Władza Wykonawcza W Państwie Współczesnym

Władza wykonawcza w teorii i praktyce politycznej okresu transformacji Doświadczenia państw Grupy Wyszehradzkiej NR 3164 Władza wykonawcza w teorii i praktyce politycznej okresu transformacji Doświadczenia państw Grupy Wyszehradzkiej

pod redakcją Marka Barańskiego, Anny Czyż i Roberta Rajczyka

Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego • Katowice 2014 Redaktor serii: Nauki Polityczne Mariusz Kolczyński

Recenzent Jerzy Mizgalski Spis treści

Wstęp 9

Rozdział pierwszy Rafał Glajcar Władza wykonawcza w państwie współczesnym – struktura i funkcje 13 Wprowadzenie 13 Władza wykonawcza 14 Zasada podziału władzy 15 Dystrybucja władzy wewnątrz egzekutywy, czyli kto rządzi w państwie 18 Funkcje władzy wykonawczej 24 Podsumowanie 31

Rozdział drugi Rafał Glajcar Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 33 Demokratyczne reżimy polityczne 33 Reżim parlamentarny 36 Reżim prezydencki 44 Reżim semiprezydencki 48 Podsumowanie 53

Rozdział trzeci Marek Barański Transformacja ustrojowa 55 Transformacja ustrojowa – zamęt terminologiczny 57 Fazy transformacji (inicjacja transformacji, punkt zwrotny, tranzycja i konsolidacja) 62 Czynniki (historyczne i polityczne) determinujące wybór modelu władzy wykonawczej 71 6 Spis treści

Rozdział czwarty Sebastian Kubas Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rzą- du w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech w XX wieku (1918–1989) 76 Władza wykonawcza w okresie międzywojennym i w czasie II wojny świa- towej. Ewolucja prawnych podstaw funkcjonowania organów władzy wykonawczej 76 Władza wykonawcza w życiu politycznym międzywojennych Czechosłowa- cji, Polski i Węgier 82 Organy władzy wykonawczej w socjalistycznych Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech 92 Organy prezydialne 93 Rząd 98 Praktyczny wymiar funkcjonowania władzy wykonawczej w warunkach socjalistycznych w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech 102

Rozdział piąty Sebastian Kubas Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech w okresie tranzycji demokratycznej 108 Przyczyny upadku ustroju socjalistycznego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej 108 Przeobrażenia w państwie radzieckim 109 Wpływ czynnika międzynarodowego 112 Sytuacja wewnętrzna w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech w latach 80. XX wieku 114 Proces przemian ustrojowych w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech na przełomie 1989 i 1990 roku 116 Władza wykonawcza w okresie wielkich zmian ustrojowych. Podstawy prawne i praktyka 120

Rozdział szósty Anna Czyż Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 134 Sposób elekcji głowy państwa 134 Wybory pośrednie 135 Wybory powszechne 139 Wymogi formalne związane z kandydowaniem i pełnieniem urzędu prezydenta 143 Polityczna (nie)odpowiedzialność prezydenta 147 Prezydent, ale jaki – między silnym i słabym modelem prezydentury 149 Style prezydentury 154 Spis treści 7

Rozdział siódmy Anna Czyż Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 162 Proces powoływania rządu 162 Polityczna odpowiedzialność rządu 166 Zakres kompetencji rządu 168 Modele gabinetów (system wyborczy – system partyjny – model gabinetu) . 170 Trwałość gabinetów 172

Rozdział ósmy Robert Rajczyk Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 190

Bibliografia 205

Wstęp

Władza wykonawcza należy do jednego z najstarszych historycznie ukształ- towanych rodzajów władzy. Pojawiła się, zanim zaczęły powstawać pierwotne formy organizacji państwowej. Najpierw jej funkcjonowanie determinowane było wiekiem rządzących i związanym z tym doświadczeniem życiowym. Kolejny chronologicznie etap rozwoju władzy nierozerwalnie wiąże się z dys- ponowaniem zorganizowanym aparatem przemocy. Już Arystoteles w swoim traktacie Polityka wspominał o części rządzącej występującej w każdym ustroju państwowym. Efektywna władza wykonawcza wraz ze sprawną armią za- pewniły starożytnym imperium trwałe miejsce w historii świata. W warstwie funkcjonalnej problemem okazała się jednak dysfunkcyjność centralistycznej koncepcji zarządzania organizmem państwowym. Impasu nie przełamała nawet reforma systemu rządów, ustanowiona przez cesarza Dioklecjana. Imple- mentowana w drugiej połowie III w. n.e. tetrarchia nie przetrwała próby czasu, choć po raz pierwszy w tak wielkiej organizacji państwowej wprowadzała ka- dencyjność władzy wykonawczej. Kryzys i upadek cywilizacji starożytnej, mię- dzy innymi pod wpływem edyktu mediolańskiego, doprowadził do wykształ- cenia się władzy wykonawczej silnie powiązanej z chrześcijańską wizją świata i sakralnym pochodzeniem władzy. Bieżące zarządzanie sprawami państwa już od czasów dynastii Merowingów przechodziło stopniowo, jak twierdzi Thomas E. Woods w Jak Kościół katolicki zbudował zachodnią cywilizację?, w ręce mar- szałka dworu. Zakres kompetencji tych urzędników już w Królestwie Franków znacznie zbliżył marszałków dworu do współczesnego stanowiska premiera. Spór o inwestyturę oraz rosnąca rola możnowładztwa przyczyniły się do pojawienia w strukturze władzy doradczych ciał kolegialnych oraz ograniczenia władzy monarszej. Emancypacja polityczna warstw uprzywilejowanych dopro- wadziła z kolei do ukształtowania się współczesnego parlamentaryzmu jako forum debaty w sferze publicznej, ujmowanej przez Jurgena Habermasa jako obszar dyskursu politycznego. Uznawany obecnie za klasyczny, Monteskiu- szowski trójpodział władz jest zatem efektem złożonych procesów historycznych oraz politycznych. 10 Wstęp

Cechą charakterystyczną prezentowanych w niniejszej publikacji egzekutyw krajów Grupy Wyszehradzkiej są odmienne z perspektywy historycznej doświadczenia własnej państwowości oraz zróżnicowane modele funkcjonalne urzędu głowy państwa. Systemy polityczne oraz pozycja ustrojowa narodów ty- tularnych w poszczególnych państwach Grupy Wyszehradzkiej kształtowały się w oparciu o dominujący wpływ zewnętrznych czynników politycznych. Pozycja ustrojowa Królestwa Węgier w monarchii austro-węgierskiej oraz silne poczucie węgierskiej tożsamości narodowej i historycznie determinowany obszar wła- dzy państwowej odbiegały od doświadczeń polskich oraz czeskich i słowackich. Warto podkreślić, że na dzieje tych dwóch ostatnich ethnosów wielki wpływ wywarły dziewiętnastowieczne prądy związane z emancypacją narodowościową. Powstanie nowych państw narodowych, a wśród nich także tych prezentowanych w książce, wiąże się z politycznymi skutkami zakończenia I wojny światowej. Kraje współcześnie należące do Grupy Wyszehradzkiej zdecydowa- ły się wówczas skorzystać z różnych modeli ustrojowych: Węgry jawiły się jako monarchia, z kolei Czechosłowacja (wspólne państwo Czechów i Słowaków) oraz Polska jako republiki parlamentarne, choć w Polsce i na Słowacji do gło- su doszły tendencje autorytarne. Zakończenie II wojny światowej oraz objęcie Europy Wschodniej dominacją ZSRR charakteryzowało się w sferze ustrojowej wykorzystaniem dwóch modeli egzekutywy. W Polsce i na Węgrzech istniały kolegialne organy pełniące funkcje głowy państwa, z kolei w nowym państwie czechosłowackim zachowano urząd prezydenta. Uwarunkowania ustrojowe, ale przede wszystkim polityczne, oraz międzynarodowy bipolarny podział ówczes- nego świata praktycznie eliminowały całkowitą suwerenność państw satelickich wobec ZSRR. W aspekcie funkcjonalnym w zakresie dwuczłonowej egzekutywy, oprócz rządu, istniał dominujący ośrodek decyzyjny – centralne gremium kierownicze partii komunistycznej, który jednak nie zajmował sankcjonowanej prawnie pozycji ustrojowej, ale wpływ tego ośrodka na funkcjonowanie państw miał charakter wyłączny, zgodnie z zasadą: „partia kieruje, rząd rządzi”. Dopiero rozpad ZSRR i bloku radzieckiego wywołał konieczność budowy w krajach obecnie wchodzących w skład Grupy Wyszehradzkiej, nowych syste- mów konstytucyjnych opartych na pluralizmie politycznym i demokratycznych mechanizmach kontroli władzy. Wiązało się to również z pojawieniem na mapie świata dwóch suwerennych państw – Republiki Czeskiej oraz Republiki Słowac- kiej w 1993 roku. Autorzy publikacji podjęli próbę analizy struktury, funkcji oraz pozycji ustrojowej instytucji rządu i urzędu prezydenta w krajach Grupy Wyszehradz- kiej. Efektem tych działań jest prezentacja egzekutywy tych państw w ujęciu komparatystycznym. Książkę otwierają zatem rozważania poświęcone władzy wykonawczej jako przedmiotu badań politologicznych. Rafał Glajcar analizuje w rozdziale pierwszym władzę w ujęciu normatywnym jako asymetryczny stosunek społeczny. Autor wskazuje ponadto, iż powstanie parlamentów, a także Wstęp 11 wyodrębnienie się władzy sądowniczej (również próby określenia wielu innych władz) i procesy demokratyzacyjne nie wpłynęły na osłabienie znaczenia władzy wykonawczej. Rozdział drugi koncentruje się wokół zagadnienia pozycji ustrojowej władzy wykonawczej w różnych systemach konstytucyjnych. Autor, Rafał Glajcar, ukazuje tę kwestię w ujęciu porównawczym w reżimach: parlamentarnym, prezydenckim oraz semiprezydenckim. W rozdziale trzecim natomiast poruszone zostały kwestie związane z czynnikami determinującymi wybór modelu funkcjonowania władzy wykonawczej w kontekście występowania transformacji ustrojowej. Marek Barański analizuje ponadto w aspekcie funkcjonalnym sam proces transformacji. W czwartym rozdziale Sebastian Kubas przeprowadza komparatystyczną analizę historycznych doświadczeń funkcjonowania egzekutywy czterech kra- jów Europy Środkowej przed przełomem związanym z tzw. Jesienią Narodów w 1989 roku. W kolejnym zaś rozdziale ten sam autor podejmuje próbę deskryp- cji podobieństw i różnic, jak również samego przebiegu wydarzeń tranzycji demokratycznej w Polsce, Czechosłowacji i na Węgrzech, a także roli i znaczenia instytucji prezydenta oraz rządu w będącej rezultatem tych procesów rzeczywi- stości politycznej. W rozdziale szóstym i siódmym Anna Czyż prezentuje pozycję ustrojową, znaczenie i rolę przyjętego modelu sprawowania urzędu prezydenta i rządu we współczesnych systemach konstytucyjnych Polski, Czech, Słowacji oraz Węgier. Publikację zamyka rozdział autorstwa Roberta Rajczyka, który analizuje funkcjonowanie władzy wykonawczej krajów Grupy Wyszehradzkiej w warunkach członkostwa tych państw w Unii Europejskiej. Prezentuje również model podwójnej egzekutywy jako element systemu ustrojowego Unii Europejskiej.

Robert Rajczyk

Rozdział pierwszy

Władza wykonawcza w państwie współczesnym – struktura i funkcje

Rafał Glajcar

Celem rozdziału jest analiza strukturalnych, funkcjonalnych oraz instytucjonalnych ujęć problematyki działania władzy wykonawczej. Słowa kluczowe: władza, rywalizacja polityczna, państwo, ustrój, reżim polityczny

Wprowadzenie

„Władza” jest pojęciem odnoszącym się do funkcjonowania człowieka w przestrzeni społecznej. Uwzględniając jej relacjonalny charakter, wskazuje się na określony rodzaj interakcji zachodzących pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, z których jeden narzuca swoją wolę drugiemu, a ten się jej podpo- rządkowuje, mając świadomość sankcji, która może mu grozić, gdy nie dostosuje się do określonego polecenia1. Władza kojarzy się zatem z asymetrycznym stosunkiem społecznym, w ramach którego jeden z podmiotów osiąga swoje cele, kształtując podmiotowość drugiej strony2. Ze względu na swoją specyfikę, władza stanowi przedmiot zainteresowania wielu badaczy reprezentujących różne dyscypliny naukowe funkcjonujące w ob- rębie nauk społecznych, które zajmują się strukturą, zasadami, funkcjami i pra-

1 J.J. Wiatr: Socjologia polityki. Warszawa 2002, s. 113. 2 K. Pałecki: Wprowadzenie do normatywnej teorii władzy politycznej. W: Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce. Red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki. Lublin 2002, s. 195. 14 Rafał Glajcar

widłowościami rozwoju społeczeństwa. W ramach poszczególnych dyscyplin zaczęto postrzegać władzę w zróżnicowany sposób, co niewątpliwie doprowa- dziło do wielowątkowości badań nad nią. Co więcej, w obrębie jednej dyscypliny pojawia się nieraz wiele typów definicji władzy, koncentrujących się na określo- nym aspekcie tego zjawiska3. W ten sposób władza należy do grupy tych pojęć w naukach społecznych, co do których nie ma jednej, powszechnie akceptowanej definicji, a ona sama nadal stanowi atrakcyjny przedmiot badań. Szczególną rolę mają w tym zakresie do odegrania politolodzy. Jeśli bowiem ich badania koncentrują się wokół sfery polityki, to siłą rzeczy sprowadzają się one do analiz istoty, źródeł oraz sposobów sprawowania władzy4. Wszak walka o zdobycie, utrzymanie czy też udział w podziale władzy stanowią istotę działań podejmowanych przez aktorów politycznych. Władza jest więc powiązana z po- lityką, gdyż walka o jej zdobycie stanowi jej sedno. Przy tym jednak nie można być obojętnym wobec faktu, czy posiadanie władzy to cel sam w sobie, czy też jej zdobycie jest instrumentem do osiągnięcia określonych celów i realizacji planów. Rywalizacja o władzę może dotyczyć różnych poziomów ludzkiej aktywności. Szczególnego znaczenia nabiera walka o władzę polityczną w obrębie państwa. Jerzy J. Wiatr konstatuje wręcz, że „Władza państwowa stanowi najwyższy, naj- pełniejszy wyraz władzy politycznej”5. Sposób zorganizowania władzy państwo- wej, przestrzeń kompetencyjna poszczególnych instytucji oraz realny wymiar ich funkcjonowania są tymi aspektami, wokół których swoją uwagę koncentrują naukowcy zajmujący się systemami politycznymi.

