Openbaar Bestuur Tijdschrift Voor Beleid

PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

The following full text is a publisher's version.

For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/67821

Please be advised that this information was generated on 2021-09-24 and may be subject to change. Nummer 2, FEBRUARI 2008

OPENBAAR BESTUUR TIJDSCHRIFT VOOR BELEID

ORGANISATIE & POLITIEK

Geboeid door veiligheidsketen

Decentralisatie in Suriname

Bestuurskracht van gemeenten

10110333 Omslag II Advertentie RUBRIEK Inhoud

Bestuurders geboeid door veiligheidsketen 2 U weet het als geen ander: zonder woorden Drs. ir. R.B. Jongejan, prof. drs. ir. J.K. Vrijling & dr. ir. S.N. Jonkman beginnen we niets. Woorden maken de Een risicoloze samenleving bestaat niet, rampen zijn nooit geheel te wereld herkenbaar en hanteerbaar. Ook al voorkomen. Aandacht voor crisisbeheersing is dan ook cruciaal. zijn sommige woorden zo ongrijpbaar dat ze slechts een gevoel oproepen, toch spelen ze een sturende rol in politiek en samenle- Verlies van eer en aanzien 5 ving: vooruitgang, cultuur, globalisering, Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel inburgeren, identiteit. Zo roept het woord Henk van Osch’ Jonkheer De Geer. De teloorgang van een minister-president veiligheid allerlei gevaren in ons op en ont- beschrijft een tragische figuur, raadselachtig, onkenbaar en ondoordring- staat er tegelijk een utopisch verlangen baar. naar maximale bescherming. Een merk- waardige paradox: de gedachte aan veilig- De effectiviteit van organisatiemodellen bij gemeenten 8 heid houdt ons gevangen en vooral bij Drs. M. Steinmeijer & drs. M. Amidouche elkaar, als een nest jonge muizen. Maar Veel gemeenten zijn overgegaan van het sectorenmodel naar het directie- hoe dreigend is onveiligheid en welke onvei- model. Veelal wordt gekozen voor structuurwijzigingen om bepaalde doel- ligheidsdreigingen zijn er? Niets is zeker in stellingen beter te kunnen realiseren. Wat zijn de effecten daarvan? deze wereld, behalve dan dat er rond onze risicomaatschappij een netwerk van veilig- heidsbeleid en een keten van veiligheidsle- Decentralisatie in Suriname 11 veranciers is gecreëerd, in deze Openbaar Dr. T. Witte bestuur, uw persoonlijke veiligheidsmarge. Er komt verandering in de centralistische overheidsstructuur van Hoofdredacteur Suriname, want die staat de laatste jaren ter discussie.

Verenigd in verscheidenheid 16 Column 4 Dr. M. Gesthuizen, drs. T. van der Meer & prof. dr. P. Scheepers Prof. dr. H. Reynaert & prof. dr. C. Devos Etnische diversiteit zou een bedreiging vormen voor ‘sociaal kapitaal’, de Politieke miserie bindingen tussen burgers onderling. Maar in hoeverre spelen landskenmerken hierin een rol? Zonder last of ruggespraak 15 Drs. T. Noldus Creatief leiderschap in de regio 24 Partij kiezen Dr. F.J.G. Padt Ongewoon bestuur 23 Nederland heeft met complexe milieu- en ruimtelijkeordeningsproblemen te maken. Een pluriforme aanpak en creatief leiderschap zijn nodig, maar Drs. B.F. Steur staan op gespannen voet met de huidige verzakelijking in het openbaar De scheve toren bestuur. Boeken 28 Bestuurskracht van gemeenten 33 Mr. C. Riezebos & drs. R. van Woerkum Debutanten op het Binnenhof 32 Gemeentebestuurders vragen zich af of hun gemeente voldoende is toege- Drs. A.S. Bos & drs. C.J.M. Brand rust om de opgaven van de toekomst aan te kunnen en zoeken naar moge- Een mislukte politieke doorbraak lijkheden tot behoud en versterking van hun bestuurskracht.

Openbaar bestuur, Tijdschrift voor beleid, organisatie en politiek, Jaargang 18, Nummer 2, februari 2008. Verschijnt 11 maal per jaar. Hoofdredacteur Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel Redactie Dr. P. Castenmiller Eindredacteur R.H. Roelen Uitgever Marjolijn Voogel Redactiesecretaris Josien Beele Redac- tieadres Kluwer bv, t.a.v. J. Beele, Postbus 4, 2400 MA Alphen aan den Rijn, Telefoon (0172) 46 64 05, Fax (0172) 46 65 77, E-mail: [email protected]. Richtlijnen voor auteurs kunnen worden opgevraagd bij de redactiesecretaris. Alle artikelen in dit tijdschrift zijn op persoonlijke titel geschreven Advertenties Jan-Willem Hulst, telefoon 0172-466 603, fax 0172-466 639, E-mail: [email protected] Abonnementen € 162,– per jaar; studenten € 81,–. Telefoon (0570) 67 33 44, E-mail: [email protected]. Abonnementen kunnen schriftelijk tot uiterlijk 3 maanden voor het einde van de abonnementsperiode worden opge- zegd. Bij niet-tijdig opzeggen wordt het abonnement automatisch met een jaar verlengd. Kluwer BV legt de gegevens van abonnees vast voor de uitvoering van de (abonnements-) overeenkomst. De gegevens kunnen door Kluwer, of zorgvuldig geselecteerde derden, worden gebruikt om u te informeren over relevante producten en diensten. Indien u hier bezwaar tegen heeft, kunt u contact met ons opnemen. Op al onze aanbiedingen en overeenkomsten zijn van toe- passing de Algemene Voorwaarden van Kluwer B.V., gedeponeerd ter griffie van de Rechtbank te Amsterdam op 6 januari 2003 onder depotnummer 3/2003. Een exemplaar van deze voorwaarden zal op eerste verzoek gratis worden toegezonden. Basisvormgeving (M/V) ontwerp, www.mv-ontwerp.nl Opmaak VerheulCommunicatie.com Alphen aan den Rijn. OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 1 ISSN 0925-7322 BESTUUR Ruben Jongejan, Han Vrijling & Bas Jonkman Drs. ir. R.B. Jongejan, prof. drs. ir. J.K. Vrijling en dr. ir. S.N. Jonkman zijn verbonden aan de Technische Universiteit Delft, Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen.

Bestuurders geboeid door veiligheidsketen Een risicoloze samenleving bestaat niet, rampen zijn nooit geheel te voorkomen. Aandacht voor crisisbeheersing is dan ook cruciaal. Het gebruik van het veiligheidsketenmodel kan uitkomst bieden of juist resulteren in een te sterke nadruk op crisisbeheersing.

r is in Den Haag veel belangstelling voor crisis- men ons tegen overstromingen en brandveilig- E beheersing. Komt dat omdat de schrijnende heidsvoorschriften zorgen ervoor dat kleine bran- taferelen van de overstromingen in New Orleans, den niet kunnen uitgroeien tot grote tragedies. Bij de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in preparatie gaat het over de de voorbereiding op Volendam nog op ons netvlies staan gebrand? Bij rampen. Liggen de rampenplannen klaar, is het be- dergelijke rampen blijkt telkens weer hoe beperkt nodigde materieel aanwezig? Repressie gaat over de ons vermogen is om de gevolgen van rampen en verkleining van de de gevolgen van de ramp, het zware ongevallen te verkleinen. De slachtoffers blussen van de brand, het verzorgen van gewon- van de cafébrand moesten worden verspreid over den, het evacueren van getroffenen. De nazorg om- brandwondencentra in diverse landen. Het duurde vat alle activiteiten om het leven van getroffenen dagen voordat alle inwoners van New Orleans in zoveel mogelijk te normaliseren.

Crisisbeheersing richt zich vooral op preparatie en De vijf schakels van de keten worden repressie, de schakels die op de inzet van hulpdien- sten steunen. De grote nadruk die vandaag de dag genoemd: proactie, preventie, op crisismanagement wordt gelegd, wordt dikwijls preparatie, repressie en nazorg gemotiveerd vanuit de aandacht die jarenlang aan proactie en preventie is besteed. Zo zijn er wel dijken gebouwd, maar is er weinig aandacht geschon- ken aan het redden van mensen. De bevolking is veiligheid waren gebracht. Zijn we voorbereid als wel ingeënt tegen meeste besmettelijke ziekten, de waterkeringen onder een extreme stormvloed maar staat Nederland een onverwachte en onbe- bezwijken, als een giftige wolk ontsnapt of als een kende epidemie te wachten? vliegtuig op een woonwijk stort? De onderliggende redenering is, dat elke schakel Zowel de rapportages van de Inspectie Openbare van de veiligheidsketen moet zijn ingevuld. Als er Orde en Veiligheid,1 als het rapport Nationale Vei- een schakel ontbreekt, dan is de keten verbroken ligheid2 tonen dat Nederland onvoldoende op en zijn de gevolgen niet te overzien. Daarom moet grootschalige rampen is voorbereid. Op het eerste aandacht aan de beheersing van crises worden be- gezicht lijkt de toenemende aandacht van bestuur- steed. Maar moet in alle gevallen de crisisbeheer- [1] Inspectie Openbare ders voor crisismanagement geheel terecht. Het sing volledig op orde zijn? Is de veiligheidsketen Orde en Veiligheid denkmodel van de veiligheidsketen dwingt daar inderdaad verbroken als er een schakel ontbreekt (2006), Algemene door- lichting rampenbestrij- ook toe. Maar moeten we ook werkelijk op alles of zwak is? De veiligheidsketen is geen keten, maar ding: de stand van zaken zijn voorbereid? een stelsel van opeenvolgende en van elkaar onaf- 2003-2005. De inspanningen voor het waarborgen van de vei- hankelijke beschermingslagen. De keten heeft een [2] Project nationale veiligheid worden in Nederland via een veiligheidske- hoge veiligheid, omdat alle lagen moeten falen ligheid (2006), Geïnte- ten geordend.3 De vijf schakels van de keten wor- voordat er een ongeval plaatsvindt. Vanuit veilig- greerde rapportage inter- departementale den proactie, preventie, preparatie, repressie, en heidsoogpunt is een stelsel van meer lagen daar- zelfevaluatie: toenemend nazorg genoemd. Bij proactie gaat het om de in- om gewenst, maar elke extra laag brengt ook kos- overstromingsrisico. spanningen die erop gericht zijn risicovolle situa- ten met zich mee. Steeds staat men voor de vraag [3] Ministerie van Binnen- ties te vermijden. Zo voorkomt een vergunningen- alle geld aan één laag te besteden of het over een landse Zaken en Konink- stelsel dat gevaarlijke chemische installaties in aantal lagen te verdelen. rijksrelaties (1999), Rampenbestrijding: de dichtbevolkte gebieden worden geplaatst. Preventie In moderne technische systemen is vaak veel ge- veiligheidsketen omvat alle maatregelen die risicovolle activiteiten ïnvesteerd in één betrouwbare laag. Een vliegtuig gesmeed. zo veilig mogelijk moeten maken. Dijken bescher- heeft een enkele huid, een huis heeft één dak.

2 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 BESTUUR

Als de dijken betrouwbaar zijn, heeft het weinig Ook in Nederland is er aan de preventieve kant nog zin een uitgebreide evacuatieorganisatie op te veel te winnen. Bij de landelijke toetsing in 2006 zetten. Het is steeds een economische kosten- voldeed ruim vijfentwintig procent van de waterke- batenafweging. Niet alle lagen of schakels in de ringen niet aan de wettelijke eisen.7 Het aantal keten hoeven maximaal ingevuld te zijn om een zwakke plekken was ten opzichte van de vorige toet- aanvaardbaar veiligheidsniveau te bereiken, eco- sing (2001) zelfs toegenomen. Hoewel de overheid nomische afweging is noodzakelijk. De grootste plannen heeft deze zwakke plekken te versterken, veiligheid wordt verkregen als het beschikbare lig er ook veel nadruk op crisismanagement. Er is budget zo effectief mogelijk wordt besteed. Dat een Taskforce management overstromingen opgericht, kan betekenen dat vrijwel het gehele budget aan die de evacuatie bij een eens in de 100.000 jaar één laag wordt besteed en dat andere lagen of storm ontwerpt. Op het eerste gezicht lijkt dat rede- schakels er bekaaid af komen. Dit heeft tot gelijk, omdat onze dijken tegen eens in de 10.000 jaar volg dat bepaalde (bestuurlijke) partijen meer geld en aandacht voor hun schakel vragen. Die vraag is terecht, omdat die bestuurders alleen Voorkomen is beter dan genezen; verantwoordelijk zijn voor deze specifieke schakel. Beperking van de inzet van een bepaalde bij repressie en evacuatie is de laag zal dus gepaard moeten gaan met beperking economische schade reeds een feit van de verantwoordelijkheid. Een illustratief voorbeeld is overstromingsveilig- heid. Een grootschalige overstroming in Neder- land zou tot een miljardenschade en duizenden storm bestand zijn en tegen een overstroming bij slachtoffers kunnen leiden.4 Toch zijn in Neder- een factor die tien keer zeldzamer is. Bij een tweede land repressie en nazorg nauwelijks op een beschouwing wordt het iets lastiger. Als de Taskforce dergelijke calamiteit afgestemd. Waterschappen met het voorstel komt in mensen en middelen voor kennen alleen dijkbewaking bij een zware storm, evacuatie bij de 1/100.000 jaar storm te investeren, zou het niet verstandig zijn de evacuatie te plan- zou het dan niet verstandiger zijn dat geld aan het nen, helicopters aan te schaffen en vluchtwegen versterken van de waterkeringen tot dat niveau te aan te leggen? Op het eerste gezicht lijkt dit een besteden? De Taskforce meent dat evacuatie buiten eenvoudige vraag. Uiteraard zouden we graag de kosten-batenanalyse van waterkeren dient te beter op een watersnoodramp zijn voorbereid, worden gehouden, maar dat is een onhoudbare stel- maar een euro kan maar één keer worden uitge- ling. Het onderzoeken van de mogelijkheden van geven. Het aanleggen van vluchtwegen en het evacuatie mag onze aandacht niet van de preventie- paraat houden van een helikoptervloot vragen ve kant afleiden, voorkomen is beter dan genezen; [4] Rijkswaterstaat aanzienlijke investeringen en jaarlijkse kosten. bij repressie en evacuatie is de economische schade (2005), Veiligheid Neder- Omdat de kans op een overstroming bij een reeds een feit. land in kaart. Hoofdrap- goede staat van de waterkeringen zeer laag is, port onderzoek overstromingsrisico’s, DWW zouden de helikopters naar verwachting slechts Besluit 2005-081. eens in de honderd tot duizend jaar uitvliegen. Een verkokerde aanpak, waarin verschillende [5] Wolshon, B., Evacuati- Het belastinggeld dat met deze investering is schakels van de veiligheidsketen afzonderlijk on planning and enginee- gemoeid, zou waarschijnlijk beter in het perfect worden bekeken, kan met aanzienlijke inefficiën- ring for hurricane Katri- onderhouden en het zo nodig versterken van de ties gepaard gaan. Proactie en preventie krijgen na, The Bridge vol. 36 no. 1, 2006,p. 27-34. waterkeringen kunnen worden gestoken. vooral aandacht van VROM en V&W. Repressie en [6] A. Liu, M. Fellowes & Weliswaar brengen vluchtwegen en helikopters nazorg zijn het domein van Binnenlandse Zaken M. Mabanta, Special edi- het aantal slachtoffers omlaag, maar ze kunnen en van de veiligheidsregio’s. De gedachte dat elke tion of the Katrina index: de menselijke tragedie van het verlaten van huis schakel van de veiligheidsketen ingevuld moet A one-year review of key en haard en de omvangrijke economische schade zijn op straffe van een verbroken keten, leidt tot indicators of recovery in post-storm New Orleans, van een overstroming nauwelijks beperken. sterke nadruk op crisisbeheersing. Dit kan nade- Metropolitan policy pro- In New Orleans werd 80% van de bevolking met lig uitpakken wanneer het ten koste gaat van de gram, The Brookings succes geëvacueerd,5 doch twee jaar na de over- aandacht voor preventie. Institution, Washington stroming ligt de stad economisch nog volledig Een ramp kan worden voorkomen, maar laat zich DC, 2006. plat en is de helft van de bevolking niet terug slecht managen. Bestuurders lijken geboeid door [7] Inspectie Verkeer en 6 Waterstaat (2006), Pri- gekeerd. Een betere bescherming van de stad een onjuist denkmodel. De veiligheidsketen is maire waterkeringen tegen zware stormen was waarschijnlijk niet zo zwak als de zwakste schakel, maar ten- getoetst; landelijke rap- efficiënter geweest. minste zo sterk als de sterkste laag. portage toetsing 2006.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 3 RUBRIEK Herwig Reynaert & Carl Devos Prof. dr. H. Reynaert en prof. dr. C. Devos zijn als politico- COLUMN logen verbonden aan de Universiteit van Gent.

Politieke miserie

U weet ongetwijfeld niet meer e eerste Belgische victorie werd, gende quotes (‘wie gelooft die mensen nog?’) Paars waar u het heeft. Wij wel. De D na een schitterende dribbelactie in de vernieling reed. Maar Paars is de kleur van de Belgen, het zuiderse zootje ‘onge- rond dronkenlappen en drinkebroers, verrijzenis en dat had Leterme moeten weten. regeld’, verslaan de Nederlanders gescoord door een Vlaamse speelster. Albert mag die half separatistische Leterme niet. met 2-0. Nochtans, die Rode De scalp van Het Groot Dictee der Dus belde hij de verzoenende Verhofstadt op. Die Nederlandse taal werd alweer, alweer mocht onder Glühweindampen van Albert kerstinko- Duivels stellen al jaren niets door Vlaanderen binnengehaald. Kun- pen doen. Die kerstshopping leverde veelkleurige meer voor. Geen Belgisch EK- nen we niet sjotten, we kunnen toch verpakkingen op, van rood over oranje tot blauw. voetbalgejodel in de Oostenrijkse spellen. Wat later konden de Belgen In de inhoud was niemand geïnteresseerd. Hoofd- en Zwitserse bergen, maar des te wederom juichen. In de toegevoegde tijd doel van deze regering: er zijn. Punt. Om wat te meer oranje luidruchtigheid. scoorde ene Guy Verhofstadt het tweede doen? Pff, who cares. De regering is er, de teller is Daar komen geheid lawines van. doelpunt. Weliswaar vanuit buitenspel, gestopt, meer moet een mens na zoveel miserie Neen, we hebben het niet over maar toch. Zijne Koninklijke Arbiter niet verwachten. Bij de regeerverklaring was er voetbal, al doet de poule des Albert II dacht er al even aan om België van feeststemming dan ook geen sprake. CD&V- doods ons nu al watertanden. af te fluiten. Hadden de Belgen iets lan- N-VA, winnaars van 10 juni maar slechte verliezers ger getalmd met hun federale regering, van de formatie: ze weigerden elke schijn van en- dan was het Nederlandse record van de langste thousiasme over de interimregering. De N-VA frac- regeringsvorming ter wereld uit de jaren zeventig tieleden hebben onderling geboden zich tijdens de gebroken. Records dienen om geklopt te worden, vertrouwensstemming te mogen onthouden. Stel maar deze keer mag dat nog eeuwen Hollandse je voor. Nog voor de regering goed en wel aan de Glorie blijven. slag ging, noemde André Flahaut (PS), ex-minister Stel je voor dat Nederland ook communautaire van defensie en nar van de Belgische politiek, de problemen zou hebben. Dan zouden ze daar mis- nieuwe minister van defensie Pieter De Crem schien wat beter Frans spreken, maar regeringsvor- (CD&V) ‘un con’. Naargelang het woordenboek te mingen zouden dan toch gemakkelijk 400 dagen vertalen in lul of klootzak. aanslepen. Het vriesweer heeft de Belgische ge- Voor de goede orde: PS en CD&V zitten samen in moederen even bekoeld. Even, want 2008 wordt de interimregering, een gedrocht dat samenge- een heel heet politiek jaar. De crisis is niet voorbij, steld is uit CD&V-N-VA, Open VLD, CDH, MR en PS. maar simpelweg even op een waakvlammetje ge- Verschrikkelijk. Maar zoals gezegd, het hoeft niet zet. Straks laait het vuur weer hoog op, als Leterme te werken, het moet er alleen zijn. Pas tegen Pasen zijn grote staatshervorming moet tevoorschijn to- moet blijken of deze regering ook iets kan doen, veren. Deadline is Pasen 2008. behalve brandjes blussen. Toegegeven: die tweede Even dacht men ten buitenland dat België zou bar- overwinning van België op Nederland is er geko- sten. Dat zat er nooit echt in, maar dit scenario is men door vals spel. We hebben de boel bedrogen. door alle ruzie en heisa de komende decennia wel Soit, all is fair in love and war. iets waarschijnlijker geworden. Lelijker dan de af- Na de miserie van 2007 heeft ook België een pro- gelopen maanden kan politiek niet zijn. Misschien bleem. Het confederalisme heeft er een stevige hebben de drie koningen daarom de christen- impuls gekregen. Voor het eerst is een politieke fa- democraat Leterme gestraft door hem onder de milie federaal uit elkaar gespeeld: de Franstalige kerstboom geen regering Leterme I te gunnen, socialisten zitten wel, de Vlaamse niet in de rege- maar een Verhofstadt III in de maag te spitsen. We ring. De PS stond erop dat CDH, Franstalige chris- weten het al lang, the gods must be crazy. Ze maak- tendemocraten, in de regering kwam. Op de rege- ten van Kerstdag het feest van de verrijzenis. Pasen ringsdeelname van de SP.a drong de PS niet zo hard dus. The comeback kid is back. Verhofstadt, op het aan. Voor de PS is het Waals front belangrijker dan feest van de democratie – de verkiezingen van 10 het socialistische. Als zelfs kameraden niet meer juni 2007 – werd hij half opgerookt. Vuurmaker solidair kunnen zijn, valt België in een zwart gat. van dienst was toen Yves Leterme, die met vernieti- Reynaert Devos 4 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 Hans van den Heuvel POLITIEKE GESCHIEDENIS Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel is verbonden aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.

