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ANÁLISIS CAROLINA 24/2019 PREFERENCIAS, HERENCIAS Y RESTRICCIONES: ELEMENTOS PARA EXAMINAR LA POLÍTICA EXTERIOR DEL FRENTE DE TODOS Federico Merke1 5 de noviembre de 2019 El Frente de Todos y el cambio Conocer las preferencias internacio- en la política exterior1 nales de un nuevo gobierno es fun- La política exterior de un nuevo go- damental para saber qué esperar de la bierno típicamente intenta lidiar con nueva política exterior. En política i) la herencia recibida; ii) las prefe- exterior, las preferencias tienen que rencias del propio gobierno, y iii) las ver con las identidades y los valores restricciones y oportunidades que o principios que representa la coali- vienen del ambiente internacional, ción política que llega al poder. global y regional2. En este texto También tienen que ver con los in- examino la posible evolución del tereses materiales (económicos) que cambio en la orientación internacio- representa esa coalición en términos nal de la Argentina como resultado de costo-beneficio en relación con la del triunfo del Frente de Todos el 27 globalización en general y con la de octubre. Y lo hago a partir de un integración comercial en particular. análisis anidado. Comienzo mirando Y tienen que ver con la forma en que las preferencias reveladas por Alber- estas preferencias se articulan dentro to Fernández (AF, en adelante) y sus de la coalición, a través de los parti- referentes de política exterior y las dos políticos, los legisladores, los sitúo dentro de la herencia recibida. sindicatos, las cámaras, los intelec- Luego miro de qué manera el am- tuales y las organizaciones de base, biente internacional puede facilitar o entre otros actores3. no una nueva orientación que aleje al Frente de Todos de la herencia reci- Pero los gobiernos no elaboran una bida y lo acerque a sus preferencias. política exterior de cero. Deben tra- bajar sobre la herencia recibida, que puede ser positiva o negativa y que 1 Agradezco los comentarios de Jorge Ba- puede ser más o menos difícil de ttaglino, Peter Birle, Tom Long, Andrés revertir. La evidencia sugiere que la Malamud, Andrea Oelsner, José Antonio presencia de problemas domésticos Sanahuja, Oliver Stuenkel y Juan Gabriel Tokatlian. Los errores son todos míos. 2 Esta forma de examinar el arribo de un 3 Mi análisis de las preferencias se basa en nuevo gobierno la encontré en el libro de términos generales en el modelo de Mo- Rhodes (2018). ravcsik (1997). 1 ANÁLISIS CAROLINA 24/2019 (típicamente, la economía) y de un cistas y populistas. Y es probable que ambiente internacional permisivo Fernández encuentre un ambiente facilitan moverse de la herencia ha- regional y global poco amigo de ha- cia las preferencias. Por el contrario, cer cambios de rumbo marcados. La la estabilidad económica y un am- pregunta por una nueva orientación biente internacional más restrictivo internacional en manos de un nuevo dificultan los giros abruptos en polí- gobierno mira entonces cómo las tica exterior. Dicho de otra forma, los preferencias interactúan con la he- gobiernos buscan cambiar la política rencia y el ambiente internacional. exterior cuando las cosas están mal y Sobre esto trata la próxima sección. cuando existe el margen externo para hacerlo. En un punto intermedio, un Las preferencias del gobierno puede recibir una herencia Frente de Todos en política exterior negativa, pero enfrentar restricciones En términos analíticos, el primer del ambiente para modificar la políti- paso consiste en identificar cuáles ca, arribando a cambios más mode- podrían ser las preferencias del Fren- rados o pragmáticos. te de Todos en política exterior. Acá entramos en un terreno que aún exhi- A diferencia de otras políticas públi- be incógnitas. Aunque existen decla- cas, como la educación, la salud o el raciones de AF y otros referentes del empleo, la política exterior se orienta Frente en materia de política exterior, hacia afuera y para eso debe observar todavía estamos ante un ejercicio en de qué modo las dinámicas geopolí- marcha. El ideal de una política exte- ticas, económicas e institucionales rior consiste en hacer que las prefe- del orden internacional facilitan o no rencias coincidan con los incentivos llevar adelante las propias preferen- electorales. El interrogante, en este cias. El Muro de Berlín no se le cayó caso, consiste en que los incentivos a Alfonsín; se le cayó a Menem y eso electorales de los votantes del Frente explica buena parte del cambio de un de Todos expresan un amplio arco gobierno a otro. Kirchner y Fernán- político cuya configuración definiti- dez tuvieron la soja, el giro a la iz- va en preferencias ordenadas aún quierda en América del Sur y el as- resta por ser definida. censo de China, lo que les permitió buscar más autonomía ante los países El Frente de Todos es una coalición del norte. Mauricio Macri quiso de 19 agrupaciones políticas que abrirse a un mundo que comenzó a representan tradiciones peronistas cerrarse de a poco, con el triunfo clásicas (los gobernadores), renova- inesperado de Donald Trump, del doras (Sergio Massa), kirchneristas4, Brexit y del renacer de un sentimien- to anti-globalización a veces super- 4 Kolina de Alicia Kirchner, Partido de la Victoria de Axel Kicillof y Nuevo Encuentro puesto a expresiones xenófobas, ra- de Martín Sabatella. 