Władza wykonawcza

Wśród wielu różnych rodzajów władz, które wyodrębnia się w ramach pań- stwa, ważne miejsce zajmuje władza wykonawcza, potocznie określana mianem egzekutywy. Pojęcie „władza wykonawcza” ma bardzo szerokie znaczenie. Z jednej strony odwołanie się do „władzy” wskazuje na występowanie dwóch stron: tej, która władzę posiada, oraz tej, która decyzjom tej władzy winna się podpo- rządkować. Z kolei posłużenie się przymiotnikiem: „wykonawcza”, wskazuje na określony kierunek działań tejże władzy, specyficzną sferę jej aktywności, zwią- zaną z podejmowaniem i wdrażaniem decyzji będących realizacją określonego planu działania czy też programu obejmującego cele strategiczne określonej wspólnoty. W tym sensie władza wykonawcza (realizująca, wdrażająca, egzek-

3 J.J. Wiatr: Socjologia…, s. 110. 4 R.E. Goodin, H.‍D. Klingemann: Political Science: The Discipline. In: A New Handbook of Political Science. Eds. R.E. Goodin, H.‍D. Klingemann. Oxford 1998, s. 7. 5 J.J. Wiatr: Socjologia…, s. 116. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 15 wująca) jest naturalnym i niezbędnym elementem władzy państwowej. Jest ona, jak pisze Jean Blondel, „kluczowym punktem życia politycznego”6, zajmuje się bowiem bezpośrednim, bieżącym prowadzeniem polityki państwa. Sformułowanie „władza wykonawcza” mogłoby sugerować, że jest to część aparatu państwowego, którą cechuje odtwórczy sposób działania. Jeśli bowiem władzy tej przypisano walor wykonawstwa, to równocześnie winien istnieć podmiot podejmujący decyzje wymagające realizacji. Takie postrzeganie egzekutywy oznaczałoby zawężanie jej roli i znaczenia w procesie politycznym. Zostałaby ona wówczas sprowadzona do roli podmiotu administrującego, wykonującego cele polityczne określone przez jakieś inne centra polityczne. Tymczasem pojęcie „władza wykonawcza” nie może być definiowane jako instytucje bezkrytycznie wykonujące polecenia formułowane przez innych aktorów politycznych7. Wszak wskazanie, że chodzi o „władzę…”, nie pozostawia wątpliwości co do posiadania przez nią zdolności rządzenia, a więc narzucania swojej woli innym podmiotom. Co, kiedy i w jakim zakresie będą rządzący narzucali rządzonym, zależy w znacznej mierze od ich politycznych planów, preferowanej przez nich koncepcji sprawowania władzy i w tym sensie „władza wykonawcza” ma twórczy wpływ na funkcjonowanie wspólnoty państwowej. Z historycznego punktu widzenia można by przyjąć, że władza o charakterze wykonawczym jest najstarszą z władz, która wykrystalizowała się jeszcze na etapie wspólnot przedpaństwowych. Instytucje władzy o charakterze wykonawczym pojawiły się wcześniej niż parlamenty, które są „stosunkowo nowym wynalazkiem”8. Swoistym odpowiednikiem władzy wykonawczej byli starsi rodu, wodzowie plemion, następnie książęta, królowie, cesarze itd., a współcześ- nie kojarzy się ją z rządami, premierami czy prezydentami. Można oczywiście uznać, że starsi rodu, wodzowie plemion czy część monarchów dysponowali władzą, w ramach której aspekt wykonawczy stanowił tylko jeden z obszarów ich aktywności. Niemniej jednak przez czynnik realizacyjny oceniane były ich decyzje i działania oraz definiowane było ich władztwo.

Zasada podziału władzy

Wraz z rozwojem państwa, sprawowanie władzy w jego obrębie stawało się coraz bardziej skomplikowane. Zakres uprawnień władczych, odzwierciedlony

6 J. Blondel: Comparative Government. An Introduction. London 1995, s. 267. 7 Por.: R. Matyja: Przywództwo i instytucje. W: Budowanie instytucji państwa 1989–2001, w poszukiwaniu modelu. Red. I. Jackiewicz. Warszawa 2004, s. 13. 8 M.G. Roskin, R.L. Cord, J.A. Medeiros, W.S. Jones: Wprowadzenie do nauk politycz‑ nych. Przeł. H. Jankowska. Poznań 2001, s. 362. 16 Rafał Glajcar

w kompetencjach organów państwowych, wciąż się rozrastał. Wynikało to z faktu, że państwo zaczęło rozciągać kontrolę nad coraz to nowymi aspektami życia wspólnoty. Można by przyjąć, że był to efekt naturalnego dążenia ludzi pełnią- cych role przywódcze do maksymalizacji zakresu swojej władzy. Jednocześnie ogromne znaczenie miał rozwój społeczeństw, a także zmiany w dziedzinie gospodarki, które wymuszały na aparacie państwowym dostosowywanie się do zmieniających się warunków, prowadząc ostatecznie do poszerzania dotychczasowej sfery działania państwa9. Te skomplikowane procesy wymuszały poszukiwanie najbardziej racjonalnych sposobów rządzenia państwem. Wzrost świa- domości społecznej determinował poszukiwanie sposobów upodmiotowienia społeczeństw, a to wiązało się z koniecznością wprowadzenia realnie funkcjonu- jących mechanizmów kontroli władzy państwowej, ograniczających jej samowo- lę. W zmieniających się warunkach władza państwowa poddawana była swoistej presji, która wiązała się z koniecznością takiej organizacji aparatu państwowego, przyczyniającej się do skutecznego rządzenia – zarówno z perspektywy podmio- tów władzy, jak i obywateli. Współczesne, demokratyczne reżimy polityczne opierają się na określonych zasadach ustrojowych, stanowiących fundamenty, na których wznoszą się re- guły wyznaczające funkcjonowanie władzy państwowej. Stanowią one wzorzec, na podstawie którego ustrojodawcy tworzą określony układ instytucjonalny, a w konsekwencji mają wpływ na zachowanie aktorów politycznych. Wskazać można co najmniej kilka aspektów podkreślających siłę oddziaływania zasad ustrojowych: 1) ograniczają one wolicjonalny aspekt władzy; 2) zwiększają prze- widywalność decyzji; 3) sprzyjają stabilności i bezpieczeństwu układu odniesienia, w ramach którego funkcjonują obywatele10. Jedną z najistotniejszych zasad ustrojowych, na których zbudowany jest system władzy państwowej we współ- czesnych reżimach demokratycznych, stanowi podział władzy. Kształtowanie się idei podziału władzy miało swoje źródło zarówno w poszukiwaniu różnych możliwości ograniczania samowoli władzy państwowej, jak i stopniowym wyodrębnianiu się prawnych sfer działania państwa. W konsekwencji teoria podziału władzy w klasycznej postaci opiera się na czterech kanonach: 1) podziale prawnych sfer działania państwa na stanowienie prawa, administrowanie i wymiar sprawiedliwości; 2) rozdziale aparatu państwowego, zgodnie z wyodrębnionymi prawnymi sferami działania państwa, na trzy grupy organów: prawodawcze, administracyjne i sądownicze; 3) organizacyjnym i personalnym rozdzieleniu wszystkich grup organów w oparciu o zasadę ich względnej równorzędności i niezależności; 4) realizacji przez każdą grupę orga- nów przede wszystkim własnej prawnej sfery działania, z niewielką możliwością

9 A.Z. Kamiński: Instytucje polityczne wobec układów nieformalnych: nomadzi instytucjo‑ nalni i flexianie. W: Instytucje: konflikty i dysfunkcje. Red. M. Jarosz. Warszawa 2012, s. 29. 10 A. Wołek: Demokracja nieformalna. Konstytucjonalizm i rzeczywiste reguły polityki w Europie Środkowej po 1989 roku. Warszawa 2004, s. 24. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 17 ingerencji w działalność pozostałych grup11. Nie poświęcając zbyt dużej uwagi kształtowaniu się zasady podziału władzy, należy jedynie podkreślić, że jest ona powszechnie utożsamiana z Monteskiuszem12, choć jego propozycje „były amal- gamatem kilku idei znanych wcześniej; były atrakcyjną syntezą”13. Zasada podziału władzy jest przede wszystkim wyrazem sprzeciwu wobec koncentracji władzy w jednych rękach czy w jednym organie. Można ją rozpa- trywać zarówno w aspekcie strukturalnym, koncentrując się na wyodrębnieniu odpowiedniej grupy organów realizujących prawną sferę działania państwa, jak i funkcjonalnym, zwracając uwagę na wydzielenie trzech obszarów aktywnoś- ci władzy państwowej, choć z pewnością możliwe jest wskazanie ich większej liczby, o czym świadczą różne próby wydzielania kolejnych, odrębnych władz14. Oczywiście tego typu zabieg ma ściśle określone cele. Przede wszystkim stanowi sposób ograniczenia władzy, którego brak zazwyczaj prowadzi do jej naduży- wania. Poza tym chodzi również o stworzenie warunków do tego, by zwiększyć skuteczność działania państwa w wyodrębnionych obszarach jego aktywności. Inaczej mówiąc, realizacja zasady podziału władzy ma gwarantować sprawne funkcjonowanie aparatu państwowego. W rzeczywistości politycznej podział władzy w „czystej” postaci nigdzie nie występuje, a praktyczna jego realizacja zależy w znacznej mierze od warunków, w których został wdrożony. Bezpośrednią konsekwencją przyjęcia zasady podziału władzy jest więc wy- odrębnienie określonych jej rodzajów, wśród których ważne miejsce przypada władzy wykonawczej. Pozycja, którą sobie wypracowały instytucje egzekutywy na przestrzeni dziejów, odbija się na funkcjonowaniu współczesnego państwa. Znajduje to swoje odzwierciedlenie chociażby w procesie kreowania określone- go typu reżimu politycznego. Wszak problem ten wiąże się przede wszystkim z określeniem struktury, zakresu kompetencji organów władzy wykonawczej, a także ich relacji do organów władzy ustawodawczej. W ten sposób, jak wska- zują autorzy podręcznika dla studentów politologii, „Egzekutywa posiada […] ugruntowaną przewagę psychologiczną nad legislatywą”15. Potwierdza to praktyka funkcjonowania współczesnego państwa, wskazanie bowiem podmiotu rządzącego wymaga wiedzy na temat tego, kto kontroluje organy władzy wykonawczej. Zatem kto sprawuje władzę wykonawczą, ten rządzi, a kto rządzi, ten sprawuje władzę wykonawczą16.

11 R.M. Małajny: Trzy teorie podzielonej władzy. Katowice 2003, s. 160–161. 12 Zob. Monteskiusz: O duchu praw. Przeł. T. Boy‍Żeleński. Kęty 1997. 13 Cyt. za: A. Pułło: „Podział władzy”. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczes‑ nej dyskusji konstytucyjnej w Polsce. „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 3, s. 17. 14 Zob. P. Sarnecki: Współczesne rozumienie podziału władzy. W: Nowa Konstytucja RP – wartość, jednostka, instytucje. Red. K.B. Janowski. Toruń 2007, s. 23–25. 15 Cyt. za: M.G. Roskin, R.L. Cord, J.A. Medeiros, W.S. Jones: Wprowadzenie…, s. 362. 16 A. Antoszewski: Władza wykonawcza. W: A. Antoszewski, R. Herbut: Systemy poli‑ tycznej współczesnej Europy. Warszawa 2006, s. 246. 18 Rafał Glajcar

Dystrybucja władzy wewnątrz egzekutywy, czyli kto rządzi w państwie

Władza wykonawcza to zaledwie wskazanie na prawną sferę działania pań- stwa. Tymczasem istotne jest to, jakie organy kryją się za nią. Odpowiedź na to pytanie zależy oczywiście od poddawanej analizie struktury. Biorąc pod uwagę to, że przedmiotem niniejszej publikacji jest władza wykonawcza funkcjonująca w obrębie państwa, można by wskazać dwa poziomy, na których ona się pojawia: centralny i lokalny. W dalszej części rozważań uwaga zostanie skoncentrowana tylko na pierwszym z nich. Generalnie, organy władzy wykonawczej mogą mieć jednoosobowy bądź kolegialny charakter. Wśród tych pierwszych wymienić należy: monarchów, pre- zydentów, premierów, zaś drugą grupę zasadniczo tworzą gabinety bądź inne wieloosobowe gremia17. Poza zagadnieniem specyfiki poszczególnych organów wliczanych do władzy wykonawczej, ważna jest jej struktura wewnętrzna. W tym zakresie zaś wyróżnia się egzekutywy o charakterze monistycznym bądź dualistycznym. W pierwszym przypadku cały zakres władzy wykonawczej skoncen- trowany jest w jednym organie, podczas gdy dualna egzekutywa charakteryzuje się podziałem przypisanych jej kompetencji pomiędzy dwa organy. Ten prosty, ale zarazem najbardziej popularny sposób klasyfikowania empirycznych przykładów władzy wykonawczej nie ukazuje jednak nieraz daleko sięgających różnic pomię- dzy przypadkami zaliczanymi do jednej z dwóch wymienionych kategorii. Dla- tego wskazane jest poszukiwanie kolejnych zmiennych różnicujących narodowe egzekutywy, które z kolei pozwoliłyby stworzyć bardziej użyteczne klasyfikacje. Jedną z ciekawszych propozycji przedstawiła Pippa Norris, która na podstawie analizy 191 narodowych egzekutyw wyodrębniła pięć ich kategorii18. Oczywiście wzięła ona pod uwagę nie tylko reżimy demokratyczne, lecz także te, które nie spełniają minimalnych warunków demokracji proceduralnej. Pod- stawę tej klasyfikacji stanowią trzy zmienne: 1) konstytucyjny model struktury wewnętrznej władzy wykonawczej (jej monistyczny bądź dualistyczny charakter); 2) konstytucyjny proces obsadzania urzędów głowy państwa i szefa rządu; 3) konstytucyjne zasady regulujące czas przyznanych organom egzekutywy peł- nomocnictw. Pierwszą, a zarazem jedną z najstarszych form przejawiania się egzekutywy państwowej, są, zgodnie z propozycją Pippy Norris, rządy monarchiczne. Wła-

