ANÁLISIS CAROLINA 24/2019

PREFERENCIAS, HERENCIAS Y RESTRICCIONES: ELEMENTOS PARA EXAMINAR LA POLÍTICA EXTERIOR DEL Federico Merke1 5 de noviembre de 2019

El Frente de Todos y el cambio Conocer las preferencias internacio- en la política exterior1 nales de un nuevo gobierno es fun- La política exterior de un nuevo go- damental para saber qué esperar de la bierno típicamente intenta lidiar con nueva política exterior. En política i) la herencia recibida; ii) las prefe- exterior, las preferencias tienen que rencias del propio gobierno, y iii) las ver con las identidades y los valores restricciones y oportunidades que o principios que representa la coali- vienen del ambiente internacional, ción política que llega al poder. global y regional2. En este texto También tienen que ver con los in- examino la posible evolución del tereses materiales (económicos) que cambio en la orientación internacio- representa esa coalición en términos nal de la como resultado de costo-beneficio en relación con la del triunfo del Frente de Todos el 27 globalización en general y con la de octubre. Y lo hago a partir de un integración comercial en particular. análisis anidado. Comienzo mirando Y tienen que ver con la forma en que las preferencias reveladas por Alber- estas preferencias se articulan dentro to Fernández (AF, en adelante) y sus de la coalición, a través de los parti- referentes de política exterior y las dos políticos, los legisladores, los sitúo dentro de la herencia recibida. sindicatos, las cámaras, los intelec- Luego miro de qué manera el am- tuales y las organizaciones de base, biente internacional puede facilitar o entre otros actores3. no una nueva orientación que aleje al Frente de Todos de la herencia reci- Pero los gobiernos no elaboran una bida y lo acerque a sus preferencias. política exterior de cero. Deben tra- bajar sobre la herencia recibida, que puede ser positiva o negativa y que

1 Agradezco los comentarios de Jorge Ba- puede ser más o menos difícil de ttaglino, Peter Birle, Tom Long, Andrés revertir. La evidencia sugiere que la Malamud, Andrea Oelsner, José Antonio presencia de problemas domésticos Sanahuja, Oliver Stuenkel y Juan Gabriel Tokatlian. Los errores son todos míos. 2 Esta forma de examinar el arribo de un 3 Mi análisis de las preferencias se basa en nuevo gobierno la encontré en el libro de términos generales en el modelo de Mo- Rhodes (2018). ravcsik (1997).

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(típicamente, la economía) y de un cistas y populistas. Y es probable que ambiente internacional permisivo Fernández encuentre un ambiente facilitan moverse de la herencia ha- regional y global poco amigo de ha- cia las preferencias. Por el contrario, cer cambios de rumbo marcados. La la estabilidad económica y un am- pregunta por una nueva orientación biente internacional más restrictivo internacional en manos de un nuevo dificultan los giros abruptos en polí- gobierno mira entonces cómo las tica exterior. Dicho de otra forma, los preferencias interactúan con la he- gobiernos buscan cambiar la política rencia y el ambiente internacional. exterior cuando las cosas están mal y Sobre esto trata la próxima sección. cuando existe el margen externo para hacerlo. En un punto intermedio, un Las preferencias del gobierno puede recibir una herencia Frente de Todos en política exterior negativa, pero enfrentar restricciones En términos analíticos, el primer del ambiente para modificar la políti- paso consiste en identificar cuáles ca, arribando a cambios más mode- podrían ser las preferencias del Fren- rados o pragmáticos. te de Todos en política exterior. Acá entramos en un terreno que aún exhi- A diferencia de otras políticas públi- be incógnitas. Aunque existen decla- cas, como la educación, la salud o el raciones de AF y otros referentes del empleo, la política exterior se orienta Frente en materia de política exterior, hacia afuera y para eso debe observar todavía estamos ante un ejercicio en de qué modo las dinámicas geopolí- marcha. El ideal de una política exte- ticas, económicas e institucionales rior consiste en hacer que las prefe- del orden internacional facilitan o no rencias coincidan con los incentivos llevar adelante las propias preferen- electorales. El interrogante, en este cias. El Muro de Berlín no se le cayó caso, consiste en que los incentivos a Alfonsín; se le cayó a Menem y eso electorales de los votantes del Frente explica buena parte del cambio de un de Todos expresan un amplio arco gobierno a otro. Kirchner y Fernán- político cuya configuración definiti- dez tuvieron la soja, el giro a la iz- va en preferencias ordenadas aún quierda en América del Sur y el as- resta por ser definida. censo de China, lo que les permitió buscar más autonomía ante los países El Frente de Todos es una coalición del norte. quiso de 19 agrupaciones políticas que abrirse a un mundo que comenzó a representan tradiciones peronistas cerrarse de a poco, con el triunfo clásicas (los gobernadores), renova- inesperado de Donald Trump, del doras (), kirchneristas4, Brexit y del renacer de un sentimien- to anti-globalización a veces super- 4 de , Partido de la Victoria de y Nuevo Encuentro puesto a expresiones xenófobas, ra- de Martín Sabatella.

