobnie jak w pogla˛dach A. Skwarczyn´skiego, proces formowania elity najlepszych winien byc´ przede wszystkim z˙ywiołowy, a nie realizowany w ramach bardziej sformalizowa- nych, tak jak u W. Sławka, struktur. Udział W. Makowskiego w pracy konstytucyjnej nie był udziałem twórcy ar- chitekta. Był to udział twórcy eksperta, który jako jedyny piłsudczyk i profesor prawa, obecny na szczytach oficjalnej sanacyjnej elity władzy od pocza˛tku prac konstytucyjnych, był w stanie dostarczyc´ uczestnikom debaty doktrynalnego uza- sadnienia dla tworzonych tez, innego niz˙ to wywodza˛ce sie˛ tylko z własnych prze- mys´len´ i pragnien´. W. Makowski był uczonym i erudyta˛ duz˙ego formatu. Gdy nad- szedł finał prac konstytucyjnych, to na nim spocza˛ł główny cie˛z˙ar naukowej obrony stworzonego dzieła, w starciu z profesorami z wielu uczelni w Polsce, któ- rzy poddali projekt piłsudczyków zasadniczej krytyce. Dodatkowym walorem oso- bowos´ci W. Makowskiego, z którego mogli korzystac´ uczestnicy prac konstytucyj- nych, była jego umieje˛tnos´c´ szukania i budowania kompromisów, wsze˛dzie tam gdzie były potrzebne, oraz pie˛kna polszczyzna, w której ten w młodos´ci poeta i krytyk literacki formułował swoje uwagi i sa˛dy50. Wgla˛d w wydarzenia, które towarzyszyły powstaniu Konstytucji kwietniowej, oraz ustalenie autorstwa jej artykułów pozwala na wyodre˛bnienie w tres´ci aktu czte- rech zasadniczych grup jej regulacji. Na pierwsza˛ złoz˙yły sie˛ artykuły recypowane z Konstytucji marcowej (art. art. 99, 109–118 i 120) oraz art. 68 w powszechnym mniemaniu be˛da˛cy wynikiem zabiegów W. Rostworowskiego. W drugiej grupie zna- lazły sie˛ artykuły, które miały swoje korzenie w Noweli Sierpniowej, przede wszyst- kim te dotycza˛ce dekretów głowy pan´stwa (art. 55) oraz procedury budz˙etowej (art. 58). Trzecia˛ grupe˛ artykułów, najobszerniejsza˛ tworzyły regulacje be˛da˛ce dzie- łem S. Cara, zas´ czwarta grupa składała sie˛ z artykułów, które znalazły sie˛ w Dekalo- gu. To one tworzyły swoisty rdzen´ konstytucji. Wnikliwa analiza formalno-dogmatyczna całego tekstu konstytucji, do rangi któ- rej te rozwaz˙ania w z˙adnej mierze nie moga˛ aspirowac´, dokonana przez znawców prawa konstytucyjnego, powinna otworzyc´ droge˛ do zbadania problemu funkcjono- wania dzieła S. Cara w praktyce. Warto tu zwrócic´ uwage˛ na pos´wie˛cone tej kwestii studia W. Rostockiego, obejmuja˛ce nie tylko lata 1935–1939, a takz˙e wyrazic´ z˙al, z˙e po dzis´ dzien´ spoczywa w maszynopisie całos´c´ rozprawy doktorskiej Ewy Gdule- wicz, która przed trzydziestu laty podje˛ła pionierskie studia na tym polu. Studia ma-

50 Spostrzez˙enie pisza˛cego te słowa, iz˙ W. Makowski w 1929 r. „wraz ze Stanisławem Carem przy- gotował projekt odpowiednich poprawek” wymaga korekty, ale jego druga cze˛s´c´, iz˙ „podobnie jak w 1926 r. prezentował go (tj. projekt BBWR z 1929 r.) zarówno w Sejmie jak i poza parlamentem” zacho- wuje swoja˛ waz˙nos´c´, zob. Wste˛p, [w:] W. Makowski, O pan´stwie…, s. 15. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 41 ja˛ce bardzo bogate antecedencje, czego dowodem jest zacytowane wysta˛pienia S. Stron´skiego 23 marca 1935 r. w Sejmie w ostatniej fazie debaty konstytucyjnej. Wysta˛pienie, w którym wyraz´nie wskazano, z˙e twórcy konstytucji nie tylko rozmine˛- li sie˛ z z˙yczeniami Marszałka w wielu kwestiach, ale takz˙e nie umieli doprecyzowac´ wszystkich stworzonych rozwia˛zan´ oraz całkowicie wyeliminowac´ pewnych nie- spójnos´ci w regulacjach nowej konstytucji51. Powyz˙sze uwagi na temat genezy i aksjologii Konstytucji kwietniowej pozwala- ja˛ na poczynienie kilku spostrzez˙en´ ogólniejszej natury. Sytuuja˛c dzieło piłsudczy- ków na tle debaty konstytucyjnej i reform konstytucji, które miały miejsce w Europie w okresie pomie˛dzy pierwsza˛ i druga˛ wojna˛ s´wiatowa˛, moz˙na zauwaz˙yc´, z˙e rozwia˛- zania konstytucji wpisywały sie˛ w najwaz˙niejszy punkt ówczesnych dyskusji doty- cza˛cych reform ustrojowych. Tym punktem było ustalenie włas´ciwych relacji mie˛dzy legislatywa˛ a egzekutywa˛, czyli takich, które powinny prowadzic´ do wzmoc- nienia pozycji władzy wykonawczej wobec władzy ustawodawczej. Warto tu mocno podkres´lic´, z˙e akceptacja takiego rozwia˛zania była charakterystyczna nie tylko dla debat i dokonan´ w pan´stwach wkraczaja˛cych na szlaki autorytaryzmu, czego dowo- dem zmiana kelsenowskiej konstytucji Austrii z 1920 r., pod koniec lat dwudzies- tych, a takz˙e póz´niejsze, z lat trzydziestych, propozycje reformy ustrojowej premiera André Tardieu w III Republice Francuskiej. Mie˛dzywojenna Europa miała trzy oblicza: demokratyczne i parlamentarne, to- talitarne oraz autorytarne. Czasem nie dostrzegamy znacza˛cego wymiaru ostatnie- go z nich, szczególnie wyraz´nie widocznego na tle ówczesnej Europy S´rodkowo- -Wschodniej52. Polska po maju 1929 r. stała sie˛ cze˛s´cia˛ autorytarnej Europy, a Konstytucja kwietniowa była z racji zawartych w niej idei i rozwia˛zan´ na wskros´ autorytarna. Sytuuja˛c rodzime dokonania na tle rozwia˛zan´ ustrojowych innych pan´stw autorytarnych owego czasu, moz˙na poczynic´ kilka ustalen´. Przede wszyst- kim pan´stwo polskie, staja˛c sie˛ autorytarnym, pozostało republika˛. Ws´ród ideologii autorytarnych moz˙na wyodre˛bnic´ dwie zasadnicze grupy. Pierwsza˛, bardziej liczna˛ tworzyły pan´stwa, w których ideologia autorytarna splatała sie˛ z ideami nacjonali- zmu. Druga˛ grupe˛ tworzyły Austria i Polska (ale ta tylko do 1935 r.), gdzie twórcy tamtejszych autorytaryzmów zdecydowanie odrzucili ideologie˛ nacjonalistyczna˛. Ideologie autorytarne mie˛dzywojnia bardzo cze˛sto zwracały sie˛ w strone˛ idei kor- poracjonizmu, czynia˛c z niej bardzo waz˙ny element swoich manifestacji ideowych czy podstawe˛ dla dokonan´ ustrojowych w praktyce. Polska J. Piłsudskiego (i jego naste˛pców) nalez˙ała do tych nielicznych pan´stw autorytarnych, które nie poszły w tym kierunku, odrzucaja˛c idee˛ korporacjonizmu zarówno w teorii, jak i w prak- tyce. Kaz˙da mys´l autorytarna zawiera w sobie pierwiastek elitarny i zarazem anty- egalitarny. Jednak szczególna˛ cecha˛ polskiego autorytaryzmu było wyja˛tkowo

51 E. Gdulewicz, Geneza i zasady naczelne Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 r., rozprawa doktorska obroniona na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Skłodo- wskiej-Curie w 1973 r.; zob. W. Rostocki, Pie˛c´dziesia˛t pie˛c´ lat…, s. 79–98 oraz Sprawozdanie stenogra- ficzne Sejm III kadencji z 142 posiedzenia w dniu 23/24 marca 1935 r., łamy 133–140. 52 Dyktatury w Europie S´rodkowo-Wschodniej, red. J. Zarnowski, Wrocław 1973. 42 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały mocne zaakcentowanie idei elity, elity tworzonej przez tych najbardziej zasłuz˙o- nych „na rzecz dobra powszechnego” oraz uzasadnienie bytu elity i jej prawa do rza˛dzenia pan´stwem w kategoriach moralnych „walki i ofiary najlepszych swoich synów”. Analiza unormowan´ Konstytucji kwietniowej w jej warstwie ustrojowo-prawnej winna uwzgle˛dnic´ fakt, iz˙ wszystkie pan´stwa autorytarne mie˛dzywojennej Europy tworzone w wyniku zwycie˛skich zamachów stanu sił autorytarnych, przyste˛puja˛c do tworzenia konstytucji, uznawały za naczelna˛ zasade˛ ustrojowa˛ prymat egzekutywy nad legislatywa˛. Jednak gdy przychodziło do tworzenia konkretnych rozwia˛zan´ ustrojowych, pojawiały sie˛ zasadnicze róz˙nice. W wie˛kszos´ci pan´stw autorytarnych tym najwaz˙niejszym ogniwem autorytarnego pan´stwa stawał sie˛ prezydent (a w mo- narchii król), ale w dwóch pan´stwach tym najwaz˙niejszym organem w autorytarnym systemie władzy stał sie˛, zarówno de iure jak i de facto, szef rza˛du: premier w Portu- galii i kanclerz w Austrii53. Polska znalazła sie˛ ws´ród tej „prezydenckiej” wie˛k- szos´ci, ale bardziej uwaz˙na lektura odpowiednich regulacji Konstytucji kwietniowej pozwala na dostrzez˙enie, z˙e jej twórcy pragne˛li u boku prezydenta usytuowac´ szefa rza˛du o zwie˛kszonych, w jakiejs´ mierze „kanclerskich”, uprawnieniach. Abstrahuja˛c tu od odpowiedzi na pytanie, jak to rozwia˛zanie miało działac´ w praktyce (i jak dzia- łało — tu warto odesłac´ do pracy W. Rostockiego) trzeba wskazac´ na własne do- s´wiadczenia piłsudczyków na tym polu w latach 1926–1935, które niewa˛tpliwie za- che˛ciły ich do przyje˛cia takich rozwia˛zan´. Wgla˛d w autorytarne konstytucje mie˛dzywojennej Europy pozwala takz˙e na do- strzez˙enie innej kwestii, bardzo waz˙nej dla ich twórców, jaka˛ była odpowiedzialnos´c´ polityczna (parlamentarna) rza˛du i ministrów przed Izbami. Tu stanowiska uległy wyraz´nej polaryzacji. Po jednej stronie znalez´li sie˛ ci, którzy kategorycznie to roz- wia˛zanie odrzucali, wychodza˛c z załoz˙enia, iz˙ w pan´stwie autorytarnym nie ma miej- sca na taka˛ instytucje˛. Koronnym dowodem sa˛ tu konstytucje Portugalii z 1933 r. oraz Austrii z 1934 r. Twórcy naszej konstytucji zdecydowali o utrzymaniu tej insty- tucji, tworza˛c równoczes´nie regulacje sprawiaja˛ce, iz˙ skorzystanie z nich zostało ma- ksymalnie utrudnione. W tym samym kierunku poszły dwie póz´niejsze autorytarne konstytucje, Estonii z 1937 r. i Litwy z 1938 r. Jednak konstytucja litewska tworza˛c rozwia˛zania umoz˙liwiaja˛ce wyegzekwowanie odpowiedzialnos´ci politycznej człon- ka rza˛du okres´liła je mianem interpelacji, ale zasadnicze załoz˙enie, z˙eby skorzystanie z nich było poła˛czone z licznymi utrudnieniami zostało utrzymane54. Zasadna jest

53 L. Gembarzewski, Konstytucja Portugalii, „Biuletyn Urze˛dniczy” 1935, nr 576, s. 7–10 i tegoz˙ Konstytucja austriacka, „Biuletyn Urze˛dniczy” 1934, nr 576, s. 15 i nr 778, s. 16–19. 54 L. Gembarzewski, Konstytucja Estonii, „Biuletyn Urze˛dniczy” 1938, nr 7–8, s. 11–15; M. Romer, Organizacja władzy politycznej w rozwoju konstytucyjnym Republiki Litewskiej, [w:] Wydawnictwa Grupy Polskich Porozumien´ Prawniczych z Zagranica˛, Warszawa 1939, s. 64–70 oraz L. Gembarzewski: Konsty- tucja litewska, „Biuletyn Urze˛dniczy” 1938, nr 5–6, s. 12–13. Ida˛c tropem rozwaz˙an´ A.B. Zakrzewskiego warto zauwaz˙yc´ inspiracje˛ litewska˛ dla rozwia˛zan´ Konstytucji kwietniowej. Artykuł 43 ust. 2, który ozna- czał urze˛dy i stanowiska, których przyje˛cie pocia˛gało za soba˛ utrate˛ mandatu poselskiego, miał swojego poprzednika w postaci art. 41 konstytucji Litwy z 1928 r.; zob. Konstytucja Republiki Litewskiej, wste˛p A.B. Zakrzewski, Warszawa 2000, s. 11. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 43 mys´l Lecha Maz˙ewskiego, sformułowana w jego pionierskim studium tego zagadnie- nia z 1984 r., aby tak skonstruowany ustrój pan´stwa autorytarnego, zachowuja˛cego instytucje odpowiedzialnos´ci parlamentarnej rza˛du nazwac´ mianem prezydencko- -parlamentarnym (w odróz˙nieniu od systemu rza˛dów prezydenckich) w pan´stwie au- torytarnym oraz poszukac´ jego genezy w rozwia˛zaniach i realiach dziewie˛tnastowie- cznego konstytucjonalizmu55. Odre˛bnym problemem jest usytuowanie Konstytucji kwietniowej na tle polskich konstytucji w dwudziestym wieku. I tu liczne studia w tej kwestii pozwalaja˛ na skre- s´lenie kilku podsumowuja˛cych uwag, bardziej generalnej natury. Konstytucja kwiet- niowa była konstytucja˛ Polski Niepodległej, tak jak Mała Konstytucja z 1919 r., Konstytucja marcowa i nowela sierpniowa. Była to konstytucja zrywaja˛ca z zasada˛ trójpodziału władzy, tak jak w przypadku Małej Konstytucji z 1919 r. i jak to rów- niez˙ miało miejsce póz´niej, juz˙ po drugiej wojnie s´wiatowej. Jednak tylko w przy- padku Konstytucji kwietniowej zdecydowano sie˛ owa˛ „jednolita˛ i niepodzielna˛ wła- dze˛” oddac´ w re˛ce jednego człowieka. W dziele budowania polskiej koncepcji prezydentury, jez˙eli uja˛c´ ów proces w postaci formuły o da˛z˙eniu do zwie˛kszania kompetencji głowy pan´stwa, to Konstytucja kwietniowa wyznaczyła apogeum tego procesu i dziwnym, ale daja˛cym sie˛ wyjas´nic´ zrza˛dzeniem losu, w tym samym kie- runku poda˛z˙ono w 1989 r. osia˛gaja˛c zamierzony wówczas efekt w postaci tzw. No- weli Kwietniowej Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 23 lipca 1952 r. Póz´niejsze próby podejmowane podczas debaty nad Konstytucja˛ Mała˛ 1992 r. oraz w pierwszej fazie debaty nad Konstytucja˛ Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (w latach 1992–1995) nie zakon´czyły sie˛ wynikami w pełni satysfakcjonuja˛- cymi ich inicjatorów. Dokonuja˛c ogla˛du kolejnych polskich ustaw konstytucyjnych, powstałych w XX w. uchodzi naszej uwadze fakt, iz˙ to w Konstytucji kwietniowej Senat uzyskał najmocniejsza˛ pozycje˛ zarówno w obre˛bie dwuizbowego parlamentu, jak i ws´ród wszystkich konstytucyjnych organów pan´stwa. Prezydencko-parlamentarny system rza˛dów oraz skrajnie niedemokratyczny, za sprawa˛ swojej kreacji, i wyposaz˙ony w znaczne kompetencje Senat, to dwie najbardziej charakterystyczne cechy rozwia˛- zan´ ustrojowych stworzonych w piłsudczykowskiej konstytucji i be˛da˛ce konsekwen- cja˛ jej autorytarnej aksjologii. Tres´ci zawarte w pierwszych dziesie˛ciu artykułach Konstytucji kwietniowej były przedmiotem analiz róz˙nych dyscyplin naukowych. Znawcy prawa konstytu- cyjnego przede wszystkim skupiali swoja˛ uwage˛ na artykułach drugim i trzecim, jako kluczowych dla całej koncepcji ustrojowej realizowanej w kolejnych rozdzia- łach konstytucji. Badacze historii politycznej mie˛dzywojnia wydobywali na plan pierwszy antyegalitarne w swej tres´ci posłanie zawarte w artykule siódmym, a tak- z˙e w uste˛pie drugim pierwszego artykułu konstytucji. Historycy doktryn politycz- nych odnajdywali w Dekalogu kanoniczne ustalenia dla ideologii autorytarnej. Pry-

55 L. Maz˙ewski, Prezydencjalna odmiana systemu parlamentarnego w Konstytucji kwietniowej, „Studia Prawnicze” 1984, nr 3–4, s. 103–131. 44 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały mat pan´stwa jako dobra wspólnego nad innymi wartos´ciami (z prawami człowieka na czele) wynikaja˛cy z pierwszego artykułu konstytucji, a takz˙e idee˛, iz˙ społeczen´- stwo winno kształtowac´ swój byt zgodnie z zasada˛ solidaryzmu społecznego za- warta˛ w artykule dziewia˛tym. W analizie be˛da˛cej dziełem historyków doktryn poli- tycznych bardzo waz˙ne miejsce zajmowała takz˙e egzegeza dwóch innych artykułów Dekalogu. Artykuł czwarty konstytucji w swoich dwóch pierwszych uste˛pach rozwijaja˛c mys´l o prymacie pan´stwa nad społeczen´stwem równoczes´nie wyraz´nie wskazywał na odre˛bnos´c´ tych dwóch bytów i samodzielnos´c´ „swobodne- go rozwoju” społeczen´stwa, które zachowywało swoja˛ podmiotowos´c´. Równoczes´- nie artykuł pia˛ty konstytucji w uste˛pie pierwszym stanowił, iz˙ „twórczos´c´ jednostki jest dz´wignia˛ z˙ycia zbiorowego”. Oznaczało to w ocenie badaczy cos´ znacznie wie˛- cej niz˙ faszystowska formuła akceptuja˛ca „inicjatywe˛ prywatna˛ w dziedzinie wy- twórczos´ci”, gdyz˙ w uje˛ciu Konstytucji kwietniowej społeczen´stwo stawało sie˛ sa- modzielnym kreatywnym w swojej egzystencji bytem, zachowuja˛cym odre˛bnos´c´ wobec staja˛cego nad nim pan´stwa. To włas´nie uje˛cie w wymiarze aksjologicznym i normatywnym oznaczało, zgodnie z wola˛ twórców konstytucji, jak najdobitniej- sze odrzucenie totalitarnej idei zintegrowania pan´stwa i społeczen´stwa w jedna˛ ca- łos´c´ na wzór zasad i dos´wiadczen´ sa˛siaduja˛cych z Polska˛ totalitaryzmów. Uchwalenie Konstytucji kwietniowej spotkało sie˛ w Europie z róz˙nymi reakcja- mi. Kierownictwo III Mie˛dzynarodówki dokonało analizy i oceny nowej konstytucji, jej „jedynie słuszne” konkluzje moz˙na było odnalez´c´ w dokumentach Komunistycz- nej Partii Polski. Były one jednoznaczne: sanacyjna Polska miała faszystowska˛ kon- stytucje˛56. Faszys´ci włoscy i niemieccy jednak nie byli tego tacy pewni. W raportach włoskiego ambasadora wyraz´nie stwierdzono, iz˙ uchwalenie nowej konstytucji jest krokiem we włas´ciwym kierunku, zbiez˙nym z zasadami faszyzmu, ale w tym samym raporcie zacytowano fragment wysta˛pienia W. Rostworowskiego w Senacie mówia˛- cego, iz˙ nowa konstytucja szuka rozwia˛zan´ pos´rednich, odrzucaja˛c skrajnos´ci demo- liberalizmu i faszyzmu. Jeszcze bardziej sceptyczni byli obserwatorzy z III Rzeszy. Ci niezalez˙nie od manifestacyjnego podkres´lania po 1934 r. wspólnego antykomu- nistycznego wymiaru polityki niemieckiej i polskiej (jak sie˛ okazało w sierpniu 1939 r. do czasu) zawsze byli s´wiadomi fundamentalnej róz˙nicy mie˛dzy Polska˛ J. Piłsudskiego a dynamiczna˛ i szykuja˛ca˛ sie˛ do podboju s´wiata III Rzesza˛ Adolfa Hitlera57. Ws´ród komentatorów zachodnich demokracji zdania były podzielone. Dla jednych była to kolejna manifestacja sił w nowym obozie pan´stw totalnych, a dla innych tylko nowy etap w rozwoju dyktatury wychodza˛cej z „pozakonstytucyjnego stadium”58.

56 J. Kowalski, Trudne lata, Warszawa 1966, s. 704–707. 57 E.D. Wynot, Polish Politics in Transition The Camp of National Unity and the Snuggle for Power 1935–1939, Athens 1974, s. 26–27; J. W. Borejsza, Mussolini był pierwszy, Warszawa 1989, s. 222–224; K. Fiedor, Józef Piłsudski w wydawnictwach III Rzeszy, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1981, t. XXXVI, Historia, nr 343, Wrocław, s. 119–136. 58 Formuła ustroju pozakonstytucyjnego była dziełem B. Mirkine Guetzevitcha; zob. A. Gwiz˙dz˙, Burz˙uazyjno-obszarnicza konstytucja z 1921 r. w praktyce, Warszawa 1956, s. 146. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 45

Z cała˛ pewnos´cia˛ tekst Konstytucji kwietniowej z uwaga˛ studiowano w Kownie i w Tallinie. O tych pierwszych studiach s´wiadcza˛ archiwa litewskie oraz analiza nie- których postanowien´ konstytucji litewskiej z 1938 r. Jednak w ostatecznym rozra- chunku decyduja˛ca˛ role˛ w tworzeniu tej konstytucji miały rodzime przemys´lenia, wyrastaja˛ce z rozwia˛zan´ konstytucji Litwy z 1928 r., oktrojowanej przez prezydenta i rza˛d, a takz˙e dos´wiadczenia z lat 1928–1938, gdy nieomal wszystkie postanowienia tej konstytucji pozostawały na papierze, a prezydent dyktator Antanas Smetona wy- ste˛pował takz˙e w roli parlamentu. W drugim, eston´skim przypadku nie dysponujemy jak dota˛d z˙adnymi przekazami archiwalnymi. Jednak wgla˛d w rozwia˛zania konstytu- cji Estonii z 1937 r. pozwala na dostrzez˙enie artykułów, które mogły miec´ polskie korzenie, jak na przykład podobny katalog osobistych uprawnien´ głowy pan´stwa, czy nieomal identyczna procedura uchwalania wotum nieufnos´ci. Jednak i w tym wypad- ku regulacje nowej konstytucji miały przede wszystkim eston´skie korzenie, zwia˛zane w szczególnos´ci z „odreagowaniem” konstytucji Waabsów z 1933 r., która dawała głowie pan´stwa bardzo rozległe uprawnienia59. Szukaja˛c s´ladów recepcji Konstytucji kwietniowej w latach trzydziestych natra- fiamy na przypadek w takim samym stopniu egzotyczny, co nie wywołuja˛cy z˙adnych wa˛tpliwos´ci w postaci konstytucji Republiki Brazylii60. Konstytucji oktrojowanej przez prezydenta Getulio Vargasa 10 listopada 1937 r., w dniu, w którym swoja˛ le- galna˛ władze˛ przekształcił we władze˛ dyktatorska˛. Zadanie opracowania nowej kon- stytucji otrzymał bliski współpracownik prezydenta Francisco Campos. Ten po prze- studiowaniu tekstu polskiej konstytucji wykorzystał wiele jej rozwia˛zan´: sposób wyboru głowy pan´stwa przez specjalnie utworzone w tym celu kolegium elektorskie, którego członkowie nie mogli byc´ parlamentarzystami, prawo wskazania przez uste˛- puja˛cego prezydenta swojego kandydata na ten urza˛d oraz rozwia˛zanie, z˙e w przy- padku pojawienia sie˛ dwóch kandydatów (elektorskiego i prezydenckiego) odbe˛da˛ sie˛ wybory powszechne, uprawnienie prezydenta do wprowadzenia do izby wyz˙szej parlamentu swoich nominatów, wyodre˛bnienie ws´ród dekretów głowy pan´stwa spe- cjalnych dekretów dotycza˛cych organizacji rza˛du, administracji oraz sił zbrojnych i wreszcie poste˛powanie budz˙etowe, które zgodnie z polskim wzorem polegało na przyznaniu jego uczestnikom okres´lonych terminów, aby mogli uczestniczyc´ w po- ste˛powaniu pod rygorem utraty moz˙liwos´ci wpływu na tres´c´ budz˙etu w przypadku ich niedotrzymania (róz˙nica polegała na tym, iz˙ w Brazylii parlament miał pracowac´ nad budz˙etem jeszcze szybciej). Poszukuja˛c przykładów wskazuja˛cych, iz˙ Konstytucja kwietniowa stała sie˛ z´ródłem inspiracji dla prac konstytucyjnych, warto wyjs´c´ poza cezury mie˛dzywoj- nia i zwrócic´ uwage˛ na cze˛sto podejmowana˛ kwestie˛ wpływu Konstytucji kwiet- niowej na konstytucje V Republiki Francuskiej z 1958 r. Analiza jej rozwia˛zan´ po-

59 W.T. Kulesza, Status głowy pan´stwa w konstytucjach Estonii, Litwy, Łotwy w mie˛dzywojennej Eu- ropie, [w:] Wielokulturowos´c´ polskiego pogranicza. Ludzie — idee — prawo, red. A. Lityn´ski, P. Fiedor- czyk, Białystok 2003, s. 538–539. 60 M. Kula, Historia Brazylii, Wrocław 1987, s. 199–201; zob. L. Gembarzewski, Konstytucja Bra- zylii, „Biuletyn Urze˛dniczy” 1938, nr 9–10, s. 10–12. 46 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały zwala na odnalezienie niewa˛tpliwych podobien´stw, ale uwaz˙niejszy wgla˛d w histo- rie˛ Francji umoz˙liwia dostrzez˙enie licznych rodzimych inspiracji i wzorów zawar- tych w niej regulacji. Rozwaz˙ania Beniamina Constanta o władzy królewskiej, nie- które rozwia˛zania konstytucji II Republiki, litera ustaw konstytucyjnych III Republiki, a wczes´niej konstytucja oktrojowana przez prezydenta dyktatora Ludwi- ka Napoleona Bonaparte, czy wreszcie ostatnia faza rza˛dów w II Cesarstwie, gdy wkroczyło ono na droge˛ liberalnych reform, a takz˙e wstydliwie pomijana nad Se- kwana˛ sprawa projektu konstytucji Pan´stwa Vichy mogły byc´ podstawa˛ dla prac konstytucyjnych, których efektem było powstanie francuskiej konstytucji. Czy w takim razie jest tu miejsce na polski wa˛tek? Zasadna jest mys´l, z˙e tak, za sprawa˛ generała Charlesa de Gaulle’a. Generał zainteresował sie˛ polskimi rozwia˛zaniami ustrojowymi po opuszczeniu urze˛du premiera, choc´ byc´ moz˙e punktem wyjs´cia były tu wspomnienia z okresu mie˛dzywojennego. Jednak generał był zainteresowa- ny w wie˛kszym stopniu koncepcja˛ władzy głowy pan´stwa niz˙ konkretnymi rozwia˛- zaniami ustrojowymi. Z´ródłem wiedzy francuskiego me˛z˙a stanu stała sie˛ lektura przedwojennego niemieckiego wydania pism J. Piłsudskiego, które otrzymał od na- szych emigrantów61. Poszukuja˛c konkretnych inspiracji płyna˛cych z wybranych ar- tykułów Konstytucji kwietniowej nalez˙y zachowac´ pewna˛ ostroz˙nos´c´. Niewa˛tpli- wie niektóre prerogatywy prezydenta Francji sa˛ podobne do prerogatyw z Konstytucji kwietniowej, ale na przykład art. 16 konstytucji francuskiej bardziej przypomina art. 48 Konstytucji Republiki Weimarskiej niz˙ jakikolwiek fragment naszej konstytucji. Dzis´, gdy mamy za soba˛ czas „jedynie słusznych ocen” Konstytucji kwietniowej inspirowanych przemys´leniami przywódców III Mie˛dzynarodówki, moz˙emy pójs´c´ tropem rozwaz˙an´ tych historyków z Andrzejem Ajnenkielem na czele, którzy nie czekaja˛c 1989 r. podejmowali próby dokonania rzetelnej oceny tej konstytucji62. Przede wszystkim trzeba uznac´ za zasadna˛ opinie˛, iz˙ była ona dziełem rodzimym, wyrastaja˛cym z własnych dos´wiadczen´ i przemys´len´. Z dos´wiadczen´ z lat, kiedy Polski nie było na mapie Europy i z przemys´len´ nad jej upadkiem oraz przyszłos´cia˛, które cze˛sto nie były dziełem polityków i prawników, lecz poetów.

61 Pod koniec lat 60. miałem okazje˛ spotkac´ w Paryz˙u p. Zbigniewa Rapackiego, jednego z promi- nentnych przedstawicieli stronnictwa „nieprzejednanych” ws´ród nadsekwan´skiej Polonii (Kiedy N.S. Chruszczow przybył z pierwsza˛ wizyta˛ do Paryz˙a, mój rozmówca znalazł sie˛ w grupie osób czasowo internowanych ze wzgle˛du na bezpieczen´stwo V Republiki). Z jego informacji wynikało, z˙e gen. Ch. de Gaulle po opuszczeniu urze˛du premiera stykał sie˛ z przedstawicielami naszej emigracji. Naste˛pstwem tych spotkan´, w trakcie których takz˙e dyskutowano o pomajowej Polsce, było sprezentowanie generało- wi egzemplarza niemieckiego wydania Pism J. Piłsudskiego, zdobytego przez rozmówców generała w jednym z paryskich antykwariatów. Z relacji p. Rapackiego wynikało, z˙e ksia˛z˙ka znalazła sie˛ w biblio- tece w wiejskiej rezydencji generała i nosiła s´lady uwaz˙nej lektury w postaci podkres´len´ i uwag na mar- ginesach. Chyba warto dzis´ po 1989 r. podja˛c´ próbe˛ zweryfikowania tych informacji, które w moim przekonaniu zasługuja˛ na uwage˛. 62 A. Ajnenkiel, Parlamentaryzm…, s. 322–323, 326–327; zob. takz˙e J. Zarnowski, Konstytucja kwietniowa, [w:] Historia Polski, t. IV 1918–1939, cz. 4, red. T. Je˛druszczak (na prawach re˛kopisu), War- szawa 1978, s. 12–14. Władysław T. Kulesza: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku 47

Konstytucja kwietniowa była oryginalna˛ próba˛ stworzenia rozwia˛zan´ ustrojo- wych odrzucaja˛cych zarówno zasady i instytucje ustrojowe włas´ciwe dla liberali- zmu i parlamentarnej demokracji oraz idee i dokonania ówczesnych pan´stw totali- tarnych. Te uznano za rozwia˛zania nie do przyje˛cia dla Polski. Fundamentem aksjologicznym dla Konstytucji kwietniowej były idee okres´lane współczes´nie mianem autorytarnych o jednoznacznie antylewicowych, antydemokratycznych i antyliberalnych tres´ciach, zas´ rozwia˛zania ustrojowe stworzone na ich podstawie stanowiły model pan´stwa autorytarnego, który najtrafniej nalez˙y zdefiniowac´ jako prezydencko-parlamentarny i wskazac´ jego antecedencje w jednym z dwóch zasad- niczych nurtów mys´li konstytucyjnej dziewie˛tnastowiecznej Europy. Gdy w rodzimej historiografii kon´czono batalie˛, w wyniku której znikne˛ła for- muła, iz˙ dzieje II Rzeczypospolitej były we˛drówka˛ „od niepełnej demokracji do niepełnego faszyzmu” pewien angielski historyk napisał, iz˙ Konstytucja kwietnio- wa „teoretycznie […] wydawała sie˛ odpowiednim rozwia˛zaniem dla problemów takiego kraju jak Polska, któremu brakowało politycznego dos´wiadczenia oraz sto- ja˛cego przed trudnymi społecznymi i ekonomicznymi problemami”63. Dodatko- wym efektem tego przedsie˛wzie˛cia, jakim było stworzenie Konstytucji kwietnio- wej, była jej pewna cecha, która w takim samym stopniu stawała sie˛ jej zaleta˛ co wada˛: konstytucja mogła otworzyc´ droge˛ do ewolucji systemu rza˛dów zarówno w strone˛ jego liberalizacji, jak i transformacji w strone˛ rozwia˛zan´ o bardziej pro- totalitarnym charakterze64. Mimo iz˙ po 1935 r. cze˛s´ci sanacyjnej elity władzy nie była obca mys´l o ewolucji w kierunku tych ostatnich rozwia˛zan´, to II Rzeczpo- spolita do chwili wybuchu wojny nie stała sie˛ i nie była pan´stwem totalitarnym. Pocza˛tek wojny otworzył kolejny etap w dziejach Konstytucji kwietniowej, jak sie˛ póz´niej okazało, najdłuz˙szy. Równoczes´nie wydarzenia, które nasta˛piły po kle˛sce wrzes´niowej, ujawniły zasadniczy — z perspektywy wyznaczanej przez historie˛ Pol- ski — walor tej konstytucji w postaci regulacji dotycza˛cych sukcesji władzy Prezy- denta RP „na czas wojny”. Artykuł 24 oraz zwia˛zany z nim art. 13 ust. 2 lit. b przesa˛dził, z˙e mimo przegranej kampanii wrzes´niowej cia˛głos´c´ bytu niepodległego pan´stwa została zachowana zarówno podczas wojny, jak i póz´niej, gdy Konstytucja kwietniowa stała sie˛ konstytucja˛ kolejnej w naszych dziejach Wielkiej i trwaja˛cej pół wieku Emigracji. Dnia 22 grudnia 1990 r. Prezydent Lech Wałe˛sa powitał na Zamku Królewskim Prezydenta Ryszarda Kaczorowskiego: „Prezydent Rzeczypospolitej na Uchodz´stwie, symbol naszej suwerennos´ci, jest znów na Zamku w swojej siedzibie. Powrócił tutaj z insygniami władzy pan´stwowej po latach tułaczki na Obczyz´nie”65. Ws´ród przywie- zionych insygniów był takz˙e oryginał tekstu Konstytucji kwietniowej.

63 A. Polonsky, Politics in independent Poland 1921–1939. The Crisis of Constitutional Government, Oxford 1972, s. 389. 64 W. Komarnicki, Ustrój…, s. 188. 65 Przedmowa Ryszarda Kaczorowskiego „B. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej rezyduja˛cego w Londynie” do pracy W. Rostockiego, Pie˛c´dziesia˛t pie˛c´ lat…, s. III. 48 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

SUMMARY of the article: The Constitutional Act of 23 April 1935

On 23 April 1935, President. Mos´cicki signed the Constitutional Act passed by the Sejm of the 3rd term of office. Thereby the political camp which ruled Poland after the May coup d’etat, concluded a long struggle to fundamentally change the system of government of the State and to adopt a new constitution. Such Constitution had to be compatible with the realities and needs of the inter-war Poland, and meet the systemic requirements formulated by the ruling camp of Joseph Pilsudski. Two phases may be distinguished in adopting the second constitution (known as the April Constitution) for the Second Republic of Poland. In the first phase, i.e. between 1929 and 1930, the Sejm, ignoring the Senate, decided by its own resolution, to carry out a review of the March Constitution. The ruling camp submitted to the Sejm a relevant draft which, however, failed to receive support from the house dominated by the Opposition. The dissolution of both houses of parliament in the summer of 1930 led to parliamentary elections in which the ruling camp had won most seats in both houses. The number of seats they reached in the Senate was sufficient to change the Constitution, but they did not obtain such a majority in the Sejm. Despite this, the camp of Joseph Pilsudski had taken some efforts violating the letter of law — in the course of the Sejm work on 26 January 1934 and 23 March 1935. These efforts resulted in the adoption of a new constitution.. During the second phase of the debate, the old draft of the constitution of 1929 was submitted by Pilsudski’s proponents. However, a new draft was finally submitted to the Sejm on 26 January 1934. What the two drafts had in common was the idea of strengthening the power of the head of state and elimination of the principle of tripartite separation of powers. The draft of Constitution of 1934 enshrined the dominance of the Polish state, defined as a “common good of all its citizens” over the rights of the individual. The basic solution adopted in the Constitution made the head of state accountable only to “God and history” and vested in him broad personal powers whose exercise did not require a minister’s countersigning. For its systemic principles and institutional solutions, the April Constitution became a typical constitution of an authoritarian state. However, its contents enables us to identify its specific nature in comparison with constitutions of other European authoritarian regimes of the inter-war period. Its special nature means, for example, that the idea of the rule of the elites and their merits are perceived in moral terms, and that members of the government are accountable to parliament. The founders (most of all Car, Podolski and Sławek). and commentators of the Constitution (for example, Makowski) stressed that the result of their work is a Polish effort, aimed at protecting Poland against defects and weaknesses of both parliamentary and totalitarian systems of government). However, it turned out that the most important element of the April Constitution were the provisions concerning the succession of power of the head of state in the time of war. These provisions allowed the Polish state to save its independent existence and continuance after the beginning of the Second World War and after the German and Soviet Union’s aggression against Poland EUGENIUSZ ZWIERZCHOWSKI

PREZYDENT I RZA˛D W KONSTYTUCJI Z 23 KWIETNIA 1935 ROKU

I. KONSTYTUCYJNA POZYCJA PREZYDENTA

tanowisko prezydenta w Konstytucji kwietniowej wyznaczały trzy zespoły S norm konstytucyjnych. Po pierwsze, zawarte w tzw. dekalogu zasady ogólne okres´laja˛ce role˛ prezydenta w systemie politycznym pan´stwa i naczelnych organów władzy pan´stwowej. Po drugie, normy okres´laja˛ce jego konstytucyjne uprawnienia, które sa˛ rozproszone w róz˙nych rozdziałach Konstytucji, ale ich podstawowy kanon merytoryczny oraz sposób ich realizacji zawarto w rozdziale drugim. Wreszcie, przepi- sy reguluja˛ce jego powoływanie i odpowiedzialnos´c´. W tym konteks´cie trzeba tez˙ wskazac´ na waz˙ny zespół róz˙norodnych konsekwencji wynikaja˛cych z faktu pominie˛- cia w omawianej regulacji konstytucyjnej oznaczonych kwestii nalez˙a˛cych tradycyjnie do materii demokratycznej regulacji konstytucyjnej. Nalez˙y tu w szczególnos´ci specy- ficzna postac´ wyła˛cznie domys´lnej akceptacji zasady suwerennos´ci ciała zbiorowego, zapisana w formule art. 1 ust. 1 Konstytucji: „Pan´stwo Polskie jest wspólnym dobrem wszystkich obywateli” i przez mechanizm powoływania niektórych organów. Nie po- słuz˙ono sie˛ w tym wypadku klasyczna˛ kategoria˛, z˙e władza zwierzchnia nalez˙y do na- rodu, albowiem zdaniem twórców konstytucji to pan´stwu jako porza˛dkowi prawnemu słuz˙a˛ atrybuty suwerennos´ci1. Chodzi tu ponadto o zrozumiały w konteks´cie wyraz˙onej w art. 2 ust. 4 Konstytucji zasady „jednolitej i niepodzielnej władzy” skupionej w oso- bie prezydenta brak zasady trójpodziału władzy. Owo nadrze˛dne stanowisko prezydenta znajdowało w Konstytucji nader silne oparcie w jednoznacznych z tego punktu widzenia sformułowaniach, czyli: — prezydent stoi na czele pan´stwa (art. 2 ust. 1), — organami pan´stwa pozostaja˛cymi pod zwierzchnictwem Prezydenta Rze- czypospolitej sa˛ rza˛d, Sejm, Senat, siły zbrojne, sa˛dy, kontrola pan´stwowa (art. 3 ust. 1), — prezydent, jako czynnik nadrze˛dny harmonizuje działania naczelnych orga- nów pan´stwowych (art. 11). Istotne znaczenie dla okres´lenia ustrojowej pozycji prezydenta miały takz˙e nor- my zawarte w art. 2 ust. 2 i 3, z których uste˛p drugi mówił o odpowiedzialnos´ci pre- zydenta „wobec Boga i historii za losy pan´stwa”, zas´ trzeci stwierdzał, z˙e „jego obo-

1 Tu widac´ wpływ projektu W.L. Jaworskiego; wysłany w odpowiedzi na ankiete˛ W. Sławka frag- ment tego projektu dotycza˛cy stanowiska prezydenta w art. 1 stwierdzał: „organem, który urzeczywistnia porza˛dek prawny, stanowia˛cy Pan´stwo Polskie jest wyła˛cznie Prezydent Rzeczpospolitej”; cytuje˛ wg Pro- jekt konstytucji, Kraków 1928. W odniesieniu do formuł Konstytucji identyczne stanowisko prezentuje E. Gdulewicz, Zasada jednolitej i niepodzielnej władzy prezydenta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 r., „Annales UMCS”, Sectio G, t. XXI, s. 5. 50 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały wia˛zkiem naczelnym jest troska o dobro pan´stwa, gotowos´c´ obronna˛ i stanowisko ws´ród narodów s´wiata”. Jednakz˙e w konteks´cie owych uje˛tych we wzniosłe słowa ogólnych sformułowan´ konstytucyjnych trzeba zwrócic´ uwage˛ na art. 25 ust. 1, który ustala zasade˛ ogólnej włas´ciwos´ci rza˛du, co zdaje sie˛ sugerowac´, z˙e owe formuły nie moga˛ byc´ traktowane jako przesłanka poszerzania konstytucyjnych kompetencji pre- zydenta2, lecz przede wszystkim jako wskazanie na wartos´ci, którym ma słuz˙yc´ wy- raz´nie oznaczona kompetencyjnie działalnos´c´ prezydenta. Ograniczeniem tak uje˛tego ustrojowego stanowiska prezydenta było przede wszystkim to, z˙e prezydent swe ponieka˛d suwerenne stanowisko dzierz˙ył tylko tak dłu- go, jak długo był prezydentem, czyli przez okres trwania swojej siedmioletniej kaden- cji, i nie mógł na mocy własnego aktu przedłuz˙yc´ tego okresu. Mógł jednak ubiegac´ sie˛ o reelekcje˛ i — co warto podkres´lic´ — Konstytucja nie ustalała tu z˙adnych zakazów, a wie˛c pozostawiała to ocenie urze˛duja˛cego prezydenta. Nie moz˙na wie˛c wykluczyc´ jego „przyzwolenia” na wielokrotne — by nie rzec — doz˙ywotnie odnawianie prezy- denckiej legitymizacji. Drugie i chyba praktycznie powaz˙niejsze ograniczenie owej prezydenckiej suwerennos´ci tkwiło w załoz˙eniu, z˙e był on w stanie jedynie znosic´ i ewentualnie zaste˛powac´ konkretne akty włas´ciwych organów pan´stwowych, które je- go zdaniem były sprzeczne z celami pan´stwa (art. 10 ust. 1), a takz˙e dobrem pan´stwa (art. 2 ust. 3) lub jego odpowiedzialnos´cia˛ za losy pan´stwa (art. 2 ust. 2), ale nie mógł podwaz˙yc´ konstytucyjnej zasady istnienia oznaczonych organów, ani tez˙ zmieniac´ przypisanych im kompetencji. Akty prezydenta obejmuja˛ce zakresem te działania or- ganów mogły zawieszac´ normalna˛ procedure˛, ograniczac´ czas i proces jej stosowania, ale włas´ciwych na mocy Konstytucji organów nie mogły pozbawic´ udziału w sprawo- waniu przyznanego im zakresu władztwa pan´stwowego, a takz˙e wyeliminowac´ ich z konstytucyjnie oznaczonego procesu ich współdziałania z prezydentem. Zarówno zespół kompetencji prezydenta, jak równiez˙ sposób ich wykonywania zostały tak ukształtowane, aby zapewnic´ prawne moz˙liwos´ci władczej realizacji przypisanej mu roli konstytucyjnej. Klasyfikacja konstytucyjnych kompetencji pre- zydenta juz˙ od zarania nastre˛czała trudnos´ci, co owocowało zindywidualizowana˛ oryginalnos´cia˛ autorskich poszukiwan´. Ich wyliczenie, a w szczególnos´ci dokład- niejszy opis — z wyja˛tkiem zwia˛zanych z organizacja˛ i funkcjonowaniem rza˛du — wykracza poza charakter niniejszego opracowania3. Z punktu widzenia realizacji oz- naczonych kompetencji prezydenta, nie moz˙e byc´ pominie˛ta kwestia jego samodziel- nos´ci lub koniecznos´ci współdziałania z innymi organami konstytucyjnymi. Tym bardziej, z˙e twórcy Konstytucji kwietniowej stosownie do załoz˙enia o nadrze˛dnej pozycji prezydenta nawia˛zali takz˙e tu do tradycji monarchii parlamentarnej, która posługiwała sie˛ instytucja˛ prerogatyw królewskich, czyli aktów osobistych króla zwolnionych z obowia˛zku kontrasygnaty przez parlamentarnie odpowiedzialnych

2 Dariusz Górecki, za Konstantym Grzybowskim, mówi o niedopuszczalnos´ci stosowania wykładni zawe˛z˙aja˛cej w odniesieniu do kompetencji prezydenta. Por. jego Pozycja ustrojowo-prawna Prezydenta Rzeczypospolitej i rza˛du w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r., Łódz´ 1995, s. 26. 3 Kwestie˛ te˛ obszernie omawia D. Górecki, op. cit., s. 56 i nast. Eugeniusz Zwierzchowski: Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 51 ministrów. Otóz˙ art. 12 ust. 2 Konstytucji wprowadza liczna˛4 kategorie˛ aktów oso- bistych prezydenta zwolnionych z obowia˛zku kontrasygnaty. W wie˛kszos´ci sa˛ to no- minacje politycznie nader waz˙ne, jak na przykład mianowanie i odwoływanie szefa rza˛du, ale takz˙e mianowanie na stanowiska mniej istotne z politycznego punktu wi- dzenia. Ws´ród nich znalazły sie˛ jednak równiez˙ uprawnienia o zasadniczym znacze- niu politycznym, nie obwarowane z˙adnymi ograniczeniami prawo „rozwia˛zywania Sejmu i Senatu przed upływem kadencji” i prawo zgłoszenia kandydata na urza˛d pre- zydenta. Pozostałe akty urze˛dowe wymagały dla swej waz˙nos´ci podpisu prezesa Ra- dy Ministrów i rzeczowo włas´ciwego ministra (art. 14 ust. 1). Przechodza˛c do kwestii obsady stanowiska prezydenta juz˙ na wste˛pie moz˙na stwierdzic´, z˙e w przeciwien´stwie do wysokiej ogólnoustrojowej pozycji piastuna te- go urze˛du i stosownych po temu kompetencji, gdzie w odpowiednich przepisach konstytucyjnych zdaje sie˛ pobrzmiewac´ nawet nuta oficerskiej werwy, przyje˛ty w Konstytucji sposób personalnej obsady owego stanowiska zwierzchnio-reguluja˛- cego, a wie˛c legitymizacyjne podstawy jego władzy wygla˛daja˛ dos´c´ blado5. Konsty- tucja odrzuca dotychczasowy system wyboru prezydenta przez izby poła˛czone, two- rza˛c w jego miejsce oryginalny mechanizm obsady tego stanowiska. Jego celem było — jak sie˛ wydaje — maksymalne zagwarantowanie politycznej kontynuacji władzy w re˛kach tych sił politycznych, które w punkcie wyjs´cia obsadza˛ urza˛d prezydenta. Jak w nieco innym konteks´cie zwraca uwage˛ W. Komarnicki, odpowiada to inten- cjom Konstytucji w zapewnieniu cia˛głos´ci władzy6. Spójrzmy wie˛c dokładniej na ów konstytucyjny mechanizm wyboru prezydenta. Kandydata na to stanowisko wybierało Zgromadzenie Elektorów złoz˙one z 5 wi- rylistów, a mianowicie Marszałka Senatu jako przewodnicza˛cego, Marszałka Sejmu jako jego zaste˛pcy, prezesa Rady Ministrów, Pierwszego prezesa SN, Generalnego In- spektora Sił Zbrojnych i 75 elektorów powoływanych w 2/3 przez Sejm (50) i w 1/3 przez Senat (25) „spos´ród obywateli najgodniejszych” (art. 17 ust. 1 Konstytucji)7.

4 Na mocy art. 13 do uprawnien´ osobistych (prerogatyw) nalez˙ały: wskazywanie jednego z kandyda- tów na prezydenta i zarza˛dzanie głosowania powszechnego, wyznaczanie na czas wojny naste˛pcy, miano- wanie i odwoływanie prezesa RM, pierwszego prezesa SN i prezesa NIK, mianowanie i zwalnianie naczel- nego wodza i Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, powoływanie se˛dziów Trybunału Stanu, powoływanie senatorów piastuja˛cych mandat z wyboru prezydenta, mianowanie i zwalnianie szefa i urze˛dników Kance- larii Cywilnej, rozwia˛zywanie Sejmu i Senatu przed upływem kadencji, oddawanie członków rza˛du pod sa˛d Trybunału Stanu i stosowanie prawa łaski. 5 Prace nad projektem zmian konstytucyjnych w BBWR zapocza˛tkowała ankieta ówczesnego preze- sa klubu parlamentarnego W. Sławka. W dyskusji pojawiły sie˛ takz˙e pogla˛dy, z˙e najskuteczniejszym spo- sobem zapewnienia cia˛głos´ci władzy byłaby monarchia. Por. A Piasecki, Sprawozdanie z ankiety przygoto- wawczej do reformy konstytucji, (wydanie na prawach re˛kopisu), Warszawa 1928, passim. Na ankiete˛ W.L. Jaworski nadesłał cze˛s´c´ swego projektu dotycza˛ca˛ prezydenta wraz z listem adresowanym do W. Sła- wka, w którym zawarł mie˛dzy innymi charakterystyke˛ nadesłanej cze˛s´ci projektu w słowach mniej wie˛cej naste˛puja˛cych: „mój syn ( Iwo znany póz´niejszy historyk, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego) po prze- czytaniu projektu powiedział mi, z˙e wystarczyłoby skres´lic´ tytuł Rzeczpospolita, a przepisy o wyborze pre- zydenta zamienic´ na normy reguluja˛ce dziedziczenie tronu i projekt mógłby słuz˙yc´ monarchii. AAN, Zespół BBWR. Materiały do projektu ustawy konstytucyjnej, T. I, 1929. 6 Por. W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Wilno 1937 , s. 210. 7 Kwestie˛ te˛ regulowała ustawa z dnia 8 lipca 1935 r. o wyborze prezydenta (Dz.U. z 1935 r. Nr 47). 52 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Urze˛duja˛cemu prezydentowi słuz˙yło osobiste prawo wskazania innego kandy- data. Jes´li z tego prawa nie skorzysta, albo w cia˛gu 7 dni od wyboru dokonanego przez Zgromadzenie Elektorów nie wskazałby innego kandydata i nie zarza˛dził głosowania powszechnego, to kandydat Zgromadzenia Elektorów byłby uznany za wybranego. Tylko wskazanie przez urze˛duja˛cego prezydenta konkurencyjnego kandydata otwiera droge˛ do głosowania powszechnego, a wie˛c faktycznie plebiscy- tu. Wprawdzie pojawia sie˛ tu powszechne głosowanie, ale w toku kampanii wybor- czej moga˛ funkcjonowac´ albo jedynie dwie orientacje polityczne — jes´li prezydent i wie˛kszos´c´ Zgromadzenia Elektorów sa˛ wobec siebie w politycznej opozycji — i dwie propozycje personalne, albo w ramach jednej orientacji politycznej pojawiły sie˛ nieprzezwycie˛z˙alne spory, których efektem sa˛ odre˛bne propozycje personalne. Oznacza to, z˙e jedynie brak zgody urze˛duja˛cego prezydenta na osobe˛ kandydata wybranego przez Zgromadzenie Elektorów na stanowisko prezydenta i zgłoszenie własnego kandydata, czyli polityczny konflikt mie˛dzy prezydentem a siłami poli- tycznymi reprezentowanymi przez wie˛kszos´c´ Zgromadzenia Elektorów byłby rozstrzygany w powszechnym głosowaniu obywateli. Ten znany od dawna plebis- cytarny system głosowania powszechnego jest równie efektywny, jak niedemokra- tyczny. Starszemu pokoleniu Polaków stosowana w PRL bardziej niedemokratycz- na wersja głosowania powszechnego nie kojarzy sie˛ najlepiej. W konteks´cie zgłaszania kandydatów na urza˛d prezydenta zwraca sie˛ na ogół uwage˛ na kwestie˛ reelekcji prezydenta i brak okres´lenia maksymalnej liczby kadencji, co faktycznie mogłoby prowadzic´ do specyficznej postaci doz˙ywotniej prezydentury. W szcze- gólnos´ci w sytuacji, gdy na tle przepisów Konstytucji nie sposób jednoznacznie wykluczyc´ moz˙liwos´ci zgłoszenia przez prezydenta własnej kandydatury lub gdyby Zgromadzenie Elektorów z jakichs´ wzgle˛dów odrzuciło zgłoszona˛ kandydature˛ urze˛duja˛cego prezydenta8. Najwie˛ksza˛ kariere˛ w publicystyce ustrojowej zrobiła niewa˛tpliwie konstytucyj- na formuła o odpowiedzialnos´ci prezydenta „wobec Boga i historii za losy pan´stwa” (art. 2 ust. 2). Czy formuła ta pozwala na odczytanie z niej takz˙e innej tres´ci, aniz˙eli przyjmowana powszechnie symboliczna w tym przypadku odpowiedzialnos´c´ polity- czna i konstytucyjna prezydenta. Mys´le˛, z˙e moz˙na z niej odczytac´ — szczególnie w konteks´cie tres´ci przysie˛gi (art. 19 ust. 1), która w zdaniu pierwszym powtarza te˛ formułe˛, wyła˛czenie moz˙liwos´ci pełnienia urze˛du prezydenta przez wyznawców re- ligii niechrzes´cijan´skich i bezwyznaniowców. Nie jest to wie˛c w z˙adnej postaci wy- ła˛cznie figura retoryczna9. Tak uje˛ta idea wyła˛cznie moralnej odpowiedzialnos´ci pozostaje w integralnym zwia˛zku z ogólna˛ zwierzchnia˛ pozycja˛ prezydenta i to nie tylko w strukturze aparatu

8 Sprawa ma niewa˛tpliwie podtekst etyczny, ale w polityce liczy sie˛ skutecznos´c´, zas´ praktyka nie tylko polska wskazuje, z˙e skrupuły moralne nie nalez˙a˛ do podre˛cznego arsenału aktorów tej sceny. 9 Tak w konteks´cie odpowiedzialnos´ci przed historia˛, A. Chmurski, Nowa konstytucja, Warszawa 1935, s. 67. Z kolei J. Makarewicz (Kodyfikacja konstytucji, Lwów 1934, s. 23) z odcieniem złos´liwos´ci zauwaz˙a, z˙e odpowiedzialnos´c´ wobec Boga jest powszechna i nie jest wyja˛tkowym przywilejem prezyden- tów Rzeczypospolitej. Eugeniusz Zwierzchowski: Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 53 pan´stwowego, ale takz˙e w pan´stwie. Znajdowała, jak sie˛ wydaje, nie tylko oparcie doktrynalne, ale — co pewnie było wtedy waz˙niejsze — w przekonaniu, z˙e kaz˙da inna postac´ odpowiedzialnos´ci stanowiłaby jes´li nie zaprzeczenie, to co najmniej ograniczenie zwierzchniej pozycji prezydenta. O znaczeniu, jakie twórcy Konstytucji przywia˛zywali do problemu nieodpowiedzialnos´ci prezydenta, s´wiadczy fakt, z˙e kwestie˛ podje˛to w teks´cie Konstytucji kolejny raz, tym razem w bardziej prak- tycznym wymiarze, a mianowicie w art. 15 ust. 1 i 2, gdzie znajduje sie˛ stwierdzenie, z˙e „Prezydent Rzeczypospolitej za swe akty urze˛dowe nie jest odpowiedzialny”, zas´ „za czyny nie zwia˛zane ze sprawowaniem urze˛du […] nie moz˙e byc´ pocia˛gnie˛ty do odpowiedzialnos´ci w okresie urze˛dowania”. Tak wie˛c dopiero cytowany tu przepis wyła˛czał obie postaci odpowiedzialnos´ci prezydenta. Brak odpowiedzialnos´ci politycznej i konstytucyjnej prezydenta oraz poprze- stanie na kategoriach natury moralnej stanowił najcze˛stsza˛ przesłanke˛ krytyki przedmiotowej Konstytucji, przy czym głównym argumentem racjonalizuja˛cym krytyke˛ były jego „uprawnienia osobiste”. Otóz˙ ten włas´nie art. 13, który miał byc´ głównym z´ródłem politycznej siły prezydenta, w specyficznych co prawda warun- kach funkcjonowania władz polskich na obczyz´nie, okazał sie˛ najsłabszym ogni- wem systemu i nader łatwo zniweczył wypracowany cze˛s´ciowo nawet w „w noc- nych rodaków rozmowach” model zwierzchniej prezydentury. Chodzi w tym wypadku o tzw. umowe˛ paryska˛, czyli o porozumienie mie˛dzy ówczesnym prezy- dentem Rzeczypospolitej Władysławem Raczkiewiczem i prezesem Rady Mini- strów gen. Władysławem Sikorskim. W wyniku tego porozumienia prezydent W. Raczkiewicz w dniu 30 listopada 1939 r. w przemówieniu radiowym publicz- nie os´wiadczył, co naste˛puje: „W ramach Konstytucji kwietniowej postanowiłem te jej przepisy, które uprawniaja˛ mnie do samodzielnego działania wykonywac´ w s´ci- słym porozumieniu z prezesem Rady Ministrów. Postanowienie to zamierzam nie tylko wykonywac´ osobis´cie, lecz te˛ moja˛ wole˛ przekazałem równiez˙ gen. Sosnko- wskiemu, wyznaczonemu przeze mnie na naste˛pce˛ Prezydenta Rzeczypospolitej w razie opróz˙nienia sie˛ urze˛du prezydenta przed zawarciem pokoju”. Jak z pewna˛ doza˛ złos´liwos´ci stwierdza W. Rostocki, najwaz˙niejszym wnioskiem wynikaja˛cym z tego os´wiadczenia było to, z˙e zmiana na stanowisku premiera moz˙e byc´ dokona- na wyła˛cznie na mocy porozumienia z urze˛duja˛cym premierem10. Pogla˛d ten nie uwzgle˛dnia ani moz˙liwej przeciez˙ rezygnacji premiera ze stanowiska, ani losowego opróz˙nienia urze˛du, a w szczególnos´ci pozostałej tres´ci art. 13. Ogólnie rzecz bio- ra˛c „umowa paryska” przekształciła załoz˙ony w konstytucji model w kierunku par- lamentarnym. Współrza˛dzenie na warunkach okres´lonych przez Konstytucje˛ kwiet- niowa˛ okazało sie˛ dla s´wiez˙o skompromitowanych kle˛ska˛ elit sanacyjnych nie do obrony, a dla ówczesnej antysanacyjnej opozycji nie do przyje˛cia. Natomiast nie uzyskamy juz˙ odpowiedzi, czy było ono moz˙liwe w normalnych warunkach fun- kcjonowania pan´stwa i systemu politycznego.

10 Por. W. Rostocki, Pie˛c´dziesia˛t pie˛c´ lat mocy obowia˛zuja˛cej Konstytucji kwietniowej. Ustrój wła- dzy pan´stwowej w ustawie zasadniczej i w praktyce, Lublin 2002, s. 107 i nast. 54 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

II. KONSTYTUCYJNA POZYCJA RZA˛DU Wprawdzie Konstytucja odrzuciła zasade˛ trójpodziału władzy, która zalicza pre- zydenta do szerszej kategorii władzy wykonawczej, ale w systematyce Konstytucji rza˛d jest usytuowany na drugim miejscu po prezydencie. Znajduje to wyraz zarówno w art. 3 ust. 1 Konstytucji, który ws´ród organów pozostaja˛cych pod zwierzchnic- twem prezydenta na pierwszym miejscu wymienia rza˛d, jak równiez˙ w przyje˛tym porza˛dku rozdziałów, gdzie rozdział III, reguluja˛cy organizacje˛ i funkcjonowanie rza˛du usytuowano bezpos´rednio po rozdziale II dotycza˛cym prezydenta. W ten spo- sób organy przedstawicielskie przesunie˛to na dalszy plan. Wyraz˙a to niewa˛tpliwie charakterystyczny dla obozu niepodległos´ciowego prymat działan´ władczych nad ujawniaja˛ca˛ złoz˙onos´c´ opinii i interesów społecznych publiczna˛ debata˛ parlamentar- na˛. Innym sposobem pokres´lenia pozycji rza˛du była wspomniana w innym kontek- s´cie zasada ogólnej włas´ciwos´ci wyraz˙ona w postaci formuły: „rza˛d kieruje sprawa- mi pan´stwa nie zastrzez˙onymi innym organom władzy” (art. 25 ust. 1). W sferze kreowania składu rza˛du Konstytucja nie przyniosła powaz˙niejszych zmian. Wpraw- dzie powoływanie szefa rza˛du wła˛czono do zakresu prerogatyw prezydenta, ale tez˙ upowszechniona na kontynencie europejskich i w byłych dominiach angielska prak- tyka kontrasygnaty nominacji nowego premiera przez uste˛puja˛cego premiera stano- wiła typowa˛ czynnos´c´ natury protokolarnej, a wie˛c byłoby to bliskie symboliki, gdy- by nie szerszy kontekst ustrojowy tej regulacji. Istota tego kontekstu tkwi w tym, z˙e powołuja˛c prezesa Rady Ministrów prezydent wyraz˙a swoja˛ opinie˛ o politycznych i osobowos´ciowych kwalifikacjach powołanego, jak równiez˙ deklaruje swoja˛ wole˛ współdziałania. Jednoczes´nie trzeba podkres´lic´, z˙e wprawdzie Konstytucja nie wy- maga uprzedniej konsultacji tej decyzji prezydenta z Sejmem, ale biora˛c pod uwage˛ utrzymanie zasady parlamentarnej odpowiedzialnos´ci rza˛du, czyli jego podwójnej odpowiedzialnos´ci, decyzja prezydenta ignoruja˛ca zasie˛g parlamentarnej akceptacji dla nowego szefa rza˛du nie tylko nie sprzyjałaby zawsze poz˙a˛danemu współdziałaniu rza˛du i parlamentu, ale mogłaby prowadzic´ do kryzysu w stosunkach mie˛dzy tymi organami i z˙a˛daniem usta˛pienia rza˛du (art. 29 ust. 1). Wprawdzie prawnie skuteczne wymuszenie na prezydencie dymisji rza˛du przez parlament uzalez˙niono od spełnienia licznych i proceduralnie nader trudnych warun- ków, a w konsekwencji moz˙na miec´ wa˛tpliwos´ci, czy przy przeciwdziałaniu ze stro- ny prezydenta byłoby to moz˙liwe do urzeczywistnienia, ale sam fakt pojawienia sie˛ cie˛z˙kiego i przewlekłego kryzysu politycznego na tym włas´nie tle — nawet w wy- padku prezydenckiej wygranej — mógłby powaz˙nie zachwiac´ polityczna˛ pozycja˛ prezydenta. Nieco szerzej prezentuje˛ te˛ kwestie˛, aby wskazac´, z˙e w warunkach pod- wójnej odpowiedzialnos´ci członków rza˛du znaczenie prerogatywy prezydenckiej przy powoływaniu szefa rza˛du ulega zasadniczemu osłabieniu. Zupełnie inaczej musi byc´ traktowane zwolnione od wymogu kontrasygnaty prawo prezydenta do odwoła- nia premiera. Tu zakres zarówno prawnej, jak i politycznej swobody działania prezy- denta nie był ograniczony ani prawnie, ani tez˙ okolicznos´ciami natury politycznej. Dymisja mogłaby wynikac´ z róz˙nych przyczyn. Przede wszystkim z utraty zaufania Eugeniusz Zwierzchowski: Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 55 prezydenta, utraty zaufania parlamentu, rezygnacji z powodów osobistych itp. Dzie˛ki prerogatywie prezydent mógł w kaz˙dej chwili odwołac´ nawet premiera ciesza˛cego sie˛ zaufaniem wie˛kszos´ci parlamentarnej i maja˛cego dobre notowania w opinii poli- tycznie aktywnej cze˛s´ci społeczen´stwa. Wystarczyłoby na przykład przes´wiadczenie prezydenta, z˙e moz˙e on byc´ w przyszłos´ci groz´nym konkurentem przy ubieganiu sie˛ o ponowna˛ reelekcje˛. Oprócz odre˛bnej procedury powoływania i odwoływania szefa rza˛du, Konstytu- cja dodatkowo eksponuje jego role˛ w rza˛dzie przez wydzielenie okres´lonych przy- znanych mu kompetencji. Artykuł 25 ust. 3, prócz oczywistego prawa do kierowania pracami rza˛du i jego reprezentowania mówił o ustalaniu „ogólnych zasad polityki pan´stwowej”. Przyznanie prezesowi RM prawa ustalania ogólnych zasad polityki pan´stwa przenosi na szefa rza˛du uprawnienie, które w systemie kolegialnej organiza- cji rza˛du słuz˙y zawsze Radzie Ministrów. Było to wie˛c — i takim w Polsce pozostało do dzisiaj — nowe rozwia˛zanie prawne11. Jes´liby potraktowac´ je na serio, oznacza- łoby ono, z˙e prezydent nie kreuje zasad polityki pan´stwowej, lecz premier. Inaczej mówia˛c, prezydent na kierunki polityki rza˛du mógł oddziaływac´ jedynie przez słuz˙a˛- ce mu prawo obsady stanowiska premiera, ale bezpos´rednio owej linii politycznej nie mógł wytyczac´. To takz˙e przypomina ustrój monarchiczny: król panuje, ale nie rza˛- dzi. W praktyce do roku 1939 kolejni premierzy nawet nie usiłowali przejawiac´ samodzielnej inicjatywy politycznej i programowej. Jeden był „człowiekiem” prezy- denta I. Mos´cickiego, drugi z kolei wywodził sie˛ z kre˛gów otaczaja˛cych Generalne- go Inspektora Sił Zbrojnych Rydza-S´migłego. W konsekwencji przewidziane w art. 25 ust. 3 prawo premiera do ustalania ogólnych zasad polityki pan´stwowej na- lez˙y rozumiec´ w sposób nader ograniczony, a mianowicie jako wyła˛czenie tej kwestii z zakresu kompetencji Rady Ministrów. Warto tez˙ zwrócic´ uwage˛ czytelnika na fakt, z˙e regulacja konstytucyjna zawarta w rozdziale III wymieniała Rade˛ Ministrów w konteks´cie zapowiedzi, z˙e organizacje˛ rza˛du, a w szczególnos´ci zakres działania prezesa RM, Rady Ministrów i ministrów okres´li dekret prezydenta (art. 25 ust. 5). Jednoczes´nie na mocy art. 56 Konstytucji dekrety dotycza˛ce organizacji rza˛du, zwie- rzchnictwa sił zbrojnych oraz organizacji administracji rza˛dowej mogły byc´ wyda- wane w kaz˙dym czasie, a zmieniane lub uchylane wyła˛cznie na mocy dekretów pre- zydenta. Oznaczało to wyła˛czenie tej problematyki z zakresu ustawodawstwa parlamentarnego. Wreszcie, w art. 26, było stwierdzenie, z˙e „ministrowie dla roz- strzygnie˛cia spraw, wymagaja˛cych uchwały wszystkich członków rza˛du, tworza˛ Ra- de˛ Ministrów pod przewodnictwem prezesa RM”. Jes´li uwzgle˛dnimy art. 50, który w uste˛pie pierwszym prawo inicjatywy ustawodawczej przyznaje rza˛dowi i Sejmo- wi, a jednoczes´nie w uste˛pach naste˛pnych zastrzega na rzecz rza˛du inicjatywe˛ ustawodawcza˛ w sprawach: budz˙etu, kontyngentu rekruta i ratyfikacji umów mie˛-

11 L. Maz˙ewski, Prezydencjalna odmiana systemu parlamentarnego w Konstytucji kwietniowej, „Studia Prawnicze” 1984, z. 3–4, s. 116, dostrzega w pozycji prezesa RM system kanclerski. Autor, jak sie˛ wydaje, nadmiernie eksponuje te formalne cechy systemu, które moz˙na dostrzec w Konstytucji, zas´ nie docenia tych, których w regulacji polskiej brak. Chyba z˙e chodzi mu o model z okresu II Rzeszy, ale tam nie było parlamentarnie odpowiedzialnych ministrów. 56 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały dzynarodowych oraz ustala zakaz uchwalania przez Sejm bez zgody rza˛du ustaw pocia˛gaja˛cych za soba˛ wydatki ze Skarbu Pan´stwa nie maja˛cych pokrycia w budz˙e- cie, to uzyskujemy przybliz˙ony zestaw spraw, które na mocy wyraz´nych przepisów Konstytucji wymagały decyzji Rady Ministrów. Kategoria minister pojawiała sie˛ w Konstytucji w róz˙nych kontekstach. Po pierwsze, w zwia˛zku z procedura˛ powołania. Ministrów powoływał prezydent na wniosek prezesa RM. Akt ten podlegał kontrasygnacie (art. 14). Rozwia˛zanie to było w pełni zgodne z regulacjami lub praktyka˛ systemu rza˛dów parlamentarnych. Inna procedura obowia˛zywała w wypadku odwołania. Na mocy art. 28 Konstytucji prezes RM i ministrowie ponosza˛ polityczna˛ odpowiedzialnos´c´ przed prezydentem i moga˛ byc´ przez niego w kaz˙dym czasie odwołani. Oznacza to, z˙e wniosek prezesa RM nie był konieczny do odwołania ministra. Z drugiej strony uprawnienie to nie było wy- mienione ws´ród prerogatyw prezydenta, a wie˛c podlegało kontrasygnacie. Ponadto art. 25 ust. 4 ustanawiał dwa rodzaje ministrów, a mianowicie ministrów kieruja˛cych działami administracji pan´stwowej i ministrów spełniaja˛cych zadania szczególne. W formule tej kryła sie˛ instytucja ministra bez teki. Konstytucja zgodnie z powszech- na˛ w tym zakresie praktyka˛ przyznawała ministrom prawo wydawania rozporza˛dzen´ wykonawczych do ustaw Sejmu i dekretów z moca˛ ustawy stanowionych przez pre- zydenta. W odniesieniu do odpowiedzialnos´ci członków rza˛du twórcy Konstytucji, sto- sownie do konstytucyjnej tradycji, przyje˛li obie postacie odpowiedzialnos´ci, tj. odpo- wiedzialnos´c´ polityczna˛ i konstytucyjna˛. Najpowaz˙niejsze znaczenie miała zasada dwoistej odpowiedzialnos´ci politycznej prezesa RM i ministrów. Juz˙ na wste˛pie moz˙na powiedziec´, z˙e owa dualistyczna odpowiedzialnos´c´ została w Konstytucji uregulowana w sposób proceduralnie zróz˙nicowany. Prezes RM i ministrowie pono- sili nieograniczona˛ przedmiotowo i proceduralnie odpowiedzialnos´c´ polityczna˛ przed prezydentem (art. 28), natomiast odpowiedzialnos´c´ rza˛du i ministrów przed parlamentem była nie tylko zasadniczo utrudniona i rozcia˛gnie˛ta w czasie, ale takz˙e powia˛zana z moz˙liwos´cia˛ rozwia˛zania parlamentu, a wie˛c wdroz˙enie tej procedury niosło za soba˛ powaz˙ne ryzyko dla parlamentarzystów. W tej sytuacji, wbrew obie- gowej terminologii przyje˛tej w prawie konstytucyjnym, na tle Konstytucji uzasadnio- ne jest posługiwanie sie˛ kategoria˛ „odpowiedzialnos´c´ polityczna” na oznaczenie od- powiedzialnos´ci przed prezydentem (art. 28) i „odpowiedzialnos´c´ parlamentarna” na okres´lenie procedury przewidzianej w art. 29. Wynika to wprost z art. 30 ust. 1. Jest ono zracjonalizowane przyje˛tym w Konstytucji ustrojowo istotnym zróz˙nicowaniem odpowiedzialnos´ci z punktu widzenia podmiotowego i proceduralnego. Z brzmienia art. 29 ust. 1 wynika, z˙e Sejm mógł „zaz˙a˛dac´ usta˛pienia rza˛du lub ministra”, a wie˛c wyła˛czono z bezpos´redniej odpowiedzialnos´ci parlamentarnej prezesa RM . Czyz˙by chodziło o wyła˛czenie parlamentarnej odpowiedzialnos´ci za ustalane przez niego ogólnej zasady polityki pan´stwowej? Oznaczałoby to, z˙e odpowiedzialnos´c´ za te˛ sfe- re˛ działania prezes RM ponosi wyła˛cznie przed prezydentem, czyli w trybie odpo- wiedzialnos´ci politycznej. Z punktu widzenia politycznych skutków nie miało to jed- Eugeniusz Zwierzchowski: Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 57 nak wie˛kszego znaczenia12. Wniosek mógł byc´ zgłoszony wyła˛cznie podczas sesji zwyczajnej. Jez˙eli na któryms´ z kolejnych posiedzen´ Sejm zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ wy- powiedziałby sie˛ za wnioskiem, a prezydent w cia˛gu trzech dni nie odwołałby rza˛du lub ministra ani tez˙ nie rozwia˛zał izb, wniosek przechodził do Senatu. Jes´li ten rów- niez˙ wypowiedziałby sie˛ za wnioskiem uchwalonym przez Sejm, wówczas prezydent byłby zobowia˛zany odwołac´ rza˛d lub ministra, przeciwko któremu był skierowany wniosek, „chyba z˙e rozwia˛z˙e Sejm i Senat” (art. 29 ust. 4). Konstytucyjna regulacja parlamentarnej odpowiedzialnos´ci rza˛du, be˛da˛ca normalnie sprawdzianem demokra- tyzmu systemu politycznego, wypada na niekorzys´c´ przyje˛tych rozwia˛zan´. Jest bo- wiem rzecza˛ wa˛tpliwa˛, czy moz˙liwe byłoby wzgle˛dnie normalne — nie kryzysowe — funkcjonowanie rza˛du w warunkach dominacji w Sejmie zintegrowanej, antyrza˛- dowej opozycji. Rozwia˛zanie parlamentu nie musiało prowadzic´ do zmiany układu politycznego. W naste˛pstwie otrzymujemy cie˛z˙ki i długotrwały kryzys. Z tego pun- ktu widzenia obecna francuska cohabitation jest rozwia˛zaniem i demokratyczniej- szym i skuteczniejszym. W zakresie odpowiedzialnos´ci konstytucyjnej prezesa RM i ministrów przyje˛to francuski model odpowiedzialnos´ci przed Trybunałem Stanu. Konstytucja posługi- wała sie˛ w tym wypadku nie zawinionym naruszeniem Konstytucji lub innego aktu ustawodawczego dokonanym w zwia˛zku z urze˛dowaniem, lecz „umys´lnym narusze- niem”, co oznaczało, z˙e brak umys´lnos´ci wyła˛czał odpowiedzialnos´c´ (art. 30 ust. 1). Inna˛ odre˛bnos´c´ regulacji konstytucyjnej zawiera ust. 2 tegoz˙ artykułu, gdzie mówi sie˛ o prawie „pocia˛gania […] do odpowiedzialnos´ci konstytucyjnej”, nie zas´ o pra- wie postawienia w stan oskarz˙enia. Owo „prawo pocia˛gania do odpowiedzialnos´ci konstytucyjnej” słuz˙yło prezydentowi, a takz˙e izbom poła˛czonym przy kwalifikowa- nej wie˛kszos´ci 3/5 głosów. Niniejsza skrótowa informacja koncentruje sie˛ na problematyce relacji mie˛dzy prezydentem a rza˛dem. Tymczasem konstytucyjna˛ pozycje˛ rza˛du, jego prawne i fak- tyczne moz˙liwos´ci okres´laja˛ takz˙e inne normy Konstytucji, jak równiez˙ jej milczenie. Mamy nadzieje˛, z˙e ten włas´nie głównie funkcjonalny zakres konstytucyjnej regulacji nie umknie uwadze innych autorów.

III. GENEZA PRZEDMIOTOWYCH ROZWIA˛ZAN« KONSTYTUCYJNYCH Podejmuja˛c zagadnienie genezy rozwia˛zan´ Konstytucji kwietniowej trzeba pa- mie˛tac´, z˙e rozcia˛gnie˛ta w czasie droga do nowego ustroju przebiegała w warunkach charakteryzuja˛cych sie˛ znaczna˛ zmiennos´cia˛ zewne˛trznych i wewne˛trznych okolicz- nos´ci oddziałuja˛cych na ewolucje˛ koncepcji ustrojowych ówczesnych obozów poli- tycznych. Stosownie do tego zmiennie kształtowały sie˛ polityczne integracje oraz kreowane areny mie˛dzypartyjnych konfliktów. W konsekwencji uprawnione staje sie˛ przekonanie, z˙e od pierwszych lat odrodzonej Rzeczypospolitej, az˙ po kle˛ske˛ wrzes´-

12 Moz˙na jedynie powiedziec´, z˙e twórcy Konstytucji nalez˙eli do pokolenia, które przywia˛zywało duz˙e znaczenie do symboliki, a to wydaje sie˛ trwała˛ cecha˛ prawicowych — i nie tylko polskich — elit politycznych. 58 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały niowa˛ spór o model ustroju politycznego stanowił os´ głównego konfliktu trwale wy- znaczaja˛cego mie˛dzypartyjne podziały. Byc´ moz˙e fakt, z˙e I wojne˛ s´wiatowa˛, która przyniosła Polsce niepodległos´c´, roz- strzygne˛ły na swoja˛ korzys´c´ wielkie parlamentarne demokracje zachodnie, a ws´ród nich Republika Francuska, a takz˙e zaangaz˙owanie Francji w sprawy polskiej niepod- ległos´ci sprawiło, z˙e gdy przyszło kształtowac´ podstawy trwałego ustroju polityczne- go, nie maja˛c własnych republikan´skich dos´wiadczen´, sie˛gne˛lis´my po sprawdzony we Francji republikan´ski, demokratyczny model ustrojowy III Republiki. Oparty był on na rozwia˛zaniach, których wczes´niej nie ła˛czono w jednej konstytucji, albowiem uwaz˙ano je w Europie jeszcze w drugiej połowie XIX w. za przynalez˙ne do ideologi- cznie przeciwstawnych sobie wówczas ustrojów, tj. monarchii i republiki13. Doty- czyło to w szczególnos´ci rozwia˛zan´ odnosza˛cych sie˛ do struktury parlamentu i jego pozycji w systemie politycznym pan´stwa. Stosownie do swego francuskiego dualistycznego wzorca ideowego Konstytucja marcowa ukształtowała republikan´ski i demokratyczny model ustroju politycznego. Jego cecha˛ charakterystyczna˛ była — mimo przyje˛cia klasycznej postaci trójpodziału władzy — faktycznie dominuja˛ca pozycja Sejmu i złoz˙ona z prezydenta i gabinetu władza wykonawcza. Prezydent poprzez wymóg kontrasygnaty jego aktów rza˛do- wych przez odpowiedzialnych parlamentarnie ministrów, został politycznie zneutra- lizowany i nieodpowiedzialny, ale tez˙ ubezwłasnowolniony, gdyz˙ w zasadzie pozba- wiony prawnych s´rodków determinuja˛cego wpływu na decyzje podejmowane w ramach jego dos´c´ skromnie zakres´lonych konstytucyjnych kompetencji. Z kolei Rada Ministrów i ministrowie formalnie powoływani przez prezydenta musieli po- siadac´ zaufanie wie˛kszos´ci sejmowej i ponosili proceduralnie nieograniczona˛ odpo- wiedzialnos´c´ parlamentarna˛ oraz konstytucyjna˛. Tak ukształtowany model ustroju politycznego wyraz˙ał, podobnie jak swego czasu we Francji, kompromis mie˛dzy lewicowymi wyznawcami ustrojowej tradycji jakobin´skiej i zachowawczymi tendencjami dominuja˛cymi w obozie prawicowo nacjonalistycznym. Jak sie˛ wkrótce okazało, nie satysfakcjonował on z˙adnej ze stron. Uzasadniona, ale takz˙e w duz˙ej mierze równiez˙ niesprawiedliwa krytyka rozwia˛zan´ Konstytucji marcowej14 zrodziła sie˛, gdy dzieło było jeszcze ciepłe w politycznie zróz˙nicowanych kołach czynnych polityków15, a takz˙e w s´rodowiskach nauko- wych16. W miare˛ upływu czasu zaste˛py krytyków rosły w siłe˛, a zwolenników demo- kratycznej konstytucji jakby sie˛ zmniejszały i trudno tu odnies´c´ wraz˙enie, z˙e było to

13 K. Grzybowski, Demokracja francuska, Kraków 1947, s. 78 i nast. 14 Dzisiaj moz˙na postawic´ pytanie, czy rzeczywis´cie parlamentaryzm Konstytucji marcowej fun- kcjonował gorzej niz˙ ówczesny francuski, czy niemiecki? 15 Pierwsza wypowiedz´ krytyczna i to ze strony urze˛duja˛cego Naczelnika Pan´stwa pojawiła sie˛ w dniu 4 grudnia 1922 r. podczas konferencji z przedstawicielami grup, które zamierzały wysuna˛c´ jego kan- dydature˛ na stanowisko prezydenta. Zauwaz˙ył wówczas, z˙e Konstytucja wymaga: „wywierania wpływu bez posiadania praw”. Por. A. Próchnik, Pierwsze pie˛tnastolecie Polski niepodległej, Warszawa 1957, s. 150. 16 Por. W. Komarnicki, op. cit., s. 65–66, obszerne przypisy od 1–3 zawieraja˛ce wybór publikacji z okresu lat 1921–1924. Eugeniusz Zwierzchowski: Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 59 jedynie ich zdumione milczenie. Nie jest wykluczone, z˙e pocza˛tkowo było to wyni- kiem politycznego i gospodarczego kryzysu, a w latach póz´niejszym efektem od- działywania tendencji ujawniaja˛cych sie˛ w wymiarze europejskim; głównie zas´ w pan´stwach sa˛siaduja˛cych z Polska˛. Owe europejskie chmury w postaci mnoz˙a˛cych sie˛ i rosna˛cych w siłe˛ ruchów oraz pan´stw faszystowskich i komunistycznych, takz˙e licznych całkiem zwyczajnych dyktatur, mogły niepokoic´ elity polityczne pan´stwa, które zaledwie przed kilkunastu laty odzyskało i u swego zarania w walce zbrojnej obroniło swoja˛ niepodległos´c´. Akcentujemy te˛ kwestie˛ głównie dlatego, z˙e na drodze ku interesuja˛cej nas konstytucji stanowiło to jeden z waz˙kich argumentów podnoszo- nych przez zwolenników interesuja˛cego nas kierunku ewolucji prawnych podstaw polskiego ustroju politycznego. Wprawdzie nie moz˙na wykluczyc´ owych silnie akcentowanych przesłanek o charakterze mie˛dzynarodowym, ale mimo to bardziej racjonalne wydaje sie˛ załoz˙enie, z˙e zmienna w czasie, róz˙norodna mozaika krajo- wych przesłanek ideowych i politycznych17 oraz personalnych miała dla interesuja˛- cego nas procesu i jego kon´cowego efektu decyduja˛ce znaczenie. Dotychczasowe badania nie dały odpowiedzi na pytanie o czas i przyczyny prze- kształcenia sie˛ konfliktu mie˛dzy lewica˛ a prawica˛, który u zarania odrodzonej pan´- stwowos´ci odgrywał decyduja˛ca˛ role˛, w konflikt ws´ród zróz˙nicowanych ideowo, politycznie i personalnie prawicowych elit społecznych. Spektakularny wynik tej ewo- lucji ujawnił majowy zamach J. Piłsudskiego. Od tego momentu główna os´ konfliktu, az˙ po kle˛ske˛ wrzes´niowa˛, przenosi sie˛ z płaszczyzny konfliktu mie˛dzy partiami repre- zentuja˛cymi róz˙ne, pod wzgle˛dem połoz˙enia, warstwy społeczne18 na płaszczyzne˛ ideowego sporu ws´ród róz˙nych grup tej samej warstwy19. Legalizacja zamachu stanu na drodze wyboru J. Piłsudskiego na stanowisko prezydenta20, stworzyła warunki for- malnej instytucjonalizacji nowej siły na polskiej scenie politycznej. Od tego momentu układ polityczny jest zdominowany przez konflikt nie tylko o „rza˛d dusz”, ale przede wszystkim o realna˛ władze˛ mie˛dzy nacjonalistyczna˛ prawica˛ i wewne˛trznie silnie zróz˙nicowanym obozem okres´lanym jako sanacyjny albo niepodległos´ciowy, wzgle˛d- nie piłsudczykowski. Ta nowa rywalizacja polityczna stanowiła z politycznego punktu

17 O róz˙norodnos´ci owych przesłanek s´wiadczy takz˙e odwoływanie sie˛ do historycznych zaszłos´ci. Otóz˙ w społeczen´stwie polskim rozpowszechniona była historyczna synteza Dziejów Polski M. Bobrzyn´- skiego, której istote˛ stanowił pogla˛d, z˙e główna˛ przyczyna˛ upadku i rozbioru Polski była słabos´c´ jej rza˛dów. W okresie nas interesuja˛cym stanowiła ona jeden z waz˙kich argumentów przemawiaja˛cych za przebudowa˛ ustroju. Warto w tym konteks´cie podkres´lic´ takz˙e fakt, z˙e wychowani na tej syntezie przedstawiciele krako- wskiej szkoły konstytucyjnej: W.L. Jaworski i S. Estreicher, a z młodszych K. Grzybowski angaz˙owali sie˛ pocza˛tkowo w prace konstytucyjne BBWR prezentuja˛c propozycje, w których hasłu silnego i skutecznego rza˛du towarzyszyła równie skuteczna demokratyczna kontrola. Por. E. Zwierzchowski, Recepcja syntezy Bobrzyn´skiego a niektóre elementy sanacyjnej koncepcji ustrojowej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ja- giellon´skiego” 1967, Prace Prawnicze, z. 21, s. 117–138. 18 Ostatnia˛ próba˛ spektakularnego zaakcentowania lewicowo-centrowej obecnos´ci na politycznej sce- nie był Centrolew i jego krakowski kongres. Por. S.P. Stemborowski, Geneza Centrolewu, Warszawa 1963. 19 Ten włas´nie element nowego układu politycznego bardzo silnie eksponuje K. Grzybowski. Por. jego: Pie˛c´dziesia˛t lat 1918–1968, Kraków 1977, s. 109 i nast. 20 J. Piłsudski wyboru Zgromadzenia Narodowego nie przyja˛ł, ale wskazał swego kandydata w oso- bie Ignacego Mos´cickiego. 60 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały widzenia jedna˛ z najpowaz˙niejszych przesłanek nie tylko wste˛pnej kosmetyki Konsty- tucji marcowej21, ale takz˙e rozcia˛gnie˛tej w czasie walki o przebudowe˛ ustrojowych za- sad funkcjonowania pan´stwa. Waz˙na, chociaz˙ pod wzgle˛dem zakresu dos´c´ ograniczona, zmiana Konstytucji marcowej z powodzeniem słuz˙yła siłom, które do- szły do władzy w wyniku zamachu majowego, ale takz˙e tolerowanej opozycji, az˙ do czasu wejs´cia w z˙ycie konstytucji z dnia 23 kwietnia 1935 r., a wie˛c przez nieomal 9 lat22. W sumie wie˛c nieco ponad 14 lat. W duz˙ej mierze było to moz˙liwe dzie˛ki auto- rytetowi J. Piłsudskiego i podwaz˙aja˛cym jej trwałos´c´ pracom nad jej zmiana˛, co w ra- zie potrzeby umoz˙liwiało dos´c´ swobodna˛ wykładnie˛ konstytucji przez prawników reprezentuja˛cych obóz rza˛dza˛cy (a co w okresie prezydentury L. Wałe˛sy pod wpły- wem podobnej działalnos´ci interpretatorskiej stosowanej przez L. Falandysza — mini- stra w Kancelarii Prezydenta — z wyrozumiałos´cia˛ nazywano: falandyzacja˛ prawa). Najogólniej rzecz biora˛c, prezentowana w okresie walki o kształt polskiego ustroju politycznego mozaika koncepcji i propozycji, a takz˙e zgłaszanych w Sejmie projektów moz˙e byc´ merytorycznie i politycznie klasyfikowana w oparciu o róz˙ne kryteria. W tym wypadku dla zaakcentowania zasadniczych róz˙nic w koncepcjach doktrynalnych i ustrojowych mie˛dzy głównymi „pomajowymi” obozami politycznymi, posłuz˙my sie˛ kryterium reguł okres´laja˛cych sposób kształtowania składu ciał przedstawicielskich. Jest ono oparte na relacji mie˛dzy układem politycznym istnieja˛cym w społeczen´stwie i jego odzwierciedleniem w ciałach narodowego przedstawicielstwa23. Opieraja˛c sie˛ na tym kryterium, moz˙emy wyróz˙nic´ trzy postacie kreowania politycznego składu parla- mentu, a mianowicie: parlament powoływany w procesie wyborczym zapewniaja˛cym odbicie w jego składzie osobowym i politycznym niezdeformowanych opinii politycz- nych funkcjonuja˛cych w społeczen´stwie, parlament powoływany w procesie wybor- czym s´wiadomie deformuja˛cym odbicie układu sił społeczno-politycznych w społe- czen´stwie w interesie warstw posiadaja˛cych, wreszcie parlament powoływany w proce- sie wyborczym s´wiadomie modyfikuja˛cym odzwierciedlenie układu politycznego ist- nieja˛cego w społeczen´stwie w interesie jednej grupy politycznej. Najogólniej rzecz bio- ra˛c, istota sporu ustrojowego dotyczyła mechanizmów i charakteru deformacji procesu

21 Wykorzystuja˛c mie˛dzy innymi projekty klubów prawicowych, a przede wszystkim projekt zgło- szony przez rza˛d po krótkiej debacie nad nimi w Komisji Konstytucyjnej, Sejm w dniu 2 sierpnia 1926 r. znaczna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów (za 246, przeciw 95) uchwalił tzw. nowele˛ sierpniowa˛ (Dz.U.RP Nr 78, poz. 442). Istote˛ owej wste˛pnej kosmetyki stanowiły przepisy pozwalaja˛ce na rozwia˛zanie Sejmu i Senatu przed upływem kadencji i wyposaz˙enie prezydenta w prawo wydawania rozporza˛dzen´ z moca˛ ustawy. 22 Bardzo róz˙norodnie sa˛ wyjas´niane przyczyny owej przewlekłos´ci działan´ reformatorskich. Jedni pisza˛ o niewa˛tpliwej nieche˛ci J. Piłsudskiego, inni o poste˛puja˛cym procesie dekompozycji BBWR, jeszcze inni gotowi byliby ten fakt przypisac´ zre˛cznos´ci i sile oporu opozycji. Czołowy publicysta endecji S. Stron´- ski juz˙ w połowie 1928 r. wizjonersko napisał: „wcale nie widac´ pytania — jak naprawic´ ustrój na trwale, ale widac´ pytanie, jak najłatwiej utrzymac´ władze˛, gdy sie˛ ja˛ raz chwyciło”, „Warszawianka” z dnia 27 lipca 1928 r. Cytuje˛ za J. Jaruzelskim, O genezie Konstytucji kwietniowej, „Kwartalnik Historyczny”1983, nr 2, s. 354. 23 Klasyfikacja jest oparta wyła˛cznie na zasadach prawa wyborczego okres´lonych przez projekty. Oparcie jej na przepisach póz´niejszych ordynacji wyborczych nie było moz˙liwe. Tylko wówczas moz˙na byłoby dokonac´ klasyfikacji bez ryzyka raz˙a˛cych błe˛dów. Eugeniusz Zwierzchowski: Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 61 wyborczego zarówno parlamentarnego, jak równiez˙ wyboru prezydenta. Główne strony konfliktu były zasadniczo zgodne w ograniczeniu demokratyzmu wyborów powszech- nych. Pozostała wie˛c jedynie alternatywa: czy zastosowac´ mechanizm wyborczy daja˛cy premie˛ z tytułu deformacji warstwom posiadaja˛cym i ewentualnie takz˙e terenom zamie- szkałym przez ludnos´c´ polska˛, czy tez˙ ograniczyc´ owa˛ premie˛ na rzecz sprawuja˛cej wła- dze˛ opcji politycznej. Przy interesuja˛cym nas sposobie wyboru prezydenta twórcy Kon- stytucji kwietniowej bez wie˛kszych wa˛tpliwos´ci zdecydowali sie˛ na zapewnienie swojej opcji politycznej wzgle˛dnej trwałos´ci stanu posiadania.