17 Szerzej o podobieństwach, różnicach oraz sposobach definiowania pojęć „gabinet” i „rząd” pisze: W. Jednaka: Gabinety koalicyjne w III RP. Wrocław 2004, s. 11–12. W niniejszym opracowaniu pojęcia te używane będą zamiennie. 18 P. Norris: Driving Democracy. Do Power‑Sharing Institutions Work? Cambridge 2008, s. 136–147. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 19 dza wykonawcza ma w tym przypadku charakter monistyczny, a zakres kompetencji przynależnych egzekutywie jest przypisany monarsze, któremu podlegają pozostałe organy państwowe. Monarcha jako głowa państwa może pełnić także funkcje szefa rządu, choć zdarza się, że powołuje premiera i gabinet, z tym że są to raczej jego organy doradcze, król (emir, sułtan) skupia bowiem w swoim ręku pełnię władzy wykonawczej. W przypadku rządów monarchicznych objęcie tro- nu następuje w oparciu o zasadę jego dziedziczenia19 i oznacza dożywotnie sprawowanie władzy przez głowę państwa. Rządy monarchiczne, charakteryzujące się znaczną koncentracją władzy w rękach monarchy i jego nieodpowiedzialnoś- cią, znane są zwłaszcza z przeszłości. Współcześnie tego typu egzekutywy wystę- pują stosunkowo rzadko, większość z nich na fali procesów demokratyzacyjnych ewoluowała bowiem w kierunku monarchii parlamentarnych. Druga kategoria egzekutyw o charakterze unitarnym funkcjonuje w ramach reżimów wojskowych. Władza wykonawcza jest w nich sprawowana przez siły zbrojne. W zależności od sytuacji, może to być albo wąska grupa starszych ofice- rów, albo jeden z nich, pełniący rolę głowy państwa. Charakterystyczne dla tego typu reżimów jest to, że ich funkcjonowanie odbywa się w warunkach stanu wojennego. W końcu, wśród egzekutyw monistycznych ważne miejsce zajmują te, wystę- pujące w republikach prezydenckich, gdzie funkcje głowy państwa i szefa rządu są skoncentrowane w jednym urzędzie. Nie zmienia się to nawet wówczas, gdy obok prezydenta istnieje jakiś inny organ, typu gabinet. Ma on hierarchiczną strukturę i stanowi bardziej zaplecze doradcze czy eksperckie dla posiadającego pełnię władzy wykonawczej prezydenta. W państwach zaliczanych do tej kategorii wyklucza się zostanie głową pań- stwa w drodze dziedziczenia. Analiza empirycznych przykładów ukazuje jednak, że możliwe są trzy różne sposoby obsadzenia tego urzędu. Po pierwsze, wskazać można niewybieralnych prezydentów, którzy są albo wyznaczani przez określony podmiot, albo też przejmują władzę w sposób typowy dla uzurpato- ra. Po drugie, prezydenci mogą być wybierani w powszechnych, acz pośrednich elekcjach. W końcu, po trzecie, najbardziej popularnym rozwiązaniem jest po- woływanie prezydenta w drodze powszechnych i bezpośrednich wyborów. Na- leży podkreślić, że o ile pierwszy z wymienionych sposobów obsadzenia urzędu głowy państwa nie ma nic wspólnego z demokratycznymi regułami gry, o tyle drugi i trzeci także nie gwarantują ich przestrzegania. Wszak nie można wyklu- czyć, że proces wyborczy będzie miał wyłącznie plebiscytarny charakter. Odwołując się do trzeciego kryterium, w oparciu o które klasyfiku- je empiryczne przykłady egzekutywy Pippa Norris, należy podkreślić, że czas

19 W wielu państwach niebędących monarchiami urząd głowy państwa przekazywany jest z ojca na syna. Oczywiście sytuacja taka wyklucza możliwość uznania tych państw za spełniające minimalne wymogi demokracji proceduralnej. Przykładem w tym względzie może być Korea Północna. 20 Rafał Glajcar

udzielonych prezydentowi pełnomocnictw jest sztywny. Jest to bardzo istotne w odniesieniu do wybieralnych prezydentów, okazuje się bowiem, że ich odpo- wiedzialność polityczną egzekwuje co pewien czas wyłącznie elektorat, który może albo przedłużyć komuś mandat prezydencki albo rozstrzygnąć o alternacji władzy. Rozwiązania konstytucyjne w poszczególnych państwach przewidują wprawdzie odwołanie głowy państwa w trybie ekstraordynaryjnym, niemniej jednak nie dotyczy to egzekwowania odpowiedzialności politycznej, ale odpo- wiedzialności prawnej. Dwie kolejne kategorie, objęte przywołaną klasyfikacją, odnoszą się do dualistycznych egzekutyw. Pierwsza z nich obejmuje przykłady władzy wykonawczej w monarchiach parlamentarnych, gdzie kompetencje głowy państwa i szefa rzą- du są jasno rozdzielone. Monarcha pełni funkcje ceremonialne oraz reprezentacyjne i nie angażuje się w bieżące rządzenie państwem. To należy bowiem do rządu, na czele którego stoi premier. Sposób zorganizowania i funkcjonowania rządu jest zaś w poszczególnych państwach zróżnicowany. Proces powoływania rządu i premiera uzależniony jest od układu sił politycznych w parlamencie. Układ ten ma znaczący wpływ na charakter gabinetu, który może być większościowy bądź mniejszościowy, czy też jednopartyjny bądź koalicyjny. Kwestie te mają w dalszej kolejności wpływ na relacje wewnątrz gabinetu, a przede wszystkim na pozycję szefa rządu. Szczegółowe rozwinięcie tego zagadnienia znajdzie Czytelnik w dalszej części niniejszej publikacji, choć na tym etapie warto podkreślić fakt, że w monarchiach parlamentarnych rządy podlegają wie- lopoziomowej odpowiedzialności politycznej. Permanentnie realizowana jest ona przed parlamentem, a co kilka lat także pośrednio wyborcy rozstrzygają o po- wołaniu rządu (wystawiając tym samym recenzję dotychczasowemu gabinetowi) w trakcie elekcji parlamentarnych. Niemniej jednak czas pełnomocnictw główne- go organu egzekutywy nie jest ściśle określony, parlament może bowiem w każdej chwili wyrazić wobec niego wotum nieufności bądź odmówić wotum zaufania. W końcu, ostatnia kategoria obejmuje przypadki egzekutyw występujące w państwach, które Pippa Norris określa jako republiki mieszane. Tworzą je prezydent pełniący rolę głowy państwa i premier, który formalnie jest szefem rządu. W państwach, w których funkcjonuje ten model władzy wykonawczej, wzajemne relacje pomiędzy prezydentem i premierem kształtują się w sposób nader zróż- nicowany. Wiele elementów wpływa na to, który z tych organów dominuje we wzajemnych relacjach. Kwestie odpowiedzialności organów egzekutywy również wyglądają niejednakowo. W znacznej części uzależnione są one od charakteru mandatu, którym dysponują prezydent i premier. W grę wchodzi zarówno wybór dokonywany bezpośrednio przez suwerena, jak i elekcja pośrednia, czy w końcu mianowanie. W konsekwencji ma to bezpośredni wpływ na czas udzielonych pełnomocnictw. Na podstawie przywołanej klasyfikacji można wywnioskować, że struktura wewnętrzna egzekutywy i wzajemne relacje między tworzącymi ją orga- Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 21 nami nadają specyficzny charakter reżimowi politycznemu, a zaobserwowana w długim procesie rozwoju państwa dominacja organów władzy o charakterze wykonawczym znajduje swoją kontynuację w czasach współczesnych. Powsta- nie parlamentów oraz wyodrębnienie się władzy sądowniczej (oraz próby okreś- lenia wielu innych władz), a także procesy demokratyzacyjne nie wpłynęły na osłabienie znaczenia władzy wykonawczej. Jej rola nadal pozostaje kluczowa dla kierowania państwem. Dlatego też badania nad władzą wykonawczą stanowią jedno z najistotniejszych wyzwań, przed którymi stoją politolodzy zajmujący się systemami politycznymi. Klasyfikacja autorstwa Pippy Norris została opracowana na podstawie konstytucyjnych wyznaczników dotyczących struktury wewnętrznej egzekutywy, sposobów obsadzania jej organów, a także określenia czasu przyznanych im peł- nomocnictw. Pozwala ona określić podmioty tworzące egzekutywę, jak również zwrócić uwagę na możliwy rozkład wpływów wchodzących w jej skład orga- nów. Klasyfikacja ta nawiązuje do podejścia metodologicznego zwanego insty- tucjonalizmem, który został przez Klausa von Beymego nazwany: „dziadkiem nauki o polityce”20. Koncentruje się on na formalnych założeniach dotyczących rządzenia, znajdujących swoje odzwierciedlenie w normach prawnych. W tym sensie daje on możliwość określenia swoistego modelu, w oparciu o który winna funkcjonować władza wykonawcza. Z dotychczasowych ustaleń wynika, że w sferę sprawowania władzy stano- wiącą domenę egzekutywy zaangażowanych jest wiele organów i nadających im określoną specyfikę ludzi. W związku z tym ważne jest wskazanie tych pod- miotów wewnątrz władzy wykonawczej, których zasadniczym zadaniem jest in- tegrowanie polityki rządowej, czy też odgrywanie roli arbitra rozstrzygającego spory pomiędzy różnymi aktorami tworzącymi egzekutywę. Chodzi zatem o zi- dentyfikowanie tego, co nazywane jest „rdzeniem egzekutywy”21. W odniesieniu do monistycznych modeli władzy wykonawczej sprawa nie jest nadmiernie skomplikowana. W przypadku rządów monarchicznych, czy republik prezydenckich (nawiązując do klasyfikacji Pippy Norris), tym centrum jest jednoosobowy organ: monarcha lub prezydent. Wokół nich funkcjonuje wprawdzie węższe lub szersze grono osób, które jednak pełnią co najwyżej role doradcze. Ich wpływ na podejmowanie decyzji może być wprawdzie znaczący, ale to jest już uzależnione od behawioralnych aspektów przywództwa politycznego. Nie zmienia to faktu, że „rdzeniem egzekutywy” pozostaje monarcha bądź prezydent. Sytuacja nieco komplikuje się w przypadku reżimów wojskowych, gdyż w nich kluczowa rola może przypaść jednemu z najwyższych oficerów lub decyzje mogą być podej-

20 Cyt. za: K. von Beyme: Institutional Engineering and Transition to Democracy. In: De‑ mocratic Consolidation in Eastern Europe. Vol. 1: Institutional Engineering. Ed. J. Zielonka. New York 2001, s. 3. 21 R.A.W. Rhodes: From Prime Ministerial Power to Core Executive. In: Prime Minister, Ca‑ binet and Core Executive. Eds. R.A.W. Rhodes, P. Dunleavy. London 1995, s. 12. 22 Rafał Glajcar

mowane kolegialnie. W tym przypadku bardzo istotne znaczenie będzie miał kontekst sytuacyjny, rozstrzygający o uformowaniu się określonego centrum podejmowania decyzji. W odniesieniu do dualistycznych modeli władzy wykonawczej sprawa się bardziej komplikuje. W tym przypadku bowiem na scenie politycznej obok organu jednoosobowego (prezydent, monarcha) pojawia się organ kolegialny – rząd. Sposób funkcjonowania podzielonej egzekutywy, a przede wszystkim przebieg procesów podejmowania decyzji, może być bardzo zróżnicowany. Zasadnicze znaczenie w tej materii będą miały konkretne warunki, w których został za- implementowany model dwuczłonowej władzy wykonawczej. Istotny będzie nie tylko zakres kompetencyjny organów egzekutywy, lecz także determinowane układem sił politycznych i czynnikami behawioralnymi wzajemne relacje po- między nimi. W końcu, nie należy pomijać również relacji pomiędzy szefem rządu, ministrami i aparatem biurokratycznym. Zwrócił na to uwagę między innymi Robert Elgie, wyodrębniając sześć modeli dystrybucji władzy wewnątrz dualistycznych egzekutyw22. Pierwszym z nich jest rząd monokratyczny, opie- rający się na jednoosobowym przywództwie. W rzeczywistości występuje on w dwóch odmianach: rządu prezydenckiego bądź rządu premierowskiego (kanclerskiego). W zależności od sytuacji „rdzeniem egzekutywy” jest prezydent lub premier. Gabinet natomiast pozostaje ich organem pomocniczym, zajmującym się różnymi obszarami polityki państwa. Ministrowie pełnią bardziej rolę przedstawicieli szefa rządu, a biurokracja zajmuje się nie tyle wypracowywaniem decyzji, ile ich implementacją. Szef egzekutywy (prezydent lub premier) podejmuje kluczowe decyzje polityczne, jak również określa sposób prowadzenia polityki państwa. Na przeciwległym biegunie znajduje się model rządu kolektywnego, który charakteryzuje się działaniem stałego, niewielkiego pod względem liczby two- rzących go osób gremium przywódczego, w ramach którego wypracowywane są decyzje polityczne. Najistotniejsze zaś jest to, że żaden z członków takiego zespołu nie ma pozycji dominującej. Wskazując na gremium przywódcze, należy podkreślić, że nie zawsze musi to być gabinet. Może to być bowiem np. system komisji gabinetowych stanowiących swoiste przedłużenie rządu. Podobnie jak w poprzednim, także w opisywanym modelu biurokratom przypada wyłącznie zadanie wdrażania podjętych decyzji politycznych. Kolejny model stanowi rząd ministerialny. W tym przypadku można mówić o znaczącym upodmiotowieniu ministrów, którzy jako szefowie resortów mają istotny wpływ na podejmowanie decyzji w obszarach znajdujących się pod ich nadzorem i przez nich kierowanych. W ramach modelu rządu ministerialnego

22 R. Elgie: Models of Executive Politics: a Framework for the Study of Executive Power Rela‑ tions in Parlaimentary and Semi‑Presidential Regimes. „Political Studies” 1997, Vol. XLV, Issue 2, s. 222–225. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 23