Verlies van eer en aanzien Hij was een tragische figuur in de Nederlandse politiek, raadselachtig, onkenbaar en ondoordringbaar. En hij mag dankbaar zijn, dat er na al die turbulente gebeurtenissen rond zijn persoon zo’n mooie biografie over hem is verschenen, een dik en degelijk boek dat recht doet aan zijn persoon.

Het liet hem gedesillusioneerd, gekwetst en zelfs ontheemd achter. Hij kwam er niet meer overheen, hij sleet zijn dagen in het bezit van de pijnlijkste ervaring uit zijn publieke leven, het verlies van eer en aanzien. Gepassioneerd bleef hij zoeken naar recht- vaardiging, maar het verwachte eerherstel bleef uit. Dit boek biedt hem dat, al is het genuanceerd en kritisch en zeker geen hagiografie. Het geeft een za- Besprekingsartikel kelijke, nauwgezette en respectvolle reconstructie van Henk van Osch, van de gebeurtenissen en plaatst zijn invloed en Jonkheer D. J. de betekenis in het juiste perspectief. Geer. De teloorgang Stond hij in het prille begin van de bezetting van van een minister- ons land tijdens de Tweede Wereldoorlog aan de president, Boom: goede kant en was zijn suggestie om met de Duit- Amsterdam 2007, sers samen te werken een strategische vondst, een ISBN 978 90 8506 list? Stond hij aan de verkeerde kant? Of was hij 421 3 gewoonweg een van de velen uit de grijze midden- moot die evenmin helden waren? Wie in dit boek met het karakter van De Geer kennismaakt, kan niet anders dan concluderen dat hem een tragisch noodlot is overkomen: de verkeerde man op de verkeerde plaats in de verkeerde tijd. Hij was, zoals we dat nu zeggen, niet voor de rol van held in de wieg gelegd. Tegelijk is het de vraag of het eerlijk is hem langs deze maatstaf te beoordelen, want nu we veel nderdaad, de biografie doet recht aan zijn per- genuanceerder over goed en fout zijn gaan denken, I soon, want de oud-arts Henk van Osch wijdde weten we dat het grootste gedeelte van het Neder- een evenwichtige studie aan deze tragische figuur landse volk en zijn leiders evenmin helden waren in de vaderlandse politiek. Niet alleen zijn verdien- toen ze met de Duitse bezetter te maken kregen. sten als Kamerlid, minister en minister-president, Het juiste antwoord op deze vragen zullen we nooit ook zijn schaduwkanten worden belicht in de duis- krijgen, want zijn motieven zijn, ook in deze omvat- tere periode toen hij in 1940 met de inval van de tende en gedetailleerde biografie, niet te doorgron- Duitsers te maken kreeg en pleitte voor het staken den. Waarom, zo vraagt de auteur zich terecht af, van de vijandelijkheden door overleg met de nazi’s. kon een man met zulke duidelijke tekortkomingen Een van die schaduwkanten was zijn wankelmoe- gedurende meer dan twintig jaar een leidende rol digheid en die werd hem in 1940 fataal en veran- in de Nederlandse politiek spelen en zo’n cruciale derde zijn levensloop plotseling in een aangrijpen- beoordelingsfout maken toen het erop aankwam? de tragiek met een strafrechtelijke veroordeling als Zijn carrière kende vele hoogtepunten in het Neder- apotheose, waarna hem ook nog de onderscheidin- landse staatsbestel, die zelfs de glans van briljant gen die hem wegens zijn grote verdiensten voor het hadden. Van jonkheer De Geer kan zelfs worden ge- land waren toegekend werden afgenomen, waaron- zegd dat hij één van de meest vooraanstaande poli- der de prestigieuze eretitel ‘minister van staat’. Hij tici was uit de eerste helft van de twintigste eeuw. is als omstreden politicus de geschiedenis inge- Dat kan slechts van weinigen worden gezegd, en gaan, omdat zijn premierschap – ook nog tegen zijn dat ook nog vrijwel allemaal tegen zijn zin, hij had zin aanvaard – een dramatisch einde vond in de er niet naar gesolliciteerd, eerder had hij diverse Duitse bezetting van ons land. keren geprobeerd onder al die benoemingen tot

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 5 politieke geschiedenis

minister en minister-president uit te komen. De meentelijke autonomie op belastinggebied in te Geer wilde liever dicht bij huis blijven, geografisch perken. In 1933 werd hij tot Minister van Staat been intellectueel, in een wereld die hem bekend noemd. Toen het vijfde kabinet Colijn in 1939 al voorkwam, die hij beheerste, overzichtelijk voor na twee dagen ten val kwam en niemand wist hoe hem was en waar hij niet door verrast zou worden. het verder moest, werd De Geer gevraagd als red- der in de staatkundige nood op te treden. Hoewel Carrière hij de pensioengerechtigde leeftijd was gepas- Jonkheer Dirk Jan de Geer werd op 14 december seerd, meende hij niet te mogen weigeren en for- 1870 in Groningen geboren als zoon van een her- meerde het eerste kabinet met sociaal-democraten. vormd predikant. Na het gymnasium in Rotterdam Maar een nieuwe oorlogsdreiging diende zich aan en Arnhem volgde hij een rechtenstudie in en hij bleek totaal ongeschikt te zijn een land in Utrecht, waar hij in 1895 cum laude promoveerde. oorlog te leiden. Nadat hij met de koningin en het Hij overleed in Soest op 27 november 1960. Hij was kabinet naar Engeland was uitgeweken, voelde de journalist bij De Nederlander, het dagblad van de minister-president zich daar totaal ontheemd en CHU, lid van de gemeenteraad van Rotterdam en vol heimwee. Het ontbrak hem aan kracht om lei- van provinciale en gedeputeerde staten van Zuid- ding aan het kabinet te geven. Zijn collega-minis- Holland, kwam op 37-jarige leeftijd in de Tweede ters berustten in die passiviteit, alleen koningin Kamer, werd enkele keren minister van Financiën Wilhelmina greep in. Zij deelde premier De Geer en van Binnenlandse Zaken en voorzitter van de mee dat zij alle vertrouwen in hem had verloren, ministerraad (minister-president). waarna deze zijn ontslag aanbood en de andere De Geer was afkomstig uit de Christelijk-Histori- ministers hem volgden. Staatsrechtelijk gezien was sche Unie. De CHU was opgericht door de aristo- dit een bijzondere figuur, omdat het initiatief bij craat jhr. mr. A.F. de Savornin Lohman, evenals de koningin lag. Doordat zij het vertrouwen in het Kuyper van gereformeerde huize. Maar de markan- kabinet opzegde en omdat het kabinet dit hono- te De Savornin Lohman had zich gaandeweg tegen reerde met het aftreden van de ministers, erken- de rechtlijnigheid van de ARP afgezet en daarna den zij dat de koningin als het ware boven hen vertegenwoordigde de CHU de gematigd orthodox- stond. Staatsrechtelijk werd deze tournure daarna protestantse vleugel binnen de Nederlands Her- echter rechtgezet nadat de koningin Gerbrandy de vormde Kerk. De christelijk-historischen waren – opdracht had verstrekt een nieuw kabinet te vor- anders dan de antirevolutionairen met hun men en deze als formateur de verantwoordelijk- soevereiniteit in eigen kring – niet opgesloten in heid voor de ministerswisseling nam en daarmee de onschendbaarheid van de draagster van de kroon gewaarborgd was.1 Zijn collega-ministers berustten in Als ambteloos burger keerde De Geer vervolgens in die passiviteit, alleen koningin februari 1941 tegen de wil van de regering via Lissa- Wilhelmina greep in bon en Berlijn naar het bezette Nederland terug. Via Radio Oranje verklaarde de regering dit te be- schouwen als desertie, maar de Duitsers ontvingen een eigen zuil, maar wensten nadrukkelijk buiten hem hartelijk. De terugkeer van een oud-minister- hun eigen kring ook een rol in de maatschappij te president kwam hun om propagandistische rede- spelen. Er was ook een verschil in sociale basis. De nen goed uit. Het leek erop dat hij met de NSB zou ARP was een partij van kleine luyden, de CHU eerder gaan sympathiseren en met de vijand heulen, maar voor de maatschappelijk hoger geplaatsten. dat beeld werd hem ten onrechte opgeplakt. Dat De Unie streefde niet zozeer naar macht of naar was echter nog niet alles, hij maakte het nog erger een plaats in de regering, zij stelde zich tegenover door een brochure te publiceren waarin hij zijn te- elke regering welwillend op. Pragmatisch als zij rugkeer uit Londen verdedigde en aangaf geen heil was, diende elke volksvertegenwoordiger de eigen te zien in voortzetting van de oorlog tegen de Duit- verantwoordelijkheid te volgen. Van deze partij sers. In het geschrift De synthese in den oorlog (1942) was hij sinds het vertrek van De Savornin Lohman drong hij aan op beëindiging van de vijandelijkhe- [1] L. de Jong, Het Konink- de leider. Tussen 1921 en 1940 was hij enkele ma- den door overleg met de nationaal-socialisten. Het rijk der Nederlanden in de len minister en bracht hij onder meer de belangrij- viel allemaal heel verkeerd uit in die tijd. Maar wat Tweede Wereldoorlog ke Financiële-Verhoudingswet op zijn naam. Deze was de achtergrond van deze radicale omzwaai? 1939-1945, Den Haag: Martinus Nijhoff 1980, deel wet maakte een einde aan de grote verschillen in Kennelijk een moment van vertwijfeling, want be- 10a, tweede helft, p. 1024. belastingdruk tussen de gemeenten door de gekend was dat De Geer de parlementaire democratie

6 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 politieke geschiedenis

een goed hart toedroeg, dat hij jarenlang tegen de van de staat tot een voorwaardelijke straf veroor- nationaal-socialistische ideologie van de NSB had deelde, hem het kiesrecht ontnam en ook zijn be- geageerd en overtuigd pacifist was. wegingsvrijheid. Op 12 november 1947 werd hij als minister van staat ontslagen en in 1950 moest hij Analyse zijn Nederlandse onderscheidingen, waaronder Hoe konden deze dramatische gebeurtenissen zich het Grootkruis in de Orde van de Nederlandse afspelen? Een analyse van zijn persoon en bestude- Leeuw, inleveren. En achter dit alles zat, volgens ring van de ontwikkeling van zijn carrière kunnen de auteur, de wraak van koningin Wilhelmina. enig licht op deze zaak werpen, maar verklaren kunnen ze het drama niet. Besluit De Geer was een bescheiden man, als we tenmin- De naoorlogse samenleving oordeelde hard over ste kijken naar de verschillende gelegenheden De Geer. Dat is in het klimaat van toen begrijpe- waarin hij moest worden overgehaald een politieke functie te aanvaarden. Maar die bescheidenheid was, achteraf gezien, slechts schijn. Hij speelde Persoonlijk belang noch partijbelang graag een vooraanstaande rol in de politiek, maar speelde bij hem een rol, cliëntelisme en kennelijk hielden een zekere geremdheid, angst en twijfel hem tegen daarvoor overduidelijk te opte- nepotisme waren hem vreemd ren en misschien was ook wel zijn gebrek aan strategisch inzicht daaraan debet. Tekenend is in ieder geval dat hij slechts een jaar burgemeester van lijk. In onze tijd, nu we de discussie over goed en Arnhem was (1920) en zich toen al weer liet over- fout achter de rug hebben, is het een kwestie van halen minister van Financiën in het eerste (en ver- intellectuele beschaving deze politicus genuan- volgens in het tweede) kabinet-Ruijs de Beeren- ceerder te beoordelen, in de context van zijn tijd, brouck te worden. zoals dat hoort. Volgens de auteur was De Geer Voor die angst en twijfel pleiten ook een gevoel van niet fout, maar maakte hij wel fouten. Dat is een gekrenktheid dat bij hem opspeelde als kritiek op juiste constatering. Maar dat alles neemt niet weg hem werd uitgeoefend en zijn aandoenlijke manier dat De Geer een minister in verval werd. van zelfverheffing. Voor zijn omgeving was hij een In het parlement was hij de onbetwiste leider van raadselachtige persoon, onberekenbaar ook, omdat een van de belangrijke politieke partijen, viermaal hij zijn overwegingen met niemand deelde en minister en tweemaal minister-president. Met an- vriend en vijand met zijn besluiten verraste. deren was hij de gezichtsbepalende politicus van IJverig was hij, onvermoeibaar ijverig zelfs, met een de eerste helft van de twintigste eeuw. In een tijd enorme werkkracht, begiftigd met een scherp intel- waarin juist leiderschap moest worden getoond, lect, een ijzeren geheugen, een strakke discipline was hij een krachteloze en weerloze figuur, maar en een grondige kennis van het staatsrecht. Per- daarin vormde hij geen uitzondering. soonlijk belang noch partijbelang speelde bij hem een rol, cliëntelisme en nepotisme waren hem vreemd. Zo komt hij uit dit boek tevoorschijn, geen beeld dat zijn dwaling kan verklaren. Vandaar dat de context er zo toe doet: de bestuurscultuur in het interbellum met de dominante persoon en macht van koningin Wilhelmina. De rampspoed begon toen de koningin hem ont- sloeg, omdat ze het vertrouwen in hem had verloren vanwege zijn defaitistische houding. Daarmee kwam aan zijn politieke loopbaan in 1940 een einde. Hij was als leider van de regering in balling- schap in het geheel niet tegen zijn taak opgewas- sen en keerde naar het bezette Nederland terug. Dat maakte hem in veler ogen tot een landverrader.

Na de oorlog werd hij in de grootscheepse zuive- ringsoperatie voor de bijzondere strafrechter ge- Het Nederlandse kabinet in Londen, tweede van rechts minister-president De Geer, in het midden zijn bracht, die hem wegens opzettelijke benadeling opvolger Gerbrandy.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 7 organisatie Marloes Steinmeijer & Mohamed Amidouche Drs. M. Steinmeijer en drs. M. Amidouche zijn werkzaam bij Berenschot.1

De effectiviteit van organisatiemodellen bij gemeenten De laatste jaren zijn veel gemeenten overgegaan van het sectorenmodel naar het directiemodel. Veelal wordt gekozen voor structuurwijzigingen om bepaalde doelstellingen beter te kunnen realiseren. Wat zijn de effecten daarvan?

ind jaren ’80 van de vorige eeuw deed het sec- afstemmings- en coördinatieproblemen te vermin- E torenmodel zijn intrede bij Nederlandse ge- deren en de integraliteit tussen taken die met el- meenten, nadat het secretariemodel tientallen ja- kaar te maken hebben, te bevorderen. Een ander ren in zwang was geweest.2 In het sectorenmodel verschil met het sectorenmodel is dat bij het direc- werden de taken van de gemeente in sectoren on- tiemodel de ondersteunende diensten (P&O en ICT) derverdeeld, die gericht waren op functionele be- centraal worden georganiseerd in plaats sectoraal, leidsvelden. Het beleidsterrein werd het uitgangs- met minder eilandjes binnen de organisatie. Het derde belangrijke verschil is dat in het directiemodel de directeuren en de gemeentesecretaris inte- Het belang om maatschappelijke vraag- graal voor alle organisatieonderdelen verantwoor- stukken integraal en sectoroverstijgend delijk zijn. aan te pakken, nam toe Modellen in de praktijk De vraag is welke discrepanties er zijn tussen theorie en praktijk. Zijn gemeenten met een directie- punt van de organisatie-indeling. Daarnaast waren model beter in staat hun doelstellingen te realise- de sectoren integraal georganiseerd, waarbij zowel ren dan gemeenten met een sectorenmodel? Het de beleidsvoorbereiding als de ondersteunende onderzoek is bij 64 gemeenten (tussen 20.000 en diensten in de afzonderlijke sectoren waren onder- 60.000 inwoners) met behulp van enquêtes en in- gebracht.3 terviews uitgevoerd. Hiervoor zijn het sectorenmo- Ongeveer tien jaar nadien bleken er nogal wat ne- del en het directiemodel op een drietal dimensies gatieve consequenties aan het model te kleven. Ge- met elkaar vergeleken. Deze dimensies zijn op meenten met een sectorenmodel merkten dat de basis van literatuurstudie uitgewerkt in beoorde- verbinding met de inwoners vaak zwak was, waar- lingscriteria waarmee de effectiviteit van beide door niet tijdig en proactief op maatschappelijke modellen is getoetst. De dimensies en de beoorde- ontwikkelingen kon worden geanticipeerd. Het be- lingscriteria zijn: lang om maatschappelijke vraagstukken integraal en sectoroverstijgend aan te pakken, nam toe. • Het functioneren van de interne organisatie. Beoordelingscriteria hebben onder andere be- [1] Met dank aan dr. Arno Dit leidde ertoe dat het sectorenmodel steeds meer trekking op de rol van het hoogste aansturende Geurtsen en Jeroen Nikke- onder druk kwam te staan. Niet langer konden orgaan (management team) en de rol van afde- len. maatschappelijke vraagstukken vanuit één beleids- linghoofden. [2] Raaij, W. van, Wolters, M., Ambtelijke reorganisatie, terrein worden benaderd. Samenwerking tussen • De relatie tussen het politieke en het professionele een onderzoek naar nieuwe verschillende beleidsterreinen werd essentieel. Dit domein. organisatievormen in grote was in een model, waarin het functionele orde- Beoordelingscriteria hebben onder andere be- gemeenten, Alphen aan den ningsprincipe als uitgangspunt gold; moeilijk, om- trekking op het aantal keren dat b&w-beslissin- Rijn, 1987, p. 43. dat men meer bezig was met het eigen functionele gen worden uitgesteld vanwege gebrek aan inte- [3] Hendriks, F. & Tops, P., Local public management domein dan met bijdragen aan maatschappelijke grale afstemming en de wijze van samenwerking reforms in the Netherlands: vraagstukken. tussen portefeuillehouder en afdelingshoofd. fads, fashions and winds of Het directiemodel werd gepresenteerd om de te- • De relatie tussen het publieke en het professionele change, Public Administration, kortkomingen van het sectorenmodel op te heffen. domein. 81, 2003, 2, p. 301–323. Het directiemodel gaat uit van het principe dat de Beoordelingscriteria hebben onder andere betrek- [4] Aardema, H, Het directiemodel (I), Overheidsmanage- organisatie naar eenheden moet worden ingericht, king op het gebruik van klanttevredenheidson- ment, 2005, nr.1, p.12-15. die bij de logica van de burger aansluiten.4 Doel is derzoeken en het inrichten van een publieksbalie.

8 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 organisatie

De eerste twee dimensies hebben sterke samen- treedt, ligt bij gemeenten met een directiemodel hang met de mate van verkokering en integraliteit hoger dan bij gemeenten met een sectorenmodel. van de organisatie. De derde dimensie hangt samen Afdelingshoofden in het directiemodel pakken met de oriëntatie op de burger. samenwerking eenvoudiger op en dit leidt sneller Naast deze dimensies is ook onderzocht welke tot resultaten. Daarentegen zijn de afdelingshoof- doelstellingen gemeenten bij de overgang naar het den in het sectorenmodel meer geneigd vooral directiemodel hebben gesteld. Op basis van litera- vanuit hun eigen sector te denken. tuur zijn tien doelstellingen bepaald en aan ge- Ook de frequentie waarin stukken tijdens de verga- meenten voorgelegd: dering van het college van b&w wegens gebrek aan integraliteit worden aangehouden, is een goede • verbetering van integraliteit van beleid graadmeter. In het sectorenmodel worden stukken • minder managementlagen om deze reden vaker aangehouden dan in het di- • tegengaan van verkokering rectiemodel. • meer externe oriëntatie • verbetering van het strategisch vermogen Oriëntatie op de burger • directere sturing Vaak wordt, samen met de omslag naar het direc- • verbetering planning en control tiemodel, gekozen voor de inrichting van een cen- • vergroten transparantie van de organisatie trale publieksbalie. Gemeenten met een directie- • bezuiniging op formatie model blijken vaker een centrale publieksbalie te • verminderen aantal afdelingen hebben ingericht dan gemeenten met een sectorenmodel. De vraag of deze inspanning daadwer- Tevens is aan organisaties die een kanteling heb- kelijk de dienstverlening heeft verbeterd, blijft on- ben doorgemaakt gevraagd in hoeverre zij in het beantwoord. realiseren van deze doelstellingen zijn geslaagd.