IV. KONCEPCJA TRZECIEJ DROGI M. DUVERGERA, A MODEL PREZYDENTURY W KONSTYTUCJI KWIETNIOWEJ Pierwszym szerzej znanym na gruncie europejskim rozwia˛zaniem modelowym, które wykazywało wyraz´ne odste˛pstwo zarówno od załoz˙en´ systemu rza˛dów parla- mentarnych w ich westminsterskim, jak i ich zmodyfikowanym francuskim kształ- cie, a takz˙e od systemu rza˛dów prezydenckich w ich klasycznej postaci ukształtowa- nej w Stanach Zjednoczonych Ameryki, był model uformowany przez twórców konstytucji weimarskiej24. Jak zauwaz˙a W. Steffani, weimarskie Zgromadzenie Na- rodowe podje˛ło próbe˛ utworzenia republikan´skiej monarchii25. Istote˛ tego systemu stanowił wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym i wyposaz˙enie go w zespół uprawnien´ pozwalaja˛cych mu oddziaływac´ zarówno na funkcjonowanie rza˛du, jak i parlamentu, a w sytuacji zagroz˙enia porza˛dku konstytucyjnego przewidzianego w art. 48 Konstytucji mógł podja˛c´ działania zmierzaja˛ce do przywrócenia publiczne- go bezpieczen´stwa i porza˛dku. Weimarski i fin´ski model prezydentury, a takz˙e, w moim przekonaniu, o wiele bardziej od nich dalej ida˛cy i konsekwentniejszy mo- del przyje˛ty w polskiej Konstytucji kwietniowej, nie wywołały na gruncie europej- skiego prawa konstytucyjnego szerszej dyskusji na temat ich relacji do klasycznych postaci organizacji władz publicznych. Byc´ moz˙e, było to wynikiem najpierw dos´c´ róz˙norodnych zawirowan´ politycznych — zwia˛zanych z ekspansja˛ faszyzmu i komunizmu — a naste˛pnie II wojna s´wiatowa wy- sune˛ła na pierwszy plan o wiele powaz˙niejsze problemy, aniz˙eli badania porównawcze w dziedzinie ustrojów politycznych. W efekcie dopiero po zakon´czeniu wojny, gdy w pan´stwach wczes´niej okupowanych podje˛to prace nad kształtowaniem trwałych pod- staw ustrojowych, pojawiły sie˛ pogla˛dy o koniecznos´ci bardziej pogłe˛bionych badan´ nad prawidłowos´ciami i specyfika˛ obu głównych systemów rza˛dów26. W s´lad za tym upo- wszechnia sie˛ pogla˛d o koniecznos´ci wyodre˛bnienia w ramach podstawowych systemów — prezydenckiego i parlamentarnego — wzgle˛dnie nowych specyficznych ich postaci27.

24 Do konstytucji tego typu zaliczana jest równiez˙ nieco wczes´niejsza konstytucja Finlandii z dnia 17 lipca 1919 r. 25 W. Steffani, Semi-Präsidentialismus; ein eigenständiger Systemtyp. Zur Unterscheidung von Le- gislative und Parlament, „Zeitschrift für Parlamentsfragen” 1995, z. 4, s. 626. 26 Por. mie˛dzy innymi C. Loewenstein, Verfassungslehre, Tübingen 1959, s. 67 i nast. 27 Wyodre˛bnienie charakterystycznego dla ówczesnych pan´stw komunistycznych systemu rad zosta- ło zaakceptowane jako bezdyskusyjne. 62 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Jednakz˙e dopiero wówczas, gdy pod koniec lat pie˛c´dziesia˛tych Francja odrzu- ciła swój tradycyjny model rza˛dów parlamentarnych na rzecz specyficznej postaci, zwanej pocza˛tkowo jedynie deklaratywnie systemem V Republiki, pojawiły sie˛ w konstytucjonalizmie europejskim, obok pewnego rozczarowania zwolenników kla- sycznego parlamentaryzmu, próby komponowania tych nowych rozwia˛zan´ w tra- dycyjny kanon klasyfikacyjny i pierwsze kłopoty wia˛z˙a˛ce sie˛ w faktem ich nie- przystawalnos´ci do z˙adnego z tradycyjnych systemów rza˛dów. Moz˙na powiedziec´, z˙e zarówno ustrojowe rozwia˛zania V Republiki, jak równiez˙ pochodza˛ce z lat dwu- dziestych i trzydziestych wczes´niejsze modele — fin´ski, niemiecki — czy na niwie europejskiej szerzej nie znany polski nie dawały sie˛ przyporza˛dkowac´ bez reszty ani klasycznemu systemowi rza˛dów prezydenckich, ani tez˙ wtłoczyc´ w nader ela- styczny, wieloodmianowy system rza˛dów parlamentarnych28. To włas´nie stanowiło główna˛ przyczyne˛ prób poszukiwania trzeciej drogi. Wkroczył na nia˛ jeden z naj- sławniejszych i chyba najwybitniejszych konstytucjonalistów francuskich drugiej połowy ubiegłego wieku Maurice Duverger, który dostrzegł owa˛ trzecia˛ droge˛ w postaci kategorii semi-presidentialisme uznanym przez niego za odre˛bny rodzaj systemu rza˛dów29. W efekcie termin ten wszedł — najpewniej na stałe — do termi- nologii prawa konstytucyjnego i nauk politycznych, jako desygnat okres´lonego modelu organizacji władz publicznych na szczeblu najwyz˙szym, w postaci systemu odre˛bnego od prezydenckiego i parlamentarnego. Z punktu widzenia ustrojowego, zdaniem M. Duvergera, koncepcja „półprezy- dencjalizmu” opiera sie˛ na trzech elementach. Po pierwsze, na wyborze prezydenta w głosowaniu powszechnym. Po drugie, na wyposaz˙eniu go w istotne kompetencje, w szczególnos´ci w stosunku do rza˛du, ale takz˙e parlamentu. Po trzecie, obok prezy- denta istnieje rza˛d złoz˙ony z premiera i ministrów, którzy sprawuja˛ władze˛ tak długo, jak długo parlament nie cofnie im swego zaufania30. Te kryteria, w istocie rzeczy oparte głównie na francuskim modelu konstytucyjnym, tworza˛ normatywne podsta- wy wyodre˛bnienia nowego systemu rza˛dów zwanego półprezydenckim. Pod koniec lat siedemdziesia˛tych było 7 pan´stw, których konstytucje odpowiadały sformułowa- nym przez Duvergera kryteriom. Stanowiły je: Republika weimarska, Francja po wprowadzeniu 1962 r. powszechnych wyborów prezydenckich, Finlandia, Austria, Irlandia, Islandia i Portugalia. Pod koniec XX w., w zwia˛zku z upowszechnieniem tego typu rozwia˛zan´ ustrojowych w pan´stwach nalez˙a˛cych do byłego bloku wschod- niego, liczba pan´stw kwalifikowanych do tej grupy wzrosła do 15.

28 W odniesieniu do interesuja˛cej nas Konstytucji taka˛ próbe˛ podja˛ł w Polsce L. Maz˙ewski, por. jego Prezydencjalna odmiana systemu parlamentarnego…, szczególnie s. 129–131. 29 Kwestii tej M. Duverger pos´wie˛cił sporo publikacji. Z waz˙niejszych ksia˛z˙kowych, łatwo w Pol- sce doste˛pnych moz˙na wymienic´ : Échec du roi, Paris 1978 i praca zbiorowa stanowia˛ca pokłosie mie˛- dzynarodowej konferencji, Règimes semi-présidentiels, Paris 1986. 30 Por. M. Duverger, A New Political System — Model: Semi-Presidential Government, „European Journal of Political Research” 1980, nr 8, s. 165–187. Por. tez˙ krytyczne stanowisko W. Steffani, op. cit., s. 628 i literature˛ tam cytowana˛. Eugeniusz Zwierzchowski: Prezydent i rza˛d w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 63

Charakterystyczny dla tego wyliczenia pan´stw trzeciej drogi jest brak w nim pol- skiej Konstytucji kwietniowej. To włas´nie zgodnie z zasada˛ czasu teraz´niejszego rze- czy minionych stanowiło główna˛ przesłanke˛ podje˛cia owej trzeciej drogi w interesu- ja˛cym nas konteks´cie: siedemdziesie˛ciolecia Konstytucji kwietniowej i próba jej konfrontacji z przyje˛ta˛ na ogół w nauce europejskiej koncepcja˛ semiprezydencjali- zmu Duvergera. Inaczej mówia˛c, chodzi o odpowiedz´ na pytanie, czy specyficzny, bardziej monarchiczny niz˙ republikan´ski, prezydencjalizm Konstytucji kwietniowej moz˙na kwalifikowac´ do kategorii semiprezydencjalizmu? Jes´li spojrzymy przez pryzmat kryteriów sformułowanych przez Duvergera na rozwia˛zania konstytucyjne pan´stw zaliczanych do tej grupy, to juz˙ na pierwszy rzut oka widac´ ich powaz˙ne zróz˙nicowanie. W konsekwencji moz˙emy wyróz˙nic´ co naj- mniej trzy rodzaje systemów semiprezydencjalnych, a wie˛c pan´stwa, w których pre- zydent w przewaz˙aja˛cej mierze wykonuje uprawnienia reprezentacyjne, w których kompetencje mie˛dzy prezydentem i rza˛dem wzajemnie sie˛ równowaz˙a˛, wreszcie pan´stwa o stosunkowo silnej pozycji prezydenta. Dowodzi to, z˙e kryteria wyodre˛b- nienia nowego systemu odznaczaja˛ sie˛ nie tylko znaczna˛ pojemnos´cia˛, która pozwala kwalifikowac´ do systemów semiprezydencjalnych dos´c´ zróz˙nicowane rozwia˛zania konstytucyjne, ale takz˙e nie stwarzaja˛ z˙adnych moz˙liwos´ci ustalenia granic mie˛dzy semiprezydencjalizmem a systemami, które w swoich konstytucyjnych rozwia˛za- niach sa˛ bardziej antyparlamentarne niz˙ wzorzec V Republiki. A wie˛c gdzie przebie- ga granica mie˛dzy semiprezydencjalizmem a tzw. neoprezydencjalizmem, zwanym takz˙e hiperprezydencjalizmem31. Brak wyraz´nej granicy tworzy moz˙liwos´c´ dos´c´ do- wolnej kwalifikacji róz˙nych postaci rez˙imów politycznych do powszechnie akcepto- wanego, jako mieszcza˛cego sie˛ w granicach rozwia˛zan´ demokratycznych semiprezy- dencjalizmu. Wydaje sie˛, z˙e wyste˛puja˛cy w Konstytucji kwietniowej model prezydentury nie da sie˛ zakwalifikowac´ jako semiprezydencjalizm. Przemawia przeciwko temu za- równo tryb wyboru prezydenta — brak wyborów powszechnych w przyje˛tym zna- czeniu — ale takz˙e brak zasady trójpodziału władzy, której ograniczaja˛ca jedynowła- dztwo rola jest uznawana powszechnie. Na poziomie tego opracowania sa˛ to argumenty dostateczne, aby ogle˛dnie okres´lic´ przyje˛te rozwia˛zanie jako jeden z re- publikan´skich modeli sui generis32.

31 Por. H. Bahro, E. Veser, Das semipräsidentielle System — „Bastard” oder Regierungsform sui generis?, „Zeitschrift für Parlamentsfragen” 1995, z. 3, s. 482. W tym konteks´cie warto zacytowac´ charak- terystyke˛ G. O’Donenella, który w oparciu o studia nad prezydencjalizmem południowoamerykan´skim sformułował kategorie˛ „demokracji delegowanej”. Do jej cech zaliczył : „1) prezydent okres´laja˛cy siebie jako ponadpartyjny; 2) postrzeganie instytucji takich jak parlament i sa˛downictwo jako ucia˛z˙liwych, a od- powiedzialnos´c´ wobec nich jako niepotrzebnej przykros´ci; 3) prezydent i jego aparat sa˛ alfa˛ i omega˛ polity- ki; 4) prezydent izoluja˛cy sie˛ od wie˛kszos´ci instytucji politycznych oraz stosunków funkcjonalnych mie˛dzy nimi i staja˛cy sie˛ jedyna˛ osoba˛ odpowiedzialna˛ za swoja˛ polityke˛.” Cytuje˛ za A. Stepan, C. Skach, Modele konstytucyjne a umacnianie demokracji, „Pan´stwo i Prawo” 1994, z. 4 , s. 40. 32 Na oryginalnos´c´ rozwia˛zan´ Konstytucji zwracaja˛ uwage˛: E. Gdulewicz, A. Gwiz˙dz˙, Z. Witko- wski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1935 r., [w:] Konstytucje Polski. Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, red. M. Kallas, Warszawa 1990, t. II, passim, szczególnie s. 167. 64 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

SUMMARY of the article: The President and the Government under the Constitution of 23 April 1935

The article discusses the issue of the place of the President of the Republic and that of the Senate within the system of Poland’s government. The constitutional status of the President was determined by three sets of norms. These are, firstly, general principles (contained in Chapter I) specifying the role of the President in the political system of the State and among its top agencies. Secondly, the competence norms specified in Chapter II and also placed in other chapters of the Constitution. This relates, in particular to Articles 11–13, the latter including a comprehensive list of the so-called personal powers (prerogatives) of the President. And, thirdly, the provisions governing his appointment and accountability. The fact that the Constitution is silent in respect of some matters enclosed by fundamental principles of democratic constitutional regulations was also important for determining the position of the President in the system of government. This included, above all, such categories as the principle of supremacy of the nation and elimination of the principle of classical [tripartite] separation of powers, as a natural consequence of the wording of Article 2 paragraph 4 which states that “Unitary and indivisible power in the State shall be vested in him”. To accentuate precedence of the bodies directly managing the state affairs, the executive power was placed in the Constitution at the second place, after the President. To specify competences of the government, the Constitution applied a general formula which reads as follows: “the Government shall manage State affairs that are not reserved to other authorities” (Article 25 paragraph 1). In accordance with the tradition of the parliamentary system of government, the power to appoint a government was vested in the President of the Republic. Appointing and recalling the Prime Minister was among the President’s prerogatives, while appointment and recall of ministers required to be countersigned by the Prime Minister. Members of government were politically and constitutionally accountable to the President of the Republic, and also to the Sejm or to the Sejm and the Senate. The accountability to the President was procedurally unlimited, unlike that in relation to the Sejm or to the Sejm and Senate, which was procedurally limited and always accompanied with the alternative of the recall of the government or a minister, or the dissolution of parliament and holding new elections. This alternative was not available in the event that both houses had jointly passed (by a three/fifths majority of votes) a resolution “to commit the Prime Minister or a minister for a trial before the Tribunal of State” (Article 30 paragraph. 3). Having briefly presented the office of President of the Republic, the government and their mutual relations, the author discusses, in a few words, some premises of solutions adopted by the founders of the April Constitution.. The last part of the article is dedicated to the confrontation of the Polish model of presidentialism with the model of semipresidentialism elaborated by Duverger. The author stated, in conclusion, that the Polish model is characterized by a considerable distinction and should be treated as a sign of highly individualized concept of the system of government. JACEK CZAJOWSKI

SENAT W KONSTYTUCJI Z 23 KWIETNIA 1935 ROKU

onstytucja Kwietniowa miała stanowic´ wyraz nowej, zasadniczo odmiennej K niz˙ dominuja˛ca w pierwszych latach niepodległos´ci liberalno-demokratycz- nej, koncepcji pan´stwa. Pan´stwo powinno byc´ silne, sprawnie rza˛dzone, opieraja˛ce sie˛ na harmonijnym współdziałaniu wszystkich organów i solidarnym współdziałaniu całego społeczen´- stwa dla „dobra powszechnego”. Tylko bowiem takie pan´stwo moz˙e zagwarantowac´ zachowanie niepodległego bytu (było to najwaz˙niejszym celem pan´stwa, co oczywi- ste po 150 latach niewoli i wobec nasilaja˛cego sie˛ w latach trzydziestych zagroz˙enia ze strony Niemiec i Rosji) oraz rozwój i dobrobyt obywateli. Nie była to koncepcja pan´stwa totalnego1; jednostka i społeczen´stwo winny miec´ zagwarantowane prawa i moz˙liwos´c´ rozwijania swobodnej „twórczos´ci” — jedynie, gdy wymaga tego „do- bro powszechne” — granice i kierunki jego aktywnos´ci winno okres´lac´ pan´stwo. W pracach nad budowaniem wielkos´ci pan´stwa i dobrobytu obywateli rola kierowni- cza winna przypadac´ elitom społecznym, a wartos´cia˛ wkładu i wysiłku kaz˙dego miał byc´ mierzony udział w z˙yciu publicznym2. Konstytucyjne załoz˙enia maja˛ce urzeczywistnic´ taka˛ koncepcje˛ pan´stwa tak scharakteryzował Stanisław Car, jeden z głównych twórców konstytucji: „Podstawowe załoz˙enia przeprowadzonej reformy (Konstytucji kwietniowej — przyp. J.Cz.) zmierzaja˛: do wzmocnienia władzy wykonawczej przez przywrócenie i ugruntowanie auto- rytetu Głowy Pan´stwa i Rza˛du, a co za tem idzie, i powagi samego pan´stwa; do ukrócenia szkodliwego w swych skutkach sejmowładztwa; do usunie˛cia od wpływania na bieg z˙ycia publicznego nieodpowiedzialnej, a za- borczej w swych ambitnych da˛z˙eniach oligarchii sejmowej; do zabezpieczenia rzeczywistej równowagi pomie˛dzy naczelnemi organami pan´- stwa przez wytworzenie w osobie Prezydenta Rzplitej, jako Głowy Pan´stwa, czynni- ka nadrze˛dnego, któryby w razie konfliktów politycznych mógł odegrac´ role˛ najwyz˙- szego arbitra i rozjemcy;

1 Podkres´lał to zdecydowanie Stanisław Car: „Pan´stwo, które chcemy stworzyc´ w oparciu sie˛ o nowa˛ Konstytucje˛ — pisał — nie ma byc´ pan´stwem liberalnym XIX w., w którem interes jednostki góruje nad interesem zbiorowos´ci; ale tez˙ nie ma byc´ pan´stwem władczem, lub — jak to sie˛ teraz mówi — pan´stwem totalnem, w którem jednostka dzierz˙a˛ca władze˛, sprawuje rza˛dy arbitralne nad swymi obywatelami, odsu- waja˛c ich od udziału w z˙yciu publicznem. Nasze Pan´stwo ma byc´ wspólnem dobrem wszystkich obywateli, synteza˛ mie˛dzy wolnos´cia˛ obywatela, a moca˛ Pan´stwa”, Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, wy- dał i wste˛pem opatrzył Stanisław Car, Warszawa 1935, s. 17. 2 Pisza˛ o tym szeroko E. Gdulewicz, A. Gwiz˙dz˙, Z. Witkowski, [w:] Historia ustroju Polski X–XX w., red. M. Kallas, Warszawa 1996, s. 141 i n.; por. tez˙ podana˛ tam literature˛. 66 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

do stuszowania przerostów systemu parlamentarnego, zwłaszcza w dziedzinie prawa parlamentarnego do obalania rza˛dów bez dostatecznie uzasadnionego powodu rzeczowego; do zapewnienia obywatelom udziału w z˙yciu publicznym pan´stwa za pos´rednic- twem swych przedstawicieli w ciałach ustawodawczych i organach samorza˛du tery- torialnego i gospodarczego; do utrzymania szerokiej podstawy demokratycznej przy okres´laniu stosunku obywateli do Pan´stwa, z uwzgle˛dnieniem wszakz˙e wysiłku obywatela na rzecz dobra powszechnego”3. Takim „załoz˙eniom”, z których wyrosła nowa Konstytucja, logicznie odpowiadała przyje˛ta w niej konstrukcja „drugiej izby ustawodawczej” — Senatu; jej skład i zasady tworzenia, kompetencje i relacje z innymi organami, w szczególnos´ci z Sejmem. Konstytucyjna regulacja zasad tworzenia Senatu była bardzo ogólna. Konstytucja w art. 47 ograniczała sie˛ tylko do stwierdzenia, z˙e 1/3 składu Senatu tworza˛ senatorowie z nominacji Prezydenta Rzeczypospolitej. Sposób powoływania pozostałych senatorów odsyłała do ordynacji wyborczej. Ustawodawca miał w konsekwencji ustalic´ liczbe˛ se- natorów, bierne i czynne prawo wyborcze oraz zasady dokonywania wyboru. Artykuł 47 dawał jednak ustawodawcy zwykłemu istotna˛ wskazówke˛ dla przyszłej regulacji w tej mierze. W Konstytucji uz˙yte zostało bowiem sformułowanie, z˙e „kategorie osób, którym słuz˙yc´ be˛dzie prawo wybierania i wybieralnos´ci”, okres´li ordynacja. Wynikało z tego w sposób oczywisty, z˙e wybory do Senatu nie be˛da˛ wyborami powszechnymi. Zgodnie z dyspozycja˛ art. 47 Konstytucji ordynacja wyborcza do Senatu ustaliła skład izby na 96 senatorów oraz okres´liła liczbe˛ senatorów wybieranych w poszcze- gólnych województwach (województwa stanowiły okre˛gi wyborcze w wyborach do Senatu4; własnych senatorów miała ponadto Warszawa — przyp. J.Cz.). Czynne prawo wyborcze ordynacja ograniczyła do trzech kategorii obywateli. Pierwsza˛ tworzyli obywatele, którym nadane zostały, okres´lone w ordynacji wybor- czej, ordery i odznaczenia (m.in. Order Orła Białego, Virtuti Militari, Krzyz˙ Walecz- nych, Order Odrodzenia Polski). Kryterium zaliczenia do drugiej kategorii było wy- kształcenie. Czynne prawo wyborcze do Senatu przysługiwało zatem tym, którzy ukon´czyli szkołe˛ wyz˙sza˛ lub szkołe˛ na poziomie liceum, lub szkołe˛ podchora˛z˙ych; do kategorii tej nalez˙ały takz˙e osoby maja˛ce stopien´ oficerski. Do trzeciej kategorii nalez˙eli obywatele pełnia˛cy okres´lone w ordynacji funkcje w organach samorza˛du terytorialnego, samorza˛du gospodarczego oraz w zarza˛dach organizacji gospodar- czych i zawodowych, przewodnicza˛cy lokalnych zarza˛dów stowarzyszen´ wyz˙szej uz˙ytecznos´ci, członkowie zarza˛dów struktur nad nimi hierarchicznie wyz˙szych5. Obywatele maja˛cy czynne prawo wyborcze do Senatu wybierali delegatów do Wo- jewódzkich Kolegiów Wyborczych. Dopiero delegaci (elektorzy) wybierali senatorów6.

3 S. Car, op. cit., s. 16. 4 Art. 1 Ordynacji wyborczej do Senatu z 8 lipca 1935 r. (Dz.U. RP Nr 47, poz. 320). 5 Art. 2 Ordynacji. 6 Art. 3 Ordynacji. Jacek Czajowski: Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 67

Czynne prawo wyborcze ordynacja ustaliła na 30 lat. Bierne prawo wyborcze przysługiwało „kaz˙demu […] maja˛cemu prawa wybierania do Sejmu”, pod warun- kiem ukon´czenia przed dniem zarza˛dzenia wyborów 40 lat7. W konsekwencji takiej regulacji senatorowie z wyboru nie byli wybierani ani w wyborach powszechnych, ani nawet bezpos´rednich. Czynne prawo wyborcze zo- stało ograniczone do trzech kategorii wyborców tworzonych według kryterium zasłu- gi, wykształcenia i zaufania społecznego. Czynne i bierne prawo wyborcze ulegało ograniczaniu równiez˙ ze wzgle˛du na wiek głosuja˛cych i wybieranych. Taka koncepcja tworzenia Senatu zwia˛zana była logicznie z koncepcja˛ pan´stwa elitarnego, a nawet była podstawowym rozwia˛zaniem instytucjonalnym tej koncepcji (nie wnikamy tutaj w kwestie˛ demokratyzmu ustroju)8. W systemie organów naczel- nych i w strukturze organów ustawodawczych twórcy konstytucji chcieli organu pan´- stwowego bardziej kompetentnego, jez˙eli chodzi o poziom wiedzy, bardziej odpo- wiedzialnego, lepiej przez to rozumieja˛cego dobro, potrzeby i interes pan´stwa (dobra powszechnego), niz˙ gwarantowac´ to mógł pochodza˛cy z wyborów powszechnych Sejm. Tak skonstruowany Senat mógł spełniac´ role˛ czynnika rozwagi i refleksji wo- bec bardziej naraz˙onego na emocje, nastroje i konflikty polityczne Sejmu; był wie˛c, moim zdaniem, głównym instrumentem „ukrócenia szkodliwego w swych skutkach sejmowładztwa”9. Na problem przyje˛cia w Konstytucji kwietniowej odmiennych zasad tworzenia izb ustawodawczych warto spojrzec´ równiez˙ z innego punktu widzenia. Ogranicze- nie prawa wybierania do Senatu do grupy obywateli o okres´lonych zasługach patrio- tycznych wobec pan´stwa, maja˛cych odpowiednie wykształcenie, do tych wreszcie, którzy pełnili, okres´lone w ordynacji, funkcje w strukturach samorza˛du terytorialne- go, gospodarczego, rolniczego, w stowarzyszeniach wyz˙szej uz˙ytecznos´ci, słuz˙yc´ miało równiez˙ „odpolitycznieniu” drugiej izby ustawodawczej przez takie zasady wyboru Senatu. Przez przyje˛cie takich zasad wyboru Senat stawał sie˛ w konsekwen- cji izba˛ ustawodawcza˛ dopuszczaja˛ca˛ w szerszym zakresie reprezentacje˛ innych inte- resów niz˙ partyjne (w kaz˙dym razie stwarzał takie moz˙liwos´ci przez swój skład). W takim znaczeniu moz˙na powiedziec´, z˙e poprzez druga˛ izbe˛ dokonywało sie˛ roz- szerzenie procesu reprezentacji i ograniczenie w toku tego procesu dominacji intere- sów partyjnych i politycznych, a zarazem wzmocnienie reprezentacji innych s´rodo-

7 Art. 4 Ordynacji. 8 Rozwia˛zania ida˛ce w tym kierunku dostrzec moz˙na (choc´ nie tak wyraz´nie, jak w przypadku Sena- tu) równiez˙ w ordynacji wyborczej do Sejmu. Prawo zgłaszania kandydatów przyznano bowiem zgroma- dzeniom okre˛gowym (tworzyli je głównie przedstawiciele samorza˛du terytorialnego), a nie grupie obywa- teli. Przyje˛cie takiej zasady wzbudziło w ówczesnej doktrynie kontrowersje z punktu widzenia jej zgodno- s´ci z konstytucyjna˛ zasada˛ powszechnos´ci prawa wyborczego. Por. m.in. wypowiedzi W. Komarnickiego, L. Ehrlicha, B. Winiarskiego, A Derynga, M. Maliniaka, [w:] Ankieta na temat reformy ordynacji wybor- czej do Sejmu i Senatu, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” 1939, nr 1. 9 Zasady tworzenia Senatu w taki sposób zostały poddane krytyce w ówczesnej doktrynie. Krytycz- nie wypowiadali sie˛ m.in. B. Winiarski, My i oni w walce…, s. 33; S. Starzyn´ski, Rozwaz˙ania konstytucyj- ne, Lwów 1934, s. 10; W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Wilno 1937, s. 151 i n. 68 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały wisk i struktur politycznych. To z kolei umoz˙liwiało odmienne spojrzenie na sprawy pan´stwa i odgrywanie przez Senat realnej roli w sferze ustawodawstwa i kontroli rza˛- du. Stwierdzenie to moz˙e ryzykowne i kontrowersyjne, ale — moim zdaniem — ra- cja istnienia drugiej izby ustawodawczej w pan´stwie unitarnym opierac´ sie˛ winna m.in. na przyje˛ciu odmiennych zasad tworzenia izb i zapewnienia przez to reprezen- tacji odmiennych w kaz˙dej izbie interesów. Konstytucyjna koncepcja Senatu, drugiej izby ustawodawczej, złoz˙onego z elit społecznych i nominatów prezydenckich, maja˛cego zapobiegac´ ewentualnemu „sej- mokradztwu”, wymagała zasadniczej zmiany charakteru systemu dwuizbowego w relacji do ustanowionego w Konstytucji marcowej. Konstytucja z 1921 r. wprowadzała system dwuizbowos´ci niezrównowaz˙onej. Dysproporcja w podziale kompetencji mie˛dzy Sejmem i Senatem zarówno w zakre- sie funkcji ustawodawczej, jak i kontrolnej na korzys´c´ Sejmu była głe˛boka. Takie rozwia˛zanie spotkało sie˛ z powszechna˛ krytyka˛ w literaturze przedmiotu; prowadziło nawet do kwestionowania zasady dwuizbowos´ci10. Krytycznie oceniano to równiez˙ w s´rodowiskach politycznych. Wobec nowej roli ustrojowej Senatu utrzymanie ta- kiego modelu było niemoz˙liwe. W Konstytucji z 1935 r., w konsekwencji, podział kompetencji mie˛dzy obu izba- mi uległ zasadniczej zmianie. Znacznemu powie˛kszeniu uległ zakres kompetencji Senatu. Dotyczyło to zarówno funkcji ustawodawczej, jak równiez˙ kontrolnej. W zakresie funkcji ustawodawczej Senat, podobnie jak w Konstytucji marco- wej, był uprawniony do rozpatrywania uchwalonych przez Sejm projektów ustaw. Podobnie tez˙ jak poprzednio rozpatruja˛c sejmowe projekty ustaw mógł do projektu wnies´c´ poprawki albo odrzucic´ go w całos´ci. Ostateczna decyzja o dalszych losach projektu nalez˙ała do Sejmu; mógł bowiem odpowiednia˛ uchwałe˛ Senatu odrzucic´. W takim przypadku projekt przekształcał sie˛ w ustawe˛. Mogła zatem zaistniec´ ustawa bez woli Senatu. Konstytucja kwietniowa wymagała w tym celu wie˛kszos´ci 3/5 głosów w Sejmie11. W tym aspekcie, w porównaniu do Konstytucji marcowej,

10 Krytyka dotyczyła przede wszystkim zasad tworzenia i kompetencji Senatu. W pierwszej kwestii powszechny był postulat oparcia składu Senatu na innych zasadach niz˙ Sejmu. Por. np. Ankieta o Konstytu- cji z 17 marca 1921, s. 36–37. S. Bukowiecki, Ankieta konstytucyjna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, War- szawa 1931, s. 25; P. Dunin-Borkowski, tamz˙e, s. 39–40; E. Dubanowicz, tamz˙e, s. 31. Powszechny był równiez˙ postulat wzmocnienia pozycji ustrojowej Senatu przez rozszerzenie jego kompetencji. Opowiada- no sie˛ ba˛dz´ za zrównaniem uprawnien´ Senatu w zakresie ustawodawstwa z uprawnieniami Sejmu (tak m.in. J. Makowski, Ankieta w sprawie rewizji Konstytucji, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” 1925, nr 1 i 2, s. 122; L. Ehrlich, tamz˙e, s. 131), ba˛dz´ wre˛cz za pełnym zrównaniem kompetencji Sejmu i Senatu, np. A. Peretiatkowicz proponował rozszerzenie uprawnien´ Senatu poprzez zabezpieczenie mu udziału w egzekwowaniu odpowiedzialnos´ci parlamentarnej. S. Starzyn´ski postulował zrównanie upraw- nien´ Senatu w tych granicach, „gdzie dotychczas wystarczała sama uchwała Sejmu” — por. Ankieta Kon- stytucyjna Sejmu…, s. 58 i 61; M. Rostworowski opowiadał sie˛ w podobnym duchu: „zniesionym byc´ wi- nien wszelki monopol […] jednego z ciał reprezentacyjnych wobec drugiego, restytuowana natomiast pełna dwuizbowos´c´ […], a wie˛c podział jednego Sejmu na dwie izby: Poselska˛ i Senatorska˛, zobopólnie równo- rze˛dne i równouprawnione.”, Ankieta o Konstytucji…, s. 36. Natomiast dwuizbowos´c´ kwestionował M. Rostworowski; zob. M. Rostworowski, Nasza Konstytucja, Kraków 1922, s. 58. 11 Art. 53 Konstytucji z 1935 r. Jacek Czajowski: Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 69 rola Senatu w procesie ustawodawczym uległa wzmocnieniu (Konstytucja marco- wa wymagała wie˛kszos´ci 11/20, a wie˛c wie˛kszos´ci niewiele wie˛kszej niz˙ zwykła wie˛kszos´c´ głosów). W Konstytucji kwietniowej nie było jednak, jak w Konstytucji marcowej, sfor- mułowanej zasady, z˙e „nie ma ustawy bez zgody Sejmu”. Wypływało z tego domnie- manie, z˙e „jest” ustawa „za zgoda˛” (w oparciu o zgodne współdziałanie) obu izb; zatem istniało domniemanie akceptacji przez Sejm stanowiska Senatu zaje˛tego wo- bec projektu ustawy, gdy nie uzyskano 3/5 głosów do jego odrzucenia (w Konstytucji z 1921 r. z przytoczonej zasady wynikało domniemanie, z˙e „jest” ustawa niezalez˙nie od stanowiska Senatu). W nowej konstrukcji funkcji ustawodawczej Sejm przestawał byc´ „głównym”, jak poprzednio, ustawodawca˛. Konsekwencja˛ tego było, moim zdaniem, odmienne niz˙ w Konstytucji marco- wej, traktowanie zakresu senackich poprawek wnoszonych do uchwalonych przez Sejm projektów. Senat nie był zobowia˛zany ograniczyc´ sie˛ jedynie do uchwalania poprawek do tekstu projektu nadesłanego z Sejmu — mógł projektowi nadawac´ no- wa˛ forme˛ ujmuja˛c to w ramach odre˛bnej uchwały; uchwałe˛ taka˛ Sejm głosował ła˛cz- nie. Procedury rozpatrywania przez Senat sejmowych projektów ustaw Konstytucja nie regulowała, czynił to regulamin Senatu. Projekty sejmowe Marszałek Senatu przekazywał do odpowiedniej, z uwagi na przedmiot regulacji, komisji. Komisja po otrzymaniu projektu ustawy wybierała senatora-sprawozdawce˛. Ten w terminie 12 dni (chyba z˙e przewodnicza˛cy komisji ustalił inny termin) był zobowia˛zany złoz˙yc´ komisji sprawozdanie o projekcie. Nad sprawozdaniem w komisji odbywała sie˛ debata. Poza członkami komisji mogli uczestniczyc´ w niej Marszałek Senatu, natomiast w przypadku debaty nad projek- tem ustawy budz˙etowej — „generalny sprawozdawca budz˙etu, przedstawiciele rza˛- du oraz prezes Najwyz˙szej Izby Kontroli, a takz˙e na podstawie decyzji samej komi- sji senatorowie nie wchodza˛cy w jej skład”. W toku debaty regulamin zezwalał członkom komisji oraz przedstawicielom rza˛du na zgłaszanie do projektu ustawy poprawek. Równoczes´nie w toku prac nad projektem ustawy, regulamin umoz˙li- wiał zgłaszanie w tej kwestii rezolucji „zawieraja˛cych stanowisko Senatu”; było to rozwia˛zanie maja˛ce upros´cic´ i przys´pieszyc´ póz´niejsza˛ debate˛ plenarna˛ oraz uła- twic´ uchwalenie przez Senat projektu, bowiem komisja juz˙ w toku swoich prac uwzgle˛dnic´ mogła opinie panuja˛ce w izbie wobec projektu, wnosza˛c odpowiednie zmiany. Debata nad projektem w komisjach kon´czyła sie˛ głosowaniem. Natomiast poste˛powanie w komisjach senackich kon´czyło sie˛ wyznaczeniem z ramienia ko- misji sprawozdawcy na plenum, który winien był opracowac´ sprawozdanie w ter- minie trzech dni. Projekt, po uchwaleniu przez komisje˛, stawał sie˛ przedmiotem debaty plenarnej całej izby. Jeszcze przed jej rozpocze˛ciem senatorowie mogli za- dawac´ sprawozdawcy pytania dotycza˛ce projektu. W toku debaty przedstawiciele rza˛du i senatorowie mogli zgłaszac´ poprawki do projektu (ci ostatni jednak dopiero po porozumieniu sie˛ z senatorem-sprawozdawca˛). Debate˛ kon´czyło głosowanie. Zasada˛ było głosowanie jawne i uchwalenie projektu zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów. 70 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Procedura była w konsekwencji stosunkowo precyzyjnie okres´lona i miała zabez- pieczyc´ sprawne i efektywne rozpatrywanie projektów sejmowych12. Kompetencje Senatu w zakresie ustawodawstwa nie ograniczały sie˛ tylko do współudziału w roz- patrywaniu uchwalonych przez Sejm projektów ustaw. Konstytucja kwietniowa przyznawała Prezydentowi Rzeczypospolitej prawo weta ustawodawczego. Zgodnie z art. 54 Konstytucji weto miało charakter zawiesza- ja˛cy. Prezydent w cia˛gu trzydziestu dni od otrzymania „projektu ustawy” (ustawy; por. ust. 1 tego artykułu) mógł zwrócic´ go sejmowi z „z˙a˛daniem ponownego rozpa- trzenia”. Sejm mógł odrzucic´ weto Prezydenta „wie˛kszos´cia˛ ustawowej liczby po- słów”. Jez˙eli Senat odrzucił weto uchwała˛ podje˛ta˛ taka˛ sama˛ wie˛kszos´cia˛ głosów, wówczas prezydent winien był podpisac´ ustawe˛ i zarza˛dzic´ jej ogłoszenie. W sytu- acji zatem, gdy weto zostało odrzucone uchwała˛ tylko jednej izby (zarówno Sejmu, jak i Senatu) ustawa nie dochodziła do skutku. W procedurze odrzucania prezydenc- kiego weta (ponownego uchwalania ustawy) pozycja obu izb była równorze˛dna. Tyl- ko zgodna wola obu izb mogła doprowadzic´ do odrzucenia. W ramach funkcji ustawodawczej Konstytucja kwietniowa zrównała stanowisko Senatu z Sejmem jeszcze w dwu innych materiach. Dotyczyło to ratyfikacji umów mie˛dzynarodowych oraz zmiany Konstytucji. Ratyfikacja umów nalez˙ała do Prezydenta Rzeczypospolitej. Pewna kategoria umów (umowy handlowe, celne, trwale obcia˛z˙aja˛ce Skarb Pan´stwa, dotycza˛ce nałoz˙e- nia nowych „cie˛z˙arów” na obywateli, powoduja˛ce zmiany granic pan´stwa) wymagały przed ratyfikacja˛ zgody obu izb ustawodawczych. Izby wyraz˙ały zgode˛ w formie usta- wy. Rola Senatu była w tej mierze taka sama, jak w procesie ustawodawczym (bez prawa wprowadzania zmian)13. Natomiast w kwestii zmiany Konstytucji, ustawa zmieniaja˛ca ustawe˛ zasadnicza˛ wymagała dla swej waz˙nos´ci „zgodnych uchwał Sejmu i Senatu”. Podobnie zgodna wola obu izb konieczna była dla odrzucenia z˙a˛dania Prezydenta Rzeczypospolitej ponownego rozpatrzenia projektu zmiany Konstytucji14. Konstytucja marcowa funkcje˛ kontrolna˛ Senatu sprowadzała do prawa interpelo- wania rza˛du (ministrów). Konstytucja z 1935 r. zakres uprawnien´ kontrolnych Sena- tu ujmowała o wiele szerzej. Miało to oczywis´cie istotny wpływ na wzmocnienie pozycji ustrojowej tej izby ustawodawczej. Kontroli rza˛du, jak poprzednio, słuz˙yły interpelacje. Prawo interpelowania rza˛du przysługiwało kaz˙demu senatorowi. Interpelacje składane były na re˛ce Marszałka Senatu, który naste˛pnie przekazywał je prezesowi Rady Ministrów. Interpelowany miał obowia˛zek udzielenia odpowiedzi pisemnej albo ustnej w terminie 45 dni. Inter- pelant mógł „z˙a˛dac´” wniesienia interpelacji do porza˛dku posiedzenia plenarnego; analogicznym prawem dysponował Marszałek Senatu, gdy odpowiedz´ na interpela-

12 Zob. art. 44–78 Regulaminu Senatu. 13 Art. 52 Konstytucji. 14 Art. 80 Konstytucji. Jacek Czajowski: Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 71 cje˛ miała byc´ udzielona w formie ustnej. Senat w formie uchwały był uprawniony do uczynienia odpowiedzi przedmiotem debaty15. Poza interpelacjami senatorom przysługiwało równiez˙ prawo wyste˛powania z wnioskami senatorskimi adresowanymi do innych organów pan´stwowych; doty- czyło to takz˙e sa˛dów. Wniosek składano do laski marszałkowskiej. Sekretarz Senatu odczytywał wniosek na posiedzeniu plenarnym, a naste˛pnie był on przekazywany do zaopiniowania przez Komisje˛ Regulaminowa˛. Opieraja˛c sie˛ na opinii Komisji, Senat wniosek uchwalał lub odrzucał. Wniosek senatorski w przypadku uchwalenia stawał sie˛ wiec uchwała˛ izby. Jego tres´cia˛ było z˙a˛danie Senatu do podje˛cia lub zaniechania przez jego adresata okres´lonych działan´16. Zakres uprawnien´ kontrolnych Senatu nie ograniczał sie˛ jednak tylko do interpe- lacji i wniosków senatorskich. Senat w szczególnos´ci uzyskał prawo uczestniczenia wraz z Sejmem w egzekwowaniu odpowiedzialnos´ci parlamentarnej rza˛du. Wniosek z z˙a˛daniem usta˛pienia prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych mi- nistrów winien byc´ zgłoszony w Sejmie podczas sesji zwyczajnej. Głosowanie nad nim mogło nasta˛pic´ nie wczes´niej niz˙ na kolejnym posiedzeniu. Były to rozwia˛zania racjonalizuja˛ce odpowiedzialnos´c´ parlamentarna˛. Uchwalony przez Sejm (zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów) wniosek przekazywany był Prezydentowi Rzeczypospolitej. Ten mógł odwołac´ członka rza˛du (rza˛d) albo rozwia˛zac´ izby. Jez˙eli nie zaja˛ł w termi- nie trzech dni z˙adnego stanowiska, uchwała Sejmu przekazywana była do Senatu. W tej fazie procedury odwołania rza˛du rola Senatu była niezwykle istotna. Druga izba mogła poprzec´ stanowisko Sejmu; wniosek w przedmiocie wotum nieufnos´ci wracał wówczas do Prezydenta, który jako najwyz˙szy arbiter mógł wówczas odwołac´ rza˛d lub ministra albo rozwia˛zac´ izby. Gdy jednak Senat stanowiska Sejmu nie poparł — wniosek sejmowy o odwołanie rza˛du albo ministra upadał17. W ramach uprawnien´ kontrolnych wobec rza˛du Senat współdecydował równiez˙ wraz z Sejmem o uchylaniu zarza˛dzenia o wprowadzeniu stanu wyja˛tkowego. Uprawniony do wydania takiego zarza˛dzenia był rza˛d („za zezwoleniem Prezydenta Rzeczypospolitej”). W terminie 7 dni od ogłoszenia zarza˛dzenie winno byc´ przesłane do Sejmu, który był uprawniony do z˙a˛dania uchylenia go. Rza˛d był zobowia˛zany wykonac´ uchwałe˛ Sejmu, pod warunkiem jednak, z˙e stanowisko Sejmu swoja˛ uchwała˛ poprze równiez˙ Senat18.

15 Art. 83 regulaminu Senatu. 16 Taki wniosek został zgłoszony m.in. na 14 posiedzeniu Senatu w dniu 21 marca 1939 r. „Wyso- ki Senat powzia˛c´ raczy naste˛puja˛ca˛ uchwałe˛: «Senat Rzeczypospolitej na podstawie art. 42 ust. (3) i art. 48 ustawy konstytucyjnej z˙a˛da zawieszenia poste˛powania karnego, tocza˛cego sie˛ przed Sa˛dem Gro- dzkim we Lwowie, przeciwko s. Aleksandrowi Semkowiczowi z oskarz˙enia spółki akcyjnej Prasa Nowa i Janusza Laskownickiego (sygn. akt VII. Kg 9354/38) o obraze˛ czci. Warszawa, dnia 21.III.1939 r.»”. Wniosek został przyje˛ty do laski marszałkowskiej i odesłany do Komisji Regulaminowej; 14 pos., łamy 39–40. 17 Art. 29 Konstytucji. 18 Art. 78 Konstytucji. 72 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Równiez˙ wraz z Sejmem Senat uczestniczył w kontroli nad długami pan´stwa. Komisja Kontroli Długów Pan´stwa składała sie˛ bowiem z członków w równej liczbie wybieranych przez Sejm i Senat. Truizmem byłoby wie˛c stwierdzenie, z˙e kompetencje Senatu w Konstytucji kwietniowej, zarówno w sferze ustawodawstwa, jak i funkcji kontrolnej były zna- cznie wie˛ksze niz˙ Senatu w Konstytucji marcowej. Skłania to jednak do refleksji i zastanowienia sie˛, jaki w konsekwencji tego model systemu dwuizbowego przyje˛- ła Konstytucja kwietniowa i jaka˛ role˛ w ramach tego systemu wia˛zała z Senatem (izba refleksji i rozwagi, aktywny współustawodawca, podmiot aktywny w realiza- cji nalez˙a˛cych do kompetencji organów ustawodawczych). Izba refleksji i rozwagi — z pewnos´cia˛ tak. Takiej koncepcji Senatu odpowia- dał skład izby; pełnienie takiej roli umoz˙liwiały kompetencje izby. Konstytucja kwietniowa jednak, moim zdaniem, roli Senatu tylko do pełnienia takiej funkcji nie sprowadzała. W zakresie funkcji ustawodawczej uprawnienia Senatu pozornie nie róz˙niły sie˛ od uprawnien´ Senatu z okresu Konstytucji marcowej. Senat nie miał inicjatywy ustawodawczej, był jedynie uprawniony do rozpatrywania projektów uchwalonych przez Sejm. Mógł wnosic´ do nich poprawki albo projekty odrzucac´ w całos´ci. W obu przypadkach Sejm uchwały Senatu mógł odrzucic´. W Konstytucji z 1921 r. konstrukcja ta expressis verbis została uje˛ta w konstytucyjna˛ norme˛ „nie ma usta- wy bez zgody Sejmu” — moz˙e byc´ wie˛c rozumuja˛c a contrario ustawa bez zgody Senatu. W Konstytucji kwietniowej takz˙e „moz˙e byc´” ustawa bez zgody Senatu. Kon- stytucja jednak, inaczej niz˙ jej poprzedniczka z 1921 r., jako zasade˛ przyjmuje zgodne współdziałanie obu izb w ustawodawstwie, czyli domniemanie akceptacji przez Sejm woli Senatu. Dlatego nie ma w niej normy takiej, jak w art. 3 Konstytu- cji marcowej. W ramach takiej konstytucyjnej konstrukcji realizacji funkcji ustawodawczej, moz˙e byc´ ustawa bez zgody Senatu (gdyby Sejm odrzucił popra- wki Senatu lub uchwałe˛ o odrzuceniu projektu w całos´ci). Konstytucja zarazem nie nakłada na druga˛ izbe˛ z˙adnego terminu rozpatrzenia projektu sejmowego i nie for- mułuje zasady, z˙e jej milczenie traktuje sie˛ jako wyraz˙enie zgody na projekt. Senat w Konstytucji z 1935 r. nie zajmuja˛c z˙adnego stanowiska, mógł skutecznie bloko- wac´ uchwalenie ustawy, a nawet w ogóle to uniemoz˙liwic´. Nie ma ustawy bez zgo- dy Sejmu, zatem — ale zarazem — nie moz˙e byc´ ustawy bez wyraz˙enia woli wo- bec projektu przez Senat. W takiej konstrukcji Senat mógł decydowac´ o nieuchwaleniu ustawy (wbrew woli Sejmu); Sejm mógł decydowac´ o uchwaleniu ustawy wbrew woli Senatu, gdy ten ostatni zgłosił poprawki lub projekt odrzucił — uchwała˛ podje˛ta˛ wie˛kszos´cia˛ 3/5 głosów. W zakresie kontroli nad rza˛dem zrównowaz˙enie kompetencji obu izb było jesz- cze wyraz´niejsze. Wniosek w przedmiocie wotum nieufnos´ci dla rza˛du mógł byc´ zgłoszony i głosowany w Sejmie. W przypadku uchwalenia był przekazywany Pre- zydentowi Rzeczypospolitej. W sytuacji, gdy Prezydent nie zaja˛ł z˙adnego stanowi- Jacek Czajowski: Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 73 ska wobec takiego wniosku, był przedstawiany Senatowi do rozpatrzenia. Poparcie wniosku sejmowego otwierało moz˙liwos´c´ odwołania rza˛du (ministra); brak popar- cia przesa˛dzał o nieskutecznos´ci działania Sejmu i kon´czył procedure˛ odpowie- dzialnos´ci parlamentarnej. Ewentualne odwołanie rza˛du (ministra) w tym stadium procedury zalez˙ało od woli Senatu (wspólnej woli obu izb). Podsumujmy: ustawa moz˙e zostac´ uchwalona wbrew woli Senatu, ale nie moz˙e byc´ ustawy bez os´wiadczenia woli Senatu wobec sejmowego projektu ustawy19. Sejm nie moz˙e skutecznie doprowadzic´ do moz˙liwos´ci odwołania rza˛du (moz˙li- wos´ci: bo ostateczna decyzja nalez˙ała do Prezydenta Rzeczypospolitej) bez popar- cia Senatu; Sejm nie moz˙e uchylic´ zarza˛dzenia Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu wyja˛tkowego — takz˙e bez zgody Senatu. Zmiana Konstytucji wymaga zgod- nych uchwał Sejmu i Senatu, tak samo odrzucenie prezydenckiego z˙a˛dania ponow- nego uchwalenia zmian. Opieraja˛c sie˛ na takich przesłankach uzasadnione jest stanowisko, z˙e Konstytu- cja kwietniowa kreowała system dwuizbowy zrównowaz˙ony, a w ramach tego sy- stemu Senat był izba˛ rozwagi, powagi, refleksji i kompetencji20, ale funkcje˛ te˛ re- alizował, jako druga izba ustawodawcza, aktywnie i w oparciu o władcze kompetencje, współuczestnicza˛c z Sejmem w wykonywaniu funkcji izb ustawo- dawczych21. Charakterystyka Senatu w Konstytucji kwietniowej wymaga wreszcie, w mo- im przekonaniu, spojrzenia na druga˛ izbe˛ ustawodawcza˛ w aspekcie funkcjonal- nym. Mam tutaj na mys´li role˛, jaka˛ Senat mógł spełnic´ w praktyce funkcjonowania ustroju; w szczególnos´ci z punktu widzenia zasady jednolitos´ci władzy pan´stwo- wej i złoz˙enia jej w re˛ce Prezydenta Rzeczypospolitej. Konstytucja kwietniowa w szczególny sposób kreowała instytucje˛ Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent stał na czele pan´stwa. W jego osobie skupiała sie˛ „jed- nolita i niepodzielna” władza pan´stwowa. Jego głównym obowia˛zkiem była troska o dobro pan´stwa i za to ponosił odpowiedzialnos´c´ „przed Bogiem i historia˛”. Dla- tego pod jego zwierzchnictwem pozostawały wszystkie inne organy pan´stwa. Swo- ja˛ misje˛ Prezydent miał jednak pełnic´ przez rza˛dzenie pan´stwem. Jej istota˛ było sprawowanie arbitraz˙u i harmonizowanie działan´ organów naczelnych. „Prezydent Rzeczypospolitej — zacytujmy art. 3 Konstytucji — jako czynnik nadrze˛dny w pan´stwie harmonizuje działania naczelnych organów pan´stwowych”.

19 Por. A. Chmurek, Nowa Konstytucja, Warszawa 1935, s. 79, A. Deryng, Równowaga władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej a nowa Konstytucja Polska, Lublin 1937, s. 8. 20 Taka˛ role˛ Senatu dostrzegaja˛ m.in. A. Mycielski i S. Starzyn´ski. Por. A. Mycielski, Pare˛ słów o nowej Konstytucji, Wilno 1937, s. 11; S. Starzyn´ski, Rozwaz˙ania konstytucyjne, Lwów 1934, s. 10–11. 21 Nie stanowi dla mnie kryterium dwuizbowos´ci zrównowaz˙onej dokładny podział kompetencji w zakresie funkcji organów ustawodawczych mie˛dzy izby. Tym kryterium jest natomiast, moim zdaniem, taki podział kompetencji mie˛dzy izbami, w ramach którego wspólna wola obu izb jest konieczna dla zreali- zowania podstawowych zadan´ izb w sferze ustawodawstwa i kontroli rza˛du. W konteks´cie systemu dwuiz- bowego warto zaznaczyc´, z˙e w kategoriach moralno-politycznych Senat został wyniesiony ponad Sejm. To Marszałek Senatu zaste˛pował Prezydenta i zwoływał Zgromadzenie Elektorów. 74 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

W systemie organów naczelnych zwierzchnictwu Prezydenta Rzeczypospolitej podlegał tez˙ Senat. Senat jednak nalez˙ał do organów naczelnych, w szczególny sposób powia˛zanych z Prezydentem. Prezydent przeciez˙ mianował 32 senatorów z ogólnej liczby 9622. Pozostali pochodzili w wyborów, ale wyborów dokonywały elity. To pozwala przypuszczac´, z˙e inaczej mogli rozumiec´ dobro pan´stwa, niz˙ gdy- by byli wybierani w wyborach powszechnych. Moz˙na zasadnie sa˛dzic´, z˙e powia˛za- ny personalnie (nominaci), ideowo (prawo wybierania miała kuria zasłuz˙onych), troska˛ o dobro pan´stwa Senat, sui generis organ zaufania Prezydenta, mógł, wobec posiadanych kompetencji, słuz˙yc´ realizacji, umocnieniu i utrwaleniu ustrojowej ro- li Prezydenta, jako straz˙nika najwyz˙szych wartos´ci (dobra powszechnego), w imie˛ zabezpieczenia tych wartos´ci harmonizuja˛cego funkcjonowanie i współdziałanie innych organów naczelnych. Zbyt cze˛ste osobiste „harmonizowanie” przez Prezydenta współdziałania mie˛- dzy Sejmem i rza˛dem, w sferze polityki i rza˛dzenia pan´stwem, mogłoby podwaz˙ac´ autorytet Prezydenta, rodzic´ wa˛tpliwos´ci co do jego bezstronnos´ci, stawiac´ zarzuty, z˙e kieruje sie˛ nie wyła˛cznie dobrem pan´stwa, lecz interesami politycznymi. Kon- trolowany przez Prezydenta Senat mógł uniemoz˙liwic´ uchwalenie ustawy czy nie dopus´cic´ do wyraz˙enia rza˛dowi, czy ministrowi wotum nieufnos´ci. Prezydent za jego pos´rednictwem mógł „harmonizowac´” sam, z wysokos´ci swojego urze˛du, ob- serwuja˛c rozwój wydarzen´ w pan´stwie bez koniecznos´ci podejmowania kontro- wersyjnych decyzji. W praktyce ustrojowej okresu 1935–1939 Senat takiej funkcji nie spełniał, bo nie było takiej potrzeby. Jednak w odmiennych układach politycznych mógł taka˛ role˛ odgrywac´. Senat w praktyce tego okresu pełnił natomiast typowe dla drugiej izby ustawo- dawczej funkcje. Jego funkcjonowanie koncentrowało sie˛ na rozpatrywaniu rza˛dowych projektów ustaw. Daje sie˛ równiez˙ dostrzec wykonywanie kontroli wobec rza˛du. Uchwalony przez Sejm projekt ustawy Marszałek Senatu przekazywał do wła- s´ciwej merytorycznie komisji stałej. Zadaniem komisji było rozpatrzenie projektu, a naste˛pnie przedstawienie Senatowi opinii i projektów zmian. W praktyce były wypadki udziału w pracach komisji członków rza˛du. Opracowane przez komisje˛ sprawozdanie (wraz z porza˛dkiem posiedzenia plenarnego) było przedstawiane se- natorom przed posiedzeniem, na którym miała odbywac´ sie˛ debata. Miało to słuz˙yc´ lepszemu przygotowaniu senatorów do ewentualnej debaty i głosowania. Rozpatry- wanie projektu ustawy rozpoczynało sie˛ od wysta˛pienia senatora-sprawozdawcy. W praktyce sprawozdania miały róz˙ny charakter. Zdarzały sie˛ przypadki, gdy spra- wozdawca w jednym wysta˛pieniu referował ła˛cznie kilka projektów ustaw (zawsze jednak pytał w takim przypadku, czy Marszałek wyraz˙a na to zgode˛; Marszałek

22 Udział senatorów z nominacji Prezydenta w Senacie spotkał sie˛ z krytyka˛ doktryny. W. Komarni- cki np. dostrzegał w nich duz˙e uzalez˙nienie od Prezydenta (szczególnie wobec faktu, z˙e byli powoływani tylko na jedna˛ kadencje˛). W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski…, s. 232 i n. Podobnie B. Winiarski, My i oni w walce…, s. 98 i n. Jacek Czajowski: Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 75 z kolei zwracał sie˛ o wyraz˙enie w tej sprawie zgody przez izbe˛). Niektóre sprawo- zdania uderzaja˛ swoja˛ szczegółowos´cia˛, w innych sprawozdawca przedstawiał ogólne załoz˙enia projektu i opinie˛ uchwalona˛ przez komisje˛. Zalez˙ało to od wagi materii, których dotyczył projekt, a zapewne takz˙e od osobowos´ci samego sprawo- zdawcy. Po wysta˛pieniu sprawozdawcy Marszałek otwierał debate˛; w przypadku, gdy z˙a- den z senatorów „nie zapisał sie˛ do głosu” (winien to uczynic´ przed wysta˛pieniem sprawozdawcy) — zarza˛dzał głosowanie. Głosowano przez powstanie z miejsc i je- z˙eli nie było wa˛tpliwos´ci, z˙e wie˛kszos´c´ opowiada sie˛ za przyje˛ciem projektu ustawy, nie liczono juz˙ głosów. Do przyje˛cia projektu wymagana była zwykła wie˛kszos´c´ i obecnos´c´ przynajmniej 1/3 ustawowej liczby senatorów (w praktyce na posiedze- niach Senatu frekwencja była bardzo wysoka; zwykle liczba nieobecnych nie prze- kraczała dwóch, trzech). Senat w praktyce — i w tym aspekcie zachodzi wyraz´na róz˙nica z praktyka˛ dzia- łania Senatu w okresie obowia˛zywania Konstytucji marcowej — przyjmował na wniosek sprawozdawcy komisji sejmowej projekty ustaw bez zmian oraz bez prze- prowadzania nad nimi debaty plenarnej. Debata miała miejsce jedynie przy rozpatry- waniu szczególnie waz˙nych lub kontrowersyjnych projektów ustaw. Tak było np. gdy Senat rozpatrywał projekt ustawy o uz˙yciu broni przez Policje˛ Pan´stwowa˛ i słuz˙- by ochrony granic. Debata miała tez˙ z reguły miejsce przy rozpatrywaniu projektów ustaw finansowych23. Według odmiennych reguł przebiegała debata nad projektem ustawy budz˙eto- wej. Otwierało ja˛ wysta˛pienie generalnego sprawozdawcy budz˙etu. W swoim spra- wozdaniu przedstawiał on cele i podstawowe załoz˙enia projektu. Po wysłuchaniu generalnego sprawozdawcy Marszałek zarza˛dzał debate˛. Reguła˛ w praktyce Senatu było, w relacji do rozpatrywania innych projektów, stosunkowo liczny udział w niej senatorów. W debacie np. nad uchwaleniem preliminarza budz˙etowego na rok 1939/1940 wzie˛ło udział 13 senatorów. Po wysta˛pieniach senatorów stanowi- sko wobec ich wypowiedzi zajmował generalny sprawozdawca budz˙etu. Po tej de- bacie naste˛powały dopiero wysta˛pienia sprawozdawców poszczególnych cze˛s´ci bu- dz˙etu. Równiez˙ w tym przypadku po wysta˛pieniu sprawozdawcy miała miejsce debata. Reguła˛ w praktyce Senatu było równiez˙ zgłaszanie poprawek do projektu. W toku debaty budz˙etowej aktywny udział brali przedstawiciele rza˛du. Głosowano nad całos´cia˛ projektu, a naste˛pnie nad poprawkami do poszczególnych cze˛s´ci. Nowego znaczenia w okresie obowia˛zywania Konstytucji kwietniowej nabrały rezolucje Senatu. Wpłyne˛ło to w istotny sposób na ich znaczenie w praktyce ustro- jowej. Rezolucja jest uchwała˛ izby wyraz˙aja˛ca˛ jej stanowisko w okres´lonej materii i zawieraja˛ca wezwanie rza˛du (ministra) do podje˛cia okres´lonych działan´. W okre- sie obowia˛zywania Konstytucji marcowej znaczenie uchwalanych przez Senat re- zolucji było istotne. Za pomoca˛ swoich rezolucji Senat mógł realizowac´ funkcje w zakresie ustawodawstwa poza kompetencjami wynikaja˛cymi z Konstytucji

23 Opracowano na podstawie analiz protokołów z posiedzen´ plenarnych Senatu. 76 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

(m.in. rekompensowały one brak inicjatywy ustawodawczej), były istotnym instru- mentem wpływu na polityke˛ rza˛du, umoz˙liwiały realizowanie kontroli nad rza˛dem. Z reguły tez˙ „wezwania” w nich formułowane były realizowane przez rza˛d. Rezolucje uchwalał równiez˙ Senat w okresie obowia˛zywania Konstytucji kwiet- niowej. Instytucja rezolucji funkcjonowała jednak w odmienny sposób i odmienna˛ role˛ odgrywała w praktyce ustrojowej. Znaczenie senackich rezolucji uległo znacznemu ograniczeniu. Regulamin Sena- tu (byc´ moz˙e pod wpływem praktyki z poprzedniego okresu, gdy był instrumentem kierowania polityka˛ rza˛du) moz˙liwos´c´ ich uchwalania przez izbe˛ powia˛zał s´cis´le z pracami nad rozpatrywaniem projektów ustaw. Artykuł 54 regulaminu stanowił, z˙e „w zwia˛zku z pracami nad projektem ustawy moga˛ byc´ zgłaszane rezolucje zawiera- ja˛ce postulaty Senatu”. W praktyce do rozpatrywanego przez siebie projektu rezolu- cje zgłaszała komisja. Sprawozdawca przedstawiał je na plenum po sprawozdaniu o projekcie ustawy. Równiez˙ głosowanie nad nimi odbywało sie˛ po przyje˛ciu projek- tu przez Senat. Senat uchwalał rezolucje zamiast wnoszenia zmian do rozpatrywanych projek- tów (to zapewne tłumaczy tak znaczna˛ liczbe˛ projektów przyjmowanych przez Senat bez zmian). Takie znaczenie rezolucji Senatu znalazło wyraz np. przy rozpatrywaniu projektu ustawy o warunkach pracy słuz˙by pan´stwowej. Warto, dla zilustrowania, przytoczyc´ wypowiedz´ senatora sprawozdawcy: „Rozwaz˙aja˛c to (wa˛tpliwos´ci zwia˛- zane z jednym z artykułów projektu — p.m.) senacka Komisja Administracyjno-Sa- morza˛dowa nie proponuje jednak zmiany tego przepisu, zwłaszcza z˙e odesłanie pro- jektu do Sejmu oddaliłoby termin wejs´cia w z˙ycie tej tak oczekiwanej przez pracowników publiczno-prawnych […] ustawy […]”. W konsekwencji takiego sta- nowiska kon´czył sprawozdanie: „Wysoki Senat uchwalic´ raczy projekt ustawy w brzmieniu uchwalonym przez Sejm bez zmian wraz z naste˛puja˛ca˛ rezolucja˛: „Se- nat wzywa do zarza˛dzenia, by w przypadkach zasługuja˛cych na uwzgle˛dnienie, oso- by, które na ziemiach przyła˛czonych do Polski zostały przyje˛te do słuz˙by pan´stwo- wej […] otrzymały w jakiejkolwiek ba˛dz´ formie wynagrodzenie róz˙nicy mie˛dzy wynagrodzeniem, jakie otrzymały faktycznie […] a uposaz˙eniem okres´lonym w pi- s´mie nominacyjnym”24. Opieraja˛c sie˛ na doste˛pnych w chwili obecnej materiałach trudno ocenic´, czy i w jakim stopniu rza˛d zrealizował rezolucje˛ Senatu. W ramach realizacji funkcji kontrolnej nad rza˛dem, w praktyce funkcjonowania Senatu, istotna˛ role˛ odgrywały interpelacje. Ich liczba była jednak zdecydowanie mniejsza niz˙ w przypadku interpelacji w okresie obowia˛zywania Konstytucji z 1921 r. Interpelacje senatorowie składali na pis´mie na re˛ce Marszałka Senatu. Ten przekazywał je odpowiedniemu ministrowi (chyba z˙e interpelacja, co było jednak rzadkie w praktyce, dotyczyła premiera). Regulamin Senatu dopuszczał moz˙liwos´c´ udzielenia odpowiedzi ustnie lub pisemnie. W praktyce w zasadzie zawsze odpowiedz´ przekazywana była Marszałkowi Senatu w formie pisemnej, a ten przeka-

24 Sprawozdanie sten. z 14. posiedzenia Senatu z 21 III 1939 r., t. 16; art. 54 Regulaminu. Jacek Czajowski: Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku 77 zywał ja˛ interpelantowi. Nad odpowiedzia˛ nie odbywały sie˛ debaty, chociaz˙ taka˛ moz˙liwos´c´ przepisy regulaminu przewidywały25. Forma˛ kontroli była równiez˙ moz˙liwos´c´ zadawania pytan´ obecnym na posiedze- niach przedstawicielom rza˛du. Niewa˛tpliwie szerzej o funkcji kontrolnej be˛dzie moz˙- na powiedziec´ na podstawie pełnej analizy protokołów z posiedzen´ plenarnych i ko- misji senackich. Uwagi tu poczynione o Senacie w Konstytucji z 1935 r. moz˙na, jak sie˛ wydaje, zakon´czyc´ teza˛, z˙e w relacji do Konstytucji marcowej Konstytucja kwietniowa zna- cznie wzmocniła pozycje˛ ustrojowa˛ Senatu, a zarazem sformułowac´ wniosek, z˙e nie poszło za tym wzmocnienie roli Senatu w praktyce ustrojowej. Moz˙na nawet wysu- na˛c´ sugestie˛ jeszcze dalej ida˛ca˛: z˙e „słabszy” w Konstytucji marcowej Senat odgry- wał w praktyce istotniejsza˛ role˛ niz˙ Senat w okresie Konstytucji kwietniowej, które- go pozycje˛ ustrojowa˛ tak bardzo Konstytucja wzmocniła. Byłaby to zreszta˛ logiczna konsekwencja wypływaja˛ca z odmiennego pojmowania pan´stwa i przyje˛cia odmien- nych zasad organizacji ustroju w obu przypadkach.

SUMMARY

of the article: The Senate under the Constitution of 23 April 1935

The article deals with the place of the Senate of the Republic of Poland in the system of government under the April Constitution. This place has been discussed in three aspects. The first treats the Senate as an expression of the concept of elite state.. That concept was in fact implemented, logically and consistently, by the Constitution establishing the manner of election of senators. The second aspect relates to the place of the Senate within the bicameral system of government established by the Constitution. In the view of the author, the competences of the Senate, and particularly the distribution of powers between the Sejm and Senate in the performance of their legislative and supervising functions, indicate that the founders of the Constitution expressly favoured a balanced bicameral system. Such a thesis is confirmed by an analysis of the scope of competences of the Senate in the legislative process and the supervision of the government (in this respect, we must take into account the Senate’s participation in the implementation of the principle of parliamentary accountability of the government). The problem is presented in close association with the principles governing the creation of the Senate. And, finally, the third aspect relates to the role that the Senate would play as an instrument applied by the President of the Republic in the performance of his functions of an arbiter in harmonizing cooperation of all agencies of the State in order to fully accomplish the universal goal, that is prosperity and strength of the State.

25 Art. 83 Regulaminu. 78 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały DARIUSZ GÓRECKI

SEJM W USTAWIE KONSTYTUCYJNEJ Z 23 KWIETNIA 1935 ROKU

I. WPROWADZENIE Istota˛ przeprowadzonej w 1935 r. reformy konstytucyjnej było przystosowa- 1. nie struktury organów do nowych zadan´ stawianych przed pan´stwem. W Konstytucji kwietniowej zawarto nowa˛ koncepcje˛ pan´stwa, odchodza˛ca˛ od pan´stwa indywidualistycznego i przekształcaja˛ca˛ je w pan´stwo społeczne. Ws´ród załoz˙en´ ideo- logicznych tej konstytucji, zawartych w rozdziale pierwszym, znalazły sie˛ postanowie- nia dotycza˛ce zwierzchnictwa w pan´stwie oraz systemu jego naczelnych organów. W jej art. 3 wymienione zostały organy pan´stwowe (formalnie równorze˛dne), znajduja˛- ce sie˛ pod zwierzchnictwem prezydenta. Były to: rza˛d, Sejm, Senat, siły zbrojne, sa˛dy i kontrola pan´stwowa. Natomiast prezydent, jako czynnik nadrze˛dny, miał harmonizo- wac´ ich działalnos´c´ (art. 11). Przyje˛ta konstrukcja systemu organów pan´stwowych opierała sie˛ nie na zasadzie podziału władz, jak w ustawie zasadniczej z 1921 r., lecz na zasadzie koncentracji władzy w osobie prezydenta1. Przyznanie prezydentowi nadrze˛dnej pozycji w pan´stwie i wzrost znaczenia rza˛- du nierozerwalnie ła˛czyły sie˛ z ograniczeniem roli i zakresu działania izb ustawo- dawczych. Brak zaufania przywódców sanacyjnych do parlamentu, jako kierownic- twa spraw pan´stwowych (nie zawsze dostatecznie kompetentnego) zadecydował o postawieniu ponad zbiorowos´cia˛ organu jednoosobowego2. Twórcy konstytucji oczywis´cie nie deklarowali wprost obniz˙enia powagi parlamentu. Traktowali go jed- nak jedynie jako organ odzwierciedlaja˛cy róz˙ne opinie i postulaty społeczen´stwa, cze˛sto przeciwstawne. Prowadzic´ to miało do wypracowania niezbe˛dnej jednos´ci w okres´laniu celów pan´stwa i sposobów ich realizacji3. Utoz˙samianie przewagi par- lamentu w z˙yciu pan´stwowym ze słabos´cia˛ rza˛du było powszechne w obozie znajdu- ja˛cym sie˛ u władzy od 1926 r. Pogla˛d taki prezentowali takz˙e przedstawiciele lewicy sanacyjnej, zwalczaja˛cy pod koniec dwudziestolecia mie˛dzywojennego tendencje au- torytarne4. 2. Konstytucja kwietniowa utrzymała dotychczasowa˛ konstrukcje˛, polegaja˛ca˛ na formalnym istnieniu w dziedzinie ustawodawstwa dwu organów przedstawiciel- skich. Powtórzono wie˛c bła˛d z Konstytucji marcowej polegaja˛cy na nazwaniu, sprze- cznym z polska˛ tradycja˛, izby niz˙szej Sejmem, a nie Izba˛ Poselska˛. Zwia˛zki funkcjo-

1 Szerzej o przyje˛tym w 1935 r. modelu prezydentury: D. Górecki, Pozycja ustrojowo-prawna Pre- zydenta Rzeczypospolitej i rza˛du w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku, Łódz´ 1992 (wyd. I), Łódz´ 1995 (wyd. II). 2 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy w latach 1918–1939, Londyn 1951, s. 34. 3 W. Makowski, Pan´stwo społeczne, Warszawa 1936, s. 92; S. Car, Nowa Konstytucja Rzeczypospo- litej Polskiej, Warszawa 1935, s. 12. 4 J. Moraczewski, Rozwaz˙ania nad połoz˙eniem politycznym i gospodarczym Polski, Warszawa 1938, s. 41. 80 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały nalne istnieja˛ce mie˛dzy Sejmem i Senatem, a takz˙e wspólna kadencja i istnienie Izb Poła˛czonych wskazuje, z˙e były to obie cze˛s´ci składowe jednego ciała, nie maja˛cego wszakz˙e nazwy5. Twórcy konstytucji niestety nie skorzystali z szansy powrotu do terminologii zgodnej z polska˛ tradycja˛ i utrzymali dotychczasowa˛ nazwe˛ izb. Zmniejszyli natomiast przewage˛ Sejmu nad Senatem, w pewnych sprawach daja˛c nawet prymat temu drugiemu, np. przy zaste˛pstwie prezydenta. Pomimo utrzymania niektórych róz˙nic w kompetencjach obu izb ustawodawczych, zbliz˙yło to model pol- skiego parlamentu do pełnej dwuizbowos´ci. Ograniczeniu pozycji ustrojowej Sejmu towarzyszyło m.in. zmniejszenie jego składu osobowego z 444 do 208 posłów, wybieranych w czteroprzymiotnikowych wy- borach (bez zasady proporcjonalnos´ci). Szczegóły regulowała ordynacja wyborcza do Sejmu z 8 lipca 1935 r.6 Istotnemu ograniczeniu uległ tez˙ zakres immunitetu poselskie- go (zwłaszcza immunitet formalny i nietykalnos´c´ poselska)7. Konstytucja przyje˛ła bo- wiem zasade˛ zrównania odpowiedzialnos´ci parlamentarzystów z obywatelami.

II. ORGANIZACJA WEWNE˛TRZNA 1. Problematyka dotycza˛ca organizacji wewne˛trznej Sejmu oraz jego trybu pra- cy została szczegółowo okres´lona w regulaminie Sejmu z dnia 5 paz´dziernika 1935 r., znowelizowanym w dniach 29 listopada 1938 r. i 2 wrzes´nia 1939 r. Organy wewne˛trzne w Sejmie były naste˛puja˛ce: marszałek, wicemarszałkowie, komisje, se- kretarze i Sa˛d Marszałkowski. Marszałka wybierał Sejm bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów. Przejawem ingerencji prezydenta w wewne˛trzne sprawy Sejmu była proce- dura przestrzegana przy wybieraniu marszałka. Istniał bowiem zwyczaj — zapocza˛t- kowany w 1930 r. przez Kazimierza S´ witalskiego, z˙e po wyborze Marszałka Sejmu, jeszcze przed os´wiadczeniem o przyje˛ciu urze˛du, prosił on o przerwe˛ w obradach (około godziny), która˛ wykorzystywał na skontaktowanie sie˛ z prezydentem w celu zapytania, czy akceptuje jego wybór. Dopiero po tej akceptacji wyraz˙ał na posiedze- niu izby zgode˛ na piastowanie urze˛du. Zwyczaj ten Sejm przemienił w norme˛ pra- wna˛, nowelizuja˛c swój regulamin w 1938 r.8 W praktyce nie było ze strony prezy- denta ani jednego wypadku odmowy akceptacji wyboru marszałka Sejmu lub Senatu. Marszałek, jako jednoosobowy organ kierowniczy izby, stał na straz˙y jej godno- s´ci, reprezentował ja˛ na zewna˛trz, przewodniczył obradom, przestrzegał toku jej prac, sprawował piecze˛ nad spokojem i porza˛dkiem na obszarze do niej nalez˙a˛cym oraz mianował funkcjonariuszy Biura Sejmu. Dokonywał takz˙e wykładni regulaminu Sej-

5 C. Znamierowski, Konstytucja styczniowa i ordynacja wyborcza, Warszawa 1935, s. 68. 6 Dz.U. Nr 47, poz. 319. 7 Szerzej: D. Górecki, Ewolucja immunitetu parlamentarnego w Polsce w latach 1919–1939, [w:] Zagadnienia prawa konstytucyjnego. Ksie˛ga pamia˛tkowa ku czci Profesora Tadeusza Szymczaka, pod red. M. Domagały, Łódz´ 1994, s. 46–57. 8 Sprawozdanie sten. z 2. posiedzenia Sejmu z 29 listopada 1938 r., łam 4. Art. 4 ust. 2 regulaminu Sejmu: „Poseł wybrany na Marszałka Sejmu uda sie˛ bezzwłocznie do Prezydenta Rzeczypospolitej w celu uzyskania zgody na przyje˛cie wyboru, po czym złoz˙y Sejmowi stosowne os´wiadczenie”. Analogiczna˛ tres´c´ uzyskał art. 4 ust. 2 regulaminu Senatu. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 81 mu oraz w imieniu Sejmu podpisywał wszelkie pisma wychodza˛ce na zewna˛trz. W okresie obowia˛zywania Konstytucji marcowej marszałek był mediatorem pomie˛- dzy zwalczaja˛cymi sie˛ na terenie Sejmu frakcjami9. Funkcja mediacyjna marszałka w okresie obowia˛zywania konstytucji z 1935 r. w warunkach w zasadzie jednorod- nego polityczne Sejmu — co nie znaczy jednak zupełnie wolnego od tarc´ i konfli- któw — uległa wyraz´nemu osłabieniu. Osłabieniu uległa tez˙ pozycja marszałka Sejmu na rzecz marszałka Senatu. Na- tomiast wzrosła jego rola wewna˛trz izby. Wia˛zało sie˛ to z brakiem klubów posel- skich. Marszałek ustalał porza˛dek obrad, kolejnos´c´ i czas przemówien´, mógł takz˙e skres´lic´ z protokołu i stenogramu zwroty zawieraja˛ce tres´c´ sprzeczna˛ z obowia˛zkiem wiernos´ci dla pan´stwa polskiego. Miał tez˙ znaczne uprawnienia wobec komisji. Or- ganem wykonawczym marszałka było Biuro Sejmu, maja˛ce statut organizacyjny10. Biuro Sejmu składało sie˛ z Wydziału Prac Parlamentarnych, Wydziału Administra- cyjnego oraz Biblioteki i Archiwum Sejmu i Senatu. Po zakon´czeniu kadencji Sejmu marszałek nie zachowywał mandatu, jak daw- niej do ukonstytuowania sie˛ nowej izby, lecz utrzymywał tylko uprawnienia dotycza˛- ce wyboru prezydenta. 2. Pozostałe organy wewne˛trzne Sejmu wybierane były zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów. W Sejmie było 5 wicemarszałków i 8 sekretarzy. Wicemarszałkowie nie mieli własnych uprawnien´, lecz w zaste˛pstwie marszałka przewodniczyli obradom izby oraz wykonywali inne zlecone im zadania. Natomiast sekretarze sporza˛dzali protokoły z obrad Sejmu, listy mówców, obliczali wyniki głosowan´ oraz sprawowali inne funkcje zlecone im przez marszałka. Prezydium Sejmu tworzyli marszałek wraz z wicemarszałkami i sekretarzami. Organem powołanym do orzekania w sprawach o czyny nie licuja˛ce z honorem i godnos´cia˛ posła był Sa˛d Marszałkowski. Jego pre- zesa i wiceprezesa wybierał Sejm, natomiast se˛dziów — strony spos´ród posłów. Sejm wybierał tez˙ rzecznika (i jego zaste˛pce˛) Sa˛du Marszałkowskiego, którzy pełnili role˛ oskarz˙ycieli. 3. W Sejmie istniały tez˙ dwa rodzaje komisji: stałe (dla okres´lonego rodzaju spraw) i niestałe (zwane dawniej nadzwyczajnymi, dla poszczególnych spraw). Mar- szałek składał Sejmowi propozycje dotycza˛ce rodzaju komisji, ich składu i zakresu działania. Liczba stałych komisji sejmowych w okresie mie˛dzywojennym ulegała pewnym zmianom. W Sejmie Ustawodawczym było ich 26, a w okresie obowia˛zywa- nia Konstytucji marcowej — 22. W przeciwien´stwie do poprzednich regulaminów, regulamin Sejmu z 1935 r. nie wymieniał z nazwy komisji stałych ani nie zawierał wskazówek dotycza˛cych ich liczebnos´ci. Na pierwszej sesji Sejmu wybranego w 1935 r. powołano 8 takich komisji, przy czym nie uczyniono tego jednego dnia, lecz tworzono je w miare˛ potrzeb, w zwia˛zku z prowadzonymi pracami legislacyjnymi. Ze

9 Z. Wasik, Pozycja komisji parlamentarnych pod rza˛dami Konstytucji Marcowej, Torun´ 1981, s. 128. 10 Monitor Polski z 1931 r. Nr 234, poz. 318. 82 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały wzgle˛du na znaczenie Komisji Budz˙etowej w jej skład powołano prócz członków takz˙e ich zaste˛pców. Specyfika˛ tych komisji było to, z˙e powoływane były na okres jednej, tzn. biez˙a˛cej sesji zwyczajnej. W 1935 r. spowodowało to koniecznos´c´ powołania 6 komisji stałych na okres sesji nadzwyczajnej. Aby w przyszłos´ci unikna˛c´ tej niedogodnos´ci, od tej pory komisje stałe powoływano na okres do najbliz˙szej sesji zwyczajnej. Komisje stałe wy- bierano: 5 i 6 grudnia 1935 r., 4 czerwca 1936 r. (sesja nadzwyczajna), 1 grudnia 1936 r., 1 grudnia 1937 r. i 3 grudnia 1938 r. Ich liczbe˛ i skład przedstawia tabela 1.