żaden indywidualny organ nie zyskuje pozycji dominującej w strukturze egzekutywy. Decyzje mniejszej i średniej wagi są podejmowane samodzielnie przez ministrów. Podobnie sprawa wygląda z decyzjami o znaczeniu strategicznym, z tym że takie mogą wymagać szerszej akceptacji. Nawet jeśli tak się dzieje, to sama decyzja jest jednak autorstwa ministra. W zależności od okoliczności prezydentowi, premierowi bądź gabinetowi przypada co najwyżej rola podmiotu koordynującego politykę rządową, zaś biurokracja koncentruje się, podobnie jak w przypadku dwóch poprzednich modeli, na implementacji decyzji podjętych na szczeblu politycznym. Czwarty model określany jest mianem rządu biurokratycznego. Wypraco- wywanie decyzji należy do kompetencji osób zatrudnionych w poszczególnych resortach. Dla wyodrębnienia tego modelu istotne znaczenie ma przyjęcie zało- żenia, że biurokraci mają odpowiednie przygotowanie, a poza tym, przez swoje długoletnie doświadczenie (nie zmieniają się wraz z alternacją władzy) mają roz- ległą wiedzę w sprawach, którymi się zajmują. Politycy obejmujący funkcje mi- nistrów, premiera bądź prezydenta pozostają na stanowiskach relatywnie krótko. Przekłada się to na ich mniejsze doświadczenie, co w konsekwencji powoduje, że ich rola sprowadza się do prezentowania i obrony na forum publicznym podję- tych decyzji. Faktycznymi ich autorami są jednak biurokraci. Piąty z wyróżnionych modeli jest określany jako rząd podzielony. Charak- teryzuje się on tym, że ograniczona liczba osób w ramach egzekutywy w spo- sób formalny, efektywny i ciągły uczestniczy w rozstrzyganiu ogólnych spraw leżących w zakresie jej kompetencji. Tak więc kilka osób na zasadzie równości uczestniczy w podejmowaniu decyzji. Wszyscy pozostali aktorzy zaś koncentru- ją się na wdrażaniu podjętych decyzji i ich publicznej obronie. W końcu wskazać można również model rządu rozczłonkowanego. W jego ramach obowiązuje podział pracy pomiędzy odpowiednimi resortami i nie ma, albo występuje tylko w niewielkim stopniu, międzyresortowej interwencji mię- dzy nimi. W przeciwieństwie do poprzedniego modelu dystrybucja władzy ma bardziej funkcjonalny charakter. Przedstawiona typologia nie jest oczywiście jedyną, która pojawia się w literaturze przedmiotu. Jako inny przykład można wskazać tę, do której odwołuje się Wiesława Jednaka23. Wskazuje ona na istnienie dwóch podstawowych modeli rządu, a mianowicie biurokratycznego i legislacyjnego. W ramach pierwszego, kluczowa rola przypada „służbom cywilnym”, w ramach drugiego, zasadnicze znaczenie w procesie podejmowania decyzji mają politycy. W obrębie rządu legislacyjnego wyróżnić zaś można cztery różne modele rządowego podejmowania decyzji, co znajduje odzwierciedlenie w zidentyfikowaniu: rządu premierowskiego, rządu gabinetowego, rządu ministerialnego i modelu rządów partii. Zarówno rząd premierowski, jak i ministerialny zostały już opisane. W odniesieniu do

23 W. Jednaka: Gabinety koalicyjne…, s. 18–20. 24 Rafał Glajcar

rządu gabinetowego podkreśla się zaś znaczenie „potężnej egzekutywy”, podej- mującej decyzje kolektywnie. Co istotne, żaden z członków takiego rządu nie uzyskuje pozycji dominującej. Z kolei model rządów partii zakłada, że egzeku- tywę tworzą członkowie partii politycznych bądź osoby, które wprawdzie nie są członkami partii, ale podlegają narzuconej przez nie dyscyplinie. W ten sposób partia bądź partie rządzące są w stanie wywierać skuteczny nacisk na decyzje podejmowane przez organy władzy wykonawczej. Przedstawione koncepcje dotyczące modeli rządów pozwalają zwrócić uwa- gę nie tylko na zagadnienie struktury wewnętrznej, lecz także na problem dystrybucji władzy wewnątrz egzekutywy. Wbrew sugestii Roberta Elgie, że trudno sobie wyobrazić, aby w tym samym państwie i dokładnie w tym samym momencie można było zidentyfikować występowanie przesłanek umożliwiających zakwalifikowanie konkretnego przypadku do dwóch różnych modeli24, a w zgo- dzie z twierdzeniem Wiesławy Jednaki, jednoznaczne zakwalifikowanie krajowej egzekutywy do któregoś z wyżej wymienionych modeli może okazać się zadaniem skomplikowanym. Możliwe bowiem jest łączne występowanie przynajmniej niektórych elementów charakteryzujących różne ze zidentyfikowanych modeli25.

Funkcje władzy wykonawczej

We współczesnych państwach demokratycznych rola organów zaliczanych do władzy wykonawczej jest bardzo istotna. Katalog przypisanych im zadań jest na tyle szeroki, że rywalizacja wyborcza, stanowiąca istotę demokracji w ujęciu proceduralnym, kończy się de facto rozstrzygnięciem dotyczącym tego, które ugrupowanie bądź ugrupowania polityczne obsadzą swoimi przedstawicielami organy egzekutywy. Dotyczy to zarówno instytucji prezydenta, jak i rządu, choć pomiędzy poszczególnymi systemami politycznymi występują różnice wynika- jące ze specyfiki rozwiązań strukturalno‍funkcjonalnych. W państwach, w których prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, obywatele mają możliwość rozstrzygnięcia w sposób bezpośredni bądź pośredni o tym, kto będzie sprawował ten urząd. W sytuacji „scentralizowanej, jednoczłonowej egzekutywy”26 wyborcy decydują o tym, kto będzie przewodził egzekutywie. Z kolei w odniesieniu do republik mieszanych rozstrzygają oni jedynie o obsadzie jednego z organów dualistycznej egzekutywy. Niemniej jednak

24 R. Elgie: Models of Executive Politics…, s. 226. 25 W. Jednaka: Gabinety koalicyjne…, s. 18. 26 Cyt. za: R.R. Ludwikowski: Prawo konstytucyjne porównawcze. Toruń 2000, s. 259. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 25 bez względu na charakter reżimu politycznego wyposażają wybranego w ten spo- sób prezydenta w legitymację, która wzmacnia jego pozycję w relacjach z rządem. Nie tylko wybory prezydenckie, lecz także wyniki elekcji parlamentarnych mogą mieć znaczenie dla obsady stanowisk w ramach krajowej egzekutywy. Za- uważalne jest to w reżimach politycznych, w których realizowana jest zasada po- działu władzy w wersji „liberalnej”, a nie „rygorystycznej”27. W tych pierwszych w akcie wyborczym obywatele rozstrzygają o ukształtowaniu się określonego układu sił politycznych w parlamencie, co w konsekwencji ma większe bądź mniejsze przełożenie na proces formowania rządu. W zależności od charakteru systemu partyjnego, rozstrzygnięcie wyborcze może bezpośrednio wpłynąć na to, które ugrupowanie sformułuje rząd. Często jednakże wynik wyborów nie jest jednoznaczny w tym sensie, że żadnej partii nie udaje się uzyskać bezwzględnej większości mandatów i konieczne staje się stworzenie koalicji gabinetowej. W tej sytuacji rozstrzygnięcie kwestii obsady stanowisk w ramach egzekutywy prze- sunięte zostaje na elity partyjne. Niemniej jednak ostateczna decyzja o politycznym kształcie rządu jest determinowana przede wszystkim wynikiem wyborów parlamentarnych. Nie można również zapominać o tym, że polityczny kształt parlamentu może mieć znacznie dla wyborów prezydenta. Nie we wszystkich reżimach przeprowadza się bowiem powszechne elekcje głowy państwa, ale zadanie to przypisuje się określonemu gremium, którym często jest parlament, albo też kolegium, w skład którego wchodzą parlamentarzyści. W ten sposób polityczny skład parlamentu, będący konsekwencją decyzji obywateli, może być rozstrzygający dla obsady urzędu prezydenta. Kilka wskazanych uwag świadczy jednoznacznie o tym, że rywalizacja polityczna we współczesnym państwie demokratycznym jest w rzeczywistości walką o kontrolę nad organami egzekutywy. Wynika to z szerokiego wachlarza przypisanych im kompetencji oraz wiążących się z nimi możliwościami realizacji określonego programu politycznego przez głównych aktorów sceny politycznej. Pomiędzy poszczególnymi, narodowymi egzekutywami występują znaczą- ce różnice. Dotyczą one nie tylko struktury wewnętrznej władzy wykonawczej, lecz także zakresu kompetencji tworzących ją organów, a w konsekwencji relacji pomiędzy nimi. Dlatego też próbując określić funkcje egzekutywy we współ- czesnym państwie, największą precyzję gwarantowałoby odwoływanie się do konkretnych przypadków. Można by, opierając się na analizie przepisów konstytucyjnych, wskazywać wtenczas określone funkcje ustrojowe przypisane organom egzekutywy. Czasami zadanie to nie jest nadmiernie skomplikowane, zwłaszcza, gdy funkcje te są wprost wyrażone w ustawie zasadniczej. Innym

27 Zob. R.M. Małajny: Rozdział władzy w systemie parlamentarnym. W: Parlamentarny system rządów. Teoria i praktyka. Red. T. Mołdawa, J. Szymanek, M. Mistygacz. Warszawa 2012, s. 61–62. 26 Rafał Glajcar

razem wymagają one jednak wyinterpretowania z przepisów konstytucyjnych. Nie zmienia to jednak faktu, że w ten sposób można jedynie odpowiedzieć na pytanie, jaką rolę w aparacie państwowym ustrojodawca przewidział dla konkretnego organu. Tymczasem zadaniem politologa jest nie tylko wskazanie, „jak być powinno”, ale przede wszystkim „jak jest” i jakie są konsekwencje okreś- lonego stanu rzeczy. Z tego powodu, wychodząc poza pojedyncze przypadki, warto podjąć próbę wskazania funkcji władzy wykonawczej we współczesnym państwie demokratycznym. Określenie „rządzący” odnosi się generalnie do tych aktorów sceny politycznej, którzy mają rozstrzygający wpływ na politykę państwa. W ten sposób uwaga zostaje skoncentrowana na organach władzy wykonawczej, im bowiem przypisuje się funkcję organizacji i aranżacji polityki państwa. One w największym stopniu odpowiedzialne są za formułowanie, a następnie wdrażanie decyzji po- litycznych28. Jean Blondel konstatuje wręcz, że przypisanie egzekutywie funkcji prowadzenia polityki państwa czyni ją najważniejszym ogniwem procesu podejmowania decyzji29. Te ogólne sformułowania oddają to, jak obywatele postrzegają rząd i/lub prezydenta. Szczególnie widoczne jest to przy okazji różnego rodzaju protestów czy innych przejawów obywatelskiego niezadowolenia z polityki pań- stwa. Najczęściej adresatem żądań i postulatów są rządy bądź konkretne osoby zajmujące określone stanowiska w ramach egzekutywy. Względem nich formu- łowane są oczekiwania dotyczące zmiany polityki państwa w danym obszarze, a nierzadko również dymisji osób zajmujących kluczowe stanowiska w organach władzy wykonawczej. W ten sposób na egzekutywę zostaje nałożona szczegól- na odpowiedzialność za kierowanie polityką państwa. Nawiązując do koncepcji Davida Eastona30, można uznać, że organy ją tworzące odgrywają wiodącą rolę w procesie reagowania na bodźce płynące z otoczenia, jak również z samego systemu politycznego. Reagując na nie, ale równocześnie niezależnie od nich podej- mując świadome działania na rzecz osiągnięcia określonych celów politycznych, rozstrzygają o kierunkach polityki państwa i sposobach jej realizacji. Próbując dokonać charakterystyki tej funkcji, należy zwrócić uwagę na fakt, że konkretne stanowiska w ramach egzekutywy obejmują osoby bezpośrednio nominowane przez partie polityczne lub przez nie delegowane do rywalizacji wyborczej, albo przynajmniej przez nie w wyborach popierane. Oczywiście w poszczególnych państwach procesy te mogą przybierać zróżnicowany charakter, podobnie jak sam wewnątrzpartyjny proces nominacyjny może być mniej bądź bardziej sformalizowany. Najistotniejsze jest jednak to, że system powiązań pomiędzy osobami pełniącymi określone funkcje w ramach egzekutywy a partią bądź partiami politycznymi otwiera możliwość realizacji programu politycznego