Resultaten De vraag of deze inspanning Ongeveer 80% van de deelnemende gemeenten geeft aan de afgelopen jaren een kanteling te heb- daadwerkelijk de dienstverlening heeft ben gemaakt of daar nog mee bezig te zijn. Van de verbeterd, blijft onbeantwoord gemeenten die daar niet mee bezig zijn, geeft ongeveer de helft aan te verwachten deze kanteling alsnog de komende drie jaar te maken. Een andere externe doelstelling in de omslag naar De redenen die gemeenten hebben om de kante- het directiemodel is het vergroten van de betrok- ling te maken, lopen sterk uiteen. Vaak dient de kenheid van burgers. Dit aspect hangt niet met het verandering een intern doel. De twee belangrijkste organisatiemodel van een gemeente samen. Bur- doelstellingen zijn het verbeteren van de integrali- gers worden in gemeenten met een directiemodel teit en het tegengaan van verkokering. op dezelfde wijze en in dezelfde mate bij beleid Ook in de mate waarin doelstellingen zijn bereikt, betrokken als in gemeenten met een sectorenmo- zijn gemeenten die een kanteling achter de rug del. Hier kunnen overigens geen harde conclusies hebben, erin geslaagd de interne doelstellingen te aan worden verbonden. Het kan namelijk zijn dat realiseren. Ongeveer 40% van de gemeenten geeft bij gemeenten die het sectorenmodel behouden, aan dat de interne doelen goed tot zeer goed zijn de betrokkenheid van burgers al sterk was. Maar gehaald. Over de realisatie van de externe doelstel- evenzeer kan er een andere verklarende variabele lingen is men minder tevreden. Slechts 15% van de in het spel zijn, bijvoorbeeld de cultuur van de gemeenten zegt dat de externe doelen goed tot organisatie. Het (politiek-)culturele aspect van de zeer goed zijn behaald. Een verklaring voor dit ver- gemeentelijke organisatie speelt hierin een rol. schil is waarschijnlijk dat gemeenten die een kanteling ondergaan, zich eerst op de interne organi- Uitdagingen satie richten, alvorens de blik naar buiten te Een organisatiemodel blijft altijd in ontwikke- richten. ling. Ook al wordt het als een ideaalmodel gepresenteerd, er zullen altijd knelpunten blijven be- Meer integraliteit en minder verkokering staan. Bij gemeenten met een sectorenmodel Meer integraliteit en samenwerking zijn belangrij- staat het verbeteren van interne communicatie ke beloften van het directiemodel. Ook de mate en samenwerking hoog op de agenda. Dit zijn ook waarin het afdelingshoofd hierin als initiator op- de punten waar het directiemodel succesvoller in

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 9 organisatie

is. Bij het directiemodel is juist de cultuurdiscus- lie is niet aan een bepaald model voorbehouden. sie belangrijk. Dit wijst erop dat na het tekenen Wel komt in de slipstream van de organisatiever- van de ‘organisatiehark’ gemeenten vooral op andering een centrale publieksbalie gemakkelij- zoek zijn naar een combinatie met de juiste orga- ker tot stand. nisatiecultuur. Slot Het directiemodel is niet over de hele linie effec- Voor de verbetering van de integraliteit en het ver- tiever dan het sectorenmodel. Voor de verbetering minderen van de verkokering scoort het directie- van de externe oriëntatie zijn er geen opmerkelij- model beter dan het sectorenmodel. Het is de vraag of elke gemeente met verkokering en integraliteit aangeraden kan worden naar het direc- Het directiemodel is niet over de hele linie tiemodel over te stappen. Dat is niet verstandig. effectiever dan het sectorenmodel Verkokering hangt niet samen met een bepaald model, maar is inherent aan gemeentelijke organisaties die verschillende kennisdomeinen in ke verschillen tussen beide modellen. De mate van zich herbergen. Dit betekent dat er altijd enige externe oriëntatie is daarmee minder modelafhan- mate van verkokering zal bestaan en dat integrali- kelijk dan in de theorie wordt aangenomen. Veelal teit bevorderd moet worden, een belangrijke taak zal de mate waarin burgers bij beleid betrokken van het management van de organisatie. De mini- worden, sterk afhankelijk zijn van de (politieke) mumeis die aan de structuur moet worden ge- aandacht. Ook het inrichten van een publieksba- steld, is dat deze niet belemmerend werkt.

boeksignalemenTen

Beste premier werd ingeruild, en de onderwijspacifica- cificeren van de prestatie, de meest Johan den Hertog, Cort van der Linden tie, de financiële gelijkstelling van het geëigende aanbestedingsstrategie en (1846-1935). Minister-president in oorlogs- bijzonder aan het algemeen onderwijs. plaatsing van de opdracht (selectie- tijd. Een politieke biografie, Amsterdam: Hij leek lange tijd vergeten totdat de en gunningscriteria). Boom 2007, ISBN 978 90 8506 499 2 leden van de Tweede Kamer hem in Aan de hand van praktijkvoorbeelden 2002 tot de beste premier van de twin- wordt het inkoopprocesmodel gevolgd. Pieter Cort van der Linden (zijn vader tigste eeuw uitriepen. Een grondige en In vogelvlucht wordt het wetgevende had Cort aan de familienaam toege- omvangrijke biografie. kader van het aanbestedingsbeleid voegd als een soort vierde voornaam geschetst, het toepassingsbereik die daarna een eigen leven ging leiden) van de Europese aanbestedingsvoor- was minister-president van 1913 tot Inkoopprocesmodel schriften, het opstellen van een 1918, in de tijd dat de Eerste Wereld- H. van der Horst & M.-A. Schenk, Aanbesteden. programma van eisen, aanbestedings- oorlog woedde en ons land krampach- Praktisch handboek voor overheden en nuts- strategie en aanbestedingsprocedures, tig zijn neutraliteit probeerde te hand- bedrijven, Den Haag: Sdu 2007, ISBN 978 90 de keuze van selectiecriteria, de offer- haven. Hij moest door een behoedzame 12 12095 1 tefase en de evaluatie. diplomatieke koers het land buiten die oorlog zien te houden. Hij slaagde erin Aanbesteden en inkopen moeten tegen- aan onze neutraliteitspolitiek vast te woordig professioneel en nauwgezet vol- houden zonder naar een der oorlogvoe- gens regels en procedures verlopen. De rende partijen over te hellen en Europese aanbestedingsregels hebben ondanks politieke conflicten in het kabi- hiertoe een belangrijke impuls gegeven. net. Bovendien had hij te maken met Aanbesteden van overheidsopdrachten is staatkundige veranderingen die hij wist vooral in gewikkeld geworden door juridi- door te voeren: algemeen mannenkies- sche voorwaarden en eisen. In dit boek recht, het aanpassen van de grondwet komen veel vragen aan de orde: wat wil aan het algemeen vrouwenkiesrecht, men inkopen (inventarisatie), kan de waarbij het districtenstelsel en passant markt dat bieden (inkoopmarktonder- voor evenredige vertegenwoordiging zoek), zelf doen of uitbesteden, het spe-

10 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 Toby Witte bestuur Dr. T. Witte is politicoloog

Decentralisatie in Suriname Er komt verandering in de centralistische overheidsstructuur van Suriname, want die staat de laatste jaren ter discussie. De traditie van regionale identiteit onder etnische gemeenschappen en de tamelijk ineffectieve dienstverlening van het centrale, gepolitiseerde gezag hebben de roep naar een groter lokaal zelfbestuur versterkt.

uriname telt ongeveer 500.000 inwoners, mocratie uit, dragen niet bij aan een effectieve en S waarvan ongeveer de helft in Paramaribo efficiënte overheid en verhogen het wanvertrou- woont. Het land is opgedeeld in tien districten die wen van de burger in de overheid. als lokale overheid fungeren. In de jaren ’80 kre- De Surinaamse bestuurscultuur is een gecentrali- gen de districten gekozen districts- en ressortra- seerde hiërarchische machtsstructuur waarbinnen den. De inrichting, taken en bevoegdheden van de besluitvorming vooral topdown is georganiseerd. het lokale (districts)bestuur en de democratische De burger is hoofdzakelijk onderdaan en kiezer in vertegenwoordiging werden in de grondwet van plaats van een mondige participant en coprodu- 1987 vastgelegd. Desondanks is de beleidsvrijheid cent. Het topdown karakter geldt eveneens voor de van de districten niet groot. organisatie van het binnenlandse bestuur en de De decentralisatieoperatie kan niet los worden gezien van de heersende politieke bestuurscultuur. Suriname heeft een gepolitiseerde overheid. De Suriname heeft een gepolitiseerde politiek vereenzelvigt zich sterk met de overheid. overheid; de politiek vereenzelvigt zich Politieke partijen identificeren zich doorgaans meer met het overheidsbeleid en minder met het sterk met de overheid belang van de burger, behalve op het moment dat er verkiezingen in aantocht zijn. Burgers die niet bij een politieke partij zijn aangesloten en geen verhouding tussen centraal bestuur en districten deel uitmaken van de politiek-bestuurlijke elite, (lokale overheid). Tot op heden wordt vrijwel alles worden geacht zich ondergeschikt en relatief pas- besloten in of moet op zijn minst de goedkeuring sief jegens de overheid op te stellen. Het is niet ge- hebben van de ministeries in Paramaribo.1 bruikelijk burgers medeverantwoordelijkheid voor Momenteel vindt in Suriname een omslag plaats het Surinaamse overheidsbestuur te geven. in de verhouding politiek en overheid en tussen De politieke en bestuurlijke elite in Suriname be- overheid en burger. De aanzet hiertoe gaf de staat voornamelijk uit ambtenaren. De ambtenarij grondwet van 1987, waarin de mogelijkheid wordt fungeert als politieke rekruteringsbasis. Het be- geboden de districten als lokale overheid meer noemingsbeleid voor ambtelijke functies, open- macht te geven. De Wet regionale organen, die in bare diensten en adviesorganen is partijpolitiek 1989 werd vastgesteld, regelt de politiek-bestuur- bepaald. Door patronage monopoliseren politieke lijke structuur en bevoegdheden van de districten. partijen de bestuursbetrekkingen van hoog tot De wet bevat echter tekortkomingen, vooral op het laag. Benoemingen vinden veelal niet plaats op terrein van de financiële en fiscale verhoudingen. grond van objectieve criteria. De districtsinkomsten zijn in de WRO zwak gere- geld. Zo zijn enkele dienstverlenende taken aan de Verkiezingen en de wisseling van de bestuurs- districten gemandateerd zonder daarvoor midde- wacht hebben consequenties voor de positie van len toe te wijzen. Het opstellen van een eigen dis- ambtenaren. Dat leidt onvermijdelijk tot verwate- trictsbegroting is aan een ingewikkelde centralisti- ring van de deskundigheid, de bestuurlijke kwali- sche procedure van goedkeuring onderworpen. teit en de bestuurskracht. Het ambtelijke functio- De procedure is zo complex dat vrijwel geen enkel neren is daardoor vanuit Nederlandse optiek district daar voldoende uitvoering aan kan geven. bezien alles behalve neutraal. Ambtelijke loyaliteit De districten missen daadkracht, omdat een veror- vloeit niet voort uit bestuurlijke loyaliteit, maar is dende autonome bevoegdheid grotendeels ont- [1] H.R. Lim (2004), Bescherming, bedreiging en veeleer politiek ingegeven. Hoge ambtenaren in breekt. Ze zijn niet in staat adequaat diensten aan beleving van de rechtsstaat- functie kunnen tevens lid zijn van het parlement de bevolking te verlenen, eigen inkomsten te gene- gedachte, in Recht, Politiek in Suriname. Deze omstandigheden hollen de deren en in projecten naar eigen keuze te investeren. en Samenleving.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 11 BESTUUR

Dit gegeven, versterkt door een landelijke fiscale versterking van burgerparticipatie en democratie crisis waardoor bezuinigingen en belastingverho- derhalve. gingen noodzakelijk waren, noopte de Surinaamse regering tot vernieuwing van het bestuursmodel. Verandering in lokale bestuursmodel In dit vernieuwingsproces groeit het district in de Suriname is een gedecentraliseerde eenheidsstaat loop van een aantal jaren stapsgewijs toe naar een en telt drie bestuurslagen (rijk, districten en res- onafhankelijker en autonome positie. In het decen- sorten) met autonome en medebewindtaken. Tot nu toe worden de districtstaken grotendeels in medebewind uitgevoerd.2 Praktisch betekent dit dat Het district groeit in de loop van een Paramaribo de touwtjes in handen heeft. Een district is opgebouwd uit een aantal ressorten, aantal jaren stapsgewijs toe naar een een soort subdistricten. Suriname telt tien distric- onafhankelijker en autonome positie ten. Aan het hoofd van ieder district staat de districtsraad. De districtsraden worden getrapt gekozen. De burgers kiezen rechtstreeks de leden van tralisatieproces blijft de bestaande bestuursstruc- de ressortraden en zij kiezen op hun beurt de le- tuur gehandhaafd. Van lieverlee zal de verhouding den van de districtsraden. De ressorten stellen tussen centrale overheid en lokale overheid veran- jaarlijks een plan en begroting op en houden toe- deren. Vanaf 1998 is aan het Decentralization and lo- zicht op het gevoerde beleid in het ressort. Op cal government strengthening program gewerkt. Een papier is de districtsraad het hoogste politiek- [2] Leidraad decentralisatie, speerpunt daarin is dat de bevolking op lokaal ni- bestuurlijke orgaan en oefent het besturende, 2003-2006, projectinforma- veau maximaal in de besluitvorming wordt betrok- verordende en budgettaire (regelgevende) bevoegd- tie document IX, Suriname, DLGP, 15 september 2005, ken en eigen prioriteiten mag stellen ter verbete- heden uit en controleert het districtsbestuur. www.decentralisatie.org. ring van de woon-, leef- en werkomstandigheden; Het districtbestuur is het uitvoerend orgaan. Dis- trictsbestuurders vertegenwoordigen de ministeries in het district. De bestuursleden worden dan ook door het ministerie van Regionale Ontwikke- Wetgeving ling benoemd op voordracht van de ministeries. Toezicht Op deze wijze houdt Paramaribo, via patronage,

Regering greep op het beleid van de districten en de ressor- Burgers ten. De invloed van het ministerie van Regionale Ontwikkeling is vooralsnog groot. Het benoemt, schorst en ontslaat het personeel van het districts- benoemt verkiezen bestuur. De voorzitter van zowel de districtsraad Besturend: gedelegeerde autonome als het districtbestuur is de districtscommissaris. taken en medebewind taken De districtscommissaris wordt door de regering benoemd, vertegenwoordigt in zijn hoedanigheid de Districtsraad Districtsbestuur regering en is deels verantwoording aan de rege-

DC Leden Besturend ring schuldig. De districtscommissaris is voorzitter DS DA Controlerend zonder stemrecht van de districtsraad en met Verordenend Budgetaire controle stemrecht in het districtsbestuur en is ambtshalve hulpofficier van justitie. In zoverre de districts- benoemt commissaris goedgekeurde besluiten van de districtsraad uitvoert, is hij voor die onderdelen verantwoording aan de raad schuldig. De districts- DS DA Personeel commissaris heeft een krachtige positie, omdat hij Diensthoofden hoofd is van het ambtelijk apparaat, een eigen administrateur in dienst heeft en een veelheid aan benoemt administratieve wetten met daaruit voortvloeien- de taken en bevoegdheden zelfstandig uitvoert.

Het voornemen is door wijziging van de Wet regionale organen het lokaal bestuursmodel te veranderen (zie schema). Het is de bedoeling dat dit te zij- Schema: Bestuursmodel ner tijd bijdraagt aan de democratisering van het

12 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 BESTUUR

Surinaamse lokale bestuur. Het gaat om de volgen- kertijd te hervormen. In 2003 zijn Wanica, Para en de in de nota Leidraad decentralisatie genoemde Nickerie als proefdistricten aangewezen, later heb- voorstellen: ben ook Commewijne en Marowijne de status van • de districtscommissaris zal geen voorzitter meer proefgebied gekregen. Een geleidelijk, risicomij- zijn van de districtsraad, dend groeimodel komt tot uitdrukking in de be- • de districtsraad zal uit haar midden een eigen perkte taaktoedeling aan de districten. Eerst wor- voorzitter kiezen en de bevoegdheid krijgen zelf den taken als onderhoud en verbetering van leden in het districtsbestuur te benoemen, wegen, vuilophaal- en verwerking, afwatering en • de belangrijkste ambtenaren (diensthoofden) drinkwaterdistributie van de centrale overheid worden benoemd door de raad, naar de districten overgeheveld. Later worden • de districtsraad oefent in de nabije toekomst toe- daaraan nieuwe autonome taken toegevoegd. zicht uit op het beheer en de uitvoering van wer- De invoering per district is een gecertificeerd ken in de ressorten, meerjaren traject. De districten behoren zich in • de centrale overheid zal niet langer de leden van een periode van vijf jaren stap voor stap te bewij- het districtsbestuur benoemen, maar wordt een zen. Door het verdienen en behalen van gecertifi- bevoegdheid van de districtsraad, • de regering blijft de districtscommissaris benoemen, die alleen het voorzitterschap over het dis- Een geleidelijk, risicomijdend groeimodel trictsbestuur krijgt, benoeming en ontslag van districtpersoneel komt tot uitdrukking in de beperkte geschieden niet meer vanuit Paramaribo, het taaktoedeling aan de districten districtsbestuur is het bevoegd gezag voor het lagere kaderpersoneel. ceerde levels kunnen de proefdistricten tot grotere Uitvoering decentralisatie, 2003-2007 decentrale zelfstandigheid uitgroeien. De eerste fa- Het Decentralization and local government strengthe- se houdt versterking van de administratievoering, ning program, dat een versterking van de lokale de- planning en begroting in en financieel beheer in mocratie beoogt, startte in maart 2003 met de de districten. De tweede fase houdt het voorberei- goedkeuring van de wet Interimregeling financiële den van districtsontwikkelingsplannen in, het op- decentralisatie.3 De doelen ervan zijn: stellen van participatieplannen voor burgers, het ontplooien van inkomsten genererende activitei- • het genereren van eigen districtsinkomsten, ten en het versterken van civiltechnische werken • het opstellen en beheren van een districtsbegro- op lokaal niveau. De derde fase is het uitvoeren ting voor taken die de centrale overheid over- van concrete projecten, waarin het district blijk neemt, geeft voldoende kennis, kunde en capaciteit te • het ontwikkelen van regels voor de aanbesteding hebben opgebouwd om de projecten te realiseren. van publieke werken, De centrale overheid in Paramaribo wenst dus niet • het versterken van de lokale democratie door over een nacht ijs te gaan. burgers bij de ontwikkeling van districtsplannen te betrekken door versterking van het districts- Inmiddels zijn de districten Wanica, Para, Nicke- management door het benoemen van een dis- rie, Commewijne en Marowijne deels gecertifi- trictsadministrateur die voor de plan- en begro- ceerd. Vanaf januari 2007 zijn zij gestart met het tingscyclus verantwoordelijk is, zelfstandig opstellen van ressorten districtsplan- • de ambtelijke afdelingen gaan een professionali- nen, de districtsbegrotingen 2008 en de daadwer- serings- en (om)scholingstraject in. kelijke uitvoering van projecten waarbij de bevolking nadrukkelijk moet worden betrokken. Gelet op de grootte en de risico’s van de operatie is Burgerparticipatie is een belangrijk aspect, vooral ervoor gekozen het DLGP in tijd en omvang gefa- de aansluiting bij wat de bevolking van de lokale seerd in te voeren. Het decentralisatieproces vraagt overheid verlangt. Vraagsturing is in opkomst, veel van de toch al beperkte Surinaamse uitvoe- daarom is in het decentralisatieproces per district ringscapaciteit en kost voor de proefdistricten in de voorzien in het oprichten van een afdeling Bevol- periode 2003-2006 ongeveer 7 miljoen US dollar. kingsparticipatie en Voorlichting. De afdeling is [3] Jaarrapport 2006 en per- verantwoordelijk voor het stimuleren, functione- spectieven voor 2007-2010, Gelet op de beheersbaarheid en de kosten van het ren en bewaken van de bevolkingsparticipatie, het Program implementation proces is besloten niet alle tien districten tegelij- onderhouden van goede betrekkingen met partici- unit, DLGP, 31 januari 2007.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 13 BESTUUR

patiecommissies, het organiseren van openbare Het decentralisatiebeleid startte in Nederland in vergaderingen en hoorzittingen en het mobilise- 1980 met de Decentralisatienota. In Suriname ren van burgers bij het nemen van beslissingen kwam het beleid pas vanaf 2000 op gang. De argu- vanaf de planning tot de goedkeuring van begro- menten voor decentralisatie zijn in beide landen tingen en uitvoering van projecten. Het opstellen min of meer dezelfde: participatie van burgers ver- van een participatieplan is een vereiste. Elk district groten, bestuur dicht bij de burger brengen, toe- krijgt een Bevolking Informatie Centrum dat bur- gankelijkheid verhogen, efficiëntie en effectiviteit gers informatie geeft over procedures over vergun- van beleidsvoering op lager schaalniveau versterken en ontlasten van de centrale overheid.5 Inhou- delijk is er echter een verschil. Interactieve beleidsvorming heeft De decentralisatie bestrijkt in Nederland een al- maar groter wordend aantal beleidsterreinen, dat nog geen wortel geschoten in de veelal aan de autonomie van de gemeenten wordt Surinaamse districten toegevoegd. In Suriname houdt het decentralisa- tieprogramma grotendeels een financiële decentralisatie in die voorlopig nagenoeg in medebe- ningaanvragen, over de diensten die de lokale over- wind moet worden uitgevoerd. Het aantal van de heid verricht; burgers kunnen er ook terecht voor centrale overheid naar de districten over te heve- vragen, ideeën en klachten. len taken blijft beperkt. In Paramaribo is nagenoeg alles medebewind. De vraag is wat er met de andere districten gebeurt: Paramaribo, Sipaliwini, Saramacca, Coronie Een ander verschil is de aanpak van het proces. In en Brokopondo. De Surinaamse regering heeft in- Nederland is de decentralisatie voor alle gemeen- gestemd met een versterking- en vervolgprogram- ten tegelijk ingevoerd, terwijl in Suriname is het ma voor de jaren 2008-2010. Paramaribo en Sipali- beleid eerst in enkele proefdistricten gefaseerd en wini zijn in het programma opgenomen. In het beheerst getest. De districten moeten vervolgens, DLGP-II staan de verdere perspectieven voor de uit- door middel van certificering, tonen de decentrali- bouw van het lokaal bestuur, zoals het creëren van satie waard te zijn. een decentraal wettelijk kader voor alle districten. Het vervolgprogramma beoogt de districten insti- Een belangrijke reden voor decentralisering is tutioneel te versterken.4 democratisering van het lokaal bestuur. Het betrekken van de burger bij het bestuur speelt een Besluit belangrijke rol. Die burgerparticipatie heeft tradi- Er zitten tussen het Surinaamse en Nederlandse tionele trekjes: gereglementeerde inspraaksessies decentralisatieproces en de organisatie van het en hoorzittingen. Van zeggenschap is niet direct [4] Financiële Decentralisatie lokale bestuursmodel parallellen en verschillen. sprake. Interactieve beleidsvorming heeft nog District Paramaribo, 2006- Zowel Nederland als Suriname is een gedecentrali- geen wortel geschoten in de Surinaamse districten. 2010, DLGP-projectbureau, seerde eenheidsstaat met territoriale bestuursla- 5 juli 2007. gen. De context waarbinnen de politiek-bestuur In Nederland kiest de bevolking alle volksverte- [5] W. Derksen & L. Schaap, Lokaal bestuur, ’s-Gravenha- lijke stelsels functioneren, is anders. Terwijl in genwoordigende raden rechtstreeks. De districts- ge: Elsevier, 5e druk, 2007. Nederland er een terugtredende overheid is, ver- raden in Suriname kennen een indirect gekozen A.F.A. Korsten & P. W. Tops plaatsing van de politiek en functieverlies van vertegenwoordiging en ministeries dragen de (red.), Lokaal bestuur in politieke partijen, zijn (partij)politiek en overheid districtbestuurders voor. De regering benoemt de Nederland. Inleiding in de in Suriname op vele terreinen in het maatschappe- districtscommissaris, die een vergelijkbare positie gemeentekunde, Alphen aan den Rijn: Samsom, 1998, lijke leven dominant aanwezig. Dit uit zich onder als de burgemeester heeft. Opvallend is dat hij 107-121. meer in een wijdvertakt patronagesysteem. verantwoording aan de regering schuldig is.