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socialistas5, radicales de orientación dad no son reglas sino preferencias, kirchnerista6, comunistas7 y otras resultados que se busca alcanzar. Las corrientes populares8. ¿Cómo pensar preferencias de este “grupo 1” en las preferencias de esta coalición? política exterior9 implican, en primer Para facilitar la respuesta, sugiero lugar, una negociación con el Fondo pensar la coalición como ordenada Monetario Internacional (FMI) por la en torno a dos grupos amplios. deuda argentina, buscando una solu- ción equilibrada que permita a la El “grupo 1” estaría liderado por AF Argentina crecer y, al mismo tiempo, y contaría con el apoyo cercano del pagar su deuda. Implican, también, peronismo de la capital, los goberna- construir una inserción internacional dores peronistas y el Frente Renova- desde el Mercosur, incrementar el dor. Entre las figuras más destacadas comercio exterior y buscar una rela- de este grupo están Sergio Massa, ción equilibrada con Estados Unidos, Felipe Solá, , Gui- Europa, China y Rusia, sin ponerse llermo Nielsen, Jorge Argüello, en la situación de tener que elegir Eduardo Valdés y los integrantes del entre estar más cerca de Estados Grupo Callao, un espacio de orienta- Unidos (como hizo Macri) o más ción peronista y progresista volcado cerca de China (como hizo Cristina hacia un modelo de desarrollo mo- Fernández de Kirchner). Sugieren, derno e inclusivo. Se trata de un mo- por otro lado, revisar el acuerdo del delo que vigile las cuentas públicas Mercosur con la Unión Europea con superávit fiscal y comercial, que (UE), no necesariamente para recha- acumule reservas, que tenga un cam- zarlo, pero sí para reducir al máximo bio competitivo y estable, que apunte las asimetrías y proteger lo más posi- al desendeudamiento y que haga ba- ble la industria nacional. Expresan, jar la inflación, cuidando el empleo y más allá, la necesidad de reconstruir protegiendo a los sectores más gol- relaciones con el progresismo lati- peados por la situación económica. noamericano, ya sea en Bolivia, Mé- Estas metas, que se conocen como xico o Uruguay. Esto supondría, las “reglas de la economía albertista” también, tomar distancia del Grupo (Fernández Canedo, 2019), en reali- de Lima y admitir que la opción de Juan Guaidó dejó más problemas que 5 Somos de , de soluciones, al tiempo que abrió la Pino Solanas, Frente Grande de Adriana puerta para una mayor injerencia de Puigross, Partido Solidario de 10 y Unidad Popular de Víctor de Gennaro. Estados Unidos en Venezuela . Por 6 Movimiento Nacional Alfonsinista de Leo- poldo Moreau y Partido de la Concertación FORJA de Gustavo López. 9 Ver: Granovsky (2019) y Argüello (2019). 7 Partido Comunista de Víctor Kot y Partido 10 Es interesante notar el contrapunto entre, del Trabajo y del Pueblo de Juan Carlos por ejemplo, AF cuestionando al Grupo de Alderete. Lima, y Sergio Massa afirmando que Vene- 8 Frente Patria Grande de Juan Grabois. zuela “es una dictadura”, como si cada uno

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último, supone reorientar la diploma- tiva ideológica que debería organizar cia de Cambiemos con relación a la al Frente de Todos. causa de las Islas Malvinas. En cuanto a los intereses económi- El “grupo 2”, por su parte, estaría cos, estos grupos expresan de algún liderado por Cristina Fernández de modo distintas voces. El “grupo 1” Kirchner (CFK en adelante). Detrás gira en torno a los sectores industria- de ella se encuentra La Cámpora les organizados y los sindicatos pe- que, además de ser una agrupación ronistas, principalmente articulados política y de formación de cuadros, por, respectivamente, la Unión In- representa una zona intelectual que dustrial Argentina (UIA) y la Confe- atrae a sectores de izquierda, activis- deración General del Trabajo (CGT), tas e intelectuales emparentados con quienes actualmente se encuentran el peronismo. Cercanos a su lideraz- elaborando un documento de consen- go hay movimientos sociales de di- so para acompañar la futura gestión verso tipo, cuyo exponente más visi- de AF (Ámbito, 2011). Estos dos ble es Juan Grabois, quien hace poco actores deberán limar sus diferencias dijo estar en el Frente de Todos, más en torno a cuestiones laborales, en por espanto hacia Cambiemos que general, y salariales, en particular, por puntos de unión con AF (Bidega- pero los une la necesidad de una ma- ray, 2019). También cercano a este yor inversión en la producción indus- liderazgo están Axel Kicillof y sus trial y la generación de empleo a seguidores por dentro y fuera de La partir de la protección estatal, frente Cámpora y otras agrupaciones políti- a la apertura comercial ensayada por cas. Las preferencias en este “grupo Cambiemos. El “grupo 1”, sin em- 2” ciertamente no son las mismas bargo, también está conformado por que las del “grupo 1” de AF. Exhiben el apoyo de provincias peronistas con una orientación más crítica hacia los agroindustria de perfil exportador, organismos internacionales; están como es el caso de Santa Fe, Entre más cerca de Venezuela y de Irán y Ríos y Córdoba, que exhiben intere- más lejos de Estados Unidos, y pare- ses más ofensivos en cuanto a la ne- cen tener una inclinación mayor a la cesidad de incrementar las exporta- intervención estatal en la conforma- ciones; necesidad que comparte el ción de cadenas de pago, de cadenas núcleo duro de AF. El “grupo 2” de de valor y en el manejo del comercio CFK tiene menos lazos con el inte- exterior. En síntesis, este grupo exhi- rior exportador y más lazos con los be un sentimiento reacio al mercado movimientos sociales urbanos, las y es más intenso en cuanto a la narra- cooperativas, las pymes, las empre- sas recuperadas y algunos sindicatos que supieron estar cerca durante los estuviera hablando a distintos grupos de apoyo (Infobae, 2019). dos mandatos de CFK.