28 S. Buckley: The Prime Minister and Cabinet. Edinburgh 2006, s. 2. 29 J. Blondel: Comparative Government…, s. 268–269. 30 D. Easton: An Approach to the Analysis of Political Systems. „World Politics” 1957, Vol. 9, No. 3, s. 383–400. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 27 tych ugrupowań. Obsadzając swoimi przedstawicielami stanowiska w organach egzekutywy, osiągają one w efekcie, że programy polityczne partii w całości bądź przynajmniej w części stają się zbiorami celów i zamierzeń egzekutywy, a więc tej części władzy, której przypisuje się organizowanie i aranżowanie polityki państwa. Poczynione uwagi nie powinny oczywiście prowadzić do konstatacji, że inne organy, w tym przede wszystkim parlament, są pozbawione możliwości podejmowania decyzji dotyczących polityki państwa. Istotne jest jednak to, że organy władzy wykonawczej są zawsze bardziej spójne pod względem politycznym niż parlament. W przypadku reżimów prezydenckich nie wymaga to szerszego uzasadnienia. Z kolei w odniesieniu do egzekutyw, w których zasadnicza rola przypada rządowi ponoszącemu odpowiedzialność przed parlamentem, możliwe są różne sytuacje. Największą spójnością polityczną charakteryzują się rządy jednopartyjne. W przypadku rządów koalicyjnych konieczne staje się znalezienie porozumienia, które najczęściej wyraża umowa zawierana przez uczestników koalicji gabinetowej. Charakterystyczne jest natomiast to, że, poza rzadko spo- tykanymi wyjątkami (koalicje nadwyżkowe, będące np. wyrazem porozumienia narodowego w sytuacjach nadzwyczajnych), liczba ugrupowań tworzących koalicje gabinetowe jest mniejsza od ilości podmiotów posiadających reprezentację parlamentarną. O ile więc skład parlamentów w mniejszym lub większym stopniu odzwierciedla podziały występujące w społeczeństwie, o tyle rządy koalicyjne są konsekwencją porozumienia się ugrupowań zamierzających realizować wspólne cele polityczne. Rozstrzyganie o kierunkach polityki państwa i sposobach jej realizacji obejmuje wielorakie działania, które analizować można w dwóch wymiarach: koncepcyjnym i decyzyjnym. Pierwszy z nich jest konsekwencją reagowania na bodźce płynące z otoczenia, jak również wynika z wizji dotyczącej działań, które są niezbędne z punktu widzenia realizacji określonych celów wyrażonych w programie politycznym. Obejmuje on więc zarówno strategię długoterminową, jak i działania wynikające z bieżących potrzeb. Zagadnienia te z jednej strony sta- nowią przedmiot zainteresowania opinii publicznej, z drugiej zaś, przedstawicie- lom egzekutywy stwarzają możliwość dotarcia do społeczeństwa z pozytywnym przekazem na temat programu jej działania. Istotne zatem stają się wykorzy- stywane kanały komunikacji. Mogą one przyjmować zarówno sformalizowaną postać, czego przykładem może być np. exposé szefa rządu czy prezydenckie orędzia do narodu, jak i mniej zinstytucjonalizowane formy wpływu na opi- nię publiczną, jak np. konferencje prasowe. W wydarzeniach tych niezmiernie istotną rolę odgrywają media, jednakże szersze koncentrowanie się na ich roli wykraczałoby już poza ramy niniejszego opracowania. Wymiar koncepcyjny przejawia się między innymi w działaniach zmierza- jących do kontrolowania agendy parlamentarnej. Najczęściej organy egzekutywy czynią to poprzez korzystanie z prawa inicjatywy ustawodawczej. Nawet jeśli 28 Rafał Glajcar

w myśl ustawy zasadniczej prawa tego są pozbawione, to korzystają z innych sposobów, by ich propozycje ustawodawcze trafiły pod obrady parlamentu31. Nie ulega zatem wątpliwości, że przez działania koncepcyjne organy władzy wykonawczej kreują listę spraw ważnych, patrząc z perspektywy osiągania ce- lów w różnych obszarach polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Wymaga to nie tylko ich aktywności, lecz nierzadko wymuszają one zaangażowanie innych organów państwowych w realizację określonych zadań. Nie mniej istotne jest również to, że w ten sposób mogą one wpływać na zagadnienia stanowiące przedmiot dyskursu publicznego. Twórczy charakter aktywności krajowej egzekutywy przejawia się nie tylko w działalności o charakterze koncepcyjnym, lecz także decyzyjnym. Jest to konsekwencja przyznawania organom władzy wykonawczej szerokiego zakresu władzy. Jak zauważa Simon Hix, współczesne egzekutywy są wyposażone w dwa rodzaje władzy: polityczną i administracyjną32. Analiza wymiaru decyzyjnego w odniesieniu do funkcji rozstrzygania o głównych kierunkach polityki państwa jednoznacznie nawiązuje do pierwszego z wymienionych rodzajów władztwa. Działalność współczesnych egzekutyw krajowych wskazuje na istnienie ilościowo imponującego katalogu spraw, które wymagają politycznego rozstrzygnięcia na poziomie wykonawczym. Nie chodzi przy tym jedynie o wdrażanie decyzji pod- jętych na poziomie parlamentarnym, ale o podejmowanie decyzji władczych. Ze względu na wielość pól decyzyjnych, do których odnosi się aktywność organów władzy wykonawczej, istnieje znaczące zróżnicowanie co do przedmiotu decyzji. Poza tym mają one charakter prawny (mając uzasadnienie prawne i powodu- jąc skutki prawne) bądź faktyczny (nie posiadając bezpośredniego uzasadnienia prawnego i nie wpływając wprost na powstawanie stosunków prawnych). Nie spo- sób pominąć również tego, że wiele decyzji ma rutynowy charakter. Cechuje je powtarzalność wynikająca z cykliczności określonych działań. W odniesieniu do organów władzy wykonawczej jest to szczególnie widoczne. Równocześnie jednak znacząca część podejmowanych decyzji jest wynikiem zaistnienia sytuacji nie- spodziewanej, nowej, nieprzewidywalnej. W takich przypadkach konieczne jest posiadanie umiejętności kreatywnego działania33. Widać wtedy, jak w sferze prowadzenia bieżącej polityki państwa wymiar koncepcyjny łączy się z decyzyjnym. Poza rozstrzyganiem o kierunkach polityki państwa i sposobach jej realizacji, władzy wykonawczej przypisuje się również funkcję, którą określić moż-

31 Doskonałym przykładem jest Prezydent Stanów Zjednoczonych Ameryki, który nie posiada wprawdzie prawa inicjatywy ustawodawczej, a mimo to, jak pisze Wojciech Zakrzewski, „powszechnie wiadomo, iż około 80 procent projektów wpływających do Kongresu jest wynikiem faktycznej inicjatywy administracji prezydenckiej”. Cyt. za: W. Zakrzewski: Ustrój po‑ lityczny Stanów Zjednoczonych Ameryki. W: Ustroje państw współczesnych. Red. W. Skrzydło. Lublin 2000, s. 194. 32 S. Hix: System polityczny Unii Europejskiej. Przeł. A. Komasa. Warszawa 2010, s. 55. 33 Z.J. Pietraś: Decydowanie polityczne. Warszawa–Kraków 1998, s. 135. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 29 na mianem administracyjnej. Analizować ją można, podobnie jak poprzednią, w dwóch wymiarach: implementacyjnym i koordynacyjnym. Wymiar implementacyjny odnosi się do tej części aktywności egzekutywy, która wiąże się z wdrażaniem postanowień zawartych w ustawach będących wy- tworem parlamentu. Ta sfera odnosi się więc do roli, jaką egzekutywie przypisano w klasycznej wersji zasady podziału władzy. W związku z tym wydawać by się mo- gło, że realizacja funkcji administracyjnej nie wiąże się z działalnością o charakterze twórczym. Taka konstatacja byłaby jednak znacznym uproszczeniem. Jeden z autorów pisze wręcz o tym, że implementacyjną rolę egzekutywy „można […] sprowadzić do formy działalności państwowej, wyróżniającej się tym, że nosi charakter wykonawczo‍zarządzający”34. Okazuje się więc, że implementacja przepisów ustawowych wymaga podejścia cechującego się kreatywnością. Element „zarządza- jący” przejawia się zaś w tworzeniu norm prawnych konkretniejszych w stosunku do norm ustawowych. To z kolei nie jest czynność mechaniczna czy odtwórcza, ale wymaga wiedzy, umiejętności i swego rodzaju wizjonerstwa, aby dostosować dy- rektywy określone na poziomie ustawowym do konkretnej rzeczywistości. Organy egzekutywy mają zatem do odegrania bardzo ważną rolę w tym zakresie. Bez ich zaangażowania niemożliwe jest bowiem urzeczywistnienie zamiarów ustawodawcy. Implementacyjna działalność egzekutywy otwiera przed tworzącymi ją organami szansę wyjścia poza literalnie rozumiane wykonawstwo i stawia je w roli współtwórców decyzji politycznych podjętych przez parlament w formie ustaw, „nie w sensie abstrakcyjnym, ale konkretnosytuacyjnym”35. Sposób wykonania decyzji ma bowiem istotny wpływ na skutki ich wejścia w życie. Warto zwrócić uwagę na to, że implementacyjna działalność egzekutywy jest ściśle powiązana z wymiarem koncepcyjnym funkcji rozstrzygania o kierunkach polityki pań- stwa i sposobach jej realizacji. Ta ostatnia wiąże się w znacznej mierze z wyobra- żeniami na temat sposobów kierowania polityką państwa. Z kolei implementacja stanowi swego rodzaju zderzenie pierwotnej wizji z rzeczywistością. W trakcie procesu wdrażania postanowień wyrażonych w aktach prawnych autorstwa parlamentu organy egzekutywy mogą zatem przez ustanawianie przepisów odno- szących się do konkretnych warunków osiągać założone wcześniej cele. Funkcję administracyjną należy analizować również w wymiarze koordynacyjnym. Związane jest to z mnogością spraw, którymi zajmują się organy egzekutywy w państwie współczesnym. Wymaga to stworzenia odpowiedniej struktury organizacyjnej, obejmującej wyspecjalizowane instytucje wyposażone w określone kompetencje. W konsekwencji niezbędna staje się odpowiednia koordynacja działań przez nie podejmowanych, w celu zapewnienia spójności polityki państwa i przeciwdziałania sytuacji, w której podejmowane będą działania względem siebie konkurencyjne. Koordynacja winna być rozpatrywana nie tylko

34 Cyt. za: E. Zieliński: Nauka o państwie i polityce. Warszawa 2001, s. 184. 35 Z.J. Pietraś: Decydowanie polityczne…, s. 163. 30 Rafał Glajcar

w aspekcie podmiotowo‍przedmiotowym, lecz także temporalnym. Nie wszystkie kwestie mogą być zrealizowane w tym samym czasie. Często konieczne jest podjęcie decyzji o kolejności realizacji spraw. Dlatego funkcja administracyjna w wymiarze koordynacyjnym wiąże się z podejmowaniem decyzji w zakresie ustalania priorytetów. Wymaga to umiejętności wkomponowania celów politycznych w określoną sytuację wyznaczoną stopniem zaawansowania procesów rozwojowych w danym obszarze. Koordynacja staje się więc istotnym elementem efektywnej działalności implementacyjnej egzekutywy36. W państwie współczesnym coraz częściej dostrzega się jednak istotną zmia- nę w sposobie rządzenia i kierowania społeczeństwem. Niniejsze opracowanie poświęcone jest wprawdzie problematyce władzy wykonawczej, a więc siłą rzeczy w centrum zainteresowania znajdują się hierarchiczne struktury funkcjo- nujące w ramach państwa, tym niemniej nie sposób pozostać całkowicie obo- jętnym wobec nowego stylu rządzenia, określanego mianem governance, który stanowi uzupełnienie tradycyjnego stylu rządzenia, kryjącego się pod pojęciem government. Zagadnienie to, związane z procesem rządzenia, wskazuje na istot- ną zmianę nie tylko w sposobie kreowania polityki, lecz także roli i znaczenia egzekutywy w państwie współczesnym. Mimo iż samo pojęcie governance stanowi wyzwanie dla przedstawicieli nauk społecznych i nadal wymaga dopre- cyzowania37, to jednak jego wpływ na zmianę sposobu analizowania procesów rządzenia w państwie współczesnym nie podlega dyskusji. W efekcie zmienia się koordynacyjna rola organów egzekutywy w ramach realizacji przez nie funkcji administracyjnej. Ryszard Herbut zwraca uwagę na zmiany w rzeczywistości politycznej, których egzemplifikacją są m.in.: „kształtowanie się zorganizowanego społeczeństwa, daleko idące funkcjonalne zróżnicowanie i specjalizacja, poszerzenie zakresu problemów, które rząd musi rozstrzygnąć, decentralizacja i fragmentaryzacja państwa, transnacjonalizacja polityki, zacieranie się granic między sektorem publicznym i prywatnym”38. Determinują one pojawianie się wielu podmiotów, których aktywność koryguje realizację funkcji administracyjnej egzekutywy w wymiarze koordynacyjnym. Efektywność działań podejmowanych w tym obszarze wymaga wyjścia poza wertykalne mechanizmy kierowania i kontroli oraz dostrzeżenia, że koordynacja wymaga również odwo- ływania się do negocjacji i przetargów z wieloma funkcjonującymi w przestrzeni społecznej podmiotami. Mówiąc więc o koordynacyjnej roli organów egzekuty-

36 J. Blondel: Comparative Government…, s. 270. 37 K. van Kersbergen, F. van Waarden: ‘Governance’ as a bridge between disciplines: Cross‑disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, ac- countability and legitimacy. „European Journal of Political Research” 2004, Vol. 43, s. 144–152. 38 Cyt. za: R. Herbut: Reżimy regulacyjne – kontekst kształtowania i konsekwencje. Referat zaprezentowany w trakcie II Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Systemów Politycznych pt. „System polityczny – od nowoczesnej do ponowoczesnej rzeczywistości polityki”, Trzebnica, 20–21 maja 2013 r., s. 4. Władza wykonawcza w państwie współczesnym… 31 wy w państwie współczesnym, należy się koncentrować nie tylko na układach hierarchicznych, lecz także relacjach horyzontalnych, przejawiających się nie tyle w kierowaniu i kontroli, ile w dostosowywaniu się i poszukiwaniu wspólnego mianownika dla podejmowanych decyzji. Analizując współczesne egzekutywy, wskazać można jeszcze na realizo- waną przez nie funkcję reprezentacji państwa, z tym że można ją rozpatrywać w dwójnasób. Po pierwsze, w państwie współczesnym na ogół organem władzy wykonawczej jest głowa państwa, której – bez względu na to czy jest to monarcha czy prezydent – przypisuje się funkcję reprezentacji państwa. Jest to wynik wielowiekowej tradycji, gdyż w przeszłości osoba pełniąca urząd głowy państwa uważana była za suwerena i faktycznie za podmiot prawa międzynarodowego. W konsekwencji do dzisiaj w prawie międzynarodowym przyjmuje się, że wśród wielu organów upoważnionych do wyrażania woli państwa, szczególne miejsce przypada właśnie głowie państwa39. Na funkcję reprezentacji państwa należy zresztą spojrzeć szerzej, odnosi się ona bowiem również do relacji wewnątrzpań- stwowych. Jej istotność w odniesieniu do instytucji głowy państwa wyraża się m.in. w fakcie jej powszechnej konstytucjonalizacji40. Po drugie, przypisywaną egzekutywie funkcję reprezentacji można rozpa- trywać również w kontekście postępów procesów integracyjnych w wymiarze międzynarodowym. Przykładem jest Unia Europejska, w ramach której znacz- na część podejmowanych decyzji wiąże się z aktywnością organów zaliczanych do władzy wykonawczej w poszczególnych państwach członkowskich. Wskazać można chociażby na specyfikę działalności Rady Unii Europejskiej, postrzeganej jako przedstawicielstwo interesów państw członkowskich. Jej skład personalny jest odzwierciedleniem składu rządów w tych państwach. Jeśli więc Rada UE skła- da się z przedstawicieli rządów krajowych, to można uznać, że realizowana jest przez nich funkcja reprezentacji państwa i to w sferze realnych, a nie wyłącznie symbolicznych, działań41. Uwzględnienie obydwu aspektów funkcji reprezentacji ukazuje istotną rolę organów władzy wykonawczej w państwie współczesnym.