Toelichting In het januarinummer stond een foto van een protestdemonstratie tegen het bewind van generaal Franco. De toelichting erbij ontbrak. De foto had betrekking op een tentoonstelling in het Noordbra- bants Museum over de jaren ’70 van de vorige eeuw. De foto was uit het tentoonstellingsboek van Paul Brood e.a., Wauw! Nederland in de jaren 70, Zwolle: Waanders 2007. Redactie

14 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 Tom Noldus Zonder last of Drs. T. Noldus is politicoloog ruggespraak Partij kiezen

Omdat de PVV van Wilders nog n de eerste nationale vergaderingen nodig om tot regeringsvorming te komen. Boven- niet over een partij-organisatie I na de Franse Revolutie was partij- dien blijven hete hangijzers in de verkiezingscam- beschikte, liet deze bij de laatste vorming volledig uit den boze. Partiële pagne hangen. Punten, die de partijen echt schei- verkiezingen voor de provinciale belangen – het woord partij stamt af den, passen immers niet in een coalitieprogramma. staten verstek gaan. Rita Ver- van pars – konden immers aan het alge- Deze worden in de campagne gepropageerd, maar meen belang afbreuk doen. Tussen de verdwijnen daarna in de ijskast. donk doet het zelfs helemaal zon- burger en de staat mocht geen groepsbe- Een ander gevolg is dat diverse partijen zich in het der partij. Haar Trots op Neder- lang staan, tussen het vaderland en het politieke centrum nestelen, waardoor het voor de land is niet meer dan een individuele geweten van de afgevaar- kiezer al gauw één pot nat gaat lijken. Partijen aan beweging, een leider met een digde geen partij of district. De volkswil de buitenkant van het politieke spectrum kunnen groepje sympathisanten. Lekker was een en ondeelbaar. Partijen vervals- er tijdelijk profijt van trekken. Bij een enkelvoudig gemakkelijk. Als er geen leden ten volgens Rousseau het oordeel van districtenstelsel is door de tendens tot een twee- zijn, hoeft aan hen ook geen ver- het individu. Een parlementaire stem- partijensysteem het verkiezingsprogramma van de antwoording te worden afgelegd. ming was een uiting van deze volkswil. winnende partij automatisch het nieuwe rege- Toch zal ook Rita op den duur Meerderheids- of minderheidsbesluiten ringsprogramma. Coalitiebesprekingen zijn im- niet aan de vorming van een par- bestaan niet. Een minderheid kan zich mers niet nodig. De kiezer weet waar hij op stemt. tijorganisatie kunnen ontkomen. hooguit vergissen in wat de algemene Daags na de verkiezingen kan de nieuwe ploeg al Volgens prof. Zijderveld bestaat wil is. Om partijvorming te voorkomen aan de slag. moesten partijen worden verboden of Een veel geopperd bezwaar tegen een tweepartijen- er een sociologische wetmatig- hun aantal moest zodanig worden ver- systeem is dat het polarisatie in de hand werkt. De heid dat iedere beweging zich uit- groot dat je vanzelf weer uitkomt bij Franse politicoloog Duverger poneerde in de eerste eindelijk zal moeten institutionali- de status van individuele volksvertegen- helft van de vorige eeuw al het tegendeel. Zijn the- seren om te kunnen woordiger. orie kwam er op neer dat in een dergelijk stelsel voortbestaan. ‘Veralledaagsing Deze ideeën hebben tot ver in de negen- juist centripetale in plaats van centrifugale krachten van het charisma’, zo noemde tiende eeuw opgeld gedaan. Op den optreden. Bij een tweepartijensysteem bezitten Max Weber dit. duur was dit echter niet houdbaar, voor beide partijen hun vaste aanhang. Het is juist de zowel de kiezer als voor de afgevaardig- groep zwevende kiezers die de doorslag geeft, de. De eerste wilde duidelijkheid, geen keuze uit kiezers die nu eens op de ene en dan weer op de honderd standpunten, maar uit een beperkt aan- andere partij stemmen. Doorgaans zit deze groep tal. De afgevaardigde had behoefte aan groepsvor- ergens in het politieke centrum. Beide partijen ming om specialisatie mogelijk te maken. Tegen- zullen dus eerder naar het midden tenderen dan woordig zijn partijen ‘essentieel voor het goed naar uitersten. Zo was de Britse Labour Party van functioneren van een pluriforme, democratische wege extreme standpunten jarenlang tot de oppo- samenleving,’ aldus de Raad van State in diens sitie gedoemd, totdat Tony Blair in het begin van uitspraak over subsidieverlening aan de SGP. de negentiger jaren met zijn derde weg succesvol Het aantal partijen in een vertegenwoordigend naar het centrum terugkeerde. stelsel wordt mede door het kiesstelsel bepaald. Ook het kiezen van een kiesstelsel is een kwestie Bij een districtenstelsel bestaat de tendens tot een van kiezen. weinig- of tweepartijensysteem. Omdat het bij evenredige vertegenwoordiging het streven is het parlement een zo breed mogelijke afspiegeling te laten zijn van alles wat er onder de kiezers leeft, ontstaat er meestal een veelpartijensysteem. Zo telt ons parlement momenteel tien partijen. Nog niet zo lang geleden, toen de fusiegolf op de linkerflank en tussen de drie christelijke partijen nog niet had toegeslagen, werd regelmatig het ge- tal van twintig benaderd. Het nadeel van dit systeem is dat de kiezer op een partij stemt zonder enig besef te hebben wat voor een regering er uit de bus zal rollen. Er zijn immers altijd coalities

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 Noldus 15 INTERNATIONAAL Maurice Gesthuizen, Tom van der Meer & Peer Scheepers Dr. M. Gesthuizen, drs. T. van der Meer en prof.dr. P. Scheepers zijn verbonden aan de Radboud Universiteit te Nijmegen.

Verenigd in verscheidenheid De Amerikaanse politicoloog Robert Putnam haalde onlangs de internationale media met zijn claim dat etnische diversiteit een bedreiging vormt voor ‘sociaal kapitaal’, de bindingen tussen burgers onderling. Maar in hoeverre spelen landskenmerken hierin een rol?

utnam beweerde dat, wanneer burgers in een effect van etnische diversiteit, hoewel we een bre- P samenleving met een hoge mate van etnische dere onderzoeksvraag stellen: in welke mate wor- diversiteit leven, zij zich ‘als schildpadden’ uit het den dimensies van sociaal kapitaal in Europa door publieke leven terugtrekken. Ze zouden niet alleen landskenmerken als etnische diversiteit, maar ook andere etnische groepen, maar ook de eigen groep door andere landskenmerken beïnvloed? minder vertrouwen. Zo kruipen zowel autochto- nen als allochtonen in hun schulp. Hierdoor zou- Sociaal kapitaal bestaat bij Putnam uit vertrouwen den regio’s en landen die door etnische diversiteit tussen burgers onderling (dat wij in het vervolg worden gekenmerkt, minder sociaal kapitaal ken- sociaal vertrouwen zullen noemen) en netwerken. nen dan in etnisch opzicht homogene regio’s en Recent hebben Pichler en Wallace een onderverde- landen.1 ling voor netwerken gemaakt: formeel sociaal ka- De boodschap van Putnam hebben media en be- pitaal (deelname aan formeel opgerichte vereni- leidsmakers breed opgepikt. SER-voorzitter Rin- gingen) en informeel sociaal kapitaal (de relaties nooy Kan sprak in het VPRO-televisieprogramma tussen burgers en hun familie, vrienden, collega’s Zomergasten op 19 augustus 2007 over ‘de ziekte en buren).6 [1] Putnam, R.D. (2007a), In het vervolg zullen we het onder- De prijs van immigratie: van Putnam’. De inzichten van Putnam haalden scheid tussen deze drie dimensies (sociaal vertrou- door grote verschillen krui- zelfs de miljoenennota. wen, formeel sociaal kapitaal en informeel sociaal pen mensen in hun schulp, Hoe prikkelend de stelling van Putnam ook is, kapitaal) aanhouden. NRC Handelsblad voorzichtigheid is geboden. Zelf roept hij op de 30/6/2007. geldigheid van zijn claim voor Europese landen Etnische diversiteit [2] Putnam, R.D. (2007b), E pluribus unum: diversity and te toetsen, want in zijn eigen onderzoek richt Put- Volgens Putnams constrict theory zou etnische diversi- community in the twenty-first nam zich uitsluitend op de Verenigde Staten.2 Bo- teit nadelige gevolgen hebben voor het sociaal kapi- century, Scandinavian Political vendien zijn er rivaliserende verklaringen waarom taal van de samenleving als geheel – meerderheids- Studies, 30, 2, p. 137-173. sommige regio’s en landen meer sociaal kapitaal en minderheidsgroeperingen.7 Hij veronderstelt dat [3] Halpern, D. (2005), hebben dan andere. Zelfs in Amerika doen sommi- burgers zich uit het sociale leven zullen terugtrek- Social Capital. Malden: Polity Press. ge van deze verklaringen het beter dan de verkla- ken wanneer ze in een etnisch diverse samenleving [4] Uslaner, E. & P. Dekker ring van etnische diversiteit. wonen: alle vormen van solidariteit – zowel tussen (2001), The ‘social’ in social Wij geven gehoor aan de oproep van Putnam om etnische groepen als binnen de eigen etnische groep capital. In: P. Dekker & E. zijn onderzoek voor Europese landen te repliceren. – zouden door etnische diversiteit worden afgebro- Uslaner (eds.) Social capital Het belang van het landenvergelijkend onderzoek ken. Dit diversiteitseffect moet los worden gezien and participation in everyday life. London/New York: Rout- naar sociaal kapitaal is dat er nogal wat positieve van mogelijke verschillen tussen etnische groeperin- ledge, p. 176-187. bijeffecten worden verwacht. Landen met veel soci- gen in sociaal kapitaal. Volgens Putnam is etnische [5] Kabinet-Balkenende IV aal kapitaal zouden welvarender, stabieler en veili- diversiteit zelfs ‘de factor die het meest wordt geas- (2007), Investeren in sociale ger zijn.3 Sociaal kapitaal wordt daarom wel een socieerd met sociaal isolement’, een bewering die samenhang, Miljoenennota all-purposive elixir genoemd.4 Nationale en interna- hij in ander onderzoek echter ontkracht. 2008. Fine, B. (2003) Social Capital: the World Bank’s tionale overheden zijn er sinds het laatste decenni- In zijn geschriften is het onduidelijk vanuit welke fungible friend, Journal of um dan ook op uit het sociaal kapitaal in de sa- theoretische verklaringen Putnam tot zijn ver- Agrarian Change, 3, 4, menleving te verhogen.5 wachtingen komt. We vermoeden dat zijn constrict p. 586-603. Mede daarom richt wetenschappelijk onderzoek theory stelt dat: hoe diverser een sociale context is [6] Pichler, F. & Wallace, C. zich steeds meer op de (nationale) context als ver- in termen van (etnische) groeperingen, hoe min- (2007), Patterns of formal and informal social capital klaring van dimensies van sociaal kapitaal. Onder- der mensen van de eigen groep er zijn waarmee in Europe, European Sociolo- zocht wordt hoe verschillende culturele en institu- men bekend is en waarin men zich herkent, hoe gical Review, 23, online. tionele kenmerken van het land de mate van minder mensen zich op hun gemak voelen bij an- [7] Germ Janmaat (2007), sociaal kapitaal beïnvloeden. We trachten daarom deren, hoe meer zij anderen zullen wantrouwen Culturele diversiteit en de verschillen in dimensies van sociaal kapitaal en hoe minder zij met anderen om zullen gaan, sociale cohesie, Openbaar bestuur, jrg. 17, nr. 9, tussen 28 Europese landen te verklaren. Net als zelfs wanneer die anderen tot ‘hun eigen soort p. 6-12. Putnam leggen wij de nadruk op het verwachte mensen’ behoren.

16 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 INTERNATIONAAL

Deze redenering past in een bredere stroom van Overwoekeringthese onderzoek naar diversiteit, etnisch, economisch Een andere veelgehoorde verklaring over de in- of anderszins. Zo stelt Percy Lehning ‘the greater vloed van landskenmerken op het sociaal kapitaal the number and diversity of persons in a group, the van burgers is de overwoekeringthese. Deze ver- more that universalistic norms require altruism, and klaring wordt vaak herleid naar het werk van De yet – at the same time – the weaker the force of al- Tocqueville en Nisbet.11 De overwoekeringthese truism.”8 We formuleren daarom de hypothese dat start vanuit de historische claim dat familie- en vriendschapsbanden oorspronkelijk als een eco- (1) meer etnische diversiteit op het niveau van landen leidt tot (a) minder sociaal vertrouwen, (b) minder informeel sociaal kapitaal en (c) minder formeel sociaal kapi- Sociaal kapitaal bestaat bij Putnam uit taal op het niveau van individuen. vertrouwen tussen burgers onderling Deze verklaring is nogal statisch. We kunnen haar (sociaal vertrouwen) en netwerken onderscheiden van een dynamische verklaring die naar immigratiecijfers kijkt. Immigratiegolven – plotse toestroom van andere etnische groepen nomisch vangnet functioneerden. Deze taak zou met (vaak) een ander uiterlijk en andere gebrui- geleidelijk door de staat zijn overgenomen via het ken – kunnen gevoelens van isolatie versterken. systeem van sociale zekerheid. Omdat de nood- Snelle, zichtbare toenames van de etnische diversi- zaak tot contact met familie en vrienden door de teit (de netto-migratie) zouden wel eens een be- sociale zekerheid kleiner zou zijn geworden, be- langrijkere bijdrage aan gevoelens van culturele zoeken burgers elkaar ook daadwerkelijk minder. bedreiging en sociale isolatie kunnen leveren dan Sociale zekerheid zou zo de formele en informele statische etnische diversiteit.9 We verwachten netwerken ‘overwoekeren’.12 daarom dat: Hoewel het empirisch bewijs voor de stelling schaars is, is de overwoekeringthese een populair (2) hoe hoger de immigratieratio op het niveau van lan- uitgangspunt van vooral conservatieve denkers. den, (a) hoe minder sociaal vertrouwen, (b) hoe minder Zo stelt de Edmund Burke Stichting dat ‘de fami- informeel sociaal kapitaal en (c) hoe minder formeel lieband en de banden met kennissen, vrienden en sociaal kapitaal op het niveau van individuen. buurtgenoten zullen worden verstevigd naarmate de staat minder als surrogaatvader optreedt.’13 De Economische ongelijkheid vraag blijft echter in hoeverre de stelling in wer- Naast etnische diversiteit zijn ook andere, rivalise- kelijkheid stand houdt. We komen tot de volgen- rende verklaringen mogelijk waarom in sommige de verwachtingen: landen het sociaal kapitaal groter is dan in andere. Het diversiteitsargument van Lehning kan ook (4) hoe hoger het niveau van sociale zekerheid (als een voor economische ongelijkheid gelden. Verschil- percentage van het BBP) op het niveau van landen, (a) lende onderzoeken vinden een sterk negatief ver- hoe minder informeel sociaal kapitaal en (b) hoe minder band tussen economische ongelijkheid en dimen- formeel sociaal kapitaal op het niveau van individuen. sies van sociaal kapitaal in een samenleving.10 Hoe groter de barrières tussen groepen (door economi- Omdat er bewijs is dat ook de economische ont- sche of door etnische verschillen), hoe minder wikkeling bepalend is voor het sociaal kapitaal in mensen zich met anderen kunnen identificeren en hoe minder zij in contact met medeburgers komen. Aangezien etnische diversiteit en economische ongelijkheid hand in hand gaan, zullen we [8] Lehning, P. B. (1998), Towards a Multicultural Civil Society: The Role of Social Capital and Democra- beide effecten simultaan analyseren om na te gaan tic Citizenship, Government and Opposition, 33, p. 221-242. [9] Hooghe, M., Reeskens, T., Stolle, D. & Trappers, A. (2006), Ethnic Diversity, Trust and Ethnocentrism welke doorslaggevend is. and Europe: A Multilevel Analysis of 21 European Countries. Unpublished paper presented at American De verwachtingen zijn als volgt: Political Science Association Annual Meeting. [10] Uslaner, E. (2002), The Moral Foundations of Trust. Cambridge: Cambridge University Press. (3) hoe hoger het niveau van economische ongelijkheid [11] Van der Meer, T.W.G. (2005), Staat en gemeenschap in conservatief perspectief, in H. Pellikaan & op het niveau van landen, (a) hoe minder sociaal vertrou- S. van der Lubben (eds.), Ruimte op rechts. Utrecht: Spectrum. [12] Van Oorschot, W. & W. Arts (2005), The social capital of European welfare states: the crowding out wen, (b) hoe minder informeel sociaal kapitaal en (c) hypothesis revisited, Journal of European Social Policy 15, p. 5-26. hoe minder formeel sociaal kapitaal op het niveau van [13] Spruyt, B.J. & M. Visser (2004) De crisis in Nederland en het conservatieve antwoord, www.burkes- individuen. tichting.nl

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 17 INTERNATIONAAL

een land,14 nemen we ook deze factor in onze ana- meer informeel sociaal kapitaal en (c) hoe meer formeel lyse mee. Economische ontwikkeling (gemeten als sociaal kapitaal op het niveau van individuen. BBP per hoofd van de bevolking) biedt burgers meer (collectieve) middelen, zoals fysieke en digi- Onderzoeksmethoden tale infrastructuur, om elkaar vaker te zien. De verklaringen zijn onderling rivaliserend, maar hebben een ding gemeen: ze benadrukken dat de Democratische geschiedenis omgeving waarin mensen wonen, van invloed kan Een laatste veelgenoemde verklaring hoe burgers zijn op dimensies van hun sociaal kapitaal. Deze door de context waarin zij leven worden beïnvloed, contextuele factoren gaan over de vraag of het uit- is de democratische geschiedenis van een land. Vol- maakt in welk land men woont. Uit toetsen zou gens deze verklaring zijn burgers vooral in onde- moeten blijken of etnische diversiteit, economi- mocratische staten en jonge democratieën geneigd sche ongelijkheid, economische ontwikkeling, sociale zekerheid en democratische geschiedenis daadwerkelijk het sociaal kapitaal van burgers sti- Veel studies onderkennen niet de noodzaak muleren of aantasten. Om na te gaan welke van om contextuele en individuele verklaringen deze verklaringen in empirische zin houdt snijdt of dient te worden verworpen, worden ze simul- simultaan te modelleren taan geanalyseerd (figuur 1).

Bij de toetsing moeten we rekening houden met in- zich uit de publieke sfeer (het verenigingsleven) dividuele kenmerken die dimensies van sociaal kapi- naar de private sfeer (de familie) terug te trekken. taal verklaren: uit eerder onderzoek is veel bekend In communistische en autoritaire regimes is de pu- over de relatie tussen persoonskenmerken en soci- blieke sfeer onder controle van de staat: verenigin- aal kapitaal.17 Mensen met een hogere opleiding [14] Curtis, J., Baer, D. & gen worden als staatsorganisaties beschouwd, op- hebben over het algemeen meer sociaal kapitaal, Grabb, E. (2001), Nations of gericht om de samenleving te binden en het sociale net als mensen met een hoog inkomen. Mannen joiners: Explaining voluntary leven van burgers te controleren.15 zijn vaker actief in het verenigingsleven, vrouwen association membership in Uit onderzoek van Völker en Flap blijkt dat bur- leggen zich meer toe op informele hulp. Kerkgang democratic societies, Ameri- can Sociological Review, 66, gers van Oost-Duitsland – zelfs nog na de val van stimuleert sociaal kapitaal. Zo zijn er nog meer p. 783-805; Halman, L. het communisme – ‘niches creëerden in hun per- factoren op te noemen. (2003), Volunteering, demo- soonlijke netwerk, als een veilige haven, een cracy, and democratic attitu- schuilplaats, tegen de bemoeizucht van de over- Voor een cruciale toets worden alle contextuele des, in Dekker, P. & Halman, heid en de partij in hun privé-leven’. De repres- en individuele factoren in één statistisch model L. (eds.) The values of volunteering. New York: Kluwer sieve staat had ertoe geleid dat burgers ‘hun le- geïncorporeerd. Pas dan kunnen zinvolle uit Publishers. ven in kleine sociale netwerken opdeelden, spraken over de geldigheid van de aangedragen [15] Howard, M.M. (2003), bestaande uit mensen die zij goed kenden’.16 verklaringen worden gedaan. Voor de combinatie Why post-communist citi- De verklaring legt sterk de nadruk op het onder- van gegevens over individuen en gegevens over zens do not join voluntary scheid tussen democratieën en autoritaire en to- landen waarin deze individuen leven, wordt de associations. In Badescu, G. & Uslaner, E.M. (eds.) talitaire regimes. Democratie is een waarborg statistische techniek van de hiërarchische model- Social capital and the transi- voor een vrije en neutrale publieke sfeer en daar- len gebruikt. Veel studies onderkennen niet de tion to democracy. London: mee een stimulans voor sociale participatie en noodzaak om contextuele en individuele verkla- Routledge. vertrouwen. Autoritaire of totalitaire regimes ma- ringen simultaan te modelleren. Sommige [16] Völker, B. & Flap, H. ken burgers schuw voor de publieke sfeer. Deze auteurs negeren individuele verklaringen en (2001), Weak ties as a liabi- lity: The case of East Ger- voorzichtigheid leeft voort, ook nadat landen een richten zich volledig op gemiddelden; zij kunnen many, Rationality and Socie- democratische transitie hebben doorgemaakt. De echter geen onderscheid maken tussen samen ty, 13, p. 397-428. autoritaire regimes in Zuid-Europa liggen slechts stellingseffecten en diversiteitseffecten. Andere [17] Putnam, R.B. (2000), dertig jaar achter ons, de totalitaire regimes in auteurs gebruiken statistische modellen waarin Bowling alone: the collapse Oost-Europa nog geen twintig jaar. Het is denk- de contextgegevens op het individuele niveau and revival of American community. Princeton: Princeton baar dat de collectieve herinnering nog steeds worden geanalyseerd, waardoor de kans groot is University Press. Brehm, J. voortleeft. Het zal tijd kosten voordat burgers de- dat zij hun verwachtingen ten onrechte bevestigd and W. Rahn (1997), Indivi- mocratische instituties zullen vertrouwen. Daar- zien. Putnam baseert zijn bewijs bijvoorbeeld op dual-level evidence for the om komen we tot de volgende verwachtingen: deze onvolledig gespecificeerde modellen. Hij causes and consequences beweert dat hij de cruciale hiërarchische toets of social capital. American Journal of Political Science, (5) hoe langer de continue democratische geschiedenis wel degelijk heeft toegepast, maar laat deze 41, 3, p. 999-1024. van een land, (a) hoe meer sociaal vertrouwen, (b) hoe uitkomsten niet zien.