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El contrapunto de preferencias entre puede apreciar es que el “grupo 1” el “votante mediano” de estos dos ocuparía un espacio intermedio entre grupos se vio reflejado con bastante la inclinación aperturista/inter- precisión en una encuesta realizada nacionalista de Cambiemos y la in- en abril de 2019 por Poliarquía y el clinación proteccionista/estatista del Woodrow Wilson Center. Dicha en- “grupo 2”. De las declaraciones cuesta reveló tres tipos de votantes: examinadas, se podría decir que las los que se identifican con las prefe- preferencias de los votantes del pe- rencias de Cambiemos, los que se ronismo no-K se acercan más a las identifican con la orientación de un preferencias del “grupo 1” que a las peronismo no-K y los que lo hacen del “grupo 2”. con el kirchnerismo. El resultado general es que en todos los temas ¿Pero qué preferencias prevalecerán? consultados sobre asuntos mundiales Quienes están cerca del “grupo 1” el peronismo no-K se ubicó en un afirman que el liderazgo de AF es lugar intermedio entre Cambiemos y indiscutible y que, una vez en el po- el kirchnerismo. Por ejemplo, el 50% der, la narrativa y la lapicera estarán de los votantes de Cambiemos le de su lado, y el peronismo, sabio asignó un impacto positivo a la glo- reconocedor de líderes, seguirá su balización, mayor al 27% de los vo- discurso y sus decisiones. Quienes tantes peronistas no-K (“grupo 1” de están más cerca del “grupo 2” le re- AF), que a su vez fue mayor al 15% cuerdan al “grupo 1” que la mayoría de los votantes kirchneristas (“grupo de los votos provienen de su grupo y 2” de CFK). Asimismo, el 73% de que existe un campo nacional y po- los votantes de Cambiemos se mostró pular amplio y diverso que hay que a favor de “abrir fronteras” como atender para que el Frente sea, efec- estrategia de desarrollo, contra el tivamente, de todos. Acá entra la 58% de los votantes del “grupo 1” y cuestión de cómo se agregarán prefe- el 20% de los del “grupo 2”. Mien- rencias en política exterior. tras el 75% de los votantes de Cam- biemos opinó que los tratados de Y hay dos elementos para mirar. El libre comercio son una oportunidad, primero es cómo se desarrollará la el 53% fue de esta opinión entre los relación entre el ejecutivo, dominado del “grupo 1” y solo el 30% compar- en principio por el “grupo 1”, y el tió esta idea entre votantes del “gru- legislativo, que contará con una am- po 2”. Solo el 18% de los votantes plia influencia del “grupo 2”. Si el del “grupo 2” estuvo a favor del libre “grupo 1” decide con cierta autono- tránsito de bienes y servicios, en con- mía quién será el canciller, el minis- traposición al 36% de los votantes tro de Producción, el ministro de del “grupo 1” y al 52% de los de Hacienda y el secretario de Asuntos Cambiemos. En síntesis, lo que se Estratégicos —los cuatro espacios

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clave para la nueva gestión interna- En síntesis, la definición de las prefe- cional, asumiendo que AF mantendrá rencias en política exterior del Frente la actual organización ministerial—, de Todos será un ejercicio muy di- entonces las preferencias del “grupo námico que tendrá lugar durante el 1” tienen más chances de dominar la mes de noviembre y los primeros orientación internacional del país. meses del nuevo gobierno. El papel Por el contrario, si el “grupo 2” se de AF será fundamental para estable- propone jugar también como agrega- cer los equilibrios entre el “grupo 1” dor de preferencias en política exte- y el “grupo 2”. El desafío adicional, rior presionando, por ejemplo, para sin embargo, es que el equilibrio no designar ministros de su agrado vin- estará dado solo por cómo negocien culados con asuntos internacionales, entre ellos, sino en cómo ambos gru- ejerciendo un amplio activismo en pos procesen la herencia y las res- las comisiones de relaciones exterio- tricciones globales y regionales. So- res o movilizando a la opinión públi- bre esto gira la próxima sección. ca y a las organizaciones sociales, entonces el cuadro será más comple- La herencia de Cambiemos jo y habrá que mirar área por área a y el ambiente internacional ver cómo se producen los equilibrios. ¿Qué herencia deja Cambiemos en política exterior y cuán fácil o difícil El segundo elemento es cómo será la será revertirla para acercarse a las relación entre los ministerios mis- preferencias del Frente de Todos? mos. Si el “grupo 1” adopta una polí- Esta sección no busca realizar un tica económica de ordenamiento fis- balance general de la política exterior cal, de pago de deudas y de creci- de Cambiemos. Más bien se concen- miento exportador, es probable que tra en los asuntos más delicados que vea la necesidad de compensar su podrían ser objeto de revisión, aten- inclinación pro-mercado en las áreas diendo a la distancia entre las prefe- económicas con una inclinación más rencias de Cambiemos y del Frente reformista en las áreas a cargo de la de Todos. Cancillería, por ejemplo desarrollan- do una narrativa de mayor integra- Como observamos, las herencias ción regional, revisando la política consideradas negativas pueden ser hacia Malvinas, saliendo del Grupo revertidas por un nuevo gobierno. La de Lima, tomando distancia del Bra- pregunta en todo caso es cuánto capi- sil de Bolsonaro y abandonando la tal político desea invertir un nuevo postulación para ingresar en la Orga- gobierno para lograrlo y qué oportu- nización para la Cooperación y el nidad ofrece el ambiente internacio- Desarrollo Económicos (OCDE), nal para hacerlo. Puesto de manera entre otras cosas. simple, la cantidad de capital político a invertir estará en función del re-