Tabela 111

XII 1935 – Komisje stałe 4 VI 1936 1 XII 1936 1 II 1937 3 XII 1938 –II 1936 Administracyjno-Samorza˛dowa3030303030 Budz˙etowa 30+15 29+15 30+20 30+29 30+30 Inwestycyjna — — — — 25 Komunikacyjna — — 30 30 30 Os´wiatowa 25—303030 Pracy 32 — 31 30 30 Prawnicza 25 25 30 30 30 Przemysłowo-Handlowa 31 — 30 30 30 Regulaminowa 15 15 15 15 15 Rolna 3131303030 Skarbowa ——303030 Spraw Zagranicznych2121252525 Wojskowa ——252525 Zdrowia Publicznego i Opieki 27—303030 Społecznej

Na czele kaz˙dej komisji stało prezydium w składzie: przewodnicza˛cy, jego zaste˛p- cy i sekretarz. W Sejmie prezydia komisji liczyły od 3 do 5 członków. Regulamin z 1935 r. przyznawał marszałkowi szczególne uprawnienia maja˛ce na celu usprawnie- nie prac komisji12. Mógł on bowiem, w razie uznania projektu za pilny, zobowia˛zac´ komisje˛ do ukon´czenia prac w wyznaczonym przez siebie terminie. Ponadto mógł tez˙ zwrócic´ komisji sprawozdanie ze swymi uwagami w celu uzupełnienia. W posiedzeniach komisji uczestniczyli członkowie rza˛du oraz — gdy przedmio- tem obrad były sprawy finansowe — prezes Najwyz˙szej Izby Kontroli. Bez prawa

11 Sprawozdanie sten. z posiedzenia Sejmu z: 5 i 6 grudnia 1935 r., łamy 137–144; 13 grudnia 1935 r., łamy 18–20; 24 stycznia 1936 r., łamy 14, 16–18; 7 lutego 1936 r., łam 8; 4 czerwca 1936 r., łam 5; 1 grudnia 1936 r., łamy 7–15; 1 i 2 grudnia 1937 r., łamy 9–13; Archiwum Akt Nowych (AAN), Prezydium Rady Ministrów, cz. VI, sygn. 3-26, s. 10–23; AAN, Biuro Sejmu RP, sygn. 147; Monitor Polski, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 1938, Nr 278, s. 3. 12 L. Zieleniewski, Regulaminy Sejmu i Senatu, „Nowe Pan´stwo” 1936, nr 2, s. 42. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 83 głosu mogli w nich brac´ udział posłowie spoza jej składu oraz senatorowie. Sprzyjało to dokładniejszemu opracowaniu projektu pod wzgle˛dem merytorycznym, a takz˙e ułatwiało posłom wykonywanie funkcji kontrolnej. Oprócz komisji stałych istniały jeszcze komisje niestałe. Poniewaz˙ regulamin nie zawierał z˙adnych wskazówek co do ich składu, poseł gen. Lucjan Z˙ eligowski propono- wał, aby odzwierciedlały one skład społeczny kraju, którego 80% stanowili rolnicy. Z tego wzgle˛du zaproponował, aby w 30-osobowej komisji znalazło sie˛ 20 posłów reprezentuja˛cych rolnictwo i 10 wywodza˛cych sie˛ z innych s´rodowisk13. Marszałek jed- nak słusznie taki pomysł odrzucił, jako wychodza˛cy poza ramy okres´lone regulaminem. Ponadto istniała jeszcze komisja o składzie poselsko-senatorskim, powoływana na cała˛ kadencje˛ izb ustawodawczych. Była to Komisja Kontroli Długów Pan´stwa, o której be˛dzie jeszcze mowa. 4. Ani konstytucja, ani regulamin Sejmu (równiez˙ Senatu) nie zawierały przepi- sów stanowia˛cych o organizowaniu sie˛ posłów w Sejmie. Wia˛zało sie˛ to z negowa- niem roli partii politycznych w z˙yciu pan´stwa. Zdaniem niektórych przedstawicieli prawa konstytucyjnego rozwia˛zanie takie nasuwało powaz˙ne wa˛tpliwos´ci, ze wzgle˛du na skłonnos´c´ w naszym narodzie do wybitnego „przerostu indywidualizmu”14. Pomi- nie˛cie tej tematyki nie oznaczało wszakz˙e zakazu organizowania sie˛ posłów, lecz po- zostawiono to praktyce. W Sejmie wybranym w 1935 r. istniały pewne ugrupowania oparte na róz˙nych kryteriach. Były to: Porozumienie Katolicko-Narodowe w Sejmie, Grupa Sejmowa Koła Rolników, Klub Dyskusyjny Uczestników Walk o Niepodle- głos´c´, Grupa Samorza˛dowa, Parlamentarna Grupa Pracy, Grupa Os´wiatowa, Grupa Wiejskich Działaczy w Sejmie, Grupa Prawnicza oraz Koło Parlamentarne Obozu Zjednoczenia Narodowego. W omawianym czasie w Sejmie, oprócz 181 posłów naro- dowos´ci polskiej, zasiadali takz˙e przedstawiciele mniejszos´ci narodowych skupieni w Ukrain´skiej Reprezentacji Parlamentarnej (13 posłów), Ukrain´skiej Reprezentacji Parlamentarnej Wołynia (5 posłów) i Z˙ ydowskim Kole Parlamentarnym (3 posłów). Natomiast w Sejmie wybranym w 1938 r. zasiadało 182 Polaków, 19 Ukrain´ców, 3 Z˙ ydów, 1 Białorusin i 1 Rosjanin. Istniały w tym czasie: Koło Parlamentarne OZN (166 posłów), Ukrain´ska Reprezentacja Parlamentarna (14 posłów), Ukrain´ska Repre- zentacja Parlamentarna Wołynia (4 posłów), Koło Z˙ ydowskie (5 posłów), Koło Posłów Niezalez˙nych (13 posłów) oraz pozostaja˛cych bez przydziału 6 posłów15.

III. TRYB PRACY

1. Konstytucja kwietniowa utrzymała dotychczasowa˛, pie˛cioletnia˛ kadencje˛ izb ustawodawczych. Pocza˛tek kadencji liczył sie˛ od dnia ich zwołania. Bardzo istotnym uprawnieniem prezydenta było prawo do rozwia˛zania izb przed upływem kadencji.

13 Sprawozdanie sten. z 2. posiedzenia Sejmu z 24 paz´dziernika 1935 r., łamy 15 i 16. 14 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Wilno 1937, s. 307. 15 AAN, Biuro Sejmu RP, sygn. 130, s. 9–11; tamz˙e sygn. 131, s. 5; A. Ajnenkiel, Parlamentaryzm II Rzeczypospolitej, Warszawa 1975, s. 361–363, 372 i 385. 84 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Akt ten nalez˙ał do jego prerogatyw. Twórcy konstytucji podkres´lali, z˙e gdyby prezy- dent mógł tak posta˛pic´ jedynie na wniosek rza˛du, to w gruncie rzeczy oznaczałoby to zalez˙nos´c´ izb od rza˛du. Natomiast konstytucja zakładała ich równorze˛dnos´c´16. Roz- wia˛zanie takie niosło z soba˛ jednak pewne ryzyko. Gdyby bowiem prezydent zacza˛ł przejawiac´ tendencje autokratyczne, mógłby swego prawa w tym zakresie naduz˙y- wac´. W teorii prawa konstytucyjnego juz˙ wczes´niej wypowiadano sie˛ za ogranicze- niem prawa prezydenta do rozwia˛zywania izb ustawodawczych do dwóch razy z rze˛- du, co miało zapobiegac´ rza˛dom samowładczym17. Wobec braku ograniczen´ prawnych, jedynie wzgla˛d na opinie˛ publiczna˛ mógł powstrzymywac´ głowe˛ pan´stwa przed zbyt pochopnym korzystaniem z tego uprawnienia. 2. Konstytucja utrzymała tez˙ sesyjny tryb pracy legislatywy. Sesje Sejmu były zwyczajne (jedna w roku) oraz nadzwyczajne. Konstytucja kwietniowa przyznawała prezydentowi kompetencje (jako jego obowia˛zki) zwoływania i rozwia˛zywania izb ustawodawczych oraz otwierania, odraczania i zamykania ich sesji. Przyje˛cie zasady zwierzchnictwa prezydenta nad Sejmem wykluczało przyznanie temu ostatniemu prawa do zebrania sie˛ z mocy prawa, w razie niedopełnienia przez prezydenta tego obowia˛zku. W takiej sytuacji mogłaby jedynie wchodzic´ w rachube˛ odpowie- dzialnos´c´ premiera, gdyz˙ akty w tym przedmiocie wymagały jego kontrasygnaty18. 3. W okresie sesji odbywały sie˛ posiedzenia Sejmu, zwoływane przez jego mar- szałka. Posiedzenia były jawne, Sejm mógł jednak uchwalic´ tajnos´c´ obrad. Poza po- słami na sale˛ obrad wste˛p przysługiwał członkom i przedstawicielom rza˛du, człon- kom Prezydium Senatu, generalnemu inspektorowi sił zbrojnych, pierwszemu prezesowi Sa˛du Najwyz˙szego, prezesowi Najwyz˙szej Izby Kontroli i delegowanym przezen´ urze˛dnikom oraz funkcjonariuszom Biura Sejmu. Wprawdzie konstytucja i regulamin Sejmu przemilczały obecnos´c´ prezydenta na sali obrad, to jednak w prak- tyce miało to miejsce (istniała nawet loz˙a prezydencka), np. w dwudziesta˛ rocznice˛ otwarcia Sejmu Ustawodawczego 10 lutego 1939 r. na sale˛ obrad przybył prezydent wraz z generalnym inspektorem sił zbrojnych, co zdaniem marszałka Sejmu „było dowodem rosna˛cej zwartos´ci i harmonii wewne˛trznej w pracy Pan´stwa”19. Ponadto obradom (z galerii) mogła przysłuchiwac´ sie˛ publicznos´c´. Dla prawomocnos´ci uchwał, podobnie jak poprzednio, wystarczała zwykła wie˛k- szos´c´ głosów w obecnos´ci co najmniej 1/3 ustawowej liczby posłów, jez˙eli przepisy konstytucji nie stanowiły inaczej. Głosowanie w Sejmie było jawne i odbywało sie˛ przez powstanie z miejsc, a obliczanie głosów przeprowadzano tylko wtedy, kiedy prezydium nie było zgodne co do wyników głosowania. Sejm mógł takz˙e uchwalic´ głosowanie imienne. Nie mogło ono jednak odbyc´ sie˛ nad wnioskiem formalnym, jak równiez˙ w sprawach rozstrzyganych przez Sejm bez rozprawy.

16 S. Car, Czynnik równowagi w nowej konstytucji, Warszawa 1934, s. 13. 17 L. Kulczycki, Prawo polityczne, Warszawa 1929, cz. I, s. 211. 18 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski …, s. 234. 19 Sprawozdanie sten. z 29. posiedzenia Sejmu z 16 czerwca 1939 r., łam 30. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 85

IV. KOMPETENCJE

1. Rola, jaka˛ ustawodawca konstytucyjny wyznacza organowi w systemie orga- nów pan´stwowych, znajduje odzwierciedlenie w zakresie przyznanych mu kompe- tencji. Analiza tekstu Konstytucji kwietniowej wskazuje na współudział Sejmu i Se- natu we wszystkich wykonywanych przez nie funkcjach. Rozwia˛zanie takie nie było przypadkowe. Twórcy konstytucji uwaz˙ali bowiem, iz˙ kaz˙da sprawa rozstrzygana przez izby ustawodawcze winna byc´ rozpatrywana pod róz˙nym ka˛tem: Sejm miał to czynic´ przede wszystkim z punktu widzenia obywateli, a Senat — całos´ci pan´stwa20. Konstytucja kwietniowa znacznie uszczupliła kompetencje Sejmu. Trudno jest zgodzic´ sie˛ z pogla˛dem wyraz˙onym w literaturze prawa konstytucyjnego przez Macie- ja Starzewskiego, z˙e Sejm nie utracił z˙adnego z istotnych uprawnien´ gwarantuja˛cych mu utrzymanie pozycji, jaka˛ ma parlament w pan´stwach rza˛dzonych systemem gabi- netowym. Jego zdaniem, Sejm utracił jedynie szczególne przywileje przyznane mu przez Konstytucje˛ marcowa˛, co nie wpłyne˛ło ze szkoda˛ na te funkcje wykonywane odta˛d juz˙ nie przez Sejm (lub nie tylko przez Sejm), i które dzie˛ki nowym rozwia˛za- niom pełnia˛ swe zadania z wie˛ksza˛ korzys´cia˛ dla pan´stwa niz˙ poprzednio21. Skrajnie przeciwstawny pogla˛d prezentował A. Chmurski, według którego izby ustawodawcze utraciły charakter zasadniczego organu pan´stwowego, zostały pozbawione moz˙liwos´ci oddziaływania na kierunek polityki rza˛du, a tym samym pan´stwa i przestały byc´ orga- nami politycznymi, przekształcaja˛c sie˛ w organy o charakterze technicznym dla speł- niania pewnych (pozostawionym im przez prezydenta lub rza˛d) kompetencji. Stały sie˛ wie˛c Rada˛ Ustawodawcza˛, Rada˛ Budz˙etowa˛ i Rada˛ Kontroluja˛ca˛22. W rzeczywistos´ci ograniczenia dotyczyły przede wszystkim Sejmu. Natomiast problem wyznaczenia przez konstytucje˛ miejsca Senatu w systemie organów pan´- stwowych był bardziej złoz˙ony. Przy generalnym bowiem ograniczeniu znaczenia parlamentu wzrosła jednak rola Senatu wobec Sejmu. W rezultacie Sejm tracił swa˛ bezwzgle˛dna˛ przewage˛ nad Senatem, niektóre jego uprawnienia przeszły na rzecz parlamentu jako całos´ci, rozszerzono tez˙ prawa Senatu, co oznaczało konstytucyjne podkres´lenie jego roli23. Stanowisko odmienne w tej kwestii prezentował M. Starze- wski twierdza˛c, z˙e Senat nie mógł odegrac´ wie˛kszej roli niz˙ poprzednio. Według niego Senat był organem, który nie mógł niczego nie tylko narzucic´, ale nawet zapro- ponowac´ ani skutecznie powstrzymac´ i dlatego przyznane mu uprawnienia nie czyni- ły go silniejszym ani wobec Sejmu, ani wobec rza˛du. Nawet w Izbach Poła˛czonych

20 W. Makowski, Rzeczpospolita, Warszawa 1935, s. 37. 21 M. Starzewski, Uwagi prawno-polityczne nad projektem konstytucji wicemarszałka Cara, Kraków 1934, s. 89. 22 A. Chmurski, Nowa konstytucja, Warszawa 1935, s. 90–91. 23 C. Berezowski, Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r., Warszawa 1936, s. 16; E. Gdulewicz, Geneza i zasady naczelne Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 roku, Lublin 1973 (mps powiel.), s. 164; T. Orlewicz, Zasady konstytucji 23 kwietnia 1923 roku, Warszawa 1935, s. 66. 86 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały senatorowie nie mogliby wbrew posłom przeforsowac´ swego stanowiska, gdyz˙ ich głosy wobec liczby posłów nie miałyby wie˛kszego znaczenia24. Natomiast M. Starzewski dostrzegał rozszerzenie kompetencji Senatu, zwła- szcza w zakresie kontroli nad rza˛dem, uwaz˙ał jednak, z˙e dla rza˛du o wiele waz˙niej- szym od Senatu jest Sejm, gdyz˙ jes´li be˛dzie miec´ tam silne oparcie, to nie be˛dzie musiał zbytnio liczyc´ sie˛ z Senatem, jes´li zas´ znajdzie sie˛ w konflikcie z Sejmem, to izba wyz˙sza nie zapewni mu wystarczaja˛co mocnego wsparcia. Jego zdaniem, w sto- sunkach rza˛du z izbami ustawodawczymi Senat był tym czynnikiem, który zmuszał rza˛d do pozyskiwania dla swych poczynan´ wie˛kszego poparcia niz˙ zwykła wie˛kszos´c´ w Sejmie25. Obaw tych nie podzielał Ignacy Matuszewski, według którego Senat w razie potrzeby byłby w stanie wskazac´, „z˙e w Polsce nie moga˛ istniec´ rza˛dy nieod- powiedzialne”26. Niewa˛tpliwie zmiany, jakie wprowadzono w 1935 r. w usytuowa- niu pozycji Sejmu i Senatu, były krokiem zmierzaja˛cym w kierunku symetrycznej dwuizbowos´ci, której jednak jeszcze nie osia˛gnie˛to. Niezalez˙nie od pozytywnego okres´lenia kompetencji izb ustawodawczych w po- szczególnych artykułach, to konstytucja (zwłaszcza w art. 31 i 46) okres´lała takz˙e ne- gatywnie uprawnienia Sejmu przez zawarte w art. 31 stwierdzenie, z˙e „funkcje rza˛dzenia pan´stwem nie nalez˙a˛ do Sejmu”. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej takie okres´lenie było zbe˛dne. Ustalanie kompetencji organów pan´stwowych powinno naste˛powac´ w formie wyraz´nego ich przyznania. Konstytucja dopuszczała pos´rednie oddziaływanie Sejmu na funkcje rza˛dzenia przez przyznanie mu prawa wykonywania kontroli27. Zatem o umieszczeniu tego postanowienia w konstytucji zadecydowały ra- cje nie prawne, lecz polityczne be˛da˛ce reakcja˛ na zbyt szeroko okres´lone uprawnienia Sejmu w Konstytucji marcowej. Przepis ten akcentował wie˛c odejs´cie od systemu rza˛- dów parlamentarnych. Był on jednoczes´nie wskazówka˛ interpretacyjna˛, podkres´laja˛ca˛, z˙e kompetencje Sejmu zostały wyczerpuja˛co okres´lone i nie moga˛ byc´ interpretowane rozszerzaja˛co. Omawiany uste˛p art. 31 korespondował z art. 25 stanowia˛cym domnie- manie kompetencji rza˛du w kierowaniu sprawami pan´stwa28. Podobnie rozumiał te˛ kwestie˛ marszałek Sejmu Stanisław Car os´wiadczaja˛c, z˙e sie˛ganie Sejmu po władze˛ chwały mu nie przyniesie, a moz˙e miec´ skutki ujemne dla pan´stwa „gdyz˙ liczne i wie- logłowe ciało nie posiada warunków niezbe˛dnych do rza˛dzenia i nie moz˙e byc´ os´rod- kiem woli, przejawiaja˛cej sie˛ szybko, sprawnie i stanowczo”29. Wyposaz˙enie parlamentu w moz˙liwos´c´ jednoczesnego stanowienia prawa (a wie˛c wyznaczania pewnych idei) wraz z moz˙liwos´cia˛ obalania gabinetów (tzn. walki o wła-

24 M. Starzewski, op. cit., s. 98–99; tegoz˙, Stanowisko Senatu w konstytucji 23 kwietnia 1935 r., War- szawa 1936, s. 3–4. 25 M. Starzewski, Stanowisko Senatu…, s. 7–9. 26 I. Matuszewski, Próby syntez, Warszawa 1937, s. 162. 27 S. Starzyn´ski, Analiza Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 r., „Rocznik Praw- niczy Wilen´ski” 1936, s. 18; A. Peretiatkowicz, Pan´stwo współczesne, Lwów–Warszawa 1935, s. 146. 28 M. Deryng, Równowaga władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej a nowa konstytucja polska, Lublin 1937, s. 15; W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski…, s. 321. 29 Sprawozdanie sten. z 1. posiedzenia Sejmu z 4 i 5 paz´dziernika 1935 r., łam 17. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 87 dze˛) prowadziło — zdaniem ideologów sanacji — do pos´wie˛cania jednej z tych funkcji na rzecz drugiej i dlatego sytuacji takiej nalez˙ało unikac´ przez odpowiedni rozdział kompetencji. Poddanie zas´ parlamentu i rza˛du prezydentowi pozwalało na wzgle˛dnie łatwe likwidowanie ewentualnych konfliktów mie˛dzy tymi organami30. 2. Zakres uprawnien´ przyznanych w konstytucji Sejmowi pozwalał wyodre˛bnic´ ws´ród nich cztery funkcje: ustawodawcza˛, finansowa˛ (decyduja˛ca˛ o programie skar- bowo-gospodarczej działalnos´ci rza˛du), kontrolna˛ oraz elekcyjna˛31. F u n k c j a u s t a w o d a w c z a polegała na stanowieniu aktów normatywnych zajmuja˛cych najwyz˙sza˛ pozycje˛ w systemie z´ródeł prawa. Konsekwencja˛ podziału ustawodawstwa na konstytucyjne i zwykłe jest wyodre˛bnienie z niej funkcji ustrojo- dawczej, polegaja˛cej na przyznaniu uprawnien´ dotycza˛cych zmiany konstytucji32. Stanowienie aktów normatywnych o mocy powszechnie obowia˛zuja˛cej jest dzia- łalnos´cia˛ niezmiernie doniosła˛. Wskazuje ona przeciez˙ ogólny kierunek rozwoju pan´- stwa, a rza˛dowi wyznacza pewne granice. W obowia˛zuja˛cym prawie odzwierciedlo- na jest ideologia pan´stwa, o czym pamie˛tali ideolodzy obozu rza˛dza˛cego: „poprzez kaz˙da˛ ustawe˛, zarówno poprzez konstytucje˛, jak choc´by poprzez ustawe˛ o uregulo- waniu obrotów mie˛sem — przes´wieca idea, wedle której i dla której naród chce ist- niec´ jako pan´stwo”33. Nieufnos´c´ twórców konstytucji do kolegialnych organów przedstawicielskich zadecydowała o rozdzieleniu władzy ustawodawczej pomie˛dzy parlament i prezydenta. Włas´nie ze wzgle˛du na przyje˛cie w konstytucji dualizmu ustawodawczego postanowienia dotycza˛ce ustaw i dekretów zostały zawarte w od- re˛bnym jej rozdziale VI, zatytułowanym „ustawodawstwo”. Zgodnie z konstytucja˛ inicjatywa ustawodawcza przysługiwała Sejmowi i rza˛do- wi. Sejm nie tracił wie˛c swych uprawnien´ w tym zakresie na rzecz Senatu. Jednak inaczej sprawa ta przedstawiała sie˛ z rza˛dem, który w pewnych sprawach miał wyła˛- cznos´c´ inicjatywy ustawodawczej. W praktyce oczywis´cie rza˛d znacznie cze˛s´ciej niz˙ posłowie korzystał z tej inicjatywy. W czasie IV kadencji parlamentu (1935–1938) uchwalono 238 ustaw z inicjatywy rza˛du i zaledwie 31 z inicjatywy poszczególnych posłów34. Tylko podczas sesji 1937/1938 rza˛d wniósł 103 projekty (16 projektów podtrzymano z sesji 1936/1937), a w trakcie sesji 1938/1939 — 105 projektów (z te- go do odroczenia sesji, tj. do dnia 27 marca 1939 r. nie załatwiono 31 projektów: 13 projektów pozostało w Sejmie i 18 w Senacie), z czego do kon´ca sesji, tj. do dnia 16 czerwca 1939 r. uchwalono 94. Natomiast podczas sesji 1938/1939 i inicjatywy poselskiej wniesiono tylko 29 projektów, z czego izby uchwaliły 1135.

30 I. Matuszewski, Prawda o konstytucji kwietniowej, New York 1945, s. 26; A. Schorr, Załoz˙enia konstytucji kwietniowej, Warszawa 1936, s. 34. 31 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski …, s. 320; M. Deryng, Równowaga władzy…, s. 14. 32 O funkcji ustrojodawczej D. Górecki, Pozycja ustrojowo-prawna…, (wyd. I), s. 113–115; tamz˙e (wyd. II), s. 86–87. 33 I. Matuszewski, Próby syntez…, s. 152. 34 A. Ajnenkiel, op. cit., s. 380. 35 AAN, Prezydium Rady Ministrów, cz. VI, sygn. 3-7(2), s. 1, 29, 35, 59; Sprawozdanie sten. z 29. posiedzenia Sejmu z 16 czerwca 1939 r., łam 28. 88 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Inicjatywa ustawodawcza parlamentu moz˙e miec´ postac´ inicjatywy indywidual- nej, tj. przysługuja˛cej poszczególnym posłom, lub inicjatywy zbiorowej — przysługu- ja˛cej okres´lonej liczbowo grupie posłów. W Polsce okresu mie˛dzywojennego pocza˛tkowo wyste˛powała zbiorowa inicjatywa ustawodawcza, gdyz˙ w latach 1919– –1930 wniosek wymagał podpisu 15 posłów, a w latach 1931–1935 — podpisu 30 po- słów. Natomiast regulamin Sejmu z 5 paz´dziernika 1935 r. wprowadzał indywidualna˛ inicjatywe˛ ustawodawcza˛, gdyz˙ projekt ustawy nie mógł byc´ podpisany przez wie˛cej niz˙ jednego posła36. Regulamin Sejmu ograniczał cenzure˛ marszałkowska˛ do spraw- dzenia, czy projekt ustawy nie jest sprzeczny z konstytucja˛ oraz czy wniosek nie wy- chodzi poza zakres uprawnien´ Sejmu (art. 34). W przypadkach wa˛tpliwych marszałek mógł zasie˛gna˛c´ opinii Prezydium Sejmu albo Komisji Regulaminowej. Zasada indywidualnej inicjatywy poselskiej rozcia˛gała sie˛ takz˙e na wnioski nie- ustawodawcze i interpelacje. Sprzyjało to aktywnos´ci posłów i senatorów, co znalaz- ło swoje odbicie przede wszystkim w interpelacjach. Jednak w zmienionej sytuacji politycznej w kraju, co znalazło odzwierciedlenie w izbach ustawodawczych wyło- nionych w 1938 r., utrzymanie indywidualnej inicjatywy ułatwiałoby działalnos´c´ po- słów nastawionych krytycznie do Obozu Zjednoczenia Narodowego. Z tego wzgle˛du przeprowadzona w dniu 29 listopada 1938 r. nowelizacja regulaminu Sejmu wpro- wadziła wymóg podpisu przez co najmniej 15 posłów dla projektów ustaw i wnios- ków. Tego samego dnia znowelizowano takz˙e regulamin Senatu wprowadzaja˛c wy- móg 10 podpisów na wnioskach senatorskich37. Warto przy tym pamie˛tac´, z˙e Sejm liczył w owym czasie 208 posłów, czyli ponad dwukrotnie mniej niz˙ pod rza˛dami Konstytucji marcowej (444), a Senat 96 senatorów wobec 111 w okresie Konstytucji marcowej. W praktyce posłowie wykorzystywali czasem inicjatywe˛ ustawodawcza˛ dla zwrócenia uwagi na jakies´ istotne zagadnienie. Cze˛sto jednak mogło ono byc´ rozwia˛zane w inny sposób, na co zwracał uwage˛ Marszałek Sejmu stwierdzaja˛c, iz˙ „konfrontacja wniosku, opinii posłów i rza˛du w toku debaty komisyjnej doprowadza do wyjas´nien´, po których wniosek ustawodawczy staje sie˛ juz˙ niepotrzebny”38. Projekty ustaw rozpatrywano w Sejmie w drodze trzech czytan´. Pierwsze czyta- nie polegało na odesłaniu go do włas´ciwej komisji bez rozprawy. Rozprawa mogła sie˛ jednak odbyc´, gdy wnioskodawca˛ był rza˛d, a jego przedstawiciel omawiał zasady projektu. Naste˛pnie marszałek Sejmu przekazywał projekt przewodnicza˛cemu komi- sji. Komisja wybierała sprawozdawce˛, który w terminie dwutygodniowym obowia˛- zany był do złoz˙enia sprawozdania o projekcie oraz opracowania wniosków słuz˙a˛- cych za podstawe˛ uchwał komisji. Poseł sprawozdawca odgrywał wie˛c doniosła˛ role˛ w procesie ustawodawczym. W zalez˙nos´ci od materiałów, jakimi posługiwał sie˛ przy uzasadnieniu projektu, od zebrania danych porównawczych odnosza˛cych sie˛ do pro- jektów analogicznych oraz od umieje˛tnego wykorzystania odpowiedniej literatury — pozostawał najcze˛s´ciej stopien´ zainteresowania projektem nie tylko członków komi-

36 L. Zieleniewski, op. cit., s. 39. 37 Sprawozdanie sten. z 2. posiedzenia Senatu z 29 listopada 1938 r., łam 4. 38 Sprawozdanie sten. z 29. posiedzenia Sejmu z 16 czerwca 1939 r., łam 28. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 89 sji, lecz i posłów na posiedzeniu plenarnym. Tym samym wpływało to na poziom dyskusji i ostatecznie decydowało o rzetelnym rozpatrzeniu projektu39. W praktyce komisje w róz˙ny sposób ustosunkowywały sie˛ do projektów ustaw: wprowadzały mniej lub bardziej istotne zmiany, a czasem odste˛powały od ich wprowadzenia. Po- dobna praktyka była zreszta˛ stosowana takz˙e pod rza˛dami Konstytucji marcowej40. Na trzeci dzien´, po rozdaniu posłom druku sprawozdania komisji, mogło dojs´c´ do drugiego czytania. Polegało ono na zreferowaniu izbie projektu w wersji zapro- ponowanej przez komisje˛, przedstawieniu wniosków mniejszos´ci komisji, przepro- wadzeniu rozprawy nad sprawozdaniem oraz przegłosowaniu projektu. Rozprawa dotyczyła zarówno zasad projektu, jak i jego szczegółowych postanowien´. Podczas niej istniała moz˙liwos´c´ zgłaszania poprawek przez rza˛d i posłów po porozumieniu sie˛ ze sprawozdawca˛. W razie braku porozumienia poseł mógł wnosic´ o ponowne ode- słanie projektu do komisji lub odwołac´ sie˛ do marszałka. Po zamknie˛ciu rozprawy naste˛powało głosowanie. Trzecie czytanie naste˛powało niezwłocznie po drugim czytaniu, jez˙eli izba przy- je˛ła projekt w brzmieniu zaproponowanym przez komisje˛. Jes´li jednak w trakcie dru- giego czytania do projektu wprowadzono pewne zmiany, wówczas trzecie czytanie mogło odbyc´ sie˛ najwczes´niej w dniu naste˛pnym. Polegało ono na krótkim omówie- niu przez sprawozdawce˛ poprawek zgłoszonych przez rza˛d, gdy zmierzały do przy- wrócenia projektowi brzmienia nadanego mu przez komisje˛, jak równiez˙ ponowio- nych przez wnioskodawce˛ mimo odrzucenia w drugim czytaniu oraz zgłoszonych przez komisje˛, jez˙eli projekt był przez nia˛ ponownie rozwaz˙any po drugim czytaniu oraz na ostatecznym przegłosowaniu projektu ustawy i przegłosowaniu rezolucji. Kaz˙dy projekt ustawy uchwalony przez Sejm był przekazywany Senatowi do rozpatrzenia. W przeciwien´stwie do stanu poprzednio obowia˛zuja˛cego, konstytucja z 1935 r. nie zawierała z˙adnych postanowien´ okres´laja˛cych ramy czasowe, w których Senat miał obowia˛zek ustosunkowania sie˛ do projektu. Równiez˙ regulamin Senatu nie zawierał takich ograniczen´. Nic wie˛c nie stało na przeszkodzie unicestwienia projektu ustawy przez brak stosownej uchwały — marszałek Senatu mógł w czasie sesji nie umies´cic´ go w porza˛dku dziennym41. Zwrócone Sejmowi przez Senat projekty ustaw marszałek kierował do włas´ciwej komisji w celu wypracowania stanowiska. Naste˛pnie nad sprawozdaniem komisji przeprowadzano rozprawe˛. Kwalifikowana˛ wie˛kszos´cia˛ 3/5 głosów Sejm mógł od- rzucic´ uchwałe˛ Senatu. Głosowano zawsze tylko za odrzuceniem stanowiska Senatu. Rozwia˛zanie takie zapobiegało moz˙liwos´ci zaistnienia pata legislacyjnego. Jedynie odrzucenie przez Senat projektu ustawy o wyraz˙eniu zgody na ratyfikacje˛ umowy mie˛dzynarodowej było ostateczne. Konstytucja wymagała bowiem w takim wypad- ku zgody izb ustawodawczych wyraz˙onej w ustawie. Zatem trudno byłoby mówic´ o zgodzie obu izb, gdyby Sejm mógł zmienic´ decyzje˛ izby wyz˙szej42.

39 A. Majkowski, Uwagi ogólne o technice prac parlamentarnych, Warszawa 1937, s. 25. 40 Z. Wasik, op. cit., s. 135. 41 C. Berezowski, op. cit., s. 6; M. Starzewski, Stanowisko Senatu…, s. 4. 42 M. Starzewski, Stanowisko Senatu…, s. 5. 90 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

O wzmocnieniu pozycji Senatu wobec Sejmu, w porównaniu z okresem obowia˛- zywania Konstytucji marcowej, s´wiadczył brak okres´lenia terminu na ustosunkowa- nie sie˛ przez Senat do projektu ustawy oraz podwyz˙szenie wymaganej wie˛kszos´ci dla odrzucenia uchwały Senatu z 11/20 na 3/5 głosów. W praktyce osia˛gnie˛cie jednak tej wie˛kszos´ci, ze wzgle˛du na w zasadzie jednorodny politycznie Sejm, nie było trudne. Wzrost wymaganej wie˛kszos´ci wynosił bowiem tylko 5%. Warto tez˙ zauwaz˙yc´, z˙e przy ponownym rozpatrywaniu projektów ustaw, wskutek obłoz˙enia ich wetem przez prezydenta, pozycja obu izb ustawodawczych była równorze˛dna. Obalenie weta ustawodawczego polegało bowiem na powtórnym uchwaleniu projektu bez zmian przez obie izby wie˛kszos´cia˛ ustawowej liczby ich członków. F u n k c j a f i n a n s o w a. Wprawdzie pod wzgle˛dem formy akty izb ustawo- dawczych dziela˛ sie˛ na ustawy i uchwały, to jednak w literaturze prawa konstytucyj- nego z okresu mie˛dzywojennego wyodre˛bniano funkcje˛ finansowa˛ „dla wie˛kszej przejrzystos´ci schematu oraz ze wzgle˛du na szczególne jej prawno-polityczne znacze- nie”43. Funkcja ta polegała na dysponowaniu przez izby ustawodawcze, niezbe˛dnymi dla egzystencji pan´stwa, s´rodkami materialnymi i kontrolowaniu uz˙ycia tej cze˛s´ci ma- ja˛tku narodowego, która została przeznaczona na cele pan´stwowe44. W skład tej fun- kcji wchodziły zarówno akty, za pomoca˛ których izby ustawodawcze upowaz˙niały rza˛d do pewnych czynnos´ci finansowych, jak i akty, za pomoca˛ których kontrolowały ich wykonanie, choc´ te ostatnie mogły byc´ zaliczone takz˙e do funkcji kontrolnej. Najwaz˙niejszym zadaniem realizowanym przez Sejm w ramach funkcji finan- sowej było uchwalenie budz˙etu pan´stwa45. O tym, jak duz˙e znaczenie twórcy kon- stytucji przywia˛zywali do spraw budz˙etu, s´wiadczy fakt wydzielenia tej tematyki w odre˛bnym (VII) rozdziale, podczas gdy Konstytucja marcowa (w swym pierwot- nym brzmieniu) jedynie ogólnikowo poruszała to zagadnienie. Dopiero nowela sierpniowa z 1926 r. dokładniej unormowała te˛ problematyke˛. Uregulowanie tema- tyki budz˙etowej w odre˛bnym rozdziale konstytucji nie oznaczało jednak wyła˛cze- nia jej spod działania innych rozdziałów konstytucji, a zwłaszcza rozdziału „Ustawodawstwo”46. Odmienny pogla˛d na te˛ kwestie˛ prezentował M. Starzewski. Negował on moz˙li- wos´c´ posługiwania sie˛ wobec budz˙etu przepisami zawartymi w rozdziale traktuja˛- cym o ustawodawstwie i jako tego konsekwencje uznawał: 1) niemoz˙nos´c´ odrzuce- nia przez Senat projektu budz˙etu; 2) moz˙liwos´c´ odrzucenia przez Sejm zmian wprowadzonych przez Senat zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów; 3) niemoz˙nos´c´ zastosowa- nia przez prezydenta weta wobec ustawy budz˙etowej; 4) zakaz ustanowienia budz˙etu pan´stwa w formie dekretu47.

43 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski…, s. 320. 44 W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922, s. 485. 45 Po raz pierwszy w Polsce Sejm uchwalił budz˙et pan´stwa w 1768 r. 46 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski…, s. 335; E. Gdulewicz, op. cit., s. 179. 47 M. Starzewski, Z zagadnien´ konstytucji kwietniowej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologi- czny” 1937, nr 3, s. 363–365; tegoz˙, Stanowisko Senatu…, s. 6. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 91

Konstytucja kwietniowa przyjmowała zasade˛ corocznego ustanowienia budz˙e- tu pan´stwa w formie ustawy. Wyła˛czna inicjatywa ustawodawcza w tej sprawie przysługiwała rza˛dowi, który musiał z nia˛ wysta˛pic´ na sesji, co najmniej na cztery miesia˛ce przed rozpocze˛ciem roku budz˙etowego, tj. przed dniem 1 kwietnia, ponie- waz˙ od 1927 r. wówczas sie˛ on rozpoczynał48. Wzorem noweli z 1926 r. Konstytu- cja kwietniowa wprowadziła wia˛z˙a˛ce terminy dla izb ustawodawczych na rozpa- trzenie projektu ustawy budz˙etowej, krótsze jednak od dotychczasowych — 90 dni dla Sejmu od złoz˙enia projektu przez rza˛d, 20 dni dla Senatu i 10 — dla Sejmu na ponowne rozpatrzenie projektu. Niedotrzymanie terminu powodowało ogłoszenie budz˙etu przez prezydenta w brzmieniu nadanym mu w poprzednim etapie drogi ustawodawczej. I chociaz˙ konstytucja w art. 55 wykluczała moz˙liwos´c´ ustalenia budz˙etu w formie dekretu, to jednak w tej wyja˛tkowej sytuacji mógłby on zostac´ ogłoszony w tej włas´nie formie. W praktyce wydarzenie takie nigdy jednak nie miało miejsca. Skrócenie terminów prac nad budz˙etem dla Sejmu i Senatu stawiało przed ich komisjami wymóg efektywniejszej pracy, totez˙ zgodnie z regulaminem Senatu pro- jekt ustawy budz˙etowej przekazywał marszałek Senatu komisji budz˙etowej juz˙ po wniesieniu projektu do Sejmu. W ten sposób ta komisja senacka zyskiwała wie˛cej czasu na zapoznanie sie˛ z projektem, choc´ praktyka taka nie była zgodna z art. 53 konstytucji (projekt nie był jeszcze przez Sejm uchwalony). Ograniczeniem samodzielnos´ci izb wobec rza˛du było postanowienie konstytu- cyjne pozwalaja˛ce im jedynie na pomniejszanie projektowanych wydatków. Izby mogły je zwie˛kszyc´ tylko za zgoda˛ rza˛du. Podyktowane to było troska˛ o utrzymanie równowagi budz˙etowej. Rozwia˛zanie takie zmuszało członków komisji budz˙etowej do s´cis´lejszej współpracy z przedstawicielami rza˛du. Niezalez˙nie od moz˙liwos´ci wprowadzenia zmian w projekcie, ustawa zasadnicza przewidziała moz˙liwos´c´ odrzu- cenia go w całos´ci przez Sejm. Wprawdzie konstytucja wprost nie wspominała o ta- kim prawie Senatu, to jednak wydaje sie˛, z˙e art. 53 stanowiłby podstawe˛ takiej uchwały. Decyzja ta podlegałaby jednak głosowaniu w Sejmie. W razie odrzucenia projektu przez Sejm, rza˛d musiał natychmiast (w cia˛gu 7 dni) przedstawic´ nowy projekt budz˙etu pan´stwa lub prowizorium budz˙etowego zgodnie z zasada˛ konstytucyjna˛, z˙e pan´stwo nie moz˙e pozostawac´ bez budz˙etu. W takim okresie rza˛d mógł dokonywac´ wydatków według budz˙etu ubiegłorocznego, lecz nie mogły one byc´ wyz˙sze w poszczególnych pozycjach od zaprojektowanych w budz˙e- cie odrzuconym. Konstytucyjne uje˛cie problematyki budz˙etowej, wzrost uniezalez˙nienia sie˛ rza˛du od izb w tym przedmiocie, wskazuje na to, z˙e ustawodawca konstytucyjny pomniej- szał polityczna˛ role˛ prawa budz˙etowego, akcentuja˛c bardziej jego skarbowo-gospo- darcze znaczenie. Nawet odrzucenie projektu budz˙etu w całos´ci przez Sejm nie było aktem politycznym w tym znaczeniu, z˙e nie stanowiło wotum nieufnos´ci dla gabine- tu — na to była przewidziana całkiem inna procedura. W kaz˙dym razie sytuacja taka

48 W. Makowski, Rzeczpospolita…, s. 46. 92 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały wymagałaby interwencji prezydenta, jako czynnika nadrze˛dnego w pan´stwie. Odrzu- cenie projektu budz˙etu przez Sejm moz˙na wie˛c de facto uznac´ tylko za pos´rednia˛ forme˛ wotum nieufnos´ci dla rza˛du49. Oprócz uchwalenia ustawy budz˙etowej, wykonuja˛c funkcje˛ finansowa˛, izby ustawodawcze w inny jeszcze sposób dysponowały maja˛tkiem narodowym oraz mie- niem obywateli. Konstytucja przewidywała bowiem, z˙e zacia˛gnie˛cie poz˙yczki pan´- stwowej, zbycie lub obcia˛z˙enie nieruchomego maja˛tku pan´stwowego o wartos´ci ponad 100 000 zł, nałoz˙enie opłat publicznych lub podatków, ustanowienie ceł lub monopoli, ustalenie systemu monetarnego oraz przyje˛cie przez Skarb Pan´stwa gwa- rancji finansowej, mogło nasta˛pic´ tylko na mocy aktu ustawodawczego. Niektóre z tych aktów oprócz formy ustawy mogły byc´ ustanowione w formie dekretu z upo- waz˙nienia konstytucji lub ustawy, inne zas´ tylko w formie dekretu z delegacji usta- wowej (art. 55). Przedstawiciele nauki prawa konstytucyjnego z okresu mie˛dzywojennego zali- czali w skład funkcji finansowej parlamentu takz˙e jego prawo do wykonywania kon- troli nad finansowa˛ działalnos´cia˛ rza˛du. Moz˙na miec´ uzasadnione wa˛tpliwos´ci co do słusznos´ci takiego zakwalifikowania, zwłaszcza z˙e zatwierdzanie corocznych za- mknie˛c´ rachunków pan´stwowych i udzielanie rza˛dowi absolutorium oraz udział izb w wykonywaniu kontroli nad długami pan´stwa — a o te akty włas´nie tu chodzi — konstytucja w art. 31 zaliczała do działalnos´ci kontrolnej nad rza˛dem. Tak tez˙ działa- nia takie kwalifikuje współczesna nauka. F u n k c j a k o n t r o l n a w róz˙nym zakresie wykonywana była przez izby ustawodawcze. Uprawnienia izby niz˙szej w tej dziedzinie były znacznie szersze. W ramach wykonywania tej funkcji Sejm mógł zaz˙a˛dac´ usta˛pienia rza˛du lub mini- stra. Oprócz odpowiedzialnos´ci parlamentarnej ustawa zasadnicza przewidywała tez˙ odpowiedzialnos´c´ członków rza˛du przed głowa˛ pan´stwa (odpowiedzialnos´c´ politycz- na). O ile jednak istota˛ tej ostatniej był brak zaufania ze strony czynnika nadrze˛dnego w pan´stwie, o tyle przy pierwszej — izby ustawodawcze nie miały takiego charak- teru. Realizacja odpowiedzialnos´ci parlamentarnej, wobec zastosowania wielu ogra- niczen´, w praktyce rysowała sie˛ dos´c´ problematycznie. Wniosek o wotum nieufnos´ci dla rza˛du lub ministra mógł byc´ zgłoszony tylko na sesji zwyczajnej Sejmu (trwaja˛cej od listopada do kwietnia). Wobec praktyki zwoływania co roku izb na sesje˛ nadzwy- czajna˛ (czasem nawet dwie), ograniczało to moz˙liwos´ci Sejmu w tej dziedzinie. Gło- sowanie nad wnioskiem nie mogło byc´ przeprowadzone na tym posiedzeniu, podczas którego wniosek był zgłoszony. W razie wypowiedzenia sie˛ Sejmu za wnioskiem zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów, prezydent mógł w cia˛gu trzech dni wniosek uwzgle˛dnic´ lub rozwia˛zac´ izby ustawodawcze. Gdyby prezydent tak nie posta˛pił, wniosek podle- gał rozpatrzeniu przez Senat na najbliz˙szym posiedzeniu. Jez˙eli Senat wypowiedział- by sie˛ za wnioskiem, prezydent miał konstytucyjny obowia˛zek wyboru: albo udzielic´ dymisji rza˛dowi (wzgle˛dnie ministrowi), albo rozwia˛zac´ izby ustawodawcze. Wprawdzie w pewnych sytuacjach wie˛kszos´c´ w Sejmie moz˙e byc´ przypadkowa, to

49 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski…, s. 336. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 93 jednak trudno jest zgodzic´ sie˛ z pogla˛dem, iz˙ w ten sposób Konstytucja kwietniowa dopuszczała „łatwos´c´ konfliktów mie˛dzy Sejmem a rza˛dem”50. Zabezpieczeniu przed przypadkowa˛ wie˛kszos´cia˛ słuz˙yło odłoz˙enie głosowania nad wotum nieufnos´ci do naste˛pnego posiedzenia, ponadto wła˛czono Senat do tej procedury oraz przyznano prezydentowi w tych sprawach decyduja˛ca˛ role˛. Skorzystanie przez prezydenta z moz˙liwos´ci rozwia˛zania Sejmu i Senatu faktycznie oznaczało umoz˙liwienie wy- borcom podje˛cia decyzji odnosza˛cej sie˛ do przyszłos´ci gabinetu, w czym niektórzy widzieli „instytucje˛ zbliz˙ona˛ do idei rza˛dów bezpos´rednich”51. Rozwia˛zanie przez prezydenta izb ustawodawczych oznaczało, z˙e konflikt rza˛du z parlamentem stawał sie˛ konfliktem samego prezydenta z rza˛dem. Wybory rodziły jednak ryzyko odno- wienia sporu mie˛dzy rza˛dem a nowym parlamentem. I chociaz˙ nie było przeciw- wskazan´ dla powtórnego przeprowadzenia całej procedury, to jednak wydaje sie˛ ma- ło prawdopodobne, aby prezydent nie uwzgle˛dnił ponownego wotum nieufnos´ci. W takiej sytuacji bowiem prawdopodobien´stwo spowodowania cie˛z˙kiego kryzysu pan´stwowego było zbyt wielkie52. W przyje˛tej przez konstytucje˛ konstrukcji odpowiedzialnos´ci parlamentarnej wi- doczna jest tendencja do przekształcenia jej w polityczna˛ odpowiedzialnos´c´ rza˛du przed prezydentem53. Odpowiedzialnos´c´ parlamentarna˛ okres´lano czasem odpowie- dzialnos´cia˛ polityczna˛ przed izbami, akcentuja˛c w ten sposób korzystny jakoby brak moz˙liwos´ci obalenia gabinetu sama˛ tylko uchwała˛ parlamentu54. Utrzymanie odpo- wiedzialnos´ci gabinetu przed Sejmem i Senatem było pozostałos´cia˛ zasady rza˛dów parlamentarnych, uzalez˙nienie zas´ jej skutecznos´ci od decyzji prezydenta wynikało z nadrze˛dnej roli jego w pan´stwie jako koordynatora naczelnych organów pan´stwo- wych55. Moz˙liwos´c´ ewentualnego rozwia˛zania Sejmu i Senatu miała hamowac´ po- słów przed pochopnym zgłaszaniem wniosków o wotum nieufnos´ci. Ograniczenia, jakim poddana była odpowiedzialnos´c´ parlamentarna, jej iluzorycznos´c´, rodziła wnioski o jej nieprzydatnos´ci jako „balastu obcia˛z˙aja˛cego tekst konstytucji”, którego utrzymanie lub wykres´lenie jest dla praktyki bez wie˛kszego znaczenia56. Inna˛ forma˛ kontroli nad rza˛dem było prawo Sejmu i Senatu w Izbach Poła˛czo- nych do pocia˛gania członków rza˛du do odpowiedzialnos´ci konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Prawo to przysługiwało takz˙e prezydentowi. Konstytucja stano- wiła, z˙e pocia˛gnie˛cie premiera lub ministra do odpowiedzialnos´ci konstytucyjnej

50 A. Peretiatkowicz, Nowa konstytucja polska, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1935, nr 2, s. 59. 51 M. Deryng, Prawo polityczne, Lwów 1936, t. II, s. 70. 52 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski…, s. 274. 53 G.L. Seidler, Władza ustawodawcza i wykonawcza w polskich konstrukcjach ustrojowych 1917– 1947, Kraków 1948, s. 113. 54 M. Starzewski, Z zagadnien´ konstytucji…, s. 370. Odmienny pogla˛d prezentował Roman Rybar- ski, według którego parlament powinien miec´ moz˙liwos´c´ obalenia rza˛du, lecz korzystanie z tego uprawnie- nia powinno byc´ na tyle utrudnione, aby zabezpieczyc´ przed jego naduz˙yciem. R. Rybarski, Siła i prawo, Warszawa 1936, s. 156. 55 T. Orlewicz, op. cit., s. 35. 56 M. Starzewski, Uwagi prawno-polityczne…, s. 69. 94 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały mogło miec´ miejsce w razie umys´lnego naruszenia przez nich konstytucji lub inne- go aktu ustawodawczego, dokonanego w zwia˛zku z urze˛dowaniem57. Kolejna˛ forme˛ kontroli izb nad rza˛dem było prawo posłów i senatorów do inter- pelowania zarówno premiera, jak i ministrów w sprawach dotycza˛cych zakresu ich działania. W przeciwien´stwie do stanu poprzednio obowia˛zuja˛cego, regulamin Sej- mu z 1935 r. (podobnie jak i Senatu) ujmował interpelacje jako indywidualne prawo posłów. Natomiast regulaminy poprzednie traktowały interpelacje jako prawo co naj- mniej 15-osobowej (od 1930 r. nawet 30-osobowej) grupy posłów. Niewa˛tpliwie in- stytucja interpelacji indywidualnej lepiej słuz˙y zabezpieczeniu praw opozycji parla- mentarnej. Interpelacja grupowa w praktyce mogła prowadzic´ bowiem do pozbawienia mniejszos´ci moz˙liwos´ci korzystania z tej formy kontroli nad rza˛dem. W praktyce posłowie che˛tnie korzystali z tej formy kontroli, np. w trakcie sesji 1938/1939 zgłoszono 120 interpelacji (w tym 11 w dniu jej zamknie˛cia), na które rza˛d udzielił odpowiedzi w przepisanym terminie (45 dni) w 96 wypadkach, czyli około 81%, przy czym co do pozostałych termin jeszcze nie upłyna˛ł58. Pewne kontrowersje wzbudzał sposób liczenia okresu, w cia˛gu którego nalez˙ało udzielic´ odpowiedzi. Spra- we˛ te˛ wyjas´nił premier Felicjan Sławoj Składkowski odpowiadaja˛c w Sejmie 19 lutego 1938 r. na interpelacje˛ Juliusza Dudzin´skiego. Stwierdził wówczas, z˙e ustalił z mar- szałkiem Sejmu Stanisławem Carem, z˙e wbrew dawnemu zwyczajowi rza˛d be˛dzie od- powiadał mimo zakon´czenia sesji: „wprowadziłem to novum, z˙e rza˛d jednak odpowiada, przy czym licza˛ sie˛ dnie, kiedy trwa sesja, a nie dnie kalendarzowe”59. Innym przejawem funkcji kontrolnej było coroczne zatwierdzanie zamknie˛cia rachunków pan´stwowych (czyli szczegółowe sprawozdanie z wykonania budz˙etu) i udzielanie rza˛dowi absolutorium. Sejm czynił to w formie uchwały, podje˛tej na podstawie wniosku Najwyz˙szej Izby Kontroli. Zdaniem Wacława Komarnickiego włas´ciwsza˛ dla udzielenia absolutorium byłaby forma ustawy, poniewaz˙ jest ona „lo- gicznym uzupełnieniem ustawy budz˙etowej”60. Ostatnia˛ przewidziana˛ przez konstytucje˛ forma˛ funkcji kontrolnej, sprawowana˛ przez obie izby ustawodawcze, była kontrola nad długami pan´stwa. Izby wykonywa- ły ja˛ za pos´rednictwem Komisji Kontroli Długów Pan´stwa, której powołanie okres´lo- no w ustawie z dnia 2 stycznia 1936 r. o wykonywaniu kontroli parlamentarnej nad długami pan´stwa61. W okresie obowia˛zywania Konstytucji marcowej Komisja ta działała na podstawie ustawy o podobnym tytule z dnia 25 wrzes´nia 1922 r.62

57 Z takiego sformułowania konstytucji Juliusz Makarewicz wyprowadził błe˛dny wniosek o odpo- wiedzialnos´ci konstytucyjnej ministrów za współudział w wydaniu dekretu sprzecznego z ustawa˛, przy czym dekret nadal miałby obowia˛zywac´. Konstytucja stanowiła o naruszeniu „aktu ustawodawczego” a nie ustawy. Z uwagi na równorze˛dnos´c´ dekretu i ustawy nie moz˙e byc´ mowy o tym, aby jeden z tych aktów „naruszał” drugi. J. Makarewicz, Kodyfikacja konstytucji, Lwów 1934, s. 8. 58 Sprawozdanie sten. z 29. posiedzenia Sejmu z 16 czerwca 1939 r., łam 29. 59 Sprawozdanie sten. z 73. posiedzenia Sejmu z 19 lutego 1938 r., łam 14. 60 W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski …, s. 337. 61 Dz.U. Nr 2, poz. 3. 62 Dz.U. Nr 89, poz. 805. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 95

W skład Komisji wchodziło w charakterze jej członków po 4 posłów i senatorów oraz 8 zaste˛pców członków wybranych w równych liczbach przez obie izby. Komisja wybierała przewodnicza˛cego spoza swego grona, ale spos´ród posłów i senatorów. Zrównanie w jej składzie liczby posłów i senatorów s´wiadczyło o zbliz˙eniu sie˛ do modelu pełnej dwuizbowos´ci (poprzednio w składzie Komisji zasiadało 4 członków i 2 zaste˛pców spos´ród posłów oraz 2 członków i 1 zaste˛pca spos´ród senatorów; prze- wodnicza˛cy wybierany był na takich samych zasadach). Kontrola obejmowała długi emisyjne pan´stwa, długi gotówkowe zacia˛gnie˛te przez pan´stwo, gwarancje przeje˛te przez Skarb Pan´stwa oraz emisje˛ znaków pienie˛z˙nych. Komisja sporza˛dzała nie tylko półroczne wykazy długów pan´stwa i gwarancji finansowych przyje˛tych przez Skarb Pan´stwa (publikowanych w Monitorze Polskim), lecz takz˙e badała prawidłowos´c´ tych czynnos´ci pod ka˛tem zgodnos´ci z upowaz˙nieniem ustawowym i włas´ciwego za- ksie˛gowania. Przynajmniej raz w roku Komisja Kontroli Długów Pan´stwa składała w Sejmie i Senacie sprawozdanie ze swojej działalnos´ci. Pozakonstytucyjna˛, lecz przewidziana˛ w regulaminie Sejmu (takz˙e Senatu) for- ma˛ kontroli nad rza˛dem były rezolucje. Były to postulaty izb zgłaszane w zwia˛zku z obradami nad projektem ustawy. Projekty rezolucji opracowywały komisje, nato- miast izba głosowała nad nimi po uprzednim przegłosowaniu projektu ustawy. Rezo- lucje miały przede wszystkim znaczenie moralne, oddziaływaja˛c głównie na opinie˛ publiczna˛. Twórcy Konstytucji kwietniowej zrezygnowali z przysługuja˛cego Sejmo- wi pod rza˛dami Konstytucji marcowej prawa do powoływania komisji nadzwyczaj- nej z prawem przesłuchiwania stron oraz wzywania s´wiadków i rzeczoznawców (tzw. ankieta parlamentarna). Godzi sie˛ jednak odnotowac´, z˙e komisje sejmowe takz˙e wykonywały w pewnym sensie funkcje˛ kontrolna˛. Sprzyjał temu fakt uczestnictwa w ich obradach członków rza˛du. Członkowie komisji wykorzystuja˛c obecnos´c´ mini- strów zadawali im pytania oraz wyraz˙ali opinie, które w jakims´ stopniu wpływały na linie˛ polityki rza˛du lub jego jednostkowe decyzje. Równiez˙ niektóre wysta˛pienia posłów na posiedzeniach Sejmu moz˙na uznac´ za pewna˛ postac´ realizowania przez izbe˛ funkcji kontrolnej, zwłaszcza gdy w s´lad za nimi szła ich działalnos´c´ pozaparlamentarna, choc´ zwia˛zana z wykonywaniem mandatu. F u n k c j a e l e k c y j n a sprowadzała sie˛ w gruncie rzeczy do udziału Sejmu (i Senatu) w procedurze obioru prezydenta. Kandydata na prezydenta wskazywało bowiem Zgromadzenie Elektorów, w którego skład wchodziło 50 elektorów wybra- nych przez Sejm, 25 wybranych przez Senat oraz 5 wirylistów: marszałek Senatu (przewodnicza˛cy), marszałek Sejmu (zaste˛pca przewodnicza˛cego), premier, pierw- szy prezes Sa˛du Najwyz˙szego i generalny inspektor sił zbrojnych. Jez˙eli uste˛puja˛cy prezydent wskazał innego kandydata, wyboru mie˛dzy nimi dokonywali obywatele w głosowaniu powszechnym; w przeciwnym razie prezydentem zostawał kandydat Zgromadzenia Elektorów. Szczegóły okres´lała ustawa z 8 lipca 1935 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej63.

63 Dz.U. Nr 47, poz. 321. 96 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Studia i materiały

Stanowisko prezydenta nie było jednak jedynym, na którego obsadzenie miały wpływ izby ustawodawcze. Miały one bowiem swój udział w procedurze powoływa- nia przez głowe˛ pan´stwa se˛dziów Trybunału Stanu. Prezydent powoływał 6 se˛dziów Trybunału i 6 ich zaste˛pców spos´ród se˛dziów sa˛dów powszechnych, przedstawio- nych w liczbie podwójnej w połowie przez Sejm i w połowie przez Senat, z równo- miernym uwzgle˛dnieniem kandydatów kaz˙dej z izb. Szczegóły okres´lała ustawa z 14 lipca 1936 r. o Trybunale Stanu64. Przewodnicza˛cym Trybunału Stanu z urze˛du był pierwszy prezes Sa˛du Najwyz˙szego. Ponadto na podstawie art. 20 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwa- terowaniu wojska w czasie pokoju oraz § 5 lit. f i g rozporza˛dzenia ministra spraw wojskowych z 2 czerwca 1927 r. wydanego w porozumieniu z ministrami: skarbu, robót publicznych i spraw wewne˛trznych o Funduszu Kwaterunku Wojskowego65, Sejm i Senat wybierały spoza swego grona po jednym członku zarza˛du Funduszu Kwaterunku Wojskowego. 3. Analiza działalnos´ci Sejmu uzasadnia stanowisko, z˙e „przewidziane w kon- stytucji uprawnienia izb były realizowane, wie˛cej — zwie˛kszyła sie˛ w stosunku do przewidzianej w ustawie zasadniczej rzeczywista funkcja Sejmu. Izby odgrywały istotna˛ role˛ w procesie ustawodawczym. W szczególnos´ci jednak stały sie˛ one forum, na którym przejawiały sie˛ róz˙norakie tendencje polityczne”66. Wszelkie waz˙niejsze problemy polityczne i społeczne, jak równiez˙ wydarzenia o takim charakterze, znaj- dowały swój oddz´wie˛k w działalnos´ci Sejmu i wysta˛pieniach posłów w komisjach i na posiedzeniach plenarnych.

V. ZAKON´ CZENIE DZIAŁALNOS´CI

Jedna˛ z zalet Konstytucji kwietniowej było dostosowanie aparatu pan´stwowego do funkcjonowania w warunkach wojennych. Rozpocze˛cie działan´ wojennych we wrzes´niu 1939 r. musiało wie˛c wywrzec´ wpływ równiez˙ na tryb pracy Sejmu i Sena- tu. Zagadnieniu temu pos´wie˛cona była ich sesja nadzwyczajna w dniu 2 wrzes´nia, na której m.in. obie izby ustawodawcze znowelizowały swoje regulaminy, dodaja˛c do nich postanowienia o zmniejszonym swym składzie na czas wojny: Sejmu do 41 po- słów i Senatu do 19 Senatorów. Było to zgodne z art. 79 konstytucji. Naste˛pnego dnia prezydent zarza˛dził zamknie˛cie sesji nadzwyczajnej obu izb. Wydarzenia wo- jenne sprawiły, z˙e izby nigdy nie rozpocze˛ły działalnos´ci w takim składzie. Istnienie parlamentu w warunkach emigracyjnych nie było jednak niezbe˛dne. Zgodnie bowiem z konstytucja˛ prezydent mógł w czasie wojny wydawac´ dekrety bez upowaz˙nienia izb ustawodawczych. Nalez˙ało wie˛c rozwaz˙yc´ celowos´c´ powołania orga- nu quasi-parlamentarnego, spełniaja˛cego wobec rza˛du funkcje opiniodawcze i —

64 Dz.U. Nr 56, poz. 403. 65 Dz.U. z 1925 r. Nr 97, poz. 681 oraz z 1927 r. Nr 56, poz. 496. 66 A. Ajnenkiel, Konstytucje Drugiej Rzeczypospolitej, [w:] Polska niepodległa 1918–1939, pod red. J. Z˙arnowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdan´sk–Łódz´ 1984, s. 134. Dariusz Górecki: Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku 97 w ograniczonym zakresie — kontrolne. W tym tez˙ kierunku zmierzały działania prezy- denta i rza˛du67. W dniu 2 listopada 1939 r. prezydent wydał rozporza˛dzenie o rozwia˛za- niu Sejmu i Senatu68. W miesia˛c póz´niej, tj. 1 grudnia, wydał zarza˛dzenie o wyborach do Sejmu i Senatu69. Na podstawie tego zarza˛dzenia wybory do Sejmu miały sie˛ odbyc´ w przedostatnia˛, a do Senatu w ostatnia˛ niedziele˛ 60 dni „liczonych od chwili ustania działania siły wyz˙szej”. Oddzielne zarza˛dzenie miało ustalic´ dzien´ rozpocze˛cia okresu wyborczego. Losy wojny sprawiły, z˙e zapowiedz´ ta nigdy nie została zrealizowana.

SUMMARY

of the article: The Sejm under the Constitutional Law of 23 April 1935

The Constitution of 23 April 1935 gave the President of the Republic a superior position in the State, at the same time diminishing the role of the legislature and limiting its scope of responsibility. The number of deputies to the Sejm was reduced from 444 to 208. Internal organization of the Sejm and its procedural regulations were specified in the Rules of Procedure of 5 October 1935. The list of internal bodies of the Sejm included: the Marshal [Speaker] of the Sejm, Vice-Marshals, Sejm Committees, secretaries and the Marshal’s Court. Marshals of the Sejm, who performed management function, were elected for a 5-year term of office. Committees were appointed for the period of a current ordinary session, and not for the entire legislative term. The Sejm performed legislative, financial, supervising and electoral functions. The right to sub- mit bills belonged to the government and individual deputies and, since 1938, to a group of 15 de- puties. The work on consideration of a bill was carried out in three readings and, after that, the bill was referred to the Senate which was obliged to give its position thereto, and then – returned to the Sejm. The Sejm was able to reject the position of the Senate by a three-fifth majority of votes. The bill became an act of parliament (statute) upon being signed by the President of the Republic who had the right to veto it.. President’s veto might be overridden by re-adoption of the bill by a majority of votes of the statutory number of deputies and senators. The financial function included adoption of the Budget and statutes concerning the contracting of state loan, imposition of taxes, establishing the tariffs and monopolies. The supervising function was performed by making the government and its members accountable to the Sejm, by granting approval to the government’s accounts [discharge], by deputies’ interpellations, resolutions and by the activity of the Committee on Supervision of State Debt. The electoral function consisted in the participation of the Sejm in the process of selection of a new President of the Republic and in the appointment of judges of the Tribunal of State by the President of the Republic

67 W dniu 9 grudnia 1939 r. prezydent wydał dekret o powołaniu Rady Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1940 r. Nr 8, poz. 22) jako organu opiniodawczego prezydenta i rza˛du. Szerzej na temat Rady Narodowej RP: D. Górecki, Polskie naczelne władze pan´stwowe na uchodz´stwie (1939–1990), War- szawa 2002; E. Duraczyn´ski, R. Turkowski, O Polsce na uchodz´stwie, Warszawa 1997; R. Turkowski, Par- lamentaryzm polski na uchodz´stwie 1945–1972, Warszawa 2001; tegoz˙, Parlamentaryzm polski na uchodz´stwie 1973–1991, Warszawa 2002. 68 Monitor Polski Nr 245–252. 69 Tamz˙e Nr 268–270. A. OPINIE

KOMISJA S´LEDCZA (VARIA)*

1**

W sprawie odwołania przez Sejm członka komisji s´ledczej

1. Grupa posłów złoz˙yła wniosek do Prezydium Sejmu w sprawie dokonania zmiany w składzie osobowym sejmowej komisji s´ledczej. Do wniosku doła˛czono uzasadnienie, w którym wyraz˙ona została krytyczna ocena sposobu wykonywania obowia˛zków członka komisji s´ledczej przez posła, a takz˙e sformułowano w stosunku do niego zarzut — najogólniej rzecz ujmuja˛c — braku bezstronnos´ci w badanej spra- wie. Z˙ aden z posłów podpisanych pod wnioskiem o odwołanie nie był członkiem klubu parlamentarnego, który wyznaczył posła do komisji s´ledczej, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321) — dalej cytowana jako ustawa. Ze wzgle˛du na krótki czas realizacji zlecenia, w opinii ograniczam sie˛ do zasyg- nalizowania podstawowych problemów (w szczególnos´ci proceduralnych), jakie mo- ga˛ pojawic´ sie˛ w trakcie rozpatrywania przez Sejm wniosku grupy posłów. Nie ana-

* Cze˛s´c´ pierwsza bloku opinii dotycza˛cego komisji s´ledczej znajduje sie˛ w numerze 1 z 2005 r., zob. takz˙e „Przegla˛d Sejmowy” 2004, nr 1, 3 i 5 oraz „Przegla˛d Sejmowy” 2003, nr 2 i 3. ** Opinia została napisana 18 listopada 2004 r. (przyp. red.). 100 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie lizuje˛ merytorycznej trafnos´ci oraz zasadnos´ci zarzutów postawionych członkowi komisji s´ledczej. 2. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, komisje˛ s´ledcza˛ powołuje Sejm w drodze uchwały bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów. Komisja moz˙e liczyc´ do 11 członków. Skład komisji powinien odzwierciedlac´ „reprezentacje˛ w Sejmie klubów i kół posel- skich maja˛cych swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do jej liczebnos´ci”. Projekt uchwały w sprawie powołania komisji s´ledczej moz˙e byc´ wnie- siony przez Prezydium Sejmu, komisje˛ sejmowa˛ lub grupe˛ co najmniej 15 posłów. Do projektu nalez˙y doła˛czyc´ uzasadnienie wskazuja˛ce potrzebe˛ i cel powołania ko- misji (art. 3 ustawy). Ogólne regulacje na temat powoływania składów osobowych komisji sejmo- wych zamieszczone zostały w regulaminie Sejmu (dalej jako: rS). Stosownie do art. 20 ust. 1 rS: „Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu po zasie˛gnie˛ciu opinii Konwe- ntu Seniorów, w drodze uchwały, wybiera skład osobowy poszczególnych komisji”. Regulamin nie precyzuje explicite szczegółowych warunków oraz trybu wyboru pierwszego składu komisji sejmowych oraz dokonywania w nich zmian w trakcie kadencji Sejmu. Duz˙e znaczenie w powyz˙szym zakresie ma praktyka parlamentarna, która przez lata wykształciła m.in. niepisane normy rozdziału miejsc w komisjach mie˛dzy kluby i koła poselskie. Aby okres´lic´ zasady poste˛powania z wnioskiem o odwołanie członka komisji s´ledczej, nalez˙y przede wszystkim ustalic´ relacje˛ prawna˛ wyste˛puja˛ca˛ mie˛dzy prze- pisami ustawy a przepisami regulaminu Sejmu. Dyrektywe˛ interpretacyjna˛ na ten te- mat zawiera art. 1 ust. 3 ustawy, który przewiduje, z˙e do komisji s´ledczej stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu, chyba z˙e przepisy ustawy stanowia˛ inaczej. Oznacza to, z˙e kluczowe znaczenie dla wykładni prawa dotycza˛cego problematyki funkcjonowa- nia komisji s´ledczej, we wszystkich obszarach jej działania, maja˛ przepisy ustawy, a regulamin Sejmu powinien byc´ stosowany uzupełniaja˛co (pomocniczo) tylko wte- dy, kiedy uregulowania ustawowe sa˛ niepełne lub kiedy ich brakuje. Relacje˛ prawna˛ mie˛dzy ustawa˛ a regulaminem Sejmu — w opisywanym zakresie — moz˙na wie˛c przedstawic´ jako relacje˛ mie˛dzy aktem normatywnym szczególnym a aktem norma- tywnym ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Powyz˙sze stanowisko potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K 8/99) Trybunał stwierdził m.in., z˙e: „Art. 1 ust. 3 ustawy [o sejmowej komisji s´ledczej — uwaga P.R.] nalez˙y rozumiec´ jako dozwalaja˛cy na stosowanie do trybu działania komisji s´ledczej przepisów regula- minu Sejmu w tych wszystkich kwestiach, w których nie wyste˛puje i nie musi wyste˛- powac´ specyfika normowania komisji s´ledczej. Natomiast — tez˙ wynikaja˛ca z art. 1 ust. 3 ustawy — zasada stosowania przepisów regulaminu Sejmu w innych kwestiach niz˙ «tryb działania komisji s´ledczej» jest konieczna˛ konsekwencja˛ art. 111 ust. 2 kon- stytucji, który w ogóle nie daje podstaw do normowania tych kwestii w ustawie.” 3. Zmiany w składzie osobowym komisji s´ledczej w trakcie jej pracy moga˛ byc´ dokonywane z róz˙nych powodów. Przepisy przewiduja˛ moz˙liwos´c´ trwałego wyła˛- W sprawie odwołania przez Sejm członka komisji s´ledczej 101 czenia posła z komisji ze wzgle˛du na brak bezstronnos´ci lub działanie w warunkach niedozwolonego konfliktu interesów (art. 5 ust. 1 w zwia˛zku z art. 4 ustawy) lub od- wołanie ze składu komisji na zasadach ogólnych, o których mowa w regulaminie Sejmu (art. 20 ust. 1 rS). Wszystkie wymienione powyz˙ej moz˙liwos´ci maja˛ odre˛bne podstawy prawne i inny charakter normatywny, co oznacza, z˙e nalez˙y je traktowac´ jako samodzielne instytucje prawne słuz˙a˛ce przeprowadzaniu zmian personalnych w komisji s´ledczej (niezalez˙ne od siebie). W obecnym stanie prawnym (ustawa, rS) nie obowia˛zuja˛ szczegółowe unormowa- nia na temat odwoływania posłów ze składu komisji sejmowych oraz dokonywania wy- boru uzupełniaja˛cego na wakuja˛ce miejsca (zob. wyz˙ej pkt 2 opinii). W nauce prawa konstytucyjnego przyjmuje sie˛, z˙e zmiany w składzie urze˛duja˛cej komisji nalez˙y prze- prowadzac´ powołuja˛c sie˛ na generalne prawo podmiotu, który wybrał skład osobowy komisji, do tego, z˙eby móc równiez˙ dokonac´ czynnos´ci przeciwnej do aktu wyboru (tzw. actus contrarius). Zob. np. opinie W. Sokolewicza, B. Szepietowskiej, M. Granata, J. Mordwiłko oraz S. Gebethnera, „Przegla˛d Sejmowy” 2003, nr 3, s. 72–84). 4. W przypadku komisji s´ledczej konstrukcja prawna actus contrarius niesie ze soba˛ wa˛tpliwos´ci interpretacyjne. W szczególnos´ci pojawiaja˛ sie˛ trudnos´ci z ustale- niem, który przepis jest punktem odniesienia do dokonania „czynnos´ci przeciwnej” do aktu powołania (w relacji do którego przepisu powinno budowac´ sie˛ procedure˛ odwoływania posła i uzupełniania składu komisji s´ledczej). Czy jest to art. 20 ust. 1 rS, czy tez˙ moz˙e trafniejszej podstawy prawnej dostarcza art. 2 ust. 1 ustawy? Na tym tle rysuja˛ sie˛ trzy potencjalne modele poste˛powania. W modelu pierw- szym, za W. Sokolewiczem, B. Szepietowska˛, M. Granatem, J. Mordwiłko oraz S. Gebethnerem („Przegla˛d Sejmowy”, jw.), moz˙na przyja˛c´, z˙e odwołanie członka komisji s´ledczej przeprowadza sie˛ w oparciu o art. 20 ust. 1 rS, ze zmianami wynika- ja˛cymi z niektórych przepisów ustawy (dotycza˛cych zwłaszcza wie˛kszos´ci głosów niezbe˛dnych do odwołania posła oraz zachowania tzw. „zasady reprezentatywnos´ci” składu komisji). Model ten polegałby na współstosowaniu przepisów ustawy i regu- laminu Sejmu. Decyduja˛ca rola w takiej procedurze przypadłaby Prezydium Sejmu, do którego kierowane byłyby poselskie wnioski o odwołanie. Wniosek mógłby po- chodzic´ nie tylko od grupy posłów, ale równiez˙ od indywidualnego posła, klubu po- selskiego, a nawet, jak sie˛ wydaje, Prezydium Sejmu samo mogłoby podja˛c´ inicjaty- we˛ przeprowadzenia zmian w składzie komisji s´ledczej. Co do zasady wnioski maja˛ dla Prezydium Sejmu tylko funkcje˛ inspiracyjna˛. Po zasie˛gnie˛ciu opinii Konwentu Seniorów, Prezydium na własna˛ odpowiedzialnos´c´ ocenia, czy wniosek jest zasadny i czy nalez˙y nadac´ mu bieg, czy tez˙ raczej pozosta- wic´ go bez rozpoznania. Wniosek o odwołanie członka komisji s´ledczej musiałby uzyskac´ bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´c´ głosów na posiedzeniu Sejmu. Wada˛ powyz˙szej procedury jest wybiórcze i pozbawione uzasadnienia wykorzy- stanie tylko niektórych przepisów ustawy. Skoro do komisji s´ledczej stosuje sie˛ prze- de wszystkim ustawe˛, a regulamin Sejmu tylko pomocniczo (art. 1 ust. 3 ustawy), to 102 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie wydaje sie˛, z˙e w modelu tym powinny miec´ zastosowanie takz˙e pozostałe przepisy ustawy, np. o podmiotach uprawnionych do złoz˙enia wniosku o odwołanie (art. 3 ust. 1 ustawy) oraz o koniecznos´ci uzasadnienia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy). Po- waz˙nym mankamentem jest zatarcie róz˙nicy normatywnej mie˛dzy „powołaniem ko- misji” (art. 2 ust. 1 ustawy) a „wyborem składu osobowego komisji” (art. 20 ust. 1 rS). Te dwie czynnos´ci maja˛ zupełnie inny charakter i nie moz˙na ich utoz˙samiac´ (nawet jez˙eli formalnie dokonywane sa˛ w jednym głosowaniu i stanowia˛ tres´c´ jednej uchwały Sejmu). Na gruncie pierwszego modelu nie wyste˛puja˛ szczególne wymagania formalno- -prawne odnos´nie do tres´ci wniosku o odwołanie członka komisji s´ledczej. Pismo grupy posłów z dnia 16 listopada 2004 r. — w przesłanym do zaopiniowania kształ- cie — spełniałoby wie˛c (w pierwszym modelu) kryteria regulaminowe (jak juz˙ pisa- łem jest ono tylko inspiracja˛ dla Prezydium Sejmu). W modelu drugim podstawa˛ prawna˛ odwołania i uzupełniaja˛cego powołania pos- ła w skład komisji s´ledczej moz˙e byc´ tylko i wyła˛cznie art. 20 ust. 1 rS. Załoz˙eniem tej tezy jest s´cisłe rozdzielenie aktu „powołania komisji s´ledczej” od czynnos´ci „wyboru składu osobowego komisji”. Powołanie komisji s´ledczej odbywałoby sie˛ zgodnie z przepisami ustawy, natomiast wybór konkretnych posłów do jej składu (jak równiez˙ póz´niejszych zmian w składzie komisji) Sejm dokonywałby w trybie art. 20 ust. 1 ustawy. Wioda˛ca˛ role˛ odgrywałoby wtedy równiez˙ Prezydium Sejmu, wszystkie gło- sowania odbywałyby sie˛ zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ głosów na posiedzeniu plenarnym. Model ten zapewnia takie same zasady wyboru pierwszego składu komisji s´led- czej oraz dokonywania zmian personalnych w trakcie jej prac. Oznacza to, z˙e Sejm mógłby odwoływac´ i powoływac´ posłów w skład komisji s´ledczej analogicznie, jak robi to w przypadku innych komisji sejmowych. Model ten nie gwarantowałby wie˛c stabilizacji prac komisji s´ledczej oraz stwarzał systemowej podstawy do obstrukcji jej prac przez cze˛ste rotacje personalne. W modelu trzecim, poje˛cie „powołanie komisji przez Sejm” (art. 2 ust. 1 ustawy) moz˙na wykładac´ rozszerzaja˛co i traktowac´ jako zbiorcze okres´lenie na: (a) podje˛cie generalno-abstrakcyjnej uchwały przez Sejm ustalaja˛cej zakres działania komisji s´ledczej, liczbe˛ posłów wchodza˛cych w jej skład oraz inne szczegółowe zasady dzia- łania, oraz (b) podje˛cie indywidualno-konkretnej uchwały w sprawie wyboru składu osobowego komisji s´ledczej (z formalnego punktu widzenia uchwały te moga˛ zostac´ zawarte w jednym dokumencie i byc´ głosowane jako całos´c´). Pamie˛taja˛c dodatkowo, z˙e art. 1 ust. 3 ustawy ustanawia domniemanie pierwszen´stwa ustawy, jako regulacji lex specialis w stosunku do regulaminu Sejmu, wydaje sie˛, z˙e w prezentowanym mo- delu art. 20 ust. 1 rS w ogóle nie be˛dzie miał zastosowania do procedury odwołania i wyboru uzupełniaja˛cego do komisji s´ledczej (w opisywanym zakresie ustawa ma charakter wyczerpuja˛cy). Punktem odniesienia dla przeprowadzenia odwołania (na zasadzie „czynnos´ci przeciwnej do aktu wyboru”) byłby tylko art. 2 ust. 1 ustawy, wraz ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi płyna˛cymi z pozostałych przepisów ustawy. W sprawie odwołania przez Sejm członka komisji s´ledczej 103

W praktyce, poselski wniosek o odwołanie (wraz z uzasadnieniem) powinien byc´ podpisany przez 15 posłów i nalez˙y go kierowac´ do Marszałka Sejmu, który nadaje mu dalszy bieg (art. 10 ust. 1 pkt 8 rS). Wniosek powinien zostac´ opracowany redakcyjnie, tak aby mógł byc´ przedstawiony na posiedzeniu Sejmu w formie goto- wego projektu uchwały. W mojej ocenie powinien on stanowic´ takz˙e odre˛bny druk sejmowy i zostac´ oficjalnie rozesłany posłom, aby mogli wczes´niej zapoznac´ sie˛ z je- go uzasadnieniem (dzisiejsza praktyka sejmowa nie realizuje tego postulatu). Sejm musiałby przegłosowac´ uchwałe˛ o odwołaniu członka komisji s´ledczej bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów. Opisywany model gwarantuje, z˙e zasady powoływania pierwszego składu komi- sji s´ledczej przez Sejm be˛da˛ takie same jak zasady dokonywania zmian w składzie komisji w toku jej prac. Model ten pozwala tez˙ rozdzielic´ akt „powołania komisji s´ledczej” oraz czynnos´c´ „wybrania konkretnych posłów na członków komisji”. Nie bez znaczenia jest równiez˙ argument funkcjonalny, odwołuja˛cy sie˛ do faktu wzmoc- nienia pozycji komisji s´ledczej w relacjach z Sejmem. Głosowanie zmian personal- nych w komisji s´ledczej bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów niewa˛tpliwie utrudni cze˛- ste modyfikacje jej składu, a co za tym idzie — moim zdaniem — przyczyni sie˛ do ustabilizowania jej działania, be˛dzie sprzyjało efektywnos´ci prac oraz niezalez˙nos´ci w podejmowaniu decyzji. Wszystko to moz˙e pozytywnie wpłyna˛c´ na skuteczne zre- alizowanie celu istnienia komisji s´ledczej, jakim jest obiektywne i moz˙liwie szybkie wyjas´nienie badanej sprawy. 5. Praktyka sejmowa ostatnich lat pokazuje, z˙e odwoływanie i powoływanie uzupełniaja˛ce członków komisji s´ledczej realizowane jest przy zastosowaniu modelu pierwszego (podstawa˛ prawna˛ czynnos´ci jest art. 20 ust. 1 rS z modyfikacjami wyni- kaja˛cymi z art. 2 ust. 1 ustawy). W mojej ocenie stan ten nalez˙y ocenic´ krytycznie. Zdecydowanie bliz˙szy literalnemu brzmieniu obowia˛zuja˛cych przepisów oraz spój- niejszy systemowo wydaje sie˛ model trzeci (podstawa˛ odwołania członka komisji s´ledczej oraz dokonania wyboru uzupełniaja˛cego powinno byc´ odpowiednie zastoso- wanie art. 2 ust. 1 ustawy, tzw. actus contrarius). Oceniaja˛c z tego punktu widzenia pismo grupy posłów wnioskuja˛cych o odwo- łanie członka komisji s´ledczej (pismo z dnia 16 listopada 2004 r.) oraz procedure˛ jego rozpatrywania zgodnie z modelem trzecim, nalez˙y zauwaz˙yc´, z˙e: a) ma ono od- powiednie uzasadnienie; b) zostało podpisane przez wystarczaja˛ca˛ liczbe˛ posłów; c) wskazuje niewłas´ciwa˛ podstawe˛ prawna˛ dokonania odwołania członka komisji s´ledczej (powinno byc´: art. 2 ust. 1 ustawy); d) adresatem pisma powinien byc´ Mar- szałek Sejmu, który po nadaniu pismu redakcyjnego kształtu projektu uchwały Sej- mu, decyduje o nadaniu mu dalszego biegu (rola Prezydium Sejmu ogranicza sie˛ tylko do zaopiniowania projektu uchwały na pros´be˛ Marszałka Sejmu — art. 10 ust. 1 pkt 8 rS); e) Sejm głosuje projekt uchwały w sprawie odwołania członka komi- sji s´ledczej bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów; f) powołanie uzupełniaja˛ce musi re- spektowac´ dyspozycje˛ art. 1 ust. 2 zd. 2 ustawy (zachowac´ tzw. „parytet” reprezenta- cji klubów i kół poselskich w komisji). 104 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

Aktualne nieprawidłowos´ci w sformułowaniu tres´ci opiniowanego pisma (por. ww. pkt c) moga˛ zostac´ usunie˛te przez przedstawiciela wnioskodawcy, po zwróceniu mu pisma w celu skorygowania błe˛dów. Prezydium Sejmu, z urze˛du, powinno prze- słac´ pismo do Marszałka Sejmu, jako podmiotu — moim zdaniem — włas´ciwego w sprawie, na podstawie przepisów regulaminu Sejmu (por. ww. pkt d). 6. Na koniec chciałbym zasygnalizowac´ kilka wa˛tpliwos´ci prawnych, zwia˛za- nych z procedura˛ rozpatrywania wniosku grupy posłów, które maja˛ charakter ogólny. A) Zasadne wydaje sie˛ postawienie pytania, czy z faktu, z˙e w ustawie szcze- gółowo uregulowane zostały materialne przesłanki oraz tryb wyła˛czenia członka komisji s´ledczej, nie moz˙na wyprowadzic´ wniosku, z˙e w kaz˙dym przypadku, kiedy zmiana w składzie komisji s´ledczej (odwołanie i powołanie uzupełniaja˛ce) be˛dzie miała byc´ dokonana z powodów uzasadniaja˛cych równiez˙ ustawowe wyła˛czenie posła (zob. art. 4 ustawy), Sejm in pleno nie mógłby podejmowac´ w tej sprawie decyzji, poniewaz˙ wykluczenie członka komisji na jakiejkolwiek podstawie praw- nej z powodu jego bezstronnos´ci lub konfliktu interesów, o których mowa w art. 4 ustawy, stanowi ekskluzywna˛ kompetencje˛ samej komisji (byłoby to obejs´cie prze- pisów ustawy i nielegalna ingerencja w uprawnienia komisji s´ledczej). Sejm miał- by w takich warunkach ograniczone moz˙liwos´ci prawne odwoływania posłów za- siadaja˛cych w komisji s´ledczej (mógłby odwoływac´ członków komisji s´ledczej z innych powodów, np. aby uzgodnic´ skład komisji s´ledczej z zasada˛ reprezenta- cyjnos´ci). W mojej ocenie, pogla˛d ten byłby zbyt daleko ida˛cy. Akceptuja˛c autonomie˛ dzia- łan´ i kompetencji komisji s´ledczej oraz potrzebe˛ niezalez˙nos´ci jej członków przy wy- jas´nianiu sprawy, Sejm nie powinien tracic´ całkowicie kontroli nad składem osobo- wym komisji, który sam powołał i którego sposób funkcjonowania moz˙e oceniac´. Skoro Sejm władny jest odwołac´ komisje˛ s´ledcza˛ jako całos´c´ jeszcze przed zakon´- czeniem przez nia˛ pracy (zob. art. 19 rS), to wydaje sie˛, z˙e tym bardziej nie powinno mu sie˛ odmawiac´ prawa do wymiany poszczególnych członków komisji (jez˙eli oko- licznos´ci faktyczne sa˛ dostatecznie uzasadnione). Z uprawnienia tego Sejm powinien jednak korzystac´ wstrzemie˛z´liwie, tak aby nie utrudniac´ wyjas´niania sprawy, które stanowi wartos´c´ sama˛ w sobie (art. 111 Konstytucji). Powinno sie˛ tez˙ pamie˛tac´, z˙e głosowania w komisji s´ledczej nie musza˛ doprowa- dzic´ do usunie˛cia posła ze składu komisji, mimo z˙e zmaterializowały sie˛ ustawowe przesłanki jego wyła˛czenia. Wbrew jednolitej opinii Sejmu członek komisji s´ledczej pozostawałby dalej w składzie komisji, co byłoby rozwia˛zaniem dysfunkcjonalnym (Sejm nie miałby skutecznych instrumentów dyscyplinowania działalnos´ci własnych organów wewne˛trznych). Uzasadnienie wniosku (złoz˙onego w procedurze działania z modelu trzeciego) ma, z jednej strony, walor informacyjny, a z drugiej strony, stanowi czynnik o cha- rakterze perswazyjnym, którego celem jest przekonanie jak najwie˛kszej liczby po- słów do poparcia wniosku. Na marginesie chciałbym tez˙ zauwaz˙yc´, z˙e w modelu W sprawie odwołania przez Sejm członka komisji s´ledczej 105 pierwszym i drugim (zaprezentowanych w pkt 4 opinii), uzasadnienie wniosku o od- wołanie członka komisji s´ledczej w ogóle nie jest wymagane. B) Kontrowersyjna moz˙e wydawac´ sie˛ okolicznos´c´, z˙e wniosek o odwołanie członka komisji s´ledczej złoz˙ony został przez posłów nie be˛da˛cych członkami klubu parlamentarnego, który wyznaczył posła do komisji s´ledczej. Aby nie naruszyc´ art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy, uzupełnienie składu komisji s´ledczej powinno zostac´ dokonane w taki sposób, aby zachowany został „parytet reprezentatywnos´ci” (w praktyce, jez˙e- li poseł zostanie odwołany, w jego miejsce powinien wsta˛pic´ poseł reprezentuja˛cy ten sam klub lub koło parlamentarne). Ergo, nie ma przeszkód prawnych, aby wnio- sek o odwołanie zgłoszony został przez grupe˛ posłów o dowolnej przynalez˙nos´ci klubowej. Natomiast jest istotne, aby wybór nowego posła był zgodny z art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy. W moim przekonaniu zasada reprezentatywnos´ci składu osobowego komisji s´ledczej stanowi postulat (zalecenie) skierowany do Sejmu, który nalez˙y przestrze- gac´ permanentnie, a nie tylko przy powoływaniu komisji (inaczej: W. Sokolewicz, S. Gebethner, jw.). Biora˛c pod uwage˛ okolicznos´ci faktyczne oraz inne wartos´ci na których opiera sie˛ praca komisji s´ledczej (np. efektywnos´c´, stabilnos´c´, niezalez˙nos´c´) Sejm powinien dokładac´ staran´, aby skład osobowy komisji s´ledczej moz˙liwie naj- pełniej „odzwierciedlał reprezentacje˛ w Sejmie klubów i kół poselskich maja˛cych swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów” (w praktyce zasada reprezentacyj- nos´ci nie jest przestrzegana, nawet w momencie powoływania komisji s´ledczej, por. casus komisji s´ledczej „ds. PKN Orlen”). Osobnym zagadnieniem jest natomiast legalnos´c´ czynnos´ci oraz ustalen´ komisji s´ledczej dokonywanych w zmniejszonym składzie. Brak reprezentatywnos´ci komisji s´ledczej (np. poprzez wyła˛czenie członka komisji i niepowołanie nowego posła w je- go miejsce) w z˙aden sposób nie wpływa na skutecznos´c´ i moz˙liwos´ci pracy komisji. Dopóki istnieje kworum, nie ma przeszkód prawnych, aby komisja s´ledcza konty- nuowała wyjas´nianie sprawy. Sejm powinien oczywis´cie jak najszybciej dokonac´ odpowiednich „uzupełnien´” składu komisji s´ledczej. C) Pismo grupy posłów z dnia 16 listopada 2004 r. zawiera wyła˛cznie wniosek o powołanie członka komisji s´ledczej, ale nie wskazuje z˙adnego kandydata na jego miejsce. Z jednej strony jest to zrozumiałe, poniewaz˙ posłowie wnioskodawcy nie nalez˙a˛ do klubu parlamentarnego, którego przedstawicielem w komisji s´ledczej jest odwoływany poseł. Z drugiej strony jednak, ewentualne odwołanie członka komisji s´ledczej wymaga jak najszybszego uzupełnienia składu komisji, aby unikna˛c´ jej funkcjonowania w składzie innym, niz˙ przewiduje to uchwała Sejmu o powołaniu komisji (w przeszłos´ci sytuacja taka miała miejsce). Moim zdaniem, uzupełnienie składu powinno zostac´ dokonane tak szybko, jak jest to moz˙liwe, najlepiej jeszcze przed podje˛ciem przez komisje˛ „czynnos´ci s´ledczych”.