18 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 INTERNATIONAAL

Enquêtes vakbonden en kerkelijke verenigingen. Voor elk van De gegevens van dit onderzoek worden uit groot- de acht vormen van sociaal kapitaal wordt nage- schalig enquêtemateriaal gehaald. In november en gaan of de hypothesen gelden. december 2004 zijn in het kader van het Eurobaro- Aan de gegevens over de individuen werden rele- meter-onderzoek met ongeveer 27.000 Europeanen vante kenmerken gekoppeld van de landen waarin in 28 landen interviews afgenomen. Per land vor- zij leven. Voor etnische diversiteit zijn dat drie ma- men de geïnterviewden een representatieve steek- ten: etnische fractionalisatie is de kans dat twee proef van de bevolking ouder dan 15 jaar. Van hen willekeurig geselecteerde burgers in dat land tot wordt hier uitsluitend de autochtone bevolking on- verschillende etnische groepen behoren.18 Als die derzocht, diegenen waarvan de ouders in dit land kans nul is, is een land volledig homogeen. Als die geboren zijn en die hier ter wereld zijn gebracht. kans een is, is het land etnisch volledig gefractio- Naast verschillende individuele controlevariabelen naliseerd. Om onderscheid te maken tussen tradi- (geslacht, leeftijd, opleidingsniveau, werkstatus, tionele etnische minderheden (bijvoorbeeld de huwelijkse staat en urbanisatiegraad) bevat de Friezen in Nederland of de Hongaren in Roemenië) Eurobarometer vragen over dimensies van sociaal en relatief nieuwe etnische groeperingen (bijvoor- kapitaal van de geïnterviewde. Sociaal vertrouwen beeld de Marokkanen, Polen en Somaliërs in Ne- is gemeten via een vraag met twee antwoordcate derland), werd daarnaast naar het aandeel migran- gorieën: wel of geen vertrouwen. Voor informeel ten gekeken het percentage van de bevolking dat sociaal kapitaal kan naar de contactfrequentie niet in het land is geboren. Bovendien werd reke- van geïnterviewden met hun vrienden, collega’s ning met migratiecijfers gehouden, de nettomigra- en buren worden gekeken. Een andere maat is de tie per 1000 inwoners. Theoretisch kunnen van de- hoeveelheid gegeven informele hulp aan vrienden, ze factoren de sterkste effecten worden verwacht. buren en bekenden (exclusief familie) in de laatste Inkomensongelijkheid is de verhouding tussen het twaalf maanden. Formeel sociaal kapitaal of be- totale inkomen van de 20% rijksten en de 20% trokkenheid bij het verenigingsleven, is in drie armsten in een land. Economische ontwikkeling is vormen gemeten: het aantal verenigingen waarvan gemeten als BBP per hoofd van de bevolking. De de geïnterviewde lid is, het aantal verenigingen overheidsuitgaven aan sociale zekerheid worden als waarin hij of zij actief participeert en het aantal ver- percentage van het BBP gemeten. De democratische enigingen waaraan hij of zij geld doneert. Twee ty- geschiedenis van een land bestaat uit het aantal pen verenigingen zijn buiten beschouwing gelaten, jaren ononderbroken democratie.

Etnische fractionalisatie Aandeel migranten Nettomigratie Economische ongelijkheid Sociale zekerheid Democratische geschiedenis (Welvaart)

Landskenmerken

Individuele kenmerken

(opleiding) Sociaal vertrouwen (geslacht) Informeel sociaal kapitaal (leeftijd) r contact met vrienden contact met collega’s (urbanisatiegraad) r r contact met buren (werkstatus) r informele hulp (huwelijkse staat) Formeel sociaal kapitaal lidmaatschap van verenigingen r [18] Alesina, A., Devlee- r donaties aan verenigingen r partipatie in verenigingen schauwer, A., Easterly, W., Kurlat, S., & Wacziarg, R. (2003), Fractionalization, Journal of Economic Growth, Figuur 1 8, p. 155-194.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 19 INTERNATIONAAL

Tabel 1: de relatie tussen contextuele (i.e. nationale) kenmerken en dimensies van sociaal kapitaal

Sociaal Contact Contact Contact Informele Donaties aan Lidmaat- Participa- vertrou- met met met hulp verenigingen schap van tie in ver- wen vrienden collega’s buren verenigingen enigingen

Etnische -0.566 -0.027 -0.130 -0.250 0.915 -0.699 -0.369 -0.142 fractio nalisatie Aandeel -0.001 0.016 0.004 0.043 0.030 0.018 0.030 0.005 migranten Netto -0.137 0.084 0.008 0.226 0.025 0.000 0.007 -0.013 migratie

Econo -0.093 -0.053 0.018 -0.105 -0.249 -0.097 -0.128 -0.027 mische ongelijkheid Sociale 0.014 0.026 -0.014 0.019 0.002 -0.010 0.029 0.001 zekerheid Welvaart 0.008 -0.007 0.001 -0.026 -0.010 0.004 -0.001 0.002

Democra- 0.014 0.002 -0.004 0.000 0.009 0.005 0.008 0.002 tische geschiedenis

Constant -1.283 5.242 3.577 3.265 2.584 0.343 0.316 0.241

Aantal 21039 21166 18869 21101 21324 21324 21324 21324 respon- denten -2 log like- -- 73672 68190 81963 85780 55035 57789 47156 lihood Indivi 3.290 1.893 2.248 2.829 3.195 0.769 0.876 0.533 duele variantie Contex 0.179 0.088 0.068 0.486 0.132 0.055 0.044 0.003 tuele variantie

Noot 1. In deze modellen is gecontroleerd voor individuele variabelen: opleiding, geslacht, leeftijd (lineair en kwadratisch), urbanisatiegraad, werkstatus en huwelijkse staat.

Noot 2. Vet: coëfficiënt is ten minste twee keer zo groot als zijn standaardfout. Cursief: coëfficiënt is anderhalf tot twee keer zo groot als zijn standaardfout.

20 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 INTERNATIONAAL

Landsverschillen Reeks1 In figuur 2 zijn voor drie van onze de aspecten van 100 sociaal kapitaal de gemiddelden vergeleken. Lan- den verschillen sterk van elkaar in termen van so- 90 ciaal kapitaal. De verschillen zijn bovendien groot 80 genoeg om een poging te doen ze te verklaren met 70 de contextuele verklaringen. 60

De toetsing is weergegeven in tabel 1. In de kolom- 40 men staan de acht aspecten van sociaal kapitaal 30 die worden verklaard, in de rijen de contextuele 20 factoren waarmee dat wordt gedaan. Hoewel in deze modellen met persoonskenmerken als geslacht, 10 opleiding en inkomen rekening is gehouden, wor- 0

den deze niet weergegeven omdat ze niet de pri- Italie Polen Malta Belgie Cyprus Spanje Ierland Finland Letland Estland Zweden Tsjechie Portugal Frankrijk Slovenie Bulgarije Litouwen Slowakije maire aandacht in dit artikel hebben. De waarden Hongarije Roemenie Oostenrijk Nederland Luxemburg Griekenland van de effectgroottes zijn ongestandaardiseerd, Denemarken Oost-Duitsland West-Duitsland slechts de waarden die vetgedrukt zijn, zijn ook Groot-Brittannie statistisch significant. Figuur 2a. Percentage bevolking met sociaal vertrouwen, per land

Toetsing: etnische diversiteit en migratie kapitaal zijn. Over het algemeen is er geen ver- In tabel 1 gaat het allereerst om de effecten van et- band. Opmerkelijk genoeg zijn er zelfs enkele po- nische diversiteit (hypothese 1) waar Putnam zo sitieve effecten die suggereren dat etnische diver- sterk de nadruk op heeft gelegd. De verwachting siteit en immigratie bepaalde vormen van sociaal was dat de etnische fractionalisatie van een land kapitaal juist kunnen stimuleren. een negatieve invloed op dimensies van sociaal kapitaal van de inwoners heeft. Uit de tabel blijkt Toetsing: andere contextuele verklaringen echter dat het effect in de Europese landen niet Hypothese 3 geeft een negatieve invloed van eco- significant is. Hetzelfde geldt voor de tweede nomische ongelijkheid op dimensies van sociaal maat, het aandeel migranten in de samenleving. kapitaal. We vinden een opmerkelijk patroon. Er zijn twee uitzonderingen. Er is een verrassend Economische ongelijkheid heeft inderdaad een positief effect van het aandeel migranten op het negatieve invloed op bepaalde dimensies van soci- geven van informele hulp en op het lidmaat- aal kapitaal, maar deze invloed is niet voor alle schap van verenigingen: hoe groter het aandeel vormen significant. Alle vormen van formeel soci- migranten, hoe wijder verbreid deze vormen van aal kapitaal (het verenigingsleven) en het geven sociaal kapitaal. Dit valt niet te rijmen met de van informele hulp worden significant door eco- verwachting van Putnam en betekent dat hypo- nomische ongelijkheid aangetast. Dit patroon is these 1 verworpen moet worden. Naast deze twee statische maten is ook gekeken naar het dynamische effect van immigratie. Ook 5 hier verwachten we dat een hogere mate van immigratie in verband staat met een geringere 4 mate van sociaal kapitaal. Er is inderdaad een significant negatief effect van immigratiecijfers 3 op sociaal vertrouwen, hetgeen hypothese 2a ondersteunt. Er is ook een positief, in plaats van 2 negatief, effect van de netto migratie op de contactfrequentie met vrienden en buren. Dit is dui- 1 delijk het tegengestelde van de verwachting, geformuleerd in hypothese 2b. Het verenigingsleven ten 0 Italie Polen slotte, lijkt in het geheel niet door de nettomigra- Malta Belgie Cyprus Spanje Ierland Finland Letland Estland Zweden Tsjechie Portugal Frankrijk Slovenie Bulgarije Litouwen Slowakije Hongarije Roemenie Oostenrijk tie te worden beïnvloed. Nederland Luxemburg Griekenland Denemarken Oost-Duitsland

In Europa is nauwelijks bewijs te vinden voor de West-Duitsland Groot-Brittannie stelling van Putnam dat etnische diversiteit en immigratie schadelijk voor dimensies van sociaal Figuur 2b. Gemiddelde contactfrequentie met buren (schaal 0-5), per land

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 21 INTERNATIONAAL

overtuigend en steunt hypothese 3c, ofschoon hy- Conclusies pothesen 3a en 3b moeten worden verworpen. De uitkomsten van ons onderzoek spreken Putnams Hypothese 4 oppert de verwachting dat sociale betoog tegen. Er is geen invloed aangetoond van et- zekerheidsuitgaven sociaal kapitaal aantasten, nische diversiteit en immigratie op sociale cohesie overwoekeren. In tabel 1 toont dat het effect van in Europa. Maar hoe zijn de verschillen tussen de sociale zekerheid over het algemeen niet signifi- conclusies uit het onderzoek van Putnam en dit on- cant is. Er is slechts één significant (positief) ef- derzoek te verklaren? Afgezien van methodologi- fect van sociale zekerheid op het lidmaatschap sche verschillen tussen de twee studies ligt een van verenigingen. Dit alles ontkracht de overwoe- mogelijke verklaring in de bredere sociaal-culturele keringthese van hypothese 4. omgeving. Putnam situeert zijn onderzoek in de Verenigde Staten, dit onderzoek heeft op de Europese Unie Om het sociaal kapitaal van Europeanen betrekking. Het onderzoek van Putnam draagt de te stimuleren zijn etnische diversiteit en titel E pluribus unum (uit velen een), het motto van de Verenigde Staten. Dit onderzoek heeft het motto immigratie minder relevant van de Europese Unie: Unita diversitate, verenigd in verscheidenheid. Waar de Verenigde Staten de nadruk leggen op eenheid, ligt die bij de Tot slot hypothese 5 over de democratische ge- Europese Unie op verscheidenheid. Etnische diversi- schiedenis. Hoe langer een land democratisch is, teit schrikt de Europese burgers niet af, althans niet hoe meer sociaal kapitaal is ontwikkeld. Wan- in het sociale verkeer. Putnams bevindingen wijzen neer de recente nationale geschiedenis een auto- misschien op een aspect van American exceptionalism, ritair of totalitair regime heeft gekend, zou dat dat wel vaker in vergelijkend onderzoek naar soci- dimensies van sociaal kapitaal hebben aangetast. aal kapitaal wordt aangehaald: trends en mechanis- Inderdaad is er een positief effect van democra- men die in de Verenigde Staten spelen, gelden niet tisch verleden, hoewel het effect niet altijd signi- zonder meer in de rest van de (westerse) wereld.19 ficant is. In een land met een lang democratisch In Europa spelen andere verklaringen een grotere verleden hebben burgers over het algemeen meer rol. Ten eerste vermindert economische ongelijk- sociaal vertrouwen, bieden zij meer informele heid de sociale cohesie, hoe groter de inkomensver- hulp, geven ze meer donaties, gaan ze meer lid- schillen in een land, hoe minder burgers bereid zijn [19] Stolle, D. & M. Hooghe (2005), Inaccurate, exceptio- maatschappen aan en participeren ze in meer samen te werken en elkaar te helpen. Blijkbaar zijn nal, one-sided or irrelevant? verenigingen. Dit is in lijn met de verdeling in fi- niet zozeer etnische en culturele, maar veeleer eco- The debate about the guur 2, waarin de voormalig communistische nomische scheidslijnen op de dagelijkse omgang alleged decline of social landen en de meeste Mediterrane landen laag tussen burgers van invloed. capital and civic engage- scoorden op vertrouwen en formeel sociaal kapi- Belangrijker voor de sociale cohesie is in Europa het ment in Western societies, British Journal of Political taal. De bevindingen steunen hypothesen 5a en democratisch verleden van een land. Europa is grof- Science, 35, 1, p. 149-167. 5c, maar spreken hypothese 5b tegen. weg in drie blokken op te delen, de oude democra- tieën van Noordwest-Europa, de voormalige autoritaire regimes van Zuid-Europa en de voormalige 2 communistische landen in Oost-Europa. In het zuiden en in het oosten hebben burgers minder ver-

1,5 trouwen in elkaar, zijn informele contacten minder frequent, geven ze elkaar minder hulp en is het verenigingsleven gemarginaliseerd, een erfenis van au- 1 toritaire en totalitaire periodes waarin burgers elkaar niet durfden te vertrouwen.

0,5 Deze factoren – inkomensongelijkheid en democratische geschiedenis – en niet etnische diversiteit, verklaren in Europa landsverschillen in dimensies 0 van sociaal kapitaal. Om het sociaal kapitaal van Europeanen te stimuleren zijn etnische diversiteit Italie Polen Malta Belgie Cyprus Spanje Ierland Finland Letland Estland Zweden Tsjechie Portugal Frankrijk Slovenie Bulgarije Litouwen

Slowakije en immigratie minder relevant. In plaats daarvan Hongarije Roemenie Oostenrijk Nederland Luxemburg Griekenland Denemarken kunnen we ons beter richten op het waarborgen Oost-Duitsland West-Duitsland Groot-Brittannie van democratische rechten en het reduceren van Figuur 2c. Gemiddeld aantal verenigingen waarin burgers actief participeren (schaal 0-14), per land economische ongelijkheid.

22 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 Boudewijn Steur ongewoon bestuur Drs. B.F. Steur is historicus.

De scheve toren

In 1435 werden de drie neder- anuit de eigen gemeente en nabij- Iedere gemeente kent wel een opmerkelijke gebeurte- zettingen Hoek, Nijehove en Olde- gelegen gebieden stroomden lega- V nis die niet tot de gangbare bestuurlijke praktijk ten en giften binnen om de nieuwe to- hove tot een nieuwe stad samen- behoort en waar geen college over is gevallen, maar ren te bekostigen. Maar dat niet alleen, gevoegd, Leeuwarden. Daardoor die wel spotternij of afkeuring heeft uitgelokt. Ongewo- ook een steenbakkerij werd aan de kerk ontstond er behoefte aan een ne praktijken kleuren het openbaar bestuur, dit keer de vermaakt en verhuurd onder de voor- nieuwe, grotere kerk die de gelo- bouw van de Oldehove in Leeuwarden. waarde dat er tijdens de bouw van de vigen van de nieuwe stad zou toren ‘van elcken brant, der kercken ten kunnen bergen: een basiliek die profyte, sevenduysent steens’ geleverd aan Sint Vitus was gewijd. Voor moesten worden. Aan het begin van de de Leeuwarders was deze basi- zestiende eeuw waren er genoeg midde- liek echter slechts het begin. Zij len binnengehaald en kon de bouw be- wilden, evenals hun oosterburen ginnen. in Groningen met hun Martini- toren, een hoge toren bij hun Scheve toren kerk, in de Middeleeuwen een Op 28 mei 1529 stelden de stedelijke uiting van prestige. magistraten en de kerkvoogden meester Jacob van Aaken aan om met de bouw te beginnen. Naar zijn ontwerp zou een toren van 120 meter verrijzen. Uit de stadsrekeningen blijkt dat de bouwmeester daarvoor acht stuivers per dag ontving en gedurende zes jaar – die de bouw zou De Oldehove in Leeuwarden duren – een vrije woning en kleding. Het verhaal gaat dat de stedelijke magistraat bereid jaar aan de Oldehove had gewerkt, kwam hij te was een goede bouwmeester aan te nemen, maar overlijden. Naar verluidt door chagrijn, omdat de om verdere kosten te drukken op andere zaken toren was verzakt. De 120 meter heeft de toren wilde besparen. De belangrijkste besparing moest nooit bereikt. De bouw werd op veertig meter uit de fundering komen, maar dit besluit kwam de noodgedwongen stilgelegd, omdat het gevaar be- stad duur te staan. Toen de bouw nog maar korte stond dat de toren zou omvallen. tijd aan de gang was, begon de toren – nog maar Net als de toren van Pisa werd gedurende de bouw tien meter hoog – al in noordwestelijke richting geprobeerd de scheve stand te corrigeren door ge- te verzakken. Nadat bouwmeester Van Aaken drie regeld opnieuw te lood metselen met als resultaat dat de toren niet alleen scheef maar ook krom werd.

Nieuwe bevindingen Was het de schuld van de zuinigheid van de stedelijke magistratuur dat de Oldehove scheef kwam te staan? Nee, bevindingen uit recent onderzoek tonen aan dat de oorzaak ervan niets met de fundering van de toren te maken had. De bouwmeester had voor een solide fundering gezorgd. De ware oorzaak zou het formidabele gewicht van de trap- toren zijn die tegen de noordwestelijke steunbeer was gebouwd. Toch blijft het verhaal in Leeuwar- den gaan dat de oorzaak bij de zuinigheid van het gemeentebestuur moet worden gezocht.

De omgeving van de Oldehove (uitsnede plattegrond Johan- nes Blaeu), ca. 1644.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 23 bestuur Frans Padt Dr. F.J.G. Padt maakt deel uit van de Leerstoelgroep Milieu en Beleid, Radboud Universiteit Nijmegen.

Creatief leiderschap in de regio Veel gebieden in Nederland hebben met complexe milieu- en ruimtelijkeordeningsproblemen te maken. Dergelijke problemen zijn niet simpel met interventie, een onderhandelingsronde of een participatief proces op te lossen. Een pluriforme aanpak en creatief leiderschap zijn nodig en ook haalbaar, maar staan op gespannen voet met de huidige trend van verzakelijking in het openbaar bestuur.

n Nederland wordt ongeveer voor tachtig gebie- Voor de analyse gebruiken we de Nijmeegse Be- I den gebiedsgericht omgevingsbeleid gevoerd.1 leidsarrangementenbenadering (BAB).3 Gebiedsge- Voorbeelden zijn de Groningse Wierden, Salland, richt beleid wordt als beleidsarrangement langs de Veluwe, de Peel, het Limburgse Heuvelland en vier dimensies geanalyseerd: het discours (welke het Veerse Meergebied. Het beleid in die gebieden oplossingsrichtingen zijn dominant?), de coalities wordt tegenwoordig integraal aangestuurd en niet (wie werken er samen en wie worden er buitenge- meer vanuit enkelvoudige belangen zoals land- sloten?), de hulpbronnen (hoe en met welke mid- bouw, natuur en landschap, recreatie, leefbaar- delen oefenen partijen macht uit?) en de spelregels heid of sociale economie. Veel partijen zijn daarbij (hoeveel beleidsruimte hebben of nemen de partij- betrokken: overheden, milieu- en natuurorganisa- en?). Deze dimensies hangen met elkaar samen. ties, bewonersgroepen, het bedrijfsleven en ter- Een verandering in de ene dimensie leidt tot ver- reinbeheerders. Er is veel geïnvesteerd in handrei- anderingen in de andere dimensies (figuur 1). kingen, stappenplannen, leerboeken, trainingen Daarom is een beleidsarrangement altijd een mo- en proeftuinen om het ‘vak’ van gebiedsgericht be- mentopname in een dynamisch proces. Bovendien leid te leren. De boodschap lijkt te zijn dat gebieds- veranderen beleidsarrangementen onder invloed partijen, mits goed geïnstrueerd, in staat moeten van langjarige en supranationale trends in het zijn de problemen in hun gebied zelf op te lossen. openbaar bestuur. De werkelijkheid is complexer. Bij de analyse van het gebiedsgerichte beleid wordt De uitdagingen in de gebieden zijn zo veelomvat- een typologie toegepast (tabel 1). Deze typologie tend dat ze niet uitsluitend op gebiedsniveau kun- beschrijft drie modellen: het hiërarchische, het nen worden opgelost. Luchtverontreiniging, kli- poldermodel en het communale model. Ruwweg maatverandering en de ontwikkeling van een gaat het om sturingswijzen, gebaseerd op hiërar- ecologische infrastructuur vergen bovenregionale chie en staatsinterventies, onderhandeling en het en institutionele oplossingen. In het veenweidege- bereiken van consensus en participatie en gemeen- bied staan transities op stapel naar een duurzame schapszin. Benadrukt wordt dat ideaaltypen niet landbouw, een duurzaam gebruik van biodiversi- één op één de werkelijkheid beschrijven, noch een teit en natuurlijke hulpbronnen en naar een duur- gewenste of optimale situatie of een grootste ge- zame energiehuishouding. Om dergelijke transi- mene deler in de empirie. Ideaaltypen zijn een ab- ties door te voeren is meer nodig dan vrijwillige stractie terwijl in werkelijkheid allerlei mengvor- samenwerking en een goed gebiedsproces. Nodig men voorkomen. zijn institutionele arrangementen die partijen

voldoende bestuurskracht bieden om, door alle Macht en schaalniveaus heen, oplossingen voor hun gebied hulpbronnen te genereren.