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torno doméstico positivo que traiga torno a la necesidad de hacer crecer la reversión. las exportaciones como fuente ge- nuina de divisas. Pero las necesida- Se podría comenzar diciendo que las des no generan oportunidades. Abrir- herencias más fáciles de revertir son se más al comercio (sea con la UE u las construidas políticamente a partir otros actores) necesariamente gene- de narrativas y posiciones diplomáti- rará costos distributivos. Para esto cas oficiales frente a determinados será necesario negociar hacia afuera eventos o procesos. Por el contrario, (con otros países y bloques) y hacia las más difíciles son las que involu- adentro, entre actores económicos cran intereses materiales, compromi- del “grupo 1” y del “grupo 2”. sos legales y arreglos institucionales que van más allá de la Cancillería y En cuanto a la deuda, hay dos ele- que involucran a otros sectores del mentos internacionales a observar. El Estado. Si se ordena la herencia de primero es cuál será la posición de Cambiemos en términos de mayor a Trump hacia el gobierno de AF. Sa- menor dificultad de reversión, obte- bemos que la relación de Trump con nemos el siguiente resultado. Macri fue instrumental para que el FMI accediera a otorgarle a la Ar- 1. La deuda con el FMI gentina el préstamo más amplio de su La deuda de la Argentina con el FMI historia. Lo que no sabemos es cuál es sin duda la herencia más pesada será la disposición de Trump para que recibirá el Frente de Todos y ayudar al nuevo gobierno de AF. Se será quizás la más difícil de encarar. podría razonar por el lado de la pru- El desafío no consiste solo en pagar dencia y decir que a Estados Unidos una deuda, sino el contexto en el que no le conviene una Argentina en de- debe pagarse: con más inflación, con fault, y que es necesario tenerla más menos reservas, con recesión, y con cerca que lejos en un escenario re- mayor desempleo y mayor pobreza. gional que se viene complicando a Asumiendo que la preferencia del partir de la crisis en Venezuela y Frente de Todos es por el pago y no ahora en Bolivia, Chile, Ecuador y por el default unilateral, la Argentina Perú. Se podría razonar, también, por va a necesitar un esfuerzo desmedido el lado transaccional de Trump y de financiamiento para enfrentar los esperar concesiones en el FMI a pagos. Y las opciones para conse- cambio de un mayor apoyo contra guirlo no son fáciles. Ni la emisión, Nicolás Maduro y de un menor apo- ni el aumento de impuestos, ni el uso yo a las incursiones de China en el de reservas ni el recorte son caminos campo de las comunicaciones (red promisorios, aunque no se puede descartar un poco de cada uno. Aso- ma en este escenario un consenso en

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5G) y la tecnología11. Por el lado de La Argentina representa uno de los Fernández, cualquier intento de ne- mayores montos adeudados a la gociar con el FMI necesitará contar cuenta de recursos generales del FMI con algún grado de apoyo del go- (cerca del 28% de los créditos, con bierno de Trump en tanto el Tesoro Grecia segundo, con un 16%), de posee un peso importante en las deci- modo que un no-acuerdo con el Fon- siones del Fondo (Estados Unidos do sería negativo en términos finan- tiene el 16,52% de los votos). Esta cieros y reputacionales tanto para la presión pondrá límites al deseo de Argentina como para el FMI, una tomar distancia de Estados Unidos y organización a la que le cuesta en- acercarse más a China, por ejemplo. contrar países a quienes prestarles No hay solución posible con el FMI plata en un mundo donde la tasa de sin la intervención de Estados Uni- interés a 10 años está en el 1,6% dos. El desafío está entonces en el anual. A juzgar por la herencia y las equilibrio al que podrían llegar restricciones es de esperar que ni el Trump y Fernández, que a AF le FMI ni la Argentina del Frente de permita afirmar que ganó algo sin Todos piensen solo en las opciones irritar al “grupo 2”. de aceptar o rechazar por completo las demandas del Fondo y los acree- El segundo elemento a observar es la dores externos. Será necesario un propia relación con el FMI y las op- camino de cumplimiento heterodoxo, ciones que puedan surgir de cómo se con disciplina autoimpuesta y conce- combinan tiempos y montos. El am- siones por parte de los acreedores. biente actual en el FMI es el de una organización cuestionada, dentro y En las preferencias de AF está una fuera, por haber sido parte del pro- “salida a la uruguaya”, consistente en blema, y no de la solución, al acceder reprogramar los pagos, no así los concesivamente a los pedidos de montos. Se trató de una salida que Cambiemos —desembolsando el encontró Uruguay en su deuda con el préstamo más abultado de su histo- FMI en 2003. Reacio al comienzo, el ria— y diseñar escenarios de base FMI aceptó esta restructuración, ex- demasiado optimistas para generar periencia que luego replicó en 2005 credibilidad (Ghosh, 2019). Esta es con República Dominicana y en la propia herencia que Kristalina 2010 con Jamaica. En los tres casos, Georgieva deberá manejar hacia den- sin embargo, se trató de recortes lo tro y fuera de la organización, ensa- suficientemente significativos como yando distintas alternativas para li- para hacer llevadera la deuda, pero lo diar con la deuda argentina. suficientemente bajos para evitar holdouts. Más allá de las dificultades 11 Algo en este sentido circuló durante el que puedan surgir con esta alternati- viaje de Sergio Massa a Washington (La Política Online, 2019). va, será necesario considerar también