Piotr Radziewicz 106 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

2*

W sprawie trybu dokonywania zmian w składzie sejmowej komisji s´ledczej

Po dokonaniu analizy przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321), a takz˙e przepisów regulaminu Sejmu, opo- wiadam sie˛ za dalszym stosowaniem, jako podstawy odwołania członka komisji s´led- czej, art. 20 ust. 1 regulaminu Sejmu (stan prawny na dzien´ 9 sierpnia 2004 r.) z uwzgle˛dnieniem zmian, jakie wynikaja˛ z przepisów ustawy o komisji s´ledczej. Uwaz˙am wie˛c, iz˙ nie ma powodów, aby zbagatelizowac´ obowia˛zuja˛cy przepis usta- wy, który w art. 1 ust. 3 głosi, z˙e: „Do komisji stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sej- mu, chyba z˙e przepisy niniejszej ustawy stanowia˛ inaczej”. Jak sie˛ wydaje, stanowiska prezentowane dota˛d na łamach pism naukowych, wy- wołane praktyka˛ poprzednio działaja˛cej komisji s´ledczej, zmierzały włas´nie w takim kierunku (por. „Przegla˛d Sejmowy” 2003, nr 3). W przedstawionej tam opinii praw- nej W sprawie dopuszczalnos´ci i trybu odwołania członka sejmowej komisji s´ledczej (opinia nr 5) Autor opowiada sie˛ za przyje˛ciem, z˙e podstawa˛ dokonywania zmian w komisji s´ledczej powinien byc´ art. 2 ust. 1 ustawy. Z tym stanowiskiem nie zgadzam sie˛ z powodu naste˛puja˛cej, podstawowej, przy- czyny: Art. 1 ust. 3 ustawy stanowi dokładnie to, z˙e: Do komisji stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu, chyba z˙e przepisy ni- niejszej ustawy stanowia˛ inaczej. Nie ma tu wie˛c ogólnego „do- mniemania pierwszen´stwa ustawy” nad regulaminem, lecz stan prawa polega dokład- nie na tym, z˙e stosuje sie˛ regulamin, jez˙eli przepisy ustawy nie stanowia˛ tu inaczej. Natomiast jest jasne, z˙e przepisy ustawy nie stanowia˛ inaczej o odwoływaniu człon- ka komisji. Autor buduja˛c model nr 3, nie uwzgle˛dnił pełnego brzmienia art. 1 ust. 3 (pomi- jaja˛c druga˛ cze˛s´c´ danego przepisu ustawy). Wobec tego, wykazywanie innych nie- spójnos´ci w tezie nr 3, jak i niekonsekwencji mie˛dzy modelem nr 3 i modelem nr 1, nie jest konieczne. W aspekcie metodologicznym zas´: skoro dla skonstruowania normy wystarcza wykładnia je˛zykowo-logiczna, odwoływanie sie˛ do wyz˙szych rodzajów wykładni, nie jest potrzebne.

Mirosław Granat

* Opinia została napisana 22 listopada 2004 r. (przyp. red.). W sprawie odwoływania przez Sejm członków komisji s´ledczej 107

3*

W sprawie odwoływania przez Sejm członków komisji s´ledczej

Komisja s´ledcza zgodnie z ustawa˛ z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321), reguluje (art. 1) tryb działania sejmowej komisji s´ledczej, przy czym — jes´li przepisy tej ustawy nie stanowia˛ inaczej — to do komisji s´ledczej stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu. Wyraz˙ona˛ w tym przepisie zasade˛ subsydiarnego stosowania regulaminu Sejmu wyraził tez˙ w swym wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K. 8/99) Trybunał Konstytucyjny. Przepisy ustawy ma- ja˛ tu wie˛c charakter lex specialis. Jednak jest waz˙ne, z˙e ani sama ustawa, ani regulamin Sejmu nie zawieraja˛ przepisów, które wprost odnosiłyby sie˛ do odwoływania posłów ze składu komisji i powoływania na ich miejsce innych posłów w ramach wyborów uzupełniaja˛cych. W sytuacji takiej — zdaniem przedstawicieli doktryny prawa kon- stytucyjnego — odwołanie nalez˙y traktowac´ jako akt przeciwny (actus contrarius) do aktu wyboru, a kompetencja w tym zakresie nalez˙ałaby do organu władnego pierwot- nie kształtowac´ — w sensie instytucjonalnym i personalnym — skład komisji. Ws´ród przepisów ustawowych zwrócic´ nalez˙y uwage˛ na dwa bloki tematyczne. Po pierwsze (art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3) — komisje˛ s´ledcza˛ powołuje Sejm w drodze uchwały bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów, przy czym komisja moz˙e liczyc´ do 11 członków. Skład komisji powinien odzwierciedlac´ reprezentacje˛ w Sejmie (zasa- da parytetu reprezentatywnos´ci) klubów i kół poselskich maja˛cych swoich przedsta- wicieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do jej liczebnos´ci. Projekt wspomnianej uchwały moz˙e byc´ wniesiony przez Prezydium Sejmu, ko- misje˛ sejmowa˛ lub co najmniej 15 posłów; do projektu doła˛cza sie˛ uzasadnienie wskazuja˛ce potrzebe˛ i cel powołania komisji. Po drugie (art. 4–5) — poseł nie moz˙e wchodzic´ w skład komisji, jez˙eli: sprawa dotyczy go bezpos´rednio; brał albo bierze udział, wyste˛puja˛c w jakiejkolwiek roli procesowej, w sprawie przed organem wła- dzy publicznej w sytuacji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy; istnieje inna, niz˙ wymienione w pkt 1 i 2, okolicznos´c´, która mogłaby wywoływac´ uzasadniona˛ wa˛t- pliwos´c´ co do jego bezstronnos´ci w danej sprawie (art. 4). Wyła˛czenie ze składu ko- misji, o którym mowa w art. 4, moz˙e nasta˛pic´ na wniosek posła lub osoby wezwanej przez komisje˛ w celu złoz˙enia zeznan´. Po rozpatrzeniu wniosku komisja decyduje, w drodze uchwały, o wyła˛czeniu posła; w głosowaniu nie bierze udziału poseł, któ- rego dotyczy wyła˛czenie. Jez˙eli wnioski dotycza˛ takiej liczby członków komisji, z˙e uniemoz˙liwia to przeprowadzenie głosowania, uchwałe˛ w sprawie wyła˛czenia podej- muje Prezydium Sejmu. Jez˙eli poselski wniosek o wyła˛czenie dotyczy posła kan- dyduja˛cego do komisji, o skres´leniu go z listy kandydatów decyduje, w drodze uchwały, Prezydium Sejmu. W przypadku, o którym mowa w ust. 2 tegoz˙ artykułu ustawy, Sejm dokonuje wyboru uzupełniaja˛cego. Jez˙eli niemoz˙liwe jest uzupełnienie

* Opinia została napisana 22 listopada 2004 r. (przyp. red.). 108 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie składu komisji, odpowiednio stosuje sie˛ przepis art. 20 ustawy, tj. poste˛powanie pro- wadzone przez komisje˛ ulega zamknie˛ciu z dniem zakon´czenia kadencji Sejmu, któ- ry powołał komisje˛ s´ledcza˛ (art. 5). Z powyz˙szych przepisów ustawowych wynika przede wszystkim, z˙e wyraz´nie ustanowiona została instytucja „wyła˛czenia” posła ze składu komisji s´ledczej ze s´ci- s´le wskazanych powodów, w okres´lonym trybie i — co takz˙e istotne — z zastrzez˙e- niem wyła˛cznos´ci decyzji po stronie komisji s´ledczej (w ograniczonym zakresie — po stronie Prezydium Sejmu), a wie˛c z wyła˛czeniem w tym zakresie decydowania przez Sejm in pleno. Jestem w pełni przekonany, z˙e w zakresie materialnym „wyła˛- czenia” posła, nie jest dopuszczalne „odwołanie” posła przez Sejm. Wyła˛czenie i od- wołanie posła to dwie róz˙ne instytucje prawne, realizowane w innym trybie proce- duralno-kompetencyjnym. Instytucja wyła˛czenia posła jest explicite uregulowana ustawowo i zastrzez˙ona w sensie decyzyjnym dla samej komisji s´ledczej, wie˛c „od- wołanie” posła z komisji przez Sejm — nawet „na warunkach” okres´lonych material- nie w art. 4 ustawy — byłoby wyraz´nym obejs´ciem i złamaniem ustawy, destabilizu- ja˛cym prace komisji s´ledczej. Takie stwierdzenie nie oznacza, z˙e Sejm traci kontrole˛ nad działaniami komisji, która˛ sam powołał, bowiem ocenie Sejmu podlegaja˛ takz˙e działania komisji w trybie art. 4–5 ustawy. W skrajnej sytuacji Sejm moz˙e odwołac´ cała˛ komisje˛ (por. art. 19 regulaminu Sejmu), jes´li uzna, z˙e jej działania w zakresie art. 4–5 ustawy to uzasadniaja˛. Ma to swoje uwarunkowania takz˙e polityczne, ale tylko taka interpretacja sprzyja — po obu stronach, tj. komisji i Sejmu — działaniom wywaz˙onym, z zachowaniem granic odpowiedzialnos´ci. Z powyz˙szych przepisów ustawowych wynika równiez˙, z˙e takz˙e — poza zakre- sem instytucji „wyła˛czenia” posła w trybie art. 4–5 ustawy — moz˙e funkcjonowac´ instytucja „odwołania” posła z komisji s´ledczej przez Sejm. Pomijaja˛c przypadki s´mierci lub dobrowolnej rezygnacji posła z zasiadania w komisji s´ledczej, moz˙na wyobrazic´ sobie takie przesłanki odwołania posła — z tejz˙e komisji — przez Sejm, jak faktyczny brak udziału posła w pracach komisji, ujemna ocena jakos´ci tej pracy, powołanie posła na inna˛ funkcje˛ czy do innej komisji, da˛z˙enie do s´cis´lejszej realizacji zasady parytetu reprezentatywnos´ci komisji i in. Jak wspominiałem na wste˛pie tych uwag, ustawa zakłada subsydiarne stosowa- nie regulaminu Sejmu. Poszukiwanie regulaminowych przepisów, które — poten- cjalnie biora˛c — mogłoby stanowic´ podstawe˛ procedury odwołania posła, prowadzi nas do ogólnego przepisu art. 20 ust. 1 regulaminu, który przewiduje, z˙e Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu po zasie˛gnie˛ciu opinii Konwentu Seniorów, w drodze uchwały wybiera skład osobowy poszczególnych komisji. Jak widac´, co takz˙e na wste˛pie uwag sygnalizowałem, przepis regulaminowy nie dotyczy wprost odwoły- wania posłów ze składu komisji. Jes´li tak, to stanowic´ on miałby podstawe˛ odwołania posła jedynie przy załoz˙eniu, takz˙e sygnalizowanym w s´wietle stanowiska doktryny, iz˙ odwołanie jest przeciwien´stwem wybierania składu. Jes´li jednak tak, to jego zasto- sowanie wydaje sie˛ zbe˛dne, zwłaszcza wobec zasady subsydiarnos´ci stosowania re- gulaminu, bowiem poje˛cie „aktu przeciwnego” (odwołania) oprzec´ moz˙emy bezpo- s´rednio na przepisach samej ustawy, mówia˛cych o powoływaniu (takz˙e w sensie W sprawie zgodnos´ci z regulaminem Sejmu i ustawa˛ o sejmowej komisji s´ledczej pisma… 109 składu osobowego) komisji przez Sejm (art. 2–3 ustawy). Poje˛cie „wyboru”, jes´li musi obejmowac´ zarówno „powoływanie”, jak i „odwoływanie”, w równym stopniu, czy włas´nie przede wszystkim, dotyczy przepisów ustawowych, czynia˛c zbe˛dnym subsydiarne stosowanie przepisu regulaminowego w omawianym zakresie. Nawet „współstosowanie” przepisu regulaminowego nie jest potrzebne, bowiem same ele- menty regulacji ustawowej daja˛ pełniejsza˛ regulacje˛, w swym całokształcie trafniej słuz˙a˛ca˛ wymogom funkcjonowania komisji s´ledczej. Powyz˙sza konkluzja oznacza w konsekwencji, z˙e — zgodnie z art. 2 ustawy — dokonanie odwołania posła ze składu komisji s´ledczej wymagałoby w Sejmie uchwały podje˛tej bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów, a projekt uchwały — zgodnie z art. 3 usta- wy — wraz z uzasadnieniem moz˙e byc´ wniesiony przez Prezydium Sejmu, komisje˛ sejmowa˛ lub co najmniej 15 posłów. Warto na marginesie zauwaz˙yc´, iz˙ o ile podstawe˛ kompetencyjna˛ w zakresie decyzji o odwołaniu stanowi art. 2 ustawy, o tyle podstawe˛ kompetencyjna˛ w zakresie wniesienia projektu uchwały stanowi art. 3 ustawy. Dopie- ro w dalszym zakresie — z wyła˛czeniem art. 20 ust. 1 regulaminu Sejmu — miałyby zastosowanie subsydiarne inne przepisy regulaminowe, np. o nadaniu projektowi uchwały o odwołaniu posła z komisji s´ledczej dalszego biegu (por. art. 10 ust. 1 pkt 8). Dla dokładnos´ci nalez˙y równiez˙ zauwaz˙yc´, iz˙ dotychczasowa praktyka parla- mentarna w omawianym zakresie odbiega od prezentowanego wyz˙ej stanowiska.

Andrzej Szmyt

4*

W sprawie zgodnos´ci z regulaminem Sejmu i ustawa˛ o sejmowej komisji s´ledczej pisma przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej z dnia 8 listopada 2004 r.

1. Pismo przewodnicza˛cego Komisji S´ ledczej do zbadania zarzutu nieprawidło- wos´ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przedstawicielami Skarbu Pan´- stwa w spółce PKN Orlen SA […] posła Józefa Gruszki z dnia 8 listopada 2004 r. zawiera „upowaz˙nienie posłów — członków Komisji S´ ledczej […] do przekazywa- nia Komisji dokumentów i materiałów uzyskanych w trakcie prywatnych rozmów z osobami chca˛cymi dostarczyc´ dowodów w zakresie spraw, których zakres został okres´lony przez Sejm uchwała˛ z dnia 28 maja 2004 r.” Przedmiotem opinii jest ustalenie tres´ci (zakresu) upowaz˙nienia udzielonego przez przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej jej członkom oraz ocena zgodnos´ci takie-

* Opinia została napisana 22 listopada 2004 r. (przyp. red.). 110 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie go upowaz˙nienia z przepisami regulaminu Sejmu oraz ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321). 2. Z formalnego punktu widzenia pismo z dnia 8 listopada 2004 r. upowaz˙nia jedynie członków Komisji do „przekazywania Komisji dokumentów i materiałów” uzyskanych w okres´lony sposób. Pozornie, analizowany dokument nie zawiera upo- waz˙nienia do „prowadzenie prywatnych rozmów z osobami chca˛cymi dostarczyc´ Komisji dowodów”. Wydaje sie˛ jednak, z˙e racjonalna wykładnia jego tres´ci nie moz˙e abstrahowac´ od faktu, z˙e upowaz˙nienie do przekazywania materiałów uzyskanych w trakcie takich rozmów zawiera de facto formalne przyzwolenie przewodnicza˛cego Komisji na prowadzenie przez członków Komisji S´ ledczej „prywatnych rozmów” na temat sprawy badanej przez komisje˛ „z osobami chca˛cymi dostarczyc´ dowodów”. Pismo z dnia 8 listopada 2004 r. zawiera zatem formalna˛ legitymizacje˛ dla indywidu- alnych („prywatnych”) działan´ członków Komisji S´ledczej maja˛cych na celu pozy- skanie materiału dowodowego od osób posiadaja˛cych wiedze˛ i dokumenty na temat sprawy badanej przez komisje˛. Moim zdaniem, nieuprawniona byłaby taka interpretacja analizowanego upo- waz˙nienia, która zakładałaby, z˙e jego przedmiotem jest jedynie zezwolenie na doko- nywanie przez członków Komisji czynnos´ci technicznej polegaja˛cej na dostarczeniu Komisji, przez posła be˛da˛cego jej członkiem, dokumentów moga˛cych stanowic´ do- wód w sprawie, a jednoczes´nie zezwolenie to nie rozcia˛ga sie˛ na prowadzenie przez członków Komisji prywatnych działan´ zmierzaja˛cych do zgromadzenia materiału do- wodowego. Wykładania taka abstrahowałaby od znaczenia tej cze˛s´ci pisma z dnia 8 listopada 2004 r., w której przewodnicza˛cy Komisji wskazuje na z´ródło i sposób pozyskania materiałów dowodowych, które moga˛ byc´ przekazywane komisji. 3. Komisja s´ledcza jest szczególnym rodzajem komisji sejmowych. Podobnie jak inne komisje (stałe i nadzwyczajne) jest organem wewne˛trznym Sejmu. Zgodnie z art. 1 ust 3 ustawy „do komisji stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu, chyba z˙e przepisy niniejszej ustawy stanowia˛ inaczej.” Organem kierowniczym komisji jest jej prezydium (art. 10 ust. 1). Jednoczes´nie „na zewna˛trz” komisje˛ reprezentuje oraz działa w jej imieniu przewodnicza˛cy komi- sji lub, z jego upowaz˙nienia, zaste˛pca przewodnicza˛cego (art. 10 ust. 2 ustawy). W sprawach, o których mowa w art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1, przewodnicza˛cy komisji moz˙e działac´ „na zewna˛trz” jedynie na podsta- wie stosownej uchwały komisji1. Konstytucyjny obowia˛zek „zbadania” sprawy powierzonej przez Sejm, powoła- nej w tym celu komisji s´ledczej, realizowany jest — zgodnie z przepisami ustawy —

1 Chodzi o czynnos´ci zwia˛zane z wezwaniem s´wiadka przez komisje˛ oraz odebraniem od niego ze- znan´ (art. 11 ust. 1); czynnos´ci zwia˛zane z wysta˛pieniem przez komisje˛ do Sa˛du Okre˛gowego o nałoz˙enie kary porza˛dkowej w przypadkach okres´lonych w tych przepisach (art. 12 ust. 1 i 3); czynnos´ci zwia˛zane z z˙a˛daniem komisji adresowanym do podmiotów wymienionych w tym przepisie o złoz˙enie pisemnych wy- jas´nien´ oraz przedstawienie be˛da˛cych w ich posiadaniu dokumentów lub akt (art. 14 ust. 1); wniosek komi- sji do prokuratora generalnego o przeprowadzenie okres´lonych czynnos´ci (art. 15 ust. 1). W sprawie zgodnos´ci z regulaminem Sejmu i ustawa˛ o sejmowej komisji s´ledczej pisma… 111 przez zgromadzenie przez komisje˛ materiału dowodowego, jego analize˛ i sporza˛dze- nie sprawozdania zawieraja˛cego wyniki dokonanych ustalen´ (art. 18 ustawy nakłada ponadto na komisje˛ obowia˛zek złoz˙enia wste˛pnego wniosku o pocia˛gnie˛cie do odpo- wiedzialnos´ci konstytucyjnej osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 3–7 ustawy z 26 marcarca 1982 r. o Trybunale Stanu, jez˙eli dokonane ustalenia uzasadniaja˛ po- stawienie im zarzutu popełnienia w sposób zawiniony, w zakresie swojego urze˛do- wania lub w zwia˛zku z zajmowanym stanowiskiem, czynu naruszaja˛cego Konstytu- cje˛ lub ustawe˛.) Zgodnie z ustawa˛ na materiał dowodowy gromadzony przez komisje˛ składa- ja˛ sie˛: — zeznania osób wezwanych przez komisje˛; — dokumenty uzyskane na z˙a˛danie komisji od organów władzy publicznej oraz organów innych osób prawnych i jednostek organizacyjnych w trybie art. 14 ust. 1 ustawy; — materiały i dokumenty uzyskane w wyniku przeprowadzenia przez prokura- tora generalnego czynnos´ci zleconych przez komisje˛ (art. 15 ust. 1). Analiza przepisów ustawy wskazuje, z˙e gromadzenie materiału dowodowego odbywa sie˛ wyła˛cznie z i n i c j a t y w y k o m i s j i. Komisja nie ma obowia˛zku rozpatrywania materiałów nadesłanych z inicjatywy innych osób prawnych lub fizy- cznych ani wysłuchiwania zeznan´ osób, które z własnej inicjatywy chciałyby złoz˙yc´ przed nia˛ zeznania. Nalez˙y równiez˙ uznac´, z˙e efekty czynnos´ci dowodowych prze- prowadzonych przez prokuratora generalnego komisja ma obowia˛zek wzia˛c´ pod uwage˛ w trakcie swojego poste˛powania tylko wówczas, jez˙eli czynnos´ci takie prze- prowadzone zostały na jej zlecenie. Podkres´lic´ równiez˙ nalez˙y, z˙e osobom wezwa- nym przez komisje˛ do złoz˙enia zeznan´ nie przysługuje prawo składnia formalnych wniosków dowodowych2. Gromadzenie dowodów w poste˛powaniu prowadzonym przez komisje˛ s´ledcza˛ wymaga kaz˙dorazowo stosownej uchwały komisji i nie moz˙e byc´ utoz˙samiane z gro- madzeniem dowodów przez poszczególnych członków komisji. Konstatacje˛ taka˛ uzasadnia teza, z˙e zadanie „zbadania sprawy” moca˛ uchwały Sejmu nie zostało indy- widualnie powierzone posłom wchodza˛cym w skład komisji s´ledczej, lecz stanowi obowia˛zek kolegialnego organu, jakim jest ta komisja. Dodatkowo tres´c´ art. 10 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, z˙e nawet kompe- tencje przewodnicza˛cego komisji nie obejmuja˛ prawa do samodzielnego (niezalez˙ne- go od woli komisji) podejmowania działan´ na zewna˛trz komisji w sprawach, o któ- rych mowa w tym przepisie. Zaznaczyc´ równiez˙ nalez˙y, z˙e brzmienie tego przepisu, interpretowane w kon- teks´cie przywołanych w nim przepisów ustanawiaja˛cych podstawowe s´rodki dowo- dowe komisji, nie moz˙e byc´ rozumiane w sposób, który dopuszczałby podje˛cie przez komisje˛ uchwały zawieraja˛cej blankietowe upowaz˙nienie dla przewodnicza˛cego ko-

2 Por. szerzej W. Odrowa˛z˙-Sypniewski, Opinia na temat statusu prawnego komisji s´ledczej, „Prze- gla˛d Sejmowy” 2003, nr 2(55), s. 120–121. 112 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie misji do podejmowania na gruncie art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 tych działan´, które sam uzna za potrzebne (bez koniecznos´ci uzyskiwa- nia kaz˙dorazowo zgody komisji). Działania przewodnicza˛cego komisji na podstawie takiej blankietowej uchwały nie mogłyby byc´ uznane za działania spełniaja˛ce wymo- gi art. 10 ust. 3 ustawy. Omawiana uchwała komisji stałaby bowiem w sprzecznos´ci z tymi postanowieniami ustawy, które wskazuja˛, z˙e uprawnienia s´ledcze stanowia˛ prerogatywy komisji i nie moga˛ byc´ zasta˛pione działaniami jej organów. 4. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy adresatem z˙a˛dania komisji s´ledczej przedsta- wienia dokumentów be˛da˛cych w dyspozycji okres´lonego podmiotu moz˙e byc´ tylko organ władzy publicznej oraz organ osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej. Ad- resatem takiego z˙a˛dania — na gruncie art. 14 — nie moz˙e byc´ obywatel, w którego posiadaniu znajduja˛ sie˛ dokumenty lub materiały maja˛ce znaczenie dla sprawy bada- nej przez komisje˛. Na gruncie ustawy jedynym s´rodkiem słuz˙a˛cym do pozyskania takiego dokumentu jest wysta˛pienie do prokuratora generalnego w trybie art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o przeprowadzenie czynnos´ci zatrzymania rzeczy (ew. przeszuka- nia) na postawie art. 217 § 1 k.p.k. (ew. w zwia˛zku z art. 219 § 1 i 2 k.p.k.). Powyz˙sze przepisy be˛da˛ miały przede wszystkim zastosowanie w sytuacji, gdy pozyskanie dokumentu od osoby fizycznej, w posiadaniu której dokument taki sie˛ znajduje, be˛dzie wymagało zastosowania s´rodków przymusu. Moz˙liwa jest jednak równiez˙ sytuacja, w której osoba fizyczna posiadaja˛ca materiały lub dokumenty mo- ga˛ce stanowic´ dowód w badanej sprawie z własnej inicjatywy proponuje komisji ich dostarczenie. Omawiany przypadek nie został wyraz´nie unormowany w przepisach ustawy i regulaminu Sejmu. Z faktu, iz˙ komisja nie ma obowia˛zku przyjmowania dokumentu oferowanego przez osobe˛ postronna˛ i traktowania jako materiału dowodowego, nie wynika oczy- wis´cie zakaz jego wykorzystania w pracach komisji. W takiej sytuacji nie wydaje sie˛ równiez˙ konieczne stosownie procedury zakładaja˛cej pos´rednictwo prokuratora ge- neralnego w celu formalnego pozyskania przez komisje˛ oferowanego dobrowolnie dokumentu. Nie powinno jednak budzic´ wa˛tpliwos´ci, z˙e tryb poste˛powania w omawianej sy- tuacji uwzgle˛dniac´ powinien — wynikaja˛ce z ustawy — zasady rza˛dza˛ce gromadze- niem dowodów przez komisje˛ s´ledcza˛. Przyje˛cie oferowanego dokumentu w poczet materiału dowodowego wymaga zatem uchwały komisji i nie moz˙e byc´ zasta˛pione decyzja˛ przewodnicza˛cego komisji, a tym bardziej indywidualnym rozstrzygnie˛ciem członka komisji. 5. Ramy prawne wyznaczaja˛ce zakres uprawnien´ przewodnicza˛cego komisji s´ledczej wykluczaja˛ moz˙liwos´c´ formułowania przez niego upowaz˙nien´ zezwala- ja˛cych członkom komisji na podejmowanie indywidualnych („prywatnych”) działan´ maja˛cych na celu pozyskanie materiału dowodowego dla komisji s´ledczej od osób posiadaja˛cych wiedze˛ i dokumenty na temat badanej sprawy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy przewodnicza˛cy komisji powinien upowaz˙nic´ swojego zaste˛pce˛ (zaste˛pców) do podejmowania działan´ na zewna˛trz komisji w okre- W sprawie zgodnos´ci z regulaminem Sejmu i ustawa˛ o sejmowej komisji s´ledczej pisma… 113 s´lonym przez siebie zakresie (upowaz˙nienie takie nie moz˙e oczywis´cie stac´ w sprze- cznos´ci z zasada˛ wynikaja˛ca˛ z art. 10 ust. 3 — por. niz˙ej). Ponadto przewodnicza˛cy komisji moz˙e upowaz˙nic´ innego członka komisji do udziału w czynnos´ciach zleco- nych przez komisje˛ prokuratorowi generalnemu (art. 15 ust. 1 i 2). Wydaje sie˛, z˙e oba wymienione przypadki wyczerpuja˛, na gruncie ustawy o sejmowej komisji s´led- czej i regulaminu Sejmu, zakres moz˙liwych upowaz˙nien´ udzielanych przez prze- wodnicza˛cego komisji s´ledczej pozostałym członkom komisji. Przewodnicza˛cy komisji s´ledczej, w zakresie działan´ podejmowanych w imieniu komisji „na zewna˛trz”, ograniczony jest tres´cia˛ art. 10 ust. 3 ustawy, który zakłada, z˙e w sprawie pozyskania materiału dowodowego organ ten moz˙e działac´ jedynie na podstawie uchwały komisji. Przewodnicza˛cy komisji s´ledczej nie moz˙e, np. bez oparcia w uchwale komisji, wezwac´ s´wiadka przed komisje˛ w celu złoz˙enia zeznan´, czy wysta˛pic´ do organów władzy publicznej lub organów osoby prawnej o przedsta- wienie komisji dokumentów be˛da˛cych w ich posiadaniu. Uznac´ równiez˙ nalez˙y, z˙e przewodnicza˛cy komisji nie moz˙e bez oparcia w uchwale komisji przekazywac´ komisji dokumentów i materiałów uzyskanych od osób chca˛cych dostarczyc´ dowodów w zakresie spraw badanych przez komisje˛. Zgodnie z zasada˛ nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet prze- wodnicza˛cy komisji s´ledczej nie jest władny upowaz˙nic´ członków komisji do podej- mowania działan´, do których sam nie jest legitymowany. Nalez˙y równiez˙ zaznaczyc´, z˙e pismo z dnia 8 listopada 2004 r. nie moz˙e byc´ traktowane jako akt prawotwórczy, czyli ustanowienie zasady proceduralnej regulu- ja˛cej tryb działania komisji s´ledczej i jej poszczególnych członków. Przewodnicza˛ce- mu komisji s´ledczej nie przysługuja˛ z˙adne uprawnienia do ustanawiania zasad proce- duralnych w tym zakresie. Konkluzja˛ niniejszej opinii jest pogla˛d, z˙e upowaz˙nienie zawarte w pis´mie prze- wodnicza˛cego Komisji S´ledczej z dnia 8 listopada 2004 r. wydane zostało bez pod- stawy prawnej. W konteks´cie postanowien´ ustawy o sejmowej komisji s´ledczej wy- znaczaja˛cych zakres uprawnien´ przewodnicza˛cego tej komisji omawiane pismo powinno byc´ kwalifikowane co najmniej jako działanie praeter legem (obok prawa). Przy załoz˙eniu, z˙e pismo to ma na celu formalna˛ legitymizacje˛ dla indywidualnych („prywatnych”) działan´ członków komisji s´ledczej słuz˙a˛cych pozyskaniu dla komisji materiału dowodowego od osób posiadaja˛cych wiedze˛ i dokumenty na temat badanej sprawy, które to działania zaste˛powac´ miałyby — z mocy upowaz˙nienia — stosowne rozstrzygnie˛cia komisji, powinno ono byc´ traktowane jako działanie contra legem (niezgodne z prawem).

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski 114 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

5*

W sprawie przekazywania komisji s´ledczej dokumentów i materiałów uzyska- nych przez członków komisji w trakcie prywatnych rozmów

W dniu 8 listopada 2004 r. przewodnicza˛cy Komisji S´ledczej powołanej do zba- dania zarzutu nieprawidłowos´ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przed- stawicielami Skarbu Pan´stwa w spółce PKN Orlen SA oraz zarzutu wykorzystania słuz˙b specjalnych (d. UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawied- liwos´ci w celu uzyskania postanowien´ słuz˙a˛cych do wywierania presji na członków zarza˛du PKN Orlen SA, upowaz˙nił pismem (sygn. SORN-00-18-2004) „posłów — członków Komisji S´ ledczej […] do przekazywania Komisji dokumentów i materia- łów uzyskanych w trakcie prywatnych rozmów z osobami chca˛cymi dostarczyc´ do- wodów w zakresie spraw, których zakres został okres´lony przez Sejm uchwała˛ z dnia 28 maja 2004 r.” Przywołana przez przewodnicza˛cego uchwała Sejmu to oczywis´cie uchwała w sprawie powołania Komisji S´ledczej […], opublikowana w Monitorze Polskim z 2004 r. Nr 24, poz. 412. Kazus udzielonego tak „upowaz˙nienia” rodzi py- tanie o jego zgodnos´c´ z ustawa˛ o sejmowej komisji s´ledczej i z regulaminem Sejmu. W interesuja˛cym nas zakresie nalez˙ałoby najpierw stwierdzic´, z˙e przepis konsty- tucyjny stanowi, iz˙ Sejm moz˙e powołac´ komisje˛ s´ledcza˛ do „zbadania” okres´lonej sprawy, odsyłaja˛c okres´lenie trybu działania komisji do ustawy (art. 111). Konstytu- cyjne poje˛cie „zbadania” okres´lonej sprawy jest dos´c´ ogólne i bez dalszego usz- czegółowienia jego wykładnia moz˙e jednak budzic´ wa˛tpliwos´ci. Mies´cic´ sie˛ w nim musi zarówno strona proceduralna (dokonywanie okres´lonych czynnos´ci), jak i stro- na merytoryczna (dokonanie okres´lonych ustalen´ faktycznych oraz ich ocena), acz- kolwiek — jak stwierdzilis´my — sama Konstytucja nie zawiera konkretnego instru- mentarium słuz˙a˛cego „zbadaniu” sprawy. Konstytucyjny kontekst znajduje swe rozwinie˛cie w ustawie z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321), gdzie najpierw ustawodawca powtarza formułe˛ konstytucyjna˛, z˙e komisje˛ powołuje sie˛ do „zbadania” okres´lonej sprawy (art. 1 ust. 2). Poje˛cie „zbada- nia” sprawy dotyczy równiez˙ cze˛s´c´ art. 2 ust. 3 ustawy w zakresie przewiduja˛cym, iz˙ uchwała Sejmu o powołaniu komisji moz˙e okres´lac´ „szczegółowe zasady działania” komisji oraz w zakresie sygnalizuja˛cym składanie przez komisje˛ „sprawozdania”. W art. 8 ust. 4 ustawy znajdujemy dyrektywe˛ „wszechstronnego” zbadania sprawy przez komisje˛, co ustawodawca przesa˛dził w konteks´cie oceny przydatnos´ci „mate- riałów zebranych w poste˛powaniu przed innym organem władzy publicznej” lub podje˛tych przez ten organ „rozstrzygnie˛c´”. W ogólnym konteks´cie „zbadania” spra- wy nalez˙y tez˙ dostrzegac´ art. 18 ust. 1 ustawy, gdzie mówi sie˛ o „dokonanych przez komisje˛ ustaleniach” i wreszcie tez˙ art. 19 ustawy, nakazuja˛cy komisji przekazanie Marszałkowi Sejmu „sprawozdania” ze swojej działalnos´ci (ust. 1) ze wskazaniem

* Opinia została napisana 10 grudnia 2004 r. (przyp. red.). W sprawie przekazywania komisji s´ledczej dokumentów i materiałów uzyskanych… 115 na specjalny tryb poste˛powania, jez˙eli znajduja˛ sie˛ w tym sprawozdaniu „wiadomo- s´ci” stanowia˛ce tajemnice˛ pan´stwowa˛ lub słuz˙bowa˛. Wszystkie powyz˙sze przepisy ogólnie odnosza˛ce sie˛ do poje˛cia „zbadania” sprawy ukazuja˛ jego tak proceduralny, jak i merytoryczny wymiar. Dla dokładnos´ci nalez˙y równiez˙ przypomniec´, z˙e art. 1 ust. 3 przywołanej usta- wy przewiduje takz˙e, z˙e do komisji s´ledczej stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu, chyba z˙e przepisy niniejszej ustawy stanowia˛ inaczej. Dodajmy od razu, z˙e sama ustawa w swych przepisach przesa˛dza o konkretnych instrumentach poste˛powania prowadzonego przez komisje˛. W ogólnym zakresie moz˙na jednak przypomniec´ for- mułe˛ art. 164 ust. 2 regulaminu Sejmu — w zakresie mówia˛cym o „wnioskach” za- wartych w sprawozdaniu, czy formułe˛ z art. 19 regulaminu — w zakresie dotycza˛- cym okres´lania przez Sejm zasad i trybu działania komisji s´ledczych. Według Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99), celem działania komisji jest „ustalenie stanu faktycznego” w danej sprawie, zas´ re- zultatem prac jest sprawozdanie przedstawiaja˛ce te ustalenia i moga˛ce zawierac´ rów- niez˙ „ocene˛ badanej działalnos´ci”. Dodajmy wreszcie, z˙e poje˛cia „zbadania” uz˙ył tez˙ Sejm w swej uchwale z dnia 28 maja 2004 r., powołuja˛cej Komisje˛ S´ ledcza˛, odno- sza˛c to poje˛cie bezpos´rednio do dwóch skonkretyzowanych „zarzutów” (por. tytuł i art. 1 cytowanej uchwały), zas´ tegoz˙ poje˛cia i poje˛cia „oceny” okres´laja˛c zakres działania Komisji (art. 2 uchwały). Przywołana uchwała Sejmu nie okres´la — mimo iz˙ byłoby to moz˙liwe wprost na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy i art. 19 regulaminu sejmowego — szczegółowych zasad działania Komisji. Na podstawie brzmienia przepisów uchwały moz˙na jedynie stwierdzic´, z˙e odnosza˛ sie˛ one tylko do Komisji jako organu rozumianego całos´ciowo, nie zas´ jej organów wewne˛trznych (Prezy- dium, przewodnicza˛cego) lub poszczególnych członków Komisji. Na tle powyz˙szych uwag staje sie˛ jasne, z˙e skonkretyzowana˛ płaszczyzna˛ oceny pisma przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej z dnia 8 listopada 2004 r., przywołanego na wste˛pie, staja˛ sie˛ przepisy ustawy o sejmowej komisji s´ledczej w trojakim zakre- sie: po pierwsze — przewidzianych ustawowo instrumentów poste˛powania dowodo- wego; po drugie — uprawnien´ przewodnicza˛cego komisji s´ledczej; po trzecie — statusu posła be˛da˛cego członkiem komisji s´ledczej. W regulacji ustawowej kwestie te sie˛ zreszta˛ zaze˛biaja˛. Gdy chodzi o instrumen- ty poste˛powania prowadzonego przez Komisje˛, to — w mys´l ustawy — stanowia˛ je: 1) zeznania złoz˙one przez osobe˛ wezwana˛ przez komisje˛ (art. 11 ust. 1); 2) pisemne wyjas´nienia organów władzy publicznej oraz organów innych osób prawnych i jed- nostek organizacyjnych nie maja˛cych osobowos´ci prawnej lub przedstawione doku- menty be˛da˛ce w ich dyspozycji albo akta kaz˙dej sprawy przez nie prowadzonej — na z˙a˛danie komisji (art. 14 ust. 1), przy czym (art. 14 ust. 2) komisja moz˙e zapoznawac´ sie˛ z dokumentami lub aktami, badaja˛c sprawe˛ na miejscu; 3) materiały dotycza˛ce okres´lonych czynnos´ci, o przeprowadzenie których komisja zwróciła sie˛ do prokura- tora generalnego, a przeprowadzonych w oparciu o przepisy kodeksu poste˛powania karnego oraz ustawy o prokuraturze (art. 15 ust. 1 i 3). 116 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

Z powyz˙szych przepisów ustawy wynikaja˛ wyraz´nie trzy stwierdzenia: ustawa zamyka poste˛powanie dowodowe w okres´lonych formach; zbadanie sprawy naste˛pu- je zawsze jako rezultat wezwania (z˙a˛dania) ze strony komisji, co oznacza koniecz- nos´c´ istnienia kaz˙dorazowo stosownej uchwały komisji; osoba fizyczna przed komi- sja˛ wyste˛puje jedynie jako składaja˛ca zeznanie w trybie art. 11 ustawy, zas´ s´rodkiem słuz˙a˛cym uzyskaniu od niej okres´lonych materiałów (dokumentów) moz˙e byc´ tylko działanie komisji w trybie art. 15 ust. 1 i 3 ustawy, tj. wysta˛pienie do prokuratora generalnego o przeprowadzenie czynnos´ci zatrzymania rzeczy (ewentualnie czynno- s´ci przeszukania — zob. art. 217 § 1 i art. 219 § 1 i 2 k.p.k.). Okres´lone ustawowo zasady zbierania materiału dowodowego wyraz˙aja˛ załoz˙e- nie działania komisji in gremio, na podstawie podejmowanych ad hoc uchwał, co wyklucza dopuszczalnos´c´ gromadzenia dowodów „na rzecz” komisji w drodze indy- widualnych działan´ poszczególnych członków komisji. Wniosek taki musiałby zo- stac´ przyje˛ty takz˙e w odniesieniu do sytuacji, gdy osoba fizyczna chciałaby z własnej inicjatywy zaproponowac´ komisji dostarczenie dowodów (materiałów, dokumen- tów) be˛da˛cych w posiadaniu tej osoby. Sytuacja taka nie jest wprost uregulowana w ustawie, ale — zgodnie z jej załoz˙eniami co do poste˛powania prowadzonego przez komisje˛ — zaliczenie dokumentów i materiałów w poczet dowodów wymagałoby uchwały komisji. Nie do przyje˛cia byłby tez˙ wniosek, z˙e czynnos´ci „pos´rednicza˛ce” moga˛ abstrahowac´ od załoz˙en´ ustawowych, bowiem „szczegółowe” zasady działania komisji musiałyby takz˙e znajdowac´ swa˛ podstawe˛ w uchwale Sejmu o powołaniu komisji (por. art. 2 ust. 3 ustawy). Przewidziane ustawa˛ instrumenty poste˛powania „dowodowego” („badania” sprawy) jako s´rodki w re˛ku komisji znajduja˛ swe oparcie takz˙e w przepisach ustawy, które prima facie dotycza˛ kompetencji przewodnicza˛cego komisji. Zgodnie z ustawa˛, pracami komisji kieruje jej prezydium (art. 10 ust. 1). Na zewna˛trz komisje˛ reprezen- tuje oraz działa w jej imieniu przewodnicza˛cy komisji lub, z jego upowaz˙nienia, za- ste˛pca przewodnicza˛cego (art. 10 ust. 2). W sprawach zas´, o których mowa w art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy, przewodnicza˛cy działa na podstawie uchwały komisji (art. 10 ust. 3). Ten ostatni przepis wskazuje zwła- szcza, z˙e przewodnicza˛cy komisji — w zakresie spraw, o których mowa w tym prze- pisie — nie moz˙e działac´ samoistnie, tj. bez podstawy w postaci wczes´niejszej uchwały komisji. Kaz˙dorazowo uchwała taka podejmowana jest ad hoc, w odniesie- niu do konkretnej sytuacji, konkretnego s´rodka dowodowego, ma wie˛c charakter aktu stosowania prawa. Nie jest to akt „normatywny”, reguluja˛cy w sposób generalno- abstrakcyjny poste˛powanie dowodowe. Artykuł 10 ust. 3 ustawy wykluczałby wie˛c takz˙e dopuszczalnos´c´ uchwały „blankietowej” ze strony komisji, która generalnie upowaz˙niałaby przewodnicza˛cego do działan´, które on sam uznałby za potrzebne, jak i dopuszczalnos´c´ ustanowienia proceduralnej choc´by „reguły działania” przez prze- wodnicza˛cego komisji dla jej członków w zakresie „zewne˛trznych” i „indywidual- nych” (prywatnych) ich kontaktów (rozmów), których celem byłoby uzyskanie dla komisji s´ledczej materiałów i dokumentów moga˛cych stanowic´ dowody w sprawach z zakresu włas´ciwos´ci komisji. W trakcie poste˛powania dowodowego, prowadzone- W sprawie pisma przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej z dnia 8 listopada 2004 r. 117 go przez komisje˛, przewodnicza˛cy komisji moz˙e — zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy — upowaz˙nic´ członka komisji jedynie do udziału w czynnos´ciach, o przepro- wadzenie których do prokuratora generalnego zwróciła sie˛ komisja. Wydaje sie˛ wie˛c oczywiste, z˙e pismo przewodnicza˛cego komisji z dnia 8 listopada 2004 r., upowaz˙- niaja˛ce posłów — członków komisji s´ledczej „do przekazywania Komisji dokumen- tów i materiałów uzyskanych w trakcie prywatnych rozmów z osobami chca˛cymi do- starczyc´ dowodów w zakresie spraw, których zakres został okres´lony przez Sejm uchwała˛ z dnia 28 maja 2004 r.” jest niezgodne z prawem. Co wie˛cej — jak sie˛ wy- daje — takie „prywatne rozmowy”, o których mowa we wspomnianym pis´mie, moga˛ stanowic´ okolicznos´c´, która mogłaby wywołac´ uzasadniona˛ wa˛tpliwos´c´ co do bez- stronnos´ci posła — członka komisji s´ledczej w badanej przez komisje˛ sprawie (por. art. 4 pkt 3 ustawy).

Andrzej Szmyt

6*

W sprawie pisma przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej z dnia 8 listopada 2004 r.

Pismo przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej dotyczy upowaz˙nienia posłów — członków Komisji, do naste˛puja˛cych działan´: a) zbadania zarzutu nieprawidłowos´ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa w spółce PKN Orlen SA; b) zbadania zarzutu wykorzystania słuz˙b specjalnych (d. UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwos´ci w celu uzy- skania postanowien´ słuz˙a˛cych do wywierania presji na członków Zarza˛du PKN Or- len SA; c) do przekazywania Komisji dokumentów i materiałów uzyskanych w trak- cie prywatnych rozmów z osobami chca˛cymi dostarczyc´ dowodów w sprawie, których zakres został okres´lony przez uchwałe˛ Sejmu z dnia 28 maja 2004 r. Istota danego wysta˛pienia przewodnicza˛cego polega wie˛c na delegowaniu przez niego uprawnien´ całej komisji na poszczególnych jej członków, a w konsekwencji, na swoistym sprywatyzowaniu działan´ organu s´ledczego. Komisje sejmowe sa˛ orga- nami Sejmu (art. 9 regulaminu Sejmu wg stanu prawnego na dzien´ 9 sierpnia 2004 r.). Z przepisów regulaminu (art. 17–20) wynika, z˙e działaja˛ one jako całos´c´. Do komisji s´ledczej stosuje sie˛ przepisy regulaminowe, jez˙eli przepisy ustawy o ko- misji s´ledczej nie stanowia˛ inaczej (art. 1 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej, Dz.U. z 1999 r. Nr 35, poz. 321). Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e przepisy ustawy z 1999 r. nie stanowia˛ tu inaczej.

* Opinia została napisana 20 grudnia 2004 r. (przyp. red.). 118 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

Status przewodnicza˛cego komisji s´ledczej okres´la art. 10 ustawy o sejmowej ko- misji s´ledczej: reprezentuje on komisje˛ na zewna˛trz oraz działa w jej imieniu. Sa˛ to w zasadzie jedyne przepisy dotycza˛ce uprawnien´ tego podmiotu. W z˙aden sposób nie da sie˛ wyprowadzic´ z nich podstawy prawnej dla wydawania pisma o okres´lonej tu tres´ci. Z trzeciego członu pisma (por. wyz˙ej pkt. c) wynikałoby uprawnienie dla człon- ków komisji do przekazywania komisji tres´ci „prywatnych rozmów z osobami […]”. Nawet jes´li „dokumenty i materiały” pozostawałby w zakresie działania komisji, to uprawnianie kogos´ do przekazywania tres´ci prywatnych rozmów do komisji s´ledczej (do organu pan´stwa o charakterze s´ledczym) jest bezprawne. K o n k l u z j a: Pismo przewodnicza˛cego Komisji S´ ledczej jest w całos´ci sprze- czne z prawem. Przewodnicza˛cy Komisji S´ ledczej nie ma uprawnienia do wydawa- nia takich norm w z˙adnym przypadku.

Mirosław Granat

7*

Notatka dotycza˛ca kwestii udziału pełnomocnika s´wiadka Jana Kulczyka w poste˛powaniu przed sejmowa˛ komisja˛ s´ledcza˛

1. Ustawa o sejmowej komisji s´ledczej w art. 11 ust. 2 dopuszcza moz˙liwos´c´ ustanowienia pełnomocnika przez osobe˛ wezwana˛ przez komisje˛ w celu złoz˙enia ze- znan´. Art. 11 ust. 2 ustawy stanowi lex specialis wyła˛cznie w stosunku do par. 2 art. 87 k.p.k. Oznacza to, z˙e podstawa˛ ustanowienia pełnomocnika jest art. 11 ust. 2 ustawy, nie zas´ kodeks poste˛powania karnego. 2. Jednoczes´nie art. 11 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej w zakresie wzywania, przesłuchiwania i ustanawiania pełnomocnika odsyła do kodeksu poste˛- powania karnego i nakazuje jego odpowiednie stosowanie. Jes´li art. 87 k.p.k. ma byc´ stosowany odpowiednio, to znaczy z˙e par. 3 tego artykułu ma zastosowanie, ponie- waz˙ w tym zakresie art. 11 ust. 2 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej nie reguluje przedmiotowej kwestii. 3. W s´wietle par. 3 art. 87 k.p.k. organ przesłuchuja˛cy moz˙e odmówic´ dopuszcze- nia do udziału w poste˛powaniu pełnomocnika, jez˙eli uzna, z˙e nie wymaga tego ochrona interesów osoby nie be˛da˛cej strona˛, w tym konkretnym przypadku — s´wiadka.

* Notatka została sporza˛dzona przez ekspertów Komisji S´ledczej do zbadania zarzutu nieprawidło- wos´ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przedstawicielami Skarbu Pan´stwa w spółce PKN Or- len SA i odczytana w czasie posiedzenia Komisji w dniu 30 listopada 2004 r. bezpos´rednio przed podje˛ciem uchwały o wyła˛czeniu adwokata Jana Widackiego — pełnomocnika Jana Kulczyka. W sprawie podstaw prawnych wniosku o wyła˛czenie pełnomocnika osoby wezwanej… 119

4. Jedynym organem uprawnionym do dokonania takiej oceny, to jest stwierdze- nia, czy zachodza˛ przesłanki z art. 87 par. 3 k.p.k. (ochrona interesów s´wiadka), jest organ prowadza˛cy poste˛powanie, w tym przypadku komisja s´ledcza. 5. Rozstrzygnie˛cie przez organ prowadza˛cy poste˛powanie tej przesłanki jest do- konywane ad hoc i na gruncie oraz w ramach konkretnego stanu faktycznego, przy uwzgle˛dnieniu całokształtu okolicznos´ci. Okolicznos´ci te w sprawie, na kanwie któ- rej wystosowano do nas zapytanie, nie sa˛ nam znane w pełnym zakresie. Nawet jed- nak niezalez˙nie od tego stwierdzamy brak naszej kompetencji do wia˛z˙a˛cego orzeka- nia i rozstrzygania kwestii dalszego korzystania konkretnego pełnomocnika konkretnego s´wiadka z przyznanego mu statusu. 6. Przy wyraz˙aniu przez nas niniejszego stanowiska wychodzimy z załoz˙enia i kierujemy sie˛ zasada˛ respektowania przysługuja˛cemu kaz˙demu obywatelowi prawa do obrony i korzystania z ochrony prawnej. Prawo to, ustanowione Konstytucja˛ RP, obejmuje naszym zdaniem takz˙e prawo do skorzystania z pomocy prawnej spełniaja˛- cego kryteria formalne pracownika w czasie składania zeznan´. Jak kaz˙de prawo oby- watelskie o charakterze podstawowym, ustanowione moca˛ normy konstytucyjnej, prawo do skorzystania z pomocy prawnej dopuszcza wyja˛tki, lecz te musza˛ byc´ sto- sowane w sposób bardzo ograniczony, a za kaz˙dym razem wymagaja˛ one uzasadnie- nia dobrem wyz˙szego rze˛du. Dobro to i te okolicznos´ci wymagaja˛ za kaz˙dym razem precyzyjnego wywiedzenia. 7. Biora˛c pod uwage˛ nasze wyraz˙one powyz˙ej stanowisko uwaz˙amy zgodnie, z˙e uchwałe˛ w tej sprawie władna jest podja˛c´ wyła˛cznie sejmowa komisja s´ledcza. Warszawa, dnia 30 listopada 2004 r. adw. Krzysztof Góralczyk adw. Artur Przybora adw. Emilia Nowaczyk Ewa Gruza

8*

W sprawie podstaw prawnych wniosku o wyła˛czenie pełnomocnika osoby wezwanej przez Komisje˛ S´ledcza˛

1. W trakcie posiedzenia Komisji S´ ledczej do zbadania zarzutu nieprawidłowo- s´ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przedstawicielami Skarbu pan´stwa w spółce PKN Orlen SA oraz zarzutu wykorzystywania słuz˙b specjalnych (d. UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwos´ci w celu uzyskania po-

* Opinia została napisana 30 listopada 2004 r. (przyp. red.). 120 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie stanowien´ słuz˙a˛cych do wywierania presji na członków zarza˛du PKN Orlen SA (da- lej jako: Komisja S´ledcza) zgłoszony został wniosek o „wyła˛czenie” mec. J. Widac- kiego pełnomocnika ustanowionego przez pana J. Kulczyka — osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ przed Komisja˛. Jako podstawa prawna wniosku wskazany został art. 87 § 3 k.p.k. w zwia˛zku z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmo- wej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321; dalej jako: ustawa). Komisja wie˛k- szos´cia˛ głosów podje˛ła uchwałe˛ o wyła˛czeniu mec. J. Widackiego pełnomocnika p. J. Kulczyka od udziału w poste˛powaniu. 2. Zgodnie z art. 87 k.p.k. § 2 osoba nie be˛da˛ca strona˛ moz˙e ustanowic´ pełno- mocnika, jez˙eli wymagaja˛ tego jej interesy w tocza˛cym sie˛ poste˛powaniu. Z mocy § 3 „sa˛d, a w poste˛powaniu przygotowawczym prokurator, moz˙e odmówic´ dopusz- czenia do udziału w poste˛powaniu pełnomocnika, o którym mowa w § 2, jez˙eli uzna, z˙e nie wymaga tego obrona interesów osoby nie be˛da˛cej strona˛”. Wymienione w tym przepisie organy prowadza˛ce poste˛powanie sa˛ władne odmówic´ dopuszczenia do udziału w poste˛powaniu pełnomocnika, jez˙eli uznaja˛, z˙e obrona interesu osoby, która go ustanowiła, nie wymaga „obrony za pos´rednictwem pełnomocnika”1. Rozstrzygnie˛cie organu procesowego o niedopuszczeniu do udziału w sprawie pełnomocnika, wyznaczonego na podstawie art. 87 § 2 k.p.k., oznacza zatem zarówno wyła˛czenie od udziału w poste˛powaniu konkretnego pełnomocnika, jak równiez˙ wyła˛czenie — w danym poste˛powaniu — moz˙liwos´ci ochrony interesów osoby nie be˛da˛cej strona˛ za pos´rednictwem pełnomocnika. Rozstrzygnie˛cie takie po- przedzac´ wina analiza przesłanek uzasadniaja˛cych istnienie po stronie osoby, która wyznaczała pełnomocnika, realnego interesu w procesie karnym oraz koniecznos´ci jego ochrony przy wykorzystaniu pomocy prawnej. Organ dokonuja˛cy takiego roz- strzygnie˛cia winien zatem badac´ przesłanki zwia˛zane z osoba˛, która wyznaczyła peł- nomocnika, nie zas´ przesłanki dotycza˛ce osoby pełnomocnika. Brak potrzeby ochro- ny interesów osoby nie be˛da˛cej strona˛ za pos´rednictwem pełnomocnika, wynikac´ moz˙e bowiem jedynie z okolicznos´ci dotycza˛cych takiej osoby, nie zas´ z uwagi na okolicznos´ci dotycza˛ce osoby pełnomocnika. 3. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy kaz˙da osoba wezwana przez komisje˛ moz˙e ustanowic´ pełnomocnika. Stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy, jez˙eli przepisy ustawy nie stanowia˛ inaczej, do czynnos´ci, o której mowa w ust. 2, stosuje sie˛ odpowiednio przepisy kodeksu poste˛powania karnego dotycza˛ce ustanowienia pełnomocnika. W poste˛powaniu przed komisja˛ s´ledcza˛ podstawa˛ do ustanowienia pełnomocni- ka przez osobe˛ wezwana˛ jest art. 11 ust. 2 ustawy, nie zas´ art. 87 § 2 k.p.k. Ustawa o sejmowej komisji s´ledczej expressis verbis nie przyznaje komisji kompetencji do dokonywania oceny, czy interes osoby wezwanej przemawia za dopuszczeniem do udziału w poste˛powaniu przed komisja˛ wyznaczonego przez nia˛ pełnomocnika. Pra- wo do ustanowienia pełnomocnika stanowi zatem uprawnienie osoby wezwanej, któ- re w aspekcie materialnoprawnym zostało wyczerpuja˛co unormowane w przepisach

1 Kodeks poste˛powania karnego. Komentarz, red. Z. Gostyn´ski, Warszawa 2004, t. 1, s. 608. W sprawie podstaw prawnych wniosku o wyła˛czenie pełnomocnika osoby wezwanej… 121 ustawy. Nie jest to uprawnienie nieuregulowane przez ustawe˛, które mogłoby podle- gac´ modyfikacjom na podstawie odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.k. od- nosza˛cych sie˛ do „ustanawiania pełnomocnika”. Zakres, w jakim art. 11 ust. 3 usta- wy odsyła do przepisów kodeksu poste˛powania karnego dotycza˛cych ustanawiania pełnomocnika, obejmuje jedynie kwestie proceduralne zwia˛zane z czynnos´cia˛ usta- nowienia pełnomocnika, nie zas´ samo uprawnienie w znaczeniu materialnym. Przepis art. 87 § 3 k.p.k. expressis verbis odnosi sie˛ do uprawnienia, o którym mowa w ust. 2 („pełnomocnika, o którym mowa w § 2”) nie zas´ do uprawnienia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. Przyjmuja˛c, z˙e zastosowanie art. 87 § 3 k.p.k. polega na wyła˛czeniu moz˙liwos´ci ochrony interesów osoby, która wyznaczyła pełnomocnika, poprzez udział takiego pełnomocnika w to- cza˛cym sie˛ poste˛powaniu, nalez˙ałoby uznac´, z˙e zastosowanie art. 87 § 3 k.p.k. w zwia˛zku z art. 11 ust. 3 ustawy polegac´ musiałoby na dokonywaniu przez komisje˛ s´ledcza˛ oceny, czy potrzeba ochrony interesów osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ wymaga udziału pełnomocnika. Podkres´lic´ nalez˙y, iz˙ ustawa o sejmowej komisji s´ledczej, gwarantuja˛ca osobie wezwanej moz˙liwos´c´ wyznaczenia pełnomocnika, nie przewiduje takiej kompetencji komisji. Prawo do wyznaczenia pełnomocnika nie jest uwarunkowane zgoda˛ komisji. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach ustawy o sejmowej komisji s´ledczej, która de lege lata zakłada, z˙e ustanowienie przez osobe˛ wezwana˛ pełnomocnika nie podlega kontroli komisji poza sprawdzeniem, czy osoba umocowana ma prawo wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego. Komisji nie przysługuje równiez˙ kompetencja do wy- raz˙ania zgody na udział konkretnego pełnomocnika, bowiem stałoby to w kolizji z brzmieniem art. 11 ust. 2 ustawy. Moim zdaniem, art. 87 § 3 k.p.k. nie znajduje zastosowania w poste˛powaniu przed komisja˛ s´ledcza˛, bowiem prawo do ustanowienia pełnomocnika zagwaran- towane zostało w art. 11 ust. 2 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. 4. Konkluzja˛ opinii jest pogla˛d, z˙e uchwała Komisji S´ ledczej o wyła˛czeniu mec. J. Widackiego, pełnomocnika p. J. Kulczyka, od udziału w poste˛powaniu przed ko- misja˛ narusza art. 11 ust. 2 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. Omawiana uchwała nie ma wpływu na pełnomocnictwo mec. J. Widackiego udzielone mu przez moco- dawce˛, wyła˛cza natomiast moz˙liwos´c´ udziału pełnomocnika p. J. Kulczyka w poste˛- powaniu przed komisja˛. W tym stanie rzeczy wydaje sie˛, z˙e warunkiem przywróce- nia stanu zgodnego z dyspozycja˛ art. 11 ust. 2 ustawy byłoby uchylenie uchwały z 30 listopada 2004 r.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski 122 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

9*

W sprawie odpowiedzi na pytania dotycza˛ce uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛- czeniu od udziału w poste˛powaniu przed Komisja˛ pełnomocnika osoby wezwa- nej do złoz˙enia zeznan´

1. Przedmiotem opinii jest udzielenie odpowiedzi na pytania zamieszczone w przy- pisie. Odpowiadaja˛c na pytanie pierwsze stwierdzam, iz˙ w s´wietle art. 11 ust. 3 ustawy nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e do ustanowienia pełnomocnika stosuje sie˛ odpowiednio prze- pisy kodeksu poste˛powania karnego, jez˙eli przepisy ustawy nie stanowia˛ inaczej. Na tym jednak kon´czy sie˛ brak wa˛tpliwos´ci, poniewaz˙ w s´wietle unormowania art. 11 ust. 3 ustawy nie jest jasne, czy stosowanie przepisów k.p.k. moz˙na odnosic´ tylko do czynno- s´ci (aktu) ustanowienia pełnomocnika (jak to wadliwie — moim zdaniem — sformuło- wano w ustawie), czy tez˙ do udziału pełnomocnika w poste˛powaniu, co byłoby unormowaniem racjonalnym, jednakz˙e takiego unormowania w ustawie nie ma. Wa˛tpliwos´ci podnoszone podczas posiedzenia w dniu 30 listopada 2004 r. przez eks- pertów Komisji były zatem, moim zdaniem, uzasadnione wobec ogólnikowo (wyja˛tkowo nieprecyzyjnie) sformułowanego tekstu ustawy. Sposób unormowania pełnomocnictwa w ustawie (o sejmowej komisji s´ledczej) nie odzwierciedla złoz˙onos´ci problematyki prawnej pełnomocnictwa, co do której literatura polska i obca liczy setki publikacji. W s´wietle wykładni funkcjonalnej moz˙na przyja˛c´ jednak, z˙e w poste˛powaniu przed Komisja˛ stosuje sie˛ przepisy k.p.k. nie tylko dotycza˛ce ustanowienia pełnomoc- nika, ale równiez˙ innych aspektów jego udziału w poste˛powaniu. Przyje˛cie takiego za- łoz˙enia otwierałoby droge˛ do stosowania art. 87 §3 i innych przepisów k.p.k. oraz k.p.c. (art. 89 k.p.k.), a nawet — posiłkowo — kodeksu cywilnego (art. 96 i nast. k.c.) dotycza˛cych istoty pełnomocnictwa. Tylko przy takim załoz˙eniu moz˙na mówic´ o sto- sowaniu art. 87 § 3 k.p.k., który zezwala na odmowe˛ dopuszczenia do udziału w poste˛- powaniu ustanowionego juz˙ pełnomocnika osoby nie be˛da˛cej strona˛ (w tym wypadku — s´wiadka), jez˙eli nie wymaga tego obrona interesów osoby nie be˛da˛cej strona˛. Trzeba jednak z naciskiem podkres´lic´, z˙e przepis ten (art. 87 § 3 k.p.k.) moz˙na stosowac´ wprost tylko w poste˛powaniu karnym, w którym wyste˛puja˛ strony — zwy-

* Opinia została napisana 2 grudnia 2004 r. (przyp. red.) i stanowi odpowiedz´ na naste˛puja˛ce pytania: 1. Czy za podstawe˛ prawna˛ uchwały Komisji moz˙e byc´ uznany art. 87 § 3 k.p.k. w zwia˛zku z art. 11 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej ba˛dz´ czy istnieje inna włas´ciwa podstawa prawna do wyła˛czenia pełnomocnika osoby wezwanej od udziału w sprawie? 2. Czy uchwała Komisji jest zgodna z prawem? 3. Jakie skutki wywołała uchwała Komisji w odniesieniu do osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ i ustanowienia przez nia˛ pełnomocnika: — w wypadku, gdyby uchwała Komisji uznana została za zgodna˛ z prawem, czy oznacza ona generalne wyła˛czenie dopuszczalnos´ci ustanowienia pełnomocnika przez Jana Kulczyka w tocza˛cym sie˛ przed Komisja˛ poste˛powaniu, czy tez˙ oznacza jedynie wyła˛czenie adw. J. Widackiego od udziału w tym poste˛powaniu? — w wypadku, gdyby uchwała uznana została za niezgodna˛ z prawem — jaki powinien byc´ tryb sano- wania zaistniałego uchybienia? W sprawie odpowiedzi na pytania dotycza˛ce uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu od udziału… 123 kle pozostaja˛ce w konflikcie procesowym — oraz osoby nie be˛da˛ce stronami. Ich interesy wyja˛tkowo tylko wymagaja˛ w poste˛powaniu karnym obrony z udziałem peł- nomocnika, poniewaz˙ zasadniczy konflikt interesów dotyczy stron a nie tych osób. Natomiast przed komisja˛ s´ledcza˛ strony w ogóle nie wyste˛puja˛, a osoby przesłuchi- wane maja˛ status s´wiadków be˛da˛cych jedynie z´ródłami dowodów. Skoro mimo to — zamiast ogólnego odesłania do k.p.k. — ustawa o sejmowej komisji s´ledczej w art. 11 ust. 2 wyraz´nie stanowi, z˙e kaz˙da osoba wezwana przez komisje˛ moz˙e ustanowic´ pełno- mocnika, to tym samym odpowiednie stosowanie art. 87 § 3 k.p.k. umoz˙liwiaja˛ce odmo- we˛ dopuszczenia pełnomocnika do udziału w poste˛powaniu, jez˙eli nawet jest moz˙liwe w poste˛powaniu przed komisja˛, to jedynie w sytuacjach całkiem wyja˛tkowych. Podje˛cie takiej uchwały obligowałoby komisje˛ do uprzedniego ustalenia, z˙e udział pełnomocnika jest rzeczywis´cie zbe˛dny, a w konkretnej sytuacji obrona interesów s´wiadka nie wyma- ga udziału pełnomocnika, gdyz˙ z˙adne jego interesy nie sa˛ zagroz˙one. Jednakz˙e trudno w praktyce zakładac´, z˙e potrzebe˛ obrony interesu s´wiadka lepiej jest w stanie ocenic´ komisja, niz˙ sam s´wiadek ustanawiaja˛cy pełnomocnika. Komisja nie jest tez˙ upowaz˙- niona do oceny wyboru konkretnego pełnomocnika, jez˙eli pełnomocnictwo nie nasuwa zastrzez˙en´ natury prawnej. Pełnomocnictwa bowiem udziela sam s´wiadek jako moco- dawca, chyba z˙e wysta˛pi za pos´rednictwem komisji do prezesa sa˛du o wyznaczenie (ustanowienie) mu pełnomocnika z urze˛du na podstawie tzw. prawa ubogich upraw- dopodobniaja˛c swoje ubóstwo uszczerbkiem dla utrzymania siebie i rodziny (art. 78 § 1 w zw. z art. 88 § 1 k.p.k.), zwia˛zanej z kosztami pełnomocnika z wyboru. Poza szczególnymi wypadkami wygas´nie˛cia pełnomocnictwa (np. w razie braku le- gitymacji procesowej w zwia˛zku z utrata˛ kwalifikacji czy statusu adwokata, utraty zdol- nos´ci do czynnos´ci prawnych lub zdolnos´ci sa˛dowej mocodawcy) komisja nie ma innych podstaw do niedopuszczenia pełnomocnika prawidłowo umocowanego do udziału w po- ste˛powaniu. K.p.k. nie przewiduje wyła˛czenia pełnomocnika analogicznie do wyła˛czenia se˛dziego (art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k.) prokuratora lub biegłego (art. 196 §1 k.p.k.). Wypada jednak zauwaz˙yc´, z˙e w s´wietle uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 10 paz´dziernika 1998 r. Zbiór zasad etyki adwokackiej i godnos´ci zawodu (Kodeks etyki adwokackiej) adwokat, który złoz˙ył w danej sprawie zeznanie w cha- rakterze s´wiadka, nie moz˙e w niej wyste˛powac´ jako pełnomocnik lub obron´ca (§ 22 ust. 2). Gdyby wie˛c pełnomocnik wysta˛pił w charakterze s´wiadka, komisja s´ledcza mogłaby zakwestionowac´ podstawy etyczne działania pełnomocnika. Dopóki jednak w s´wietle ustawy o adwokaturze prawo do wykonywania zawodu przysługuje adwo- katowi i nie jest ograniczone (np. w trybie dyscyplinarnym) — moz˙liwos´c´ jego dzia- łania w charakterze pełnomocnika trudno kwestionowac´ pod wzgle˛dem prawnym, choc´by nasuwały sie˛ zastrzez˙enia pod wzgle˛dem etycznym. 2. Na pytanie drugie wypada odpowiedziec´ negatywnie. Z pewnos´cia˛ uchwała nie jest zgodna z prawem, natomiast wa˛tpliwos´ci budzi rodzaj tej niezgodnos´ci. W aktualnym stanie sprawy uchwała jest, moim zdaniem, wadliwa (niezasadna), po- niewaz˙ nie sposób jej przekonuja˛co uzasadnic´ w oparciu o okolicznos´ci przewidzia- ne w art. 87 § 3 k.p.k. Oczywis´cie przy innym załoz˙eniu, z˙e przepis ten w ogóle nie 124 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie moz˙e miec´ zastosowania w poste˛powaniu przed komisja˛ s´ledcza˛, co jak wspomnia- łem na pocza˛tku wcale nie jest wykluczone, nalez˙ałoby uchwałe˛ uznac´ nie tylko za prawnie wadliwa˛, ale wre˛cz nielegalna˛. W literaturze naukowej przewaz˙a równiez˙ pogla˛d, z˙e samo ustanowienie pełnomocnictwa nie zalez˙y w ogóle od organu proce- sowego (zob. S. Oczko, Pełnomocnictwo w procesie karnym, Torun´ 1988), a zatem pozbawienie statusu pełnomocnika przez organ prowadza˛cy poste˛powanie stanowi rodzaj aktywnos´ci, nie wymienionej w art. 11 § 3 ustawy. 3. Odpowiadaja˛c na pytanie co do skutków wadliwej uchwały, moz˙na stwier- dzic´, co naste˛puje: Skutkiem faktycznym okazało sie˛ odroczenie przesłuchania s´wiadka na inny ter- min. W sferze prawnej (cywilnoprawnej) uchwała Komisji nie wywarła z˙adnych skutków, poniewaz˙ jej uchwały nie maja˛ wpływu na tzw. wewne˛trzny stosunek praw- ny, który jest podstawa˛ pełnomocnictwa procesowego. Wadliwa (niezasadna) uchwała Komisji mogła co najwyz˙ej zmienic´ (uchylic´) skutki prawne pełnomocnic- twa w sferze stosunków wyła˛cznie procesowych (publicznoprawnych). Negatywnym skutkiem prawnym uchwały, jes´li nie nasta˛pi jej konwalidacja (sa- nacja), moz˙e byc´ w przyszłos´ci wadliwos´c´ dowodu z zeznan´ s´wiadka, jez˙eli np. s´wiadek zdecyduje sie˛ zeznawac´ bez udziału pełnomocnika, który został prawidłowo ustanowiony (umocowany). Nalez˙y pamie˛tac´, z˙e wyła˛czenie swobody wypowiedzi s´wiadka prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji dowodu z zeznan´ (art. 171 §7 k.p.k.) uzyskanych w okolicznos´ciach uzasadniaja˛cych tego rodzaju skutek; zapewne teza, z˙e bezpodstawne pozbawienie udziału pełnomocnika stanowi dla s´wiadka okolicz- nos´c´ wyła˛czaja˛ca˛ swobode˛ wypowiedzi moz˙e wydawac´ sie˛ dyskusyjna. Faktem jest jednak, z˙e bez udziału pełnomocnika s´wiadek nie chciał zeznawac´ w konkretnej spra- wie. Z pewnos´cia˛ wie˛c okolicznos´c´ usunie˛cia pełnomocnika nie była tez˙ całkiem oboje˛tna z punktu widzenia warunków zapewniaja˛cych swobode˛ wypowiedzi. 4. Sanacja (konwalidacja) wadliwej uchwały Komisji jest oczywis´cie moz˙liwa; uchwała nie jest decyzja˛ niewzruszalna˛ (stanowcza˛), lecz incydentalna˛ zwia˛zana˛ z porza˛dkiem proceduralnym. Sanacja moz˙e nasta˛pic´ w drodze reasumpcji dokona- nej na kolejnym posiedzeniu, jes´li członkowie Komisji zechca˛ uchylic´ swoja˛ uprzed- nia˛ uchwałe˛. Nie wydaje sie˛, aby wewne˛trzne przepisy regulaminowe Sejmu stały temu na przeszkodzie. Gdyby tak było, to byłby to kolejny przejaw błe˛du legislacyjnego. Jez˙eli natomiast Komisja nie dokona reasumpcji swojej poprzedniej uchwały, a z kolei s´wiadek bezpodstawnie odmówi złoz˙enia zeznan´ (nie była bowiem trafna uwaga jednego z członków Komisji, który stwierdził, z˙e s´wiadek miał jakoby prawo uchylania sie˛ od zeznan´), to dalszym skutkiem nieuczestniczenia pełnomocnika s´wiadka moga˛ byc´ trudnos´ci z zastosowaniem kar porza˛dkowych przewidzianych w art. 12 ust. 1 ustawy wobec s´wiadka bezpodstawnie uchylaja˛cego sie˛ od złoz˙enia zeznan´. S´ wiadek moz˙e bowiem wykazywac´ przed sa˛dem, z˙e jego uchylanie sie˛ sta- nowiło naste˛pstwo wadliwej uchwały Komisji. Tym samym, mimo z˙e uchylenie sie˛ jest co do zasady bezpodstawne, moz˙e okazac´ sie˛ usprawiedliwione. W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu adw. J. Widackiego od udziału w sprawie… 125

5. W wypadku reasumpcji uchwały i jej konwalidacji sytuacja wróci do stanu ex ante (retroaktywnos´c´ konwalidacji). 6. Inne aspekty skutków wadliwos´ci uchwały maja˛ mniejsze praktyczne znacze- nie i dlatego ograniczam odpowiedz´ do kwestii elementarnych i podstawowych. Po- mijam takz˙e aspekty pozaprawne, etyczne i inne zwia˛zane z udziałem konkretnego pełnomocnika. Opinia w tym sensie ma charakter opinii abstrakcyjnej i odnosi sie˛ do kaz˙dej tego rodzaju sprawy.

Romuald Kmiecik

10*

W sprawie uchwały Komisji S´ ledczej o wyła˛czeniu adw. J. Widackiego od udziału w sprawie jako pełnomocnika Jana Kulczyka

1. Przedmiotem opinii jest udzielenie odpowiedzi na pytania zamieszczone w przypisie. Wykładnia art. 11 ust. 2 ustawy o komisji s´ledczej uprawnia kaz˙da˛ oso- be˛ wezwana˛ w celu złoz˙enia zeznan´ do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie z art. 11 ust. 3 tejz˙e ustawy, jes´li nie stanowi ona inaczej, stosuje sie˛ tu przepisy k.p.k. dotycza˛ce ustanowienia pełnomocnika. Przepisami reguluja˛cymi kwestie˛ ustanowienia pełnomocnika sa˛: — art. 82 k.p.k. (pełnomocnikiem moz˙e byc´ tylko adwokat), — art. 83 k.p.k. (pisemna lub ustna do protokołu forma udzielenia upowaz˙- nienia), — art. 84 k.p.k. (ustanowienie pełnomocnika odnosi sie˛ do całego poste˛powania, jes´li nie zawiera ograniczen´). Ustanowienie pełnomocnika — jako zdarzenie proce- sowe — naste˛puje w momencie przedłoz˙enia organowi prowadza˛cemu poste˛powanie podpisanego przez mocodawce˛ pełnomocnictwa (lub złoz˙enia stosownego os´wiad- czenia ustnie do protokołu).

* Opinia została napisana 3 grudnia 2004 r. (przyp. red.) i stanowi odpowiedz´ na naste˛puja˛ce pytania: 1. Czy za podstawe˛ prawna˛ uchwały Komisji moz˙e byc´ uznany art. 87 § 3 k.p.k. w zwia˛zku z art. 11 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej ba˛dz´ czy istnieje inna włas´ciwa podstawa prawna do wyła˛czenia pełnomocnika osoby wezwanej od udziału w sprawie? 2. Czy uchwała Komisji jest zgodna z prawem? 3. Jakie skutki wywołała uchwała Komisji w odniesieniu do osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ i ustanowienia przez nia˛ pełnomocnika: — w wypadku, gdyby uchwała Komisji uznana została za zgodna˛ z prawem, czy oznacza ona generalne wyła˛czenie dopuszczalnos´ci ustanowienia pełnomocnika przez Jana Kulczyka w tocza˛cym sie˛ przed Komisja˛ poste˛powaniu, czy tez˙ oznacza jedynie wyła˛czenie adw. J. Widackiego od udziału w tym poste˛powaniu? — w wypadku, gdyby uchwała uznana została za niezgodna˛ z prawem — jaki powinien byc´ tryb sano- wania zaistniałego uchybienia? 126 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

Ustawa o komisji s´ledczej odwołuje sie˛ (arg. ex art. 11 ust. 3) t y l k o d o p r z e p i s ó w, dotycza˛cych u s t a n o w i e n i a p e ł n o m o c n i k a, czyli czynnos´ci w y k o n y w a n e j p r z e z m o c o d a w c e˛. Artykuł 87 § 3 k.p.k. poddaje ocenie prokuratora i sa˛du dopuszczenie pełnomocnika osoby nie be˛da˛cej strona˛: organ procesowy orzeka, czy wymaga tego obrona interesów osoby ustana- wiaja˛cej czy tez˙ nie. Przepis ten jest adresowany do prokuratora i sa˛du i odnosi sie˛ do czynnos´ci dokonywanych przez organ procesowy po u s t a n o w i e n i u p e ł n o- m o c n i k a. Warto podkres´lic´, z˙e art. 87 § 3 k.p.k. stanowi, iz˙ pełnomocnika moz˙na jedynie nie dopus´cic´ do udziału, czyli do wykonywania praw wynikaja˛cych z doko- nanego ustanowienia. W moim przekonaniu, wprost z wykładni gramatycznej przepisu art. 87 § 3 k.p.k. wynika, z˙e dotyczy on w y k o n a n i a c z y n n o s´ c i p e ł n o m o c n i k a, a n i e u s t a n o w i e n i a p e ł n o m o c n i k a. Prowadzi to do wniosku, iz˙ przewidziana w art. 11 ust. 2 ustawy o komisji s´ledczej moz˙liwos´c´ odpowiedniego stosowania k.p.k. nie obejmuje art. 87 § 3 k.p.k. Reguły poprawnej wykładni dostarczaja˛ tu jeszcze jednego argumentu. Gdyby nie było w ustawie o komisji s´ledczej art. 11 ust. 2, osoba wezwana przed komisje˛ do złoz˙enia zeznan´ miałaby prawo do ustanowienia pełnomocnika z uwagi na ogólny przepis art. 87 § 2 k.p.k., który odnosi sie˛ do s´wiadków (a wie˛c trybu ich przesłuchi- wania). W tym przypadku jednak sama ustawa o komisji s´ledczej expressis verbis upowaz˙nia do ustanowienia pełnomocnika. Nalez˙y wie˛c przyja˛c´, z˙e sam ustawo- dawca przesa˛dził o potrzebie ochrony interesów osoby wezwanej, skoro odre˛bnie te˛ kwestie˛ reguluje. Odre˛bnie, a wie˛c inaczej niz˙ k.p.k., gdyz˙ bez art. 11 ust. 2 osoba wezwana i tak mogłaby korzystac´ z pomocy pełnomocnika. Jego udział nie podlega wie˛c ocenie przez organ prowadza˛cy poste˛powanie. Tak ustawodawca posta˛pił z podmiotem zobowia˛zanym do zwrotu korzys´ci (art. 416 § 4 k.p.k.), który wszak nie be˛da˛c strona˛, mógłby korzystac´ z pomocy peł- nomocnika na podstawie art. 87 § 2 k.p.k. Z uwagi na powyz˙sze argumenty, twierdze˛, iz˙ nie moz˙na uznac´ art. 87 § 3 k.p.k. za podstawe˛ prawna˛ uchwały komisji, gdyz˙ przepis ten nie ma zastosowania do peł- nomocnika, ustanowionego na podstawie przepisów ustawy o komisji s´ledczej. 2. Powołuja˛c sie˛ na argumentacje˛, podana˛ w punkcie 1. opinii, uwaz˙am, z˙e uchwała ta jest sprzeczna z prawem i nie znajduje˛ tez˙ podstaw prawnych do jej wy- dania. Dodatkowo wskazac´ nalez˙y, z˙e nie ma takz˙e z˙adnych podstaw prawnych do wykluczenia pełnomocnika od udziału w sprawie poza przypadkiem utraty przez nie- go uprawnien´ do wykonywania zawodu. Prawdopodobien´stwo powołania pełnomoc- nika w charakterze s´wiadka jest okolicznos´cia˛ prawnie irrelewantna˛. Nie stosuje sie˛ tu bowiem przepisów o wyła˛czeniu z art. 401 pkt 4 k.p.k. Ponadto, z samej istoty pełnomocnictwa wynika, z˙e jest to stosunek prawny pomie˛dzy mocodawca˛ a adwo- katem, i z˙aden organ procesowy na wybór pełnomocnika wpływu miec´ nie moz˙e. 3. W kwestii skutków podje˛cia uchwały rozwia˛zan´ nalez˙y szukac´ w regulaminie Sejmu, który ma zastosowanie do trybu procedowania komisji s´ledczej. Pozostaje tu W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu od udziału w poste˛powaniu przed Komisja˛… 127 reasumpcja uchwały lub konkludentne dopuszczenie adw. J. Widackiego do przesłu- chania J. Kulczyka przed komisja˛ s´ledcza˛ w terminie wyznaczonym.