[1] www.gebiedsgerichtbe- Zulke arrangementen kunnen niet vanaf de teken- leid.nl, november 2007. tafel worden ontworpen en dat hoeft ook niet, [2] Padt, F.J.G (2007), want in de praktijk vigeren tal van arrangementen Green planning. An institutio- 2 nal analysis of regional envi- waarop kan worden voortgebouwd. Dit artikel be- ronmental planning in the schrijft drie typen arrangementen. Uit twee inno- Coalities Netherlands. Delft: Eburon. vatieve praktijkvoorbeelden zal vervolgens blijken [3] Arts, B. & Leroy, P. dat in de praktijk zelden voor één type arrange- Spelregels Discourt (2006), Institutional Dyna- ment wordt gekozen, maar voor meerdere en dat mics in Environmental Figuur 1. De vier samenhangende dimensies van een Governance, Environment & die vervolgens op een slimme en creatieve manier beleidsarrangement Policy, Vol. 47. aan elkaar worden geknoopt.

24 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 bestuur

Tabel 1. Drie modellen voor gebiedsgericht beleid Model Hiërarchisch model Poldermodel Communaal model Dimensie Discours Interventies op basis een Evenwichtige ontwikkeling Lokale initiatieven en grand design en onderhandeling participatie

Coalities Overheidspartijen rondom Partnerschap tussen over- Samenwerking tussen over- een specifiek probleem- heidspartijen en stakehol- heidspartijen, stakeholders complex ders, gericht op beleidsinte- en bewoners gericht op het gratie halen van gebiedsdoelen Hulpbronnen Planvorming door de over- Overheidsgeld, verdeeld Sociaal kapitaal ten behoe- heid onder stakeholders, voor ve van grassroots projecten implementatie van beleid Regels Wetgeving en vastgelegde Convenanten Maatwerk besluitvormingsprocedures

allang niet meer hun exclusieve domein was. Bo- Institutionalisering vendien werd de landbouw steeds meer vanwege Het eerste Nationaal Milieubeleidsplan uit 1989 is de de milieuvervuiling bekritiseerd. Het ministerie bakermat van het Nederlandse gebiedsgerichte be- zocht een nieuwe legitimatie voor zijn rol op het leid. Het plan maakte onderscheid in sectoraal en platteland en besloot een heroriëntatie van de integraal gebiedsgericht beleid. Het sectorale be- landbouw op gang te brengen, mede op gebieds leid had betrekking op grondwaterbeschermings- niveau. gebieden, bodembeschermingsgebieden en stilte- gebieden. Dit beleid dateert uit begin jaren ‘80 en had als doel een bijzondere milieukwaliteit voor Het spreekt voor zich dat de institutionele specifieke gebieden te bereiken. Het integrale beleid was nieuw en beoogde milieubeleid en ruim- verkokering in de regio voor onduidelijkheid, telijk beleid te integreren. verwarring en frustratie heeft gezorgd Onder aanvoering van het Ministerie van VROM is in tien ROM-gebieden (Ruimtelijke Ordening en Milieu) jarenlang met deze integratie geëxperi- menteerd. De gebieden lagen in een stedelijke en Het bouwde de al bestaande Nationale Landschap- landelijke omgeving en waren ernstig vervuild of pen, Waardevolle Agrarische Landschappen en juist relatief schoon. Het ROM-beleid is een succes Grote Landschapseenheden om tot Waardevolle geworden vanwege de toen innovatieve aanpak.4 Cultuurlandschappen. Het discours was ‘gebieds- Het discours was dat generieke doelen en beleid ontwikkeling door lokaal initiatief’. Met dit dis- aan problemen en omstandigheden in specifieke cours nam het ministerie afstand van eenzijdige gebieden moesten worden aangepast. Overheden, overheidssturing. Het wilde de lokale bevolking bij belangengroepen, maatschappelijke organisaties het opstellen en uitvoeren van beleid betrekken en en marktpartijen werden uitgenodigd aan de on- richtte hiertoe projectbureaus op, stelde gebieds- derhandelingen deel te nemen. De ministeries van makelaars aan en ondersteunde het werk van mi- VROM en LNV maakten middelen vrij en over de lieucorporaties en agrarische ondernemers. In verdeling daarvan werden in een convenant af- deze aanpak kan het communale model worden spraken gemaakt. Men zal in deze aanpak het pol- herkend. dermodel herkennen. In de praktijk werd dit mo- Maar ook dit ideaaltype werd in de praktijk niet del niet altijd gerealiseerd, omdat het ministerie altijd gerealiseerd. Lokale partijen, boeren en [4] VROM (1998), Eindrap- strenge eisen aan de besteding van het geld stelde burgers hadden weinig ervaring met bottom-up portage Evaluatie ROM-aan- en de onderhandelingsvrijheid van regionale over- gebiedsprocessen. Bovendien keurde het ministe- pak, Den Haag: ministerie heden beperkte. Het ROM-beleid werd om die re- rie regelmatig projecten af, omdat ze niet in de VROM. den ook wel VROM-beleid genoemd. formele wettelijke kaders zouden passen, hetgeen [5] Pleijte, M. (2000), WCL’s Het ministerie van LNV besloot beginjaren ’90 leidde tot frustratie en wantrouwen in de Waarde- ingekleurd : monitoring en evaluatie van het beleid voor eveneens tot vernieuwing van het gebiedsgerichte volle Cultuurlandschappen- gebieden.5 Waardevolle Cultuurland- beleid. Het werd verweten dat het alleen de belan- Het ministerie van VW ontwikkelde gebiedsgericht schappen, Wageningen: gen van boeren behartigde, terwijl het platteland beleid onder de vlag van integraal waterbeheer, Alterra.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 25 bestuur

dat uitgaat van de gedachte dat watersystemen belangen op de lange termijn. beheerd moeten worden in samenhang met de Provincies hadden rond de eeuwwisseling de ambi- functies en het gebruik van oppervlaktewater en tie gebiedsprocessen vanuit het omgevingsbeleid die van de omgeving. Met dit discours beoogde het aan te sturen. Op uitvoeringsniveau waren provin- ministerie de verschillende bij het waterbeheer cies minder sturend en bereid belangenafwegingen betrokken belangen bijeen te brengen. Toch werd te maken en lokale initiatieven te ondersteunen. het waterbeheer aanvankelijk technocratisch inge- Deze dubbele rol heeft, net als de institutionele vuld. Private partijen hadden geen toegang tot de verkokering bij de rijksoverheid, tot spanningen gesloten overheidscoalities met als argument dat in de regio geleid. zij de belangentegenstellingen alleen maar zouden In 2000 kwamen een aantal hoge ambtenaren van vergroten, terwijl ze weinig verantwoordelijkhe- rijksoverheid en provincie bijeen om de te bespre- den droegen.6 De ingenieurs van Rijkswaterstaat ken hoe zij meer lijn in het gebiedsgerichte beleid baseerden zich op wetenschappelijke en techni- konden aanbrengen. Hierop volgden jarenlange besprekingen die uiteindelijk in het Investerings- budget Landelijk Gebied (ILG) hebben geresulteerd. Op uitvoeringsniveau waren provincies minder Dit onderwerp wordt later in dit artikel behandeld. Maar ook in de regio ontstond er een zoek- sturend en bereid belangenafwegingen te tocht naar een nieuwe benadering. maken en lokale initiatieven te ondersteunen Innovaties in de regio De institutionele geschiedenis van het gebiedsge- sche expertise en hun plannen waren leidend bij richte beleid leidde rond 2000 tot drie naast elkaar gebiedsontwikkeling. Deze aanpak weerspiegelt staande beleidsarrangementen, zoals hiervoor dui- het hiërarchische model, althans tot in de jaren ’90. delijk is geworden. Zoals gesteld, was dat lastig Tegenwoordig is integraal waterbeheer een omvat- voor de regio want die werden met drie verschil- tende aanpak voor zowel lokale technisch oplosba- lende sturingsfilosofieën en oplossingsrichtingen re problemen als voor complexe ecologische en vei- geconfronteerd. Hoe is zoiets op te lossen? Deze ligheidsvraagstukken op Europese schaal en alles vraag is onderzocht aan de hand van twee cases: daartussen in. De Kaderrichtlijn Water beoogt boven- het Nationaal Beek- en Esdorpenlandschap de dien de lokale bevolking en lokale organisaties bij Drentsche Aa en de gemeente Gemert-Bakel in het waterbeheer te betrekken. het Brabantse reconstructiegebied De Peel.7 Beide Het is opvallend dat drie ministeries los van elkaar gebieden volgden een innovatieve aanpak. voor het gebiedsgerichte beleid gedurende de ja- Het eerste gebied is een nationaal park ‘nieuwe ren ’90 drie totaal verschillende arrangementen stijl’, omdat het behalve natuurgebied ook land- ontwikkelden. Maar dat is ook logisch, omdat ie- bouwgrond omvat, hetgeen niet gebruikelijk is in der ministerie een aanpak volgde die bij de eigen nationale parken. Gemert-Bakel had lange tijd een geschiedenis, cultuur en beleidsstijl aansloot. Het pilotstatus en een voorbeeldfunctie voor het Bra- spreekt voor zich dat de institutionele verkokering bantse reconstructiebeleid. De verwachting was in de regio voor onduidelijkheid, verwarring en dat de partijen in beide gebieden de drie beleids- [6] P. Glasbergen e.a. frustratie heeft gezorgd. Deze situatie duurde tot arrangementen op een slimme en creatieve ma- (1991), Integrale beleids- de eeuwwisseling voort. Ondertussen werkten de nier aan elkaar zouden knopen. Deze verwachting planning voor grote wateren, provincies aan een eigen gebiedsgericht beleid. kwam uit, al duurde de verknoping zo’n tien jaar, Den Haag: Sdu. Provincies hebben dankzij het integrale omge- in de Drentsche Aa vanaf de aanwijzing van het [7] Padt, F.J.G. & Leroy, P. (2005), Een park dat geen vingsbeleid een sleutelrol bij gebiedsgericht be- gebied als potentieel nationaal park in 1993 tot de park mag heten. De Drent- leid. Provinciaal integraal omgevingsbeleid kwam definitieve aanwijzing eind 2002 en in Gemert- sche Aa in beleidshistorisch eindjaren ’90 op gang en weerspiegelde aanvanke- Bakel vanaf de start van het project Nadere Uitwer- perspectief, Landschap, 22 lijk het hiërarchische model, vooral in de regels. king Brabant Limburg in 1993 tot de publicatie (3), 157-166. Padt, F.J.G. Bij de planvorming introduceerden provincies nor- van de eerste versie van het reconstructieplan De (2006), Regional environmental planning in the matieve regulerende kaders als de waterdoelenme- Peel in 2003. Netherlands: an unstable thode, duurzaamheidtoets, milieubalans en kritie- In beide gebieden was het resultaat hetzelfde. settlement of policy arrange- ke kwaliteiten. Ook het discours verwees naar het Het discours was op het poldermodel geënt, in de ments, in B. Arts & P. Leroy hiërarchische model. Provincies introduceerden Drentsche Aa aangeduid met ‘behoud door ont- (eds.), Institutional Dyna- sturingsprincipes als watersysteembenadering, la- wikkeling’ en in de Brabantse Peel met ‘integrale mics in Environmental Governance, Environment & genbenadering en functietoekenning om interven- zonering’. Dit discours liet in beide gebieden ja- Policy, Vol. 47, p. 203-223. ties te legitimeren, vaak met een beroep op hogere renlange onderhandelingsrondes en genuanceerde

26 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 bestuur

belangenafwegingen toe. De provincie ondersteun- Het ruimtelijk beleid ontkwam niet aan de hervor- de dit discours, omdat zij partijen voor het ge- mingsdrift van het vorige kabinet. In 2004 presen- biedsproces wilde mobiliseren. De coalities en teerde het de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platte- hulpbronnenverdeling volgden in beide gebieden land, waarin veel ideeën van de Andere Overheid het communale model. In de Drentsche Aa nodig- zijn terug te vinden. Dit gold des te meer voor het de het Overlegorgaan lokale partijen uit met pro- Investeringsbudget Landelijk Gebied en het bijbehoren- jecten te komen en in de Brabantse Peel waren ge- de uitvoeringscontract 2007-2013. In dit contract biedsmakelaars actief die samen met lokale hebben de rijksoverheid en afzonderlijke provin- bewoners en ondernemers hulpbronnen mobili- cies bindende afspraken gemaakt over de doelen seerden en projecten van de grond hielpen. Voor- die in de desbetreffende provincie moeten worden al Gemert-Bakel is bekend geworden door de wij- gehaald en het rijksbudget dat daar tegenover ze waarop het lokale ontwikkelingsbureau deze staat. De provincies kunnen dit budget tijdens de rol vervulde en honderden projecten wist te gene- looptijd van het contract naar eigen inzicht beste- reren. De regels van het arrangement ten slotte den, mits de afgesproken doelen in 2013 zijn ge- waren afkomstig van de rijksoverheid (Recon- haald. Hierover moet tussentijds en aan het eind structiewet, aanwijzing nationale parken), de verantwoording worden afgelegd. provincie (strategische plannen) en de gemeenten Het uitvoeringscontract (prestatiecontract) illu- (bestemmingsplan) en verwezen naar het hiër streert de zakelijke aanpak in het hedendaagse archische model. omgevingsbeleid. Het biedt rijksoverheid en pro- De conclusie is dat beide gebieden niet zonder vincies de mogelijkheid gebiedsprocessen indirect meer één van de beleidsarrangementen van de en op afstand aan te sturen. De sturingsfilosofie rijksoverheid en de provincie volgden, maar kozen sluit nauw aan bij het hiërarchische model. De voor pluriformiteit en verknoping van de arrange- veelheid aan arrangementen die de rijksoverheid menten. Het initiatief lag daarbij in de regio, on- tot de eeuwwisseling hanteerde, wordt met het danks het hiërarchische karakter van het recon- prestatiecontract tot één beleidsarrangement gere- structie- en nationale parkenbeleid. Dit is zonder duceerd. Voor de provincies is het contract een on- meer innovatief, omdat er in Nederland geen geïn- dersteuning van het integrale omgevingsbeleid, stitutionaliseerde cultuur is, waarin grassroots dat immers ook op het hiërarchische model is ge- projecten het gebiedsgerichte beleid dragen. Maar baseerd. hoe passen deze innovaties binnen het huidige openbaar bestuur? Om deze vraag te beantwoor- Conclusie den is het nodig de bredere trends in het openbaar In het begin van dit artikel is gesteld dat gebieds- bestuur in beschouwing te nemen. ontwikkeling niet alleen een zaak van gebieds- partijen kan zijn, gezien de complexiteit van de Trends openbaar bestuur gebiedsvraagstukken. Nieuwe institutionele arran- Het tweede kabinet Balkenende lanceerde in de- gementen zijn nodig. Maar zijn het prestatiecon- cember 2003 het actieprogramma Andere Overheid tract en het onderliggende hiërarchische model met als doel het openbaar bestuur meer effectief daarop het juiste antwoord? en responsief te maken. Voorstellen voor een effec- De balans lijkt te zijn doorgeslagen naar uniformi- tiever bestuur waren bijvoorbeeld de vorming van teit en effectiviteit, terwijl pluriformiteit en res- kerndepartementen, decentralisatie, publiek-priva- ponsiviteit in de regio ook belangrijk zijn. De te samenwerking, transparantie in de verhoudin- complexiteit in het gebiedsgerichte beleid kan niet gen tussen departementen, deregulering, minder worden gevangen in één hiërarchisch beleidsar- bureaucratie, competitie, afrekenbaarheid en het rangement. Het polder- en communale arrange- gebruik van prestatiecontracten. Voorstellen voor ment zullen blijvend nodig zijn om van het ge- een responsiever bestuur waren bijvoorbeeld een biedsgerichte beleid een succes te maken, zoals betere dienstverlening aan de burger, actief bur- de voorbeelden in Drenthe en Brabant laten zien. gerschap, publieke participatie, vraagsturing en Creatieve leiders in de regio weten wat hen te klantenpanels. Met deze voorstellen bouwde doen staat: oplossingen zoeken die bij de wensen Balkenende II met verve voort op de zakelijke en noden van de mensen in een gebied passen en hervormingen die beginjaren ’80 onder Lubbers deze door een slimme combinatie van arrange- in gang waren gezet en in de jaren ’90 door Paars menten aan de wensen van de overheid binden. waren verdiept en verbreed. Deze hervormingen Er lopen in Nederland vele creatieve leiders rond [8] Vries, J. de (2002), Paars waren op hun beurt onderdeel van het veel grotere die het gebiedsgerichte beleid en het openbaar en de managementstaat, neoliberale project.8 bestuur verder kunnen brengen. Leuven, Apeldoorn: Garant.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 27 boeken

K.Putters e.a., De zorg maken de gekozen gevallen niet afdoende dat een zorgvuldige analyse van de wijzi- van het lokaal bestuur. duidelijk waaraan zij hun toewijzing aan ging in de onderlinge verhoudingen meer Consequenties van de de drie scenario’s te danken hebben. dan gewenst is. Het is jammer dat de Wet Maatschappelijke Het zijn immers stuk voor stuk beschrij- auteurs zich daarvoor niet meer tijd heb- Ondersteuning, Assen: vingen van pogingen tot samenwerking ben gegund. Van Gorcum 2007, ISBN 978 90 2324 305 2 en afstemming, die als gevolg van wel of juist geen chemie tussen betrokken indi- Rick Kwekkeboom, Avans Hogeschool en viduen, wel of geen bindende afspraken Sociaal en Cultureel Planbureau en wel of geen gunstige belangenafwegingen slagen of mislukken. Te veel aanzetten, Onduidelijk is ook of de drie gepresen- A.J. van der Meer, te weinig analyse teerde scenario’s uit de empirie zijn ont- Gemeentegrenzen in staan (bijvoorbeeld onderzoek van de drie Nederland, Een juridisch, technisch en kadastraal Aan de hand van drie uiteenlopende gevallen) of uit de theorie, waar de drie onderzoek, Delft: Delft gevallen van lokale beleidsvorming op gevallen dan bijgezocht zijn. In beide University Press 2007, het terrein van de zorg wordt ingegaan op gevallen hadden scenario’s en gevallen ISBN 978 90 5199 518 3 de gevolgen van de WMO voor het lokale met wat meer terughoudendheid gepre- beleid. Op basis hiervan worden drie sce- senteerd moeten worden. Het is immers nario’s geschetst met daarbij de voor- en niet gezegd dat er niet meer scenario’s nadelen. Aan de hand van deze scena- mogelijk zouden zijn of dat er geen ande- rio’s kunnen lokale besturen een afweging re voorbeelden van gunstige of ongunsti- Grenzen van belang voor hun eigen WMO-beleid maken. ge lokale besluitvorming en samenwer- Het boek van de bestuurskundigen Put- king kunnen worden gegeven. Gemeenten ‘let op uw saeck’, provincies ter, Van Hout en Carduso Rebeiro is niet De auteurs lijken zelf ook aan te voelen doe uw plicht, een oproep tot lezing van de enige publicatie over de gevolgen van dat alleen de scenario’s een wat mager dit proefschrift. Dit gedegen boek, helder de WMO en ook niet de enige waarin resultaat van hun onderzoekswerk zijn. In geschreven en met veel praktische voor- (toekomst)scenario’s de lokale partijen de analyse van de empirie worden nieuwe beelden en kaartmateriaal, laat zien dat mogelijkheden bieden voor een zorgvuldi- elementen toegevoegd (het belang van het beeld dat velen hebben – dat de ge besluitvorming. Waar de markt netwerken omgevingsmanagement en gemeentegrenzen helder en goed zijn momenteel wordt overspoeld door boe- procesmanagement), worden drie nieuwe vastgelegd in het Kadaster en de Topo- ken vol goede raadgevingen over de scenario’s (voor alleen de gemeente?) grafische Dienst – niet op feiten berust. vraag hoe het WMO-beleid vormgegeven gepresenteerd en worden in de oorspron- De auteur, via opleiding en diverse kan worden, is het zaak met een opval- kelijke scenario’s telkens twee paradoxen werkkringen meer dan een ingewijde, lend product aan te komen. De auteurs onderscheiden. In het hoofdstuk met aan- beschrijft hoe het Kadaster vanaf 1814 lijken hierin niet geslaagd. In het boek bevelingen komen de scenario’s overi- om redenen van belasting met de regi- wordt na een korte (en niet geheel cor- gens niet meer aan de orde, maar wordt stratie van percelen werd belast. De gren- recte) beschrijving van de Wet maat- een groeimodel WMO, met daarin drie zen van de gemeente zijn er als het ware schappelijke ondersteuning een overzicht elkaar opvolgende (?) benaderingen, aan- bijgenomen, maar tot op heden niet als van verschuivingen gegeven die zich voor- bevolen. Of en in hoeverre deze en de wettelijke taak. Ook de samenvoeging in doen in het (lokale) bestuur, de sectoren andere, tamelijk algemene aanbevelingen, 2004 met de Topografische Dienst heeft volksgezondheid en zorg (de WMO omvat uit het onderzoek van de drie gevallen dit niet veranderd. Om meerdere redenen meer terreinen dan deze) en de publieke voortkomen, is onduidelijk. , vaak menselijk te verklaren, zijn de veld- dienstverlening. Het lijkt er sterk op dat het boek in een te kaarten en de definitieve beschrijving van Uit dit overzicht volgen de eerder vermel- hoog tempo in elkaar is gezet. Er worden percelen en grenzen tot op heden niet in de drie mogelijke toekomstscenario’s: heel wat aanzetten gegeven die het uit- overeenstemming met de werkelijkheid. verstatelijking, vermaatschappelijking en werken waard zijn om in de lokale besluit- Digitalisering en GPS zouden hierin veran- vermarkting. Deze scenario’s worden ver- vorming rond het WMO-beleid gebruikt te dering kunnen brengen. volgens aan de hand van drie gevalsbe- kunnen worden. Nu is het bij aanzetten Als men zich realiseert dat de lengte van schrijvingen uitgewerkt, namelijk de gebleven, die zo in elkaar overlopen dat de gemeentegrenzen van 17.500 km in samenwerking in Alblasserwaard Vijfhe- hun afzonderlijke waarde niet kan worden 1830 tot 11.250 km in 2007 is inge- renlanden, Stichting Domare in Almere en beoordeeld. Dat is te betreuren. De ver- krompen en dat 40% van de huidige Dorpspunt Moerdijk. Nog los van het feit anderingen die de WMO voor het lokale gemeentegrenzen nog steeds op de werk- dat vooral de naam van het tweede sce- beleid en het voorzieningenaanbod op de wijze uit het verleden is gebaseerd, is er nario nogal ongelukkig is gekozen - juist terreinen zorg en welzijn teweeg kan bren- alle reden te twijfelen aan de juistheid in de zorgsector heeft vermaatschappelij- gen, zijn als gevolg van de paradigmawis- van veel gemeente- en provinciegrenzen. king een geheel andere betekenis - seling die deze wet inhoudt, zo ingrijpend Ligt in dit proefschrift het hoofdaccent