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a los acreedores privados, locales y competitividad, mayor seguridad extranjeros, que representan más o jurídica en las reglas y mejores prác- menos el 30% de la deuda y que po- ticas exportadoras. Los pesimistas drían estar entre las primeras vícti- creen que la Argentina y Brasil ce- mas del reperfilamiento. dieron mucho, que importantes sec- tores industriales llevarán las de per- Aunque no se puede descartar alter- der y que las cuotas negociadas en nativa alguna, se podría afirmar que los rubros en los que el país es com- ni el Frente de Todos, ni Trump ni el petitivo son poca cosa. Cuando se FMI tienen incentivos para dejar caer firmó el acuerdo, AF afirmó que no al país y llevarlo a un default unilate- había nada que celebrar. Luego adop- ral. La pregunta es por dónde pasarán tó un tono más moderado, aunque las concesiones de un lado y del otro. manifestó su preocupación por su La postergación de los pagos (la “sa- impacto en ciertos sectores económi- lida uruguaya”) no será gratis. Uru- cos (El Cronista, 2019). Se estima guay lo hizo a cambio de un progra- que hacia el segundo semestre de ma fiscal y monetario que contó con 2020 el texto final estará definido la aprobación del FMI y el visto (legalmente aprobado y traducido a bueno del Tesoro de Estados Unidos. todos los idiomas) para su firma en el El desafío de Fernández será cómo Consejo de la UE y en los países del conciliar las preferencias del “grupo Mercosur. 1” con las del “grupo 2” en cuanto a las concesiones y sacrificios a reali- La historia que se puede contar hasta zar. Cuanto más duras sean las de- acá es que el acuerdo fue posible por mandas externas, más duras serán las dos motivos. Por un lado, la UE ace- posiciones del “grupo 2”. En otras leró un programa de acuerdos con palabras, la negociación con el FMI distintos países (por ejemplo, con será para AF un juego de doble nivel: Japón, Canadá y Vietnam) a efectos deberá negociar hacia afuera con el de enviar una señal a China y Esta- FMI/Estados Unidos y hacia adentro dos Unidos de que la globalización con toda su coalición, en particular económica necesita reglas de juego con el “grupo 2”. claras. Por otro, la Argentina de Ma- cri y el Brasil de Bolsonaro coinci- 2. Acuerdo Mercosur-UE dieron en la necesidad política e ins- Si esta herencia es positiva o negati- titucional de firmar un acuerdo y dar va aún es materia de discusión entre una señal política hacia adentro y políticos y especialistas. Los optimis- hacia afuera. El resultado fue que tas miran el acuerdo en términos sis- ambos países cedieron en sus de- témicos y creen que servirá para di- mandas de máximos para encontrar señar una reconversión productiva, un punto de equilibrio con Bruselas y que traerá más inversiones, mayor

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permitir de este modo que el acuerdo Esta aplicación debe ser aprobada en principio se firmara. por el Consejo de la UE por mayoría calificada13. Esto implica que no bas- ¿De qué modo juega el ambiente? Se ta con que uno o dos países estén en ha señalado la negativa de Austria de contra. Tienen que organizar una firmar el acuerdo o la resistencia en coalición de veto que, según los Francia o Irlanda. A esto se suma un cálculos que arroja la tabla del voto creciente sentimiento europeo con- calificado, debería estar integrada trario a una mayor apertura al comer- por seis o siete Estados miembro de cio global. Lo primero a tener en la UE, algo que es poco probable que cuenta, sin embargo, es que rara vez, suceda. si es que alguna, un acuerdo firmado por el Consejo de la UE ha termina- La tercera cosa a mirar es que el do vetado por sus miembros. Lo se- acuerdo no será con el Mercosur co- gundo es que el acuerdo tiene un mo único bloque, sino que habrá carácter “mixto”, con asuntos de cuatro acuerdos, uno con cada país competencia delegados a Bruselas y del bloque, aunque firmando textos asuntos no delegados, que son com- iguales. Siendo estas las reglas, au- petencia de los Estados miembro de menta el riesgo de no-cooperación la UE. Esto significa un doble proce- entre los socios del Mercosur. ¿Dón- so de ratificación, de la UE por un de está la trampa? En que si Brasil, lado y de las instituciones de los Es- Uruguay y Paraguay firman el acuer- tados miembro por el otro. Siendo do, la Argentina estará muy presio- así, para que el acuerdo en su conjun- nada para hacerlo. En este escenario, to esté aprobado debería pasar no no firmar el acuerdo podría ser peor solo por el Consejo de la UE y el que firmarlo, ya que la Argentina no Parlamento Europeo, sino también solo se quedaría sin el mercado euro- por los mecanismos de aprobación y peo, sino que también competiría con ratificación de cada Estado de la las exportaciones europeas hacia el Unión. Esto supone la participación mercado de Brasil, el primer socio de por lo menos 35 parlamentos na- comercial de la Argentina. cionales e incluso regionales. En la práctica, sin embargo, podría suceder ¿Qué chances ofrece el ambiente que mientras se esperan las ratifica- para un acuerdo que reconozca las ciones nacionales, se apruebe la “aplicación provisional” del pilar manera provisional seis meses luego de la comercial en manos de Bruselas12. firma. 13 La mayoría calificada se alcanza cuando el 55% de los Estados votan a favor (hoy es 16 de 28) y cuando la propuesta tiene el apoyo 12 La ratificación del acuerdo comercial de la de Estados que representen al menos al 65% UE con Corea, por ejemplo, demoró cinco del total de la población europea. años, pero las partes aplicaron el acuerdo de