Hanna Gajewska-Kraczkowska

11*

W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu od udziału w poste˛powaniu przed Komisja˛ pełnomocnika osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´

1. Przedmiotem opinii jest odpowiedz´ na trzy pytania zamieszczone w przypi- sie. Na pytanie pierwsze, dokładniej — na oba te pytania musi pas´c´ odpowiedz´ nega- tywna. Podstawy prawne działania Komisji okres´la ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321, zwana dalej ustawa˛) oraz powo- łane w niej akty prawne, do których ona odsyła. Jez˙eli chodzi o kwestie˛ pełnomoc- nictwa, to reguluje ja˛ w poste˛powaniu przed komisja˛ tylko art. 11 ustawy, odsyłaja˛cy w pewnym zakresie do przepisów k.p.k. dotycza˛cych pełnomocnictwa. Tym samym brak jest innych przepisów prawnych, które mogłyby stanowic´ podstawe˛ wyła˛czenia z poste˛powania przed komisja˛ pełnomocnika osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´. Natomiast w art. 11 ust. 3 ustawy znajduje sie˛ jednoznaczny nakaz stosowania od- powiednio przepisów kodeksu poste˛powania karnego dotycza˛cych wzywania i przesłu- chiwania s´wiadków oraz ustanowienia pełnomocnika, jez˙eli przepisy ustawy nie stanowia˛ inaczej, co przy powierzchownym odczytaniu wymienionych w pytaniu prze- pisów moz˙e tworzyc´ wraz˙enie, jakoby mogły one stanowic´ podstawe˛ prawna˛ wyła˛cze- nia od udziału w poste˛powaniu pełnomocnika osoby wezwanej przez komisje˛ do złoz˙enia przed nia˛ zeznan´. Zauwaz˙yc´ jednak trzeba, z˙e art. 11 ust. 2 ustawy dopuszcza bez z˙adnych warunków ustanowienie pełnomocnika przez osobe˛ wezwana˛ do złoz˙enia zeznan´, a zatem w tym zakresie ustawa „stanowi inaczej” niz˙ art. 87 § 2 k.p.k., który zezwala na ustanowienie pełnomocnika, jez˙eli interesy osoby nie be˛da˛cej strona˛ „tego wymagaja˛”. Juz˙ z tego wzgle˛du stosowanie w poste˛powaniu przed komisja˛ art. 87 § 3

* Opinia została napisana 4 grudnia 2004 r. (przyp. red.) i stanowi odpowiedz´ na naste˛puja˛ce pytania: 1. Czy za podstawe˛ prawna˛ uchwały Komisji moz˙e byc´ uznany art. 87 § 3 k.p.k. w zwia˛zku z art. 11 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej ba˛dz´ czy istnieje inna włas´ciwa podstawa prawna do wyła˛czenia pełnomocnika osoby wezwanej od udziału w sprawie? 2. Czy uchwała Komisji jest zgodna z prawem? 3. Jakie skutki wywołała uchwała Komisji w odniesieniu do osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ i ustanowienia przez nia˛ pełnomocnika: — w wypadku, gdyby uchwała Komisji uznana została za zgodna˛ z prawem, czy oznacza ona generalne wyła˛czenie dopuszczalnos´ci ustanowienia pełnomocnika przez Jana Kulczyka w tocza˛cym sie˛ przed Komisja˛ poste˛powaniu, czy tez˙ oznacza jedynie wyła˛czenie adw. J. Widackiego od udziału w tym poste˛powaniu? — w wypadku, gdyby uchwała uznana została za niezgodna˛ z prawem — jaki powinien byc´ tryb sano- wania zaistniałego uchybienia? 128 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie k.p.k., który jednoznacznie odnosi sie˛ do art. 87 § 2 k.p.k., nalez˙y uznac´ za niedopusz- czalne, a za takim stanowiskiem przemawiaja˛ takz˙e inne argumenty. W ustawie nie ma generalnego odesłania do przepisów k.p.k. w kwestiach w niej nieuregulowanych, lecz zawiera ona odesłania do przepisów k.p.k. w niektórych, wyraz´nie w niej okres´lonych kwestiach. Te przepisy odsyłaja˛ce, m.in. art. 11 ust. 3 ustawy, nalez˙y zatem traktowac´ jako przewiduja˛ce wyja˛tki od przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, który wprowadza zasade˛, z˙e tryb działania Komisji reguluje ustawa. Art. 11 ust. 3 ustawy jest wie˛c przepisem szcze- gólnym i zgodnie z powszechnie przyje˛tymi zasadami interpretacji przepisów prawnych musi byc´ wykładany s´cis´le, niedopuszczalne zas´ jest rozszerzanie w drodze wykładni zakresu jego stosowania. Skoro zatem przepis ten mówi w odniesieniu do pełnomocnika o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.k. dotycza˛cych „ustanowienia”, nie wspomi- na zas´ wcale o „odmowie dopuszczenia” takiego uczestnika procesu, to konfrontuja˛c tres´c´ art. 87 § 3 k.p.k. z tres´cia˛ art. 11 ust. 3 ustawy dojs´c´ trzeba do wniosku, z˙e kaz˙dy z tych przepisów reguluje inne kwestie procesowe, a zatem odesłanie zawarte w art. 11 ust. 3 ustawy nie obejmuje stosowania w poste˛powaniu przed komisja˛ art. 87 § 3 k.p.k. 2. Z odpowiedzi na pytanie 1. jednoznacznie wynika, z˙e uchwała została podje˛ta niezgodnie z tres´cia˛ art. 11 ust. 3 ustawy w zwia˛zku z art.87 § 3 k.p.k., a zatem nie ma oparcia w przepisach prawa. Oznacza to, z˙e uchwała Komisji jest wadliwa, ale nie moz˙na uznac´ jej za niewaz˙na˛ (nie wywołuja˛ca˛ skutków prawnych), poniewaz˙ w usta- wie nie przewidziano instytucji niewaz˙nos´ci uchwał komisji, a stosowanie na zasa- dzie analogii przepisów kodeksu poste˛powania administracyjnego, do którego usta- wa nie odsyła w z˙adnej kwestii, nie wchodzi w rachube˛. Dopóki zatem uchwała Komisji nie zostanie uchylona, to — mimo wadliwos´ci — jest ona wia˛z˙a˛ca, co nie oznacza jednak, z˙e nie nalez˙y poszukiwac´ sposobu jej skorygowania. Nie do przyje˛- cia jest bowiem utrzymywanie stanu wywołanego wydaniem uchwały (albo innej decyzji) podje˛tej wbrew przepisom prawa, gdyz˙ oznaczałoby to lekcewaz˙enie przepi- sów prawa przez organ zobowia˛zany do działania na podstawie takich przepisów. 3. Odpowiadaja˛c na pytanie 3., wyła˛czyc´ od udziału w poste˛powaniu (odmówic´ dopuszczenia do udziału w poste˛powaniu) na podstawie art. 87 § 3 k.p.k. moz˙na tyl- ko pełnomocnika jako uczestnika procesu, nie zas´ konkretnego pełnomocnika. Wa- runkiem wyła˛czenia na podstawie art. 87 § 3 k.p.k. jest wszak uznanie, z˙e udziału (jakiegokolwiek) pełnomocnika nie wymaga obrona interesów osoby, która go usta- nowiła. Oznacza to, z˙e uchwała o wyła˛czeniu pełnomocnika (w tym wypadku mec. J. Widackiego) obejmuje wszystkich pełnomocników danej osoby (J. Kulczyka), a nie tylko jednego, znanego z imienia i nazwiska. W takiej sytuacji osoba, wobec której zapadła decyzja o wyła˛czeniu (niedopuszczeniu do poste˛powania) jej pełno- mocnika, w poste˛powaniu przed Komisja˛ nie moz˙e wyste˛powac´ wraz z pełnomocni- kiem, a jej pełnomocnik (ani ten wyła˛czony, ani z˙aden inny) nie moz˙e wyste˛powac´ do komisji z wnioskami, zapoznawac´ sie˛ z materiałami zebranymi przez komisje˛ itd. Oczywis´cie, inna sytuacja zaistniałaby wówczas, gdyby osoba ustanowiona jako peł- nomocnik nie miała uprawnien´ do wyste˛powania w tym charakterze, tj. nie była ani adwokatem, ani radca˛ prawnym. Wówczas jednak podstawa˛ odmowy dopuszczenia W sprawie zgodnos´ci z prawem uchwały Komisji S´ledczej z dnia 30 listopada 2004 r. o wyła˛czeniu… 129 takiej, indywidualnie oznaczonej osoby, byłby art. 11 ust. 3 ustawy w zw. z art. 88 § 1 k.p.k., który w omawianym wypadku nie ma zastosowania. Naprawienie (sanowanie) zaistniałego uchybienia nasta˛pic´ moz˙e wyła˛cznie po- przez uchylenie wadliwej uchwały. Wprawdzie ustawa nie przewiduje trybu korygo- wania wadliwych uchwał podejmowanych przez Komisje˛, ale (pomijaja˛c trudna˛ i wa˛tpliwa˛ droge˛ stosowania na zasadzie analogii przepisów k.p.k. dotycza˛cych zaz˙a- len´ na decyzje prokuratora) moz˙na w tym wypadku bez kłopotów wyjs´c´ z tej opresji. Nie sposób przyja˛c´ bowiem, aby uchwale o wyła˛czeniu pełnomocnika przysługiwał walor prawomocnos´ci materialnej (ne bis in idem), poniewaz˙ jest to kwestia „wpad- kowa”, dotycza˛ca zasad procedowania przed komisja˛, a zastanawiac´ sie˛ moz˙na, czy jakakolwiek uchwała Komisji tworzyła stan rzeczy osa˛dzonej (była prawomocna ma- terialnie). Tak wie˛c kwestia rozstrzygnie˛ta omawiana˛ uchwała˛ moz˙e stanowic´ po- nownie przedmiot rozwaz˙an´ Komisji, która moz˙e zweryfikowac´ swoje poprzednie rozstrzygnie˛cie i uchylic´ poprzednio podje˛ta˛ uchwałe˛.

Andrzej Gaberle

12*

W sprawie zgodnos´ci z prawem uchwały Komisji S´ ledczej z dnia 30 listopa- da 2004 r. o wyła˛czeniu od udziału w sprawie pełnomocnika osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´

Przedmiotem opinii jest odpowiedz´ na pytania zamieszczone w przypisie. Art. 87 § 3 k.p.k. nie stosuje sie˛ w poste˛powaniu przed sejmowa˛ komisja˛ s´ledcza˛, poniewaz˙ w ustawie z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321) sformułowany jest przepis art. 11 ust. 2, wyraz´nie reguluja˛cy kwestie˛ korzy- stania przez osobe˛ wezwana˛ przez komisje˛ z pełnomocnika. Z art. 11 ust. 2 ustawy wy- nika prawo (nieograniczone przez z˙aden organ) osoby wezwanej przed komisje˛ w celu złoz˙enia zeznan´ do ustanowienia pełnomocnika. Art. 11 ust. 3 ustawy odsyła wprawdzie

* Opinia została napisana 6 grudnia 2004 r. (przyp. red.) i stanowi odpowiedz´ na naste˛puja˛ce pytania: 1. Czy za podstawe˛ prawna˛ uchwały Komisji moz˙e byc´ uznany art. 87 § 3 k.p.k. w zwia˛zku z art. 11 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej ba˛dz´ czy istnieje inna włas´ciwa podstawa prawna do wyła˛czenia pełnomocnika osoby wezwanej od udziału w sprawie? 2. Czy uchwała Komisji jest zgodna z prawem? 3. Jakie skutki wywołała uchwała Komisji w odniesieniu do osoby wezwanej do złoz˙enia zeznan´ i ustanowienia przez nia˛ pełnomocnika: — w wypadku, gdyby uchwała Komisji uznana została za zgodna˛ z prawem, czy oznacza ona generalne wyła˛czenie dopuszczalnos´ci ustanowienia pełnomocnika przez Jana Kulczyka w tocza˛cym sie˛ przed Komisja˛ poste˛powaniu, czy tez˙ oznacza jedynie wyła˛czenie adw. J. Widackiego od udziału w tym poste˛powaniu? — w wypadku, gdyby uchwała uznana została za niezgodna˛ z prawem — jaki powinien byc´ tryb sano- wania zaistniałego uchybienia? 130 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie do przepisów k.p.k. w kwestiach m.in. ustanowienia pełnomocnika. Fakt ten mógłby sugerowac´, iz˙ stosuje sie˛ tu równiez˙ art. 87 § 3 k.p.k., który to przepis zezwala, jak wia- domo, organowi procesowemu nie dopus´cic´ do udziału w poste˛powaniu pełnomocnika osoby nie be˛da˛cej strona˛, jez˙eli nie wymaga tego obrona interesu tej osoby. Jednakz˙e z mocy art. 11 ust. 3, zdanie 1 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej w po- ste˛powaniu przed komisja˛ przepisy k.p.k. stosuje sie˛ tylko wtedy, gdy przepisy ustawy nie stanowia˛ inaczej. Sta˛d naste˛puja˛cy wniosek: skoro art. 11 ust. 2 ustawy expressis verbis przyznaje osobie wezwanej przed komisje˛ nieograniczone prawo ustanowienia pełnomocnika, ten włas´nie przepis, jako lex specialis, a nie art. 87 § 3 k.p.k., ograni- czaja˛cy owo prawo, znajduje w omawianej kwestii zastosowanie. Natomiast ustawa o sejmowej komisji s´ledczej nie przewiduje z˙adnej moz˙liwos´ci wyła˛czenia przez ko- misje˛ pełnomocnika osoby wezwanej — ergo — tryb taki w ogóle nie istnieje. Nawet jednak gdyby przyja˛c´ pogla˛d odmienny, nalez˙ałoby stwierdzic´, iz˙ takz˙e na podstawie art. 87 § 3 k.p.k. nie istnieje moz˙liwos´c´ wyła˛czenia od udziału w poste˛- powaniu pełnomocnika s´wiadka. Powyz˙sze stwierdzenie wynika z naste˛puja˛cych przesłanek. Artykuł 87 § 3 k.p.k. przewiduje ewentualnos´c´ niedopuszczenia pełno- mocnika osoby nie be˛da˛cej strona˛, jez˙eli zdaniem organu procesowego obrona owej osoby nie wymaga udziału pełnomocnika. Omawiany przepis k.p.k. (art. 87 § 3) nie zezwala natomiast na wyeliminowanie juz˙ ustanowionego pełnomocnika z tego wzgle˛du, iz˙ w przyszłos´ci moz˙e on sam byc´ przesłuchany w charakterze s´wiadka. Profesor Jan Widacki wyste˛pował przeciez˙ uprzednio przed komisja˛ jako pełno- mocnik Jana Kulczyka i dokonywał okres´lonych czynnos´ci procesowych, np. uspra- wiedliwiał nieobecnos´c´ swojego klienta. Sta˛d jedyny logiczny wniosek: został on juz˙ dopuszczony do udziału w poste˛powaniu przed komisja˛ s´ledcza˛ jako pełnomocnik osoby wezwanej — Jana Kulczyka. Z˙ adna wie˛c prawna moz˙liwos´c´ póz´niejszego wy- ła˛czenia prof. J. Widackiego nie istnieje. Na koniec zauwaz˙yc´ nalez˙y, co naste˛puje. Ustawowa˛ przesłanka˛ niedopuszczenia do udziału w poste˛powaniu osoby nie be˛da˛cej strona˛ w trybie art. 87 § 3 k.p.k. jest brak po- trzeby obrony interesów reprezentowanego. Samo twierdzenie, iz˙ obrona interesów J. Kulczyka nie wymagała udziału pełnomocnika w poste˛powaniu przed komisja˛ s´ledcza˛ byłoby tak absurdalne, iz˙ jakakolwiek polemika z taka˛ teza˛ wydaje sie˛ zbe˛dna. Takz˙e wie˛c i z tego wzgle˛du uchwałe˛ sejmowej Komisji S´ledczej uznac´ trzeba za bezprawna˛. Ustawa o sejmowej komisji s´ledczej nie przewiduje procedury odwoływania de- cyzji komisji. Nie moz˙na jednak tolerowac´ rozstrzygnie˛c´ jawnie naruszaja˛cych pra- wo. Dlatego uchwała z dnia 30 listopada 2004 r. musi zostac´ uchylona. Najprostsza˛ droga˛ wydaje sie˛ byc´ uchylenie owej uchwały przez sama˛ komisje˛. Jez˙eli zas´ komisja nie uznałaby takiego poste˛powania za stosowne, skoro zostaje ona powołana przez Sejm, tenz˙e Sejm byłby zapewne władny do uchylenia naruszaja˛cej prawo uchwałe˛ komisji. W tej jednak kwestii konieczne wydaje sie˛ zasie˛gnie˛cie opi- nii specjalisty z zakresu prawa konstytucyjnego, autor opinii bowiem nie czuje sie˛ kompetentny w tym zakresie.

Piotr Kruszyn´ski W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu pełnomocnika Jana Kulczyka… 131

13*

W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu pełnomocnika Jana Kul- czyka — adwokata J. Widackiego z funkcji pełnomocnika

Przedmiotem opinii jest udzielenie odpowiedzi na naste˛puja˛ce zagadnienia: „1. Czy podje˛ta przez Komisje˛ S´ledcza˛ uchwała o wyła˛czeniu pełnomocnika Ja- na Kulczyka — adwokata Jana Widackiego z funkcji pełnomocnika stanowi narusze- nie prawa? 2. Komisja oparła sie˛ na pisemnej ekspertyzie zawartej w notatce sporza˛dzonej przez ekspertów Komisji — czy upowaz˙niła ona Komisje˛ do podje˛cia decyzji w dro- dze głosowania? 3. W przypadku odpowiedzi negatywnej prosze˛ podac´, jak w chwili obecnej winna zachowac´ sie˛ Komisja? 4. Czy w poste˛powaniu przed Komisja˛ osoba wezwana przez nia˛ w charakterze s´wiadka moz˙e byc´ pełnomocnikiem innej osoby, takz˙e wezwanej przez Komisje˛?” 1. Odpowiadaja˛c na pytanie 1. warto na wste˛pie zaznaczyc´, z˙e Komisja S´ledcza ma ze swej istoty funkcje s´ledcze. Jej zadaniem jest prowadzenie poste˛powania do- wodowego według reguł okres´lonych w kodeksie poste˛powania karnego. Obok dowodów z dokumentów podstawowym z´ródłem wiedzy sejmowej komi- sji s´ledczej sa˛ zeznania s´wiadków. Nikt nie moz˙e uchylic´ sie˛ od obowia˛zku stawienia sie˛ przed komisja˛ s´ledcza˛ i złoz˙enia zeznania, jez˙eli został wezwany przez komisje˛ oraz jes´li, po stawieniu sie˛, nie skorzysta z prawa odmowy odpowiedzi na konkretne pytanie, jez˙eli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazic´ go lub osobe˛ dla niego naj- bliz˙sza˛ na odpowiedzialnos´c´ za przeste˛pstwo lub przeste˛pstwo skarbowe (art. 183 § 1). Z tej racji ustawa o sejmowej komisji s´ledczej gwarantuje kaz˙dej osobie wez- wanej na przesłuchanie prawo do ustanowienia pełnomocnika (art. 11 ust. 2). W art. 11 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej czytamy, z˙e do instytucji pełnomocnika s´wiadka stosuje sie˛ „o d p o w i e d n i o przepisy kodeksu poste˛po- wania karnego dotycza˛ce […] ustanowienia pełnomocnika”. Przepis k.p.k. (art. 87 § 3) przewiduje, z˙e „Sa˛d, a w poste˛powaniu przygotowawczym prokurator, moz˙e od- mówic´ dopuszczenia do udziału w poste˛powaniu pełnomocnika […] jez˙eli uzna, z˙e nie wymaga tego obrona interesów osoby nie be˛da˛cej strona˛.” Biora˛c pod uwage˛ istote˛ funkcji sejmowej komisji s´ledczej oraz tres´c´ powoła- nych przepisów ustawy o sejmowej komisji s´ledczej oraz k.p.k., nie sposób sobie wyobrazic´, z˙e komisja s´ledcza moz˙e odmówic´ jakiemukolwiek wezwanemu przez siebie s´wiadkowi prawa stawienia sie˛ z asysta˛ pełnomocnika ustanowionego w spo- sób w pełni suwerenny przez wezwanego. S´ wiadek moz˙e ustanowic´ jednego, dwóch albo trzech pełnomocników (art. 88 w zw. z art. 77 k.p.k.). Pełnomocnikiem s´wiadka wezwanego przez sejmowa˛ komisje˛ s´ledcza˛ moz˙e byc´ tylko osoba uprawniona we-

* Opinia została napisana 7 grudnia 2004 r. (przyp. red.). 132 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie dług przepisów o ustroju adwokatury (art. 82 k.p.k.), to znaczy k a z˙ d y a d w o- k a t: — który jest wpisany na liste˛ adwokatów (65 i 66 prawa o ustroju adwokatury), — który wykonuje zawód adwokata (art. 4b prawa o ustroju adwokatury), oraz pod warunkiem, z˙e — nie obowia˛zuje wobec niego orzeczenie kary zawieszenia w czynnos´ciach zawodowych albo tymczasowe zawieszenie w wykonywaniu czynnos´ci zawodo- wych (art. 4a i 4b oraz art. 65 i 66 prawa o ustroju adwokatury). Pełnomocnik s´wiadka prowadza˛cy sprawe˛ moz˙e ustanowic´ zaste˛pstwo proceso- we (substytucja), w wypadku gdy nie moz˙e on wzia˛c´ osobis´cie udziału w rozprawie lub wykonac´ osobis´cie poszczególnych czynnos´ci w sprawie (art. 25 ust. 3 prawa o ustroju adwokatury). Zaste˛pstwo procesowe moz˙e podja˛c´ tylko inny adwokat ba˛dz´ aplikant adwokacki („po szes´ciu miesia˛cach aplikacji adwokackiej aplikant adwoka- cki moz˙e zaste˛powac´ adwokata tylko przed sa˛dem rejonowym, organami s´cigania, organami pan´stwowymi, samorza˛dowymi i innymi instytucjami” — art. 77 ust. 1 prawa o ustroju adwokatury). Co wie˛cej, jez˙eli s´wiadka nie stac´ byłoby na ustanowienie pełnomocnika, ma on prawo z˙a˛dac´ od sejmowej komisji s´ledczej ustanowienia pełnomocnika (jednego, dwóch albo trzech) z urze˛du (art. 78 i 79 k.p.k.). Jakkolwiek Kodeks poste˛powania karnego, kieruja˛c sie˛ zasadami tzw. ekonomii procesowej (unikania niekoniecznego przedłuz˙ania procesu karnego), dopuszcza (art. 87 § 3) moz˙liwos´c´ nie wyraz˙enia przez sa˛d lub prokuratora zgody na korzystanie przez s´wiadka z pomocy pełnomocnika, jez˙eli „nie wymaga tego obrona interesów” s´wiadka, ale praktycznie sie˛ to nie zdarza w procesie karnym. Gdyby sie˛ jednak zda- rzyło, byłoby to moim zdaniem sprzeczne z konstytucyjnym prawem do korzystania z pomocy adwokata. Skoro Konstytucja gwarantuje kaz˙demu podejrzanemu i oskar- z˙onemu prawo do swobodnego wyboru obron´cy (art. 42 ust. 2 Konstytucji), to trudno sobie wyobrazic´, z˙eby słabsze prawo przysługiwało osobie nie be˛da˛cej w takim po- łoz˙eniu. Byłoby to bowiem oczywis´cie sprzeczne z jedna˛ z podstaw pan´stwa prawne- go, zasada˛ równos´ci kaz˙dego wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Mam zatem zasadnicza˛ wa˛tpliwos´c´, czy przepis art. 87 § 3 k.p.k. jest w ogóle zgodny z powoła- nymi przepisami Konstytucji. W okolicznos´ciach badanej sprawy: przesłuchania przez Sejmowa˛ Komisje˛ S´ledcza˛ w charakterze s´wiadka Jana Kulczyka, który został juz˙ uprzednio przesłuchany — z u d z i a ł e m p e ł n o m o c n i k a — w cha- rakterze s´wiadka przez prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi, kwestionowa- nie lub tym bardziej podwaz˙anie jego prawa do korzystania z asysty pełnomocnika byłoby oczywis´cie sprzecznym z porza˛dkiem pan´stwa prawnego ingerowaniem w jedno z podstawowych praw osobistych. Sejmowa Komisja S´ ledcza w analizowanej sprawie nie kwestionowała co praw- da bezpos´rednio prawa s´wiadka J. Kulczyka do korzystania z pomocy pełnomocnika ani w czasie pierwszego terminu jego przesłuchania (9 listopada 2004 r.), ani w cza- sie drugiego terminu (30 listopada 2004 r.). Podejmuja˛c jednakz˙e uchwałe˛ (nie do kon´ca sprecyzowana˛ — mimo jej wagi) w dniu 30 listopada o wyła˛czeniu mec. Jana W sprawie uchwały Komisji S´ledczej o wyła˛czeniu pełnomocnika Jana Kulczyka… 133

Widackiego, pełnomocnika s´wiadka J. Kulczyka (s. 51 protokołu 26. posiedzenia Komisji) Komisja S´ledcza faktycznie tego prawa s´wiadka pozbawiła. Organ prowa- dza˛cy poste˛powanie, w tym przypadku, Komisja S´ledcza, nie ma ani ustawowego, ani tym bardziej konstytucyjnego prawa narzucic´ s´wiadkowi, którego z prawników wpisanych na liste˛ adwokatów, wykonuja˛cych zawód adwokata oraz co do których nie obowia˛zuje orzeczenie kary zawieszenia w czynnos´ciach zawodowych albo tym- czasowe zawieszenie w wykonywaniu czynnos´ci zawodowych, wybierze jako swo- jego pełnomocnika. J e s t t o b o w i e m s u w e r e n n e p r a w o s´ w i a d k a. Konkluduja˛c — podejmuja˛c uchwałe˛ w dniu 30 listopada 2004 r. o wyła˛czeniu mec. J. Widackiego, pełnomocnika s´wiadka J. Kulczyka — sejmowa Komisja S´ledcza naruszyła obowia˛zuja˛ce prawo. Taka uchwała jest z mocy prawa niewaz˙na. Sposobem sanacji tej sytuacji jest podje˛cie przez Komisje˛ uchwały anuluja˛cej rzeczona˛ uchwałe˛. 2. Odpowiadaja˛c na pytanie 2. nalez˙y zaznaczyc´, z˙e jest ono niejasno sformuło- wane. Jez˙eli eksperci sejmowej Komisji S´ ledczej mieli na mys´li, pytanie o to, czy biegli Komisji mieli prawo do czegokolwiek Komisje˛ te˛ upowaz˙niac´? Oznaczałoby to, z˙e dopuszczalibys´my sytuacje˛, w której biegli ci wyposaz˙eni byliby w uprawnie- nia władcze wobec Komisji. Byłby to oczywisty absurd. Komisja s´ledcza jest orga- nem konstytucyjnym, a ustawa o sejmowej komisji s´ledczej dodatkowo podkres´la, z˙e „Komisja badaja˛ca sprawe˛ nie jest zwia˛zana wynikami poste˛powania, opiniami lub wnioskami innych komisji sejmowych” (art. 9). Gdyby odczytac´ to pytanie w ten sposób: Jakie były konkluzje opinii biegłych ustanowionych przez Komisje˛? To moja odpowiedz´ po lekturze poprzedzaja˛cej uchwałe˛ Komisji S´ledczej w dniu 30 listopada 2004 r. o wyła˛czeniu mec. J. Widackie- go, pełnomocnika s´wiadka J. Kulczyka (s. 51 protokołu z 26. posiedzenia Komisji) — udoste˛pnionej mi — „Notatki dotycza˛cej kwestii udziału pełnomocnika s´wiadka Jana Kulczyka w poste˛powaniu przed Sejmowa˛ Komisja˛ S´ledcza˛” jest taka, z˙e biegli nie wypowiadaja˛ w „Notatce” konkluzji. Biegli ci stwierdzili, z˙e czuja˛ sie˛ — wobec nie znanych im wszystkich okolicznos´ci sprawy — niekompetentni „do wia˛z˙a˛cego orze- kania i rozstrzygania kwestii dalszego korzystania k o n k r e t n e g o p e ł n o m o c- n i k a (podkr. A.Rz.) s´wiadka z przypisanego mu statusu” (pkt 5 „Notatki” in fine). Zakładaja˛ zatem, przynajmniej teoretycznie, moz˙liwos´c´ niedopuszczenia konkretnego adwokata do wyste˛powania w charakterze pełnomocnika w konkretnej sprawie. Takie stanowisko biegłych nie ma podstaw prawnych (co wykazałem w odpowiedzi na pyta- nie pierwsze). Nalez˙y jednak dodac´, z˙e w ostatnim punkcie swojej „Notatki”, biegli „nie upowaz˙nili” Komisji do wycia˛gania wniosków z tej „Notatki” („[…] uchwałe˛ w tej sprawie władna jest podja˛c´ wyła˛cznie sejmowa komisja s´ledcza”). 3. Odpowiedz´ na to pytanie zawarłem w konkluzji odpowiedzi na pytanie pierw- sze. Ogranicze˛ sie˛ zatem do przytoczenia tej konkluzji: Podejmuja˛c uchwałe˛ w dniu 30 listopada 2004 r. o wyła˛czeniu mec. J. Widackiego, pełnomocnika s´wiadka J. Kul- czyka (s. 51 protokołu 26. posiedzenia Komisji), sejmowa Komisja S´ledcza naruszyła obowia˛zuja˛ce prawo. Taka uchwała jest z mocy prawa niewaz˙na. Sposobem sanacji tej sytuacji jest podje˛cie przez Komisje˛ uchwały anuluja˛cej rzeczona˛ uchwałe˛. 134 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie

4. Odpowiadaja˛c na pytanie 4. nie znalazłem przepisu prawa, który zezwalałby organowi prowadza˛cemu poste˛powanie na wykluczenie z udziału w sprawie adwo- kata przesłuchanego w charakterze s´wiadka w sprawie, w której wyste˛puje juz˙ jako pełnomocnik. Adwokat wykonuje wolny zawód. Odnosza˛ sie˛ zatem do niego, w kon- kretnej sprawie, zasady obowia˛zuja˛ce kaz˙dego innego obywatela nie pełnia˛cego fun- kcji publicznej. W pan´stwie prawnym obywatel moz˙e czynic´ wszystko, co nie jest wyraz´nie zabronione przez prawo. Pełnomocnika moz˙e wykluczyc´ z udziału w sprawie tylko osoba, która go pełno- mocnikiem ustanowiła — przez wypowiedzenie pełnomocnictwa. Dopuszczenie moz˙liwos´ci wykluczania pełnomocnika ze sprawy po przesłuchaniu go przez organ prowadza˛cy poste˛powanie w sprawie oznaczałoby, z˙e organ ten uzysku- je narze˛dzie do usuwania z danej sprawy adwokatów niewygodnych dla niego proceso- wo pod jakimkolwiek pretekstem, takz˙e nie zwia˛zanych z przedmiotem danej sprawy. Nie sa˛ jednak wykluczone takie sytuacje, w których organ prowadza˛cy poste˛po- wanie, np. prokurator lub sejmowa komisja s´ledcza moz˙e dojs´c´ do wniosku o konie- cznos´ci przesłuchania pełnomocnika ustanowionego juz˙ w tej sprawie w celu wy- s´wietlenia istotnej okolicznos´ci. Przebieg i wynik przesłuchania w charakterze s´wiadka ustanowionego uprzednio pełnomocnika rodzi nowa˛ sytuacje˛ dla osoby, któ- ra go ustanowiła i/lub dla pełnomocnika. W tym pierwszym przypadku osoba, która ustanowiła pełnomocnika moz˙e po prostu wypowiedziec´ pełnomocnictwo. Pełno- mocnik moz˙e zas´ dojs´c´ do wniosku, z˙e istnieje sprzecznos´c´ interesów mie˛dzy jego rola˛ procesowa˛ pełnomocnika a jego zwia˛zkiem osobistym ze sprawa˛. Pełnomocnik ma wówczas obowia˛zek wyła˛czenia sie˛ ze sprawy wobec ujawnionego lub powstałe- go konfliktu interesów mie˛dzy nim a jego klientem. Takie zachowanie zaleca adwokatowi § 21 Zbioru zasad etyki adwokackiej i god- nos´ci zawodu uchwalonego przez Naczelna˛ Rade˛ Adwokacka˛ w dniu 10 paz´- dziernika 1998 r. Zbiór ten nie ma co prawda charakteru z´ródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, ale kaz˙dy adwokat ma obowia˛zek pilnie stosowac´ sie˛ do jego postanowien´. Jez˙eli Zbiór jako „powaz˙ne naruszenie zasad etyki zawodowej” traktu- je „zawinione niepłacenie składki korporacyjnej” (§ 65), to czym jest nieujawnienie przez adwokata konfliktu interesów mie˛dzy nim a osoba˛, której interesów podja˛ł sie˛ bronic´? Naruszenie postanowien´ Zbioru powinno byc´ w kaz˙dym przypadku podsta- wa˛ do wszcze˛cia dochodzenia przez rzecznika dyscyplinarnego rady adwokackiej. Wszcze˛cie poste˛powania dyscyplinarnego nie pozbawia adwokata prawa wykonywa- nia zawodu do czasu ewentualnego prawomocnego orzeczenia takiej kary przez sa˛d dyscyplinarny albo tymczasowego zawieszenia adwokata w prawie do wykonywania zawodu przez taki sa˛d na czas prowadzenia poste˛powania dyscyplinarnego. Konieczne jest jednak rozwaz˙enie jeszcze tres´ci § 22 ust. 2 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godnos´ci zawodu. Przepis ten przewiduje, z˙e „Adwokat, który złoz˙ył w danej sprawie zeznanie w charakterze s´wiadka, nie moz˙e w niej wyste˛powac´ jako pełnomocnik lub obron´ca”. Powtórzmy, Zbiór nie jest z´ródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, ale kaz˙dy adwokat ma obowia˛zek pilnie stosowac´ sie˛ do jego postanowien´. Uwaz˙am, z˙e nalez˙y interpretowac´ przepis § 22 ust. 2 Zbioru w ten spo- W sprawie odmowy podpisania protokołu przez s´wiadka składaja˛cego zeznania przed sejmowa˛… 135 sób, z˙e dotyczy on sytuacji, w której adwokat najpierw został w danej sprawie prze- słuchany jako s´wiadek, a naste˛pnie strona lub jedna ze stron w tej sprawie proponuje mu pełnomocnictwo. Wówczas adwokat ma obowia˛zek odmówic´ przyje˛cia pełno- mocnictwa i wyjas´nic´ danej osobie powód odmowy. W razie sytuacji odwrotnej — to jest gdy adwokat najpierw jest ustanowionym w sprawie, a potem przesłuchany w charakterze s´wiadka — ma według mnie zastosowanie rozwia˛zanie opisane wyz˙ej (wypowiedzenie pełnomocnictwa przez klienta albo przez adwokata). Obowia˛zek adwokata nie jest jednak bezwzgle˛dny. Nie moz˙e on, moim zdaniem, podlegac´ odpo- wiedzialnos´ci dyscyplinarnej, gdyby przesłuchanie go w charakterze s´wiadka było wybiegiem uz˙ytym przez organ prowadza˛cy poste˛powanie w celu odsunie˛cia niewy- godnego procesowo adwokata od udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika. Organ prowadza˛cy poste˛powanie, np. sejmowa komisja s´ledcza, który powzia˛ł- by uzasadnione podejrzenie wysta˛pienia konfliktu interesów mie˛dzy s´wiadkiem a je- go pełnomocnikiem, jest zobowia˛zany powiadomic´ o tym rzecznika dyscyplinarnego włas´ciwej rady adwokackiej. Nie pozbawia to pełnomocnika moz˙liwos´ci dalszego reprezentowania s´wiadka tak długo, jak tenz˙e tego sobie z˙yczy, chyba z˙e sa˛d dyscy- plinarny zawiesiłby adwokata tymczasowo w prawie do wykonywania zawodu. Konkluduja˛c — w poste˛powaniu przed Komisja˛ osoba wezwana przez nia˛ w charakterze s´wiadka moz˙e byc´ pełnomocnikiem innej osoby, takz˙e wezwanej przez Komisje˛, chyba z˙e sa˛d dyscyplinarny włas´ciwej rady adwokackiej zawiesiłby tymczasowo s´wiadka (adwokata) w prawie do wykonywania zawodu adwokata.

Andrzej Rzeplin´ski

14*

W sprawie odmowy podpisania protokołu przez s´wiadka składaja˛cego ze- znania przed sejmowa˛ komisja˛ s´ledcza˛

W dniu 13 grudnia 2004 r. poseł na Sejm Leszek Miller skierował pismo (sygn. SORN-00-30-04) do Józefa Gruszki jako przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej do zbadania zarzutu nieprawidłowos´ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przedstawicielami Skarbu Pan´stwa w spółce PKN Orlen SA oraz zarzutu wykorzy- stania słuz˙b specjalnych (d. UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwos´ci w celu uzyskania postanowien´ słuz˙a˛cych do wywierania presji na członków zarza˛du PKN Orlen SA, w którym to pis´mie stwierdził, iz˙ złoz˙enie przezen´ podpisu pod stenogramem przesłuchania przed komisja˛ s´ledcza˛ „stało sie˛ bezprzed- miotowe”. Jak wynika z przywołanego pisma, dla posła L. Millera nie ulega wa˛tpli-

* Opinia została napisana 29 grudnia 2004 r. (przyp. red.). 136 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie wos´ci, z˙e za przyzwoleniem komisji s´ledczej udoste˛pnione zostały wybranym me- diom, a za ich pos´rednictwem opinii publicznej, wybrane fragmenty ze stenogramu niejawnego przesłuchania posła przed komisja˛ s´ledcza˛ w dniu 3 grudnia 2004 r., przy czym udoste˛pnienie stenogramu nasta˛piło przed jego podpisaniem przez posła. Zdaniem posła, tym samym pozbawiono go przysługuja˛cego mu prawa do zgłosze- nia ewentualnych korekt czy poprawek przed publikacja˛ dokumentu, a sytuacja, w któ- rej „pozbawia sie˛ s´wiadka nalez˙nych mu praw” jest niedopuszczalna. Sytuacja ta — zdaniem posła L. Millera — powoduje tez˙, z˙e — jak stwierdza w pis´mie — „złoz˙enie przeze mnie podpisu pod upublicznionym stenogramem stało sie˛ bezprzedmiotowe”. Podstawowe ustalenia normatywne w niniejszej sprawie wynikaja˛ z ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321). Jak wynika z ustawy (art. 1 ust. 3), do komisji s´ledczej stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu, chyba z˙e przepisy niniejszej ustawy stanowia˛ inaczej. W samej zas´ ustawie (art. 11) przesa˛dza sie˛, z˙e kaz˙da osoba wezwana przez komisje˛ ma obowia˛zek stawic´ sie˛ przed nia˛ i złoz˙yc´ zeznanie (ust. 1), przy czym osoba taka moz˙e ustanowic´ pełnomocnika (ust. 2). Jez˙eli zas´ przepisy tejz˙e ustawy nie stanowia˛ inaczej, to do czynnos´ci, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 „stosuje sie˛ odpowiednio przepisy kodeksu poste˛powania karnego dotycza˛ce wzywania i przesłuchiwania s´wiadków oraz ustanowienia pełnomocnika” (art. 11 ust. 3). Na kanwie analizowanej sprawy odmowy złoz˙enia podpisu przez s´wiad- ka w szczególnos´ci trzeba uwzgle˛dnic´ przepisy art. 12 ustawy o sejmowej komisji s´led- czej, gdzie przesa˛dza sie˛, z˙e w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 11 ust. 1, bez usprawiedliwienia nie stawi sie˛ na wezwanie komisji, bez zezwolenia komisji wydali sie˛ z miejsca czynnos´ci przed jej zakon´czeniem albo bezpodstawnie uchyli sie˛ od złoz˙enia zeznan´ lub złoz˙enia przyrzeczenia, komisja moz˙e zwrócic´ sie˛ do Sa˛du Okre˛gowego w Warszawie z wnioskiem o zastosowanie „kary porza˛dkowej”, przy czym do poste˛po- wania w przedmiocie rozpatrzenia takiego wniosku oraz wykonania kary porza˛dkowej stosuje sie˛ odpowiednio przepisy kodeksu poste˛powania karnego. Zakres odesłania z art. 11 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej do kodeksu poste˛- powania karnego wymaga jednak interpretacji. W literaturze przedmiotu (por. Sejmo- wa komisja s´ledcza. Ustawa z 1999 r. z komentarzem, Warszawa 1999, s. 48) przyjmuje sie˛, z˙e „odesłanie znajduja˛ce sie˛ w art. 11 ust. 3 ustawy dotyczy głównie przepisów zawartych w dziale III rozdziale 9, dziale IV rozdziale 14 i 15 oraz dziale V rozdziale 21 Kodeksu poste˛powania karnego”. Tamz˙e znajdujemy uwage˛, z˙e „normy dotycza˛ce wprost wzywania i przesłuchiwania s´wiadków oraz ustanawiania pełno- mocnika lub wia˛z˙a˛ce sie˛ z tymi czynnos´ciami zawarte sa˛ równiez˙ w innych jedno- stkach redakcyjnych Kodeksu poste˛powania karnego […]”. Przywołany przepis art. 11 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej nakazuje do czynnos´ci „wzywania i przesłu- chiwania s´wiadków” odpowiednio stosowac´ przepisy kodeksu poste˛powania karnego, dotycza˛ce takich czynnos´ci. Istota problemu tkwi w zakresie odesłania, a wie˛c czy tak- z˙e do „protokołowania” przebiegu tychz˙e czynnos´ci nalez˙y stosowac´ przepisy kodeksu poste˛powania karnego, dotycza˛ce protokołów, czy tez˙ wystarczaja˛ce byłoby protoko- łowanie takich czynnos´ci w oparciu o przepisy regulaminu Sejmu, dotycza˛ce protoko- łowania posiedzen´ komisji sejmowych. Na marginesie i dla dokładnos´ci podkres´lmy, W sprawie odmowy podpisania protokołu przez s´wiadka składaja˛cego zeznania przed sejmowa˛… 137 z˙e kodeks poste˛powania karnego przewiduje (art. 190 § 1), z˙e przed rozpocze˛ciem przesłuchania nalez˙y uprzedzic´ s´wiadka o odpowiedzialnos´ci karnej za zeznanie nie- prawdy lub zatajenie prawdy; takz˙e przyrzeczenie mówienia szczerej prawdy, składane przez s´wiadka przed rozpocze˛ciem zeznan´, zawiera element wskazuja˛cy na s´wiado- mos´c´ odpowiedzialnos´ci przed prawem (art. 187–188 k.p.k.). Zgodnie tez˙ z art. 143 § 1 pkt 2 k.p.k., przesłuchanie s´wiadka wymaga (obligato- ryjnie) spisania protokołu. Wyeliminowanie uznaniowos´ci co do potrzeby spisania protokołu jest tu elementem funkcji gwarancyjnej, a wyrazem tej funkcji jest tez˙ s´ci- s´le zreglamentowany kształt protokołu (art. 148 § 1 k.p.k.). O ile z załoz˙enia protokół odzwierciedla czynnos´c´ „z moz˙liwa˛ dokładnos´cia˛”, to o tyle jednak „osoby biora˛ce udział w czynnos´ci maja˛ prawo z˙a˛dac´ wcia˛gnie˛cia do protokołu z pełna˛ dokładnos´cia˛ wszystkiego, co dotyczy ich praw i interesów” (art. 148 § 2 kp.k.); moga˛ one tez˙ z˙a˛dac´ odczytania fragmentów ich wypowiedzi wcia˛gnie˛tych do protokołu (§ 4), czy składac´ wniosek o sprostowanie protokołu, wskazuja˛c na nies´cisłos´c´ lub opuszczenia (art. 152 k.p.k.). Dodajmy, z uwagi na potrzebe˛ wyeksponowania funkcji gwarancyj- nej protokołu, z˙e — z wyja˛tkiem rozprawy lub posiedzenia — osoby biora˛ce udział w czynnos´ci podpisuja˛ protokół, przy czym przed podpisaniem nalez˙y go odczytac´ i uczynic´ o tym wzmianke˛ (art. 150 § 1 k.p.k.); osoba uczestnicza˛ca w czynnos´ci mo- z˙e podpisuja˛c protokół zgłosic´ jednoczes´nie zarzuty co do jego tres´ci, które to zarzuty nalez˙y wcia˛gna˛c´ do protokołu wraz z os´wiadczeniem osoby wykonuja˛cej czynnos´c´ protokołowana˛ (§ 2). Znaczenie szczegółowego unormowania kształtu „protokoło- wania” w kodeksie poste˛powania karnego nie dziwi, jes´li wzia˛c´ pod uwage˛ poten- cjalna˛ odpowiedzialnos´c´ karna˛ osoby s´wiadka za składanie fałszywych zeznan´. Odpowiednie wie˛c stosowanie przepisów k.p.k. — w interesuja˛cym nas zakresie, dotycza˛cym s´wiadków — winno byc´ rozumiane integralnie, nie tylko w odniesieniu do wzywania i „przesłuchiwania”, ale takz˙e „zaprotokołowania” tegoz˙ przesłuchania. In- na interpretacja przepisów ustawy o sejmowej komisji s´ledczej nie przystawałaby bo- wiem do rzeczywistos´ci, gdyby chodzic´ miało o przepisy regulaminu sejmowego, a nie k.p.k., w zakresie protokołowania zeznan´ s´wiadka. W s´wietle art. 166 ust. 2 in fine re- gulaminu Sejmu (tekst jednolity Monitor Polski Nr 23 z 2002 r., poz. 398) celem pro- tokołu z przebiegu kaz˙dego posiedzenia komisji sejmowej jest urze˛dowe stwierdzenie przebiegu obrad komisji, co jest jednak inna˛ funkcja˛, w porównaniu z omówiona˛ wyz˙ej na gruncie kodeksu poste˛powania karnego. Praktycznym tego wyrazem jest znacznie ogólniejsza regulacja tres´ci protokołu (ust. 2), a w elementach konkretyzuja˛cych bez ukierunkowania na specyfike˛ „przesłuchiwania s´wiadków” z wszelkimi tego konse- kwencjami. Trudno byłoby uznac´, nawet przy najdalej sie˛gaja˛cej interpretacji, z˙e osoba przesłuchiwana „zabiera głos w dyskusji”. Status s´wiadka przed komisja˛ s´ledcza˛ bez- spornie jest wie˛c regulowany bezpos´rednio w ustawie o sejmowej komisji s´ledczej i odpowiednio przez przepisy kodeksu poste˛powania karnego, tu wła˛cznie z zagadnie- niami protokołowania czynnos´ci. Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e — o czym pisze w swym pis´mie do przewodnicza˛cego Komisji S´ledczej J. Gruszki poseł L. Miller — „sytuacja, w której pozbawia sie˛ s´wiad- ka nalez˙nych mu praw jest niedopuszczalna”. Jak sie˛ jednak wydaje, z˙adne z kodekso- 138 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Opinie wych, przytoczonych wyz˙ej uprawnien´ s´wiadka nie zostało przekres´lone. Prawo „zgłoszenia ewentualnych korekt czy poprawek”, jak to poseł ujmuje, mogło zostac´ przez posła zrealizowane, choc´ nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e ma on prawo czuc´ sie˛ uraz˙o- ny faktem upublicznienia fragmentów stenogramu przesłuchania przed ewentualnym skorzystaniem przezen´ ze swych uprawnien´ oraz przed złoz˙eniem swego podpisu. Jest to jednak kwestia odre˛bna od skorzystania przez s´wiadka z przysługuja˛cych mu praw oraz od realizacji przezen´ ustawowego obowia˛zku podpisania protokołu. Przytaczany przepis art. 150 § 1 k.p.k. nie pozostawia tu wa˛tpliwos´ci, z˙e złoz˙enie podpisu nie moz˙e byc´ traktowane tylko jako uprawnienie, ale jako obowia˛zek s´wiadka. Przepisy kode- ksowe umoz˙liwiaja˛ s´wiadkowi skorzystanie z instrumentów dotycza˛cych ostateczne- go kształtu protokołu i nakazuja˛ podpisanie dokumentu. Dodajmy, z˙e generalne reguły kodeksowe, dotycza˛ce kar porza˛dkowych, przewidu- ja˛ (art. 285 i 287 k.p.k.), z˙e moz˙na nałoz˙yc´ okres´lona˛ kare˛ pienie˛z˙na˛ na osobe˛ s´wiadka, która — ujmuja˛c rzecz co do istoty — bez usprawiedliwienia nie stawiła sie˛ na wezwa- nie, bez zezwolenia wydaliła sie˛ z miejsca czynnos´ci przed jej zakon´czeniem, bezpod- stawnie uchyliła sie˛ od złoz˙enia zeznania lub złoz˙enia przyrzeczenia, albo tez˙ — co w typowej sytuacji kodeksowej mogłoby miec´ miejsce — uchyliła sie˛ od spełnienia „in- nego cia˛z˙a˛cego na niej obowia˛zku w toku poste˛powania” (art. 287 § 1 in fine), np. obo- wia˛zku złoz˙enia podpisu w mys´l art. 150 k.p.k. W razie uporczywego uchylania sie˛ od m.in. złoz˙enia zeznania — ale juz˙ nie w razie odmowy spełnienia „innego obowia˛zku” — kodeks poste˛powania karnego dopuszcza nawet zastosowanie aresztowania na czas nie przekraczaja˛cy 30 dni (art. 287 § 2). Nalez˙y jednak zaznaczyc´ wyraz´nie, z˙e przyto- czone wyz˙ej generalne reguły kodeksowe nie moga˛ miec´ zastosowania w razie uchyle- nia sie˛ przez s´wiadka od spełnienia przezen´ „innego cia˛z˙a˛cego na nim obowia˛zku” w toku poste˛powania — tu przed Komisja˛ S´ledcza˛ — z uwagi na wyraz´ny przepis art. 12 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. W przepisie tym (ust. 1) ustawodawca za- we˛ził zakres sytuacji dopuszczaja˛cych zastosowanie kar porza˛dkowych jedynie do wy- raz´nie w nim wymienionych, pomijaja˛c — znane kodeksowi — uchylenie sie˛ przez osobe˛ s´wiadka od spełnienia „innych” obowia˛zków w toku poste˛powania. Przepis art. 12 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej stanowi tu lex specialis wobec rozwia˛zan´ z art. 287 § 1 kodeksu poste˛powania karnego i oczywis´cie nie moz˙e byc´ poszerzony w drodze interpretacji, zwłaszcza tez˙, z˙e chodzi o penalizacje˛ zachowan´. W przywoływanym pis´mie poseł L. Miller uz˙ył sformułowania, iz˙ w przedsta- wionej przezen´ sytuacji złoz˙enie swego podpisu uznał za „bezprzedmiotowe”. Argu- mentacja jest tu ponieka˛d istotna z dwóch powodów. Po pierwsze — s´wiadek nie korzysta z instrumentarium kodeksowego, pozwalaja˛cego mu odnies´c´ sie˛ do tres´ci (kształtu) protokołu. Po drugie — zgodnie z przepisami kodeksu poste˛powania kar- nego o czynnos´ciach procesowych (Dział IV, rozdział 13 — Porza˛dek czynnos´ci pro- cesowych) — „jez˙eli osoba uczestnicza˛ca w czynnos´ci procesowej odmawia podpisu lub nie moz˙e go złoz˙yc´, organ dokonuja˛cy czynnos´ci zaznacza przyczyne˛ braku pod- pisu” (art. 121 k.p.k.).

Andrzej Szmyt Andrzej Szmyt, glosa do wyroku TK z 8 listopada 2004 r. (sygn. akt K. 38/03) 139

B. GLOSY Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

I. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 8 listopada 2004 r. (sygn. akt K 38/03)1

S e n t e n c j a o r z e c z e n i a: Art. 7c ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199 oraz z 2004 r. Nr 210, poz. 2135) jest zgodny z art. 105 ust. 6 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest NIE zgod- ny z art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 2 Konstytucji.

1. Glosa do powyz˙szego orzeczenia ma charakter uwag aprobuja˛cych stanowi- sko Trybunału Konstytucyjnego. Grupa posłów na Sejm, reprezentowana przez posła Bohdana Kopczyn´skiego, pismem z dnia 19 grudnia 2003 r. wniosła o stwierdzenie niezgodnos´ci art. 7c wy- mienionej wyz˙ej ustawy z szeregiem przepisów Konstytucji. Ze stanowiskiem wnio- skodawców nie zgodził sie˛ ani prokurator generalny, ani Marszałek Sejmu. Jak wy- kazało poste˛powanie, niezbyt precyzyjny wniosek nasuwał trudnos´ci co do ustalenia jego zakresu, zarówno z punktu widzenia przedmiotu, jak i wzorców kontroli. Na ten brak jasnos´ci zwrócił takz˙e uwage˛ J. Mordwiłko w swojej opinii zamieszczonej w „Zeszytach Prawniczych” BSiE Kancelarii Sejmu, nr 2/2004, dotycza˛cej wspom- nianego wniosku grupy posłów do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał odwołał sie˛ w swej analizie do zarzutów oddaja˛cych intencje wnioskodawców uznaja˛c, iz˙ koncentruja˛ sie˛ one wokół czterech problemów konstytucyjnych: — wadliwos´ci ustawowego odesłania do regulaminów parlamentarnych, jako niezgodnego z delegacja˛ art. 105 ust. 6 Konstytucji, co w konsekwencji dowodzic´ ma — zdaniem wnioskodawców — równiez˙ naruszenia art. 7 Konstytucji; — wprowadzenia w akcie rangi ustawy, lez˙a˛cego poza delegacja˛ z art. 105 ust. 6 Konstytucji, immunitetu parlamentarnego w sprawach cywilnych, co naruszac´ ma art. 105 ust. 1–5 Konstytucji; — nieuregulowania w ustawie wszystkich aspektów poste˛powania w sprawie pocia˛gnie˛cia do odpowiedzialnos´ci karnej parlamentarzysty, co stanowic´ ma naru- szenie art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 Konstytucji; — naruszenia art. 236 ust. 1 Konstytucji przez brak niezbe˛dnej do stosowania Konstytucji ustawy, która wyczerpuja˛co regulowałaby kwestie, o których mowa w art. 105 ust. 6 Konstytucji.

1 Sentencja wyroku została opublikowana w Dz.U. z dnia 18 listopada 2004 r. Nr 246, poz. 2472. Pełny tekst wyroku z uzasadnieniem opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urze˛dowy” 2004, seria A, nr 10, poz. 104 (przyp. red.). 140 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy

2. Zdaniem wnioskodawców, niezgodnos´c´ art. 7c ustawy o wykonywaniu man- datu z art. 105 ust. 6 Konstytucji polega na tym, z˙e „jest zakazane regulowanie spraw odnos´nie uchylania posłowi immunitetu poselskiego aktem rangi uchwały, a takim jest Regulamin Sejmu w ramach z´ródeł prawa”, w sytuacji gdy art. 105 stanowi, iz˙ „szczegółowe” zasady pocia˛gania posłów do odpowiedzialnos´ci karnej oraz tryb po- ste˛powania okres´la ustawa”. Kwestionowany zas´ art. 7c ust. 1 ustawy o wykonywa- niu mandatu stanowi, z˙e „Wniosek o wyraz˙enie zgody na pocia˛gnie˛cie posła lub se- natora do odpowiedzialnos´ci karnej składa sie˛ Marszałkowi Sejmu lub Marszałkowi Senatu, który kieruje ten wniosek do organu włas´ciwego do rozpatrzenia wniosku na podstawie regulaminów Sejmu i Senatu, zawiadamiaja˛c jednoczes´nie posła lub sena- tora, którego wniosek dotyczy, o tres´ci wniosku”. Trybunał Konstytucyjny uznał, z˙e dla oceny kwestionowanego art. 7c ustawy ko- nieczne jest ustalenie, czy brak kompleksowej i wyczerpuja˛cej regulacji — dotycza˛cej wszystkich aspektów zwia˛zanych z uchyleniem formalnego immunitetu parlamentar- nego — w ustawie o wykonywaniu mandatu i uzupełnienie jej przepisami regulaminu Sejmu i Senatu, jest zgodne z art. 105 ust. 6 Konstytucji. W tym celu Trybunał ustalił przedmiotowy zakres odesłania (delegacji ustawowej), zawartego w art. 105 ust. 6 Konstytucji, uwzgle˛dniaja˛c — słusznie — nie tylko te regulacje konstytucyjne, które dotycza˛ zagadnienia immunitetu, ale takz˙e autonomii parlamentarnej. Trybunał przy- ja˛ł tu, z˙e art. 105 ust. 6 ustanawia wyja˛tek od zasady autonomii regulaminowej, okre- s´lonej w art. 112 Konstytucji. Było dla Trybunału ewidentne, takz˙e w s´wietle wykład- ni historycznej, z˙e w zakresie odesłania mies´ci sie˛ tez˙ etap poste˛powania wewna˛trzparlamentarnego. Wbrew przekonaniom wnioskodawcy, Trybunał uznał, z˙e kwestionowany przepis ustawy nie odsyła do przepisów regulaminowych w sprawie zasad i trybu działania organu rozpatruja˛cego wniosek o uchylenie immunitetu parla- mentarnego, lecz jedynie w kwestii okres´lenia organu wniosek ów rozwaz˙aja˛cego. Z kilku przyczyn Trybunał uznał, z˙e okres´lenie organu rozpatruja˛cego wniosek o uchylenie immunitetu, a w rezultacie uchwalaja˛cego sprawozdanie z propozycja˛ przyje˛cia lub odrzucenia wniosku tego rodzaju, nie jest kwestia˛ o takim znaczeniu, które uzasadniałoby potrzebe˛ uregulowania jej w ustawie. Kwestionowany przez wnioskodawców przepis nie przekazuje z˙adnych zagadnien´ — zastrzez˙onych przez art. 105 ust. 6 Konstytucji dla ustawy — do unormowania w regulaminie Sejmu i Se- natu, lecz pełni przede wszystkim funkcje˛ informacyjna˛, wskazuja˛c adresatom ustawy, w jakim akcie (gdzie) — zgodnie z konstytucyjna˛ zasada˛ autonomii parlamentu — okres´lony został organ włas´ciwy do rozpatrzenia wniosku o uchylenie immunitetu. 3. W czasie obowia˛zywania Małej Konstytucji z 1992 r. za czyny naruszaja˛ce do- bra innych osób, nawet te zwia˛zane z wykonywaniem mandatu, posłowie i senatorowie mogli ponosic´ odpowiedzialnos´c´ cywilna˛. Pocia˛gnie˛cie parlamentarzystów do odpo- wiedzialnos´ci tego rodzaju nie było uzalez˙nione od uprzedniej zgody izby. Taka koncep- cja konstytucyjna miała odzwierciedlenie w ustawie z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (przed nowelizacja˛). W stosunku do uprzedniego stanu praw- nego w zakresie immunitetu materialnego, Konstytucja z 1997 r. wprowadziła jednak Andrzej Szmyt, glosa do wyroku TK z 8 listopada 2004 r. (sygn. akt K. 38/03) 141

— czego ewidentnie nie dostrzegli wnioskodawcy — zmiane˛ nie tylko polegaja˛ca˛ na zasta˛pieniu poje˛cia „dóbr osobistych” pojemniejszym poje˛ciem „praw osób trzecich” (art. 105 ust. 1 zd. 2), lecz takz˙e dotycza˛ca˛ warunków pocia˛gania parlamentarzystów do odpowiedzialnos´ci za owo naruszenie praw osób trzecich. Otwarcie drogi przed sa˛dami cywilnymi uzalez˙nione jest od uprzedniej zgody włas´ciwej izby. Z kwestionowanych przez wnioskodawce˛ przepisów wynika, iz˙ — tak słusznie wywodzi Trybunał — ustawodawca ujednolicił przebieg wewna˛trzparlamentarnej procedury dotycza˛cej wyra- z˙ania przez włas´ciwa˛ izbe˛ zgody na pocia˛gnie˛cie posła lub senatora do odpowie- dzialnos´ci karnej oraz cywilnej, oczywis´cie jedynie w zakresie tych spraw, dla których zgody izby wymaga Konstytucja. Dlatego sformułowany we wniosku zarzut, jakoby to ustawodawca wprowadzał immunitet formalny w sprawach cywilnych i jakoby czynił to wbrew Konstytucji, Trybunał słusznie uznał za całkowicie bezpodstawny. 4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powołanie przez wnioskodawców art. 41 ust. 1 Konstytucji, jako wzorca kontroli kwestionowanego art. 7c ustawy o wy- konywaniu mandatu, jest nietrafne. Przepis art. 41 ust. 1 stanowi, z˙e „Kaz˙demu zapew- nia sie˛ nietykalnos´c´ osobista˛ i wolnos´c´ osobista˛. Pozbawienie lub ograniczenie wolno- s´ci moz˙e nasta˛pic´ tylko na zasadach i w trybie okres´lonych w ustawie”. Przepis ten nie ma z˙adnego zwia˛zku z uregulowanym — w zakwestionowanym art. 7c ustawy — po- ste˛powaniem w sprawie pocia˛gania parlamentarzysty do odpowiedzialnos´ci karnej. Kaz˙da z tych norm odnosi sie˛ do innej sfery, obje˛tej regulacja˛ prawna˛. Słusznie Trybunał Konstytucyjny stwierdził takz˙e, z˙e równiez˙ art. 42 ust. 2 Kon- stytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli, wskazanym przez wnioskodawce˛. Przepis ten stanowi, z˙e „Kaz˙dy, przeciw komu prowadzone jest poste˛powanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach poste˛powania. Moz˙e on w szczególnos´ci wybrac´ obron´ce˛ lub na zasadach okres´lonych w ustawie korzystac´ z obron´cy z urze˛- du”. Zdaniem Trybunału, zasada prawa do obrony obowia˛zuje we wszystkich stadiach poste˛powania karnego. Nie moz˙na jednak — stwierdza słusznie Trybunał — zasady tej odnosic´ do tych etapów poste˛powania w sprawie pocia˛gnie˛cia parlamentarzystów do odpowiedzialnos´ci karnej, które poprzedzaja˛ chwile˛ przedstawienia mu zarzutów, tj. wszcze˛cia przeciwko parlamentarzys´cie poste˛powania karnego. Trybunał słusznie podkres´la, iz˙ wewna˛trzparlamentarne poste˛powanie — unormowane w art. 7c ustawy o wykonywaniu mandatu — prowadzic´ ma do zaje˛cia przez izbe˛ stanowiska jedynie w sprawie zgody na pocia˛gnie˛cie posła lub senatora do odpowiedzialnos´ci karnej. W poste˛powaniu tym — wewna˛trzparlamentarnym — nie rozstrzyga sie˛ ani o winie, ani o karze. Poniewaz˙ poste˛powanie nie jest droga˛ urzeczywistnienia norm prawa kar- nego materialnego, prawne standardy procesu karnego nie musza˛ w nim znajdowac´ zastosowania. Ewentualna uchwała izby, wyraz˙aja˛ca zgode˛ na uchylenie immunitetu formalnego — ani tym bardziej uprzednia propozycja włas´ciwego organu wewne˛trz- nego izby — nie moz˙e w poste˛powaniu karnym stanowic´ przesłanki domniemania wi- ny parlamentarzysty. W konkluzji wie˛c stwierdza Trybunał, z˙e prawo podejmowania wszelkich dopuszczalnych w procesie karnym s´rodków nakierowanych na „obrone˛” nie dotyczy wewna˛trzparlamentarnego poste˛powania w sprawie uchylenia immunite- 142 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy tu, które tym samym pozostaje poza obszarem regulacji prawa do obrony regulowa- nym w art. 42 Konstytucji. Na marginesie jednak warto zasygnalizowac´, iz˙ Trybunał zauwaz˙ył, z˙e regulaminowe elementy procedury włas´ciwej dla uchylania immunitetu w zakresie, w jakim okres´laja˛ sytuacje˛ prawna˛ parlamentarzysty, nie moga˛ byc´ kształ- towane w sposób zupełnie dowolny; autonomia regulaminowa parlamentu nie jest bo- wiem nieograniczona i korzystanie z niej nie moz˙e naruszac´ standardów demokratycz- nego pan´stwa prawnego i włas´ciwego dla niego systemu wartos´ci. Wa˛tku tego jednak Trybunał w uzasadnieniu wyroku nie rozwijał.

Andrzej Szmyt

Orzecznictwo innych sa˛dów

GLOSA DO WYROKU SA˛DU NAJWYZ˙SZEGO z dnia 22 maja 2003 r. (sygn. akt I CKN 348/01)1

Odtwórczy w warstwie je˛zykowej charakter dubbingu zastosowanego w utworze audiowizualnym wyła˛czał moz˙liwos´c´ uznania aktorów dubbinguja˛cych za odtwórców głównych ról w tym utworze (art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, Dz.U. Nr 24, poz. 83 ze zm., w brzmieniu obowia˛- zuja˛cym przed dniem wejs´cia w z˙ycie ustawy z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, Dz.U. Nr 53, poz. 637).

Glosowane orzeczenie dotyczy istotnego, z punktu widzenia praktyki, uprawnie- nia okres´lonej grupy twórców i artystów wykonawców do udziału w dochodach z ty- tułu eksploatacji utworu audiowizualnego. Sa˛d Najwyz˙szy zaja˛ł wyraz´nie stanowi- sko w kwestii podmiotu zobowia˛zanego do uiszczenia tego wynagrodzenia oraz zaliczenia aktorów dubbinguja˛cych do „odtwórców głównych ról w utworze audio- wizualnym”. Chociaz˙ rozstrzygnie˛cie zapadło na gruncie nieobowia˛zuja˛cego juz˙ sta- nu prawnego2, ale jego analiza be˛dzie pomocna w interpretacji obowia˛zuja˛cych unor- mowan´3, jak równiez˙ stwarza okazje˛ do rozwaz˙enia, czy te rozwia˛zania (scil. okres´lenie kre˛gu podmiotów uprawnionych do wynagrodzenia z tytułu eksploatacji utworu audiowizualnego) nie naruszaja˛ Konstytucji RP.

1 Orzeczenie zostało opublikowane w OSNC 2004, z. 7–8, poz. 125. 2 Art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. Nr 24, poz. 83) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawa˛ z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie usta- wy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. Nr 53, poz. 637); tekst jednolity ustawy o prawie au- torskim i prawach pokrewnych został opublikowany w Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904. W dalszej cze˛s´ci opracowania skrót: pr. aut. be˛dzie uz˙ywany przy powoływaniu sie˛ na stan prawny sprzed wejs´cia w z˙ycie ustawy nowelizuja˛cej z dnia 9 czerwca 2000 r., zas´ skrót: ustawa o prawie autorskim, przy powoływaniu aktualnego brzmienia przepisów. 3 Art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim. Grzegorz Rza˛sa, glosa do wyroku SN z 22 maja 2003 r. (sygn. akt I CKN 348/01) 143

I. Główne elementy stanu faktycznego, na gruncie którego wydano glosowane orzeczenie, przedstawiały sie˛ naste˛puja˛co. Zwia˛zek Artystów Scen Polskich dochodził od pozwanej spółki, be˛da˛cej dystry- butorem filmów, wynagrodzenia z tytułu eksploatacji w latach 1995 i 1996 artystycz- nych wykonan´ w postaci dubbingu polskiej wersji je˛zykowej dwóch filmów animo- wanych. Jako podstawe˛ prawna˛ roszczen´ powód wskazał art. 70 ust. 3 pr. aut. oraz art. 86 ust. 2 pkt 4 tejz˙e ustawy. Sa˛d Okre˛gowy oddalił powództwo podnosza˛c, z˙e pozwany nie ma legitymacji biernej w procesie, albowiem jest dystrybutorem filmów, a nie producentem, jak tego wymagał art. 70 ust. 3 pr. aut. Ponadto, w ocenie Sa˛du Okre˛gowego, aktorzy wyko- nuja˛cy dubbing nie sa˛ odtwórcami głównych ról w rozumieniu art. 70 ust. 3 pr. aut. Sa˛d ten wskazał równiez˙ na tres´c´ art. 87 pr. aut. Apelacja powoda została oddalona przez Sa˛d Apelacyjny, który w zasadzie po- dzielił argumentacje˛ sa˛du pierwszej instancji, wskazał ponadto, z˙e pozwany jako dystrybutor filmów nie odtwarzał ich publicznie, sta˛d roszczenie nie mogło znalez´c´ usprawiedliwienia w art. 86 ust. 2 pkt 4 pr. aut. Kasacja strony powodowej oparta została zarówno na naruszeniu prawa proceso- wego, jak i prawa materialnego. Skarz˙a˛cy zarzucił Sa˛dowi Apelacyjnemu przede wszystkim błe˛dne przyje˛cie, z˙e uprawnienie z art. 70 ust. 2 pr. aut. ma charakter wzgle˛dny oraz z˙e aktorzy dubbinguja˛cy nie sa˛ odtwórcami głównych ról. Sa˛d Naj- wyz˙szy oddalił kasacje˛ z naste˛puja˛cych powodów. W pierwszej kolejnos´ci odniósł sie˛ do zarzutów naruszenia przepisów poste˛powania wskazuja˛c, z˙e albo nie zostały one w ogóle uzasadnione, albo pomieszano kwestie prawidłowos´ci ustalen´ fakty- cznych z wykładnia˛ prawa materialnego. Sa˛d Najwyz˙szy na wste˛pie zaznaczył, z˙e do oceny roszczen´ powoda maja˛ zastosowanie przepisy obowia˛zuja˛ce w okresie eksplo- atacji przedmiotowych filmów animowanych, a wie˛c art. 70 ust. 3 i art. 86 pr. aut. Podobnie jak sa˛dy niz˙szych instancji Sa˛d Najwyz˙szy nie uznał aktorów dubbin- guja˛cych za odtwórców głównych ról w utworze audiowizualnym. W ocenie najwyz˙- szej instancji sa˛dowej role˛ główna˛ kreuje aktor, jez˙eli grana przez niego postac´ ma wioda˛ce znaczenie w fabule filmu i w kompozycji dzieła filmowego, natomiast dub- bingowanie ma na celu zasta˛pienie oryginalnej wersji je˛zykowej inna˛ wersja˛ je˛zyko- wa˛, przeznaczona˛ dla okres´lonej widowni. Jez˙eli dubbing odnosi sie˛ do postaci od- twarzaja˛cej role˛ główna˛ w utworze audiowizualnym, to nie sposób przyja˛c´, z˙e stanowi on kreacje˛ równowaz˙na˛ kreacji oryginalnej. Dubbingowanie utworu audio- wizualnego, takz˙e aktorów tworza˛cych główne role, nie ma charakteru pierwszo- planowego, albowiem zmierza jedynie do odtworzenia roli innego aktora w nowej wersji je˛zykowej. W ocenie Sa˛du Najwyz˙szego powództwo nie mogło byc´ uwzgle˛dnione równiez˙ z tego powodu, z˙e roszczenie z art. 70 ust. 3 pr. aut. ma charakter wzgle˛dny, wynika ex lege i przysługuje tylko wobec producenta utworu audiowizualnego. Nie mogło byc´ zatem kierowane wobec dystrybutora, albowiem w sprawie nie wykazano, aby obowia˛zek ten przeszedł na niego w drodze stosownej umowy. Równiez˙ odwoływa- 144 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy nie sie˛ do art. 86 ust. 2 pkt 4 pr. aut. nie mogło odnies´c´ skutku, albowiem pozwany był jedynie dystrybutorem filmów i nie odtwarzał ich publicznie.

II. W mojej ocenie rozstrzygniecie Sa˛du Najwyz˙szego zasługuje na aprobate˛. Kasacja trafnie została oddalona. Pewne zastrzez˙enia budzi jednak teza orzeczenia (scil. została sformułowana zbyt kategorycznie). 1. W pierwszej kolejnos´ci odnies´c´ nalez˙y sie˛ do kwestii intertemporalnej, jaka wyłoniła sie˛ w sprawie, w której wydano glosowane orzeczenie. Otóz˙ zarówno Sa˛d Apelacyjny, jak i Sa˛d Najwyz˙szy orzekały juz˙ po dokonaniu istotnej zmiany art. 70 pr. aut. ustawa˛ dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powstało zatem zagadnienie, według jakich przepisów nalez˙y oceniac´ zasadnos´c´ roszczenia powoda. Sa˛d Najwyz˙szy trafnie przyja˛ł, iz˙ w sytuacji, gdy do- chodzone roszczenie dotyczy eksploatacji filmów w 1995 i 1996 r., stosowac´ nalez˙y wówczas obowia˛zuja˛ce prawo. Ustawa z dnia 9 czerwca 2000 r. nie zawiera przepisów przejs´ciowych szczegóło- wo reguluja˛cych to zagadnienie4. W takim przypadku nalez˙y sie˛ odwołac´ do ogólnych zasad intertemporalnego prawa prywatnego, wywodzonych obecnie z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzaja˛ce kodeks cywilny5. Przy interpretacji zasad prawa mie˛dzyczasowego przyjmuje sie˛, z˙e jez˙eli zdarze- nie powoduja˛ce powstanie, zmiane˛ lub ustanie stosunku prawnego (a takim zdarze- niem jest eksploatacja dzieła audiowizualnego w s´wietle art. 70 pr. aut.) nasta˛piło pod rza˛dem dawnej ustawy, to do oceny skutków prawnych tego zdarzenia stosuje sie˛ ustawe˛ dawna˛, takz˙e po wejs´ciu w z˙ycie ustawy nowej (art. XXVI przepisów wpro- wadzaja˛cych kodeks cywilny). Zasada ta, okres´lana w doktrynie jako pierwsza zasa- da ogólna mie˛dzyczasowego prawa prywatnego6, jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie7. W prawie zobowia˛zan´ jej podstawa˛ prawna˛ jest art. XLIX § 1 przepisów wprowadzaja˛cych kodeks cywilny8. Wskazac´ równiez˙ nalez˙y na ogólna˛ regułe˛ z art. 3 k.c., wyraz˙aja˛ca zakaz retroakcji9. Dodac´ jeszcze warto, z˙e te˛ funda- mentalna˛ dla porza˛dku prawego zasade˛ prawa czasowego wyraz˙ono równiez˙ w art. 127 ust. 2 ustawy o prawie autorskim10.

4 Nie jest takim przepisem art. 2 tejz˙e ustawy, dotycza˛cy tylko pewnego aspektu mie˛dzyczasowego zwia˛zanego z rozszerzeniem i wydłuz˙eniem ochrony praw autorskich i pokrewnych na mocy tej ustawy. 5 Dz.U. Nr 16, poz. 94, ze zm.; por. uchwałe˛ składu 7 se˛dziów Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 14 lutego 1990 r., sygn. akt III PZP 20/90, OSNC 1991, nr 7, poz. 79. 6 Por. J. Gwiazdomorski, Mie˛dzyczasowe prawo prywatne, „Nowe Prawo” 1965, nr 6, s. 619. 7 Por. np. uchwały Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 17 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 24/90, OSNCP 1991, nr 2–3, poz. 18 i z dnia 29 listopada 1991 r., sygn. akt III CZP 123/91, OSNCP 1992, nr 6, poz. 101 oraz wyrok. 8 Por. J. Gwiazdomorski, Mie˛dzyczasowe prawo prywatne. Cze˛s´c´ druga. Przepisy szczegółowe, „Nowe Prawo” 1965, nr 7–8, s. 760. 9 Por. uchwałe˛ Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt III CZP 36/02, OSNC 2003, nr 4, poz. 45. 10 Według pogla˛du Sa˛du Najwyz˙szego, wyraz˙onego w wyroku z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt I CKN 971/98, OSNC 2003, nr 6, poz. 97 na gruncie ustawy o prawie autorskim, jest to wyja˛tek od zasady bezpos´redniego działania ustawy nowej. Grzegorz Rza˛sa, glosa do wyroku SN z 22 maja 2003 r. (sygn. akt I CKN 348/01) 145

2. Moim zdaniem, wszystkie orzekaja˛ce w sprawie sa˛dy trafnie przyje˛ły, z˙e po- zwany dystrybutor filmów nie miał w sprawie legitymacji procesowej (biernej)11. Zagadnienie to jest s´cis´le zwia˛zane z charakterem prawa do „dodatkowego” wy- nagrodzenia przewidzianego w art. 70 ust. 3 pr. aut. W pis´miennictwie wyraz˙ono bo- wiem pogla˛d, z˙e uprawnienie to miało charakter bezwzgle˛dny, skuteczny wobec kaz˙- dego korzystaja˛cego z utworu, w tym dystrybutora filmu12. W mys´l odmiennego zapatrywania, obowia˛zek zapłaty wynagrodzenia przewidziany w art. 70 pr. aut. miał charakter wzgle˛dny, roszczenie mogło byc´ kierowane wyła˛cznie do producenta13. W mojej ocenie, nie traca˛c z pola widzenia istotnych argumentów natury celo- wos´ciowej podniesionych przez Jana Błeszyn´skiego, w s´wietle jednoznacznego wskazania adresata roszczenia w art. 70 ust. 3 pr. aut., podmiotem wyła˛cznie zobo- wia˛zanym do zapłaty „dodatkowego” wynagrodzenia z tytułu eksploatacji utworu audiowizualnego był producent14. Przepis ten bowiem stanowił: „Producent utworu audiowizualnego jest obowia˛zany do zapłaty, za pos´rednictwem włas´ciwej organi- zacji zbiorowego zarza˛dzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, rez˙y- serowi, twórcom scenariusza, utworów muzycznych i słowno-muzycznych oraz odtwórcom głównych ról w utworze audiowizualnym — przez czas trwania do nich praw maja˛tkowych — wynagrodzenia proporcjonalnego do wpływów z tytułu roz- powszechniania utworu audiowizualnego w kinach oraz stosownego wynagrodze- nia z tytułu najmu lub dzierz˙awy utworów audiowizualnych oraz ich publicznego odtwarzania”. Powyz˙sza konkluzja musi byc´ uznana za oczywista˛ przy załoz˙eniu, z˙e przy inter- pretacji tekstu prawnego pierwszorze˛dne znaczenie przypisac´ nalez˙y wykładni je˛zy- kowej. Wykładnia systemowa i celowos´ciowa ma znaczenie pomocnicze i znajdzie zastosowanie wówczas, gdy wykładnia je˛zykowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Wymaga tego pewnos´c´ i stabilnos´c´ prawa, które to wartos´ci sa˛ chronione

11 Pod poje˛ciem legitymacji procesowej rozumie sie˛ najcze˛s´ciej materialne uprawnienie do wyste˛po- wania w konkretnym procesie w charakterze strony (por. W. Siedlecki, Poste˛powanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 156; J. Jodłowski, [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, Po- ste˛powanie cywilne, Warszawa 1996, s. 173; inaczej W. Brodniewicz, Poste˛powanie cywilne w zarysie, Warszawa 1999, s. 147–148. 12 J. Błeszyn´ski, Wynagrodzenie autorskie w s´wietle art. 70 ust. 3 i 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, „Przegla˛d Ustawodawstwa Gospodarczego” 1995, nr 8, s. 5; K. S´wie˛cka, Utwór audiowizualny a wideogram, „Pan´stwo i Prawo” 1998, z. 2, s. 64; A. Kowalik, Glosa do wyroku Sa˛du Ape- lacyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2000 r. I ACa 855/00, „Przegla˛d Ustawodawstwa Gospodarcze- go” 2004, nr 8, s. 27. Taki pogla˛d wyraził równiez˙ Sa˛d Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwiet- nia 1997 r., sygn. akt I ACr 883/96 (niepubl., powoływany przez E. Traple, Autorskie prawa maja˛tkowe, [w:] System prawa prywatnego. Prawo autorskie, red. J. Barta, Warszawa 2003, t. 13, s. 133. 13 E. Traple, Prawo współtwórcy dzieła audiowizualnego do udziału w dochodach z eksploatacji tego dzieła w polskim prawie autorskim, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellon´skiego. Prace z Wynalazczo- s´ci i Ochrony Własnos´ci Intelektualnej” 1997, z. 69, s. 55; M. Czajkowska-Da˛browska, [w:] Ustawa o pra- wie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz, pod red. J. Barty i R. Markiewicza, Warszawa 2003, s. 507. 14 Dystrybutor filmów mógł przeja˛c´ ten obowia˛zek od producenta na mocy zawartej z nim umowy, co w sprawie rozstrzyganej przez Sa˛d Najwyz˙szy nie miało jednak miejsca. 146 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy konstytucyjnie (art. 2 Konstytucji RP). Takie reguły wykładni wskazywane sa˛ zgod- nie w orzecznictwie15 i doktrynie16. 3. Wywody Sa˛du Najwyz˙szego dotycza˛ce charakteru i znaczenia dubbingu zasłu- guja˛ zasadniczo na aprobate˛, jednak z istotnym wyja˛tkiem. Chodzi tu mianowicie o dubbing w filmach animowanych. Trafnie wskazuje sie˛ w pis´miennictwie, z˙e pod poje˛ciem roli rozumie sie˛ zarówno postac´ odtwarzana˛ przez aktora, jak i wypowiadany przez niego tekst17. W filmie animowanym o odtwórcach ról moz˙na mówic´ wyła˛cznie w odniesieniu do warstwy dz´wie˛kowej. Istotne jest, z˙e nie mamy tu do czynienia z po- zostałymi aspektami odgrywania roli, jak mimika, ruch ciała, itp., które to aspekty obniz˙aja˛ niewa˛tpliwie znaczenie dubbingu, nadaja˛c mu charakter odtwórczy. W przy- padku filmu animowanego kreacja aktora dubbinguja˛cego jest zatem równowaz˙na wy- konaniu oryginalnemu. Odtwórca˛ głównej roli w filmie animowanym be˛dzie wie˛c aktor podkładaja˛cy głos pod podstawowe postacie wyste˛puja˛ce w tym filmie18. Przy czym rola główna to rola najwaz˙niejsza, podstawowa, zasadnicza19. Powyz˙sza konstatacja nie mogła jednak wpłyna˛c´ na rozstrzygnie˛cie w niniejszej sprawie, albowiem powództwo i tak podlegało oddaleniu ze wskazanych wyz˙ej powo- dów (brak legitymacji po stronie pozwanej). 4. Sa˛d Najwyz˙szy trafnie uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 86 ust. 2 pkt 2 pr. aut. Dystrybutor filmu nie odtwarzał go przeciez˙ publicznie, co warunkowało zastosowanie wskazanego przepisu prawa autorskiego20. Wskazac´ tu równiez˙ nalez˙y na art. 87 pr. aut., zgodnie z którym: „Jez˙eli umowa nie stanowi inaczej, zawarcie przez artyste˛ wykonawce˛ z producentem utworu audiowizualnego umowy o współudział w realizacji utworu audiowizualnego przenosi na producenta prawa do rozporza˛dzania i korzystania z wykonania, w ramach tego utworu audiowizualnego, na wszystkich znanych w chwili zawarcia umowy polach eksploatacji”. Tymczasem powód nie wy- kazał w poste˛powaniu przed sa˛dami powszechnymi, z˙e umowy o wykonanie dubbingu zawierały odste˛pstwo od reguły przewidzianej w tym przepisie.

III. Stan prawny w zakresie prawa do dodatkowego wynagrodzenia z tytułu eks- ploatacji utworu audiowizualnego uległ istotnej zmianie na mocy ustawy z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych21.

15 Por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt SK 12/98, OTK ZU 5/1999, poz. 96, s. 501; uchwała składu 7 se˛dziów Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/03, OSNC 2004, z. 1, poz. 1; wyrok Naczelnego Sa˛du Administracyjnego z dnia 25 marca 1993 r., sygn. akt SA/Po 2462/92, „Prawo Gospodarcze” 1993, nr 5, s. 8. 16 Por. np. Z. Ziembin´ski, O stanowieniu i obowia˛zywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, War- szawa 1995, s. 82; J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 86. 17 A. Kowalik, op. cit., s. 26. 18 Por. A. Kowalik, op. cit., s. 26. 19 Słownik Je˛zyka Polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1965, t. II, s. 1180. 20 Por. A. Kowalik, op. cit., s. 25. 21 Szerzej na temat tej nowelizacji zob. np. J. Barta, R. Markiewicz, S´luzy szeroko otwarte, „Rzecz- pospolita” z 23 czerwca 2000 r., s. C 3; M. Poz´niak-Niedzielska, Kaz˙demu, co mu sie˛ nalez˙y, „Rzeczpo- spolita” z 16 listopada 2000 r., s. C 4; A. Matlak, Konsekwencje prawne nowelizacji ustawy o prawie autor- skim i prawach pokrewnych, „Prawo Spółek” 2001, nr 4, s. 20–22. Grzegorz Rza˛sa, glosa do wyroku SN z 22 maja 2003 r. (sygn. akt I CKN 348/01) 147

Po pierwsze, zmodyfikowano katalog podmiotów uprawnionych do dodatkowego wynagrodzenia. Obecnie nalez˙a˛ do nich: główny rez˙yser, operator obrazu, twórcy sce- nariusza, twórcy innych utworów literackich lub muzycznych, które stworzone zostały do utworu audiowizualnego lub w nim wykorzystane, oraz artys´ci wykonawcy (art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim). De lege lata kaz˙dy zatem artysta wykonawca, w tym wykonuja˛cy dubbing, uprawniony be˛dzie do dodatkowego wynagrodzenia. Bez znacze- nia jest tu charakter utworu audiowizualnego, a takz˙e znaczenie odtwarzanej roli. Po drugie, do zapłaty przedmiotowego wynagrodzenia zobowia˛zany jest juz˙ nie producent, lecz ten, kto korzysta z utworu (art. 70 ust. 3 ustawy o prawie autorskim). W pis´miennictwie prawo to okres´lane jest obecnie jako uprawnienie półbezwzgle˛d- ne22. Przykładowo moz˙na tu wymienic´ prowadza˛cych kino23, wynajmuja˛cych egzem- plarze utworów audiowizualnych i publicznie ich odtwarzaja˛cych, organizacje telewi- zyjne, a takz˙e podmioty reprodukuja˛ce utwór audiowizualny na egzemplarzu przeznaczonym do własnego uz˙ytku osobistego. Powstaje pytanie, czy obecnie dystrybutor filmów jest zobowia˛zany do zapłaty wynagrodzenia przewidzianego w art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim. Z jednej strony moz˙na wskazac´, z˙e ustawodawca posługuja˛c sie˛ szerokim poje˛ciem „korzysta- ja˛cego z utworu” odnosi je do kaz˙dego, kto to czyni, wie˛c i do dystrybutora24. Z dru- giej jednak strony to uprawnienie do dodatkowego wynagrodzenia jest powia˛zane ze s´cis´le wymienionymi polami eksploatacji. Innymi słowy, zobowia˛zanymi do jego za- płaty be˛da˛ podmioty wykorzystuja˛ce utwór audiowizualny na polach eksploatacji wskazanych w art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim25. Do podmiotów tych zas´ dystrybutor utworów audiowizualnych nie nalez˙y, ergo nie jest on zobowia˛zany do zapłaty przedmiotowego wynagrodzenia.