Podsumowanie

Znaczenie, jakie przypisuje się organom władzy wykonawczej w państwie współczesnym, stawia je w centrum uwagi politologów zajmujących się syste-

39 J. Sutor: Prawo dyplomatyczne i konsularne. Warszawa 1993, s. 31. 40 R.R. Ludwikowski: Prawo konstytucyjne…, s. 387. 41 Por.: M. Grzybowski: Rada Ministrów i administracja rządowa a członkostwo Polski w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia konstytucyjne). „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 3 (68), s. 13–14. 32 Rafał Glajcar

mami politycznymi. Faktu tego nie zmienia to, że pomiędzy empirycznymi przykładami krajowych egzekutyw występują istotne różnice. Dotyczą one nie tylko struktury wewnętrznej, lecz także zakresu kompetencyjnego organów je tworzących. W państwach Europy Środkowo‍Wschodniej, w których ponad dwadzieścia lat temu rozpoczęły się procesy demokratyzacyjne, testowane są różnego rodzaju rozwiązania instytucjonalne. Wśród najistotniejszych kwestii, z którymi przyszło się zmierzyć ustrojodawcom, były m.in. zagadnienia odnoszące się do pozycji, struktury oraz roli organów władzy wykonawczej, a także sposobu realizacji przez nie przypisanych im funkcji ustrojowych. Problem funkcjonowania egzekutywy w tych państwach wzbudza nadal wiele emocji, co zachęca do podejmowania analiz, które z jednej strony skoncentrują się na warstwie eksplanacyjnej, a z drugiej – na warstwie prognostycznej prowadzonych badań. Dokonywanie tego w oparciu o dobrodziejstwa komparatystyki wydaje się szczególnie atrakcyjne.

Rafał Glajcar

Executive Branch in a Contemporary State – Its Structure and Functions

Summar y

The chapter presents problems concerning the internal structure, the scope of competence as well as relations between executive governing bodies. Apart from the issues on problems of the distribution of executive power, the chapter provides an analysis of executive functions from two perspectives: an implementary and coordinating one. Key words: power, political competition, state, system, political regime

Rafał Glajcar

Die Exekutive in dem gegenwärtigen Staat – Struktur und Funktionen

Zusammenfassung

Das Kapitel schildert die innere Struktur, den Zuständigkeitsbereich und die Wechselbezie- hungen zwischen den einzelnen Organen der Exekutive. Neben den die Machtdistribution in der Exekutive betreffenden Fragen erörtert der Verfasser die von der Exekutive erfüllten Funktionen im Bereich der Realisation und Koordination von Entscheidungen. Schlüsselwörter: Macht, politischer Kampf, Staat, Staatsform, politisches Regierungssystem Rozdział drugi

Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych

Rafał Glajcar

Przedmiotem niniejszego artykułu jest problematyka związana z władzą wykonawczą w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych. Słowa k luczowe: władza wykonawcza, reżim polityczny, reżim parlamentarny, reżim prezydencki, reżim semiprezydencki

Demokratyczne reżimy polityczne

Przedmiotem niniejszego opracowania jest problematyka związana z władzą wykonawczą w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych. Samo pojęcie „reżim polityczny” ma na gruncie nauki o polityce więcej niż jedno znaczenie. Wskazanie na istnienie reżimów demokratycznych sugeruje jednoczesne istnienie reżimów, których do tej grupy zaliczyć nie sposób. Takie rozróżnienie jest możliwe, jeśli przyjąć, że reżim polityczny to „zespół reguł, wartości, zacho- wań oraz relacji charakteryzujących życie polityczne”1. Powstaje zatem pytanie, które reżimy polityczne spełniają wymogi demokratyczne i czy jest to w ogóle możliwe. Na ten problem w swoich rozważaniach zwrócił uwagę m.in. Robert

1 A. Antoszewski: Reżimy polityczne państw europejskich. W: A. Antoszewski, R. Her- but: Systemy polityczne współczesnej Europy. Warszawa 2006, s. 168. 34 Rafał Glajcar

A. Dahl, uwypuklając rozbieżność pomiędzy tym, czym demokracja być powinna, a tym, czym jest w rzeczywistości. Jeśli nawet istnieje możliwość wskazania minimalnych wymogów demokracji, to jednak nie jest jednoznaczne, w którym momencie istniejący reżim zbliżył się na tyle do ideału, że można uznać go za demokratyczny2. Kolejny problem wiąże się ze wskazaniem katalogu cech opisujących idealny reżim demokratyczny. Często w związku z tym przywołuje się emanującą prostotą definicję Josepha A. Schumpetera, który uznał, że „metoda demokratyczna jest tym rozwiązaniem instytucjonalnym dochodzenia do decyzji politycznych, w którym jednostki uzyskują moc decydowania poprzez walkę konkurencyjną o głosy wyborców”3. Mimo że została ona na przestrzeni kilku- dziesięciu lat, które upłynęły od jej sformułowania, poddana szerokiej krytyce, to nadal stanowi punkt odniesienia dla wszystkich pragnących pozostać w nur- cie empirycznych teorii demokracji4. Nadal też nie brakuje tych, którzy starają się demokratyczność reżimu wyrazić w sposób najmniej skomplikowany. Już na początku XXI stulecia zespół kierowany przez Adama Przeworskiego za demokratyczne uznał te reżimy, „w których przeprowadzane są wybory, a opozycja ma szansę na zwycięstwo i objęcie urzędu”5. Zatem podkreślono nie tylko legitymizacyjny aspekt wyborów, ale jednocześnie wskazano na ich wolny charakter wyrażający się w możliwości realnej alternacji władzy. Taki sposób definiowania demokracji pobudza jednak do zadawania kolejnych pytań. Czy sam fakt przeprowadzenia wolnych wyborów może doprowadzić do tego, że reżim niedemokratyczny w jednej chwili stanie się demokratyczny6. To retoryczne pytanie prowadzi w konsekwencji do poszukiwania kolejnych zasad, które powinny leżeć u podstaw funkcjonowania reżimów demokratycznych. Ich lista zaś staje się coraz dłuższa. Przykładem w polskiej literaturze przedmiotu może być propozycja Jana Błuszkowskiego i Daniela Midera. Skonstruowali oni katalog obejmujący dwadzieścia trzy zasady (przeciwstawne pary) opisujące idealny reżim demokratyczny i niedemokratyczny7. W tym kontekście warto jednak powtórzyć pytanie stawiane przez Andrzeja Antoszewskiego i Ryszarda Herbuta, czy formułowa-

2 R.A. Dahl: Demokracja i jej krytycy. Przeł. S. Amsterdamski. Kraków–Warszawa 1995, s. 13. 3 J.A. Schumpeter: Kapitalizm, socjalizm, demokracja. Przeł. M. Rusiński. Warszawa 1995, s. 336–337. 4 A. Antoszewski: Współczesne teorie demokracji. W: Studia z teorii polityki. T. 2. Red. A.W. Jabłoński, L. Sobkowiak. Wrocław 1998, s. 12. 5 Cyt. za: A. Przeworski, M.E. Alvarez, J.A. Cheibub, F. Limongi: What Makes De‑ mocracies Endure?. In: The Global Divergence of Democracies. Eds. L. Diamond, M.F. Plattner. Baltimore–London 2001, s. 167. 6 Zob. Z. Blok: Demokratyzacja i konsolidacja demokracji – założenia teoretyczne i prakty‑ ka polityczna. W: Polska i Europa Środkowa. Demokratyzacja. Konsolidacja. Europeizacja. Red. E. Nowak, R. Riedel. Lublin 2010, s. 71. 7 J. Błuszkowski, D. Mider: Demokracja późnej nowoczesności. Warszawa 2012, s. 58–59. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 35 nie kolejnych wymogów reżimom aspirującym do miana demokratycznych nie oddala badaczy od rzeczywistości wyrażonej ich empirycznymi przykładami8. Mając świadomość zasygnalizowanych problemów badawczych, dla potrzeb niniejszej pracy przyjęto, że reżimy demokratyczne powinny spełniać sześć kry- teriów: 1) formalnym i faktycznym podmiotem i źródłem władzy jest naród (lud, obywatele), który rządzi bezpośrednio, najczęściej jednak przez swoich przedstawicieli; 2) kluczową instytucją polityczną są zatem cykliczne i rywalizacyjne wybory; 3) stanowią one mechanizm umożliwiający obywatelom rzeczywisty dostęp do władzy; 4) jednocześnie są one najbardziej skutecznym mechanizmem egzekwowania odpowiedzialności rządzących; 5) przestrzegane są zasady wol- ności i równości obywatelskiej, czego przejawem jest wolność zgromadzania się i zrzeszania ludzi jako realizacja zasady pluralizmu politycznego; 6) w konsekwencji istnieje opozycja polityczna, będąca realną alternatywą dla aktualnie sprawujących władzę, a jej prawa nie są ograniczane przez stosowanie represji ze względu na poglądy polityczne. Jest sprawą oczywistą, że nie wszystkie reżimy w identycznym zakresie spełniają przywołane kryteria. W związku z tym przedstawiciele nauk społecznych skonstruowali wiele indeksów, których celem było wyrażenie różnic pomiędzy empirycznymi reżimami politycznymi w zakresie ich zaawansowania we wdrażaniu standardów demokratycznych (m.in. badania prowadzone przez Freedom House, projekt Polity, indeks Vanhanena itp.). Sformułowanie użyte w tytule niniejszego artykułu, a wskazujące na istnienie „różnych modeli reżimów demokratycznych”, sygnalizuje zaś wewnętrzną niejednolitość reżimów uznanych za spełniające minimalne wymogi demokracji. Dalsza część rozważań poświęcona będzie problematyce reżimów politycznych w wąskim znaczeniu, rozumianych jako „normatywne i faktyczne zależ- ności charakteryzujące stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą”9. Władza wykonawcza, mimo formalnego i faktycznego znaczenia, jakie przypisuje się jej we współczesnym państwie, pozostaje tylko jedną z gałęzi podzielonej władzy. Uwzględniając jej strukturę wewnętrzną, jak również relacje z organami władzy ustawodawczej oraz problematykę odpowiedzialności organów egzekutywy, można przeprowadzić charakterystykę roli i znaczenia władzy wykonawczej w parlamentarnym, prezydenckim i semiprezydenckim modelu demokratycznych reżimów politycznych. Dalsza narracja wskazywać będzie na poruszanie się w obrębie tych trzech modeli, co siłą rzeczy prowadzić musi do pewnych uogólnień. Życie polityczne natomiast jest na tyle bogate, że codziennie przekonuje o niejednolitości empirycznych przykładów zaliczanych do jednego z trzech wymienionych modeli. Państwa Grupy Wyszehradzkiej stanowią w tym względzie poligon doświadczalny. Zatem w obliczu odważnych eksperymentów

8 A. Antoszewski, R. Herbut: Systemy polityczne współczesnego świata. Warszawa 2006, s. 20. 9 Cyt. za: ibidem, s. 309–310. 36 Rafał Glajcar

ustrojowych, które charakteryzują państwa Europy Środkowej, pojawia się pytanie o przydatność tradycyjnych modeli reżimów politycznych. Czy obserwowane praktyki doprowadzą do wykształcenia się nowych modeli, czy też empiryczne przykłady reżimów politycznych są wyłącznie „synergią ciągłości i zmiany, zawierając w sobie elementy klasyczne (historycznie wytworzone i ukształto- wane) z elementami nowatorskimi, będącymi skutkiem koniecznych zabiegów akomodacyjnych”10.

Reżim parlamentarny

Parlamentaryzm jest nie tylko najstarszym z reżimów politycznych w wąs- kim znaczeniu, lecz także tym, który stanowił podstawowy wzorzec dla ustrojodawców w państwach późniejszej Grupy Wyszehradzkiej, po ich wejściu na ścieżkę demokratycznego rozwoju. Nie oznacza to oczywiście, że pomiędzy poszczególnymi państwami nie występują żadne różnice, wszak, jak słusznie zauważa Jarosław Szymanek, właściwie powinno się mówić o istnieniu „rodziny reżimów parlamentarnych”11. W ten sposób uwaga zostaje skoncentrowana na odmiennych sposobach łączenia określonych rozwiązań i mechanizmów ustrojowych w ramach specyficznych warunków, w których model ten jest realizowany. Bardzo charakterystyczne przy tym jest to, że wielowariantowość reżimu parlamentarnego odnosi się de facto do struktury wewnętrznej władzy wykonawczej, jej relacji z organami władzy ustawodawczej oraz specyfiki me- chanizmów egzekwowania odpowiedzialności egzekutywy w wymiarze politycznym. W reżimie parlamentarnym władzę wykonawczą powierza się organowi ko- legialnemu, zwyczajowo określanemu jako rząd. Jest to „kolegialne centrum de- cyzyjne, poprzez którego działania najpełniej objawia się wola partii lub koalicji określanych jako rządzące”12. Nawet jeśli głowa państwa formalnie uznawana jest za organ władzy wykonawczej, to nie zmienia to faktu, że podstawowym organem egzekutywy pozostaje rząd. Z kolei pozycja ustrojowa prezydenta (monarchy) jako organu władzy wykonawczej tylko w pewnym stopniu (i to niewielkim) wyczerpuje zagadnienie statusu tej instytucji w ramach reżimu parlamentarnego13.