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asimetrías, en sintonía con las prefe- niveles: Mercosur-UE; Mercosur- rencias del Frente de Todos? Es difí- Mercosur y “grupo 1”-“grupo 2”. El cil de examinar con la información primer nivel será un juego de regateo pública disponible. Está claro que el entre bloques. El segundo nivel será acuerdo fue más festejado por los el del juego del ciervo y el conejo gobiernos de la Argentina, Brasil, (¿cooperamos para no firmar por Uruguay y Paraguay, y por Bruselas, separado y exigir juntos el ciervo de que por la sociedad civil y los secto- las concesiones o firmamos por sepa- res industriales del Mercosur, o por rado buscando cada uno su conejo?). los sectores agrícolas y ambientales El tercer nivel será un conflicto dis- de la UE. Esto sugiere la presencia tributivo entre industria y campo de actores domésticos —industria y (dentro del “grupo 1”) y un conflicto sindicatos, del lado del Mercosur; ideológico entre el “grupo 1” y el agricultores y ambientalistas, del “grupo 2”. lado europeo— que exhiben un alto escepticismo. A esto se suma la polí- En síntesis, para mover el acuerdo tica ambiental de Brasil hacia el actual a otro “más justo”, será nece- Amazonas que despertó la alarma en sario invertir bastante capital políti- varios sectores de la UE. En este co, y desarrollar i) una estrategia escenario, parece claro que habrá agresiva hacia la UE; ii) una estrate- detractores de uno y otro lado, y que gia de coordinación con el resto de nadie está desesperado por ratificar. los países del Mercosur, y iii) una estrategia de mucha discusión interna Dicho esto, sin embargo, aún cuesta entre empresas, sindicatos y sociedad distinguir la señal del ruido. La he- civil de los grupos 1 y 2. El fracaso rencia dice que el acuerdo está en- de este ejercicio podría derivar en caminado y que la estructura de in- que la Argentina caiga en la trampa centivos apunta a su firma. El am- del conejo y no le quede otra que biente dice que el acuerdo podría ser firmar, o que caiga en el veto del contestado y que alianzas cruzadas “grupo 2” y los proteccionistas y podrían vetarlo. Visto desde la Ar- quede fuera del acuerdo. El primer gentina, surgen tres escenarios. El escenario quizás sea más digerible primero es que el acuerdo se ratifique para el “grupo 1”, pero el segundo se sobre las líneas ya negociadas. El acerca a la preferencia número uno segundo es que se ratifique con revi- del “grupo 2”. siones que contemplen las asimetrías, en línea con lo que ha expresado AF. Más allá de este laberinto, la necesi- El tercer escenario es que no se fir- dad de aumentar el comercio seguirá me, al menos del lado argentino. Esta estando al frente de las preocupacio- discusión será sumamente compleja nes del gobierno. Uno de los errores porque implica una discusión en tres típicos en esta materia consiste en

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querer “convertir” a la Cancillería en buscar relaciones más equilibradas una gran agencia de comercio y pro- entre Estados Unidos y China desde moción de las exportaciones. Sin una concepción más autónoma del duda puede hacer mucho para mejo- interés nacional? rar esta dimensión de la inserción argentina, pero resulta ingenuo pen- Acá entra el dato fundamental del sar que el comercio se incrementará panorama internacional marcado por solo con la mejora de la promoción y la interacción estratégica de Estados de los canales de venta. En materia Unidos y China. Este ambiente está de comercio exterior, la Cancillería determinado por cuatro elementos: i) interviene al comienzo (negociado interdependencia de Estados Unidos acuerdos) y al final (ayudando a ex- y China (cuyos costos de ruptura portar). En el medio están las políti- pueden ser muy altos); ii) tensión cas financieras y monetarias, el acce- entre Estados Unidos y China (por so al crédito, el manejo de aduanas y reglas comerciales, por competencia la logística, los incentivos fiscales y tecnológica, por cómo organizar el los recursos humanos; factores todos capitalismo y por la mayor proyec- que escapan a la Cancillería. En otras ción internacional de China); iii) palabras, una política comercial no mayor presencia de China en Améri- podrá estar disociada de una política ca Latina, y iv) mayor percepción productiva, fiscal y monetaria14. negativa en Estados Unidos sobre la presencia de China en América Lati- 3. La relación con Estados Unidos na. En este contexto, es previsible y China que la relación entre ambos países se El gobierno de CFK le heredó a caracterice por la falta de acuerdos Cambiemos una agenda en marcha de largo plazo, conflictos focaliza- con China y una agenda deteriorada dos, cooperación ad hoc y crecimien- con Estados Unidos. Cambiemos to de la desconfianza. Ambos países restableció un vínculo positivo con buscarán asegurarse aliados en la Estados Unidos y adoptó un tono región: Estados Unidos, amenazando pragmático hacia China, con una con quitar cooperación hacia adelan- agenda por momentos más densa que te (en el futuro) o hacia los costados la desarrollada con Washington. Este (vinculando unos temas con otros), y equilibrio, sin embargo, se vio alte- China ofreciendo cooperación en rado cuando el gobierno de Macri cada vez más áreas. acudió al FMI y necesitó todo el apoyo de Trump. ¿Cuánto se puede El ascenso chino trae buenas noticias revertir esta cercanía a Washington y a la Argentina porque le provee de una alternativa externa a Occidente. 14 Para un enfoque integral de este asunto, Para este país, el mercado chino, su ver: Rapetti, Carreras Mayer, Brest López y Sorrentino (2019). crédito y sus programas de inversión

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y de ayuda pueden ser más accesibles espacio de diálogo regional, quizás a —en términos financieros (menores nivel del Mercosur, para encarar la tasas) y políticos (menos condiciona- relación con Estados Unidos y China lidades)— que los ofrecidos por los en concertación con otros países, países del norte desarrollado y los aunque eso implique dialogar con el organismos de crédito. China, por su Brasil de Bolsonaro. parte, necesita contar con la Argenti- na como proveedor de commodities y Para sacar el máximo provecho, el alimentos. Necesita, también, tener Frente de Todos necesitará examinar una buena relación con un país en los proyectos tecnológicos que tiene donde tiene una base de observación con China (de información, de co- espacial, además de ser un Estado de municación, de vigilancia, nuclear, peso e influencia en la región. Ar- etc.) y valorar de qué manera Estados gentina, además, recibirá tecnología Unidos puede presionar para demo- nuclear china pues forma parte de un rarlos o suspenderlos. Deberá revisar intento chino de desarrollar nuevos también en qué campos sensibles clientes en este sector. Por otro lado, recibe cooperación de Estados Uni- Estados Unidos sabe que la Argenti- dos, que le podría ser escamoteada na sigue siendo un socio confiable en por razones de presión. Y, por últi- la lucha contra el narcotráfico, el mo, necesitará visibilizar frente a terrorismo o la proliferación nuclear. Estados Unidos los puntos de coinci- Sabe, también, que su deuda es muy dencia que tiene en terrorismo, proli- grande para dejarla caer. Y sabe que feración nuclear, narcotráfico, demo- Vaca Muerta representa un enorme cracia y derechos humanos, entre potencial de ganancias para las fir- otros, para asegurarse la cooperación mas estadounidenses que buscarán futura, independientemente de cómo asegurarse un nicho en el régimen avance su agenda con China. del Frente de Todos. 4. Venezuela y las alianzas El posible equilibrio, sin embargo, regionales no está asegurado. Si la tensión entre El gobierno de Cambiemos adoptó Estados Unidos y China continúa desde el comienzo una actitud crítica creciendo, la autonomía estará en hacia la situación en Venezuela, y riesgo. El sesgo ideológico del “gru- distante hacia la Unión de Naciones po 2” hacia China tendrá que ser Suramericanas (Unasur), acercándo- equilibrado por la necesidad econó- se a gobiernos ideológicamente más mica del “grupo 1” de tender puentes próximos, como el de Piñera en Chi- con Washington para la negociación le o el de Duque en Colombia. El con el FMI. Para la Argentina, una resultado fue una activa participación forma de quedar menos expuesta en el Grupo de Lima, una actitud podría consistir en reconstruir un instrumental a la debacle de Unasur y