IV. Wybór podmiotów uprawnionych do dodatkowego wynagrodzenia przewidzia- nego w art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych moz˙e budzic´ wa˛t- pliwos´ci. Stosownie do art. 69 ustawy o prawie autorskim, współtwórcami utworu audio- wizualnego sa˛ osoby, które wniosły wkład twórczy w jego powstanie, a w szczególnos´ci: rez˙yser, operator obrazu, twórca adaptacji utworu literackiego, twórca stworzonych dla utworu audiowizualnego utworów muzycznych lub słowno-muzycznych oraz twórca scenariusza. Wyliczenie zawarte we wskazanym wyz˙ej przepisie jest przykładowe, co wynika jasno z poprzedzenia go słowami „w szczególnos´ci”. Innymi słowy, współtwórca˛ utworu audiowizualnego jest kaz˙dy, kto wniósł wkład twórczy w jego powstanie. Tymczasem uprawnienie do dodatkowego wynagrodzenia z tytułu eksploatacji utworu audiowizualnego przyznano tylko wybranej grupie osób. Cze˛s´c´ współtwór- ców utworu audiowizualnego została zatem pozbawiona istotnego uprawnienia ma- ja˛tkowego. Wskazac´ tu nalez˙y przede wszystkim na scenografów, co do których

22 M. Czajkowska-Dabrowska, op. cit., s. 508–509. 23 Por. wyrok Sa˛du Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2001 r., sygn. akt I Acz 747/01, „Orzecznictwo Sa˛dów Apelacyjnych” 2002, nr 7, poz. 40. 24 Tak np. A. Kowalik, op. cit., s. 27. 25 Por. A. Matlak, op. cit., s. 21. 148 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy przyjmuje sie˛, z˙e zwykle nalez˙a˛ do grona współtwórców utworu audiowizualnego26. Podkres´lic´ warto, z˙e w s´rodowisku filmowym scenograf jest uwaz˙any za specjalnos´c´ równie waz˙na˛, co rez˙yser, operator obrazu, twórca muzyki skomponowanej specjal- nie do filmu27. Równiez˙ w najnowszych aktach prawnych wymienia sie˛ scenografa obok takich osób, jak rez˙yser, autor scenariusza czy odtwórcy głównych ról28. Ustawodawca kreuja˛c pewne prawa maja˛tkowe ma oczywis´cie znaczna˛ swobode˛ w okres´leniu podmiotów tych praw. Powinien to jednak czynic´ z zachowaniem wy- mogów konstytucyjnych. W przypadku przyznawania dodatkowego uprawnienia pewnej grupie podmiotów ustawodawca zobowia˛zany jest przede wszystkim poste˛- powac´ zgodnie z zasada˛ równos´ci (art. 32 Konstytucji RP), w odniesieniu do praw maja˛tkowych wyraz˙ona˛ równiez˙ w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP29. W s´wietle ustalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada równos´ci oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Wszyst- kie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzuja˛ce sie˛ w równym stopniu dana˛ cecha˛ istotna˛ (relewantna˛) powinny byc´ traktowane równo, a wie˛c według jednakowej mia- ry, bez zróz˙nicowan´ zarówno dyskryminuja˛cych, jak i faworyzuja˛cych. Wynika sta˛d w szczególnos´ci, z˙e prawodawca przyznaja˛c jednostkom okres´lone uprawnienia, nie moz˙e okres´lac´ kre˛gu osób uprawnionych w sposób dowolny. Musi on przyznac´ dane uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzuja˛cym sie˛ wiadoma˛ istotna˛ cecha˛. Jez˙eli prawodawca róz˙nicuje podmioty prawa, które charakteryzuja˛ sie˛ wspólna˛ ce- cha˛ istotna˛, to wprowadza odste˛pstwo od zasady równos´ci30. Punktem wyjs´cia dla oceny danej regulacji pod ka˛tem naruszenia zasady równos´ci musi wie˛c byc´ najpierw ustalenie, czy istnieje wspólnos´c´ cechy relewantnej pomie˛dzy porównywanymi sytuacjami, a zatem, czy zachodzi podobien´stwo tych sytuacji. Wy- sta˛pienie takiego podobien´stwa stanowi przesłanke˛ dla zastosowania zasady równos´ci. Jez˙eli wie˛c zostaje stwierdzone, z˙e sytuacje podobne zostały przez prawo potraktowa- ne odmiennie, to wskazuje to na moz˙liwos´c´ naruszenia zasady równos´ci. Nie zawsze jednak odmiennos´c´ potraktowania sytuacji podobnych jest konstytucyjnie niedopusz- czalna, bo moga˛ zachodzic´ przypadki, gdy odmiennos´c´ tego potraktowania be˛dzie

26 A. Wojciechowska, Autorskie prawa osobiste twórców dzieła audiowizualnego, „Zeszyty Nauko- we Uniwersytetu Jagiellon´skiego. Prace z Wynalazczos´ci i Ochrony Własnos´ci Intelektualnej” 1999, z. 72, s. 102. 27 Por. A. Wojciechowska, Twórcy dzieła audiowizualnego w s´wietle ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych z 4 lutego 1994 r., „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellon´skiego. Prace z Wyna- lazczos´ci i Ochrony Własnos´ci Intelektualnej” 1996, z. 67, s. 54 i cyt. tam literature˛. Warto zaznaczyc´, z˙e w Stowarzyszeniu Filmowców Polskich scenografowie partycypuja˛ w uzyskiwanym na podstawie art. 70 ustawy o prawie autorskim wynagrodzeniu na podstawie porozumienia z rez˙yserami i operatorami obrazu. 28 Zob. art. 4 pkt 1c ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, ze zm.). 29 Por. J. Oniszczuk, Równos´c´ — najpierwsza z zasad i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 71. 30 Por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 paz´dziernika 1998 r., sygn. akt K. 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96, s. 505–506; 17 maja 2004 r., sygn. akt SK 32/03, OTK ZU (A) nr 5/2004, poz. 44, s. 617. Grzegorz Rza˛sa, glosa do wyroku SN z 22 maja 2003 r. (sygn. akt I CKN 348/01) 149 usprawiedliwiona. Wszelkie odste˛pstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musza˛ zawsze znajdowac´ uzasadnienie w odpowiednio przekonywaja˛cych argumentach. Argumenty te musza˛ miec´: 1) charakter relewantny (racjonalnie uzasa- dniony), a wie˛c pozostawac´ w bezpos´rednim zwia˛zku z celem i zasadnicza˛ tres´cia˛ przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz słuz˙yc´ realizacji tego ce- lu i tres´ci; 2) charakter proporcjonalny, a zatem waga interesu, któremu ma słuz˙yc´ róz˙- nicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawac´ w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostana˛ naruszone w wyniku nierównego potraktowania pod- miotów podobnych; 3) pozostawac´ w jakims´ zwia˛zku z innymi wartos´ciami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniaja˛cymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych. Jedna˛ z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwos´ci społe- cznej31. Dopiero brak owych przekonywaja˛cych argumentów powoduje, z˙e regulacja róz˙nicuja˛ca rez˙im prawny podmiotów czy sytuacji podobnych nabiera charakteru nie- konstytucyjnej dyskryminacji ba˛dz´ uprzywilejowania. W oparciu o wskazany wyz˙ej schemat rozumowania nalez˙y w pierwszej kolejno- s´ci ustalic´, czy pomie˛dzy utworem scenograficznym stworzonym dla utworu audio- wizualnego lub w nim wykorzystanym, a utworami wymienionymi w art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zachodzi podobien´stwo. Na zada- ne pytanie nalez˙y udzielic´ odpowiedzi twierdza˛cej, albowiem obie te kategorie utwo- rów składaja˛ sie˛ na utwór audiowizualny. Inaczej rzecz ujmuja˛c, zarówno podmiot be˛da˛cy autorem utworu scenograficznego stworzonego dla utworu audiowizualnego lub w nim wykorzystanego, jak i podmioty wskazane w art. 70 ust. 2 ustawy o pra- wie autorskim i prawach pokrewnych, sa˛ współtwórcami utworu audiowizualnego. Ustawodawca wprowadził wie˛c zróz˙nicowanie ws´ród podmiotów podobnych, charakteryzuja˛cych sie˛ ta˛ sama˛ cecha˛ istotna˛ (relewantna˛). Zróz˙nicowanie to wydaje sie˛ niekonstytucyjne, albowiem nie została spełniona podstawowa przesłanka odste˛- pstwa od zasady równos´ci w postaci racjonalnos´ci zróz˙nicowania. Kryteria wyboru tych podmiotów, uprawnionych do dodatkowego wynagrodze- nia, nie sa˛ jasne. O ile posłuz˙enie sie˛ przymiotnikiem „główny” w przypadku rez˙ysera moz˙e sugerowac´, z˙e chodzi o osoby, których wkład w powstanie dzieła audiowizualne- go był znacza˛cy czy wre˛cz podstawowy, to wniosek taki nie daje sie˛ juz˙ utrzymac´ w s´wietle dalszej tres´ci art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim. Uprawnienie to przy- sługuje bowiem nie tylko scenarzys´cie i operatorowi obrazu, których moz˙na uznac´ za głównych twórców dzieła audiowizualnego, ale równiez˙ innym twórcom utworów li- terackich lub muzycznych, które stworzone zostały do utworu audiowizualnego lub w nim wykorzystane, oraz artystom wykonawcom, bez zastrzez˙enia, z˙e chodzi tu o podmioty, których wkład moz˙na by okres´lic´ jako główny lub znacza˛cy. Ustawodawcy nie przys´wiecał zatem jasny i czytelny cel przy okres´laniu katalogu podmiotów uprawnionych do dodatkowego wynagrodzenia okres´lonego w art. 70

31 Por. np. orzeczenie z dnia 3 wrzes´nia 1996 r., sygn. akt K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, poz. 33, s. 281; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 paz´dziernika 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK ZU 7/2001, poz. 216, s. 1093. 150 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy ust. 2 ustawy o prawie autorskim. W kaz˙dym razie cel ten trudno wyinterpretowac´ z tekstu ustawy. Innymi słowy, katalog podmiotów uprzywilejowanych (scil. upraw- nionych do dodatkowego wynagrodzenia z art. 70 ust. 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych) został okres´lony w sposób dowolny, a wie˛c niekonstytucyjny. Reasumuja˛c, wydaje sie˛, z˙e konieczna jest zmiana ustawy o prawie autorskim w kierunku okres´lenia podmiotów uprawnionych do dodatkowego wynagrodzenia przy pomocy jasnych, czytelnych i racjonalnych kryteriów zróz˙nicowania, z posza- nowaniem oczywis´cie prawa wspólnotowego32. Grzegorz Rza˛sa

GLOSA DO WYROKU NACZELNEGO SA˛DU ADMINISTRACYJNEGO z dnia 28 kwietnia 2004 r. (sygn. akt GSK 39/04)1

Przepisy Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej, sporza˛dzonej w Interla- ken dnia 20 maja 1987 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolita˛ Polska˛ i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 1998 r. Nr 46, poz. 290)2, dotycza˛ce obowia˛zków w za- kresie uiszczania cła i innych opłat, maja˛, stosownie do art. 2 § 2 ustawy z dnia 9 sty- cznia 1997 r. — Kodeks celny (Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802), pierwszen´stwo przed przepisami tego Kodeksu.

Glosowane orzeczenie odnosi sie˛ do problematyki stosowania umowy mie˛dzy- narodowej ratyfikowanej bez uprzedniej zgody wyraz˙onej w formie ustawy, pozycji tej umowy w systemie z´ródeł prawa i wzajemnych relacji w stosunku do przepisów wywodza˛cych sie˛ z ustawodawstwa krajowego. 1. Sprawa dotyczyła decyzji o nałoz˙eniu na skarz˙a˛cych opłaty manipulacyjnej dodatkowej na podstawie art. 276 § 2 kodeksu celnego3. Opłate˛ te˛ nałoz˙ył organ celny I instancji z tytułu ujawnionej, w toku przeprowadzonej rewizji samochodu, nadwyz˙ki towaru (cze˛s´ci komputerowych) w stosunku do ilos´ci towaru zadeklarowanego nota˛ tranzytowa˛. Decyzje˛ te˛ utrzymał w mocy organ II instancji (prezes Głównego Urze˛du Ceł), a naste˛pnie skarge˛ w tym przedmiocie oddalił NSA — Os´rodek Zamiejscowy w Szczecinie. Jednym z zarzutów lez˙a˛cych u podstaw skargi kasacyjnej do NSA była obraza przepisów prawa materialnego, polegaja˛ca na naruszeniu norm Konwencji o wspólnej

32 Chodzi tu o Dyrektywe˛ Rady Wspólnot Europejskich Nr 92/100 z dnia 19 listopada 1992 r. w sprawie prawa najmu i uz˙yczenia oraz okres´lonych praw pokrewnych w zakresie własnos´ci intelektualnej (por. M. Czajkowska-Da˛browska, op. cit., s. 502–503). 1 Wyrok został opublikowany w ONSAiWSA z 2004, nr 2, poz. 47. 2 W tezie orzeczenia, opublikowanej w ONSAiWSA podano błe˛dnie oznaczenie publikatora — „Dz.U. z 1998 r. Nr 46, poz. 802”. 3 Ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. — Kodeks celny utraciła moc w dniu 1 maja 2004 r. na podstawie art. 25 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzaja˛ce ustawe˛ — Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 623). Marcin Krzemin´ski, glosa do wyroku NSA z 28 kwietnia 2004 r. (sygn. akt GSK 39/04) 151 procedurze tranzytowej, sporza˛dzonej w Interlaken dnia 20 maja 1987 r., ratyfikowa- nej przez Rzeczpospolita˛ Polska˛ i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 1998 r. Nr 46, poz. 290). Zgodnie z brzmieniem art. 276 § 2 i art. 39 kodeksu celnego, organ celny pobierał opłate˛ manipulacyjna˛ dodatkowa˛ od osoby, która wprowadzała towary na polski obszar celny, lub osoby, która przejmowała odpowiedzialnos´c´ za te towary po ich wprowadze- niu, po wykazaniu nadwyz˙ki towaru ujawnionego w wyniku rewizji celnej w stosunku do przedstawionego. Nałoz˙enie opłaty było niezalez˙ne od winy obcia˛z˙onego opłata˛. W przedmiotowej sprawie osobami wprowadzaja˛cymi byli skarz˙a˛cy jako przewoz´nicy. Tymczasem zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. c) zała˛cznika nr 1 do Konwencji, to „głów- ny zobowia˛zany” jest obowia˛zany uis´cic´ cła i inne opłaty, jez˙eli takie be˛da˛ nalez˙ne na skutek naruszen´ przepisów lub nieprawidłowos´ci, maja˛cych miejsce w toku wspólnej procedury tranzytowej lub w zwia˛zku z ta˛ procedura˛. Trzeba w tym miejscu wskazac´ dwie istotne okolicznos´ci: po pierwsze — okolicznos´c´ faktyczna, iz˙ sporny towar zo- stał przywieziony przy wykorzystaniu wspólnej procedury tranzytowej, do której Konwencja ma zastosowanie; po drugie — zgodnie z Konwencja˛, przewoz´nik nie jest „głównym zobowia˛zanym”. NSA uznał, z˙e sporny towar przywoz˙ony był z zagranicy przy wykorzystaniu wspólnej procedury tranzytowej, regulowanej Konwencja˛. Dokonuja˛c jej wykładni stwierdził, z˙e „opłata manipulacyjna dodatkowa stanowi „rodzaj opłaty nalez˙nej na skutek naruszenia przepisów” w rozumieniu postanowien´ Konwencji”, zas´ „Konwen- cja jako z´ródło powszechnie obowia˛zuja˛cego prawa i cze˛s´c´ krajowego porza˛dku prawnego podlega w powyz˙szym zakresie bezpos´redniemu stosowaniu z mocy art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym jej postanowienia stanowia˛ lex specia- lis w stosunku do unormowan´ zawartych w kodeksie celnym (art. 2 § 2)”. Dalej NSA stwierdził, z˙e oparcie orzeczenia o przepisy kodeksu celnego, a nie Konwencji, stano- wi naruszenie prawa materialnego przez jego nieprawidłowe zastosowania. 2. NSA słusznie powołał sie˛ przy rozstrzyganiu sprawy na przepisy art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nimi, ratyfikowana umowa mie˛dzynarodowa jest z´ródłem powszechnie obowia˛zuja˛cego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, a po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi cze˛s´c´ krajowe- go porza˛dku prawnego i jest bezpos´rednio stosowana, chyba z˙e jej stosowanie jest uzalez˙nione od wydania ustawy. Konstatacja, z˙e sporna opłata manipulacyjna dodatkowa mies´ci sie˛ w ramach po- je˛cia „opłaty nalez˙nej na skutek naruszenia przepisów” w rozumieniu postanowien´ Konwencji doprowadziła do sytuacji kolizji norm wyznaczaja˛cych podmiot obcia˛z˙ony ta˛ opłata˛. W tej sytuacji NSA sie˛gna˛ł po regułe˛ kolizyjna˛ zawarta˛ w samym kodeksie celnym, okres´lona˛ w jego art. 2 § 2, który stanowi, z˙e „wprowadzenie towaru na polski obszar celny lub jego wyprowadzenie z polskiego obszaru celnego powoduje z mocy prawa powstanie obowia˛zków i uprawnien´ przewidzianych w przepisach prawa celne- go, jez˙eli przepisy prawa, w tym umowy mie˛dzynarodowe, nie stanowia˛ inaczej”. Do wybrania prawidłowej reguły kolizyjnej niezbe˛dne jest ustalenie relacji pomie˛- dzy oboma aktami prawnymi, zatem istotny jest tryb, w jakim została dokonana ratyfi- 152 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy kacja Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej, sporza˛dzonej w Interlaken dnia 20 maja 1987 r. Zwia˛zanie sie˛ przez Polske˛ postanowieniami tej umowy mie˛dzynarodo- wej nasta˛piło bez uprzedniej zgody na ratyfikacje˛, wyraz˙onej w ustawie, przy czym moment ratyfikacji miał miejsce przed wejs´ciem w z˙ycie Konstytucji RP4, natomiast oficjalna publikacja tekstu Konwencji nasta˛piła juz˙ po tym czasie5. Materia Konwencji dotyczy spraw uregulowanych ustawa˛ (kodeks celny), co wska- zywałoby na zastosowanie przepisu art. 241 ust. 1 w zwia˛zku z art. 89 ust. 1, pkt 5 Kon- stytucji. Moim zdaniem, dyspozycja tej normy nie ma zastosowania w stosunku do aktów ratyfikowanych przed wejs´ciem w z˙ycie Konstytucji, a ogłoszonych juz˙ po tej chwili. Skutek okres´lony w art. 241 ust. 1 Konstytucji dotyczy jedynie umów, które w chwili wejs´cia w z˙ycie spełniły obie wymienione w nim przesłanki formalne (ratyfikowanie i ogłoszenie). Przemawia za tym wiele argumentów. Po pierwsze — wykładnia je˛zykowa tego przepisu — „ratyfikowane” i „ogłoszone”, co wyraz´nie odnosi sie˛ do zdarzen´ prze- szłych. Po drugie — szczególna natura przepisu kon´cowego, który z istoty rzeczy dotyczy stanów istnieja˛cych w chwili wejs´cia w z˙ycie aktu, a nie reguluje sytuacji moga˛cych wy- sta˛pic´ w przyszłos´ci. Po trzecie — wyja˛tkowy charakter regulacji, nakazuja˛cy stosowanie wykładni zwe˛z˙aja˛cej, zgodnie z dyrektywa˛ exceptiones non sunt extentendae. I wreszcie po czwarte — zasada podziału władz, uregulowana w art. 10 Konstytucji, z która˛ trudno byłoby pogodzic´ wykładnie˛, gdzie jedynie od działania organów władzy wykonawczej, do których nalez˙y kierowanie do publikacji umów, zalez˙ałoby nadanie ratyfikowanym bez zgody ustawowej umowom mie˛dzynarodowym mocy wyz˙szej od ustaw. Tymczasem włas´nie po to wprowadzono instytucje˛ upowaz˙nienia do ratyfikacji w formie ustawy6, aby parlament miał wpływ na ingerowanie w sfere˛ ustawodawcza˛ przy ratyfikowaniu umów mie˛dzynarodowych (art. 89 ust. 1 Konstytucji). Gdyby konwencja była ratyfikowana za uprzednia˛ zgoda˛ wyraz˙ona˛ w formie ustawy (art. 89 ust. 1 Konstytucji), ba˛dz´ została obje˛ta działaniem normy wynikaja˛cej z przepisu art. 241 ust. 1 Konstytucji (co wykluczylis´my), za dodatkowy argument mógłby posłuz˙yc´ inny konstytucyjny przepis — art. 91 ust. 2, stanowia˛cy, iz˙ umowa mie˛dzynarodowa raty- fikowana za uprzednia˛ zgoda˛ wyraz˙ona˛ w ustawie ma pierwszen´stwo przed ustawa˛, jez˙eli ustawy tej nie da sie˛ pogodzic´ z umowa˛. Jednakz˙e w przedmiotowej sprawie tryb ratyfi- kacji był inny, sta˛d koniecznos´c´ ograniczenia sie˛ w argumentacji jedynie do kodeksowej reguły kolizyjnej i tej uniwersalnej, maja˛cej zastosowanie do aktów równego rze˛du — lex specialis derogat legi generali. Tak tez˙ uczynił NSA w glosowanym orzeczeniu.

4 Os´wiadczenie rza˛dowe z dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawie przysta˛pienia Rzeczypospolitej Pol- skiej do Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej, sporza˛dzonej dnia 20 maja 1987 r. (Dz.U. z 1996 r. Nr 71, poz. 345). 5 Tekst Konwencji został ogłoszony w Dz.U. z 1998 r. Nr 46, poz. 290. Na marginesie trzeba zazna- czyc´, z˙e Trybunał Konstytucyjny krytycznie ocenił praktyke˛ ogłaszania w Dzienniku Ustaw umów mie˛- dzynarodowych z opóz´nieniem, stoja˛c na stanowisku, z˙e umowy, których materia dotyczy spraw wskaza- nych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, winny byc´ ogłaszane na 14 dni przed dniem wejs´cia ich w z˙ycie w stosun- ku do Polski. Por. wyroki TK: z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. akt K. 3/00, z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P. 9/01; a takz˙e art. 18 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach mie˛dzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443, z póz´n. zm.). 6 A takz˙e obowia˛zek premiera, o którym mowa w art. 89 ust. 2 Konstytucji. Marcin Krzemin´ski, glosa do wyroku NSA z 28 kwietnia 2004 r. (sygn. akt GSK 39/04) 153

Sprawa byłaby oczywista, gdyby nie pogla˛d cze˛s´ci doktryny przyznaja˛cy ustawie wyz˙sza˛ pozycje˛ w hierarchii z´ródeł prawa nad umowami mie˛dzynarodowymi ratyfiko- wanymi bez zgody ustawowej7. Zakładaja˛c bowiem, z˙e ustawa byłaby aktem wyz˙sze- go rze˛du w stosunku do umowy mie˛dzynarodowej ratyfikowanej bez zgody ustawo- wej, niemoz˙liwe byłoby działanie reguł kolizyjnych włas´ciwych do rozstrzygania konfliktu przepisów aktów o tej samej randze (lex specialis derogat legi generali), a je- dynie oparcie sie˛ na regułach kolizyjnych włas´ciwych w stosunkach hierarchicznych pomie˛dzy przepisami (lex superior derogat legi inferiori). Tym samym klauzula z art. 2 § 2 kodeksu celnego nie mogłaby zostac´ w tym przypadku zastosowana. Nalez˙y podkres´lic´, z˙e w teks´cie Konstytucji relacje hierarchiczne pomie˛dzy przepisami prawa powszechnie obowia˛zuja˛cego zostały wprowadzone w stosunku do Konstytucji, okres´laja˛c ja˛ prawem najwyz˙szym (art. 8 ust. 1) i aktów wykonaw- czych oraz prawa miejscowego — uzalez˙niaja˛c ich moc od upowaz˙nienia ustawowe- go. Co sie˛ zas´ tyczy relacji umów mie˛dzynarodowych ratyfikowanych za zgoda˛ usta- wowa˛ do ustaw, mowa o „pierwszen´stwie w stosowaniu”8. Relacje˛ hierarchiczna˛ wyznacza tutaj jednak art. 188 pkt 2, który okres´la kompetencje˛ Trybunału Konsty- tucyjnego do orzekania o zgodnos´ci ustaw z ratyfikowanymi umowami mie˛dzyna- rodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyraz˙onej w ustawie. Pozycje˛ umów mie˛dzynarodowych ratyfikowanych bez zgody ustawowej wy- znacza art. 188 pkt 4 Konstytucji, przyznaja˛cy Trybunałowi Konstytucyjnemu prawo do orzekania o zgodnos´ci przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy pan´stwowe, z Konstytucja˛, ratyfikowanymi (bez wzgle˛du na tryb — M.K.) umowa- mi mie˛dzynarodowymi i ustawami. Przepis ten okres´la wspólna˛ pozycje˛ ustaw i umów mie˛dzynarodowych w stosunku do aktów podustawowych. Zatem, skoro brak jest zróz˙nicowania w przepisach Konstytucji pozycji ustaw i umów mie˛dzyna- rodowych ratyfikowanych bez zgody ustawowej, to nie moz˙na mówic´ o jakichkol- wiek hierarchicznych relacjach pomie˛dzy nimi9. Tak samo wniosek a contrario z przepisu art. 91 ust. 2 Konstytucji10, prowadzi jedynie do tego, z˙e umowa ratyfiko- wana bez zgody ustawowej nie ma pierwszen´stwa przed ustawa˛, ale juz˙ nie daje sie˛ wywies´c´, z˙eby ustawa miała pierwszen´stwo przed umowa˛. Potwierdza to brak moz˙- liwos´ci badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodnos´ci ratyfikowanej mowy mie˛- dzynarodowej z ustawa˛. 3. Nie nalez˙y doszukiwac´ sie˛ relacji hierarchicznych w systemie z´ródeł prawa tam, gdzie prawodawca konstytucyjny ich nie wprowadził. W szczególnos´ci, relacje

7 Por. M. Masternak-Kubiak, Przestrzeganie prawa mie˛dzynarodowego w s´wietle Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej, Kraków 2003, s. 222. 8 Dotyczy to takz˙e przepisów stanowionych przez organizacje˛ mie˛dzynarodowa˛, o których mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji. 9 Podobnie: W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna, [w:] Prawo mie˛dzynarodowe i wspólnotowe w wewne˛trznym porza˛dku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 112–113; przeciwnie: M. Masternak- -Kubiak, op. cit., s. 223. Por. cytowana˛ tam literature˛. 10 Stanowi on, z˙e „umowa mie˛dzynarodowa ratyfikowana za uprzednia˛ zgoda˛ wyraz˙ona˛ w ustawie ma pierwszen´stwo przed ustawa˛, jez˙eli ustawy tej nie da sie˛ pogodzic´ z umowa˛”. 154 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy umów mie˛dzynarodowych ratyfikowanych bez zgody ustawowej w stosunku do ustaw nie maja˛ charakteru hierarchicznego. Warto zauwaz˙yc´, z˙e wskutek zaniedbania przez rza˛d publikacji w Dzienniku Ustaw w stosownym terminie Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej, sporza˛- dzonej w Interlaken dnia 20 maja 1987 r. i nieobje˛cia jej przez to dyspozycja˛ art. 241 ust. 1 Konstytucji doszło do sytuacji nietypowej, w której umowa mie˛dzynarodowa dotycza˛ca „spraw uregulowanych w ustawie” nie ma statusu umowy mie˛dzynarodowej „kwalifikowanej” (ratyfikowanej za uprzednia˛ zgoda˛ wyraz˙ona˛ w formie ustawy). Jes´li chodzi o rozstrzyganie kolizji mie˛dzy ustawami a umowami ratyfikowany- mi bez zgody ustawowej, mimo iz˙ w systemie z´ródeł prawa zajmuja˛ one pozycje˛ równa˛ ustawom, be˛da˛ miały pierwszen´stwo w stosowaniu ze wzgle˛du na zastosowa- nie reguły kolizyjnej lex specialis [ ..]. Ustawy nie zyskaja˛ pierwszen´stwa wskutek zastosowania reguły lex posterior […] z uwagi na metaregułe˛ lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, a nawet jes´li ta metareguła nie znajdzie zastosowa- nia, to prymat umowy mie˛dzynarodowej be˛dzie sie˛ opierac´ na dyrektywie interpreta- cyjnej wynikaja˛cej z zasady przychylnos´ci prawu mie˛dzynarodowemu (art. 9 Kon- stytucji). Pomimo tego, kolizja norm umowy z ustawa˛ nie be˛dzie mogła doprowadzic´ do zakwestionowania z˙adnego z obu aktów przed Trybunałem Konstytucyjnym, z uwagi na równy status tych aktów wynikaja˛cy włas´nie z braku kompetencji Trybu- nału do orzekania w przypadku tego rodzaju konfliktu. W kon´cu nalez˙y zauwaz˙yc´, z˙e omawiane wyz˙ej sytuacje be˛da˛ odnosic´ sie˛ do jednostkowych przypadków umów juz˙ zawartych, ewentualnie do ustaw uchwalo- nych juz˙ po ratyfikowaniu umowy reguluja˛cej te˛ sama˛ dziedzine˛, a nie dotycza˛ca˛ materii okres´lonych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. W przypadku umów dotycza˛cych tych materii, obowia˛zywac´ be˛dzie wymóg uzyskania do ratyfikacji zgody w formie ustawy, co nada im pozycje˛ wyz˙sza˛ od ustaw. 4. Skoro doszlis´my do wniosku, z˙e relacje mie˛dzy ustawa˛ a umowa˛ mie˛dzynaro- dowa˛ ratyfikowana˛ bez uprzedniej zgody wyraz˙onej w formie ustawy nie maja˛ cha- rakteru pionowego (hierarchicznego), nalez˙y sie˛gna˛c´ po reguły kolizyjne typowe dla relacji poziomych11. A jes´li kodeks celny wprost taka˛ regułe˛ wprowadza (art. 2 § 2), obowia˛zkiem organu stosuja˛cego prawo jest jej zastosowanie. Sta˛d rozstrzygnie˛cie dokonane przez NSA w glosowanym orzeczeniu zasługuje w pełni na aprobate˛.

Marcin Krzemin´ski

11 Por. uwagi W. Sokolewicza, Ustawa…, s. 112–113. Anna Surówka, glosa do wyroku NSA w Łodzi 21 stycznia 2004 r. (sygn. akt I S.A./Łd 128/03) 155

GLOSA DO WYROKU NACZELNEGO SA˛DU ADMINISTRACYJNEGO W ŁODZI z dnia 21 stycznia 2004 r. (sygn. akt I S.A./Łd 128/03)

Naczelny Sa˛d Administracyjny […] o r z e k a: Nie ma charakteru dyskryminuja˛cego i nie narusza zasady równos´ci wyraz˙onej w art. 32 Konstytucji RP zróz˙nicowanie obcia˛z˙en´ podatkowych w stosunku do pod- miotów prowadza˛cych działalnos´c´ gospodarcza˛ i podmiotów, które działalnos´c´ taka˛ dopiero rozpoczynaja˛, jez˙eli odmienne traktowanie podmiotów wynika z uzasadnio- nych wzgle˛dów społecznych i gospodarczych.

1. Wyrok, be˛da˛cy przedmiotem poniz˙szych rozwaz˙an´, ma duz˙e znaczenie dla zrozumienia zasady równos´ci wobec prawa oraz warunków, które winny byc´ spełnio- ne w celu zabezpieczenia jej realizacji. Naczelny Sa˛d Administracyjny, badaja˛c poprawnos´c´ wydania przez Izbe˛ Skar- bowa˛ w Ł. decyzji w sprawie okres´lenia zobowia˛zania podatkowego w podatku akcyzowym za marzec 2002 r. w stosunku do spółki z o. o. F., dokonał analizy obo- wia˛zuja˛cych uregulowan´ ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, a takz˙e rozporza˛dzenia ministra finansów z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie podatku akcyzowego w s´wietle realizacji przez nie konstytucyjnej zasady równos´ci wobec prawa. Kwestionowana decyzja wydana zo- stała w oparciu o przepisy dozwalaja˛ce na przyznanie podmiotom gospodarczym, które w roku poprzedzaja˛cym rok podatkowy dokonały sprzedaz˙y nie wie˛cej niz˙ 20 000 hl piwa, na obniz˙enie nalez˙nego podatku akcyzowego o 16 zł/hl pod warun- kiem, z˙e podmioty te sa˛ niezalez˙ne prawnie i ekonomicznie od innych przedsie˛bior- ców produkuja˛cych piwo i nie wytwarzaja˛ piwa na podstawie licencji uzyskanej od innych przedsie˛biorców. Zdaniem skarz˙a˛cej decyzje˛ spółki uregulowanie takie nale- z˙y rozumiec´, jako ogólna˛ norme˛ skierowana˛ do wszystkich podmiotów, które w roku poprzedzaja˛cym biez˙a˛cy rok podatkowy dokonały sprzedaz˙y poniz˙ej okres´lonej przepisem granicy, tzn. takz˙e takich, które w roku poprzednim w ogóle nie dokonały sprzedaz˙y piwa (sprzedały 0 hl piwa). Interpretacja ta została zakwestionowana przez Izbe˛ Skarbowa˛, która uznała, iz˙ wprowadzenie ograniczenia nie moz˙e oznaczac´ cał- kowitej rezygnacji z wymogu dokonania sprzedaz˙y piwa. Dlatego tez˙ nie przyznała skarz˙a˛cej spółce ulgi w podatku akcyzowym. Takie rozstrzygnie˛cie skarz˙a˛ca spółka uznała za naruszaja˛ce zasade˛ równos´ci wobec prawa. Zdaniem spółki niedopuszczal- ne jest róz˙nicowanie rozstrzygnie˛c´ w odniesieniu do podmiotów znajduja˛cych sie˛ w podobnej sytuacji, bowiem nie moz˙na jednym firmom przyznawac´ ulgi, a innym odmawiac´ jej przyznania, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepis nie jest jednoznaczny, a „uzalez˙nienie w ustawie moz˙liwos´ci skorzystania przez przedsie˛biorców z ulgi po- datkowej od wczes´niejszego prowadzenia przez przedsie˛biorce˛ działalnos´ci gospo- darczej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równos´ci wobec prawa”. 156 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy

Izba Skarbowa wniosła o oddalenie powództwa i wskazała na poprawnos´c´ pra- ktyki stosowanej przez organy podatkowe, powołuja˛c sie˛ na pismo ministra finansów z dnia 14 stycznia 2003 r. (PAII-816/69/2002/JL/202), aprobuja˛ce kwestionowany przez skarz˙a˛ca˛ sposób stosowania przepisów. Argumentacji skarz˙a˛cej nie podzielił takz˙e Naczelny Sa˛d Administracyjny. Zwrócił on uwage˛ przede wszystkim na wykładnie˛ gramatyczna˛ kwestionowanych regulacji, która wskazuje, iz˙ „wyła˛cznie podmioty gospodarcze, które były podatni- kami podatku akcyzowego w roku kalendarzowym poprzedzaja˛cym rok podatkowy i dokonały sprzedaz˙y piwa w ilos´ci poniz˙ej 20 000 hl” maja˛ moz˙liwos´c´ obniz˙enia podatku akcyzowego. „Moz˙liwos´c´ obniz˙enia podatku akcyzowego nie dotyczy zas´ podmiotów, które w roku podatkowym rozpocze˛ły produkcje˛ piwa”. Nie bez znacze- nia pozostaje bowiem cel owej regulacji, gdyz˙ taka interpretacja przepisu słuz˙y za- bezpieczeniu interesów drobnych producentów piwa. Gdyby nie to ograniczenie, z ulgi mogliby korzystac´ takz˙e „wielcy przedsie˛biorcy” rozpoczynaja˛cy swoja˛ dzia- łalnos´c´ gospodarcza˛, za którymi stoi znaczny kapitał. Zgodzic´ sie˛ nalez˙y z teza˛ Naczelnego Sa˛du Administracyjnego, iz˙ sprzedaz˙ piwa poniz˙ej pewnej okres´lonej przepisami granicy nie moz˙e oznaczac´ całkowitego braku sprzedaz˙y. Ulga podatkowa słuz˙y bowiem zrównaniu szans i moz˙liwos´ci konkuro- wania z innymi przedsie˛biorcami o wie˛kszym kapitale, jest swoistym wyja˛tkiem od zasady. Dlatego w kaz˙dej sytuacji nalez˙y ocenic´, komu i do jakich celów dana regu- lacja ma słuz˙yc´. Bezwarunkowe przyznanie ulgi wszystkim podmiotom, które w ro- ku poprzedzaja˛cym dokonały sprzedaz˙y piwa poniz˙ej okres´lonej normy, w tym takz˙e podmiotom, które w ogóle nie dokonały z˙adnej sprzedaz˙y, prowadzic´ by mogło do nadmiernego uprzywilejowania pozycji wielkich koncernów rozpoczynaja˛cych swo- ja˛ działalnos´c´. Koncerny te niezalez˙nie od swojej pozycji, uzyskałyby prawo do ulgi podatkowej, mimo iz˙ ich pozycja juz˙ w momencie rozpocze˛cia przez nie działalnos´ci byłaby silniejsza niz˙ pozycja drobnych wytwórców piwa działaja˛cych na rynku. Roz- wia˛zanie takie dyskryminowałoby drobnych przedsie˛biorców, którzy nie mogliby sprostac´ konkurencji i istnieja˛cym obcia˛z˙eniom finansowym. Jednak koniecznos´c´ udzielenia pomocy przedsie˛biorcom, którzy wchodza˛ na rynek, dostrzez˙ona została przez ministra finansów. W kolejnym rozporza˛dzeniu, z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie podatku akcyzowego, wprowadzona została regulacja umoz˙liwiaja˛ca uzy- skanie ulgi w podatku akcyzowym przedsie˛biorcom rozpoczynaja˛cym działalnos´c´. Takz˙e i w tym przypadku przyznanie ulgi obwarowane zostało warunkami, słuz˙a˛cy- mi ograniczeniu korzystania z niej przez „wielkich producentów”. 2. Naczelny Sa˛d Administracyjny ustosunkował sie˛ takz˙e do zarzutu naruszenia za- sady równos´ci wobec prawa. Art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. gwarantuje równos´c´ wobec prawa, która oznacza, iz˙ wszyscy maja˛ prawo do równego traktowania przez władze pan´stwowe oraz zakazuje dyskryminowania kogokolwiek w z˙yciu politycz- nym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równos´ci moz˙e byc´ rozpatrywana w dwóch aspektach — jako równos´c´ w znaczeniu formalnym i jako równos´c´ w znaczeniu materialnym. Równos´c´ w znaczeniu formalnym, oznacza koniecz- Anna Surówka, glosa do wyroku NSA w Łodzi 21 stycznia 2004 r. (sygn. akt I S.A./Łd 128/03) 157 nos´c´ takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm bez jakiego- kolwiek róz˙nicowania. Tak rozumiana zasada równos´ci wprowadza jednoczes´nie pewne ograniczenia, polegaja˛ce przede wszystkim na niemoz˙liwos´ci uwzgle˛dniania zróz˙nico- wania sytuacji faktycznej podmiotów. Moz˙e sie˛ zdarzyc´, z˙e takie samo traktowanie róz˙- nych podmiotów prowadzic´ by mogło do naruszenia zasady sprawiedliwos´ci społecznej, a takz˙e pogarszania sytuacji niektórych podmiotów1. Równos´c´ w znaczeniu material- nym, polega na tym, iz˙ wszystkie podmioty charakteryzuja˛ce sie˛ dana˛ cecha˛ istotna˛, maja˛ byc´ traktowane tak samo. Jednoczes´nie tak rozumiana zasada równos´ci dopuszcza moz˙li- wos´c´ róz˙nego traktowania róz˙nych adresatów lub podmiotów znajduja˛cych sie˛ w od- miennej sytuacji faktycznej. Równos´c´ w znaczeniu materialnym słuz˙y zagwarantowaniu równych szans poszczególnym podmiotom. Na gruncie Konstytucji RP mamy do czynie- nia z zasada˛ równos´ci wobec prawa w znaczeniu materialnym. Za takim znaczeniem za- sady równos´ci wobec prawa wielokrotnie wypowiadał sie˛ Trybunał Konstytucyjny2. Zdaniem Naczelnego Sa˛du Administracyjnego: „Zgodnie z utrwalonym orzecznic- twem Trybunału Konstytucyjnego zasada równos´ci polega na tym, iz˙ wszystkie podmio- ty prawa charakteryzuja˛ce sie˛ dana˛ cecha˛ istotna˛ maja˛ byc´ traktowane równo, tj. bez róz˙nicowan´ zarówno dyskryminuja˛cych, jak i faworyzuja˛cych. Oznacza to jednoczes´nie dopuszczalnos´c´ zróz˙nicowania sytuacji prawnej róz˙nych podmiotów.” (Wyrok z dnia 28 listopada 1995 r., sygn. akt K 17/95, OTK ZU 1995, nr 3, poz. 18)3. Na moz˙liwos´c´ róz˙nego uregulowania sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów zwracał takz˙e uwage˛ Trybunał Konstytucyjny. Jak wielokrotnie stwierdzał Trybunał Konstytucyjny: „Zasada równos´ci nie ma bezwzgle˛dnego charakteru, a wie˛c w pewnych okolicznos´ciach pozwala na róz˙nicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Musi to byc´ jednak uzasadnio- ne (usprawiedliwione) — dopiero gdy takiego uzasadnienia brakuje, to zróz˙nicowanie nabiera charakteru dyskryminacji (uprzywilejowania) i staje sie˛ sprzeczne z art. 32 ust. 2 Konstytucji.”4 Dlatego moz˙liwos´c´ róz˙nicowania sytuacji prawnej poszczególnych pod- miotów wymaga spełnienia pewnych warunków, które zagwarantuja˛ realizacje˛ konstytu- cyjnej zasady równos´ci. Zdaniem Trybunału: „Ocena zgodnos´ci aktu normatywnego z zasada˛ równos´ci wymaga w pierwszej kolejnos´ci ustalenia, czy zachodzi podobien´stwo okres´lonych podmiotów, a wie˛c czy moz˙liwe jest wskazanie wspólnej cechy istotnej lub faktycznej uzasadniaja˛cej równe traktowanie tych podmiotów. Ustalenie to wymaga ana- lizy celu i tres´ci aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Zasada równos´ci, polega bowiem na tym, z˙e wszystkie podmioty prawa, charak- teryzuja˛ce sie˛ dana˛ cecha˛ istotna˛ w równym stopniu, powinny byc´ traktowane równo, tj. bez róz˙nicowan´ zarówno faworyzuja˛cych, jak i dyskryminuja˛cych. Jednoczes´nie zasada

1 Paweł Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2003. 2 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 1995 r., sygn. akt K 17/95, OTK ZU 1995, nr 3, poz. 18; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt K 22/97, OTK ZU 1997, nr 3–4, poz. 41; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 658. 3 Takz˙e wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 658. 4 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt P 7/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 63, poz. 590. 158 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Glosy równos´ci zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadaja˛ wspólnej cechy istotnej.”5 Duz˙e znaczenie dla oceny zgodnos´ci z zasada˛ równos´ci wobec prawa ma wie˛c ustalenie celu istnienia danej regulacji. Przychylic´ sie˛ wie˛c nalez˙y do sta- nowiska Naczelnego Sa˛du Administracyjnego, który uznał, z˙e „zastosowanie kryterium zróz˙nicowania opieraja˛ce sie˛ na faktycznym prowadzeniu działalnos´ci gospodarczej po- legaja˛cej na sprzedaz˙y piwa w roku kalendarzowym poprzedzaja˛cym rok podatkowy nie ma w ocenie sa˛du charakteru dyskryminuja˛cego. Pozostaje ono w zwia˛zku z celem wpro- wadzonej regulacji, jakim jest ochrona drobnych, juz˙ prowadza˛cych działalnos´c´ gospo- darcza˛, lokalnych sprzedawców piwa, tj. takich, u których wielkos´c´ sprzedaz˙y w poprzednim roku kalendarzowym nie przekroczyła wskazanych w rozporza˛dzeniu li- mitów”. Równos´c´ wobec prawa nie oznacza koniecznos´ci jednakowego traktowania wszystkich podmiotów spełniaja˛cych okres´lona˛ ceche˛. Moz˙liwos´c´ róz˙nicowania róz˙nego traktowania poszczególnych podmiotów musi byc´ jednak uzasadniona i słuz˙yc´ realizacji innych celów, o szczególnym znaczeniu. Bez wa˛tpienia celem tym jest da˛z˙enie do zrów- nania szans róz˙nych podmiotów działaja˛cych na rynku. Tworzenie regulacji chronia˛cych drobnych przedsie˛biorców słuz˙y uniemoz˙liwieniu monopolizacji rynku przez „wielkie podmioty”, poparte ogromnym kapitałem finansowym. Owo róz˙nicowanie sytuacji prawnej podmiotów wyróz˙niaja˛cych sie˛ pewna˛ cecha˛ podlega takz˙e innym ograniczeniom. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego: „Odste˛p- stwo takie jest dopuszczalne, jez˙eli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowa- dzone przez prawodawce˛ róz˙nicowania musza˛ byc´ racjonalnie uzasadnione oraz musza˛ miec´ zwia˛zek z celem i tres´cia˛ przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma słuz˙yc´ róz˙nicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawac´ w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostana˛ naruszone w wy- niku róz˙nego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, róz˙nicowanie podmiotów podobnych musi znajdowac´ podstawe˛ w wartos´ciach, zasadach lub normach konstytu- cyjnych.”6 Dlatego zgodzic´ sie˛ nalez˙y z teza˛ Naczelnego Sa˛du Administracyjnego, który stwierdził, z˙e „sporna regulacja […] chroniła lokalnych, niewielkich przedsie˛biorców, którzy prowadza˛ działalnos´c´ gospodarcza˛, przed konkurencja˛ mie˛dzy innymi «wielkich przedsie˛biorców», którzy — gdyby przyja˛c´ interpretacje˛ skarz˙a˛cej spółki — mogliby sto- sowac´ obniz˙one stawki podatku akcyzowego w cia˛gu całego pierwszego roku swojej działalnos´ci. Przyznany przywilej wzmacniał pozycje˛ tych podmiotów na rynku i przy- czyniał sie˛ do utrzymania miejsc pracy.” Wprowadzenie przywileju dla „drobnych przed- sie˛biorców” było bez wa˛tpienia racjonalne i uzasadnione potrzeba˛ ochrony drobnych przedsie˛biorców, którzy z jednej strony stanowia˛ przeciwwage˛ dla „wielkich koncernów” (zwie˛kszaja˛ konkurencje˛ na rynku), a z drugiej — przyczyniaja˛ sie˛ do rozwoju lokalnej gospodarki, przez rozwój poszczególnych gałe˛zi gospodarki i tworzenie nowych miejsc pracy. Przemawia za tym takz˙e konstytucyjna zasada społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji), która mies´ci w sobie wiele tres´ci. W pierwszej kolejnos´ci zwraca

5 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 34/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 657. 6 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 658. Anna Surówka, glosa do wyroku NSA w Łodzi 21 stycznia 2004 r. (sygn. akt I S.A./Łd 128/03) 159 uwage˛ na odejs´cie od systemu gospodarki centralnie planowanej. Drugim jej aspektem jest poddanie działania gospodarki prawom rynku. Poddanie mechanizmom rynkowym nie oznacza jednak pełnego liberalizmu gospodarczego. Wskazuje na to dodanie okres´le- nia „społeczna”. Okres´lenie to stanowi bezpos´rednie nawia˛zanie do wypracowanego, na gruncie doktryny niemieckiej, poje˛cia gospodarki kształtowanej z jednej strony przez prawa rynku, ale z drugiej strony uwzgle˛dniaja˛cej takz˙e potrzeby społeczne. Społeczna czy tez˙ socjalna gospodarka rynkowa stanowi bezpos´rednie nawia˛zanie do idei tzw. „pan´- stwa dobrobytu” (welfare state), czyli pan´stwa da˛z˙a˛cego w sposób aktywny do likwido- wania kryzysów i napie˛c´ społecznych przez wyrównywanie szans obywateli. Działania te wykonywane sa˛ przez prowadzenie polityki interwencjonizmu pan´stwowego, pozwalaja˛- cej unikna˛c´ zakłócen´ w funkcjonowaniu gospodarki, np. przez przeciwdziałanie bezrobo- ciu, stymulowanie rozwoju okres´lonych dziedzin gospodarki czy regionów, a takz˙e przez rozbudowe˛ s´wiadczen´ socjalnych takich jak: emerytury, renty, ochrona zdrowia, organi- zowanie systemu pomocy społecznej. Zasada ta przyczynia sie˛ do pełniejszej realizacji zasady równos´ci wobec prawa, jako zasady tworza˛cej warunki dla rozwoju konkurencji pomie˛dzy poszczególnymi podmiotami działaja˛cymi na rynku oraz chronia˛cymi waz˙ne interesy społeczne. Wprowadzenie przywileju podatkowego dla drobnych przedsie˛bior- ców wydaje sie˛ włas´ciwym s´rodkiem dla wzmocnienia ich rynkowej pozycji i zagwaran- towania im moz˙liwos´ci konkurowania z „wielkimi koncernami”. Jednoczes´nie nie był to s´rodek nadmierny — słuz˙yło temu wprowadzenie limitu wielkos´ci sprzedaz˙y, dzie˛ki któ- remu ulge˛ mogli uzyskac´ tylko „drobni przedsie˛biorcy”. Dlatego, jak słusznie stwierdził Naczelny Sa˛d Administracyjny, „nie ma charakteru dyskryminuja˛cego i nie narusza zasa- dy równos´ci wobec wyraz˙onej w art. 32 Konstytucji zróz˙nicowanie obcia˛z˙en´ podatko- wych w stosunku do podmiotów prowadza˛cych działalnos´c´ gospodarcza˛ i podmiotów, które działalnos´c´ taka˛ dopiero rozpoczynaja˛, jez˙eli odmienne traktowanie podatników wynika z uzasadnionych wzgle˛dów społecznych i gospodarczych.” 3. Warto wskazac´ takz˙e waz˙na˛ wypowiedz´ Naczelnego Sa˛du Administracyjnego, odnosza˛ca˛ sie˛ do powołanego przez strone˛ skarz˙a˛ca˛ argumentu, dotycza˛cego odmienno- s´ci praktyki organów podatkowych w stosowaniu spornego przepisu w róz˙nych regio- nach kraju. Naczelny Sa˛d Administracyjny uznał, iz˙ „[…] wadliwa praktyka stosowania prawa nie moz˙e sankcjonowac´ domagania sie˛ dalszych decyzji sprzecznych z prawem, powielaja˛cych błe˛dna˛ interpretacje˛.” Sa˛d potwierdził w ten sposób, iz˙ błe˛dna interpreta- cja przez niektóre organy przepisów podatkowych nie moz˙e byc´ uznana za argument na rzecz domagania sie˛, w s´wietle zasady równos´ci wobec prawa, dalszych naruszen´. 4. Glosowany wyrok nalez˙y uznac´ za w pełni słuszny. Naczelny Sa˛d Administra- cyjny przypomniał w nim znaczenie zasady równos´ci wobec prawa oraz wskazał na waz˙ne dyrektywy interpretacyjne wynikaja˛ce z tej zasady. Zwrócił przede wszystkim uwage˛, z˙e nie kaz˙de róz˙nicowanie sytuacji prawnej podmiotów prawnych stanowi na- ruszenie zasady równos´ci, a takz˙e z˙e włas´nie ze wzgle˛du na te˛ zasade˛ róz˙nicowanie jest dopuszczalne, zwłaszcza gdy słuz˙y waz˙nym celom społecznym i gospodarczym.

Anna Surówka 160 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Recenzje

C. RECENZJE

STANISŁAW DZIE˛CIOŁOWSKI Parlament Polski podziemnej 1939–1945 Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, s. 260

Recenzowana ksia˛z˙ka pos´wie˛cona jest tematyce funkcjonowania w warunkach okupacyjnych pozakonstytucyjnych organów pan´stwowych. Przedmiotem swych zainteresowan´ Autor uczynił Rade˛ Jednos´ci Narodowej. Nalez˙y pogratulowac´ mu wyboru tematu ze wzgle˛du na brak monograficznego opracowania na ten temat. Wy- bór jest bardzo trafny, poniewaz˙ polskie pan´stwo podziemne „było zjawiskiem bez- precedensowym, nie maja˛cym odpowiednika w dziejach II wojny s´wiatowej” (s. 7). Z prawnego punktu widzenia moz˙na miec´ pewne wa˛tpliwos´ci co do tytułu opracowa- nia, gdyz˙ opisywany w nim organ z cała˛ pewnos´cia˛ nie był parlamentem, podobnie jak nie była nim działaja˛ca pocza˛tkowo w Paryz˙u, póz´niej w Angers (nota bene lez˙a˛- cym w zachodniej Francji, a nie „koło Paryz˙a” — s. 18), a naste˛pnie w Londynie Ra- da Narodowa Rzeczypospolitej Polskiej. Zaleta˛ ksia˛z˙ki jest to, z˙e została oparta na bogatej bazie z´ródłowej. Stanowia˛ ja˛ zbiory znajduja˛ce sie˛ w archiwach warszawskich: Archiwum Akt Nowych, Instytu- cie Pamie˛ci Narodowej, Bibliotece Narodowej oraz Archiwum Zakładu Historii Ru- chu Ludowego. Materiał archiwalny uzupełniaja˛ edycje z´ródeł (24 pozycje), druki zwarte konspiracyjne (29 pozycji), prasa konspiracyjna (23 tytuły), relacje i wspom- nienia (15 pozycji) oraz opracowania i artykuły (160 pozycji). Niestety, ws´ród tych ostatnich sa˛ takz˙e takie, które w pracy w ogóle nie zostały wykorzystane (brak w przypisach). Gwoli s´cisłos´ci nalez˙y jednak odnotowac´ wykorzystanie w pracy równiez˙ publikacji niewykazanych w spisie bibliografii. Interesuja˛co przedstawia sie˛ systematyka ksia˛z˙ki. Podzielona jest ona na szes´c´ rozdziałów, licza˛cych wraz ze wste˛pem (o charakterze merytoryczno-metodologicz- nym) i podsumowaniem 135 stron. Naste˛pnych 106 stron zajmuja˛ liczne aneksy (w tym 20 stron biogramów i 86 stron dokumentów), a 17 stron — wykaz skrótów, z´ródeł i literatury oraz indeks nazwisk. W rozdziale pierwszym omówione jest tworzenie, w pocza˛tkach okupacji i dzia- łalnos´ci konspiracyjnej, reprezentacji politycznej. Organami porozumiewawczymi waz˙niejszych ugrupowan´ politycznych były Główna Rada Polityczna przy Słuz˙bie Zwycie˛stwu Polski, Polityczny Komitet Porozumiewawczy (w którym reprezentowa- ne były Wolnos´c´-Równos´c´-Niepodległos´c´, Stronnictwo Ludowe „ROCH”, Stronnic- two Narodowe i Stronnictwo Pracy) przekształcony w 1942 r. w Krajowa˛ Reprezenta- cje˛ Polityczna˛. W tej cze˛s´ci pracy przedstawione sa˛ tez˙ inne próby utworzenia reprezentacji politycznego podziemia, jego stosunki z podziemiem wojskowym oraz z władzami na uchodz´stwie. Ponadto pokrótce przedstawione sa˛ narodziny nurtu komunistycznego — Polskiej Partii Robotniczej. Autor niestety nie radzi sobie z pi- Stanisław Dzie˛ciołowski, Parlament Polski podziemnej 1939–1945 161 sownia˛ nazwiska gen. Michała Tokarzewskiego-Karaszewicza, bowiem w róz˙nych fragmentach pracy stosuje róz˙na˛ pisownie˛: Karaszewicz-Tokarzewski (s. 11, 15), To- karzewski (s. 11, 12, 13, 16, 17) i Tokarzewski-Karaszewicz (s. 16, 152). Nazwisko generała rzeczywis´cie w publikacjach, takz˙e encyklopedycznych, jest róz˙nie przedsta- wiane: Tokarzewski-Karaszewicz Encyklopedia Powszechna, PWN, t. 4, Warszawa 1976 i Karaszewicz-Tokarzewski Encyklopedia Popularna, PWN, Warszawa 1999. Sam generał stosował pisownie˛ Tokarzewski-Karaszewicz (por. jego autorstwa Jak powstała Armia Krajowa, „Zeszyty Historyczne”, Paryz˙ 1964, z. 6). Równiez˙ pisow- nie˛ taka˛ stosował prezydent August Zaleski mianuja˛c go 12 sierpnia 1954 r. na gene- ralnego inspektora sił zbrojnych (Dz.U. z 1954 r. Nr 8) oraz nadaja˛c mu 23 maja 1964 r. order „Orła Białego” (Dz.U. z 1964 r. Nr 3). Warto wie˛c było ujednolicic´ pi- sownie˛, a w przypisie zwrócic´ uwage˛ na te rozbiez˙nos´ci. W rozdziale drugim, zatytułowanym „Przedstawicielstwo narodowe”, przedstawio- ne jest utworzenie Krajowej Rady Narodowej i Rady Jednos´ci Narodowej. Autor nie wy- jas´nia jednak, która˛ z tych organizacji uwaz˙a za przedstawicielstwo narodowe. Czytelnik moz˙e co najwyz˙ej domys´lac´ sie˛, z˙e chodzi o te˛ druga˛. W nauce prawa konstytucyjnego istnieja˛ jednak pewne nazwy, których autor uz˙ywa w innym znaczeniu niz˙ powszechnie przyje˛te1. Z tego wzgle˛du tytuł rozdziału moz˙na uznac´ za nieco myla˛cy. Wyste˛puja˛ca czasem niezre˛cznos´c´ sformułowan´ prowadzic´ moz˙e do mylnych wniosków np.: „RJN uczestniczyła w powołaniu nowego naste˛pcy Prezydenta RP. Był nim gen. K. Sosnko- wski, zarazem po s´mierci Sikorskiego Naczelny Wódz” (s. 58). Osobis´cie nie wierze˛, aby autor nie wiedział, iz˙ Sosnkowski naste˛pca˛ prezydenta został w 1939 r. Programowi politycznemu Rady Jednos´ci Narodowej (oraz stronnictwom ja˛ two- rza˛cym) pos´wie˛cony jest rozdział trzeci. Natomiast w rozdziale czwartym omówiona jest działalnos´c´ Rady podczas Powstania Warszawskiego. Niestety niektóre poruszo- ne w nim zagadnienia potraktowane zostały w sposób nad wyraz powierzchowny np.: odwołanie gen. K. Sosnkowskiego uzasadnione jest tym, z˙e „był zbyt antysowie- cki tak dla Churchilla, jak i Mikołajczyka” (s. 93). To prawda, szkoda jednak, z˙e autor przemilczał tu bezpos´redni powód jego dymisji — słynny rozkaz nr 19 z 1 wrzes´nia 1944 r., w którym zawarte były gorzkie słowa pod adresem sojuszni- ków, którzy zostawili Warszawe˛ sama˛ sobie, tak jak Polske˛ we wrzes´niu 1939 r. W rozdziale pia˛tym przedstawiona jest działalnos´c´ Rady Jednos´ci Narodowej po upadku Powstania Warszawskiego. Ze zrozumiałych wzgle˛dów w okresie tym coraz wie˛kszego znaczenia nabierał stosunek do armii sowieckiej. Sa˛dze˛, z˙e z korzys´cia˛ dla pracy byłoby, gdyby Autor pisza˛c o przedmiocie obrad Komisji Głównej RJN z dnia 1 grudnia 1944 r. nie ograniczył sie˛ do lakonicznej informacji, z˙e m.in. przedmiotem była „sprawa londyn´skiego kryzysu rza˛dowego” (s. 99), lecz wyjas´nił choc´by ogól- nie jego istote˛. Rozdział ostatni pos´wie˛cony jest działalnos´ci konspiracyjnego os´rod- ka politycznego po uwie˛zieniu i wywiezieniu do Moskwy szesnastu przywódców władz konspiracyjnych.

1 Por. hasło „przedstawicielstwo narodowe” w Małej encyklopedii prawa, pod red. Z. Rybickiego, Warszawa 1980, s. 568. 162 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Recenzje

Cze˛s´c´ merytoryczna˛ ksia˛z˙ki kon´czy „Podsumowanie”, zawieraja˛ce m.in. wa˛tpliwa˛ teze˛, iz˙ „kompetencje które otrzymała RJN oraz faktycznie pełnione funkcje, powodowa- ły, z˙e miała ona praktycznie wie˛ksze znaczenie niz˙ uchodz´cza Rada Narodowa” (s. 130). Stanowisku temu przeczy jednak zarówno materiał normatywny, jak i rzeczywiste od- działywanie RN na polityke˛ pan´stwa. Rada Narodowa RP była organem doradczym pre- zydenta i rza˛du (art. 1 dekretu z 9 grudnia 1939 r. o powołaniu Rady Narodowej RP, Dz.U. z 1940 r. Nr 8, poz. 22, nota bene autor podaje jako miejsce publikacji tego dekretu Dz.U. z 1939 r. Nr 104, bez numeru pozycji — s. 18. Nie jest to szcze˛s´liwa decyzja, po- niewaz˙ w tym brzmieniu dekret obowia˛zywał bardzo krótko. Nalez˙ało podac´ Dz.U. z 1940 r. nr 8, poz. 22, zawieraja˛cy tekst jednolity owego dekretu, uwzgle˛dniaja˛cy jego trzy nowelizacje z: 21 grudnia 1939 r. — Dz.U. Nr 105, poz. 1009, 22 stycznia 1940 r. — Dz.U. Nr 1, poz. 1 i z 27 marca 1940 r. — Dz.U. Nr 7, poz. 18. Tekst jednolity uwzgle˛- dnia ponadto trzy obwieszczenia prezydenta z 17 lutego 1940 r. — Dz.U. Nr 3, poz. 5, 6 i 7, dotycza˛ce sprostowan´ omyłek zawartych w dekretach z dnia 9 i 21 grudnia 1939 r. oraz 22 stycznia 1940 r.). Natomiast Rada Jednos´ci Narodowej była organem doradczym i opiniodawczym Delegata Rza˛du (art. 13 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1944 r. o tym- czasowej organizacji władz na terytorium Rzeczypospolitej, Dz.U. Cz. III, Nr 1, poz. 1). Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e pozycja ustrojowa Delegata Rza˛du była niz˙sza od pozycji rza˛du i głowy pan´stwa. Tym samym rzutowało to na pozycje˛ ich organów doradczych. Ponadto rzeczywisty wpływ Rady Narodowej RP na decyzje rza˛du, wynikaja˛cy choc´by z moz˙li- wos´ci jawnego działania w siedzibie rza˛du, był niewa˛tpliwie wie˛kszy. Natomiast dos´c´ nieporadne opinie na temat funkcji parlamentu (s. 131) niczego do monografii nie wnosza˛ i sa˛ całkowicie zbe˛dne. Rozwaz˙ania prowadzone w recenzowanej ksia˛z˙ce przedstawiane sa˛ dos´c´ skróto- wo. Mys´le˛, z˙e wynika to z przyje˛tej koncepcji. Blisko połowe˛ pracy stanowia˛ bowiem aneksy. Ws´ród prezentowanych chronologicznie dokumentów znajduja˛ sie˛ protokoły posiedzen´ róz˙nych gremiów politycznych, ich deklaracje, odezwy, stanowiska, apele, korespondencja (zwłaszcza mie˛dzy polskimi władzami w Londynie a Delegatem Rza˛- du i Rada˛ Jednos´ci Narodowej) oraz akty normatywne. Teksty dokumentów przedsta- wiane sa˛ najcze˛s´ciej w takiej postaci, w jakiej opublikowano je w prasie podziemnej. Szkoda, z˙e najistotniejszy dla monografii akt normatywny — dekret o tymczasowej organizacji władz na terytorium Rzeczypospolitej — nie został przytoczony w całos´ci, lecz zamieszono jedynie jego wycia˛g. Pominie˛cie pierwszych 12 artykułów, stanowia˛- cych o urze˛dzie Delegata Rza˛du, znacznie zubaz˙a wiedze˛ czytelnika, a nawet nie po- zwala mu zorientowac´ sie˛ co do wszystkich uprawnien´ Rady Jednos´ci Narodowej, gdyz˙ art. 15 ust. 2 stanowi o obowia˛zku Delegata Rza˛du zasie˛gania opinii Rady w sprawach wymienionych w art. 7 ust. 2 i 3 (w wycia˛gu pominie˛tym). Przedstawione uwagi nie przecza˛ jednak faktowi, z˙e recenzowana monografia wzbogaca nasza˛ wiedze˛ o problemach polskich władz pan´stwowych działaja˛cych w latach drugiej wojny s´wiatowej na ziemiach polskich. Zgłoszone przeze mnie za- strzez˙enia dotycza˛ spraw szczegółowych i nie podwaz˙aja˛ ogólnej koncepcji pracy.

Dariusz Górecki Bogusław Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych pan´stw demokratycznych 163

BOGUSŁAW BANASZAK Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych pan´stw demokratycznych Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004, s. 667

W swojej serii „Monografie” Kantor Wydawniczy Zakamycze wydał ostatnio ksia˛z˙- ke˛ autorstwa Bogusława Banaszaka Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych pan´stw demokratycznych. Pos´wie˛cona jest ona analizie podstawowych instytucji i roz- wia˛zan´ ustrojowych funkcjonuja˛cych we współczesnych demokracjach. Jest to juz˙ druga pozycja o takim charakterze. W 2000 r. ukazała sie˛ ksia˛z˙ka Retta R. Ludwikowskiego, która dotyczyła tej samej problematyki. Obie te publikacje w istotny sposób wzbogacaja˛ prawnoporównawczy aspekt nauki prawa konstytucyjnego. Znaczenie i wartos´c´ omawianej pozycji wykracza poza ramy opracowania nauko- wego. Jest ona bowiem przyste˛pna˛, trafiaja˛ca˛ do szerokiego kre˛gu odbiorców, prezen- tacja˛ złoz˙onych rozwia˛zan´ ustrojowych w róz˙nych systemach politycznych. Stanowi obecnie najbardziej aktualne studium dotycza˛ce generaliów współczesnego konstytu- cjonalizmu. Dodatkowym atutem publikacji jest charakterystyka nie tylko rozwia˛zan´ normatywnych, ale równiez˙ szerokie ukazanie praktyki ustrojowej. Konstrukcja pracy opiera sie˛ na przejrzystej systematyce, która obejmuje siedem rozdziałów. Rozdział I został pos´wie˛cony wyjas´nieniu podstawowych dla dalszych rozwaz˙an´ definicji, poje˛c´ i innych zagadnien´ terminologicznych. Autor podkres´la zna- czenie badan´ komparatystycznych dla prawa konstytucyjnego, zwłaszcza w dobie glo- balizacji i jednoczenia sie˛ pan´stw europejskich w bardziej złoz˙onej strukturze ustrojo- wej. Swoje rozwaz˙ania odnosi równiez˙ do przyszłos´ci wewne˛trznego porza˛dku prawnego, głównie prawa ustrojowego, w relacji z prawem wspólnotowym i perspek- tyw prowadzenia badan´ prawnoporównawczych w tym zakresie. B. Banaszak formu- łuje na tym tle uwagi dotycza˛ce nadrze˛dnej pozycji konstytucji oraz hierarchicznej struktury systemu z´ródeł prawa w pan´stwach demokratycznych. Przedstawia takz˙e niezbe˛dne racje dla wyjas´nienia prymatu prawa unijnego nad wewne˛trznymi regula- cjami o randze podkonstytucyjnej. Wyjas´nienie znaczenia badan´ komparatystycznych uzupełnia takz˙e przedstawieniem samych załoz˙en´ metody prawno-porównawczej. W rozdziale II, zatytułowanym „Z´ródła prawa. Pan´stwo prawne”, omówione zo- stały podstawowe dla prawa konstytucyjnego poje˛cia z zakresu teorii konstytucji. Au- tor przedstawia róz˙ne znaczenia konstytucji i wyjas´nia konsekwencje ujmowania kon- stytucji w znaczeniu materialnym i formalnym, pisanych i niepisanych, pełnych i małych, czy tez˙ sztywnych i elastycznych. Podejmuje równiez˙ problematyke˛ zwia˛za- na˛ z uchwalaniem samej ustawy zasadniczej, wskazuja˛c na przesłanki przyje˛cia, nada- nia, zmiany oraz podmiotów, które uczestnicza˛ w tych procedurach. Na uwage˛ zasłu- guja˛ zwłaszcza rozwaz˙ania w odniesieniu do zmian konstytucji. Autor przytacza tutaj róz˙ne modyfikacje materii tres´ciowej konstytucji. Z jednej strony wskazuje na przy- czyny zmian, warunki stabilizuja˛ce i przeciwdziałaja˛ce zmianom, z drugiej zas´ strony 164 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Recenzje przedstawia rozwia˛zania dotycza˛ce celu i granic zmian oraz ich wpływu na dotychczas funkcjonuja˛ce rozwia˛zania ustrojowe. W cze˛s´ci tej takz˙e sa˛ zawarte rozwaz˙ania doty- cza˛ce elementów tres´ci, formy i omówienia samych z´ródeł prawa, ich hierarchii, wza- jemnych relacji oraz funkcjonowania w róz˙nych systemach prawnych. Zdefiniowane sa˛ takie poje˛cia jak: ustawa i jej rodzaje, akty ustawodawcze egzekutywy, akty pod- ustawowe, prawo zwyczajowe, a takz˙e inne z´ródła, chociaz˙by takie jak konwenanse konstytucyjne czy doktryna prawa. Zwraca uwage˛ przekonuja˛ce, bogato uargumen- towane, przedstawienie problematyki charakteru norm konstytucyjnych, ich struktury oraz mechanizmów bezpos´redniego stosowania konstytucji. Trzeci rozdział dotyczy koncepcji przyje˛tych w demokratycznych pan´stwach praw- nych rozwia˛zan´ dotycza˛cych praw i wolnos´ci obywatelskich i pozycji jednostki w pan´- stwie. Zainteresowania Autora koncentruja˛ sie˛ na kwestiach zwia˛zanych z porównaniem regulacji dotycza˛cych statusu jednostki i przynalez˙nos´ci pan´stwowej w poszczególnych pan´stwach. B. Banaszak stara sie˛ wskazac´ róz˙nice w okres´leniu atrybutów obywatela i uprawnien´ z tym zwia˛zanych, sposobu ich nabywania i utraty oraz instytucji zwia˛zanych z sama˛ praktyka˛ ich funkcjonowania, np. banicji czy ekstradycji. Istotne sa˛ takz˙e rozwaz˙a- nia dotycza˛ce kształtowania katalogu praw i wolnos´ci w poszczególnych konstytucjach. Dotyczy to zarówno sposobu ich regulacji, tzw. praw niepisanych jednostki, praw wspól- nych wszystkim regulacjom, jak i praw swoistych dla okres´lonych systemów demokraty- cznych. W materii ochrony praw autor prezentuje róz˙ne rozwia˛zania dotycza˛ce ochrony przed sa˛dami powszechnymi, ale — co bardziej istotne — sa˛downictwa konstytucyjnego. W tym zakresie prezentowane sa˛ stosowane modele skargi konstytucyjnej. Wskazane sa˛ przesłanki jej dopuszczalnos´ci, zasady na jakich sie˛ opiera, zakres, a takz˙e warunki for- malne dotycza˛ce samego wniosku. Trafny wydaje sie˛ główny podział skarg ze wzgle˛du na ich zakres podmiotowy i przedmiotowy, co wpływa na przejrzystos´c´ rozwaz˙an´ na ten te- mat. W rezultacie czytelnikowi rysuje sie˛ tutaj jasny obraz przyje˛tych rozwia˛zan´ w po- szczególnych ustrojach, poczynaja˛c od tych, gdzie zakres jest najszerszy — Niemcy i Szwajcaria — do pan´stw o zakresie we˛z˙szym — Słowenii, Słowacji czy tez˙ Hiszpanii. W dalszej cze˛s´ci omówione zostaja˛ obowia˛zki jednostki w pan´stwie. Autor na wste˛- pie zwraca uwage˛ na trwaja˛cy spór, dotycza˛cy umieszczania obowia˛zków jednostki w ustawach zasadniczych. Przytacza zarówno argumenty przemawiaja˛ce za regulacja˛ konstytucyjna˛, jak i wyła˛cznie ustawowa˛. Z uwagi na wymóg konkretnos´ci, precyzyjno- s´ci, a co waz˙niejsze, przewidywalnos´ci i unikania wa˛tpliwos´ci interpretacyjnych, regu- lacja ustawowa jest forma˛ odpowiedniejsza˛. Nie moz˙na przy tym jednak zapominac´, iz˙ dla regulacji podstawowych praw i obowia˛zków powinno byc´ miejsce równiez˙ w akcie najwyz˙szej rangi. Autor przedstawia katalog podstawowych obowia˛zków jednostki, zwracaja˛c uwage˛ na przestrzeganie prawa, wiernos´c´ konstytucji, uiszczanie danin publi- cznoprawnych czy tez˙ obowia˛zek wyborczy. Na kon´cu przedstawione sa˛ skutki i san- kcje z tytułu niewykonania obowia˛zków oraz ich zakres. Rozdział kolejny dotyczy poje˛cia demokracji i zasad, na jakich sie˛ ona opiera. Wydaje sie˛, z˙e trafniejszym tytułem byłyby „Zasady demokracji”, a nie „Zasada de- mokracji”, co wprowadzac´ moz˙e czytelnika w mylne przes´wiadczenie o istnieniu jednej li tylko zasady. Tytuł ten jest jednak zgodny z przyje˛ta˛ koncepcja˛ autora, iz˙ Bogusław Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych pan´stw demokratycznych 165 składaja˛ sie˛ na nia˛ wszystkie zasady zawarte w demokratycznych konstytucjach, ta- kie jak: suwerennos´c´, reprezentacja polityczna, okres´laja˛ce prawo wyborcze, podział władzy czy warunkuja˛ce system rza˛dów. Autor uwaz˙a, z˙e sa˛ one cze˛s´ciami składo- wymi jednej zasady demokracji. Po dalszej lekturze tego rozdziału nasuwa sie˛ jednak wniosek, iz˙ jednak Autorowi chodzi nie o jedna˛ zasade˛ demokracji, ale o cechy demokratycznego pan´stwa zawarte i opisywane przez poszczególne konstytucje w formie zasad naczelnych. W konsekwencji moz˙na miec´ pewien niedosyt i wa˛tpli- wos´ci dotycza˛ce włas´ciwego rozumienia tej koncepcji autora. Niemniej jednak mery- toryczne aspekty tych wywodów zasługuja˛ na aprobate˛. Trafnie scharakteryzowane sa˛ prawa fundamentalne. Kolejny raz czytelnik — przyjmuja˛c wyjas´nienia mechani- zmów funkcjonowania demokracji pos´rednich i bezpos´rednich — zwraca uwage˛ na klarownos´c´ i precyzje˛ wywodów autora oraz starannos´c´ egzemplifikacji. Bogusław Banaszak dobrze charakteryzuje forme˛ demokracji bezpos´redniej ze wskazaniem ich odmiennos´ci i podobien´stw w zakresie rozwia˛zan´ funkcjonuja˛cych w róz˙nych krajach. Na uwage˛ zasługuje omawianie nieznanych polskiemu ustrojowi instytucji, takich jak weto ludowe, konsultacja ludowa. Kolejno omówione zostaja˛ kwestie dotycza˛ce funkcjonowania partii politycznych oraz problematyka zasad pra- wa wyborczego. Autor wskazuje na róz˙ne zasady wyborcze, ich mankamenty i zale- ty. Odnosi sie˛ przy tym nie tylko do rozwia˛zan´ europejskich, ale równiez˙ amerykan´- skich. W bardzo przekonuja˛cy sposób przedstawione zostało porównanie i ocena funkcjonuja˛cych w pan´stwach demokratycznych systemów wyborczych, które po- zwalaja˛ czytelnikowi zrozumiec´ i przyswoic´, a co najwaz˙niejsze, zastanowic´ sie˛ nad mechanizmami kształtuja˛cymi podział mandatów i tym samym kształt organów przedstawicielskich. W dalszej cze˛s´ci rozdziału omówiona została zasada podziału władzy. Autor, co wydaje sie˛ dobrym rozwia˛zaniem, nie zaja˛ł sie˛ obszerna˛ charak- terystyka˛ róz˙nych teorii podziału władzy, unikaja˛c szerszych rozwaz˙an´ na ten temat, a skupił sie˛ natomiast na porównaniu róz˙nych jej konsekwencji ustrojowych. Wska- zał na kwestie dotycza˛ce niepoła˛czalnos´ci funkcji i stanowisk, przytaczaja˛c rozwaz˙a- nia teoretyczne, a naste˛pnie ich realizacje˛ w praktyce ustrojowej wraz z omówieniem instytucji warunkuja˛cych odpowiedzialnos´c´ polityczna˛ i konstytucyjna˛. Ostatnim elementem, w tej cze˛s´ci rozdziału, jest charakterystyka systemów rza˛- dów. Wyjas´nione zostały nie tylko poje˛cia samego systemu rza˛dów, ale równiez˙ ich rodzaje i zasady. Wa˛tki teoretyczne zostały poparte bogata˛ faktografia˛ i dobrze wykorzystanymi przykładami funkcjonuja˛cymi w poszczególnych krajach. Rozdział V zawiera charakterystyke˛ pozycji legislatywy. Po krótkich uwagach terminologicznych naste˛puje omówienie koncepcji dotycza˛cych struktury parlamen- tów. Autor wskazał na argumenty przemawiaja˛ce za struktura˛ dwuizbowa˛, jako lepiej realizuja˛ca˛ zasade˛ podziału władzy, tworzenia lepszego systemu prawnego, oddaja˛ce- go w pan´stwach federalnych dualizm reprezentacji i uwzgle˛dnianie interesów cze˛s´ci składowych, przeciwdziałaja˛c tym samym majoryzacji regionów. Nie pozostały jed- nakz˙e nie zauwaz˙one argumenty krytyczne wskazuja˛ce, iz˙ takie rozwia˛zanie dwuizbo- wos´ci osłabia sama˛ legislatywe˛, wydłuz˙a i komplikuje proces ustawodawczy. Elemen- 166 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Recenzje ty tradycji nie powinny byc´ obecnie brane pod uwage˛, chociaz˙by ze wzgle˛du na zwie˛k- szone koszty funkcjonowania ciała przedstawicielskiego. Dalej omówione zostały kwestie dotycza˛ce kadencji, a zwłaszcza moz˙liwos´ci jej skracania i przedłuz˙ania. Ponadto pojawiaja˛ sie˛ wa˛tki dotycza˛ce istotnych elementów statusu przedstawiciela, jak koncepcja mandatu deputowanego, immunitetu czy tez˙ jego niezalez˙nos´ci finanso- wej. W dalszej cze˛s´ci autor koncentruje sie˛ na organach kierowniczych parlamentu. Pojawiaja˛ sie˛ tutaj argumenty dowodza˛ce tezy, iz˙ struktura współczesnych parlamen- tów jest rozbudowana i wielopostaciowa. Autor ws´ród tych organów wyróz˙nia te o charakterze monokratycznym i o charakterze kolegialnym, dla przykładu moz˙na wskazac´ na funkcje marszałka izby, prezydium oraz komisje. Ostatnia˛ kwestia˛ jest omówienie trybu pracy parlamentu z przedstawieniem jego funkcji ustrojowych. Wskazane zostały, zgodnie z przyje˛ta˛ nomenklatura˛ i koncepcja˛ doktryny, funkcje: legislacyjna, kontrolna i kreacyjna, a takz˙e ich modyfikacje zwia˛- zane z procesami integracji europejskiej. Wydaje sie˛, iz˙ rozwaz˙ania te sa˛ dobrze roz- budowane i pełne. Umoz˙liwia to czytelnikowi uzyskanie pełnego obrazu charakteru i pozycji parlamentu, sposobów podejmowania decyzji i kreowania norm prawnych. Pewien niedosyt budzi zbyt skromne omówienie autonomii parlamentu, zwłaszcza w konteks´cie wypowiadania sie˛ przez samego autora, iz˙ jest to jedna z podstawowych zasad okres´laja˛cych pozycje˛ legislatywy. Trudno w takiej sytuacji uznac´ przedstawie- nie tej kwestii za całos´ciowa˛ i komparatystyczna˛ prezentacje˛. Rozdział VI pos´wie˛cony jest egzekutywie. Jest to jeden z krótszych rozdziałów tej monografii. Wydaje sie˛, iz˙ charakterystyka władzy wykonawczej jest dos´c´ ska˛pa, gdyz˙ jest przedstawiona w tradycyjny, troche˛ zbyt podre˛cznikowy sposób. Na pocza˛t- ku Autor skupił sie˛ na charakterystyce samego poje˛cia władzy wykonawczej. Jego zainteresowania koncentruja˛ sie˛ na omówieniu koncepcji i kształtu organu utworzone- go do kierowania realizacja˛ podstawowych funkcji pan´stwa okres´lonych przez konsty- tucje˛ i ustawy. Nalez˙y podkres´lic´, iz˙ mimo skromnej obje˛tos´ci w rozdziale tym znala- zły sie˛ dobre rozwaz˙ania dotycza˛ce podstawowych funkcji egzekutywy. Sa˛ one oparte na usystematyzowanych i wyraz´nych kryteriach typologicznych. Przedstawiona zo- stała koncepcja systemu o charakterze monokratycznym, a naste˛pnie obszerna charak- terystyka systemu z egzekutywa˛ dualistyczna˛ oraz model dyrektorialny. Omówione zostały funkcje głowy pan´stwa w relacji do funkcji rza˛du, przyje˛te rozwia˛zania doty- cza˛ce kreacji gabinetu i wyłaniania jego szefa w tych pan´stwach, gdzie mamy do czy- nienia z systemem kanclerskim. Autor wskazał przy tym na nowe rozwia˛zania fun- kcjonuja˛ce w tym zakresie w Izraelu. Podrozdział trzeci zawiera rozwaz˙ania na temat samorza˛du terytorialnego, które sa˛ wre˛cz zdawkowe. Chyba praca nie straciłaby wiele — a dodatkowo zyskała na swej war- tos´ci — gdyby autor zrezygnował z tej problematyki w tej cze˛s´ci i omówił ja˛ oddzielnie. Jednak tak nie uczynił i w konsekwencji czytelnik został pozbawiony szerszych informa- cji dotycza˛cych funkcjonowania współczesnego samorza˛du terytorialnego. Ponadto moz˙na miec´ wraz˙enie, iz˙ charakterystyki egzekutywy i samorza˛du nie zostały omówione w sposób wyczerpuja˛cy. Jest to istotne ze wzgle˛du na aktualnos´c´ problematyki regionali- zacji w czasie cia˛głego rozwoju struktur ustrojowych Unii Europejskiej. Bogusław Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych pan´stw demokratycznych 167

Ostatni rozdział dotyczy władzy sa˛downiczej. B. Banaszak, pos´wie˛cony jej rozdział, rozpocza˛ł od omówienia poje˛cia trzeciej władzy i jej pozycji ustrojowej. Głe˛bsze i bar- dziej szczegółowe rozwaz˙anie dotycza˛ zasad organizacji i funkcjonowania sa˛downictwa. Komparatystyczna analiza pozwala czytelnikowi na zaznajomienie sie˛ zarówno z zasada- mi dotycza˛cymi niezawisłos´ci se˛dziowskiej, które włas´ciwe sa˛ dla systemu kontynental- nego, jak i dla systemu anglosaskiego common law. Autor omawia gwarancje organiza- cyjne i funkcjonalne, a takz˙e te wynikaja˛ce z zasady incompatibilitas, nieusuwalnos´ci se˛- dziego, immunitetu i materialnej niezalez˙nos´ci se˛dziów. W dalszej cze˛s´ci Autor skupia swoje zainteresowania na zasadach dotycza˛cych organizacji aparatu wymiaru sprawiedli- wos´ci, instancyjnos´ci, nadzoru judykacyjnego oraz udziału czynnika społecznego w spra- wowaniu jurysdykcji. Ostatnim elementem tego rozdziału jest omówienie podziału sa˛dów i wyodre˛bnienie w ramach tego sa˛dów konstytucyjnych, powszechnych, admini- stracyjnych, wojskowych. Najszerzej Autor uwzgle˛dnia zagadnienie kontroli konstytu- cyjnos´ci prawa, jej charakter oraz status se˛dziów sa˛dów konstytucyjnych. Wskazuje za- równo argumenty przemawiaja˛ce za kontrola˛ sa˛dowa˛, jak i przeciwko niej. W umieje˛tny sposób przedstawione zostały rozwaz˙ania na temat innych wariantów kontroli, a takz˙e za- gadnienia z zakresu mocy orzeczen´ sa˛dów konstytucyjnych. Reasumuja˛c nalez˙y stwierdzic´, iz˙ monografia B. Banaszaka jest pozycja˛ wartos´ciowa˛ i ciekawa˛. Wiele poruszanych w niej problemów, z natury rzeczy dyskusyjnych i trud- nych, zostało przedstawionych w sposób dobrze usystematyzowany, jasny, wsparty dany- mi empirycznymi. Rozwaz˙ania dotycza˛ce skomplikowanych materii i zagadnien´ ustrojo- wych sa˛ oparte na materiale teoretycznym i normatywnym oraz poparte przykładami ich realizacji w praktyce. Autor dokonał przekonuja˛cego wyboru zagadnien´ z całokształtu problematyki prawa konstytucyjnego. Nie moz˙na było omówic´ wszystkich zagadnien´ w sposób wyczerpuja˛cy, ale wydaje sie˛, z˙e przedstawiony obraz prawa konstytucyjnego z perspektywy porównawczej jest wystarczaja˛co pełny, wskazuja˛cy na złoz˙onos´c´ proble- matyki ustrojowej, podobien´stwa i zróz˙nicowanie form prawno-politycznych demokraty- cznych pan´stw. Cenna i zasługuja˛ca na podkres´lenie jest dbałos´c´ Autora, by jego wywody były jednoczes´nie jasne i precyzyjne. Je˛zyk, którym sie˛ posługuje, jest przejrzysty, ustrze- ga sie˛ on zawiłych sformułowan´, moga˛cych zaciemnic´ sedno przekazywanych proble- mów. Dokonywane tłumaczenia z je˛zyków obcych i terminologia przy tym uz˙ywana sa˛ bardzo staranne. Jest to o tyle istotne, iz˙ monografia ta, zgodnie z teza˛ wyraz˙ona˛ we wste˛- pie przez samego Autora, moz˙e byc´ nie tylko adresowana do teoretyków i specjalistów z zakresu prawa konstytucyjnego, ale równiez˙ do prawników praktyków, sie˛gaja˛cych co- raz cze˛s´ciej do opracowan´ i komentarzy z tej gałe˛zi prawa. Dzie˛ki takiemu przedstawieniu wielu kwestii zrozumienie zasad i konkretnych instytucji ustrojowych jest lepsze i łatwiej- sze. Jedyny mankament, jaki moz˙na dostrzec przy lekturze monografii, dotyczy niepełne- go omówienia problematyki władzy wykonawczej i samorza˛du terytorialnego. Jednak w konfrontacji z reszta˛ istotnych zalet, jego znaczenie słabnie. Publikacja ta niewa˛tpliwie moz˙e byc´ równiez˙ cennym z´ródłem informacji dla przyszłych prawników, zdobywaja˛- cych jeszcze szlify podczas studiów prawniczych oraz doktoranckich.