10 J. Szymanek: Ciągłość i zmiana konstytucyjnych systemów rządów: egzemplifikacja ewolu‑ cji w systemach politycznych. W: Ewolucja, dewolucja, emergencja w systemach politycznych. Red. J. Szymanek, M. Kaczorowska, A. Rothert. Warszawa 2007, s. 14–15. 11 Cyt. za: ibidem, s. 32. 12 Cyt. za: A. Antoszewski: Władza wykonawcza. W: Systemy polityczne..., s. 260. 13 Por.: R. Mojak: Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej. Lublin 2007, s. 119. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 37

Jego uprawnienia w tym obszarze mają charakter formalny, a korzystając z nich, musi uwzględniać stanowisko parlamentu lub rządu14. Elementem komplikują- cym jednoznaczną ocenę pozycji prezydenta w ramach dualistycznej egzekutywy jest natomiast sposób jego wyboru. W ramach reżimów politycznych posiadają- cych cechy modelu parlamentarnego coraz częściej wprowadza się mechanizm powszechnej elekcji prezydenckiej. To w oczywisty sposób oddziałuje na kwestie legitymizacji władzy prezydenckiej, co z pewnością utrudnia jednoznaczną ocenę funkcjonowania egzekutywy w ramach parlamentarnego modelu reżimu politycznego. Jeśli zaś temu rozwiązaniu towarzyszy wzrost zakresu uprawnień głowy państwa, to należy rozstrzygnąć, czy nadal realizowany jest model parlamentarny, czy też należy raczej mówić o przesunięciu w kierunku semiprezydencjalizmu. Przy okazji ten problem zachęca do postawienia pytania dotyczącego przydatności modeli teoretycznych w analizie empirycznych przykładów reżimów politycznych. Kolegialność egzekutywy jako cecha konstytutywna parlamentarnego modelu reżimu politycznego nie oznacza, że relacje wewnątrz rządu mają wyłącznie horyzontalny wymiar. Jest to konsekwencja wielowiekowej ewolucji tegoż modelu, która prowadziła do zastępowania kolegialnego sposobu działania rządu przywództwem o charakterze monokratycznym. W tym zakresie nie nastąpiła oczywiście pełna uniformizacja, a empiryczne przykłady wskazują na zróżnico- wanie w zakresie dystrybucji władzy wewnątrz krajowych egzekutyw, o czym Czytelnik mógł się dowiedzieć z rozdziału pierwszego. Bez względu na różnice pomiędzy poszczególnymi modelami reżimów politycznych, współcześnie zaobserwować można tendencję polegająca na centralizacji przywództwa w ramach egzekutywy. W odniesieniu do reżimu parlamentarnego prowadzi to do wyeksponowania roli szefa rządu. W wielu państwach staje się on główną postacią na arenie politycznej, zyskując nie tylko dominującą pozycję w ramach rządu, czy szerzej – egzekutywy, lecz także dysponuje real- ną możliwością kontrolowania i sterowania parlamentarnym zapleczem rządu. Zjawisko to określić można wręcz jako swoistą „prezydencjalizację reżimów parlamentarnych”15, choć jego natężenie w odniesieniu do poszczególnych przy- padków nie jest identyczne. Można także znaleźć przykłady reżimów, w których w zasadzie proces ten jest niedostrzegalny16.

14 B. Banaszak: Egzekutywa w Polsce – stan obecny i uwagi „de lege fundamentali ferenda”. „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 3 (74), s. 12. 15 Zob. T. Poguntke, P. Webb: The Presidentialization of Politics in Democratic Societies: A Framework for Analysis. In: The Presidentialization of Politics. A Comparative Study of Modern Democracies. Eds. T. Poguntke, P. Webb. Oxford 2007. Nie wszyscy autorzy podzielają pogląd o prezydencjalizacji reżimów parlamentarnych w znaczeniu znanym z doświadczeń amerykań- skich. Zob. S. Buckley: The Prime Minister and Cabinet. Edinburgh 2006, s. 106. 16 R. Glajcar: Egzekutywa we współczesnych reżimach demokratycznych. „Athenaeum. Pol- skie Studia Politologiczne” 2013, nr 38, s. 193. 38 Rafał Glajcar

Zasygnalizowane tendencje w rozwoju parlamentarnego modelu reżimu politycznego nie zmieniają jednak faktu, że jego cechą charakterystyczną pozostaje kolegialność egzekutywy, choć sposób podejmowania decyzji wewnątrz rządu oraz relacje między jego członkami są istotnym elementem różnicującym jego empiryczne przykłady. Dla zobrazowania tego zagadnienia, poza elementami analizy instytucjonalnej, niezbędne staje się odwołanie także do behawioralnych aspektów przywództwa politycznego, które w znaczącym stopniu wpływają na praktyczny wymiar rządzenia. Mimo różnic w sposobie definiowania parlamentarnego modelu reżimu politycznego, przejawiających się w tworzeniu mniej bądź bardziej rozbudowanych katalogów jego cech konstytutywnych, jedna z nich powtarza się we wszystkich opracowaniach poświęconych tej problematyce. Chodzi mianowicie o parlamen- tarną odpowiedzialność rządu, którą uznaje się za kluczową instytucję reżimu parlamentarnego. Niektórzy politolodzy wyłącznie w oparciu o tę cechę klasy- fikują demokratyczne reżimy polityczne. Jednym z nich jest José Antonio Chei- bub, którego ustalenia obrazuje schemat 1.

Schemat 1 Klasyfikacja demokratycznych reżimów politycznych

DEMOKRACJE Czy rząd ponosi odpowiedzialność przed parlamentem?

NIE TAK Demokracje prezydenckie Czy prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych?

TAK NIE Czy rząd ponosi odpowiedzialność przed prezydentem? Demokracje parlamentarne

TAK NIE Demokracje mieszane Demokracje parlamentarne

Źródło: J.A. Cheibub: Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. New York 2009, s. 35.

Wyjaśnienie kwestii politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem wymaga krótkiego odwołania się do zasady podziału władzy. W odniesieniu do modelu parlamentarnego istnieją bowiem w literaturze przedmiotu pewne rozbieżności. Otóż niektórzy autorzy zakładają wręcz, że zasada ta nie ma w tym przypadku zastosowania. Jak pisze Andrzej Pułło, w reżimie, „gdzie Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 39 bez żadnych ograniczeń tworzy się instytucje uzależniające nawzajem władze od siebie, tam nie można mówić o realizacji zasady podziału władzy. Może co najwyżej być widoczna zasada równoważenia władz, którą jednak więcej dzieli niż łączy z zasadą podziału władzy”17. Czy rzeczywiście w reżimie parlamentarnym zasada podziału władzy nie jest realizowana? Właściwe wydaje się raczej podejście Ryszarda M. Małajnego. Autor ten dochodzi do przekonania, że w re- żimach parlamentarnych „istnieje nominalny lub formalny podział władzy”, a dalej konstatuje, że „kanony idei rozdziału władzy pozostały więc w systemie parlamentarnym głównie idealną konstrukcją teoretyczną. Niemniej utrzyma- no przynajmniej ich esencjalną część, a konkretnie formalną równorzędność poszczególnych organów oraz instrumenty służące ich wzajemnemu hamowa- niu się”18. Z tego powodu na reżim parlamentarny należy patrzeć jako na ten, w którym realizowana jest zasada podziału władzy, ale w „liberalnej”, a nie „rygorystycznej” wersji. Bezpośrednio z tym zagadnieniem powiązana jest kwestia reprezentowania woli suwerena. Dla parlamentarnego modelu reżimu politycznego charakterystyczne jest to, że tylko jeden organ posiada demokratyczną legitymizację. Oczywiście dotyczy to parlamentu. W konsekwencji jemu została przypisana kompetencja powoływania organu egzekutywy, jakim jest rząd i permanentnego egzekwowania jego odpowiedzialności. Warto zwrócić uwagę na to, że kształ- tuje się w tym względzie określony łańcuch, którego poszczególnymi ogniwami są: elektorat, parlament i rząd. Jego wyodrębnienie jest konsekwencją realizacji kreacyjnej funkcji wyborów w reżimach demokratycznych19. W wyniku decyzji podjętej przez wyborców wykreowany zostaje określony układ sił politycznych w parlamencie. Może on bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na powołanie rządu. Rozstrzygające w tym względzie są dwa elementy: specyfika systemu partyjnego oraz kultura polityczna elit, przejawiająca się przede wszystkim w ich podejściu do decyzji wyborców. Charakterystyczne natomiast jest to, że mniejsze znaczenie ma konstytucyjnie określony sposób powoływania rządu. Dotyczy to zwłaszcza wskazania podmiotu wyposażonego w prawo desygnowania (po- woływania) premiera i/lub rządu. W rzeczywistości bowiem proces tworzenia rządu uzależniony jest od układu sił politycznych w parlamencie. Sformułowana uwaga nie może jednak prowadzić do całkowitego pomniejszenia roli osoby formalnie desygnującej (powołującej) premiera. Wszak może ona odegrać bardzo ważną rolę w procesie porozumiewania się różnych sił politycznych biorących

17 Cyt. za: A. Pułło: „Podział władzy”. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczes‑ nej dyskusji konstytucyjnej w Polsce. „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 3, s. 22–23. 18 Cyt. za: R.M. Małajny: Rozdział władzy w systemie parlamentarnym. W: Parlamentarny system rządów. Teoria i praktyka. Red. T. Mołdawa, J. Szymanek, M. Mistygacz. Warszawa 2012, s. 62, 93. 19 Szerzej na temat funkcji wyborów w reżimie demokratycznym pisze W. Wojtasik: Funk‑ cje wyborów w III Rzeczypospolitej. Teoria i praktyka. Katowice 2012, s. 54–77. 40 Rafał Glajcar

udział w dyskusjach o utworzeniu rządu. Jej znaczenie wynikać jednak będzie nie tyle z uprawnień formalnych, ile pozainstytucjonalnych uwarunkowań przy- wództwa politycznego. Polityczna kompozycja rządu jest uzależniona bezpośrednio od wyników elekcji parlamentarnej, gdy jeden z podmiotów tej rywalizacji uzyskuje wynik gwarantujący mu większość mandatów deputowanych. Najczęściej zdarza się to w warunkach dwupartyjności, choć oczywiście sytuacje takie mają miejsce także w ramach systemów wielopartyjnych. Wykrystalizowanie się takiego układu sił politycznych na poziomie parlamentarnym daje możliwość powołania jednopartyjnego rządu większościowego. Oznacza to, że ster rządów w państwie przejmuje siła polityczna, która zwycięża w wyborach parlamentarnych20. Można zatem przyjąć, że wola wyborców wyrażona w akcie głosowania znajduje bezpośrednie przełożenie na to, kto będzie rządził w państwie. O wiele częściej zdarza się jednak, że w wyniku wyborów parlamentarnych żadnemu ugrupowaniu nie udaje się zdobyć bezwzględnej większości mandatów. Wówczas naturalnym posunięciem jest tworzenie koalicji gabinetowej. Głów- nym celem jest bowiem wykrystalizowanie stabilnej większości parlamentarnej, która stanowiłaby zaplecze rządu i gwarantowała jego funkcjonowanie w trakcie całej kadencji. Oznacza to, że proces tworzenia rządu nie jest w tym przypadku uzależniony wyłącznie od wyniku wyborów parlamentarnych. Sam proces jego formowania jest wówczas przede wszystkim odzwierciedleniem przetargów koalicyjnych. W tej sytuacji zaś, oprócz wyniku wyborów, które odzwierciedla- ją charakter systemu partyjnego, ważnym zagadnieniem staje się kultura polityczna elit partyjnych biorących udział w tworzeniu koalicji gabinetowej. Istot- nym zagadnieniem jest bowiem to, na ile polityczny skład rządu będzie zgodny z preferencjami obywateli biorących udział w wyborach parlamentarnych, a na ile będzie on podważał decyzję wyborców. Ten element stanowi swoisty baro- metr tego, jak elity partyjne traktują społeczeństwo i państwo. W jakim zakresie respektują one zasadę politycznej reprezentacji oraz czy zdobycie określonych stanowisk ma służyć realizacji programu politycznego, czy też staje się celem samym w sobie. Zwłaszcza w tym drugim przypadku oddziaływanie wyników wyborów parlamentarnych na powołanie rządu ulega istotnemu ograniczeniu. Wskazane możliwe sytuacje dotyczące powoływania rządu stanowią jedynie przykłady. Praktyka polityczna w reżimach parlamentarnych jest bowiem o wiele bogatsza. Do rzadkości nie należą sytuacje, w których przez krótszy lub dłuż- szy okres funkcjonuje w państwie jednopartyjny bądź koalicyjny rząd mniej- szościowy. Podobnie znane są sytuacje, w których, mimo uzyskania przez jedno z ugrupowań bezwzględnej liczby mandatów deputowanych, tworzone są rządy

20 Nie można przyjąć, że zawsze będzie to ugrupowanie polityczne (bądź koalicja wyborcza), która cieszy się największym poparciem wyborców. Systemy wyborcze mogą bowiem prowadzić do deformacji woli wyborców, co w skrajnej sytuacji skutkuje nawet tym, że podmiot rywalizacji wyborczej, który uzyskał największe poparcie, nie zdobywa największej liczby mandatów. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 41 koalicyjne o charakterze nadwyżkowym. Wynika to z faktu, że nie wszystko można i należy sprowadzać do parlamentarnej arytmetyki, ważny jest również polityczny, społeczny i ekonomiczny kontekst, który determinuje zachowania aktorów politycznych. Uzależnienie powstania rządu od układu sił politycznych w parlamencie wpisuje się w generalną zasadę politycznej odpowiedzialności rządu przed jedynym organem na szczeblu ogólnokrajowym, który swoją legitymację opiera bezpośrednio na woli suwerena. Poza tym jednak parlamentarny model reżimu politycznego zakłada również permanentną, formalną odpowiedzialność gabinetu przed parlamentem. Znajduje ona odzwierciedlenie w procedurach wotum zaufania i wotum nieufności. Empiryczne formy ich przejawiania się są zróżni- cowane, co wynika przede wszystkim ze specyfiki reżimów, w ramach których znajdują one zastosowanie. W odniesieniu do wotum zaufania należy zwrócić uwagę, że może ono być albo wyrażane wprost, albo też może mieć postać dorozumianą. W pierwszym przypadku warunkiem funkcjonowania rządu staje się uzyskanie parlamentarnej inwestytury, zaś w drugim – przyjmuje się, że, dopóki nie powstanie więk- szość przeciwna rządowi, może on, w ramach przyznanych mu kompetencji, sprawować władzę. Kolejne zagadnienie w odniesieniu do wotum zaufania stanowi kwestia, któ- remu organowi formalnie wyrażane jest wotum zaufania. Z jednej strony może to być rząd jako organ władzy wykonawczej, z drugiej zaś, opisana wcześniej ten- dencja w zakresie „prezydencjalizacji reżimów parlamentarnych” prowadzi do wzmacniania organów jednoosobowych w ramach egzekutywy. W konsekwencji, np. w ramach tzw. reżimu kanclerskiego (stanowiącego odmianę reżimu parlamentarnego), wotum zaufania udzielane jest szefowi rządu, a nie ministrom21. W końcu, ważne jest również to, że instytucji wotum zaufania nie powinno się interpretować wąsko, czyli wyłącznie w kategoriach inwestytury parlamentarnej. W niektórych reżimach parlamentarnych dopuszcza się bowiem możliwość jego wykorzystania na różnych etapach funkcjonowania rządu, dzięki czemu jest ono znakomitym sposobem legitymizowania rządu w zakresie kierowania bieżą- cą polityką państwa. Oprócz wotum zaufania niezbędne jest zwrócenie uwagi na procedurę wotum nieufności, stanowiącą istotny element, za pomocą którego realizuje się polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem. Wyjątkowość tej procedury wynika przede wszystkim z tego, że zakłada ona ocenno‍egzekucyjną aktywność parlamentu w stosunku do organów władzy wykonawczej. Jej konse- kwencją zaś jest zmiana na kluczowych stanowiskach w aparacie państwowym, która może mieć charakter nie tylko personalny (zastąpienie jednej osoby inną