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un acompañamiento a la iniciativa Basta observar el escaso papel que la chilena de crear una nueva organiza- región ha jugado en la crisis humani- ción, el Foro para el Progreso de taria y autoritaria de Venezuela, en la América del Sur (Prosur), que ha crisis presidencial de Perú, en los mostrado sus limitaciones antes de estallidos de Ecuador y Chile y en las comenzar a trabajar. elecciones irregulares en Bolivia. AF podrá cuestionar al Grupo de Lima y Frente a estas herencias, AF dejó en presentarse como un interlocutor, claro que modificará el intervencio- pero le será más difícil encontrar nismo argentino en Venezuela, bus- recursos y aliados para construir algo cando restaurar el diálogo entre las más ambicioso. partes, en sintonía con la posición que en la actualidad mantienen Mé- La relación con Brasil es un capítulo xico y Uruguay. Se mostró, también, aparte. Bolsonaro se especializa en más propenso al diálogo con Uru- identificar enemigos, entre ellos la guay y con Bolivia, y dejó ver que amenaza socialista. Y se entusiasma las afinidades con Bolsonaro son casi con la idea de que AF sea parte de nulas, aunque luego afirmó que “la esa nueva amenaza (Stuenkel, 2019). unidad con Brasil es mucho más im- Pero la política exterior de Brasil portante que Bolsonaro” (Perfil, tiene sus propias contradicciones e 2019). El margen de maniobra en inconsistencias que permiten, entre estos asuntos será un poco mayor. otras cosas, que no todo lo que Bol- Los costos de revertir estas herencias sonaro prefiere sea lo que se termina serían, en principio, relativamente haciendo. En este sentido, será fun- bajos. El contexto internacional hace damental establecer canales más dis- rato que viene descontando el valor a cretos con otros grupos de política futuro de Guaidó y considera que la exterior, por ejemplo, con aquellos situación sigue sin prosperar, que vinculados al sector productivo, fi- Maduro continúa estable en el poder nanciero y comercial, y con aquellos y que las chances de su desplaza- más cercanos al vicepresidente Ha- miento siguen siendo bajas. Pero el milton Mourão, que regula las rela- ambiente regional tampoco presenta ciones con los sectores de la defensa las condiciones para relanzar un gran y de la seguridad. proyecto de concertación política al estilo de Unasur. En este tema, como Más allá, la relación de la Argentina en otros, Fernández estará escaso de con Brasil estará condicionada no aliados. Brasil, Chile, Ecuador, Perú, solo por los asuntos bilaterales, sino Colombia o Paraguay difícilmente también por los avances en las rela- quieran o puedan relanzar algo a es- ciones con Europa, Estados Unidos y cala sudamericana. Hoy estamos ante China, tres actores que podrían moti- la primacía de la política doméstica. var tanto la cooperación como el

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conflicto entre y Brasi- nada15. Incluso existe la idea de que lia. Un Bolsonaro, por ejemplo, muy habría que revisar los acuerdos de cercano a Washington, satisfecho Madrid I y II que organizaron la re- con el acuerdo con la UE y distante lación bilateral bajo el llamado “pa- de China podría contrastar peligro- raguas de soberanía” (Niebies- samente con un Fernández distante kikwiat, 2019). Ese paraguas, se ar- de Washington, insatisfecho con el gumenta, ha jugado siempre a favor acuerdo con la UE y cercano a Chi- del Reino Unido porque, mientras la na. Seguramente se dará una relación Argentina busca la forma de sentar a bilateral con equilibrios múltiples, y Londres a negociar, los isleños “dis- endógena a relaciones con terceros frutan” de lo que no les corresponde. países. En esta revisión de la herencia, la En síntesis, AF tendrá margen para preferencia pretende adoptar una alterar la posición frente a Venezuela postura madura y responsable en la y para recomponer el diálogo regio- relación con el Reino Unido, pero nal, pero las chances de un proyecto firme en la defensa de los intereses más ambicioso, construido sobre una en el Atlántico Sur. Esta firmeza narrativa de Patria Grande, son rela- podría pasar, por ejemplo, por una tivamente bajas. En este escenario ofensiva más amplia en los foros regional, lo más prudente sería co- internacionales más allá del Comité menzar por cuestiones específicas de Descolonización de la Organiza- vinculadas con la logística, la ener- ción de las Naciones Unidas (ONU); gía, el transporte y las comunicacio- por una mayor coordinación con los nes, para encontrar —como señaló países de América del Sur, por una Jorge Argüello— intereses comunes relación más distante con los isleños y no identidades compartidas (Ar- y por mayores restricciones a las güello, 2019). empresas en la zona.