2 ANÁLISIS CAROLINA 24/2019 socialistas5, radicales de orientación dad no son reglas sino preferencias, kirchnerista6, comunistas7 y otras resultados que se busca alcanzar. Las corrientes populares8. ¿Cómo pensar preferencias de este “grupo 1” en las preferencias de esta coalición? política exterior9 implican, en primer Para facilitar la respuesta, sugiero lugar, una negociación con el Fondo pensar la coalición como ordenada Monetario Internacional (FMI) por la en torno a dos grupos amplios. deuda argentina, buscando una solu- ción equilibrada que permita a la El “grupo 1” estaría liderado por AF Argentina crecer y, al mismo tiempo, y contaría con el apoyo cercano del pagar su deuda. Implican, también, peronismo de la capital, los goberna- construir una inserción internacional dores peronistas y el Frente Renova- desde el Mercosur, incrementar el dor. Entre las figuras más destacadas comercio exterior y buscar una rela- de este grupo están Sergio Massa, ción equilibrada con Estados Unidos, Felipe Solá, Santiago Cafiero, Gui- Europa, China y Rusia, sin ponerse llermo Nielsen, Jorge Argüello, en la situación de tener que elegir Eduardo Valdés y los integrantes del entre estar más cerca de Estados Grupo Callao, un espacio de orienta- Unidos (como hizo Macri) o más ción peronista y progresista volcado cerca de China (como hizo Cristina hacia un modelo de desarrollo mo- Fernández de Kirchner). Sugieren, derno e inclusivo. Se trata de un mo- por otro lado, revisar el acuerdo del delo que vigile las cuentas públicas Mercosur con la Unión Europea con superávit fiscal y comercial, que (UE), no necesariamente para recha- acumule reservas, que tenga un cam- zarlo, pero sí para reducir al máximo bio competitivo y estable, que apunte las asimetrías y proteger lo más posi- al desendeudamiento y que haga ba- ble la industria nacional. Expresan, jar la inflación, cuidando el empleo y más allá, la necesidad de reconstruir protegiendo a los sectores más gol- relaciones con el progresismo lati- peados por la situación económica. noamericano, ya sea en Bolivia, Mé- Estas metas, que se conocen como xico o Uruguay. Esto supondría, las “reglas de la economía albertista” también, tomar distancia del Grupo (Fernández Canedo, 2019), en reali- de Lima y admitir que la opción de Juan Guaidó dejó más problemas que 5 Somos de Victoria Donda, Proyecto Sur de soluciones, al tiempo que abrió la Pino Solanas, Frente Grande de Adriana puerta para una mayor injerencia de Puigross, Partido Solidario de Carlos Heller 10 y Unidad Popular de Víctor de Gennaro. Estados Unidos en Venezuela . Por 6 Movimiento Nacional Alfonsinista de Leo- poldo Moreau y Partido de la Concertación FORJA de Gustavo López. 9 Ver: Granovsky (2019) y Argüello (2019). 7 Partido Comunista de Víctor Kot y Partido 10 Es interesante notar el contrapunto entre, del Trabajo y del Pueblo de Juan Carlos por ejemplo, AF cuestionando al Grupo de Alderete. Lima, y Sergio Massa afirmando que Vene- 8 Frente Patria Grande de Juan Grabois. zuela “es una dictadura”, como si cada uno 3 ANÁLISIS CAROLINA 24/2019 último, supone reorientar la diploma- tiva ideológica que debería organizar cia de Cambiemos con relación a la al Frente de Todos. causa de las Islas Malvinas. En cuanto a los intereses económi- El “grupo 2”, por su parte, estaría cos, estos grupos expresan de algún liderado por Cristina Fernández de modo distintas voces. El “grupo 1” Kirchner (CFK en adelante). Detrás gira en torno a los sectores industria- de ella se encuentra La Cámpora les organizados y los sindicatos pe- que, además de ser una agrupación ronistas, principalmente articulados política y de formación de cuadros, por, respectivamente, la Unión In- representa una zona intelectual que dustrial Argentina (UIA) y la Confe- atrae a sectores de izquierda, activis- deración General del Trabajo (CGT), tas e intelectuales emparentados con quienes actualmente se encuentran el peronismo. Cercanos a su lideraz- elaborando un documento de consen- go hay movimientos sociales de di- so para acompañar la futura gestión verso tipo, cuyo exponente más visi- de AF (Ámbito, 2011). Estos dos ble es Juan Grabois, quien hace poco actores deberán limar sus diferencias dijo estar en el Frente de Todos, más en torno a cuestiones laborales, en por espanto hacia Cambiemos que general, y salariales, en particular, por puntos de unión con AF (Bidega- pero los une la necesidad de una ma- ray, 2019). También cercano a este yor inversión en la producción indus- liderazgo están Axel Kicillof y sus trial y la generación de empleo a seguidores por dentro y fuera de La partir de la protección estatal, frente Cámpora y otras agrupaciones políti- a la apertura comercial ensayada por cas.