28 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 BOEKEN

begrijpelijk op de beschrijving en registra- Door de veelheid sociologisch te begrij- landse burger die veelheid moet leren tie van percelen en grenzen, de stelling pen als veelheid van functionele identifi- waarderen, strategisch weggedefinieerd. van de auteur ‘dat er geen acute bestuur- caties met deelgebieden van de Neder- Dat hij er was, bleek uit de reacties. Arme lijke aanleiding is tot actie’ is voor betwis- landse samenleving (vooral werk en Maxima! Maar het rapport heeft beiden en ting vatbaar. Uit zijn terloopse voorbeel- school, maar ook de buurt), vertoont het zichzelf op het verkeerde been gezet. den blijkt al hoe in de praktijk bestuurlijke rapport radeloosheid met etnische plurali- Nederland is niet echt veel. De dominante problemen kunnen ontstaan. Wellicht niet teit. Het resultaat wordt daardoor heel autochtoon kan gerust gaan slapen. Jam- direct bij de vaststelling van de bijdragen anders, want het rapport verwacht dat de mer, want dan leest hij de nuttige deelana- uit het gemeente- of provinciefonds, allochtoon door het zich eigen maken van lyses van dit rapport niet meer. maar wel met vergunningverlening en de expliciete en impliciete codes van de handhaving, openbare orde en veiligheid, werkomgeving, ingroeit in de feitelijke, Gerrit Steunebrink, Radboud Universiteit onderhoud van wegen en grensoverschrij- moeilijk expliciet te maken autochtone Nijmegen dende industrie- en woongebieden. Zelfs dominante cultuur, terwijl van die cultuur bij het laten maken van toeristische kaar- verwacht wordt de vaardigheden die de ten is het voor gemeenten opletten. allochtoon via zijn cultuur inbrengt, te Veit Bader, Secularism or Heeft de Wet Arhi van 2001 veel verbete- recipiëren. Dit alles binnen de normen democracy? Associational ring in de procedures rond gemeentelijke van de rechtsstaat en haar geïndividuali- governance or religious herindeling gebracht, de rol die gedepu- seerde cultuur. diversity, Amsterdam: teerde staten bij het formeel vaststellen Dat is heel redelijk, maar het is verwar- Amsterdam University Press 2007, ISBN 978 van de grenzen heeft, blijkt geheel ver- rend dit een veelheid van identiteiten te 90 5356 999 3 schillend te worden ingevuld. Het belang noemen, want deze worden vaak etnisch van de coördinatie tussen de diverse begrepen, terwijl etniciteit juist afgebro- basisregistraties waarmee gemeenten te ken moet worden volgens het rapport, ten maken hebben, maakt dat de voorstellen gunste van een beroepsgroepidentiteit. tot verbetering die de auteur doet, moe- Het rapport noemt deze conclusie para- Geen bewijs ten worden bestudeerd en al of niet aan- doxaal, maar ze getuigt van methodische gescherpt uitgevoerd, een belangrijke onduidelijkheid. Etnische deelname aan Nederland heeft dringend behoefte aan taak voor VNG en BZK. de Nederlandse identiteit, bijvoorbeeld feitelijke onderbouwing van het integratie- door gekleurde buurten als in eigen kring beleid. Een wetenschapper die kan aan- Mr. A. Tchernoff, oud-burgemeester stabiliserende chinatowns, blijft hierdoor geven welk beleid kansrijk is en welk juist van De Bilt buiten beschouwing. niet, levert dan ook een bijdrage van Het rapport maakt, anders dan het denkt, onschatbare waarde. Ik begon dan ook alles moeilijker door multiculturele identi- met hooggespannen verwachtingen aan

WRR, Identificatie met teitsvorming in transnationale perspectie- het boek Secularism or democracy van de Nederland, Amsterdam: ven van Europeanisering en globalisering hoogleraar sociologie aan de Universiteit Amsterdam University te plaatsen. Hier blijkt dat het rapport van Amsterdam, prof. Bader. Het belooft Press 2007, ISBN 978 90 geen raad weet met de nationale staat. immers ‘an original, comprehensive theo- 5356 428 8 Met hulp van abstract gehanteerde socio- retical and practical approach to pro- logische uitsluitingstheorieën, die het blems concerning the governance of reli- specifiek eigene en etnische van natievor- gious diversity’. ming miskennen, worden de onderschei- Er is niets zo praktisch als een goede the- den problemen onverantwoord suggestief orie, zo leerde ik op de universiteit. Van in elkaar geschoven. Zo worden de zuilen een wetenschapper die zich buigt over de Op het verkeerde been in Nederland als naties omschreven, ter- vraag hoe met de toegenomen etnische wijl de verzuiling alleen mogelijk was bin- en culturele diversiteit moet worden Dit rapport verkondigt de nuchtere stel- nen een groep met een lotsgeschiedenis omgegaan, verwacht ik dan ook een bij- ling dat de rechtsstaat in Nederland niet en een gemeenschappelijke taal, de ken- drage die praktisch toepasbaar is, juist in het geding is. De islam speelt slechts merken van een nationale staat. Voor een omdat die bijdrage door een stevig weten- een marginale rol. Juist is ook de stelling moeilijke, open definitie van de Neder- schappelijk fundament wordt gedragen. dat identificatie met Nederland door landse identiteit, wordt inspiratie gezocht Ook in de sociale wetenschappen is dit allochtonen niet mogelijk is door het bij een dito definitie van Europese identi- mogelijk. Zo maakte het rapport van de internaliseren van een niet bestaand uni- teit, terwijl die laatste definitie juist moei- parlementaire onderzoekscommissie Inte- ficerend identiteitsplaatje van Nederland. lijk is, omdat Europa geen nationale staat gratiebeleid, die ik indertijd heb voorgeze- Het rapport pleit voor een veelheid van is, maar wel uit nationale staten bestaat. ten, gebruik van onderzoeken naar de identiteiten, waaruit wel een nieuwe iden- Hierdoor wordt plots de adressaat van het invloed van de samenstelling van buurten titeit zal groeien. rapport, de dominante autochtone Neder- en scholen op onderwijsprestaties.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 29 boeken

Het Sociaal en Cultureel Planbureau doet K. Aarts e.a., Een kiezers ook vaak wispelturig zijn) niet onder meer onderzoek naar gevoelens verdeeld electoraat. De wordt gemaakt. van verbondenheid met de samenleving Tweede Kamerverkiezin- De kracht van het boek is de leesbaar- die mensen met een verschillende cultu- gen van 2006. Utrecht: heid en de degelijkheid van de afzonderlij- rele achtergrond ervaren. Met dergelijk Het Spectrum, 2007, ke bijdragen, de zwakte is de beperkte ISBN 978 90 2744 786 9 onderzoek kunnen zinvolle uitspraken wor- reflectie over oorzaken en gevolgen van den gedaan over de toegevoegde waarde de electorale veranderingen. De aandacht van bijvoorbeeld gemengde scholen of wij- gaat uit naar de attitudes van kiezers en ken. Zo kan worden onderzocht of het veel minder op de veranderingen die zich percentage leerlingen van gemengde binnen het politieke systeem als geheel scholen dat wantrouwend tegenover mos- Kiezers wispelturig voltrekken. Een landenvergelijkende aan- lims (of westerlingen) staat, afwijkt van pak zou meer licht op de achtergronden niet-gemengde scholen. Juist door de Het verkiezingsjaar 2006 was zonder van de veranderingen kunnen werpen. wetenschap dat dergelijk onderzoek meer turbulent. De SP werd drie keer zo In Nederland was het CDA de dominante bestaat, is het boek van Bader zo teleur- groot, de PvdA verloor een kwart van de partij, maar sinds 1994 is haar positie stellend. zetels, de LPF verloor alle zetels en de verzwakt. Dit fenomeen, dat de dominan- Allereerst ontbreekt een scherpe analyse PVV kwam nieuw in het parlement met te positie van één partij afneemt waarvan de problemen. Hij geeft geen cijfers negen zetels. Verliezer PvdA mocht tot door een politieke strijd losbrandt om de waaruit blijkt hoe de positie van immi- een kabinet met CDA en CU toetreden. In vrijgekomen zetels en bijbehorende granten in verschillende landen is, geen dit boek worden de verkiezingen van machtspositie in te nemen, doet zich in harde gegevens als werkloosheid, school- 2006 in een historisch perspectief meerdere landen voor, zoals in Noorwe- uitval of criminaliteit en ook niet over geplaatst. Aan de orde komen het beleid gen en Italië. Opvallend is dat Nederland zachte gegevens als verbondenheid met van de kabinetten Balkenende I en II en formeel een consensusdemocratie heeft, het vestigingsland en vertrouwen of wan- de gevoerde procedurele debatten in die maar dat informeel de politieke leiders trouwen tussen etnische groepen. Daar- periode, de kandidaatsstelling, de tot- zich niet meer sterk houden aan de poli- mee komt zijn oordeel over de effectiviteit standkoming van de verkiezingsprogram- tieke spelregels die daarbij horen. Terwijl van bestaande maatregelen en organisa- ma’s en de verkiezingscampagnes, de in veel andere Westerse landen politieke tievormen in het luchtledige te hangen. voorafgaande berichtgeving in de media veranderingen zich in de richting van een Zijn bewering dat een andere vorm van en de kenmerken van Tweede Kamerle- consensusdemocratie ontwikkelen, tende- ‘de associatieve democratie’ beter is dan den (sinds 1970). Het boek eindigt met ren deze in Nederland sinds Fortuyn de bestaande praktijk, is dus niet op drie hoofdstukken op basis van de gege- (2002) juist in de richting van polarisatie. praktisch onderzoek gebaseerd en ook vens uit het Nationaal Kiezersonderzoek Dat maakt de verkiezingen extra span- niet te toetsen. Wel verwijst Bader voort- 2006 over de opvattingen van kiezers nend, maar politieke sturing erna wordt durend naar andere auteurs, maar daar- over onderwerpen en strijdpunten (sinds des te moeilijker. mee levert hij geen onderbouwing. 1986), politieke houdingen, tevredenheid, Verwijzen naar auteurs die beweren dat beoordeling van partijen en politici (sinds Dr. Paul Pennings, Vrije Universiteit de aarde plat is, geeft hiervan geen 1970) en ten slotte over de kenmerken Amsterdam bewijs, evenmin een weerlegging. Het van zwevende kiezers en niet-kiezers in boek levert daarmee geen nieuwe bijdra- 2006. ge aan de wetenschap. Helaas zal ook de Centraal staat de wispelturigheid van de Frank Regtvoort & Hans meer praktisch ingestelde bestuurder of Nederlandse kiezers. De hoofdstelling Siepel, Risico en crisis- politicus er weinig voordeel mee kunnen van de redacteuren van het boek is dat communicatie. Succes doen. De historische overzichten en ver- door de gegroeide politieke belangstelling factor in crisissituaties, gelijkingen tussen landen zijn weliswaar de toename van het politieke zelfvertrou- Bussum: Coutinho 2007, ISBN 978 90 4690 interessant, maar worden onvoldoende wen en de twijfel over de partijkeuze de 080 2. cijfermatig onderbouwd om te kunnen die- banden tussen kiezers en partijen steeds nen als basis voor concrete maatregelen. losser zijn geworden waardoor nieuwe partijen als de LPF en de PVV konden ont- Stef Blok, lid van de Tweede kamer voor staan. Het historisch perspectief biedt de VVD een geschikt verklaringskader om deze In de breedte of stelling te onderbouwen. Toch is het wel de diepte? een psychologische manier van kijken die de verklaring bij de individuele beleving Een lijvig boek over risico- en crisiscom- van kiezers zoekt. Tevens beperkt deze municatie van auteurs die hun sporen benadering zich tot Nederland, waardoor op deze terreinen hebben verdiend. Dat vergelijking met andere landen (waar de moet haast wel een goed resultaat ople-

30 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 boeken

veren en dat is ook zo. Dit boek bevat lijks aan bod. Verder wordt de communi- zers, het programma, de partij of de frac- een schat aan informatie voor communi- catieprofessional iets te nadrukkelijk als tie staat voorop. De volksvertegenwoordi- catieprofessionals en anderen die bij een enige stabiele factor in de chaos van een ger maakt eigen inzichten daaraan crisis of ramp worden betrokken. Tegelij- crisis beschreven. ondergeschikt. kertijd zorgt de veelheid van details De functie van communicatie krijgt met De tweede tendens is die van een aarze- ervoor dat de kern van het betoog soms dit boek echter de aandacht die het ver- lend herwonnen assertiviteit. Het door een beetje zoek raakt. dient, want uit evaluaties van rampen Fortuyniaanse dreunen ingedeukte Bin- Het boek boort een brede doelgroep aan en crises blijkt die functie steevast de nenhof veert terug. Ongeveer de helft van en dat is zichtbaar in de opbouw. De eer- zwakste schakel te zijn. Het is te hopen de parlementariërs legt de schuld van de ste drie hoofdstukken zijn voor elke crisis- dat dit boek een positieve bijdrage aan kloof tussen burgers en politiek bij de professional interessant. Eerst wordt de kwaliteit ervan levert. burgers. Deze zijn te veel op eigen belang beschreven wat de kenmerken zijn van de gericht, te weinig geïnteresseerd in poli- moderne samenleving en hoe de heden- Mr. drs. Roland Bron, COT Den Haag tiek en te weinig deskundig. De onvermij- daagse communicatie over crises eruit delijkheid van de kloof wordt aanvaard. ziet. Daarna worden de overeenkomsten Directe democratie en staatkundige ver- tussen risico’s, crises en rampen uitge- Raad voor het Openbaar Bestuur, Binnenhof van nieuwing (bringing the people in) wekken legd. Vervolgens wordt een grondige binnenuit. Tweede Kamerleden over het functione- weinig enthousiasme. De andere helft van beschrijving gegeven van de crisisorgani- ren van de Nederlandse democratie, Den Haag, de Tweede Kamerleden zoekt de hoofd- satie in Nederland. Wie wil weten hoe die 2007, ISBN 978 90 5991 029 4. oorzaak in de politieke klasse zelf, vooral op landelijk, regionaal en lokaal niveau in particratie. functioneert en welke processen daarbij De derde tendens is die van een zich horen kan hier terecht. Opvallende resultaten doorzettende vertwijfeling over de media. Daarna wordt gedetailleerd op risico- en Ongeveer tachtig procent van de Kamerle- crisiscommunicatie ingegaan. Met sche- Dit boek past in een traditie van parle- den wijt het verlies aan vertrouwen in de ma’s en overzichten wordt de lezer aan de mentsonderzoek zoals dat sinds 1968 politiek aan de media. De medialogica hand meegenomen om een eigen beleid plaatsvindt. Het biedt vaak een verras- maakt politiek te emotioneel, persoonlijk, op het gebied van risico of crisis vorm te sende inkijk in houding en habitus van incidentalistisch en hijgerig. Men ziet ove- geven. Dat gebeurt met actuele voorbeel- Tweedekamerleden anno 2006. De rigens wel de balk in eigen oog, detail- den die het boek levendig maken. Ook Kamerleden toonden zich overwegend zucht en mediageilheid worden gehekeld, wordt veel relevante literatuur aange- tevreden over de werking van het Neder- maar er valt moeilijk aan te ontkomen. haald. Wie wil weten hoe een sitrap of landse parlementaire bestel, argwanend Het onderzoek bevat meer opvallende een risicocommunicatieplan eruitziet of over staatkundige vernieuwing, bezorgd resultaten, zoals de groeiende erkenning wat de taken van een informatie- en over de rol van de media, sceptisch over van de waarde van de Eerste Kamer en adviescentrum zijn, is in dit boek aan het burgers, kritisch over eigen hijgerigheid, de stekelige vaststelling dat monisme goede adres. ontnuchterd over Europa, positief over slecht is maar eigenlijk onvermijdelijk. Daarmee is het in belangrijke mate geka- fractiediscipline en ambigu over het Dualisme kent immers per definitie het rakteriseerd. Ondanks de enorme hoe- monisme. Wie achter de verschillende uit- risico op botsingen tussen geestverwan- veelheid informatie over risico en crisis komsten van dit onderzoek kijkt ontwaart ten. Dat laatste valt altijd slecht in de wordt niet geheel duidelijk waar de drie tendenzen. huiskamer en is dus electoraal riskant. auteurs precies heen willen: in de breed- Ten eerste is dat steeds meer volksverte- Het rapport is lezenswaard. Wel rijst het te of de diepte. Het boek hinkt enigszins genwoordigers het Burkeaanse concept vermoeden dat zaken als maatschappelij- op twee gedachten. De relatie van alle van representatieve democratie verwer- ke achtergrond, aantal dienstjaren, regio- gedetailleerde overzichten en beschrijvin- pen of relativeren. In dit model wordt de nale herkomst, geslacht en religie een gen van ramptypen en crisisprocessen volksvertegenwoordiging vooral gezien als analyse als dit onderzoek beoogt, nog met het werk van een communicatiepro- een door de samenleving geselecteerde vruchtbaarder zouden maken. fessional is niet direct duidelijk (behalve vergadering van personen die moeten dat het nuttig is het te weten). De grote vaststellen wat naar hun particuliere Prof. mr. A.H.M. Dölle, senator en Rijksuni- lijn van het verhaal is daarmee soms opvatting het algemeen belang in allerlei versiteit Groningen lastig te volgen. situaties vergt. Het adagium le choq des Een ander kritiekpunt is dat ramp en cri- opinions jaillit la vérité roept in retrospec- sis tamelijk eenzijdig vanuit het bestuurlij- tief een ontroerend naïef rationalisme op. ke perspectief worden belicht. Er is weinig Het tegenovergestelde beeld van de aandacht voor de toenemende justitiële volksvertegenwoordiger als contractant rol bij crises en de dilemma’s. Ook de van (een deel van) het electoraat lijkt werkverdeling tussen voorlichters van steeds meer veld te winnen, tweederde politie, justitie en bestuur komt nauwe- van de parlementariërs. Loyaliteit aan kie-

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 31 Anne Bos & Charlotte Brand Drs. A.S. Bos en drs. C.J.M. Brand zijn werkzaam bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de debutanten Radboud Universiteit Nijmegen. op het binnenhof Een mislukte politieke doorbraak