Paweł Sadowski 168 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Recenzje

ABDUL AZIZ BARI Malaysian Constitution. A Critical Introduction The Other Press, Kuala Lumpur 2000, s. 306

Jak pisze Autor recenzowanej ksia˛z˙ki — profesor Mie˛dzynarodowego Islam- skiego Uniwersytetu Malezji — jej celem nie jest szczegółowe omówienie poszcze- gólnych regulacji konstytucyjnych Malezji oraz ich ewolucji legislacyjnej z pełnym odniesieniem do orzecznictwa i pogla˛dów doktryny. Na ten temat wydał on w 2004 r. ze swoim kolega˛ z uniwersytetu — Faridem Sufianem Shuaibem — niemal pie˛c´set- stronicowy komentarz do ustawy zasadniczej kraju. Recenzowana monografia ma o wiele skromniejsze zadanie: przedstawienie funkcjonowania systemu konstytucyj- nego w tym waz˙nym islamskim kraju azjatyckim, zwłaszcza jego prawie półwieko- wej praktyki ustrojowej. Ksia˛z˙ka dzieli sie˛ na trzy cze˛s´ci: podstawowe zasady male- zyjskiego konstytucjonalizmu, organizacja aparatu pan´stwowego i kontrowersyjne zagadnienia współczesnego etapu rozwoju konstytucyjnego tego kraju. Ksia˛z˙ke˛ uzu- pełniaja˛ cztery skorowidze (nagłówki tytułów 183 artykułów i trzynastu zała˛czników Konstytucji, wykaz spraw sa˛dowych, rodzimego i obcego ustawodawstwa, indeks rzeczowy) oraz dwa słowniczki malezyjskich terminów ustrojowych i skrótów. Malezja jest duz˙ym wyłomem w tradycyjnej klasyfikacji ustrojów dynastycznych. Jest to bowiem kadencyjna monarchia konstytucyjna. Głowa˛ pan´stwa jest jeden z dzie- wie˛ciu sułtanów (władców w konstytucyjnej terminologii) wybierany na pie˛c´ lat. Wprawdzie wybór ma charakter rotacyjny, jednak upływ czasu, jak równiez˙ naturalne procesy biologiczne, dostarczaja˛ wielu niespodzianek. Ponadto, jak pisze Abdul Aziz Bari, Konstytucja daje zebraniu sułtanów prawo dyskwalifikowania z jakiegokolwiek powodu, nawet najbardziej odpowiedniego kandydata na monarche˛. W latach 1957– –1999 było „wiele przykładów władców uste˛puja˛cych czy zdyskwalifikowanych, albo nawet takich, którym odradzono ubieganie sie˛ o «wybór»” (s. 59). Autor nie podał jed- nak tutaj konkretnych przykładów takich sytuacji. Wystarczyłoby odniesienie sie˛ do nich w przypisach. Klasycznym przykładem przewrotnos´ci losu był kryzys konstytu- cyjny z 1983 r. Przygotowane przez rza˛d poprawki konstytucyjne, maja˛ce na celu uszczuplenie uprawnien´ dziedzicznych władców z uwagi na spodziewana˛ sukcesje˛ ko- lejnych sułtanów znanych z duz˙ej niezalez˙nos´ci i upartos´ci charakteru, zostały pokrzy- z˙owane m.in. nagła˛ s´miercia˛ dziedzicznego monarchy stanu Perak. Jego naste˛pca (Mahmud Iskandar) stał sie˛ niespodziewanie tak s´cisłym sojusznikiem słynnego pre- miera Mahathira ben Mohamada, iz˙ ich współdziałanie spowodowało pie˛c´ lat póz´niej kolejny kryzys konstytucyjny, tym razem zwia˛zany z sa˛downictwem. Doniosła˛ instytucja˛ konstytucyjna˛ Federacji jest tzw. konferencja dziedzicznych sułtanów, która jest najstarszym zachowanym instrumentem ustrojowym (od 1897 r.). Pocza˛tkowo miała postac´ narady mie˛dzy wyz˙szymi brytyjskimi urze˛dnikami a czterema malajskimi władcami; w chwili obecnej takz˙e obejmuje prócz dziewie˛ciu dziedzicznych sułtanów, czterech gubernatorów mianowanych przez premiera. Formalnie organ ten ma Abdul Aziz Bari, Malaysian Constitution. A Critical Introduction 169 szes´c´ konstytucyjnych kompetencji, ws´ród których nalez˙ałoby podkres´lic´ prawa do po- woływania głowy pan´stwa i jego zaste˛pcy, wprowadzenia w całej Federacji islamskich religijnych obrze˛dów oraz do rozpatrywania zagadnien´ polityki krajowej. Wypada sie˛ zgodzic´ z Autorem, iz˙ Konferencja Władców rozporza˛dza tzw. władza˛ rezerwowa˛. Jak zauwaz˙a Abdul Aziz Bari: „niekiedy, konferencja wykroczyła poza granice wyznaczone litera˛ konstytucji, lecz nikt nie moz˙e powiedziec´, z˙e działania Konferencji były niezgod- ne z Konstytucja˛, poniewaz˙ we wszystkich tych przypadkach Konferencja prawdopo- dobnie ratowała ustawe˛ zasadnicza˛ od jej wie˛kszego naruszenia” (s. 64). Rzeczywista˛ władze˛ wykonawcza˛ sprawuje w Malezji premier. System sprawo- wania władzy przez premiera nie odbiega zbytnio od angielskiego wzoru: premierem zostaje przywódca wie˛kszos´ci parlamentarnej. Poniewaz˙ w Malezji do chwili obecnej mielis´my do czynienia z systemem partii dominuja˛cej, to kwestia powołania rza˛du nie była przedmiotem wie˛kszych kontrowersji. Zagadnieniem, które wzbudza wie˛ksze zainteresowanie Abdula Aziza Bari, jest złoz˙enie z urze˛du rza˛du, który utracił zaufa- nie w parlamencie. Art. 43 ust. 4 Konstytucji Malezji przewiduje obowia˛zek podania sie˛ do dymisji premiera rza˛du w razie utraty zaufania w izbie niz˙szej, chyba z˙e na jego z˙a˛danie głowa pan´stwa rozwia˛z˙e parlament. Konstytucja nie przewiduje jednak prawa głowy pan´stwa usunie˛cia takiego rza˛du i powołania w jego miejsce innego. Po omó- wieniu odmiennej praktyki krajowej (orzeczenie w sprawie rza˛du w stanie Sarawak) oraz zagranicznej (m.in. wyrok Izby Lordów w sprawie Adegbenro), Autor opowiada sie˛ za przyznaniem królowi kontrowersyjnego prawa do dymisjonowania gabinetu, który utracił poparcie w parlamencie. Wydaje sie˛, z˙e rozpisanie nowych wyborów jest najlepszym rozwia˛zaniem tego rodzaju kryzysów konstytucyjnych. Argumenty Auto- ra, iz˙ takie uprawnienie rezerwowe głowy pan´stwa moz˙e byc´ jedynym sposobem umoz˙liwienia dalszego „zwykłego” funkcjonowania procesu demokratycznego oraz z˙e Konstytucja nie moz˙e przewidziec´ wszystkich problemów, sa˛ nieprzekonuja˛ce. Po- gla˛d Autora jest tym bardziej niebezpieczny, iz˙ w Malezji — jak pisze Abdul Aziz Bari w innym miejscu — sa˛downictwo stoi na stanowisku z˙e tzw. p.o. rza˛dy moga˛ wprowadzac´ stany wyja˛tkowe. Nieco po macoszemu (zaledwie 13 stron) Abdul Aziz Bari potraktował parla- ment. Ograniczył sie˛ do zaznaczenia jego trójczłonowego składu (Król, Izba Przed- stawicieli, Senat). Mimo to warto podkres´lic´ jego kilka ciekawych obserwacji w tym zakresie. Z uwagi na to, z˙e Konstytucja przyznała pewna˛ role˛ w ustawodawstwie Konferencji Władców i odre˛bnie głowom stanu Sarawak i Sabah (Borneo), Autor pisze, z˙e w pewnych okolicznos´ciach parlament obejmuje takz˙e te ciała. Wbrew lite- ralnemu brzmieniu Konstytucji Autor dowodzi istnienia rezerwowych uprawnien´ głowy pan´stwa do odmowy podpisania budza˛cych wa˛tpliwos´ci projektów ustaw. Według niego, parlament w przeciwien´stwie do westminsterskiego wzorca, nie ma w Malezji zwierzchniej pozycji (s. 85). Zastanawiaja˛c sie˛ nad skutecznos´cia˛ działan´ parlamentu, Autor podkres´la, iz˙ od uzyskania niepodległos´ci rza˛d jest tworzony nie- zmiennie przez to samo stronnictwo polityczne. Powoduje to przewage˛ interesów partyjnych nad reprezentacja˛ interesów wyborców przez ich przedstawicieli. W kon- sekwencji Autor stwierdza, iz˙ „dopóki społeczen´stwo traktuje organ ustawodawczy 170 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Recenzje jako przedłuz˙enie rza˛dowej biurokracji, trudno dostrzec, jakie realne i znacza˛ce re- formy moz˙na by było dokonac´”. Najwie˛ksza˛ swoistos´cia˛ malezyjskiego wymiaru sprawiedliwos´ci jest działal- nos´c´, obok sa˛dów powszechnych, jurysdykcji islamskich. Istnienie szarijatu zwia˛za- ne jest z proklamowaniem w art. 3 Konstytucji islamu jako „religii Federacji”. We- dług poprawki do Ustawy Zasadniczej z 1988 r., sa˛dy islamskie maja˛ wyła˛cznos´c´ w zakresie swojej włas´ciwos´ci. Oznacza to, z˙e wyroki sa˛du islamskiego sa˛ ostateczne i bezapelacyjne. Orzekaja˛ one w sprawach nalez˙a˛cych do tzw. prawa osobistego (głównie małz˙en´skiego, opiekun´czego i spadkowego) muzułmanów. Jak pisze Autor, sa˛dy prawa powszechnego wcia˛z˙ maja˛ trudnos´ci w pełnym zaakceptowaniu wszyst- kich konsekwencji wynikaja˛cych z utraty przez nie funkcji nadzorczych wobec orze- czen´ organów prawa koranicznego. Jeszcze bardziej swoista˛ regulacja˛ konstytucyjna˛ Malezji sa˛ przywileje Malajów jako przedstawicieli tubylczej ludnos´ci kraju. Podobnie jak funkcjonowanie sa˛dów islamskich, specjalne prawa Malajów sa˛ chronione przez Konstytucje˛, m.in. przez wymóg zgody Konferencji Władców na ich ewentualna˛ modyfikacje˛. W naste˛pstwie konstytucyjnej regulacji stawiaja˛cej znak równos´ci mie˛dzy kondycja˛ Malaja a mu- zułmanina, z przywilejów tych wyła˛czone sa˛ dwie duz˙e mniejszos´ci narodowe i reli- gijne kraju, czyli Chin´czycy i Hindusi. Malajowie maja˛ pierwszen´stwo w nabyciu nieruchomos´ci, zwłaszcza ziemskich, w doste˛pie do stanowisk w słuz˙bie publicznej (system kwotowy), do os´wiaty (stypendia), w uzyskiwaniu koncesji, zezwolen´ itp. Niemały w tym udział maja˛ przepisy o obywatelstwie: rozdział III Konstytucji jest dwukrotnie dłuz˙szy od II pos´wie˛conego wolnos´ciom i prawom jednostki. Abdul Aziz Bari proponuje zaledwie niewielkie korekty przepisów o nabyciu obywatelstwa (s. 211). W konteks´cie jego innych radykalnych propozycji de constitutione ferenda, zastanawia ostroz˙ne stanowisko Autora w tym zakresie. Z siedmiu kontrowersyjnych problemów prawnoustrojowych poruszonych przez Abdul Aziza Bariego warto zauwaz˙yc´ dwa. Pisza˛c o wolnos´ciach i prawach jednostki, Autor podkres´la przede wszystkim niewielka˛ ich liczbe˛ wymieniona˛ w Konstytucji. Jej drugi, krótki rozdział wymienia zaledwie dziewie˛c´ praw, sa˛ to: wolnos´c´ osobista, słowa, poruszania sie˛, zgromadzen´, stowarzyszania sie˛, wyznania; zakazy niewolnic- twa i pracy przymusowej, powtórnego pocia˛gnie˛cia do odpowiedzialnos´ci za to samo przeste˛pstwo i wstecznego działania ustaw karnych; prawa do równos´ci, nauki, włas- nos´ci. W zwia˛zku z tym Autor zastanawia sie˛, czy jest to ich lista zamknie˛ta oraz dla- czego niektóre z nich, np. wolnos´c´ sumienia czy prawo do własnos´ci, zastrzez˙one sa˛ tylko dla obywateli. Jednak to, co przekres´la ich znaczenie, to sa˛ wszelkiego rodzaju ograniczenia. Te ograniczenia, pisze Abdul Aziz Bari, wprowadzane ustawami, poli- tyka˛ rza˛du oraz orzecznictwem sa˛dów przekształcaja˛ w praktyce prawa podstawowe we wtórne, pomocnicze, „resztkowe” (s. 145 passim). Mimo tego Autor odnotowuje niewielki poste˛p, jakim jest aktywnos´c´ pozarza˛dowych organizacji oraz powołanie Narodowej Komisji Praw Człowieka. Odwoływanie sie˛ przez władze do tzw. wartos´ci azjatyckich staje sie˛ coraz bardziej anachroniczne nawet z tego powodu, z˙e niektóre Abdul Aziz Bari, Malaysian Constitution. A Critical Introduction 171 z tych praw maja˛ kolektywny charakter. Z drugiej strony, podkres´la Autor, z˙e idee de- mokracji i konstytucjonalizmu sa˛ uniwersalne. Co wie˛cej, mimo swej „zachodniej ge- nezy” moga˛ byc´, konkluduje Autor, inspiracja˛ dla władz malezyjskich. Bardzo ciekawie omawia Abdul Aziz Bari zagadnienie wykładni konstytucji. Po przedstawieniu jej ogólnoteoretycznych kwestii, Autor zapoznaje czytelnika z prak- tyka˛ wykładni ustawy zasadniczej przez sa˛downictwo malezyjskie. Z jednej strony, widoczne jest odrzucenie obcych wzorców interpretacji prawa: „wraz˙liwos´c´ naszych sa˛dów nie musi byc´ tak sama jak podobnych jurysdykcji w Anglii czy w innych kra- jach” (orzeczenie SN w sprawie Arthur Lee Meng Kuang z 1987 r.). Z drugiej strony, zauwaz˙a sie˛ nas´ladowanie obcego orzecznictwa, zwłaszcza sa˛dów nigeryjskich, ka- nadyjskich, australijskich, nowozelandzkich, USA w sprawach dotycza˛cych praw tu- bylczej ludnos´ci (s. 231). Podstawowym defektem interpretacji praw w Malezji sa˛ jednak ustawiczne zmiany przyje˛tych reguł, zaprzeczanie im czy po prostu ignorowa- nie dotychczasowego dorobku orzeczniczego. Do zapewnienia jednolitos´ci orzecz- nictwa nie przyczynia sie˛ nawet stara anglosaska zasada bezwzgle˛dnego zwia˛zania sa˛du niz˙szej instancji wyrokiem sa˛du wyz˙szego. W zwia˛zku z tym Autor zapytuje sie˛ nawet o przydatnos´c´ ustanowienia w Malezji trybunału konstytucyjnego. Jego odpowiedz´ jest negatywna. Jak zauwaz˙a, jest wiele przykładów z ostatnich lat, kiedy nowo powstałe liberalne ustroje powołały tego rodzaju organy, lecz „nie wydaje sie˛, z˙e stan demokracji i konstytucjonalizmu w efekcie sie˛ podniósł” (s. 235). Ksia˛z˙ka napisana jest przyste˛pnym, współczesnym je˛zykiem angielskim. Niekie- dy moz˙na zauwaz˙yc´ powtórzenia w teks´cie, a nawet nic nie wnosza˛ce, niemal na kaz˙- dej stronie, swego rodzaju malezyjskie „mocium panie” (be that as it may). Brak jest w niej — czego moz˙na by było sie˛ spodziewac´ po Autorze — profesor Abdul Aziz Bari jest muzułmaninem — odniesien´ nawet symbolicznych do religii. Z drugiej stro- ny, zdecydowanie przedstawia on swój punkt widzenia. Sa˛ to na wskros´ nowoczesne pogla˛dy, których nie powstydziłby sie˛ nawet adept liberalnego konstytucjonalizmu. Gdyby ponadto Autor sie˛gna˛ł w wie˛kszym stopniu do prawa mie˛dzynarodowego, a zwłaszcza jego najnowszych standardów, jego argumentacja byłaby powaz˙nie wzbogacona. Ksia˛z˙ke˛ kon´czy „tres´ciwe” postscriptum. Abdul Aziz Bari daje w nim wyraz swojej ogólnej oceny urzeczywistnienia pan´stwa konstytucyjnego w Malezji i skrótowo przedstawia swoje niekonwencjonalne pogla˛dy na takie zagadnienia, jak: demokracja i konstytucjonalizm, odpowiedzialnos´c´ rza˛du przed społeczen´stwem, neutralnos´c´ słuz˙by cywilnej, kryzys parlamentaryzmu, niezadowalaja˛cy stan prze- strzegania praw człowieka, aktywna rola sa˛dów, brak poz˙a˛danej kultury politycznej, itp. Mys´le˛, z˙e Autor wypełnił znakomicie cel, który sobie załoz˙ył: słuz˙enie swoja˛ pub- likacja˛ sprawie demokracji i rozwojowi konstytucjonalizmu w ojczyz´nie.

Krystian Complak 172 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Recenzje

A. SYBILLA BIDWELL Blaski i cienie parlamentaryzmu brytyjskiego Wydawnictwo TRIO, Warszawa 2004, s. 183

Parlament brytyjski jest instytucja˛, której wielowiekowa cia˛głos´c´ istnienia i wpływ wywierany na pote˛z˙ne niegdys´ imperium, a pos´rednio takz˙e na ciała parla- mentarne innych pan´stw, sprawiaja˛, z˙e podstawowy choc´by zasób wiadomos´ci na temat historii i ewolucji parlamentu w Westminsterze nalez˙y do kanonu wykształce- nia nie tylko prawnika. Stosunkowo nieliczny zasób wydanych w Polsce prac po- s´wie˛conych brytyjskiemu parlamentaryzmowi wzbogacony został o ksia˛z˙ke˛ A. Sy- billi Bidwell pod tytułem Blaski i cienie parlamentaryzmu brytyjskiego. Jak wyjas´nia Autorka we wste˛pie, nie wszyscy pamie˛taja˛, z˙e instytucja parla- mentu „rozwijała sie˛ przez wieki, tworzyła i sprawdzała coraz to nowe procedury, walczyła o swój prestiz˙, musiała znosic´ upokorzenia, stopniowo poszerzała swoja˛ baze˛ społeczna˛”. Z tego włas´nie procesu zdaje relacje, czynia˛c to w sposób budza˛cy zainteresowanie czytelnika. Na przyste˛pny charakter omawianej ksia˛z˙ki składa sie˛ przejrzysta forma. W szes´ciu kolejnych rozdziałach, podzielonych na mniejsze seg- menty, przedstawiona jest ewolucja parlamentu w Westminster od XVI w. az˙ po współczesnos´c´, tj. pierwsze lata XXI w. Lekture˛ ułatwia takz˙e adekwatne odwoływa- nie sie˛ do historii pan´stwowos´ci brytyjskiej. Kaz˙dy rozdział rozpoczyna sie˛ od omó- wienia wpływu wydarzen´ politycznych na parlament, dzie˛ki czemu parlament ukaza- ny jest zawsze jako wytwór swoich czasów, a fakty historyczne przypomniane zostaja˛ z atrakcyjnej, parlamentarnej perspektywy. Zasługa˛ Autorki jest równiez˙ to, z˙e z obfitego materiału faktograficznego wybrała zagadnienia we˛złowe, przez co pra- ca nie przytłacza czytelnika obje˛tos´cia˛, nie pretenduje zreszta˛ do opracowania kom- pletnego i wyczerpuja˛cego zagadnienie, co przy około 180 stronach tekstu jest natu- ralne, natomiast znalazła włas´ciwa˛ proporcje˛ w przedstawianiu faktów waz˙nych oraz detali mniej znanych, niejednokrotnie bardzo ciekawych, które z powodzeniem in- krustuja˛ włas´ciwy wywód. Przykładem niech be˛dzie choc´by wzmianka o tym, z˙e w XVII w. podejmowano „obsesyjne wysiłki utrzymywania tajemnicy obrad”, wie˛c kiedy w 1641 r. lord Digby wydrukował swoje przemówienie parlamentarne, Izba zabroniła podawania do druku przemówien´ bez jej zgody, a wydrukowane przemó- wienie zostało spalone. Innym przykładem oz˙ywienia wywodu jest informacja, iz˙ osiemnastowieczni posłowie nie byli ludz´mi wykształconymi, ministrowie musieli do nich przemawiac´ je˛zykiem prostym, a wybitny mówca William Pitt Starszy dbał o to, aby nie uz˙ywac´ cytatów z dzieł staroz˙ytnych pisarzy. Na uwage˛ zasługuje wspomniana juz˙ struktura rozdziałów. Kaz˙dy rozdział otwiera cze˛s´c´ historyczna, podzielona na mniejsze jednostki pos´wie˛cone wybranym przez Au- torke˛ zagadnieniom, np. „Czasy pierwszych premierów (1721–1760)”, „Sprawa kolo- nii w Ameryce Północnej”. Druga cze˛s´c´ kaz˙dego rozdziału zatytułowana jest, byc´ mo- z˙e nieco myla˛co, „Procedura parlamentarna”. W jej obre˛bie znajduja˛ sie˛ w wie˛kszos´ci A. Sibilla Bidwell, Blaski i cienie parlamentaryzmu brytyjskiego 173 rozdziałów naste˛puja˛ce wa˛tki: „Skład Izby Gmin”, „Parlamentarne obyczaje”, „ Proces legislacyjny”, „Spiker”, „Pozycja i przywileje Izby Gmin”, „Izba Lordów”, „Relacjo- nowanie prac parlamentu”, „Osia˛gnie˛cia parlamentu […]”. Jak widac´, prezentowane zagadnienia wykraczaja˛ znacza˛co poza kwestie proceduralne. Dostrzec moz˙na tez˙ pewna˛ niespójnos´c´ terminologiczna˛. Autorka w pocza˛tkowych rozdziałach pisze o „parlamencie angielskim”, od XVIII w. o „parlamencie brytyjskim”, jednak w spisie tres´ci w cze˛s´ci rozdziału III widnieje s´ródtytuł „Osia˛gnie˛cia parlamentu angielskiego w latach 1688–1760”, zas´ w teks´cie włas´ciwym pojawia sie˛ s´ródtytuł „Osia˛gnie˛cia parlamentu brytyjskiego w latach 1688–1760”. Pomijaja˛c te˛ pomyłke˛, włas´ciwsza˛ ce- zura˛ dla zasadnego rozróz˙nienia mie˛dzy parlamentem angielskim a brytyjskim jest ra- czej 1707 r., czyli wchłonie˛cie parlamentu szkockiego przez angielski (w wersji szkoc- kiej: poła˛czenie równorze˛dnych parlamentów). Syntetyczne, lecz tres´ciwe uwagi uje˛te w ramach os´miu wskazanych wyz˙ej wa˛t- ków ukazuja˛ kompleksowo funkcjonowanie parlamentu. Na uwage˛ zasługuja˛ zwła- szcza wa˛tki pos´wie˛cone parlamentarnym obyczajom, pozycji izb oraz relacjonowa- niu prac parlamentu. W sprawnej narracji prowadzonej przez A.S. Bidwell parlament jawi sie˛ nie jako abstrakcyjny twór polityczny funkcjonuja˛cy według sformalizowa- nej procedury i wykonuja˛cy okres´lone kompetencje, lecz jako z˙ywy organizm stano- wia˛cy forum do wymiany mys´li (w którym „nikt nie z˙a˛da konkretnego miejsca, lecz siada, gdzie jest wolne”, a obowia˛zuje zakaz czytania wysta˛pien´), stopniowo zysku- ja˛cy coraz wie˛kszy wpływ na władze˛ pan´stwowa˛, co nieuchronnie prowadzi do kon- fliktu z władza˛ monarsza˛ (kiedy posłowie w przedłoz˙onej królowi w 1621 r. Prote- stacji upomnieli sie˛ o wolnos´c´ słowa, zdenerwowany król Jakub I „posłał po Diariusz Izby i wyrwał strone˛ z odpowiednim zapisem, tym samym podkres´laja˛c, z˙e jest jedynym arbitrem”), inspiruja˛cy i nie bez kłopotów dostosowuja˛cy sie˛ do demo- kratyzacji prawa wyborczego, w XX w. zauwaz˙alnie traca˛cy na znaczeniu. Ostatni, szósty rozdział ksia˛z˙ki zatytułowany jest „Czy parlament traci swa˛ po- zycje˛? Wiek XX”. Autorka wskazuje w nim przyczyny osłabienia pozycji parlamen- tu takie jak przysta˛pienie Zjednoczonego Królestwa do EWG w 1972 r., tendencje decentralistyczne uwien´czone rozległa˛ reforma˛ w ostatniej dekadzie XX w., wzrost władzy premiera, osłabienie Izby Lordów. Jak zauwaz˙a w zakon´czeniu A.S. Bidwell, „wielokrotnie w trakcie ostatnich pie˛ciu wieków ostro krytykowano parlament, na- s´miewano sie˛ z niego, a jednak nie wymys´lono alternatywy”. Prace˛ kon´czy wielo- znaczne powiedzenie: „Brytyjczycy nigdy nie zakon´czyli wojny domowej i nadal walcza˛ o swój parlament”.

Sebastian Kubas 174 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Noty

D. NOTY

PETRO STECIUK Osnowy teoriji konstytuciji ta konstytucjonalizmu Czastyna persza ASTROLABIJA, Lwiw 2003, s. 232

Bardzo rzadko do ra˛k polskiego czytelnika trafiaja˛ opracowania ukrain´skich konstytucjonalistów, warto zatem przyjrzec´ sie˛ ksia˛z˙ce zatytułowanej „Podstawy teorii konstytucji i konstytucjonalizmu”. W zamierzeniu Autora ma to byc´ podre˛cz- nik do nauki przedmiotów: „Podstawy teorii konstytucji” i „Wste˛p do współczesnego konstytucjonalizmu”. Autorem ksia˛z˙ki jest kierownik Katedry Prawa Konstytucyj- nego, Administracyjnego i Finansowego Wydziału Prawa Lwowskiego Pan´stwowe- go Uniwersytetu im. Iwana Franki — Petro Steciuk. Z jednej strony akademicki charakter publikacji usprawiedliwia brak szczegóło- wego opisu jej tres´ci, a z drugiej zmusza do zwrócenia szczególnej uwagi na te jej fragmenty, które sa˛ interesuja˛ce z punktu widzenia polskiego odbiorcy, zarówno stu- denta, jak i wykładowcy. Nalez˙y takz˙e zwrócic´ uwage˛ na wewne˛trzna˛ systematyke˛ ksia˛z˙ki. Przejrzysty i logiczny układ tres´ci sprawił, moim zdaniem, z˙e mimo wielos´ci informacji zawartych w publikacji Autor unikna˛ł powtórzen´. Podre˛cznik składa sie˛ z siedmiu cze˛s´ci odpowiadaja˛cych odre˛bnym wykładom. Na kon´cu kaz˙dej z nich zamieszczone zostały pytania, które moga˛ byc´ pomocne przy kontrolowaniu stopnia opanowania materiału oraz wybrane pozycje literatury doty- cza˛ce omawianego tematu. W pierwszej cze˛s´ci, „Pochodzenie i fenomen konstytucji”, przedstawiona zosta- ła etymologia słowa „konstytucja”, warunki i przyczyny powstania oraz ogólna cha- rakterystyka pierwszych konstytucji, a takz˙e dokonany został „przegla˛d podstawo- wych teorii konstytucji”. Autor opisuje system ustrojowy Anglii, konstytucje˛ Stanów Zjednoczonych, pierwsza˛ francuska˛ konstytucje˛ oraz Konstytucje˛ 3 maja. Cze˛s´c´ druga pos´wie˛cona jest ewolucji materii aktów konstytucyjnych w okresie od XVIII w. do XX w. oraz konstytucjonalizmowi. Autor dzieli historie˛ s´wiatowego konstytucjonalizmu na trzy fazy. Pierwsza obejmuje okres od XVIII w. do pocza˛tków XX w., druga to lata 1918–1939, a trzecia od 1945 r. do dzisiaj (stare, nowe, współ- czesne konstytucje) i opisuje charakterystyczne dla kaz˙dego etapu cechy konstytucji. Analizuje podstawowe doktryny polityczno-prawne maja˛ce wpływ na ewolucje˛ ma- terii konstytucji (szczególnie zwracaja˛c uwage˛ na dorobek ukrain´skich uczonych) w zakresie praw i wolnos´ci człowieka i obywatela, pan´stwa prawnego, podziału wła- dzy, parlamentaryzmu i samorza˛du terytorialnego. Odre˛bny akapit cze˛s´ci drugiej został pos´wie˛cony wpływowi konstytucjonalizmu na pan´stwa. Z tego punktu widzenia Autor wyodre˛bnia trzy ich kategorie: pan´stwa Petro Steciuk, Osnowy teoriji konstytuciji ta konstytucjonalizmu, czastyna persza 175 okresu przedkonstytucyjnego, pan´stwa konstytucyjne w okresie XIX w. i pocza˛tku XX w. oraz pan´stwa konstytucyjne od drugiej połowy XX w. Szczególnie jest interesuja˛ca, moim zdaniem, trzecia cze˛s´c´ ksia˛z˙ki stanowia˛ca usy- stematyzowany opis dziejów ukrain´skiego konstytucjonalizmu. Według P. Steciuka po- cza˛tków konstytucjonalizmu na Ukrainie nalez˙y poszukiwac´ na przełomie XVII i XVIII w. Jego zdaniem, powstanie Bohdana Chmielnickiego (1648–1657) odegrało tam taka˛ role˛ jak siedemnastowieczna rewolucja angielska i rewolucja francuska. Dokonuja˛c pe- riodyzacji historii ukrain´skiego konstytucjonalizmu, Autor podre˛cznika wyodre˛bnił: okres „kozacki” (od połowy XVII w. do kon´ca XVIII w.), okres „narodowego odrodze- nia” (od połowy XIX w. do roku 1914), okres „odrodzenia pan´stwowos´ci ukrain´skiej” (1917–1920/23, 1939–1944) oraz okres współczesny (od 1991 r. do dzis´). Jako pierwszy ukrain´ski akt o charakterze konstytucyjnym P. Steciuk wskazuje dokument pochodza˛cy z 1710 r. zatytułowany „Pakty i konstytucje dotycza˛ce praw i wolnos´ci Wojska Zaporoskiego” (nazywany równiez˙ Konstytucja˛ Filipa Orlika, Ben- derska˛ Konstytucja˛, Konstytucja˛ z 1710 r. czy Ugoda˛ z wojskiem zaporoskim ). Jest to swojego rodzaju umowa zawarta przez hetmana wojska zaporoskiego Filipa Orlika (naste˛pce˛ hetmana Mazepy wczes´niej sekretarza generalnego wojska zaporoskiego), starszyzne˛, pułkowników i wojsko zaporoskie. Autor szczególnie podkres´la znaczenie szóstej cze˛s´ci tego dokumentu, w której opisano system sprawowania władzy w woj- sku zaporoskim utoz˙samianym z pan´stwem ukrain´skim. Zgodnie z jego postanowie- niami władza miała nalez˙ec´ do hetmana, Generalnych Rad (zbieraja˛cy sie˛ trzy razy do roku organ przedstawicielski) i sa˛dów. Według doktryny ukrain´skiej Konstytucja Fili- pa Orlika „przesia˛knie˛ta jest duchem liberalizmu i demokracji, co stawia ja˛ ws´ród najciekawszych pamia˛tek mys´li politycznej z tamtego okresu w całej Europie”. Z opracowan´ powstałych w okresie „narodowego odrodzenia” Autor uznał za god- ne omówienia projekty i załoz˙enia ustrojowe opracowane przez: J. Andruzkiego, członka Bractwa Cyryla i Metodego — tajnej organizacji studentów ukrain´skich (1848–1850); M. Drahomanowa, czołowego działacza kijowskiej Gromady (ukrain´- skiej organizacji narodowej), napisany na emigracji w Genewie w 1884; M. Michnow- skiego z 1905 r. oraz M. Hruszewskiego jednego z najwybitniejszych historyków ukrain´skich, a jednoczes´nie działacza niepodległos´ciowego. Okres nazywany przez P. Steciuka „okresem odrodzenia pan´stwowos´ci ukrain´- skiej” obfitował w projekty i akty o charakterze konstytucyjnym. W tej cze˛s´ci pracy Autor skupia uwage˛ na trzech z nich, opisuja˛c szczegółowo: „Statut dotycza˛cy ustroju pan´stwowego, praw i swobód Ukrain´skiej Republiki Ludowej” z 29 kwietnia 1918 r., projekt konstytucji prof. S. Dnistrianskiego z 1920 r. i projekt aktu zatytułowanego „Podstawowe prawa i obowia˛zki obywateli Ukrainy” autorstwa T. Halipa. Rozdział czwarty to charakterystyka konstytucji jako aktu normatywnego. Zawie- ra on opis róz˙nych sposobów uchwalenia konstytucji ilustrowany przykładami z histo- rii Ukrainy oraz analize˛ pozycji konstytucji jako podstawy systemu prawa i aktu o naj- wyz˙szej mocy prawnej. Autor zajmuje sie˛ w nim takz˙e problemem stabilnos´ci uregulowan´ konstytucyjnych wyodre˛bniaja˛c siedem rozwia˛zan´ w tym zakresie: 1) za- stosowanie specjalnej procedury wnoszenia poprawek do konstytucji, wymagaja˛cej 176 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Noty spełnienia szczególnych warunków w stosunku do normalnego trybu ustawodawczego (np. art. 171 Konstytucji Ukrainy obowia˛zuja˛cej do czerwca 1996 r.); 2) wła˛czenie w procedure˛ zmiany konstytucji podmiotów, które nie uczestnicza˛ w uchwalaniu ustaw (np. art. 138 Konstytucji Włoch z 1947 r. i art. 5 Konstytucji Stanów Zjednoczo- nych); 3) wła˛czenie w procedure˛ zmiany konstytucji elementów powtarzalnos´ci (np. art. 284 Konstytucji Portugalii); 4) wskazanie postanowien´ konstytucji, które nie moga˛ byc´ zmieniane (np. art. 110 Konstytucji Grecji); 5) ustalenie okolicznos´ci, w jakich konstytucja nie moz˙e byc´ zmieniana (np. 161 Konstytucji Estonii); 6) ustanowienie prawa obywateli do oporu wobec zmian konstytucji wprowadzanych przy pomocy siły (np. art. 120 ust. 4 Konstytucji Grecji); 7) stworzenie specjalnej procedury zatwierdza- nia zmian w Konstytucji. W kolejnej cze˛s´ci zatytułowanej „Konstytucja pan´stwa jako dokument” Autor cha- rakteryzuje niektóre cechy szczególne konstytucji, a mianowicie: forme˛ i strukture˛ aktu, sposób je˛zykowego uje˛cia tres´ci konstytucji, styl, w jakim jest napisana, oraz jej nazwe˛. Zwraca równiez˙ uwage˛ na to, iz˙ konstytucja jest nie tylko aktem prawnym, ale takz˙e dokumentem politycznym i ideologicznym. Osobny podrozdział pos´wie˛ca ciekawym rozwaz˙aniom na temat zwia˛zków tres´ci konstytucji okres´lonego pan´stwa z „mentalno- s´cia˛ narodu”. Na koniec klasyfikuje konstytucje według kilku kryteriów: okresu histo- rycznego, w którym zostały uchwalone (stare, nowe, współczesne), formy (pisane, nie- pisane, mieszane), tres´ci (liberalne, etatystyczne, liberalno-etatystyczne), szczegółowo- s´ci postanowien´ (lakoniczne, s´rednie, rozbudowane), moz˙liwos´ci zmian (sztywne, ela- styczne), sposobu uchwalenia (przyje˛te przez naród, be˛da˛ce umowa˛, oktrojowane). Szósta cze˛s´c´ podre˛cznika to szczegółowy opis procesu uchwalenia obowia˛zuja˛- cej Konstytucji Ukrainy obejmuja˛cy lata 1990–1996. Według Autora wste˛pny („przygotowawczy”) etap kształtowania nowego ustroju rozpocza˛ł sie˛ jeszcze w ra- mach Ukrain´skiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej od przyje˛cia 16 lipca 1990 r. Deklaracji o Suwerennos´ci Pan´stwowej Ukrainy i trwał do 24 sierpnia 1991 r., kiedy to uchwalono Akt Deklaracji Niepodległos´ci Ukrainy. W tym czasie powołano pierwsza˛ komisje˛ konstytucyjna˛ (24 paz´dziernika 1990 r.) i pojawiły sie˛ pierwsze projekty konstytucji. Naste˛pny etap prac nad konstytucja˛ to lata 1991–1993, a jego najwaz˙niejszy moment to przedstawienie projektu konstytucji z 1 lipca 1992 r. P. Steciuk pisze, iz˙ poddany on został szerokim konsultacjom społecznym, organizo- wano takz˙e liczne konferencje naukowe na jego temat, a postulaty z nich płyna˛ce wykorzystano do poprawienia projektu. 24 wrzes´nia 1993 r. na posiedzeniu Rady Najwyz˙szej odbyła sie˛ szczegółowa dyskusja na temat projektu Konstytucji w nowej redakcji, jednakz˙e dalsze prace konstytucyjne zostały przerwane z powodu ostrego kryzysu politycznego. Według relacji Autora podre˛cznika, po wyborach do Rady Najwyz˙szej 20 wrzes´- nia 1994 r. powołano nowa˛ Komisje˛ Konstytucyjna˛ i rozpocza˛ł sie˛ drugi etap prac nad ustawa˛ zasadnicza˛ Ukrainy. Obok projektu prezydenckiego pojawiło sie˛ kilka projektów przygotowanych przez partie polityczne, w szczególnos´ci: Kongresu Ukrain´skich Nacjonalistów, Chrzes´cijansko-Demokratycznej Partii Ukrainy, Ukrain´- Sławomira Wronkowska, Maciej Zielin´ski, Komentarz do zasad techniki przwodawczej 177 skiej Partii Republikan´skiej i frakcji komunistycznej w Radzie Najwyz˙szej. Mimo to prace nad konstytucja˛ przebiegały bardzo wolno. Z inicjatywy prezydenta uchwalono „mała˛ konstytucje˛”, ale opozycja zakwestionowała legalnos´c´ tego aktu. Kryzys zo- stał zaz˙egnany zatwierdzeniem przez Rade˛ Najwyz˙sza˛ 8 czerwca 1995 r. dokumentu zatytułowanego: „Porozumienie konstytucyjne w sprawie podstawowych zasad or- ganizacji i funkcjonowania władzy pan´stwowej i samorza˛du terytorialnego na Ukrai- nie zawarte mie˛dzy Rada˛ Najwyz˙sza˛ Ukrainy i Prezydentem Ukrainy na okres do uchwalenia nowej konstytucji Ukrainy, oparte na ustawie «O władzy pan´stwowej i samorza˛dzie terytorialnym Ukrainy» uchwalonej 18 maja 1995 r.”. Był to pocza˛tek trzeciego i ostatniego etapu prac nad Konstytucja˛ Ukrainy. 11 marca 1996 r. nowa Komisja Konstytucyjna przedłoz˙yła ostateczna˛ wersje˛ projektu konstytucji. Znowu wywołał on wiele kontrowersji w parlamencie, ale pod naciskiem prezydenta 28 czerwca 1996 r. został uchwalony. Ostatnia cze˛s´c´ ksia˛z˙ki dotyczy systemów ochrony konstytucji. Autor rozpoczyna swoje rozwaz˙ania od przedstawienia genezy prawnej ochrony konstytucji. Opisuje zwia˛zane z nia˛ koncepcje A. Hamiltona, E.J. Sieyes’a, H. Kelsena oraz profesora Uniwersytetu we Lwowie S. Dnistrianskiego, przedstawia modele badania konstytu- cyjnos´ci oraz współczesne ukrain´skie rozwia˛zania w tym zakresie. Jestem przekonany, z˙e podre˛cznik P. Steciuka dobrze słuz˙y studentom ucza˛cym sie˛ podstaw prawa konstytucyjnego, a dla polskiego czytelnika jest cennym z´ródłem informacji nie tylko o historii ukrain´skiego konstytucjonalizmu, ale takz˙e o pogla˛- dach przedstawicieli doktryny ukrain´skiego prawa konstytucyjnego.

Krzysztof Eckhardt

SŁAWOMIRA WRONKOWSKA, MACIEJ ZIELIN´ SKI Komentarz do zasad techniki prawodawczej Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, s. 316

Od dnia, kiedy weszło w z˙ycie (1 sierpnia 2002 r.) rozporza˛dzenie prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908), nalez˙ało oczekiwac´, z˙e wybitni specjalis´ci w zakresie problematyki prawotwórstwa i legislacji — Sławomira Wronkowska i Maciej Zielin´- ski — wypowiedza˛ sie˛ w tej kwestii i oddadza˛ do ra˛k czytelników nowy komentarz do „Zasad techniki prawodawczej” (ZTP). Autorzy sa˛ bowiem znani jako twórcy komentarza z 1997 r. do obowia˛zuja˛cych wówczas zasad techniki prawodawczej z 1991 r.1, pierwszego wydawnictwa na rynku ksie˛garskim o takim charakterze.

1 Zała˛cznik do uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (M.P. Nr 44, poz. 310). 178 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Noty

Nakładem Wydawnictwa Sejmowego ukazał sie˛ „Komentarz do zasad techniki prawodawczej”, adresowany przede wszystkim do rza˛dowych i parlamentarnych słuz˙b legislacyjnych, czyli osób przygotowuja˛cych projekty aktów normatywnych i kontroluja˛cych ich poprawnos´c´, a takz˙e do posłów i senatorów. Autorzy wyraz˙aja˛ równiez˙ przekonanie, z˙e opracowanie moz˙e zainteresowac´ podmioty, które interpre- tuja˛ teksty prawne „jako osoby decyduja˛ce w procesie stosowania prawa, jak i innych uczestników obrotu prawnego” (s. 9), ze wzgle˛du na fakt, z˙e znajda˛ w opracowaniu „wiele waz˙kich wskazówek dotycza˛cych wykładni prawa” (s. 21). Racjonalne tworzenie prawa nalez˙y do najistotniejszych zagadnien´ współczesne- go prawoznawstwa, co wielokrotnie podkres´lano w literaturze prawniczej, a proble- matyka doskonalenia prawa i metod jego tworzenia stała sie˛ przedmiotem szczególne- go zainteresowania doktryny, praktyki prawniczej, a takz˙e politycznych decydentów2. Omawiana pozycja wychodzi naprzeciw zapotrzebowaniu na fachowe kompendium, be˛da˛ce z´ródłem wskazówek, jak poste˛powac´, by tworzyc´ dobre prawo, stanowia˛c war- tos´ciowe wzbogacenie pis´miennictwa pos´wie˛conego tej problematyce3. Obecny „Komentarz” Autorzy wzbogacili o rozdział pos´wie˛cony technice pra- wodawczej i jej zasadom, który ma przybliz˙yc´ czytelnikom poje˛cie techniki prawo- dawczej, rozumianej zarówno jako umieje˛tnos´c´ sporza˛dzania poprawnych aktów normatywnych, jak i zespół reguł opisuja˛cych poprawne konstruowanie aktów nor- matywnych. W rozdziale tym omówione zostały rodzaje i zadania dyrektyw techniki prawodawczej, przybliz˙ono ogólna˛ charakterystyke˛ obowia˛zuja˛cych zasad techniki prawodawczej, a takz˙e podje˛to rozwaz˙ania dotycza˛ce prawnego charakteru reguł te- chniki prawodawczej i konsekwencji ich naruszenia. Jak podkres´laja˛ Autorzy, „nowe zasady, podobnie jak te z 1991 r., oparto na dwóch załoz˙eniach. Przede wszystkim, z˙e powinny one proponowac´ umiarkowana˛ reforme˛ techniki prawodawczej: nie dokonywac´ radykalnej zmiany wykształconych i utrwalonych sposobów formułowania aktów normatywnych, ale wzbogacac´ je, do- precyzowywac´ lub upraszczac´. Przyje˛to takz˙e, z˙e zasady powinny sie˛ opierac´ na moz˙liwie spójnej koncepcji teoretycznoprawnej” (s. 16). Komentatorzy nie uciekaja˛ przed analiza˛ charakteru obowia˛zuja˛cego rozporza˛- dzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Forma prawna, jaka˛ przyje˛to w stosunku do ZTP, przepisy upowaz˙niaja˛ce do ich uregulowania, niedookres´lony adresat, brak przepisów nakładaja˛cych sankcje˛ za nieprzestrzeganie reguł techniki prawodawczej i inne problemy dyskutowane na łamach periodyków prawniczych znalazły odbicie równiez˙ we wprowadzeniu do „Komentarza”. Nie ulega wa˛tpliwo- s´ci, z˙e nadanie zasadom techniki prawodawczej formy rozporza˛dzenia znacznie pod- niosło ich range˛, jednak, jak zauwaz˙ono, nie wpłyne˛ło to jednoznacznie na przyczy- nienie sie˛ do powszechniejszego respektowania tak ustalonych zasad. Przedmiotem opracowania nie jest jednak pogłe˛biona analiza zasygnalizowanych wyz˙ej proble-

2 Zob. m.in. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznan´ 1982. 3 Zob. równiez˙ Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporza˛dzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003. Sławomira Wronkowska, Maciej Zielin´ski, Komentarz do zasad techniki przwodawczej 179 mów4, poniewaz˙ ma ono głównie za zadanie wskazanie, przy uz˙yciu jakich s´rodków doprowadzic´ do ujednolicenia sposobu formułowania tekstów aktów normatywnych oraz słuz˙yc´ pomoca˛ legislatorom przy opracowywaniu tych tekstów. „Zasady techniki prawodawczej” z 2002 r. to kolejny, czwarty juz˙ zbiór reguł wskazuja˛cych, jak poprawnie konstruowac´ akty normatywne oraz w jaki sposób do- konywac´ zmian w systemie prawa. Opracowanie nowych „Zasad techniki prawo- dawczej” było podyktowane potrzeba˛ wypełnienia luki, która powstała po utracie mocy uchwały Rady Ministrów z 1991 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Wprowadzono równiez˙ zmiany zwia˛zane z uchwaleniem nowej konstytucji, zwła- szcza w zakresie z´ródeł prawa oraz dostosowano ZTP do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odniesieniu do poprzedniej regulacji, zbiór dyrektyw, a co za tym idzie, tekst „Komentarza do zasad techniki prawodawczej” został poszerzony i w wielu przypad- kach uszczegółowiony. Dotyczy to kwestii „opracowywania projektów ustaw, rozpo- rza˛dzen´, aktów normatywnych o charakterze wewne˛trznym (uchwał i zarza˛dzen´) oraz aktów prawa miejscowego, a takz˙e prostowania błe˛dów w tych aktach oraz opracowywania ich tekstów jednolitych” (s. 16). Autorzy, komentuja˛c kolejne przepisy (§ 1 – § 163), wiele z nich ilustruja˛ przy- kładami zaczerpnie˛tymi z ustawodawstwa ostatnich lat i poruszaja˛ aktualne proble- my, takie jak powszechne ostatnio błe˛dy legislacyjne, wynikaja˛ce mie˛dzy innymi z procesu harmonizacji prawa polskiego z prawem unijnym. W swym opracowaniu zamieszczaja˛ spostrzez˙enia i informacje przydatne w pracach nad projektami aktów normatywnych, duz˙e znaczenie przywia˛zuja˛c do przejrzystos´ci konstrukcyjnej pro- jektu aktu, do przestrzegania reguł je˛zykowych zapewniaja˛cych komunikatywnos´c´ i zrozumiałos´c´ tekstu oraz do precyzji terminologicznej. W ksia˛z˙ce autorzy poruszaja˛ kwestie zwia˛zane z procesem prawodawczym, któ- re w praktyce moga˛ stwarzac´ problemy. Wyjas´nienia stanowia˛ pogłe˛biona˛ analize˛ projektu ustawy, jej budowy, tytułu, układu i postanowien´ przepisów merytorycz- nych, przejs´ciowych i dostosowuja˛cych, przepisów kon´cowych i karnych, upowaz˙- nien´ i wytycznych, omawiaja˛ zasady dokonywania nowelizacji ustawy i ogłaszania tekstu jednolitego oraz sposoby sprostowania błe˛du. W Komentarzu znajdziemy równiez˙ omówienie budowy projektu aktu wykonawczego, aktów normatywnych o charakterze wewne˛trznym oraz aktów prawa miejscowego, a takz˙e typowych s´rod- ków techniki prawodawczej. Komentatorzy dostarczaja˛ niezbe˛dnych wiadomos´ci i wskazówek słuz˙bom legis- lacyjnym, biora˛cym udział w procesie tworzenia prawa. Podkres´laja˛ takz˙e znaczenie nowego, pierwszego przepisu ZTP, który odnosi sie˛ do metodyki prac legislacyjnych (§ 1), okres´laja˛c działania, jakie powinny poprzedzac´ podje˛cie decyzji o przygotowa- niu projektu ustawy. Wprowadzenie przepisu przypominaja˛cego twórcy ustawy, z˙e s´rodki prawne sa˛ jednymi z wielu moz˙liwych s´rodków oddziaływania społecznego,

4 Na ten temat zob. S. Wronkowska, O meandrach skutecznos´ci nowych zasad techniki prawodaw- czej, „Przegla˛d Legislacyjny” 2004, nr 4. 180 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Noty jest szczególnie znamienne w obecnych czasach, gdzie panuje powszechne przeko- nanie, z˙e „ustanowienie czy zmiana norm prawnych same przez sie˛ wywołuja˛ poz˙a˛- dane zmiany w z˙yciu społecznym” (s. 23). Na szczególna˛ uwage˛ zasługuja˛ tez˙ nowe przepisy zasad techniki prawodawczej, rozszerzaja˛ce rozdział dotycza˛cy przepisów upowaz˙niaja˛cych, ze wskazaniem na co- raz powszechniejsze w polskim ustawodawstwie odesłania do przepisów prawa wspólnotowego czy postanowien´ umów mie˛dzynarodowych. W ksia˛z˙ce pozytywnie zaznaczaja˛ sie˛ liczne przywołania orzecznictwa Trybuna- łu Konstytucyjnego, Sa˛du Najwyz˙szego i Naczelnego Sa˛du Administracyjnego, w których praktyce orzeczniczej nader cze˛sto znajduja˛ sie˛ odniesienia do stosowania dyrektyw techniki prawodawczej wynikaja˛cych wprost z obowia˛zuja˛cych „Zasad te- chniki prawodawczej”. Jak wskazuja˛ Autorzy, „niekiedy w naste˛pstwie błe˛dów w technice prawodawczej rozwia˛zania aktu normatywnego staja˛ sie˛ tak dalece wadliwe i nieprzewidywalne, z˙e naruszaja˛ standardy prawodawstwa w pan´stwie prawa, najcze˛s´ciej zasade˛ zaufania oby- watela do prawa. W takich przypadkach akt normatywny zostaje uznany za niekonstytu- cyjny. Zwraca na to uwage˛ Trybunał Konstytucyjny, wykazuja˛c w swych orzeczeniach, z˙e okres´lone wady aktu normatywnego, niedaja˛ce sie˛ tolerowac´ w pan´stwie prawa, po- wstały w naste˛pstwie lekcewaz˙enia reguł techniki prawodawczej” (s. 20). Omówiona praca stanowi wyczerpuja˛ce i wartos´ciowe kompendium, równiez˙ ze wzgle˛du na jej przejrzysty układ. Kaz˙dy przepis rozporza˛dzenia „Zasad techniki prawo- dawczej” jest opatrzony klarownym komentarzem, czasem zawieraja˛cym odesłanie do wyjas´nien´ dotycza˛cych innych przepisów ZTP, co ułatwia praktyczne korzystanie z „Komentarza”. Taki stan rzeczy wynika zapewne z faktu, z˙e Autorzy sa˛ nie tylko wybitnymi znawcami w zakresie teorii pan´stwa i prawa, ale równiez˙ uznanymi autory- tetami w dziedzinie legislacji. „Komentarz do zasad techniki prawodawczej” jest praca˛ niezbe˛dna˛ dla wszyst- kich uczestników procesu legislacyjnego, na kaz˙dym z jego etapów i podstawowa˛ pozycja˛ „biblioteki legislatora”.

Urszula Góral

PETRO STECIUK Stanisław Dnistrians’kyj jak konstytucionalist Lwiws’kyj Derz˙awnyj Uniwersytet im. Iwana Franka, Lwiw 1999, s. 230

Przedmiotem pracy Petra Steciuka (kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego, Administracyjnego i Finansowego na Wydziale Prawa Lwowskiego Pan´stwowego Uniwersytetu im. Iwana Franki) jest analiza pogla˛dów konstytucyjnoprawnych Stani- Petro Steciuk, Stanisław Dnistrians’kyj jak konstytucionalist 181 sława Dnistrianskiego. Spróbujmy na wste˛pie przybliz˙yc´ te˛ postac´. Dnistrianski uro- dził sie˛ 13 listopada 1870 r. w Tarnopolu w rodzinie nauczycielskiej. W 1888 r. ukon´- czył gimnazjum w Tarnopolu, a naste˛pnie odbył studia prawnicze na Uniwersytecie Wieden´skim, gdzie uzyskał stopien´ doktora prawa. W latach 1898–1901 pracował na Uniwersytecie Jana Kazimierza we Lwowie jako docent, a od 1901 i po 1918 r. — na stanowisku profesora. W 1899 r. został kierownikiem katedry austriackiego prawa cy- wilnego na Wydziale Prawa tegoz˙ uniwersytetu (jednej z dwóch katedr, na których wy- kłady prowadzono w je˛zyku ukrain´skim). W latach 1907–1918 S. Dnistrianski był dwukrotnie wybierany do parlamentu austriackiego z listy partii narodowo-demokra- tycznej. Od roku 1918 i po 1934 S. Dnistrianski przebywał na emigracji, najpierw w Wiedniu, a potem w Czechosłowacji. Był jednym z inicjatorów załoz˙enia Wolnego Uniwersytetu Ukrain´skiego w Pradze, w którym był profesorem, dziekanem wydzia- łów Prawa i Nauk Społeczno-Ekonomicznych, prorektorem i rektorem. W 1934 r. S. Dnistrianski przeniósł sie˛ z Pragi do Uz˙gorodu, gdzie zmarł 5 maja 1935 r. Omawiana ksia˛z˙ka składa sie˛ z dwóch cze˛s´ci. W pierwszej, została scharakte- ryzowana praca naukowa, działalnos´c´ społeczno-polityczna, a takz˙e dziedzictwo konstytucyjnoprawne Dnistrianskiego. P. Steciuk analizuje jego prace z zakresu pra- wa konstytucyjnego, jak „Prawa je˛zyka ruskiego na Uniwersytecie Lwowskim” (1901–1902), „Reforma prawa wyborczego Austrii” (1906), „Samookres´lenie naro- dów” (1919), „Statut dla Galicji” (1919), „Ukraina a Konferencja S´ wiatowa” (1919), „Nowe projekty Ukrain´skiej Konstytucji” (1920), „Nowe Pan´stwo” (1923), „Teoria konstytucji” (1923), „Demokracja i jej przyszłos´c´” (1933). Druga cze˛s´c´, pos´wie˛cona jest omówieniu mys´li konstytucyjnej Dnistrianskiego, w tym takich kategorii, jak konstytucja pan´stwa, pan´stwo konstytucyjne, prawa człowieka, organizacja central- nej władzy pan´stwowej, samorza˛d terytorialny i organizacja władzy lokalnej. W pra- cy zostały takz˙e zamieszczone fragmenty pism Dnistrianskiego. Sa˛ to projekty konstytucyjne dotycza˛ce: „Ustroju Pan´stwa Galicyjskiego” i „Konstytucji Zacho- dnio-Ukrain´skiej Republiki Ludowej”, a takz˙e artykuły „Teoria konstytucji”, „Nowe pan´stwo”, „Demokracja i przyszłos´c´”. Petro Steciuk dokonał analizy projektów konstytucyjnych S. Dnistrianskiego: „Ustrój Pan´stwa Galicyjskiego. Projekt tymczasowych podstawowych ustaw dla po- wołania do z˙ycia Pan´stwa Galicyjskiego” (1918) i „Projekt Konstytucji Zachodnio- -Ukrain´skiej Republiki Ludowej” (1920). Pierwszy z wymienionych projektów (nie zawiera daty jego napisania, ale, jak dowodzi P. Steciuk, był sporza˛dzony mie˛dzy 18 paz´dziernika a 13 listopada 1918 r.), składał sie˛ z dwóch cze˛s´ci: w pierwszej, za- warte zostały przepisy dotycza˛ce terytorium pan´stwa i praw obywateli, a w drugiej regulacje dotycza˛ce ustroju naczelnych organów pan´stwowych, tj. Rady Narodowej (parlamentu), Rady Starszych (jako prezydium parlamentu), rza˛du (Uprawa Ludo- wa). Drugi ze wspomnianych projektów konstytucyjnych — „Projekt Konstytucji Zachodnio-Ukrain´skiej Republiki Ludowej” z 1920 r. — był sporza˛dzony przez Dni- strianskiego „na zamówienie” Rza˛du Zachodnio-Ukrain´skiej Republiki Ludowej. Składał sie˛ mie˛dzy innymi z cze˛s´ci „Pan´stwo i Prawo” (która dzieliła sie˛ na rozdziały 182 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Noty

„Pan´stwo prawa”, „Prawa człowieka i obywatela”, „Prawa narodu”), naste˛pnie z cze˛- s´ci „Władza pan´stwowa” (która dzieliła sie˛ na rozdziały „Podstawy władzy pan´stwo- wej”, „Organizacja woli narodu” i „Realizacja woli narodu”). Omawiaja˛c wizje˛ pan´stwa konstytucyjnego według Dnistrianskiego, P. Steciuk wskazuje, z˙e powinno byc´ ono pan´stwem prawa, niepodległym, narodowym, demo- kratycznym, socjalnym. Autor okres´la przy tym, na czym według Dnistrianskiego polegała kaz˙da z wymienionych zasad ustrojowych (s. 90–98). Natomiast analizuja˛c pogla˛dy Dnistrianskiego, precyzuje, iz˙ rozumiał on konstytucje˛ jako ustawe˛ najwyz˙- sza˛, która powinna byc´ osnowa˛ całego systemu prawnego. Miała byc´ wie˛c uchwalana w sposób szczególny, zmiany do niej powinny byc´ takz˙e wprowadzane w trybie szczególnym (bardziej skomplikowany w porównaniu z innymi ustawami, s. 75). Po- niewaz˙, jak uwaz˙a Dnistrianski, konstytucja współczesnego pan´stwa musi zawierac´ pewne minimum odpowiednich regulacji prawnych, na które składaja˛ sie˛ przepisy dotycza˛ce podstaw ustroju pan´stwa, suwerennos´ci narodu, ustalaja˛ce ogólnie uznane (podstawowe) prawa i wolnos´ci człowieka i obywatela, okres´laja˛ce system organów władzy pan´stwowej na zasadzie trójpodziału władzy, ustalaja˛ce podstawy wzajem- nych relacji mie˛dzy organami centralnej władzy pan´stwowej a organami władz lokal- nych (s. 80). System z´ródeł prawa Dnistrianski rozumiał jako logicznie zbudowany hierarchiczny system „aktów normatywno-prawnych”, tzn. konstytucja, ustawy i na kon´cu akty podustawowe (rozporiadky). Ustawy, w uje˛ciu Dnistrianskiego, sa˛ to „ustanowione przez pan´stwo zasady z˙ycia społecznego mie˛dzy ludz´mi lub relacje ludzi i pan´stwa, lub pan´stwa i ludzi”, dziela˛ sie˛ na ustawy konstytucyjne, ustawy wyz˙sze, ustawy zwykłe. Ustawy konstytucyjne to te, których materia dotyczy ogólnej regulacji organizacji pan´stwa, jak i relacji z jednostkami (obywatelami) i narodami. Do grupy ustaw wyz˙szych zaliczał te ustawy, które konkretyzowały ustawy konsty- tucyjne. Natomiast ustawy zwykłe to takie, które nie nalez˙ały ani do pierwszej, ani do drugiej grupy ustaw (s. 88). Stanisław Dnistrianski krytykował Konstytucje˛ Rosji Radzieckiej z lipca 1918 r. Nie uwaz˙ał jej za ustawe˛ zasadnicza˛. Autor przytacza pie˛c´ przyczyn, dla których według Dnistrianskiego, Konstytucji Rosji Radzieckiej nie wolno było uwaz˙ac´ za konstytucje˛ w pełnym rozumieniu tego słowa. Argumenty Dnistrianskiego sa˛ naste˛- puja˛ce: a) w jej uchwaleniu nie brał udziału cały naród rosyjski; b) nie zawiera wszystkich podstawowych wolnos´ci i praw człowieka; c) sami bolszewicy nie uwa- z˙ali Republiki Radzieckiej za pan´stwo, ale za federacje˛ rad, istnienie zas´ konstytucji bez pan´stwa jest niemoz˙liwe; d) pan´stwo, które opiera sie˛ na konstytucji, powinno byc´ pan´stwem prawa, zas´ konstytucja sowiecka nie uznawała ani zasady pan´stwa prawa, ani zasady podziału władzy; e) konstytucja powinna zawierac´ stałe podstawy ładu pan´stwowego, natomiast w Konstytucji Rosji Radzieckiej brak jest takich pod- staw (s. 81–82). Dnistrianski zaznacza, z˙e „istota uchwały pia˛tego ogólnorosyjskiego kongresu sowietów (V Zjazd Rad miał miejsce w dniach 4–10 lipca 1918 r. — przyp. M.G. i A.K.), nie odpowiada tres´ci konstytucji pan´stw nowoz˙ytnych, ale ma charak- ter manifestu rewolucyjnego w ramach rewolucyjnej organizacji Republiki Radziec- Petro Steciuk, Stanisław Dnistrians’kyj jak konstytucionalist 183 kiej. A wie˛c nie ma wa˛tpliwos´ci, z˙e Rosja Radziecka nie ma konstytucji, a tylko so- wiecki program rewolucyjny” (s. 82). Podzielaja˛c oceny Dnistrianskiego co do kon- stytucji z 1918 r. przypomnijmy, iz˙ w ówczesnej doktrynie prawnej nader pozytywne stanowisko zaja˛ł wobec niej H. Kelsen (por. tegoz˙ O istocie i wartos´ci demokracji, Warszawa 1985, s. 51). Jednak warto przypomniec´, iz˙ w samym ruchu socjalisty- cznym (chodzi nam zwłaszcza o krytyczne stanowiska K. Kautsky’ego i R. Luksem- burg) spotkała sie˛ ona z negatywnym przyje˛ciem. W rozwaz˙aniach dotycza˛cych „praw człowieka” P. Steciuk dokonał charakterystyki zasad, na których Dnistrianski opierał katalog praw człowieka i obywatela. Były to mie˛- dzy innymi zasada równos´ci (mie˛dzy kobieta˛ a me˛z˙czyzna˛, wszystkich ludzi wobec pra- wa, wszystkich ludzi w ochronie prawnej niezalez˙nie od posiadanego obywatelstwa), za- sada jednos´ci praw, swobód i obowia˛zków (s. 100). Ws´ród praw i wolnos´ci, umieszczo- nych przez Dnistrianskiego w jego projektach konstytucyjnych, P. Steciuk skupia sie˛ na analizie wolnos´ci osobistej, nienaruszalnos´ci mieszkania, prawie swobodnego osiedlenia sie˛ i przepływu ludzi, „prawie tajemnicy z˙ycia prywatnego”, wolnos´ci wyznania, prawie zrzeszania sie˛ obywateli, swobody wyraz˙ania pogla˛dów, wolnos´ci wyborów, swobodzie przedsie˛biorczos´ci, prawie do ochrony socjalnej, prawach mniejszos´ci narodowych. Pra- wa mniejszos´ci narodowych wyraz˙ałyby sie˛, po pierwsze — w zagwarantowaniu doste˛pu mniejszos´ci narodowych do udziału w sprawowaniu władzy pan´stwowej, po drugie — w gwarancji zachowania i rozwoju własnej kultury. W swych projektach konstytucyj- nych Dnistrianski przewidywał wprowadzenie w Pan´stwie Galicyjskim trzech je˛zyków pan´stwowych: ukrain´skiego, polskiego i niemieckiego (s. 99–112). Petro Steciuk przedstawia takz˙e plan Dnistrianskiego co do „organizacji centralnej władzy pan´stwowej”. Według Dnistrianskiego, władza powinna byc´ podzielona na ustawodawcza˛, wykonawcza˛ i sa˛downicza˛, przy czym waz˙ne jest uwzgle˛dnienie wzajemnej kontroli mie˛dzy władzami (s. 112). Władze˛ ustawodawcza˛ powinien spra- wowac´ parlament wybierany przez wszystkich obywateli, którzy maja˛ prawo głosu. W projekcie konstytucji Zachodnio-Ukrain´skiej Republiki Ludowej (1920) Dnistrianski przewidywał utworzenie parlamentu (Izby Narodowej) o czteroletniej kadencji. O waz˙- nos´ci wyborów miał decydowac´ Sa˛d Nadzwyczajny Zachodnio-Ukrain´skiej Republiki Ludowej, w skład którego miało wchodzic´ 6 członków (3 posłów Izby Narodowej i 3 se˛- dziów Pan´stwowego Trybunału Sa˛dowego). Obok Izby Narodowej, Dnistrianski prze- widywał istnienie jeszcze jednego organu władzy ustawodawczej — Rady Ogólnonaro- dowej, składaja˛cej sie˛ w połowie z posłów Izby Narodowej i w połowie z przedstawi- cieli samorza˛dów obwodowych, komisji ludowych i ogólnonarodowych zjazdów. Do jej kompetencji miało nalez˙ec´ wnoszenie zmian i poprawek do konstytucji. Oprócz Izby Narodowej i Rady Ogólnonarodowej Dnistrianski proponował wprowadzenie instytucji referendum (zboru narodu), a takz˙e komisji (komory ludowe) złoz˙onych z przedstawi- cieli poszczególnych grup zawodowych (s. 114–125). Władze˛ wykonawcza˛ mieli sprawowac´ prezydent i rza˛d. Prezydent miał byc´ wy- bierany w wyborach powszechnych. Z kolei rza˛d miał byc´ konstytuowany przez pre- zydenta (s. 125). 184 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Noty

Ustalaja˛c podstawy ustroju władzy sa˛downiczej, Dnistrianski proponował utworze- nie sa˛dów powszechnych i sa˛dów administracyjnych. Jedynym organem jurysdykcji konstytucyjnej miał byc´ Pan´stwowy Trybunał Sa˛dowy. Jego włas´ciwos´c´ polegałaby na rozstrzyganiu spraw o niezgodnos´ci ustaw z konstytucja˛ oraz rozpoznawaniu spraw o od- powiedzialnos´ci urze˛dników piastuja˛cych wyz˙sze stanowiska w pan´stwie. Se˛dziowie sa˛- dów powszechnych i administracyjnych mieli byc´ mianowani na swe stanowiska przez prezydenta. Inny miał byc´ natomiast tryb powoływania se˛dziów Pan´stwowego Trybunału Sa˛dowego: miał sie˛ on składac´ z 12 członków, z których 6 miało byc´ wybieranych przez zbory narodu, a pozostałych 6 mianowanych przez prezydenta. Interesuja˛ce jest to, z˙e wybranym na se˛dziego Pan´stwowego Trybunału Sa˛dowego mógł zostac´ kaz˙dy obywatel maja˛cy bierne prawo wyborcze. Natomiast mianowanym na stanowisko se˛dziego Pan´- stwowego Trybunału Sa˛dowego przez prezydenta mógł byc´ tylko obywatel, który ukon´- czył 40 lat z˙ycia i pracował na stanowisku se˛dziego lub wykonywał wolny zawód praw- niczy. Tak wie˛c Trybunał ten, w połowie mógł sie˛ składac´ z osób nie maja˛cych wykształ- cenia prawniczego, w połowie zas´ w jego skład wchodziliby prawnicy (s. 132–135). Jak pisze autor, Dnistrianski był zwolennikiem wyposaz˙enia samorza˛du teryto- rialnego w szerokie uprawnienia. Przy czym w swoich projektach przewidywał ist- nienie zarówno samorza˛du terytorialnego, jak i lokalnej władzy pan´stwowej, która miałaby reprezentowac´ w regionach interesy władzy centralnej. Analizuja˛c projekt konstytucji Zachodnio-Ukrain´skiej Republiki Ludowej (z 1920 r.) w zakresie ustroju samorza˛du terytorialnego i lokalnej władzy pan´stwowej, P. Steciuk wyodre˛bnia w nim naste˛puja˛ce zasady ustroju władzy lokalnej: 1) tworzenie trójstopniowego sy- stemu organów samorza˛du lokalnego w postaci wybieralnych organów (rady okre˛- gów, powiatów i gromad); 2) równolegle przewidywane było stworzenie dwustop- niowego systemu organów lokalnej władzy pan´stwowej, złoz˙onego z zarza˛du okre˛gu i zarza˛du powiatu; 3) rada gromady mogła wykonywac´ funkcje delegowane jej przez organy lokalnej władzy pan´stwowej; 4) tworzenie organów wykonawczych w radach okre˛gów i powiatów nie było przewidywane; 5) organy samorza˛dowe miały byc´ wy- bierane przez mieszkan´ców danej miejscowos´ci w wyborach powszechnych, rów- nych, bezpos´rednich i w głosowaniu tajnym. Kadencja miała trwac´ cztery lata; 6) przewodnicza˛cego gromady mieli wybierac´ sami mieszkan´cy; 7) przewodnicza˛cy zarza˛du okre˛gowego i powiatowego byliby wybierani przez mieszkan´ców z grona trzech kandydatów przedstawionych przez prezydenta (s. 141–142). Ksia˛z˙ka P. Steciuka jest interesuja˛ca z uwagi na docenienie koncepcji ustrojowych S. Dnistrianskiego, ale — jak sie˛ wydaje — moz˙e miec´ takz˙e znaczenie z punktu widze- nia polskiej doktryny prawnej. Projekty konstytucyjne S. Dnistrianskiego odzwierciedla- ły bowiem nastroje ukrain´skich sił politycznych z przełomu wieków i pokazywały ich wi- zje˛ ustroju pan´stwa ukrain´skiego w Galicji Wschodniej. Rozpatruja˛c pogla˛dy ukrain´skich konstytucjonalistów, w tym i Dnistrianskiego, moz˙emy sie˛ zorientowac´, jak wygla˛dałby ustrój pan´stwa ukrain´skiego, gdyby powiodły sie˛ próby utworzenia go po roku 1918.

Mirosław Granat, Andrzej Kosyło A. OPIS MATERIAŁÓW NADESŁANYCH NA KONFERENCJE˛ KONSTYTUCYJNA˛ ORGANIZOWANA˛ PRZEZ KLUB BBWR W DNIACH 30 I 31 LIPCA 1928 R.

Publikowany poniz˙ej dokument pochodza˛cy z teki pozostawionej przez prof. Kon- stantego Grzybowskiego w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ powstał pomie˛dzy 20 i 30 lipca 1928 r. w okresie zainicjowanych przez Sanacje˛ intensywnych prac nad zmiana˛ obowia˛zuja˛cej konstytucji. Autorem jest najprawdopodobniej poseł Adam Pia- secki, a materiał został powielony (w tece znajduja˛ sie˛ 3 egzemplarze) i przekazany uczestnikom zorganizowanej przez Walerego Sławka ostatecznie trzydniowej konfe- rencji (30, 31 lipca i 1 sierpnia 1928 r.), nazywanej „ankieta˛ przygotowawcza˛ do re- formy konstytucji”. Osobisty udział w tej konferencji wzie˛li prominentni przedstawiciele obozu rza˛- dza˛cego oraz profesorowie prawa: Antoni Anusz (poseł), Stanisław Bukowiecki (Pre- zydent Prokuratorii Generalnej), Stanisław Car (wiceminister sprawiedliwos´ci), Sta- nisław Estreicher (prof. UJ), Tadeusz Hołówko (naczelnik wydziału w MSZ), Janusz Je˛drzejewicz (poseł), Witold Kamieniecki (senator), Marian Kos´ciałkowski (poseł), Zdzisław Lechnicki (poseł), Adolf Maciesza (poseł), Stanisław Mackiewicz (poseł), Ignacy Matuszewski (dyrektor departamentu w MSZ), Wacław Makowski (prof. po- seł), Alfred Ohanowicz (prof. Uniwersytetu Poznan´skiego), Jerzy Paciorkowski (dyre- ktor departamentu w MSW), Adam Piasecki (poseł), Jan Piłsudski (poseł), Aleksander Prystor (płk), Janusz Radziwiłł (poseł), Walery Roman (senator), Wojciech Rostworo- wski, Eustachy Sapieha (poseł), Adam Skwarczyn´ski (kpt.), Walery Sławek (płk, poseł) Kazimierz S´witalski (minister os´wiaty), Józef Targowski (poseł), Władysław Zawadzki (prof. Uniwersytetu Wilen´skiego). 186 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

Dla nich przede wszystkim opracowany został poniz˙szy opis. Cze˛s´c´ uczestników konferencji przygotowała wczes´niej na pis´mie róz˙norodne projekty zmian (Bukowie- cki, Zawadzki, Estreicher, Kamieniecki, Car, Sapiecha, Piasecki), w trakcie konfe- rencji własny projekt złoz˙ył Matuszewski. Wła˛czono równiez˙ materiały nadesłane przez osoby nieobecne (prof. Władysława Leopolda Jaworskiego, prof. Jana Kanty Kochanowskiego) oraz projekt niez˙yja˛cego juz˙ wówczas Jana Tarnowskiego. Przedstawione materiały róz˙niły sie˛ od siebie zarówno pod wzgle˛dem sposobu, jak i zakresu opracowania. Car i Matuszewski przedstawili gotowe projekty nowej konstytucji. W. L. Jaworski przesłał projekt fragmentu dotycza˛cego prezydenta z uza- sadnieniami. Bukowiecki, Kamieniecki, Sapieha, Estreicher i Kochanowski przedło- z˙yli ogólne tezy uje˛te ba˛dz´ w forme˛ artykułów, ba˛dz´ w formie opisowej. Zawadzki i Piasecki zaproponowali szczegółowe poprawki do Konstytucji marcowej wraz z uzasadnieniem. Konferencja stanowiła raczej forum wymiany pogla˛dów, niz˙ zmierzała do wypra- cowania konkretnych rozwia˛zan´. Dyskusja skoncentrowała sie˛ wokół trzech kwestii: roli i sposobu wyboru głowy pan´stwa, stosunku rza˛du do prezydenta i do parlamentu oraz składu parlamentu i uprawnien´ senatu. W sprawozdaniach podkres´lano, z˙e oso- by piastuja˛ce urze˛dy pan´stwowe brały udział w konferencji w charakterze s´cis´le oso- bistym, nie zas´ urze˛dowym oraz z˙e Sławek jako gospodarz i Makowski jako przewod- nicza˛cy powstrzymali sie˛ od wyraz˙ania własnych pogla˛dów w trakcie dyskusji. Autorem sprawozdania z konferencji był poseł Adam Piasecki — ukon´czył je 15 sierpnia. Wkrótce ukazało sie˛ drukiem odbite jako re˛kopis w niewielkim nakła- dzie, przez co stanowi dzis´ bibliofilska˛ rzadkos´c´. We wspomnianej „tece Grzybowskiego”, spoczywaja˛cej obecnie w Archiwum Sejmu, znajduje sie˛ w formie maszynopisu lub re˛kopisu wiele niepublikowanych dota˛d wypowiedzi dotycza˛cych reformy konstytucyjnej (m.in. W. Zawadzkiego, St. Estreiche- ra, W. L. Jaworskiego, J. K. Kochanowskiego, A. Peretiatkowicza, K. Grzybowskie- go), z których ciekawsze mamy zamiar ogłaszac´ sukcesywnie w naste˛pnych numerach PS, oraz pochodza˛cy z 1928 r. projekt konstytucji autorstwa Stanisława Cara dyskuto- wany na wspomnianej konferencji w 1928 r.

Wojciech Kulisiewicz Opis materiałów nadesłanych na konferencje˛ konstytucyjna˛ organizowana˛ przez klub BBWR… 187

I. Opis1 materjałów nadesłanych w terminie do 20 lipca 1928 r. na konferencje˛ Konstytucyjna˛, organizowana˛ przez Klub B.B.W.R. w dniach: 30 i 31 lipca 1928 r.

Przesłane zostały referaty naste˛puja˛cych osób: 1/ Stanisław Bukowiecki, Prezes Prokuratorji Gen. 2/ Prof. Władysław Zawadzki, 3/ Prof. Stanisław Estreicher, 4/ Prof. Władysław Leopold Jaworski, 5/ Prof. Jan Kanty Kochanowski, 6/ Sen. Witold Kamieniecki, 7/ Wiceminister Stanisław Car, 8/ Pos. ks. Eustachy Sapieha, 9/ Pos. Adam Piasecki. Prócz tego konferencja ma do rozporza˛dzenia pos´miertne wydanie projektu Konstytucji Jana Tarnowskiego. Referaty te róz˙nia˛ sie˛ znacznie od siebie pod wzgle˛dem sposobu i zakresu opracowania. P. Wiceminister Car przedłoz˙ył gotowy projekt nowej Konstytucji; Prof. Jaworski gotowy projekt z uzasadnieniem działu Konstytucji, dotycza˛cego Prezydenta Rzeczypospolitej; p. St. Bukowiecki, Kamieniecki, ks. Sapieha, prof. Estreicher, prof. Kochanowski — tezy ogólne, uje˛te ba˛dz´ to w formie artykułów, ba˛dz´ krótkich postulatów. Prof. Zawadzki i poseł Piasecki złoz˙yli poprawki szczegółowe do istnieja˛cej Konstytucji z umotywowaniem. Z tych wzgle˛dów zestawienie porównawcze nadesłanych materjałów napotyka na duz˙e trudnos´ci te- chniczne. Dla ułatwienia toku obrad i wykorzystania materjałów nadesłanych uczestnicy kon- ferencji otrzymaja˛ w całos´ci projekt Wiceministra Cara jako najbardziej pełny i wykon´czony, wymagaja˛cy przeto osobnego omówienia oraz streszczenie i ogólne zestawienie porównaw- cze pozostałych projektów dla łatwiejszego w nich zorjentowania sie˛.

II. Plan pracy konferencji proponowany jest naste˛puja˛cy: 1/ Wiceminister Car referuje swój projekt Konstytucji. 2/ Poseł Piasecki referuje pozostałe projekty. 3/ Dyskusja ogólna. 4/ Zreasumowanie dyskusji przez prof. Makowskiego. 5/ Dyskusja szczegółowa: a) Wiceminister Car referuje poszczególne uste˛py swojego projektu, b) Poseł Piasecki referuje pogla˛dy na zagadnienia, których te uste˛py dotycza˛ zawarte w obecnej Konstytucji i w materjałach nadesłanych na konferencje˛, c) członkowie konferencji wypowiadaja˛ swoja˛ opinje˛, d) Prof. Makowski reasumuje. 6/ Dyskusja ogólna nad wynikami konferencji.

1 Dokument ten publikujemy w oryginalnym brzmieniu z zachowaniem ówczesnej ortografii (przyp. red.). 188 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

7/ Zreasumowanie wyników konferencji przez prof. Makowskiego. Dla ułatwienia dyskusji szczegółowej projekt Wiceministra Cara podzielony został na 45 uste˛pów i do kaz˙dego uste˛pu przygotowane zostały pytania o charakterze orjentacyjnym, nie wyczerpuja˛ce jednakz˙e całos´ci zagadnien´.

Streszczenie porównawcze projektów: 1/ St. Bukowieckiego, 2/ Prof. Wł. Zawadzkiego, 3/ Prof. Jaworskiego, 4/ Prof. Kocha- nowskiego, 5/ sen. Kamienieckiego, 6/ Prof. Estreichera, 7/ posła Piaseckiego, według naste˛puja˛cego schematu: III. Punkt widzenia na teorje˛ władzy. III. Prezydent Rzeczypospolitej. III. 1/ Wybór Prezydenta, III. 2/ Uprawnienia: 2/ a/ powoływanie i odwoływanie Rza˛du, 2/ b/ rozwia˛zywanie Izb, 2/ c/ władza ustawodawcza Prezydenta, 2/ d/ veto i inicjatywa ustawodawcza, 2/ e/ zwierzchnictwo sił zbrojnych, 2/ f/ stosunek do Najwyz˙szej Izby Kontroli, 2/ g/ mianowanie urze˛dników swych kancelarji, 2/ h/ zwolnienie aktów od kontrasygnaty. III. 3/ Zaste˛pstwo Prezydenta. III. Izby Ustawodawcze. III. 1/ Skład Sejmu, III. 2/ Skład Senatu. III. 3/ Prawa Senatu. III. 4/ Uchwalanie budz˙etu i prawa rekruta. III. 5/ Odpowiedzialnos´c´ Rza˛du. III. 6/ Nietykalnos´c´ poselska. IV. Kontrola konstytucyjnos´ci ustaw III. 1/ przez Trybunał Konstytucyjny, III. 2/ przez Sa˛d Najwyz˙szy. V. Rada Stanu. VI. Sa˛downictwo Administracyjne.

I. Punkt widzenia na teorje˛ władzy. Projekty nadesłane zgodne sa˛ co do tego, z˙e ustrój nie moz˙e byc´ oparty na doktrynie integralnej parlamentarnej demokracji. Róz˙nia˛ sie˛ one jednak co do załoz˙en´ teoretycznych nowego ustroju. Prof. Estreicher staje na stanowisku władzy zwierzchniej ludu, który przeka- zuje do wykonywania władze˛ zwierzchnia˛ Naczelnikowi Pan´stwa na lat 10. Prezes Bukowie- cki takz˙e podkres´la, z˙e „z´ródłem władzy i wszelkiego prawa pozostaje Naród Polski w zna- czeniu prawno-politycznem”, uznaje demokratyczne z´ródło władzy w przeciwstawieniu do teokratycznego, natomiast w odróz˙nieniu od panuja˛cych naogół dotychczas w Europie poje˛c´, broni teorji dualizmu demokratycznego, uznaja˛c monizm demokratyczny za nierealny. Zatem pogla˛d wyraz˙ony w obu wyz˙ej wskazanych projektach polega na uznaniu pierwia- stka woli ludu, wzgle˛dnie narodu, za z´ródło autorytetu władzy, a opieraja˛c sie˛ na tym autory- Opis materiałów nadesłanych na konferencje˛ konstytucyjna˛ organizowana˛ przez klub BBWR… 189 tecie tworzy dualistyczna˛ władze˛ o pierwiastkach równie demokratycznych, mianowicie — Prezydenta Rzeczypospolitej i reprezentacje˛ narodowa˛. Oba projekty jednakz˙e siła˛ rzeczy od- ste˛puja˛ od zupełnie integralnego dualizmu, daja˛c w praktyce pewna˛ przewage˛ Prezydentowi Rzeczypospolitej. Na wre˛cz odmiennym stanowisku staje projekt prof. J. Kochanowskiego, który mówi wyraz´nie z˙e „władza musi byc´ wzie˛ta a nie otrzymana”, a budowa polityczna musi wynikac´ z włas´ciwos´ci swoistych Polsce, a nie byc´ nas´ladownictwem form obcych lub koncepcji ode- rwanych; potrzeba introspekcji psychologicznej Polski dzisiejszej. Cecha˛ psychiczna˛ całej Słowian´szczyzny jest deizm, dlatego projekt skłania sie˛ do nadania Głowie Pan´stwa cech zbliz˙onych do teokracji, uwaz˙aja˛c nawet w zasadzie monarchje˛ dziedziczna˛ za forme˛ władzy u nas najwłas´ciwsza˛. Referaty prof. Zawadzkiego, sen. Kamienieckiego, prof. Jaworskiego /materjał dotych- czas otrzymany dotyczy tylko władzy Prezydenta/, posła ks. Sapiehy* i posła Piaseckiego nie precyzuja˛ bliz˙ej doktryny władzy. Jednakz˙e prof. Jaworski podkres´la, z˙e autorytet Prezydenta musi byc´ oparty na jaknajszerszych masach. Prof. Zawadzki wykazuje, z˙e warunki z˙ycia współczesnego nie pozwalaja˛ na utrzymanie formy rza˛dów parlamentarnych, a poseł Piasecki staje na stanowisku uz˙ytecznos´ci pan´stwowej formy ustroju, niedoszukuja˛c sie˛ z´ródła autory- tetu władzy, zaznaczaja˛c jednak, z˙e reforma ustroju niemoz˙e miec´ na celu faworyzowania tych czy innych grup społecznych i zgodnie z prof. Zawadzkim proponuje formułe˛ Konstytu- cji, przekazuja˛ca˛ władze˛ zwierzchnia˛ Prezydentowi, który sprawuje ja˛ przy udziale władz naczelnych, jak Rza˛d, Izby Ustawodawcze, Izba Kontroli i Sa˛dy. Jest to zatem stanowisko raczej monistyczne, nadaja˛ce Prezydentowi formalnie i faktycznie zwierzchnos´c´ zarówno w stosunku do Rza˛du, jak i do Parlamentu. Sen. Kamieniecki, stoja˛c na stanowisku koniecz- nos´ci powołania do kierowania Pan´stwem silnej indywidualnos´ci kierowniczej, zdaje sie˛ skłaniac´ tez˙ raczej do tego punktu widzenia na stanowisko Głowy Pan´stwa. ——————— * Projekt ten, ze wzgle˛du na swój charakter wybitnie odmienny od innych, streszczony jest osobno.