5. Malvinas ¿Cuál es el margen para ir en esta Las preferencias en torno a Malvinas dirección? Adoptar una postura aser- parecen marcar una clara intención tiva es bastante realizable. Es un te- de alejamiento de la herencia recibi- ma que unifica al “grupo 1” y al da. En el documento de los equipos “grupo 2” más que los otros. Y puede técnicos aparece con nitidez el argu- servir, en tanto sentimiento naciona- mento de que el gobierno de Macri lista, como contrapeso a otras deci- realizó concesiones unilaterales al siones económicas menos digeribles Reino Unido a cambio de poco y para el “grupo 2”. El Reino Unido

15 Partido Justicialista (2019): Aportes de Equipos Técnicos de la Unidad (octubre).

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está sumido en una crisis a raíz del rior, por lo que el acuerdo con la UE Brexit, la cual incluso podría debili- será difícil de desestimar. Necesitará tar el apoyo europeo a Londres en la acercarse más a China, sin irritar a cuestión Malvinas. Cuesta pensar, sin Estados Unidos. Intentará tomar dis- embargo, que el Brasil de Bolsonaro, tancia del Grupo de Lima, pero Esta- el Paraguay de Abdo Benítez o el dos Unidos podría pedirle continui- Chile de Piñera adopten una posición dad en la crítica a Maduro a cambio que irrite al Reino Unido. Incluso de su apoyo en el FMI. Deberá nego- Uruguay ha buscado un acercamiento ciar con Brasil sin irritar a sus bases con Malvinas, en términos de turis- de apoyo. Como suele suceder, Esta- mo y de utilización del puerto de dos Unidos estará presente en varios Montevideo para la reparación de de estos temas. Brasil es insoslayable buques isleños. En este tema, es pro- como socio comercial y diplomático. bable que AF encuentre más apoyo Europa será clave en cualquier nego- en Rusia y China que en otros países ciación financiera. Y el crédito, el occidentales. mercado y la ayuda china siempre serán una tentación. Balance Si las observaciones desarrolladas Estos desafíos ocurren en una Argen- presentan algún grado de verosimili- tina que se ha quedado sin financia- tud, el margen para un cambio pro- miento, sin boom sojero y sin Patria nunciado de AF en la política exte- Grande donde encontrar refugio. Le rior será estrecho. La naturaleza de la queda un Estados Unidos y una Chi- herencia y del ambiente internacional na jugando un juego de suma cero, son factores poderosos que restringen una Europa con menor oxígeno y un el margen de maniobra. La amplitud Brasil tan errático como distante de de la coalición del Frente de Todos las preferencias del Frente de Todos. necesitará un ejercicio constante de Por el peso de la herencia, el go- diálogo y negociación. La política bierno de AF no tendrá luna de miel. exterior será en buena medida el re- Comenzará a consumir su capital sultado de la interacción de las prefe- político antes de asumir, durante el rencias del “grupo 1” y del “grupo 2” mes de noviembre, organizando su en relación a la herencia y el contex- equipo, señalando las primeras me- to internacional. didas e intentando acordar con Cam- biemos una transición ordenada, en- Los dilemas y tensiones serán varios. tre otras tareas. El Frente de Todos deberá negociar un nuevo acuerdo con el FMI y para En este escenario, la tarea fundamen- esto necesitará buscar algún tipo de tal de la política exterior argentina equilibrio con Estados Unidos. Nece- será desarrollar una estrategia de sitará incrementar el comercio exte- control de daños para que, durante el

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primer año del Frente de Todos, los Referencias bibliográficas instrumentos centrales de la econo- mía se puedan acomodar. La diplo- ÁMBITO (2019): “Alberto F. empuja macia financiera centrada en renego- documento de acuerdo entre ciar la deuda ocupará un capítulo la UIA y CGT” (12/9/19). central al comienzo del mandato. Disponible en: Este asunto probablemente será el www.ambito.com/alberto-f- primer test de cómo el “grupo 1” y el empuja-documento-acuerdo- “grupo 2” se articulen en materia la-uia-y-cgt-n5054040. internacional. Lo que se abre en la Argentina es otro capítulo de una ARGÜELLO, J. (2019): “Entender el larga historia del país en donde resul- mundo, decidir con autono- tará muy difícil establecer un equili- mía”, Le Monde Diplomati- brio entre responsabilidades naciona- que, nº 244 (octubre). les —en particular hacia una mayoría BIDEGARAY, M. (2019): “Definicio- diversa como la del Frente de To- nes Calientes”, Clarín dos— y responsabilidades interna- (2/10/19). Disponible en: cionales con el multilateralismo, la www.clarin.com/politica/juan región, Europa, Estados Unidos, -grabois-dijo-apoya-frente- China y el FMI, entre otros. espanto-coincidencia- _0_gfn1Dstw.html. Federico Merke estudió Relaciones Internacionales en la Universidad EL CRONISTA (2019): “Alberto anun- del Salvador, hizo un Master of Arts ció que Argentina abandonará en Estudios Internacionales en la grupo internacional de pre- Universidad de Warwick (Reino sión contra Venezuela” Unido) y un Doctorado en Ciencias (7/10/19). Disponible en: Sociales en FLACSO Buenos Aires. www.cronista.com/economia Es Profesor en la Universidad de politica/Alberto-anuncio-que- San Andrés e investigador del Con- la-Argentina-abandonara-el- sejo Nacional de Investigaciones grupo-internacional-de- Científicas y Técnicas de Argentina. presion-contra-Venezuela- 20191007-0045.html.

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Fundación Carolina, noviembre 2019

Fundación Carolina C/ Serrano Galvache, 26. Torre Sur, 3ª planta 28071 Madrid - España www.fundacioncarolina.es @Red_Carolina

ISSN: 2695-4362

https://doi.org/10.33960/AC_24.2019

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