De Vrijzinnig-Democratische Bond n 1892 besloot een aantal progressieve kan als D66 avant la lettre wor- I liberalen uit de Liberale Unie te stap- De lage kiesdrempel en het evenredig kiesstelsel nodi- den beschouwd, zeker waar het pen. Zij richtten samen de Radicale Bond gen ertoe uit: politieke partijen kunnen vrij gemakkelijk gaat om het programma en de op en kozen Treub als voorman. In 1901 één of meer zetels in de Tweede Kamer bemachtigen. ideologie van de partij. De VDB kwam het opnieuw tot een afsplitsing bij Die nieuwkomers zijn niet allemaal blijvertjes, sommi- de Liberale Unie. Een minderheid van de ge zijn niet meer dan eendagsvliegen, andere houden was een progressief liberale par- leden vond dat herziening van de grond- het langer uit. In Debutanten op het Binnenhof – over tij, waarin zowel liberalen als soci- wet om algemeen kiesrecht in te voeren nieuwe partijen die in het parlement voor beroering alisten van diverse richtingen een voorrang moest hebben boven andere zorgden – de Vrijzinnig-Democratische Bond. thuishaven vonden. De partij had hervormingen. De meerderheid van de een brede aanhang van midden- unie kon zich hierin echter niet vinden. standers, ambtenaren en boeren. De afvallige leden besloten met de Radi- Deze veelvormigheid was tegelij- cale Bond de VDB op te richten. kertijd ook de makke van de par- chant op. Bij de staten- en raadsverkiezingen van tij en zorgde ervoor dat een duide- Gelijke rechten voor vrouwen 1935 leed de VDB ten gevolge van de onrust in de lijk profiel ontbrak. Het leek dan De VDB was in de Tweede Kamer een vrij partij grote verliezen. Daarna herstelde de partij ook dat deze politieke koorddans kleine partij met variërende zetelaantal- zich en profileerde zij zich als verdediger van de de- niet goed kon aflopen.1 len van vijf tot elf. De partij vond dat bur- mocratische rechtstaat. gers meer zeggenschap moesten krijgen. Belangrijk speerpunt was het verkrijgen Doorbraak als ideaal van gelijke rechten voor en emancipatie van vrou- In 1941 ontbond de bezetter de politieke partijen. wen. Vandaar dat een kwart van het ledenbestand Veel leden van de VDB werden in de Nederlandsche uit vrouwen bestond. De VDB was daarnaast pleitbe- Unie actief. Hoewel er later veel kritiek op dit initia- zorger van uitbreiding van sociale voorzieningen. tief kwam – er werd gepoogd samen met de Duitsers Ook stond de VDB op de bres voor invoering van het een nieuwe samenleving op te bouwen – leek het op referendum en afschaffing van de Eerste Kamer. dat moment de enige legale manier om invloed uit In 1905 trad de partij toe tot het liberale kabinet-De te oefenen. Ook in het gijzelaarskamp in St. Meester (1905-1908). Ook voor het kabinet-Cort van Michielsgestel speelden VDB-leden als Schermer- der Linden (1913-1917) leverden de vrijzinnigen be- horn een belangrijke rol. Daar ontstond ook de door- windspersonen. In december 1914 verliet Treub de braakgedachte: de geloofsovertuiging moest in de partij, omdat zijn eigen fractie tegen een door hem politiek niet langer bepalend zijn, het ideaal was ingediend wetsontwerp had gestemd. In zijn kielzog één progressieve partij waarin verschillende confes- vertrok ook minister van Koloniën Pleyte. sies verenigd waren. Na ietwat rustige en meer intellectuele leiders als Na de oorlog vormde de VDB met de SDAP de PvdA. rechtsgeleerde Drucker en onderwijsspecialist Bos, De VDB’ers dachten zo een doorbraak te kunnen for- werd in 1916 de felle Marchant partijleider. Hoewel ceren. De PvdA profileerde zich, door de grote con- de VDB in het gehele interbellum redelijk klein currentie van de CPN, echter steeds meer als een so- bleef, werd in 1919 door een initiatiefvoorstel van de ciaal-democratische partij. De progressief-liberale partij het vrouwenkiesrecht ingevoerd. In het twee- standpunten kregen geen prominente plaats. Een de kabinet-Colijn (1933-1935) speelde de VDB een be- groot aantal vrijzinnig-democraten besloot onder lei- langrijke rol in de crisistijd door de minister van Fi- ding van Oud de PvdA de rug toe te keren en samen nanciën, Oud, te leveren. Ook Marchant had zitting met de liberalen in de VVD op te gaan. Maar ook in in dit kabinet, hij was minister van Onderwijs, maar deze partij herkenden de progressief-liberalen zich moest opstappen toen zijn heimelijke overstap naar niet altijd. In de jaren vijftig werd tevergeefs gepro- [1] Meine Henk Klijnsma, het katholicisme uitkwam. Al eerder waren in de beerd een hernieuwde VDB op te richten. Pas in 1966 Om de democratie. De partij bezwaren tegen Marchant gerezen. Zo had hij kwam er met D’66 een opvolger van deze partij. geschiedenis van de Vrijzin- als bezuiniging voorgesteld een groot aantal kleine nig-Democratische Bond 1901-1946, Amsterdam: openbare scholen te sluiten. Bijzondere scholen zou- Bert Bakker, 2008. den daardoor de dans ontspringen. Oud volgde Mar-

32 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 Kees Riezebos & Rob van Woerkum Bestuur Mr.C. Riezebos en drs. R. van Woerkum zijn werkzaam bij BMC.1

Bestuurskracht van gemeenten Overal doen verhalen de ronde over het presterend vermogen, de bestuurskracht van gemeenten. Gemeen- tebestuurders vragen zich af of hun gemeente voldoende is toegerust om de opgaven van de toekomst aan te kunnen en zoeken naar mogelijkheden tot behoud en versterking van hun bestuurskracht.

n Openbaar bestuur schreven b u u r , p l u u t , schappelijke context waarin de gemeente functio- I m e e s t e r s en s t e u r over het functioneren van ge- neert. Metingen hebben vaak weinig aandacht meenten.2 Zij betrekken de stelling dat bestuurs- voor de complexiteit van het begrip bestuurs- krachtmetingen te beperkt zijn om prestaties van kracht en de vele relevante, onbeïnvloedbare gemeenten te verklaren. Daardoor beperken derge- factoren.4 Voor Castenmiller ligt hierin een van lijke metingen de mogelijkheid om die prestaties de redenen om het begrip bestuurskracht uit de te verbeteren. Daarna gaat castenmiller nog ver- bestuurlijke gereedschapkist te verwijderen. Ook der door te stellen dat bestuurlijk Nederland zich in onze optiek bieden metingen ten hoogste een met de huidige praktijk van bestuurskrachtmetin- schijnzekerheid over de bestuurskracht of het gen in een doodlopende straat lijkt te bevinden.3 Is presterend vermogen van de gemeente. het niet juister te stellen dat prestatiemeting te- kort schiet om bestuurskracht te bepalen, maar Bestuurskracht en context dat daarmee onderzoek van de bestuurskracht Toch is een gedachtewisseling over bestuurskracht niet zinloos is? zinvol, mits de onderzoeker zich rekenschap geeft

De unieke gemeente Provincies bewaken de kwaliteit van het gemeente- Er is geen eenduidige norm waaraan lijk functioneren in het licht van regionale ont- gemeentelijk functioneren moet voldoen, wikkelingen en met het oog op de eigen provinciale projecten. De rijksoverheid bekreunt zich over behalve waar weten regelgeving instrumenten om de bestuurskracht te versterken, die norm stelt al dan niet via herindeling of via het stimuleren van intergemeentelijke samenwerking. In deze context is het aantrekkelijk te proberen een een- van de bijzondere context waarin elke gemeente duidige maatstaf te ontwikkelen, waarmee kan functioneert. Die context wordt mede bepaald worden bepaald of het gemeentebestuur zijn werk door de factoren die Buur e.a. noemen: kwaliteit ‘goed doet’. van de ambtelijke organisatie, politiek-bestuurlijke Het instrument van de bestuurskrachtmeting omgeving, verhouding bestuur en maatschappij. wordt geacht daartoe dienstig te zijn. Het wordt De auteurs noemen deze domeinen, naast een aan- beschouwd als een soort meervoudige koortsther- tal randvoorwaarden, als zijnde bepalend voor ge- mometer, die op verschillende onderdelen een sco- meentelijke prestaties. re toedeelt. Al te ver van de norm van 37o C afwij- Het is echter de vraag of het criterium gemeentelijke ken is problematisch en moet tot interventies prestaties wel het goede aangrijpingspunt voor be- leiden, een extern bepaalde, objectieve norm waar- stuurskrachtonderzoek is. Is deze benadering niet aan het gemeentelijke functioneren zou moeten overheidscentrisch? Zij gaat uit van een maakbaar- voldoen. Inschakeling van adviesbureaus of visita- tiecommissies legitimeert de waardering die aan het functioneren wordt toegekend. [1] Met dank aan J. Koster en R. Bransz (BMC) voor hun waardevolle suggesties. In de praktijk is de meting van bestuurskracht [2] J. Buur, B. Pluut, M. Meesters & B. Steur, Het functioneren van gemeenten, Openbaar bestuur, vaak niet erg vruchtbaar. Er is geen eenduidige jrg. 17, nr. 9 (september 2007), p. 25-28. norm waaraan gemeentelijk functioneren moet [3] P. Castenmiller, Bestuurskracht of krachtige bestuurders, Openbaar bestuur, jrg. 17, nr. 11 voldoen, behalve waar weten regelgeving die (november 2007), p. 24-27. norm stelt. Wat goed is, blijkt contextafhankelijk [4] A.F.A. Korstens, K. Abma & J.M.L.R. Schutgens, Bestuurskracht van gemeenten, meten, vergelij- ken en beoordelen, Delft: Eburon, 2007. te zijn. De norm kan niet extern worden gevon- [5] WRR, Lerende overheid, een pleidooi voor een probleemgerichte politiek, Amsterdam: Amsterdam den, maar ligt in de bijzondere situatie van elke University Press, 2006. gemeente besloten en in de bestuurlijke en maat- [6] WRR, Het borgen van publiek belang, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2000.

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 33 bestuur

heidfilosofie die over haar uiterste houdbaarheids- exogene opgaven die diffuus is, maatschappelijke datum heen is: een overheid die erin slaagt haar trends en ontwikkelingen die niet door de over- prestaties te leveren doet het goed. Welke presta- heid worden gestuurd, maar die zich eenvoudig- ties zijn dat? En zegt het iets over de bestuurs- weg in de samenleving aandienen (bevolkings- kracht als die prestaties ook geleverd zijn? Kan dat krimp, vergrijzing, het verdwijnen van verzuilde niet erg verschillen tussen gemeenten? Doen wij verbanden en het ontstaan van nieuwe virtual com- gemeenten geen onrecht door bestuurskracht munities, mobiliteit, klimaatverandering). In de be- rechtstreeks aan prestaties te koppelen? woordingen van de WRR gaat het om ongetemde problemen, waarvoor identificeerbare en uitvoerba- In het recente rapport over de lerende overheid re beleidsopties moeten worden geformuleerd. Me- stelt de WRR dit prestatieparadigma in andere be- de in de mate waarin gemeenten erin slagen die woordingen (verticale traditie) aan de kaak.5 De new problemen te onderkennen en beleidsopties te for- public management-benadering, waar prestatie- muleren en realiseren, ligt hun bestuurskracht. metingen in passen, was geschikt om de doelma- Gemeentegrenzen zijn in het licht van deze opga- tigheid en efficiency van eenvoudige, uitvoerende ven van betrekkelijke betekenis. Hoezeer ook diffe- zaken te bevorderen, maar zij faalt in complexe rentiatie een item is bij de inrichting van bestuur- zaken als het maken van beleidskeuzes. Lokale be- lijke arrangementen, de rijksoverheid zal taken stuurskracht heeft betrekking op het vaststellen bij het lokaal bestuur neerleggen die sommige ge- van bestuurs- en beleidsdoelen en beperkt zich meenten niet passen, omdat ze daartoe niet de niet tot de kwaliteit van prestaties. De methodiek capaciteit hebben. Voor andere exogeen bepaalde van prestatiemeting, wellicht uitstekend geschikt opgaven ligt dat nog meer voor de hand. De soci- voor kwaliteitsmeting van relatief simpel uitvoe- aal-economische problematiek in een aantal grens- rende taken, is een te smalle basis voor bestuurs- gebieden houdt niet bij de gemeentegrens op. In- krachtonderzoek en miskent de diverse rollen die ternet heeft de wereld werkelijk opengegooid en gemeenten gelijktijdig in zich verenigt (democrati- met elkaar verbonden. sche representant, handhaver, regeltoepasser, ont- wikkelaar, beheerder, dienstverlener). Minstens zo belangrijk is, dat trends en ontwikke- Uiteraard worden van gemeenten prestaties ver- lingen zelden een uitsluitende opgave voor een ge- wacht. Gemeenten moeten ‘leveren’. Het is nuttig meente zijn. Er zijn talrijke particuliere en maat- de kwaliteit van die prestaties te meten en de ont- schappelijke organisaties die zich (mede) ten doel wikkeling daarvan te volgen. Alleen dan is het mo- stellen nieuwe maatschappelijke uitdagingen, pro- gelijk maatregelen te treffen waarmee de gewenste blemen en vraagstukken aan te pakken. Gemeen- prestaties op het juiste niveau worden geleverd. ten moeten voor het realiseren van opgaven sa- De vraag is echter of door te meten of gemeenten menwerken of concurreren met andere actoren in ‘hun producten leveren’ een compleet en adequaat maatschappelijke netwerken. Soms is overheidsin- beeld van bestuurskracht wordt verkregen. terventie onnodig en kan een maatschappelijke opgave in zijn geheel aan het maatschappelijk middenveld, vrijwilligerswerk, particulier initia- Wordt door te meten of gemeenten ‘hun tief of de commerciële markt worden overgelaten. De rol van een gemeente bij het tegemoet treden producten leveren’ een compleet beeld van nieuwe uitdagingen is derhalve niet eendui- van bestuurskracht verkregen? dig, in ieder geval is zij niet de exclusieve beharti- ger van publieke belangen. Het publiek belang is diffuus.6 v a n t w i s t en w e s s e l i n g vinden dat het Prestaties en opgaven bij bestuurskracht gaat om de mate waarin een Onder opgaven kunnen de ambities worden begre- samenleving publieke vraagstukken weet op te pen die de gemeente zichzelf stelt en de trends en lossen, niet het vermogen van de politieke demo- ontwikkelingen die van buitenaf op haar afkomen. cratie alleen.7 Die benadering schiet wat te ver De ambities zijn gebaseerd op politieke keuzes die door, omdat de gemeentelijke invloed onherken- raden en colleges maken. baar wordt en bestuurskracht synoniem wordt aan Daarnaast zijn er exogeen bepaalde opgaven. Deze maatschappelijk realisatievermogen. De waarde vloeien voort uit weten regelgeving vanuit Euro- van de benadering is wel dat zij uitgaat van weder- [7] H. Wesseling & M. van pa, de rijksoverheid en de provincie. Zij leggen ver- zijdse afhankelijkheid van maatschappelijke en Twist, Innoveren en besturen, Openbaar bestuur, jrg. plichtingen aan gemeenten op, kennen taken en publieke partners bij het oplossen van publieke 16, nr. 4 (april 2006), p. 2-5. bevoegdheden toe. Anderzijds is er een categorie vraagstukken. Ook geef zij aan dat het van be-

34 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 bestuur

stuurskracht getuigt als een gemeente in staat is ruimte in hun wijk kenbaar maken. Samenwerking maatschappelijke en publieke partners rond een is een specifieke invulling van een verbinding. vraagstuk te organiseren, opdat een oplossing dichterbij kan komen. Relatie met bestuurskracht Als bestuurskracht wordt opgevat als de mate Om te bepalen of een gemeente haar opgaven in waarin gemeenten erin slagen zelfstandig of sa- voldoende mate behartigt, volstaat het derhalve men met anderen bestuurlijke opgaven tegemoet niet alleen naar de producten te kijken. Goed bestuurskrachtonderzoek is slechts mogelijk door de opgaven waarvoor de gemeente staat, scherp af te De keuze van de rolinvulling is mede bakenen anders is een ‘productmeting’ een slag in de lucht en richt het onderzoek zich hooguit op afhankelijk van de maatschappelijke onderdelen van lokale kwaliteit. Het vaststellen context waarin de gemeente functioneert van de opgaven is ten dele een politieke activiteit. Anderzijds is een opgavenprofiel het resultaat van een zorgvuldige analyse van weten regelgeving en te treden, dan dient het onderzoek naar bestuurs- van maatschappelijke trends en ontwikkelingen. kracht zich niet alleen te richten op de kwaliteit van producten, instrumenten of middelen (be- Rollen en verbindingen voegdheden, mensen, geld) waarmee de gemeente Zijn eenmaal de opgaven in beeld, dan moet zorg- producten realiseert. Castenmiller reduceert het vuldig worden vastgesteld welke rol de gemeente vraagstuk van bestuurskracht tot de vraag naar de bij het realiseren ervan moet spelen en welke am- kwaliteit van bestuurders. Het is evident dat die bities haar daarbij voor ogen staan. Die keuze ligt een eminente rol speelt, maar ook andere kern gedeeltelijk in weten regelgeving vast. Bij de wet- objecten doen er in bestuurskrachtonderzoek toe: telijke opgave behoren een bepaalde taak en be- • lokale en regionale opgaven van de gemeente, voegdheid van de lokale overheid. Maar evengoed • de rol van de gemeente in lokale en regionale als bij maatschappelijke trends en ontwikkelingen netwerken, geldt dat gemeenten er niet alleen voor staan. Ook • de wijze waarop en de mate waarin de gemeente andere actoren spelen een rol bij het realiseren erin slaagt verbindingen te leggen met actoren van (nieuwe) opgaven. in netwerken, • de wijze waarop en de mate waarin de gemeente De keuze van de rolinvulling is mede afhankelijk de verbinding van netwerk naar organisatie kan van de maatschappelijke context waarin de ge- maken. meente functioneert. De invulling ervan verschilt van gemeente tot gemeente en van opgave tot op- Naar de mate waarin er een scherper bepaling van gave. De gemeentelijke rol kan variëren van totale opgaven is, gemeenten er beter in slagen de eigen onthouding tot volledig sturend, met alle schake- rol en die van andere actoren te definiëren, de ge- ringen daartussenin. kozen rol tot werkelijkheid te maken en succesvol- le verbindingen met de juiste partners te leggen, is In veel gevallen is het kiezen van de juiste rol een- de bestuurskracht groter. Bestuurskracht is dus af- voudig, omdat de taak helder en relatief simpel is hankelijk van samenwerking. De twee begrippen en niemand de rol van de gemeente betwist. In zijn onlosmakelijk verbonden. veel gevallen zal de gemeente ook goede verbindingen moeten zoeken met publieke, particuliere en De gemeente als samenwerker maatschappelijke organisaties die deel uitmaken Een samenwerkingsarrangement kan alleen effec- van hetzelfde netwerk dat relevant is voor de opga- tief zijn als dat: ve waarvoor zij staat. Het succes van de rolinvul- a) is afgestemd op inhoud van de regionale ling is ook afhankelijk van die andere actoren. uitdagingen, Verbinding en samenwerking vallen met elkaar sa- b) in het verlengde van de lokale men: de koppeling van de gemeentelijke organisa- bestuurskracht ligt, tie met haar externe omgeving. Daarbij kan het c) over zaken gaat die er toe doen: gaan om partners die op basis van wettelijk voor- vertrouwen, draagvlak, doelmatigheid. schrift geraadpleegd moeten worden, maar ook om wijkbewoners die op verzoek van de gemeente Dat zijn eisen die voor de structuur en kwaliteit hun wensen over de inrichting van de openbare van de samenwerking en voor de gemeentelijke

OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008 35 Bestuur

cultuur gelden. Het gemeentebestuur is niet de van de belangrijke ambities, trends en ontwikkelin- (exclusief) sturende organisatie die autonoom rich- gen waarvoor de gemeente staat, is daarmee een ting aan de ontwikkeling van de lokale samenle- culturele voorwaarde voor bestuurskracht. ving kan geven. Een gemeente is een actor in een (horizontaal) netwerk, waarin zij haar rol door Samenwerking die geen resultaat oplevert voegt haar doelstellingen (behartiging publiek belang op niets aan de gemeentelijke bestuurskracht toe. Het eigen gebied), taken, bevoegdheden en publiek- is een open deur, maar voorbeelden van overleg- rechtelijke normering kan inkleuren. Daarvan die- structuren die in stand worden gehouden omdat nen samenwerkingspartners zich rekenschap te ze er nu eenmaal zijn, zijn legio. geven bij de structurering van de samenwerking. Bovendien dragen ze bij aan de bestuursdichtheid die slagen daadkracht ondermijnt en doen daarmee afbreuk aan bestuurskracht. Voorbeelden van overlegstructuren die Slotbeschouwing in stand worden gehouden omdat ze er De bestuurskracht van een gemeente ligt in het nu eenmaal zijn, zijn legio unieke karakter van de gemeente verscholen, hetgeen de dynamiek bepaalt in de verhouding tussen de opgaven die een gemeente zich stelt en haar ver- Samenwerking die niet aansluit bij de culturele mogen om die uit te voeren. Een beperking van be- kenmerken van de partners en de omgeving waarin stuurskrachtonderzoek tot de vraag of de gemeente zij plaatsvindt, zal geen bijdrage aan gemeentelijke prestaties realiseert doet onrecht aan de complexe bestuurskracht leveren. Voor de culturele compo- netwerkomgeving waarin gemeenten opereren, nent heeft de begeleidingscommissie Vernieuwings- hun opgaven moeten bepalen, hun rollen kiezen impuls dualisme en lokale democratie aandacht geen verbindingen zoeken. vraagd. Kracht ontstaat wanneer een bij tradities Voor het meten van bestuurskracht is het niet al- passende aanpak van uitdagingen wordt ontwik- leen van belang of gemeenten hun taken goed ver- keld, met eigen stijlen en gebruiken.8 Dat geldt a vullen, minstens zo belangrijk is het of zij de juiste fortiori voor de samenwerking die de gemeente no- taken uitvoeren. Opgaven verschillen per gemeente, dig heeft om bestuurskracht te ontwikkelen. Dat evenals de rolkeuze en verbindingen. De gemeente [8] VNG, Vierde jaarbericht, Culturen rond besturen, Den veronderstelt dat de gemeente haar eigen bestuurs- bestaat daarom niet, de bestuurskracht van de ge- Haag: Sdu, 2006. culturele identiteit goed kent. Een gedeeld besef meente evenmin.

boeksignalemenTen

Bioscoop onder de loep vermaak. De nieuwe volkscultuur liet over belangen gaat die de bevolking Thunnis van Oort, Film en het modern leven zich echter niet zomaar in de bestaande rechtstreeks raken, spreekt plaatselijke in Limburg. Het bioscoopwezen tussen bekrompen zeden inkapselen; regulering politiek tot de verbeelding. De lokale commercie en katholieke cultuurpolitiek (vermakelijkheidsbelasting) en censuur politiek heeft een aantal bijzondere (1909-1929), Hilversum: Verloren 2007, (filmkeuring) waren het gevolg, zelfs een eigenschappen, die in dit boek worden ISBN 978 90 8704 019 2 heuse ‘bioscoopoorlog’ in de jaren 1921- behandeld, de kernkwaliteiten van de 1922 tussen het Venlose gemeentebe- lokale politiek. Vanuit verschillende De opkomst van het bioscoopbedrijf in stuur en de Nederlandse Bioscoopbond. invalshoeken wordt een actueel beeld het katholieke zuiden van ons land van de lokale politiek gegeven: betrok- tegen de achtergrond van modernise- kenheid van burgers, politieke proces- ring en verzuiling, vooral gezien in het Politiek van nabij sen, bestuurlijke kwaliteiten en politie- lokale leven met haar eigen waarden Marcel Boogers, Lokale politiek in Nederland. ke partijen. en normen. Hoe verliepen de aanpas- De logica en dynamiek van plaatselijke poli- sing van en het verzet tegen dit nieuwe tiek, Den Haag: Lemma 2007, ISBN 978 90 culturele fenomeen? De katholieke 5931 498 6 bestuurders, zowel wereldlijke als gees- Niet alleen in de Staten-Generaal wordt telijke, reageerden sceptisch en terug- politiek bedreven, op lokaal bestuursni- houdend op dit zedenbedervende volks- veau kunnen ze er ook wat van. Omdat het

36 OPENBAAR BESTUUR FEBRUARI 2008