II. Prezydent Rzeczypospolitej

1/ Wybór Prezydenta. Wszystkie projekty nadesłane stoja˛ na tem stanowisku, z˙e zasadniczo Prezydent nie po- winien byc´ wybierany przez ciała ustawodawcze. Projekty przedłoz˙one przewiduja˛ sposób powoływania Głowy Pan´stwa róz˙norodny, wahaja˛cy sie˛ od wyboru prawie z˙e przez plebiscyt do nominacji przez Prezydenta uste˛puja˛cego, a jako forme˛ pos´rednia˛ przewiduja˛ specjalne kolegja elektorów, wzgle˛dnie wybór na propozycje˛ Prezydenta uste˛puja˛cego lub grupy ele- któw. Na stanowisku bezpos´redniego wyboru Prezydenta przez plebiscyt z inicjatywy ludo- wej nie stana˛ł nikt. Natomiast najbardziej zbliz˙one do plebiscytu sa˛ projekty wyboru Prezy- denta Prezesa Bukowieckiego, Prof. Jaworskiego, prof. Estreichera i Prof. Zawadzkiego. Prezes Bukowiecki proponuje, aby Sejm /Izby poła˛czone/ proponował dwu kandydatów, z pos´ród których przez plebiscyt wybierany byłby Prezydent. Natomiast gdyby w poła˛czo- nych Izbach jeden z kandydatów otrzymał w pierwszem głosowaniu 2/3 głosów, zostawałby Prezydentem bez plebiscytu. Prof. Estreicher i Prof. Zawadzki proponuja˛ wybór Prezydenta na lat dziesie˛c´ przez elektorów, wybranych w okre˛gach jednomandatowych w głosowaniu powszechnem. Prof. Jaworski przewiduje wybór Prezydenta na lat siedem przez elektorów, wybranych według ordynacji do Sejmu w podwójnej liczbie, przyczem posłowie nie mogliby byc´ elektorami. 190 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

Na innej zasadzie staje sie˛ projekt sen. Kamienieckiego, który zrywa z czysta˛ doktryna˛ demokratycznego z´ródła władzy Prezydenta, a da˛z˙y do jego wyboru na lat 10 przez ciało be˛da˛ce cze˛s´ciowo wynikiem selekcji /kierunek elityzmu/. Ciało to składałoby sie˛ ze 150 ele- ktorów, wybranych w głosowaniu powszechnem w okre˛gach jednomandatowych i 150 dele- gatów organizacyj: wyznaniowych, naukowych, gospodarczych i zawodowych. Poseł Piase- cki, stoja˛c zasadniczo na stanowisku wyznaczenia Prezydenta przez Prezydenta uste˛puja˛cego, proponuje na wypadek, gdyby ta zasada upadła, wybór Prezydenta na lat dwanas´cie przez specjalne kolegjum wyborcze, pochodza˛ce cze˛s´ciowo z wyborów powszechnych bezpos´red- nio, cze˛s´ciowo zas´ pos´rednio, i z jednostek powoływanych na specjalnych zasadach. Prof. Kochanowski proponuje system wyboru Prezydenta, be˛da˛cy kombinacja˛ pierwia- stka nominacji i wyboru. Mianowicie według jego projektu wszyscy obywatele, wyz˙ej lat 30, wybieraliby 5 elektów, pos´ród których ten, co otrzymałby najwie˛cej głosów, stawałby sie˛ Prezydentem. Naste˛pnie gdyby pozostało przy z˙yciu tylko trzech elektów z Prezydentem urze˛duja˛cym wła˛cznie, naste˛powałyby na wniosek tych trzech elektów wybory nowych dwóch elektów, aby uzupełnic´ liczbe˛ pie˛ciu. Prezydentem po s´mierci urze˛duja˛cego stawałby sie˛ ten elekt, który otrzymał najwie˛cej głosów, niezalez˙nie od tego, kiedy został wybrany. Pierwszych pie˛ciu elektów mógłby wyznaczyc´ Marszałek Józef Piłsudski. Poseł Piasecki da˛z˙a˛c do zachowania cia˛głos´ci kierunku polityki Głowy Pan´stwa, propo- nuje wyznaczanie Prezydenta na lat 12 przez Prezydenta uste˛puja˛cego. Ks. Sapieha stoi na tem samem stanowisku, projektuja˛c wybór doz˙ywocia. 2/ Uprawnienia Prezydenta. Wszystkie projekty sa˛ zgodne co do tego, z˙e uprawnienia Prezydenta winny byc´ znacznie zwie˛kszone. Prócz dzis´ istnieja˛cych proponowane sa˛ naste˛puja˛ce sposoby rozszerzenia wła- dzy Prezydenta: a/ powoływanie i odwoływanie Rza˛du, odpowiedzialnego politycznie jedynie przed Prezydentem. Nominacja Premjera nie wymagałaby kontrasygnaty. Co do tego projekty sa˛ naogół zgodne, zarówno jak co do tego, z˙e Izby zachowywałyby prawo odrzucenia budz˙etu, jako pos´redniej drogi kontroli politycznej. Prof. Estreicher dopuszcza wyraz˙anie nieufnos´ci Rza˛dowi przez Parlament raz w roku przy uchwalaniu budz˙etu, natomiast upowaz˙nia do wprowadzenia droga˛ dekretu Prezydenta budz˙et w ramach zeszłorocznych w wypadku, gdy Izby budz˙et odrzuca˛. Sen. Kamieniecki dopuszcza moz˙nos´c´ wyraz˙ania nieufnos´ci Rza˛dowi, warunkuja˛c to jedynie zgoda˛ obu Izb. Prof. Kochanowski natomiast wymaga kwalifikowanej wie˛kszos´ci w obu izbach do odrzuce- nia ustawy budz˙etowej i innych. b/ Wie˛kszos´c´ projektów utrzymuje prawo rozwia˛zywania Izb Ustawodawczych. Poseł Piasecki wyraz´nie podkres´la, z˙e kaz˙da z Izb moz˙e byc´ osobno rozwia˛zywana˛. Natomiast Prof. Zawadzki sprzeciwia sie˛ prawu rozwia˛zywania Senatu, motywuja˛c to specjalna˛ projektowana˛ przez siebie konstrukcja˛ Senatu. c/ Władza ustawodawcza Prezydenta. Projekty sa˛ zgodne co do tego, aby utrzymac´ prawo wydawania przez Prezydenta rozpo- rza˛dzen´ z moca˛ ustawy. Zakres tego prawa jest jednak uje˛ty w omawianych projektach w spo- sób dos´c´ róz˙ny. Najszerzej ujmuje to zagadnienie prof. Jaworski, który proponuje, aby Prezy- dentowi przysługiwało prawo wydawania indywidualnych i ogólnych norm prawnych w czasie, gdy Izby nie sa˛ zebrane i nie funkcjonuja˛ /obejmuje to takz˙e wypadki, gdy Izby z powodu naprzykład obstrukcji sa˛ zebrane, ale nie sa˛ zdolne do pracy/ za podpisem Premjera i resortowych ministrów. Przedmiotem norm prawnych wydawanych przez Prezydenta nie mogłaby byc´ jedynie zmiana Konstytucji. Opis materiałów nadesłanych na konferencje˛ konstytucyjna˛ organizowana˛ przez klub BBWR… 191

Prezes Bukowiecki uznaje prawo wydawania dekretów z moca˛ ustawy za normalne jedy- nie jako norm tymczasowych, w czasie gdy Izby nie obraduja˛, natomiast dekrety z moca˛ usta- wy wydawane z upowaz˙nienia ustawowego, uwaz˙a za konieczne jeszcze obecnie, ale prawo takiego dekretowania powinno wygasna˛c´ z chwila˛, gdy be˛da˛ wydane ustawy zasadnicze, jak Kodeks Cywilny i ustawy reguluja˛ce ustrój samorza˛dowy. d/ Veto ustawodawcze i inicjatywa ustawodawcza. W dziedzinie prawa i inicjatywy ustawodawczej najdalej ida˛ prof. Kochanowski i sen. Kamieniecki, którzy projektuja˛ odebranie tego prawa Parlamentowi, a oddanie go tylko Prezydentowi. /znaczy Rza˛dowi/ W zwia˛zku z tem sen. Kamieniecki uwaz˙a za zbyteczne pra- wo veta. Prof. Jaworski proponuje danie Prezydentowi veta ustawodawczego absolutnego, pogla˛d ten podziela prof. Michał Bobrzyn´ski, — inne projekty stoja˛ na stanowisku veta za- wieszaja˛cego. Prof. Zawadzki i poseł Piasecki proponuja˛ termin 6-miesie˛czny i kwalifikowa- na˛ wie˛kszos´c´ 3/5 w obu Izbach dlatego, aby Prezydent był obowia˛zany ustawe˛ zwrócona˛ Izbom podpisac´ i ogłosic´. Prócz tego oba powyz˙sze projekty sa˛ zgodne, aby Prezydent nie podpisywał i nie ogła- szał ustawy, która˛ na jego zapytanie Sa˛d Najwyz˙szy uznałby za niezgodna˛ z Konstytucja˛, oraz aby Prezydent droga˛ dekretu z moca˛ ustawy mógł znosic´ ustawy uznane przez Sa˛d Naj- wyz˙szy za sprzeczne z Konstytucja˛. Projekty te przewiduja˛ tez˙, aby umowy mie˛dzynarodowe, z wyja˛tkiem traktatów pokoju, nie wymagały ustawowego zatwierdzenia, a były podpisywa- ne i ogłaszane przez Prezydenta w miesia˛c po złoz˙eniu ich Sejmowi i Senatowi, jez˙eli w tym terminie z˙adna z Izb ich nie zaczepi. Prof. Zawadzki proponuje, aby zastrzec dla Rza˛du inicjatywe˛ ustawodawcza˛ w spra- wach, obje˛tych art. 6 i art. 10 obecnej Konstytucji. P. Bukowiecki opowiada sie˛ za prawem veta zawieszaja˛cego, oraz proponuje wprowa- dzenie do Konstytucji postanowienia, moca˛ którego inicjatywa ustawodawcza nalez˙ałaby do Prezydenta, a nie do Rza˛du, jak obecnie. e/ Zwierzchnictwo sił zbrojnych. Projekty prof. Jaworskiego i prof. Zawadzkiego ida˛ w kierunku zasadniczej zmiany obecnego art. 46 Konstytucji, dotycza˛cego stosunku Prezydenta do armji. Projekty te opieraja˛ sie˛ na tej zasadzie, z˙e Prezydent jest zwierzchnikiem armji i sprawuje dowództwo w czasie pokoju jak i wojny i wewne˛trzna˛ organizacje˛ armji: albo sam bezpos´rednio albo przez miano- wanego przez siebie Naczelnego Inspektora Armji, któremu moz˙e powierzyc´ główne dowó- dztwo w czasie wojny. W pozostałych sprawach, dotycza˛cych wojska, wymagaja˛cych usta- wowego załatwiania, Prezydent działałby przez Rza˛d. Okres´lenie sposobu urze˛dowania Głównego Inspektora nalez˙ałoby do Prezydenta. Oficerów mianowałby Prezydent na wnio- sek Głównego Inspektora, wzgle˛dnie Szefa Sztabu a nie Rza˛du, jak to przewiduje obecna Konstytucja. Główny Inspektor Armji byłby od Ministra Spraw Wojskowych niezalez˙ny. W mys´l projektu prof. Jaworskiego Prezydent miałby moz˙nos´c´ komunikowac´ sie˛ z Mini- strem Spraw Wojskowych bezpos´rednio, nie przez Prezesa Rady Ministrów. Tak samo mógł- by osobnym dekretem uregulowac´ swój stosunek z Ministrem Spraw Zagranicznych. f/ Stosunek do Najwyz˙szej Izby Kontroli. Prof. Zawadzki i pos. Piasecki proponuja˛, aby postanowienia dotycza˛ce Najwyz˙szej Izby Kontroli zmienic´ w tym sensie, z˙e dzisiejsze uprawnienia Sejmu co do Izby Najwyz˙szej Kon- troli przechodza˛ na Prezydenta Rzeczypospolitej. d/ Mianowanie urze˛dników Kancelarji Prezydenta. Projekty sa˛ zgodne co do tego, z˙e urze˛dników obu swych kancelaryj Prezydent mianuje bez obowia˛zku kontrasygnaty. h/ Zwolnienie niektórych aktów od kontrasygnaty. 192 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

Prof. Jaworski proponuje naste˛puja˛ca˛ liste˛ aktów Prezydenta, wolnych od kontrasygnaty: 1/ nominacja i zwolnienie Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, tudziez˙ dekret o jego sto- sunku do Prezydenta, 2/ mianowanie Naczelnego Wodza w czasie wojny, 3/ rozwia˛zanie Izby Poselskiej i Senatu, 4/ odmowa podpisu na projektach ustaw, 5/ przemówienia niebe˛da˛ce ore˛- dziami, 6/ darowanie kary i skutków kary, tudziez˙ abolicja, 7/ zwolnienie Prezesa Rady Mini- strów, 8/ mianowanie oficerów, 9/ udzielanie odznaczen´ i orderów, 10/ mianowanie i zwal- nianie urze˛dników obu kancelaryj Prezydenta, 11/ legitymacja dzieci nies´lubnych. Według projektu posła Piaseckiego nie wymagałyby tez˙ kontrasygnaty: 1/ ore˛dzia do Izb, 2/ nominacje i odwołania Ministrów, 3/ nominacje se˛dziów Sa˛du Najwyz˙szego, 4/ nominacja Pre- zesa Najwyz˙szej Izby Kontroli, 5/ nominacje ewentualne członków ciał ustawodawczych. 3/ Zaste˛pstwo Prezydenta. Projekty sa˛ zgodne co do tego, z˙e zaste˛pca˛ Prezydenta ma byc´ Prezes Rady Ministrów, a nie Marszałek Sejmu, jak obecnie. Prof. Kochanowski, zgodnie ze swa˛ konstrukcja˛ powoływania elektów, proponuje, aby naste˛pca Prezydenta był jednoczes´nie jego zaste˛pca˛.

III. Izby Ustawodawcze. Wszystkie projekty nadesłane stoja˛ na stanowisku utrzymania Parlamentu dwuizbowego, róz˙nia˛ sie˛ jednak dos´c´ znacznie co do składu Izb, zarówno jak i co do ich wzajemnych stosunków. 1/ Skład Sejmu. P. Stanisław Bukowiecki, stoja˛c na stanowisku dualizmu demokratycznego, zatem unie- zalez˙nienia politycznego Rza˛du od Sejmu, jest zdecydowanym zwolennikiem utrzymania obecnego prawa wyborczego. Senator Kamieniecki, stoja˛cy na stanowisku zniesienia inicja- tywy parlamentarnej, jest tez˙ za utrzymaniem obecnego prawa wyborczego, wprowadzaja˛c jedynie okre˛gi jednomandatowe na terenach narodowos´ciowo jednolitych i redukuja˛c do 300 liczbe˛ posłów. Ograniczenia prawa wyborczego, znajduja˛ce sie˛ w innych projektach, dotycza˛ ba˛dz´ to podniesienia wieku przy czynnem prawie wyborczem, ba˛dz´ to zmniejszenia ilos´ci przymiot- ników, okres´laja˛cych prawo wyborcze. Prof. Estreicher proponuje Sejm złoz˙ony z 360 posłów, wybrany na lat 6 w głosowaniu powszechnem, bezpos´redniem i tajnem /zatem skres´la — równos´c´ i stosunkowos´c´/, przy czynnem i biernem prawie wyborczem od 24 lat. Prof. Zawadzki opowiada sie˛ za utrzymaniem obecnej zasady prawa wyborczego przy podniesieniu czynnego prawa do lat 25. Trzy ostatnio zacytowane projekty stoja˛ na stanowi- sku równouprawnienia Senatu. Poseł Piasecki proponuje podniesienie czynnego prawa wyborczego do 24 lat, to znaczy do czasu ukon´czenia czynnej słuz˙by wojskowej, ograniczenie liczby posłów do 300 — 350, i zagwarantowanie w Konstytucji powszechnos´ci i tajnos´ci głosowania, opuszczaja˛c inne przymiotniki. Przyczem proponuje nadac´ Prezydentowi prawo mianowania nieznacznej ilos´ci posłów proporcjonalnie do ilos´ci głosów, nieoddanych przy wyborach. Pogla˛d co do podniesienia wieku przy czynnem prawie wyborczem do 24 lat podziela prof. Bobrzyn´ski. Prof. Kochanowski proponuje podwyz˙szenie wieku do lat 30. 2/ Skład Senatu. Wie˛kszos´c´ projektów staje na stanowisku innej zasady wyboru Senatu i Sejmu, opieraja˛c Senat przewaz˙nie na wyborach pos´rednich przez samorza˛dy i instytucje, lub tez˙ na nominacji. Opis materiałów nadesłanych na konferencje˛ konstytucyjna˛ organizowana˛ przez klub BBWR… 193

Za bezpos´rednim i powszechnym wyborem senatorów opowiadaja˛ sie˛ jedynie cze˛s´ciowo poseł Piasecki, który proponuje wybór 100 senatorów w głosowaniu powszechnem i tajnem i powoływanie 50 senatorów z nominacji Prezydenta, oraz senator Kamieniecki, który propo- nuje wybór 100 senatorów z powszechnego głosowania i 100 przez organizacje naukowe, społeczne i gospodarcze. Prof. Zawadzki proponuje oparcie Senatu wyła˛cznie na nominacji, a to 50 senatorów mianowanych przez Prezydenta na lat 5, z których co roku odnawia sie˛ 1/5 i 50 senatorów doz˙ywotnich, złoz˙onych z byłych dygnitarzy rza˛dowych i parlamentarnych, którzy okres´lony czas przebyli w urze˛dzie. Senat tak skonstruowany byłby nierozwia˛zywalny. Prezes Bukowiecki i prof. Estreicher proponuja˛ skombinowany skład Senatu z: 1/ przed- stawicieli samorza˛du terytorjalnego, 2/ przedstawicieli samorza˛du gospodarczego, 3/ nomina- tów Prezydenta Rzeczypospolitej. 3/ Prawa Senatu. Za utrzymaniem uprawnien´ obecnych Senatu wypowiada sie˛ Prezes St. Bukowiecki. Pozostałe projekty, omawiaja˛ce sprawe˛ dwuizbowos´ci, mianowicie: Prof. Estreichera, prof. Zawadzkiego, sen. Kamienieckiego, posła Piaseckiego staja˛ w zasadzie na stanowisku pełnej dwuizbowos´ci, to jest równouprawnienia obydwu. Poseł Piasecki, zgodnie z prof. Zawadzkim wyła˛cznie w celu usprawnienia ustawo- dawstwa projektuje, aby po dwukrotnem rozpatrzeniu ustawy przez Senat, i nieodrzuceniu jej, Sejm mógł wie˛kszos´cia˛ 7/10 głosów /obecnie 11/20/ ustawe˛ przyja˛c´, odrzucaja˛c poprawki Senatu. Zachowuje sie˛ jednak prawo zupełnego odrzucenia ustawy przez Senat, natomiast według tego projektu Senat byłby pozbawiony prawa inicjatywy ustawodawczej, aby mógł łatwiej zachowac´ charakter ciała spokojnego, wyła˛cznie pan´stwowomys´la˛cego. Sen. Kamie- niecki wysuwa projekt ła˛czenia Izb w jedno ciało na wniosek Prezydenta dla decydowania o sprzecznos´ciach zachodza˛cych mie˛dzy Izbami. Za zupełna˛ dwuizbowos´cia˛ wiadomo, z˙e wypowiada sie˛ prof. Bobrzyn´ski. 4/ Uchwalanie budz˙etu i prawo rekruta. W dziedzinie budz˙etu wysunie˛te zostały naste˛puja˛ce propozycje zmian istnieja˛cych po- stanowien´ noweli konstytucyjnej z 1926 roku: Prof. Estreicher proponuje prawo wprowadzania dekretem Naczelnika Pan´stwa budz˙etu w ramach poprzedniego w wypadku odrzucenia budz˙etu przez Izby. Prof. Zawadzki i poseł Piasecki proponuja˛ zgodnie z opinja˛ prof. Bobrzyn´skiego, zakaz podwyz˙szania bez zgody Rza˛du preliminarza wydatków. Według obu tych projektów oraz projektu sen. Kamienieckiego coroczny pobór rekruta nie wymagałby upowaz˙nienia ustawo- wego. Prof. Kochanowski proponuje, aby wymagana była kwalifikowana wie˛kszos´c´ w obu Iz- bach dla odrzucenia budz˙etu. 5/ Odpowiedzialnos´c´ Rza˛du. Wie˛kszos´c´ projektów stoi na stanowisku zniesienia odpowiedzialnos´ci politycznej Rza˛- du przed Parlamentem. Wyja˛tek czyni prof. Estreicher, dopuszczaja˛c perjodyczna˛ coroczna˛ odpowiedzialnos´c´ przed Parlamentem przy uchwalaniu budz˙etu oraz sen. Kamieniecki, który dopuszcza wyraz˙anie Rza˛dowi votum nieufnos´ci przez obie Izby. Według projektu Prezesa St. Bukowieckiego byłaby rozszerzona odpowiedzialnos´c´ Mi- nistrów przed Trybunałem Stanu. Sejm mógłby pocia˛gac´ Ministrów do odpowiedzialnos´ci przed Trybunał Stanu nietylko za przekroczenia Konstytucji, ale takz˙e za przekroczenia ustaw zwykłych. 194 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

6/ Nietykalnos´c´ poselska. Projekt prof. Zawadzkiego z doła˛czonymi don´ uwagami posła Podolskiego i projekt po- sła Piaseckiego przewiduja˛ ograniczenia nietykalnos´ci poselskiej i zwolnien´ od odpowie- dzialnos´ci karno sa˛dowej posłów.

IV. Kontrola konstytucyjnos´ci ustaw Wnioski zgłoszone zawieraja˛ dwa systemy konstytucyjnos´ci ustaw: 1/ Prof. Estreicher proponuje utworzenie specjalnego Trybunału Konstytucyjnego, zło- z˙onego z se˛dziów, powołanych na dłuz˙szy okres /5 lat/, cze˛s´ciowo przez Sejm i Senat, a cze˛- s´ciowo przez Naczelnika Pan´stwa dla rozstrzygania wa˛tpliwos´ci co do zgodnos´ci pewnej ustawy z Konstytucja˛. Wyrok Trybunału uchylałby zastosowanie ustawy, a mógłby byc´ po- wzie˛ty jedynie na wniosek Trybunału /Sa˛du/ Najwyz˙szego i Trybunału Administracyjnego. 2/ Prof. Zawadzki i poseł Piasecki proponuja˛, aby Prezydent Rzeczypospolitej miał pra- wo z˙a˛dac´ opinji Sa˛du Najwyz˙szego o konstytucyjnos´ci ustaw, uchwalonych przez Izby i aby stosownie do tej opinji mógł ustawy uznane za niekonstytucyjne, nie podpisywac´ i nie publi- kowac´. Prócz tego proponuja˛, aby Sa˛dowi Najwyz˙szemu przysługiwało za kaz˙dorazowa˛ zgo- da˛ Prezydenta Rzeczypospolitej w toku orzecznictwa kasacyjnego prawo badania konstytu- cyjnos´ci danej ustawy. Ustawa uznana przez Sa˛d Najwyz˙szy za sprzeczna˛ z Konstytucja˛, byłaby wnoszona przez Prezydenta droga˛ dekretu, maja˛cego moc ustawy.

V. Rada Stanu. Prof. Estreicher i sen. Kamieniecki proponuja˛ utworzenie specjalnej Rady Stanu z nomi- nacji Prezydenta dla opinjowania przedłoz˙en´ ustawodawczych Rza˛du i projektów rozporza˛- dzen´ z moca˛ ustawy. Prof. Estreicher proponuje tez˙ utworzenie „Naczelnej Rady Gospodarczej” z 24 osób z nominacji jako organu opinjodawczego przy Rza˛dzie.

VI. Sa˛downictwo administracyjne Prof. Estreicher proponuje, aby do Konstytucji wprowadzic´ dwustopniowe sa˛downictwo administracyjne. Prof. Zawadzki i poseł Piasecki, stoja˛c zasadniczo na stanowisku rozwinie˛- cia sa˛downictwa administracyjnego, proponuja˛ s´cisłe zespolenie Najwyz˙szego Trybunału Administracyjnego z Sa˛dem Najwyz˙szym dla uniknie˛cia rozbiez˙nos´ci w wykładni ustawo- dawstwa.

PROJEKT ZMIANY KONSTYTUCJI POSŁA E. SAPIEHY. /Streszczenie/.

Projekt posła ks. Sapiehy odbiega zasadniczo od wszystkich innych projektów i dlatego wymaga osobnego omówienia. Polega on na specjalnej konstrukcji władz naczelnych. Autor pisze, z˙e w tym projekcie starał sie˛ „usuna˛c´ wszchwładztwo sejmowe przez rozbicie atrybucji i funkcyj sejmowych na cały szereg samodzielnych organów, wykonywuja˛cych kaz˙den w swoim zakresie pojedyn´cze funkcje obecnych sejmów”. Projekt jest styczny z innemi jedynie w dziedzinie atrybucji Głowy Pan´stwa. Autor pro- ponuje, aby Prezydent był doz˙ywotnio poraz pierwszy wybrany przez plebiscyt, a naste˛pnie wyznaczany testamentarnie przez Prezydenta umieraja˛cego, wzgle˛dnie, aby Prezydent uste˛- Opis materiałów nadesłanych na konferencje˛ konstytucyjna˛ organizowana˛ przez klub BBWR… 195 puja˛cy wyznaczał trzech kandydatów, z pos´ród których przez plebiscyt Prezydent byłby wy- bierany. Do atrybucji Prezydenta, obok władzy wykonawczej, nalez˙ałoby rozstrzyganie sprzecznos´ci mie˛dzy władza˛ wykonawcza˛ a władza˛ ustawodawcza˛, oraz „scysji mie˛dzy inte- resami Pan´stwa, a interesami obywatela” — tego ostatniego uprawnienia autor bliz˙ej nie for- mułuje. Inicjatywa ustawodawcza i obowia˛zek opracowania ustaw miałby nalez˙ec´ do „wielkiej Rady Pan´stwa” — złoz˙onej z fachowców i z przedstawicieli z˙ycia gospodarczego. Autor jest zdania, z˙e tej Izbie lepiej nie dawac´ głosu decyduja˛cego, a decydowanie o ustawodawstwie powierzyc´ jednoizbowemu Sejmowi, który byłby pozbawiony prawa wszelkiej kontroli Rza˛- du i ograniczony co do prawa inicjatywy. Przyczem Prezydent „miałby prawo wydawania dekretów z moca˛ ustawy, maja˛ce moc prawna˛ az˙ do chwili zasta˛pienia ich przez ustawe˛ sej- mowa˛”. Natomiast budz˙et nie mógłby byc´ wprowadzany w drodze dekretu Prezydenta, a od- rzucenie budz˙etu musiałoby powodowac´ albo dymisje˛ Rza˛du , albo rozwia˛zanie Sejmu. Sejm wybierany byłby na podstawie powszechnego prawa wyborczego z podniesieniem cenzusu czynnego prawa do 24 lat. Dyskusja budz˙etowa w Sejmie odbywałaby sie˛ przy drzwiach zam- knie˛tych i nie publikowanoby z˙adnych sprawozdan´. Co do Senatu autor proponuje dwa warjanty: 1/ Senatowi, o składzie demokratycznym, powierza sie˛ kontrole˛ nad polityka˛ i legalnos´cia˛ działania Rza˛du i opieke˛ nad ludnos´cia˛ „w stosunku do naduz˙ycia władzy przez władze˛ wykonawcza˛”. 2/ Powyz˙sze funkcje rozdzie- la sie˛: „kontrole˛ polityki Rza˛du powierza sie˛ Senatowi o charakterze specjalnie pan´stwowym, a tamte funkcje przelewa sie˛ na nowy organ władzy — Prokurature˛ sejmowa˛”. Organ ten byłby wybierany przez Sejm albo przez Senat, jego zadaniem byłoby „wyste˛powanie przed odnos´nymi sa˛dami z oskarz˙eniami przeciwko władzom pan´stwowym wsze˛dzie tam, gdzie zachodzi wypadek nielegalnego ich poste˛powania”. Autor domaga sie˛ utworzenia Trybunału Konstytucyjnego dla kontroli konstytucyjnos´ci ustaw, oraz spełnienia zadan´ obecnego Trybunału Stanu. W nadzwyczajnych wypadkach przewidywane jest zbieranie sie˛ specjalnego ciała, zwa- nego Zgromadzeniem Narodowem, które mie˛dzy innemi mogłoby orzekac´ o opróz˙nieniu urze˛du Prezydenta, wzgle˛dnie złoz˙yc´ go z urze˛du lub postawic´ w stan oskarz˙enia, naste˛pnie wejs´c´ w prawa Prezydenta i wydawac´ dekrety z moca˛ ustaw konstytucyjnych. 196 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

B. HISZPAN´SKA USTAWA ORGANICZNA O PETYCJI Z 12 XI 2001 R.

W dniach 24–25 paz´dziernika 2002 r. odbyła sie˛ w Senacie Hiszpanii publiczna dyskusja na temat uchwalonej zaledwie przed rokiem „Ustawy organicznej o pety- cji”. Regulacja o petycji została przyje˛ta jednomys´lnie przez obie izby parlamentu hiszpan´skiego. Była ona zwien´czeniem ponad dwudziestotrzyletniego procesu legis- lacyjnego maja˛cego na celu realizacje˛ art. 29 Konstytucji Hiszpanii o petycji. Podsta- wa˛ uchwalenia aktu były —wniesione niemal jednoczes´nie — propozycja ówczesnej opozycyjnej partii socjalistycznej oraz projekt rza˛dowy. Ustawa organiczna liczy za- ledwie dwanas´cie artykułów. Jej najbardziej charakterystyczna˛ cze˛s´cia˛ jest obszerne — nawet jak na akt tego rodzaju — uzasadnienie. Jest ono sui generis przegla˛dem legislacji w tym zakresie oraz podstawowych zagadnien´ nowej regulacji. Celem dalszych uwag jest przedstawienie wybranych problemów szczególnie dys- kutowanych podczas wspomnianej konferencji1. Wzie˛li w niej udział nie tylko członko- wie senackiej komisji do spraw petycji, ale przede wszystkim członkowie ciał przedsta- wicielskich najwaz˙niejszych wspólnot samorza˛dowych kraju, wicemarszałek hiszpan´- skiego Senatu oraz drugi zaste˛pca rzecznika praw obywatelskich2. Niektóre rozwia˛zania przewidziane w tym akcie były przedmiotem szczególnego zainteresowania osób biora˛- cych udział w konferencji. Z wielu problemów tam poruszonych, zrelacjonuje˛ te, które mogłyby byc´ wskazówkami dla polskiego Sejmu i Senatu, zobowia˛zanych do wykona- nia zapowiedzi regulacji ustawodawczej zawartej w art. 63 Konstytucji RP. Hiszpania ma długa˛ tradycje˛ stosowania tej instytucji. Wyprzedza ona nawet an- gielskie dos´wiadczenie w tej dziedzinie, uznawane powszechnie, według referentów i mówców, za pierwsze w Europie. Hiszpan´skie dos´wiadczenie sie˛ga swymi korzenia- mi wczesnos´redniowiecznego urza˛dzenia zwanego podpisem prawnym lub prawem podpisu. Ta stara instytucja prawa prywatnego, która pozwalała włas´cicielowi przy wystawianiu nowego dokumentu o „wieczystym uz˙ytkowaniu” domagac´ sie˛ niewiel- kiej nalez˙nos´ci, przerodziła sie˛ w pismo krzywd (Agravios po hiszpan´sku i Greuges w Katalonii) składane do parlamentu lub sa˛du. Bezpos´rednio przed uchwaleniem Kon- stytucji w 1978 r. obowia˛zywała ustawa o prawie petycji z 22 grudnia 1960 r., która była — do chwili wejs´cia w z˙ycie ustawy organicznej —aktualizowana i dostosowy- wana przez Trybunał Konstytucyjny do Konstytucji Hiszpanii z 1978 r. Problemem, który wzbudził szczególne zainteresowanie praktyków, była sprawa adresatów petycji obywatelskich. Według zgodnej opinii uczestników dyskusji, osoba wyste˛puja˛ca z petycja˛ moz˙e zwracac´ sie˛ jednoczes´nie do co najmniej czterech kategorii instytucji: organów przedstawicielskich (ogólnokrajowych i regionalnych), organów administracji publicznej, ombudsmana (w tym lokalnych rzeczników praw obywatel-

1 Tekst Ustawy oraz relacje˛ z przebiegu dyskusji zawiera publikacja Senatu Hiszpanii, Jornadas Parla- mentarias sobre el Derecho de Peticion. Palacio del Senado, 24 y 25 de octubre de 2002, Madrid 2003; redakto- rem odpowiedzialnym za wydanie ksia˛z˙ki był J.J. Perez Dobon, ekspert prawny Kortezów Generalnych. 2 Bezpos´rednim organizatorem seminarium był przewodnicza˛cy Senackiej Komisji do spraw Petycji — Demetriusz Madrid Lopez. Hiszpan´ska ustawa organiczna o petycji z 12 XI 2001 r. 197 skich), oraz organów jurysdykcyjnych, w szczególnos´ci Krajowej Rady Sa˛downictwa. Ustawa organiczna wprawdzie wyła˛cza spod swego działania składanie petycji do orga- nów przedstawicielskich oraz rzeczników praw obywatelskich, jednak nie zabrania ich składania do tych organów. W zwia˛zku z tym, powstaje wiele pytan´ i problemów. Kon- trowersyjny jest art. 11 ust. 2 Ustawy głosza˛cy, iz˙ władza lub organ włas´ciwy do jej (petycji — przyp. K.C.) rozpoznania „obowia˛zany jest zaja˛c´ sie˛ nia˛ i podja˛c´ stosowne kroki celem zapewnienia jej pełnej skutecznos´ci”. Ws´ród uczestników seminarium, regulacja ta wywołała wiele wa˛tpliwos´ci. Przede wszystkim zrodziło sie˛ pytanie, co nalez˙y zrobic´ z petycjami złoz˙onymi do parlamentu, aby uczynic´ je skutecznymi. Nie ma przeszkód w przekształcenie ich w propozycje˛ aktu ustawodawczego ba˛dz´ uczynienie ich przedmiotem kontroli parlamentarnej. Jes´li tak, po- wstaje pytanie, kto to ma uczynic´: komisja do spraw petycji (jes´li takowa istnieje), marszałek, prezydium izby parlamentarnej, kancelaria organu przedstawicielskiego itd. Nie moz˙na zapominac´, iz˙ komisja do spraw petycji jest zwykła˛ komisja˛ parlamentarna˛. Nie zajmuje sie˛ ona, w szczególnos´ci, wnoszeniem wniosków prawotwórczych pod obrady parlamen- tu czy realizacja˛ inicjatyw kontrolnych pochodza˛cych spoza systemu przedstawicielskie- go. Z drugiej strony, jak podnosza˛ hiszpan´scy praktycy, parlament jest obowia˛zany — co najmniej — do odpowiedzi na petycje˛. Jes´li nawet postawimy znak równos´ci mie˛dzy udzieleniem odpowiedzi a zaje˛ciem sie˛ nia˛ i podje˛ciem „stosownych kroków celem za- pewnienia jej pełnej skutecznos´ci”, to znowu powstaje pytanie: kto winien to uczynic´ i w jakiej formie. Jes´li organ kolektywny, to czy nie nalez˙y głosowac´ nad tres´cia˛ udzielo- nej odpowiedzi, albo czy odpowiedz´ nie powinna miec´ formy uchwały itp. Jeszcze trudniejsze zagadnienia wywołuja˛ petycje kierowane do rzecznika praw obywatelskich. Zgodnie z charakterem uprawnien´ tego rodzaju organu (w tym w Hi- szpanii), jego kompetencje nie maja˛ charakteru władczego. Ombudsman nie moz˙e roz- strzygac´ spraw czy podejmowac´ władczych decyzji. Moz˙e on co najwyz˙ej zwrócic´ sie˛ do innego organu — jes´li uzna to za najwłas´ciwszy sposób poste˛powania z petycja˛ — prosza˛c o jej realizacje˛. Nie jest to jednak podje˛cie „stosownych kroków celem zapew- nienia jej pełnej skutecznos´ci”. Doniosłym adresatem petycji sa˛ organy administracji publicznej. Równiez˙ te insty- tucje sa˛ ograniczone w swym zakresie działania przez przepisy prawne, a zwłaszcza przez szczupłos´c´ zasobów materialnych słuz˙a˛cych zaspokajaniu potrzeb społecznych lub poszczególnych obywateli. Rozszerzaja˛ca sie˛ prywatyzacja usług publicznych nie tylko ogranicza kra˛g adresatów petycji, ale przede wszystkich stawia pytanie, w jaki sposób i kto moz˙e ingerowac´ w niewłas´ciwe wywia˛zywanie sie˛ z zadan´ publicznych przez prywatne spółki i przedsie˛biorstwa, w tym z kapitałem obcym. Istnieja˛ca w Hisz- panii praktyka podpisywania przez administracje˛ pan´stwowa˛ w chwili przekazywania zadan´ publicznych prywatnym podmiotom gospodarczym tzw. list usług równiez˙ nie rozwia˛zuje zagadnienia kontroli nad ich dostarczycielami. Najtrudniejsze problemy dla zapewnienia petycjom postulowanej przez Ustawe˛ or- ganiczna˛ skutecznos´ci stwarza władza sa˛dowa. Olbrzymia wie˛kszos´c´ petycji wynika z niezadowolenia stron — zwłaszcza przegrywaja˛cych proces — ze sposobu sprawowa- 198 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty nia wymiaru sprawiedliwos´ci. W odniesieniu do rozstrzygnie˛c´ jurysdykcyjnych, skutecz- nos´c´ petycji jest z˙adna. Ani Krajowa Rada Sa˛downictwa, ani tym bardziej instytucja sto- ja˛ca na zewna˛trz wymiaru sprawiedliwos´ci nie moz˙e oddziaływac´ na zapadłe orzeczenia w konkretnych sprawach. Niewielkie moz˙liwos´ci pojawiaja˛ sie˛ jedynie w zakresie tzw. opieszałos´ci wymiaru sprawiedliwos´ci. Wówczas jedynym najwłas´ciwszym adresatem petycji jest samorza˛d se˛dziowski, czyli Krajowa Rada Sa˛downictwa. Ale w tej dziedzinie z uwagi na istnienie w Hiszpanii skargi na przewlekłos´c´ poste˛powania jurysdykcyjnego równiez˙ w tym zakresie zamknie˛ta jest droga dla petycji. Parlament, rzecznik praw oby- watelskich, czy jakikolwiek urza˛d administracyjny musi sie˛ ograniczyc´ w tej sferze do udzielenia negatywnej odpowiedzi na petycje˛. Wielos´c´ jednoczes´nie dopuszczalnych odbiorców petycji moz˙e spowodowac´ rów- niez˙ swoiste spory kompetencyjne. Kaz˙dy z adresatów petycji moz˙e udzielic´ innej odpo- wiedzi. Dla osoby składaja˛cej petycje˛ powstaje wówczas kwestia wyboru najwłas´ciwszej. Nie ma ona jednak gwarancji, iz˙ wybrana propozycja dalszego poste˛po- wania z petycja˛ zapewni jej „pełna˛ skutecznos´c´”. Brak jest bowiem organu rozstrzygaja˛- cego o tym, która z przedstawionych propozycji rozwia˛zania zgłoszonego problemu jest najwłas´ciwsza˛ do wykorzystania. Innymi słowy, składaja˛cy petycje˛ skazany jest na wy- bór — na własne ryzyko — jednego z sugerowanych trybów dalszego poste˛powania. Ewentualny wybór dwóch lub wie˛cej dróg załatwienia petycji moz˙e sie˛ okazac´ nieskute- czny, a nawet utrudniac´ pozytywne załatwienie sprawy. W przeciwien´stwie do hiszpan´skiej konstytucji, polska Ustawa Zasadnicza nie po- zbawia wojskowych prawa do składania zbiorowych petycji. Problem ten be˛dzie wyma- gał rozwaz˙enia w zwia˛zku z zasada˛ apolitycznos´ci armii. Jes´li dopuszczalnos´c´ petycji składanych indywidualnie przez członków sił zbrojnych moz˙na uzasadnic´, to ich wnosze- nie przez grupe˛ z˙ołnierzy czy oficerów budzi pewne zastrzez˙enia. Artykuł 63 Konstytucji RP nie wprowadza w tym zakresie innych dodatkowych kwalifikacji. Hiszpan´ska konsty- tucja, oprócz zakazu wnoszenia zbiorowych petycji przez wojskowych, ogranicza rów- niez˙ ich petycje indywidualne. Członkowie hiszpan´skich instytucji zmilitaryzowanych moga˛ korzystac´ z prawa petycji jedynie zgodnie z „postanowieniami dotycza˛cego ich ustawodawstwa szczególnego”. Brak hiszpan´skiej praktyki z petycjami wnoszonymi przez wojskowych nie pozwala jednak na szersze ustosunkowanie sie˛ do tego problemu. Nie oznacza to jednak, z˙e podobnie w be˛dzie w Polsce. Byc´ moz˙e, polskim sa˛dom (Try- bunałowi Konstytucyjnemu) przybe˛dzie nowy rodzaj spraw: rozstrzyganie o konflikcie wspomnianych wartos´ci. Ciekawa be˛dzie obserwacja polskich prac ustawodawczych, a zwłaszcza ich kierun- ku, maja˛cych na celu wykonanie zapowiedzi z Konstytucji dotycza˛cej petycji. Prawo do petycji istnieje juz˙ — od traktatu z Maastricht — w europejskim porza˛dku. Niedawne wpisanie go poprawka˛ konstytucyjna˛ z 28 marca 2003 r. do ustawy zasadniczej Francji (art. 72-1 zd. 1) zdaje sie˛ potwierdzac´ rosna˛ce zainteresowanie tym, jak to zgrabnie okre- s´lił Paweł Laband, najbardziej „nieszkodliwym” z praw. Z˙ yczyc´ wypada, aby przyszła polska regulacja prawa do petycji uczyniła je przynajmniej skutecznym.

Krystian Complak Hiszpan´ska ustawa organiczna o petycji z 12 XI 2001 r. 199

USTAWA ORGANICZNA NR 4 Z 12 LISTOPADA 2001 R. O PRAWIE PETYCJI (opublikowana w „Boletín Oficial del Estado” z dnia 13 listopada 2001 r., nr 272)

Jan Karol I — Król Hiszpanii — powiadamiam wszystkich, którzy przeczytaja˛ i zrozu- mieja˛ niniejszy tekst, z˙e Kortezy Generalne uchwaliły i ja zatwierdziłem naste˛puja˛ca˛ ustawe˛ organiczna˛. UZASADNIENIE

Art. 29 Konstytucji Hiszpanii uznaje prawo petycji jako prawo podstawowe. Przepis ten odsyła do ustawy regulacje˛ sposobu oraz skutków jej wykonywania. Do chwili obecnej obowia˛zywała przedkonstytucyjna ustawa o petycji z 22 grudnia 1960 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dostosowywały ja˛ nalez˙ycie do Ustawy Za- sadniczej Hiszpanii z 1978 r. Wydaje sie˛, z˙e nadeszła chwila ustawowej aktualizacji i rozwi- nie˛cia konstytucyjnego prawa podstawowego petycji. Prawdopodobnie szcza˛tkowy charakter petycji wobec innych regulacji o stosunkach mie˛dzy obywatelami a władza˛ publiczna˛ oraz fakt, z˙e ustawa z 1960 r. zawierała przepisy czysto techniczne o charakterze administracyj- nym, czyli neutralne, były wystarczaja˛cymi przyczynami utrzymania tej normy przedkon- stytucyjnej w dziedzinie praw podstawowych. W zwia˛zku z tym nie nalez˙y sa˛dzic´, z˙e prawo petycji nalez˙y do mniej waz˙nych praw. Nie było ono takim równiez˙ w przeszłos´ci. Obecnie przewaz˙a pogla˛d, z˙e nalez˙y zwie˛kszyc´ wpływ obywateli i ich grup na sprawy publiczne oraz szerzej wła˛czyc´ jednostke˛ ba˛dz´ ich zespoły w działalnos´c´ aparatu pan´stwowego, kieruja˛cego naszym społeczno-demokratycznym pan´stwem prawnym. Podejmuja˛c sie˛ nowego ustawowe- go rozwinie˛cia normy konstytucyjnej dotycza˛cej omawianego podstawowego prawa, nie moz˙na pomina˛c´ nowych załoz˙en´ teoretycznych, które wniósł — jako najwyz˙szy interpretator naszej ustawy zasadniczej — Trybunał Konstytucyjny. W zwia˛zku z tym, niniejsza ustawa dostosowuje sie˛ do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w licznych orzecze- niach i postanowieniach, w szczególnos´ci w wyroku z 14 lipca 1993 r. Okres´lenie podmiotów prawa petycji jest szerokie. Obejmuje ono wszelkie osoby prawne lub fizyczne, bez wzgle˛du na narodowos´c´. Jest to wyraz obrony prawowitych interesów oraz udziału obywateli w zadaniach publicznych, urzeczywistnianych indywidualnie oraz zbioro- wo. Wyła˛cznie wobec członków sił zbrojnych lub innych jednostek organizacyjnych opartych na dyscyplinie wojskowej, istnieje konstytucyjne ograniczenie polegaja˛ce na tym, iz˙ osoby wchodza˛ce w ich skład moga˛, stosownie do postanowien´ ustawowych, jedynie indywidualnie korzystac´ z tego prawa. Zgodnie z nasza˛ tradycja˛ regulacji ustawowych oraz z prawem porównawczym, przewi- duje sie˛, z˙e wykonywanie prawa nie moz˙e wyrza˛dzic´ szkody uprawnionemu, chyba z˙e dopu- s´ci sie˛ on w czasie jego wykonywania przeste˛pstwa lub naruszenia prawa. Adresatami petycji moga˛ byc´ władze publiczne lub instytucje, w tym władze i organy konstytucyjne oraz cała istnieja˛ca administracja publiczna. Kompetencje adresatów wyzna- czaja˛ ich zdolnos´c´ do zaje˛cia sie˛ kierowanymi do nich petycjami. Petycje moga˛ zawierac´ sugestie˛, inicjatywe˛, informacje˛, wyraz˙ac´ skargi lub pros´by. Przedmiot ich jest wie˛c szeroki i dotyczy jakiejkolwiek sprawy ogólnej, zbiorowej lub szcze- gółowej. W zwia˛zku z ich uzupełniaja˛cym charakterem wobec swoistych procedur parlamen- tarnych, sa˛dowych lub administracyjnych nalez˙y ograniczyc´ ich zasie˛g do tego, co jest najs´ci- s´lej dyskrecjonalne lub uznaniowe — do tego wszystkiego, co nie powinno byc´ przedmiotem szczególnie normowanego poste˛powania. 200 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

Przepisy o wykonywaniu prawa petycji winny charakteryzowac´ sie˛ prostota˛ i brakiem for- malizmu. Mimo z˙e jest to prawo zawsze wykonywane pisemnie, dopuszcza sie˛ — jes´li tylko moz˙na be˛dzie pos´wiadczyc´ wyraz˙enie woli — korzystanie z róz˙nych s´rodków — w szczególno- s´ci o charakterze elektronicznym. W kaz˙dym razie, brak formalizmu zobowia˛zuje do wprowa- dzenia minimalnych wymogów niezbe˛dnych dla wykonywania prawa petycji. Ponadto, zgodnie z ustawa˛ nr 30 z 26 listopada 1992 r. o ustroju prawnym administracji publicznej oraz o po- wszechnym poste˛powaniu administracyjnym, zmieniona˛ ustawa˛ nr 4 z 13 stycznia 1999 r., nale- z˙y szeroko korzystac´ z innych je˛zyków urze˛dowych w tych wspólnotach samorza˛dowych, w któ- rych uznane sa˛ one statutowo, jak równiez˙ z moz˙liwos´ci wyboru miejsca wykonywania lub wnoszenia petycji. Nie wchodza˛c w szczegóły sposobu załatwiania petycji, niezbe˛dnych dla za- spokojenia prawa, ustawa pos´wie˛ca szczególna˛ uwage˛ obowia˛zkom władz publicznych — adre- satom petycji. Według koncepcji rozwijanych przez Trybunał Konstytucyjny nalez˙y uregulowac´ obowia˛zek adresatów petycji ich pos´wiadczania, a takz˙e obowia˛zek — z wyja˛tkiem s´cis´le ogra- niczonych moz˙liwos´ci od jego odsta˛pienia — odpowiedniego załatwiania i odpowiadania na nie. Innymi słowy, zachowania istoty tego prawa. Zawsze istnieje wyraz´ne da˛z˙enie do zapewnienia skutecznos´ci prawa. Przejawia sie˛ ono zarówno w regulacji zagadnien´ kompetencyjnych instytucji lub organów, powołanych do ich rozwia˛zania, jak i w systemie ochrony sa˛dowej prawa, która musi istniec´, poniewaz˙ chodzi o prawo podstawowe, oparte na postanowieniach art. 53 ust. 2 Konstytucji. Wreszcie, z uwagi na obowia˛zek uznania autonomii organizacyjnej i regulaminowej — wykony- wania prawa petycji przed parlamentem i zgromadzeniami wspólnot samorza˛dowych — poddano ja˛ specjalnemu rez˙ymowi. Z innych powodów, respektuje sie˛ równiez˙ specjalna˛ regulacje˛ skarg do Rze- cznika Praw Obywatelskich i podobnych instytucji we wspólnotach samorza˛dowych Artykuł 1. Podmioty uprawnione 1. Osobie prawnej lub fizycznej, niezalez˙nie od narodowos´ci, przysługuje indywidualnie lub wespół z innymi prawo petycji. Realizacja tego prawa odbywa sie˛ na warunkach i ze skutkami okres´lonymi w niniejszej ustawie, w taki sposób, aby przy jego wykonywaniu nie mógł powstac´ uszczerbek dla wnosza˛cego. Mimo tego, nie zwalnia sie˛ od odpowiedzialnos´ci tych osób, które przy realizacji prawa petycji dopuszcza˛ sie˛ przeste˛pstwa lub naruszenia prawa. 2. Członkowie sił zbrojnych lub instytucji zmilitaryzowanych albo jednostek organiza- cyjnych podlegaja˛cych dyscyplinie wojskowej moga˛ wykonywac´ to prawo wyła˛cznie indywi- dualnie i zgodnie z postanowieniami obowia˛zuja˛cych ich przepisów. Artykuł 2. Adresaci 1. Petycje moz˙na wnosic´ do instytucji publicznej, administracji lub władzy stanowia˛cej, oraz do organów kieruja˛cych i zarza˛dzaja˛cych organizmami i jednostkami zwia˛zanymi lub zalez˙nymi od administracji publicznej w zakresie ich kompetencji, niezalez˙nie od ich zasie˛gu terytorialnego i funkcjonalnego. Artykuł 3. Przedmiot petycji 1. Petycje moga˛ dotyczyc´ spraw lub działan´ nalez˙a˛cych do kompetencji adresata, niezalez˙- nie od tego czy dotycza˛ wyła˛cznie osoby składaja˛cej lub maja˛ znaczenie ogólne albo zbiorowe. Nie sa˛ przedmiotem petycji podania, skargi lub sugestie, dla urzeczywistnienia których po- rza˛dek prawny przewiduje swoista˛ procedure˛ odmienna˛ od uregulowanej w niniejszej ustawie. Artykuł 4. Wymogi formalne 1. Petycje sporza˛dza sie˛ na pis´mie przy uz˙yciu s´rodka, w tym o charakterze elektro- nicznym, który pozwala pos´wiadczyc´ jego prawdziwos´c´ oraz okres´lic´ toz˙samos´c´ składaja˛ce- Hiszpan´ska ustawa organiczna o petycji z 12 XI 2001 r. 201 go, ewentualnie jego narodowos´c´, miejsce lub s´rodek wybrany dla udzielenia odpowiedzi, przedmiot i adresata petycji. 2. Petycje zbiorowe, oprócz spełnienia powyz˙szych wymogów, winne byc´ podpisane przez wszystkie składaja˛ce osoby z zaznaczeniem ich pełnego imienia i nazwiska. 3. Wnosza˛cy petycje˛ moz˙e zdac´ sprawe˛ z wykonania swego prawa innemu organowi niz˙ temu, do którego złoz˙ył petycje˛, przekazuja˛c mu do wiadomos´ci kopie˛ pisma. 4. Składaja˛cy petycje˛ moga˛ z˙a˛dac´ zachowania poufnos´ci swoich danych. Artykuł 5. Stosowanie innych je˛zyków urze˛dowych 1. Na terytorium wspólnot samorza˛dowych, których statuty przewiduja˛ moz˙liwos´c´ uz˙y- wania wielu je˛zyków urze˛dowych, składaja˛cy petycje˛ ma prawo zwracania sie˛ do ogólnej administracji pan´stwa lub do organów publicznych zwia˛zanych lub zalez˙nych od nich w ja- kimkolwiek je˛zyku urze˛dowym i otrzymac´ odpowiedz´ w wybranym przez siebie je˛zyku. 2. W petycjach wnoszonych do instytucji samorza˛dowych lub terenowych jednostek organizacyjnych korzystanie z je˛zyka odbywa sie˛ stosownie do regulacji samorza˛dowych. 3. Instytucja, administracja lub organ s´ledczy winien przetłumaczyc´ na je˛zyk hiszpan´ski dokumenty, akta lub ich cze˛s´ci, jes´li maja˛ one wywierac´ skutki poza obszarem wspólnoty samorza˛dowej i przesłac´ te dokumenty do zainteresowanych, na ich wyraz´ne z˙a˛danie. W ra- zie gdyby miały one wywierac´ skutki w ramach wspólnoty samorza˛dowej, w której współ- urze˛dowym je˛zykiem jest ten sam je˛zyk — inny od hiszpan´skiego — zbe˛dny jest przekład. Artykuł 6. Wnoszenie pism 1. Pismo zawieraja˛ce petycje˛ i inne dokumenty oraz przekazy moz˙na wnosic´ do rejestru lub jednostki organizacyjnej dopuszczonej w tym celu przez ustawodawstwo reguluja˛ce sys- tem prawny administracji publicznej i powszechnego poste˛powania administracyjnego. 2. Administracja, instytucja publiczna lub organ, po otrzymaniu petycji, pos´wiadcza jej odbiór oraz powiadamia zainteresowanego w cia˛gu 10 dni od jej otrzymania. Tryb ten stosuje sie˛ zgodnie z wewne˛trznymi przepisami organu. Artykuł 7. Tryb poste˛powania z petycja˛ i jej prostowanie 1. Po przyje˛ciu pisma z petycja˛ władza lub organ kontroluje jej zgodnos´c´ z wymogami przewidzianymi w niniejszej ustawie, przeprowadza ewentualne dodatkowe sprawdzenia, za- sie˛gaja˛c opinii i podejmuje inne stosowne czynnos´ci. Po ich zakon´czeniu petycje˛ uznaje sie˛ za niedopuszczalna˛ albo nadaje sie˛ jej dalszy bieg. 2. Jes´li pismo petycyjne nie spełnia wymogów z art. 4 albo nie zawiera niezbe˛dnych, dostatecznie s´cisłych danych, wzywa sie˛ składaja˛cego do uzupełnienia braków, w cia˛gu 15 dni. W razie niespełnienia tych warunków, uwaz˙a sie˛, z˙e wnosza˛cy petycje˛ od niej odsta˛- pił, oraz powiadamia sie˛ go o przyczynach oddania petycji do archiwum. 3. Od składaja˛cego petycje˛ moz˙na z˙a˛dac´ przedstawienia dodatkowych danych lub doku- mentów, znajduja˛cych sie˛ w jego władaniu albo które moz˙e on dostarczyc´ i których uzyska- nie jest w jego zasie˛gu, s´cis´le niezbe˛dnych dla rozpatrzenia petycji. Niewniesienie tych da- nych lub dokumentów nie powoduje samo przez sie˛ niedopuszczalnos´ci petycji, jak równiez˙ nie wpływa na ostateczna˛ odpowiedz´. Artykuł 8. Niedopuszczalnos´c´ petycji 1. Nie sa˛ dopuszczalne petycje, których przedmiot nie jest zwia˛zany z zakresem działa- nia władz publicznych, instytucji lub organów, do których sie˛ je wnosi, oraz te petycje, któ- rych rozpatrzenie opiera sie˛ na swoistej podstawie odre˛bnej od przewidzianej w niniejszych przepisach, nalez˙a˛cej do procedury parlamentarnej, administracyjnej lub procesu sa˛dowego. 202 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

2. Niedopuszczalne sa˛ takz˙e petycje, w przedmiocie których toczy sie˛ poste˛powanie par- lamentarne, administracyjne lub proces sa˛dowy, do czasu zapadnie˛cia postanowienia lub ostatecznego rozstrzygnie˛cia. Artykuł 9. Stwierdzenie niedopuszczalnos´ci. Termin 1. Nalez˙y zawsze rozstrzygna˛c´ o niedopuszczalnos´ci petycji i uzasadnic´ to stwierdzenie oraz odpowiedziec´ składaja˛cemu petycje˛ w cia˛gu 45 dni roboczych od jej wniesienia. Jes´li przyczyna˛ niedopuszczalnos´ci petycji jest istnienie w porza˛dku prawnym swoistych procedur zaspokajaja˛cych jej przedmiot, stwierdzenie niedopuszczalnos´ci winno wskazywac´ wy- raz´nie przepisy, na podstawie których nalez˙y ja˛ rozpatrzyc´, oraz włas´ciwy w tej sprawie organ. 2. W innych przypadkach petycje˛ uwaz˙a sie˛ za dopuszczona˛ do załatwienia. Artykuł 10. Rozstrzygnie˛cia o włas´ciwos´ci 1. Ilekroc´ stwierdzenie o niedopuszczalnos´ci petycji opiera sie˛ na braku włas´ciwos´ci jej adresata, przekazuje on ja˛ w terminie 10 dni instytucji, administracji lub organowi, uznanemu za włas´ciwy, oraz powiadamia o tym składaja˛cego petycje˛. W tym przypadku, bieg terminu liczy sie˛ od otrzymania pisma zgodnie z art. 6 ust. 2. 2. Jez˙eli organ lub władza uwaz˙a sie˛ za niewłas´ciwa˛ do rozpoznania petycji, przekazuje akta sprawy bezpos´rednio organowi włas´ciwemu, jes´li oboje nalez˙a˛ do tej samej instytucji, administracji lub organu. Artykuł 11. Załatwianie i odpowiadanie na dopuszczone petycje 1. Po przyje˛ciu do załatwienia petycji, władza lub włas´ciwy organ obowia˛zane sa˛ odpo- wiedziec´ i przesłac´ odpowiedz´ w cia˛gu 3 miesie˛cy, pocza˛wszy od daty jej wniesienia. Moga˛ one równiez˙, jes´li uznaja˛ to za niezbe˛dne, wezwac´ wnosza˛cego petycje˛ na specjalne wysłu- chanie. 2. W razie uznania petycji za uzasadniona˛, władza lub organ włas´ciwy do jej rozpozna- nia obwia˛zany jest zaja˛c´ sie˛ nia˛ i podja˛c´ stosowne kroki celem zapewnienia jej pełnej skute- cznos´ci, wła˛czaja˛c w to odpowiednio wszcze˛cie procedur niezbe˛dnych dla wydania postano- wienia o charakterze ogólnym. 3. Odpowiedz´ winna zawierac´ co najmniej okres´lenie warunków, na podstawie których przyje˛to petycje˛ do rozpatrzenia przez władze lub włas´ciwy organ, i podac´ powody oraz przy- czyny, dla których nadano jej bieg albo udzielono odpowiedzi odmownej. W razie podje˛cia w wyniku petycji uchwały, s´rodka, postanowienia lub swoistego rozstrzygnie˛cia, nalez˙y je doła˛czyc´ do odpowiedzi. 4. Władza lub włas´ciwy organ moga˛ zarza˛dzic´, gdy uznaja˛ to za stosowne, zamieszcze- nie odpowiedzi w odpowiednim dzienniku urze˛dowym. 5. Władza lub włas´ciwy organ sporza˛dza corocznie sprawozdanie z działalnos´ci wyni- kaja˛cej z otrzymanych petycji. Artykuł 12. Ochrona sa˛dowa 1. Prawo petycji podlega ochronie sa˛dowej w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 2 Konstytucji, niezalez˙nie od innych działan´, uznanych przez składaja˛cego za stosowne. Moga˛ byc´ one przedmiotem skargi administracyjnej w poste˛powaniu sa˛dowej ochrony praw podsta- wowych jednostki przewidzianym w art. 114 i nast. ustawy nr 29 z 13 lipca 1998 r. o sa˛dow- nictwie administracyjnym: a) stwierdzenie niedopuszczalnos´ci petycji, b) zaniechanie obowia˛zku odpowiedzi w ustalonym terminie, c) braku w odpowiedzi elementów składowych, przewidzianych w poprzednim artykule. Hiszpan´ska ustawa organiczna o petycji z 12 XI 2001 r. 203

Pierwsze postanowienie dodatkowe. Tryby szczególne 1. Petycje wnoszone do Kongresu Deputowanych, Senatu lub zgromadzen´ ustawo- dawczych wspólnot samorza˛dowych załatwia sie˛ zgodnie z postanowieniami ich regulami- nów. Przepisy te winny przewidywac´ moz˙liwos´c´ wezwania składaja˛cego petycje˛ — w razie uznania za celowe — na specjalne wysłuchanie. Podje˛te w zwia˛zku z tym decyzje winny spełniac´ gwarancje przewidziane w art. 42 Ustawy organicznej o Trybunale Konstytucyjnym. 2. W razie nieprzyje˛cia ludowej inicjatywy ustawodawczej z powodu niespełnienia przewidzianych wymogów w reguluja˛cym ja˛ akcie, moz˙na ja˛ przekształcic´, na z˙a˛danie osób, które ja˛ podpisały w petycje˛ do izb, zgodnie z postanowieniami ich regulaminów.

Drugie postanowienie dodatkowe. Rzecznik Praw Obywatelskich i inne podobne in- stytucje Skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich i do innych podobnych instytucji, które regu- luja˛ odre˛bne przepisy, nie podlegaja˛ niniejszej Ustawie.

Trzecie postanowienie dodatkowe. Petycje osób przebywaja˛cych w zakładach kar- nych Petycje osób pozbawionych wolnos´ci reguluje Ustawa organiczna nr 1, z 26 wrzes´nia 1979 r. o systemie penitencjarnym.

Jedyne postanowienie uchylaja˛ce. Uchylenie normatywne 1. Traci moc prawna˛ Ustawa nr 92 z 22 grudnia 1960 r. o prawie petycji. 2. Traca˛ moc prawna˛ takz˙e pozostałe normy o równej lub niz˙szej randze w takim zakre- sie, w jakim sa˛ sprzeczne lub sprzeciwiaja˛ sie˛ niniejszej Ustawie organicznej.

Jedyne postanowienie kon´cowe. Rozwinie˛cie i wejs´cie w z˙ycie ustawy 1. Rada Ministrów i wspólnoty samorza˛dowe w ramach swych kompetencji wydadza˛ niezbe˛dne postanowienia rozwijaja˛ce i wdraz˙aja˛ce niniejsza˛ ustawe˛ organiczna˛. 2. Niniejsza ustawa organiczna wchodzi w z˙ycie naste˛pnego dnia po jej opublikowaniu w „Dzienniku Urze˛dowym Pan´stwa”.

Biora˛c to pod uwage˛ nakazuje˛, wszystkim Hiszpanom, osobom prywatnym i władzom, aby przestrzegały i nakazywały przestrzeganie tej ustawy organicznej.

Madryt, 20 listopada 2001 r. Król Jan Karol Prezes Rady Ministrów Józef Maria Aznar López 204 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

C. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAN´ STW

REPUBLIKA POŁUDNIOWEJ AFRYKI: CZY SA˛D KONSTYTUCYJNY MOZ˙E BYC´ USTAWODAWCA˛? Orzeczenie Sa˛du Konstytucyjnego RPA z 2 grudnia 1999 r.1

Fakty: Przedmiotem rozpoznania Sa˛du Konstytucyjnego Republiki Południowej Afryki była skarga w sprawie zgodnos´ci z Konstytucja˛ z 1996 r. art. 25 ust. 5 ustawy o prawie wjazdu i pobytu cudzoziemców w RPA2. Wnioskodawca3 stana˛ł na stanowi- sku, z˙e przepis ten ma charakter dyskryminuja˛cy w stosunku do osób zagranicznych, które znajduja˛ sie˛ w trwałych relacjach homoseksualnych z osobami maja˛cymi juz˙ status stałego rezydenta w RPA. Sa˛d Konstytucyjny uznał, z˙e wobec tego iz˙ ustawowy termin „współmałz˙onek” nie dotyczy partnera homoseksualnego, to art. 25 ust. 5 ustawy ustanawia niesprawiedliwa˛ dyskryminacje˛ osób o orientacji homoseksualnej poprzez ograniczenie ich praw okres´lonych w art. 9 i 10 Konstytucji, tj. prawa do równos´ci i godnos´ci4. Sa˛d w szczególnos´ci zadecydował o uzupełnieniu przepisu z art. 25 ust. 5 ustawy, po słowie „współmałz˙onek” o zwrot „lub partner tej samej płci w trwałej relacji.” Sa˛d usuna˛ł wie˛c („naprawił”) stwierdzone przez siebie nie- konstytucyjne zaniechanie ustawodawcy5.

U z a s a d n i e n i e: I. Sa˛d wyszedł z załoz˙enia, z˙e konstytucja nie ogranicza sie˛ tylko do ustano- wienia „norm programowych”, tj. takich które ustawodawca zwykły moz˙e mniej lub bardziej swobodnie realizowac´, ale zawiera takz˙e „normy pozytywne”, tj. takie

1 Tekst orzeczenia został opublikowany na stronie internetowej Sa˛du Konstytucyjnego RPA http://www.concourt.gov.za, a takz˙e m.in. w: „Les Cahiers du Conseil Constitutionnel” 2000, nr 9, s. 66 i n. 2 Ustawa ta w uzasadnieniu orzeczenia nazywana jest takz˙e „ustawa˛ o kontroli obcokrajowców”. 3 Była nim Narodowa koalicja na rzecz równych praw homoseksualistów i lesbijek. 4 W mys´l art. 9 ust. 3 „Pan´stwo nie moz˙e nieuzasadnienie dyskryminowac´ kogokolwiek, bezpos´red- nio lub pos´rednio, na jakimkolwiek podłoz˙u, wła˛czaja˛c w to rase˛, płec´, sytuacje˛ materialna˛, pochodzenie społeczne lub etniczne, kolor, orientacje˛ seksualna˛, wiek, kalectwo, religie, wiare˛, kulture˛, je˛zyk i urodze- nie.” Z kolei, ust. 4 tego przepisu stanowi: „Nikt nie moz˙e byc´ nieuzasadnienie dyskryminowany, bezpo- s´rednio lub pos´rednio, z jakiejkolwiek przyczyny, okres´lonej w ust. 3. Prawodawstwo narodowe przeciw- działa i chroni przed nieuzasadniona˛ dyskryminacja˛”. Z kolei art. 10 głosi: „Kaz˙dy ma przyrodzona˛ god- nos´c´, prawo do jej poszanowania i ochrony”. 5 Problem naste˛pstw niekonstytucyjnego zaniechania ustawodawcy, cze˛s´ciowego lub całkowitego (okres´lanego takz˙e mianem „bezczynnos´ci” ustawodawcy) analizowany jest co najmniej od czasów H. Kel- sena. W ostatnim okresie, por. w tej materii zbiór studiów M. Cappellettiego, Les Pouvoir des juges, Paris 1990, a takz˙e D. Ribbes, Existe-il un droit à la norme? Contrôle de constitutionnailté et omission legislative, „Revue belge de droit constitutionnel” 1999, s. 237 i n.; C. Emri, Gouvernement des juges ou veto des sa- ges?, „Revue du Droit Public” 1990, nr 2. Republika Południowej Afryki: Czy Sa˛d Konstytucyjny moz˙e byc´ ustawodawca˛? 205 które nakazuja˛ parlamentowi okres´lone działanie. W wypadku przepisów konstytu- cyjnych o prawach człowieka i obywatela, nalez˙y wymagac´ od ustawodawcy ich skonkretyzowania i urzeczywistnienia. Postawa ustawodawcy, polegaja˛ca na uchy- laniu sie˛ od wydania okres´lonych przepisów, moz˙e powodowac´ naruszenie normy konstytucji (na równi z jego działaniem). Przepis ustawy moz˙e byc´ wie˛c niekon- stytucyjny z tego powodu, czego on nie reguluje (a nie tylko z tej przyczyny co on reguluje). Sa˛d Konstytucyjny stoi na stanowisku, z˙e jego ingerencja w ustawe˛ powinna byc´ jak najmniejsza: chodzi o precyzyjne okres´lenie stopnia niezgodnos´ci rozpatry- wanego przepisu ustawy z przepisami konstytucji, tak aby jego interwencja doty- czyła wyła˛cznie przepisów niekonstytucyjnych. Ogranicza sie˛ on do orzekania o niekonstytucyjnos´ci tej cze˛s´ci ustawy, która jest sprzeczna z konstytucja˛, jak tez˙ przepisu, którego ustawodawca nie przyja˛łby bez przepisów uznanych za niekon- stytucyjne. Okres´lenie przepisów nierozła˛cznie zwia˛zanych z niekonstytucyjnymi opiera sie˛ „na logice i na intencji ustawodawcy”. Derogowanie zatem przepisu nie- zgodnego z konstytucja˛ moz˙e oznaczac´ zniesienie przepisu, który ustanawia okre- s´lone prawa dla podmiotu, który z niego korzysta (czyli w rozpatrywanym przy- padku anulowanie przepisu z art. 25 ust. 5 ustawy, pozbawiłoby okres´lonego prawa współmałz˙onków, przy nieprzyznaniu go parom homoseksualnym). W ocenie Sa˛du byłoby to donios´lejsze naruszenie konstytucji aniz˙eli ustanowienie — na mocy in- terwencji tegoz˙ Sa˛du — korzys´ci dla okres´lonej grupy osób, które podniosły to, z˙e maja˛ prawo takie, z jakiego korzysta wie˛kszos´c´. Taka postawa Sa˛du moz˙e miec´ miejsce tylko wówczas, gdy przyczyni sie˛ do respektowania konstytucji i zarazem zredukuje do minimum jego ingerencje˛ w te˛ cze˛s´c´ ustawy, która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy zasadniczej6. Ponadto Sa˛d Konstytucyjny poczynił naste˛puja˛ce zastrzez˙enia: a) uznanie badanego przepisu ustawy za niezgodny z Konstytucja˛ i naste˛pnie derogowanie go samo przez sie˛ nie stwarza normy pozytywnej. W wyniku orzecze- nia powstałaby próz˙nia prawna, która powinna byc´ zapełniona przez działanie wła- s´ciwej władzy prawodawczej; zatem celem przeciwdziałania niekonstytucyjnos´ci, polegaja˛cej na powstaniu luki w regulacji prawnej, jest niezbe˛dne stworzenie normy o randze ustawowej; b) jurysdykcja konstytucyjna nie ma gwarancji, iz˙ ustawodawca zwykły dokona okres´lonej interwencji, do tego we włas´ciwy sposób, celem usunie˛cia niekonstytu- cyjnos´ci prawa; inercja prawodawcy zapewniałaby ochrone˛ owej niekonstytucyjnej luki; jest to szczególny typ niekonstytucyjnos´ci, który wymaga reakcji ze strony Sa˛du Konstytucyjnego; c) wypowiedz´ Sa˛du nie powinna sie˛ ograniczac´ tylko do derogowania przepi- sów prawnych niezgodnych z Konstytucja˛; brak sankcji wobec bezczynnos´ci ustawodawcy („milczenia” ustawodawcy), jes´li jest ono niezgodne z przepisami ustawy zasadniczej, moz˙e stanowic´ zagroz˙enie dla nadrze˛dnos´ci konstytucji.

6 Por. szerzej D. Ribbes, op. cit., s. 85. 206 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty

Sa˛d Konstytucyjny z Johanesburga winien zachowac´ rez˙im samoograniczenia sie˛, którego wzorzec nakres´lił kanadyjski Sa˛d Najwyz˙szy w wyroku Schachter c. Canada z 1992 r.7 Chodzi o respektowanie przez sa˛d naste˛puja˛cych reguł wypo- wiedzi: a) działanie pozytywne musi byc´ zgodne z konstytucja˛ i jej zasadami; b) rezultat działania sa˛du musi wpływac´ moz˙liwie jak najmniej na tekst przyje˛ty przez parlament; sa˛dowe uzupełnienie ustawy i obowia˛zuja˛cy juz˙ przepis nie moga˛ wywołac´ sprzecznos´ci norm prawnych; wymóg poszanowania woli parlamentu na- rzuca se˛dziemu ograniczenie, polegaja˛ce na nieingerowaniu w przepis, który nie jest poddany kontroli; c) sa˛d musi byc´ zdolny do okres´lenia z wystarczaja˛ca˛ precy- zja˛, jak ma byc´ uzupełniona ustawa w zgodzie z konstytucja˛; jest to moz˙liwe tylko na podstawie analizy przepisów konstytucji; se˛dzia, który stawia sie˛ na miejscu prawodawcy „tylko wówczas nie wkracza w jego uprawnienia, gdy «wkład norma- tywny» na płaszczyz´nie analizy konstytucji nie pozostawia mu wyboru”; nie kreuje on normy, o jakiej mowa w sposób swobodny, ale ogranicza sie˛ do indywidualizo- wania normy logicznie dedukowanej z prawa istnieja˛cego, z kontekstu normatyw- nego, w który sie˛ wpisuje. Taka decyzja tworzy „ustawodawstwo o ustalonych ra- mach”8; sa˛d nie moz˙e przekroczyc´ bariery wyraz˙onej tym, z˙e norma konstytucji otwierałaby moz˙liwos´c´ wyboru mie˛dzy róz˙nymi opcjami politycznymi lub techni- cznymi; d) sa˛d musi próbowac´ odnalez´c´ pełny zakres intencji prawodawcy, w gra- nicach okres´lonych przez konstytucje˛; w momencie, w którym sa˛d ma otwarty wy- bór mie˛dzy róz˙nymi s´rodkami korekty niekonstytucyjnos´ci, musi on, w miare˛ moz˙liwos´ci, wybrac´ ten, który pozwoli zachowac´ wole˛ prawowitego ustawodawcy, wyraz˙ona˛ w badanych przepisach; e) nawet jes´li interwencja sa˛du jest zasadna, to powinna miec´ miejsce, jes´li nie zmusi władzy pan´stwowej do ponoszenia dodatko- wych wydatków; sa˛d musi dokonac´ oceny reperkusji finansowych swoich działan´ pozytywnych9; f) omawiana postawa sa˛du powinna promowac´ wartos´ci konstytu- cji, umoz˙liwiac´ zachowanie korzystnego rozwia˛zania ustawodawczego znanego w prawodawstwie (np. prawodawca RPA podejmował kroki maja˛ce na celu promo- wanie z˙ycia rodzinnego). Samoograniczenie sie˛ Sa˛du Konstytucyjnego jest warunkiem uniknie˛cia interwe- ncji zbyt daleko ida˛cej w prawodawstwo (polegaja˛cej na wyznaczaniu go), zamiast działania polegaja˛cego na współtworzeniu normy prawnej. II. Spróbujmy jeszcze odnies´c´ omawiane orzeczenie Sa˛du Konstytucyjnego do pozycji parlamentu, a takz˙e do zasady podziału władzy.

7 Por. pkt 69 orzeczenia. Sa˛d Konstytucyjny RPA przeprowadził badanie porównawcze orzecznictwa Sa˛du Najwyz˙szego Stanów Zjednoczonych, Sa˛du Najwyz˙szego Kanady i Zwia˛zkowego Trybunału Konsty- tucyjnego Niemiec, jako tych, które sankcjonuja˛ niekonstytucyjna˛ bezczynnos´c´ ustawodawcy. 8 Norma taka wynika wie˛c z operacji rozszerzenia lub stosowania przepisu, którego tres´c´ jest wste˛p- nie okres´lona przez system normatywny. Tres´c´ orzeczenia Sa˛du Najwyz˙szego Kanady Schachter c. Canada przedstawiam za D. Ribbes’em, op. cit., s. 86. 9 Sa˛d Konstytucyjny RPA wywiódł, z˙e nie moz˙e „dokonac´ zamachu na władztwo finansowe ustawo- dawcy, s´cis´lej zas´, zagrozic´ wyła˛cznej kompetencji parlamentu w zakresie materii budz˙etowej”. Por. bliz˙ej D. Ribbes, op. cit., s. 87. Republika Południowej Afryki: Czy Sa˛d Konstytucyjny moz˙e byc´ ustawodawca˛? 207

Pozytywne działanie ze strony Sa˛du Konstytucyjnego RPA jest — zdaniem tego organu — zasadne z punktu widzenia pozycji i praw parlamentu. Izba, w granicach wyznaczonych przez przepisy konstytucji, zachowuje swobode˛ co do moz˙liwos´ci od- niesienia sie˛ do przepisu wprowadzonego przez sa˛d. W istocie, orzeczenie sa˛du usta- nawia „prawo przejs´ciowe”, które jest stosowane dopóty, dopóki prawodawca nie zmodyfikuje go (np. zakresu i natury korzys´ci przyznanej przez sa˛d). Czy z punktu widzenia respektowania pozycji parlamentu, postawa Sa˛du Kon- stytucyjnego nie powinna jednak polegac´ na zawieszeniu wykonania orzeczenia o uchyleniu okres´lonego przepisu, tak aby parlament dysponował pewnym czasem na usunie˛cie niekonstytucyjnej luki prawnej? Z analizy orzeczenia wynika, z˙e Sa˛d zrezygnował z takiego rozwia˛zania; po pierwsze, z powodu braku pewnos´ci co do tego, czy interwencja parlamentu nasta˛pi; po wtóre, instytucja zawieszenia powoduje odesłanie sprawy do prawodawcy w momencie, którego on sam nie okres´lił. Konie- cznos´c´ podje˛cia okres´lonego działania, w okres´lonym czasie, zostaje mu narzucona. Po uzupełnieniu ustawy, z mocy orzeczenia Sa˛du, prawodawca moz˙e uczynic´ dany przepis przedmiotem swoich prac w czasie, który uzna za odpowiedni, i podja˛c´ — przy respektowaniu wymogów konstytucji — takie kroki, jakie uwaz˙a za stosowne. Jez˙eli wie˛c przepis ustawy sam w sobie zgodny z konstytucja˛, miałby byc´ anulo- wany przez Sa˛d, to działanie polegaja˛ce na wypełnieniu luki, jaka˛ ten przepis stwa- rza, prowadzi do lepszego zapewnienia respektowania przez sa˛d praw parlamentu. W ocenie D. Ribbes’a taka postawa Sa˛du Konstytucyjnego nie moz˙e byc´ utoz˙samio- na z funkcja˛ tego organu okres´lana˛ mianem „ ustawodawcy negatywnego”. O ile bo- wiem sa˛d, w rozpatrywanym przypadku, wnosi do przepisów ustawy „substrat nor- matywny konieczny dla ich konstytucyjnos´ci”, o tyle ustawodawca pozostaje jedynym podmiotem, któremu konstytucja przyznała prawo do „funkcji innowacji” w porza˛dku prawnym i to jemu zezwala na przekształcanie w ustawe˛ swoich prefe- rencji ideologicznych, opcji politycznych i ocen celowos´ciowych10. III. Pewien kontekst interwencji Sa˛du Konstytucyjnego z Johanesburga w prze- pis ustawy o prawie wjazdu i pobytu cudzoziemców moz˙e wia˛zac´ sie˛ z tym, iz˙ RPA w przeszłos´ci była pan´stwem, w którym prowadzono polityke˛ tzw. apartheidu zakłada- ja˛ca˛ m.in. ustawowe separowanie ludzi z uwagi na ich rase˛. Se˛dzia sprawozdawca11 podniósł wie˛c to, iz˙ zasada minimalizmu w ewentualnym ingerowaniu sa˛du w badany przepis moz˙e ulec o tyle pomniejszeniu, iz˙ po II wojnie s´wiatowej parlament nie zaj- mował sie˛ ochrona˛ praw człowieka, i dlatego nie powinien oponowac´ w przekształca- niu porza˛dku prawnego w kierunku zgodnym z nowymi wartos´ciami konstytucyjnymi. Sa˛d uznał, iz˙ ma on obowia˛zek zapewnienia tego, aby w granicach konstytucji, w przy- padku naruszenia wszelkiego prawa, które ta konstytucja przyznaje, naste˛powała jego rzeczywista naprawa, „[…] gdyz˙ bez rzeczywistego naprawienia pogwałcen´, wartos´ci, na których jest oparta konstytucja, jak tez˙ prawa, które ona gwarantuje, nie moga˛ byc´

10 Por. szerzej, D. Ribbes, op. cit., s. 88. 11 Był nim L.W.H. Ackermann. 208 Przegla˛d Sejmowy 2(67)/2005 Dokumenty odpowiednio potwierdzone lub poprawione. Szczególnie w kraju, gdzie tak mało ludzi ma s´rodki ku temu, aby spowodowac´, z˙e ich prawa sa˛ respektowane. W działaniach sa˛du najwaz˙niejsze jest to, aby za kaz˙dym razem, kiedy sa˛dy stwierdza˛ naruszenie pra- wa chronionego, naste˛powała rzeczywista sankcja”.

S e n t e n c j a: „97. Artykuł 25(5 )ustawy nr 96 z 1991 r. o kontroli obcokrajowców, który po- mija przyznanie osobom z˙yja˛cym w stałym zwia˛zku homoseksualnym tych praw, które nadaje sie˛ współmałz˙onkom, stanowi nieuzasadniona˛ dyskryminacje˛ osób z˙y- ja˛cych w stałych zwia˛zkach homoseksualnych i zamieszkuja˛cych stale i legalnie na terytorium Republiki, opieraja˛ca˛ sie˛ na orientacji seksualnej i stanie cywilnym. Dyskryminacja nieuzasadniona ogranicza takim partnerom prawo równos´ci, które gwarantuje art. 9 Konstytucji, jak i prawo do godnos´ci, gwarantowane przez art. 10. Ograniczenie to, nie jest ani racjonalne, ani nie jest uzasadnione w społe- czen´stwie otwartym i demokratycznym, opartym na godnos´ci osoby ludzkiej, rów- nos´ci i wolnos´ci, a zatem w konsekwencji nie wypełnia ono wymogów okres´lo- nych w art. 36 ust. 1 Konstytucji12. To milczenie art. 25 ust. 5 ustawy jest wie˛c sprzeczne z Konstytucja˛. Nie nalez˙y deklarowac´, z˙e art. 25 ust. 5 jest niewaz˙ny w całos´ci. Nalez˙y raczej dodac´ w tym artykule, po słowie „małz˙onek” wyrazy „lub partner tej samej płci w stałym zwia˛zku.” Dodanie tych wyrazów naste˛puje wraz z wejs´ciem w z˙ycie niniejszej decyzji. 98. Sa˛d wydaje decyzje˛ naste˛puja˛ca˛: 1. skargi wniesione przez wnioskodawców i maja˛ce na celu: a) odmowe˛ pote˛pienia faktu, z˙e nie złoz˙yli pisma odpieraja˛cego zarzuty przed Wysokim Sa˛dem, b) upowaz˙nienie do złoz˙enia ich pism odpieraja˛cych zarzuty, c) odesłanie do Wysokiego Sa˛du sprawy dotycza˛cej złoz˙enia pism odpieraja˛- cych zarzuty, jak równiez˙, d) modyfikacja ich skarg odwoławczych, sa˛ odrzucone; od wnioskodawców zasa˛dza sie˛ solidarnie koszty, w tym koszty dwóch adwokatów. 2. odwołanie wnioskodawców jest przyje˛te; paragrafy 1, 2 i 3 decyzji wydanej przez Wysoki Sa˛d sa˛ anulowane i zasta˛pione przez naste˛puja˛ce paragrafy: 2.1. brak w artykule 25(5) ustawy nr 96 z 1991 r. o kontroli obcokrajowców, po wyrazie współmałz˙onek słów „lub partner tej samej płci w stałym zwia˛zku” jest uz- nany za sprzeczny z Konstytucja˛;

12 Przepis ten stanowi o przesłance ograniczenia praw człowieka i obywatela: „Prawa wyraz˙one w Bill of Right moga˛ byc´ limitowane tylko poprzez zasady prawa, w stopniu w jakim ograniczenie jest roz- sa˛dne i uzasadnione w otwartym i demokratycznym społeczen´stwie, opartym na godnos´ci osoby ludzkiej, równos´ci, wolnos´ci, przy uwzgle˛dnieniu a) natury prawa, b) znaczenia celu ograniczenia, c) natury i zakresu ograniczenia, d) relacji miedzy ograniczeniem i celem, e) i jes´li ograniczenie prowadzi do osia˛gnie˛cia celu.” Republika Południowej Afryki: Czy Sa˛d Konstytucyjny moz˙e byc´ ustawodawca˛? 209

2.2. art. 25(5) ustawy nr 96 z 1991 r. o kontroli obcokrajowców musi byc´ uzu- pełniony, po wyrazie „współmałz˙onek” wyrazami: „lub partner tej samej płci w stałym zwia˛zku” 3. decyzja, o której mowa w paragrafie drugim, be˛dzie obowia˛zywac´ od mo- mentu ogłoszenia niniejszej decyzji. 4. […]. 5. […]”.

Przekład i opracowanie Mirosław Granat