21 E. Zieliński: Rząd Republiki Federalnej Niemiec. W: E. Zieliński, I. Bokszczanin: Rządy w państwach Europy. Warszawa 2003, s. 197. 42 Rafał Glajcar

w ramach tego samego układu partyjnego), lecz także polityczny (np. rozpad i zmiana koalicji rządzącej). W skrajnej sytuacji może prowadzić do przedterminowych wyborów parlamentarnych, a nawet do krótko‍ bądź długotrwałej destabilizacji na scenie politycznej. Podobnie jak w przypadku wotum zaufania, pomiędzy poszczególnymi re- żimami posiadającymi cechy modelu parlamentarnego występują różnice w zakresie sposobu wykorzystania procedury wotum nieufności. Biorąc pod uwagę aspekt podmiotowy, należy zwrócić uwagę, że wotum nieufności może być kie- rowane w stosunku do rządu jako całości, szefa kolegialnej egzekutywy i/lub poszczególnych ministrów. Kolejna kwestia odnosi się do arytmetyki parlamentarnej. W tym zakresie należałoby przyjąć, że im większa liczba głosów jest potrzebna do wyrażenia wotum nieufności, tym bardziej stabilna jest pozycja organów egzekutywy. W rze- czywistości zagadnienie większości potrzebnej do wyrażenia wotum nieufności winno być każdorazowo analizowane z uwzględnieniem określonego kontekstu, którego najistotniejszą kwestią pozostaje specyfika systemu partyjnego oraz charakteryzujące go wzorce rywalizacji politycznej, determinujące zachowania aktorów politycznych. Procedurę wotum nieufności analizuje się najczęściej w świetle relacji po- między legislatywę i egzekutywą. Jednocześnie nie sposób pominąć logiki relacji rządzący – opozycja. Odwołanie się do wotum nieufności w sposób naturalny wiąże się bowiem z występującym w parlamentach demokratycznych podziałem na zwolenników i przeciwników władzy wykonawczej, czyli rządzących i opo- zycję. Jak podkreśla Juan J. Linz, w każdym systemie politycznym i w każdym czasie funkcjonują podmioty, które są opozycyjnie nastawione względem rzą- dzących. W konsekwencji w reżimach demokratycznych powinno się im stwo- rzyć warunki do uczestnictwa w sprawowaniu władzy w ramach obowiązującego prawa22. Takim zabezpieczeniem praw opozycji jest możliwość złożenia wniosku o wotum nieufności. Wotum nieufności zatem jest elementem, wokół którego grupują się adwer- sarze rządu. Skuteczne przeprowadzenie wniosku o wyrażenie wotum nieufno- ści dla rządu dowodzi co najwyżej powstania większości negatywnej, zdolnej do wymuszenia dymisji rządu. Sytuacja taka może jednak okazać się zarzewiem destabilizacji sceny politycznej, zwłaszcza, jeśli wspomniana większość, osiągając cel (dymisjonując rząd), nie zaproponuje realnej alternatywy wobec dotychczasowego gabinetu. Popularną formą zabezpieczenia się przed tego typu sytuacja- mi jest wprowadzanie mechanizmu racjonalizującego parlamentaryzm w postaci tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Z jednej strony jest to instytucja

22 J.J. Linz: Kryzys, załamanie i powrót do równowagi. W: Władza i społeczeństwo. Antologia tekstów z zakresu socjologii polityki. T. 2. Wybór i oprac. J. Szczupaczyński. Warszawa 1998, s. 35, 44. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 43 stabilizująca pozycję rządu i dyskontująca wpływ opozycji skoncentrowanej wy- łącznie na blokowaniu możliwości jego efektywnego działania, z drugiej jednak, może ona zabezpieczać funkcjonowanie słabych (mniejszościowych) rządów, których odwołanie staje się niemożliwe w obliczu braku większości zdolnej do poparcia kandydatury nowego szefa rządu i w konsekwencji utworzenia gabinetu koalicyjnego. Dostrzegając zarówno zalety, jak i wady tego mechanizmu ustrojowego, jego ocen należy dokonywać, uwzględniając kontekst społeczno ‍‑kulturowo‍polityczny, w którym znalazł on zastosowanie. Dotychczasowe uwagi na temat ustrojowego znaczenia egzekutywy w parlamentarnym reżimie politycznym potwierdzały zasygnalizowany fakt daleko posuniętego uzależnienia od siebie władzy ustawodawczej i wykonawczej w ramach obowiązywania, mimo wszystko fundamentalnej dla tego modelu, zasady podziału władzy. Póki co jednak perspektywa ta była jednostronna, wskazując na to, że powołanie i funkcjonowanie egzekutywy jest oparte na zasadzie jej politycznej odpowiedzialności przed parlamentem. Koniecznie jednak trzeba zwrócić uwagę także na to, jak organy władzy wykonawczej oddziałują na organy władzy ustawodawczej. Jest to tym bardziej interesujące, jeśli uwzględni się obserwowaną we wszystkich modelach reżimów politycznych tendencję po- legającą na wzmacnianiu pozycji organów egzekutywy, co ma przede wszystkim zapewnić skuteczność rządzenia. Rozwiązaniem z nielicznymi wyjątkami stosowanym w reżimach parlamentarnych jest łączenie stanowiska deputowanego z członkostwem w kolegialnym organie egzekutywy (rządzie). Otwiera ono przed rządem realną możliwość dominacji nad parlamentem, a przynajmniej równoważenia jego wpływów. W skonsolidowanych demokracjach na czele rządu stoi bowiem najczęściej lider największego ugrupowania parlamentarnego bądź osoba uzgodniona przez koalicjantów, a funkcje ministerialne pełni „pierwszy garnitur” działaczy partyjnych. W tej sytuacji jest jasne, że będą oni dążyć do kontrolowania środowi- ska parlamentarnego, tak, by stanowiło ono lojalne zaplecze dla rządu. Oczy- wiście w tym względzie sporo zależy od charakteru systemu partyjnego oraz wewnętrznej spójności ugrupowań politycznych tworzących rząd. Dominacja rządu nad większością parlamentarną jest najbardziej prawdopodobna w ramach systemu dwupartyjnego. Wówczas gabinet ma charakter jednopartyjny, co zwiększa prawdopodobieństwo jego stabilności. Z kolei koalicyjność gabinetów wymaga zawierania kompromisów, co oznacza, że nie wszystkie kwestie określo- ne w programach politycznych uczestników koalicji będą zrealizowane. Sprawy sporne mogą stać się przyczyną tarć wewnątrz koalicji, co może się przełożyć na zmniejszenie jej stabilności. Zatem, im wewnętrzna spójność koalicji jest słab- sza, a poziom trwałości gabinetów niższy, tym większe jest prawdopodobieństwo dominacji parlamentu nad rządem. Nie bez znaczenia jest również wewnętrzna spójność/niespójność partii, której(‍ych) przedstawiciele tworzą rząd. Ewentual- na frakcyjność wewnątrz takiego ugrupowania może bowiem, nawet w układzie 44 Rafał Glajcar

formalnie korzystnym pod względem arytmetycznym dla niego, prowadzić do trudności w kontrolowaniu parlamentarnej agendy przez organ egzekutywy. Rozwiązanie, które w sposób najbardziej widoczny równoważy pozycję legislatywy i egzekutywy, stanowi wykorzystywana w wielu reżimach parlamentarnych możliwość przedterminowego rozwiązania parlamentu. Prawo to przypisane jest jednemu z organów egzekutywy (w zależności od rozwiązań narodowych jest to prezydent lub rząd). Oczywiście, kompetencja ta ma znaczącą siłę oddzia- ływania na funkcjonowanie nie tylko reżimu politycznego w wąskim znaczeniu, lecz także całego systemu politycznego. Nie we wszystkich reżimach, w których realizowany jest model parlamentarny, to rozwiązanie instytucjonalne zostało przyjęte. Nie powinno więc być ono traktowane jako konstytutywny element parlamentaryzmu, konieczne natomiast jest sięgnięcie do istoty problemu. Wy- posażenie jednego z organów egzekutywy w tego typu kompetencję należy po- strzegać przede wszystkim jako przejaw korekty zasady podziału władzy i stworzenie egzekutywie możliwości równoważenia kompetencji parlamentu. Dzięki temu dostrzec można działanie zasady podziału władzy w wersji „liberalnej”.

Reżim prezydencki

W przeciwieństwie do reżimów parlamentarnych w prezydencjalizmie pierwszoplanową rolę przypisuje się zasadzie podziału władzy w „rygorystycznej” wersji. Nie oznacza to oczywiście, że w ramach tego modelu występuje całkowita separacja władz, gdyż taki reżim byłby z definicji niefunkcjonalny. Nawiązując do znanego dzieła Richarda Neustada, pt. Presidential Power: The Politics of Leadership, należałoby mówić raczej o systemie oddzielnych instytucji, które współdzielą władzę23, bądź o pragmatycznej postaci separacji władz, do- puszczającej pewne naruszenie stanu separacji funkcjonalnej, ale w ściśle okreś- lonym celu i w wyraźnie zakreślonych granicach24. Jedna z konstytutywnych cech prezydenckiego modelu reżimu politycznego wiąże się bezpośrednio ze strukturą wewnętrzną egzekutywy. Chodzi mianowicie o jej monizm, co oznacza skupienie władzy wykonawczej w jednym organie. W związku z tym, że dotyczy to instytucji prezydenta, można by mówić wręcz o jednoosobowości egzekutywy. Nie stoi to w sprzeczności z faktem, że wokół prezydenta, dysponującego pełnią władzy wykonawczej, funkcjonuje liczny ze- spół bliższych lub dalszych jego doradców, których wpływ na proces podejmowania decyzji nie zależy jednak od konstytucyjnie określonych prerogatyw, ale

23 R. Neustad: Presidential Power: The Politics of Leadership. New York 1960, s. 33. 24 A. Pułło: „Podział władzy”. Aktualne problemy…, s. 22. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 45 czynników o charakterze behawioralnym. Prezydent dysponuje swobodą w zakresie doboru swoich współpracowników (doradców). Przedstawiane przez nich propozycje nie są w żaden sposób wiążące dla prezydenta, któremu przysługuje prawo do podejmowania ostatecznych decyzji. Członkowie administracji prezydenckiej koordynują co prawda określone obszary aktywności egzekutywy, ale ich znaczenie w relacjach z prezydentem jest z formalnego punktu widzenia drugoplanowe. Za kierunek i sposób realizacji polityki państwa w zakresie przypisanym egzekutywie odpowiada tylko prezydent, który jednocześnie ma wyłączność na egzekwowanie odpowiedzialności członków swojej administracji. Charakterystyczne dla prezydencjalizmu jest więc niewystępowanie organu kolegialnego (rządu), który jest kluczowym organem egzekutywy w modelu parlamentarnym. Dzieje się tak, mimo że prezydent najczęściej otoczony jest szerokim gronem doradców. Grupa ta nie dysponuje jednak odrębnymi uprawnieniami, dającymi podstawę do uznania ich za samodzielny organ egzekutywy. W praktyce sposób funkcjonowania administracji prezydenckiej uzależniony jest przede wszystkim od stylu sprawowania urzędu przez polityka zasiadającego w fotelu prezydenckim, który wyznaczają nie tylko instytucjonalne, lecz także pozainstytucjonalne aspekty przywództwa politycznego. To że w reżimie prezydenckim zasada podziału władzy realizowana jest w wersji „rygorystycznej”, znajduje odzwierciedlenie na poziomie daleko posu- niętej wzajemnej niezależności poszczególnych władz. W konsekwencji ważnym aspektem staje się wymiar ich legitymizacji. Na poziomie koncepcyjnym widoczna jest w tym obszarze zasadnicza różnica pomiędzy parlamentaryzmem a prezydencjalizmem. O ile cechą pierwszego z wymienionych modeli reżimów politycznych jest to, że jedynym organem na szczeblu ogólnokrajowym dys- ponującym mandatem uzyskanym bezpośrednio od suwerena jest parlament, o tyle drugi z modeli opiera się na systemie podwójnej demokratycznej legity- mizacji25. Równorzędny argument legitymizacyjny organów legislatywy i egzekutywy stanowi więc czynnik blokujący na poziomie instytucjonalnym domi- nację któregokolwiek z organów we wzajemnych relacjach. Zarówno parlament, jak i prezydent dysponują określonymi zakresami kompetencji, w korzystaniu z których pozostają suwerenni. Oznacza to, że prezydencjalizm nie przewiduje żadnych procedur związanych z egzekwowaniem politycznej odpowiedzialno- ści egzekutywy przed parlamentem. Oczywiście w empirycznych przykładach reżimów prezydenckich pojawiają się różnego rodzaju mechanizmy świadczące o wzajemnym wpływie na siebie organów uosabiających obydwie gałęzie wła- dzy (ustawodawczą i wykonawczą), z tym że należy je postrzegać przez pry- zmat ważnej w prezydencjalizmie zasady równoważenia władz, dopełniającej

25 Szerzej zob.: J.J. Linz: Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Diffe‑ rence?. In: The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives. Vol. 1. Eds. J.J. Linz, A. Valenzuela. Baltimore–London 1994, s. 5–10. 46 Rafał Glajcar

zasadę podziału władzy. W Stanach Zjednoczonych Ameryki, będących jedynym przykładem państwa, w którym ten model reżimu politycznego przetrwał próbę czasu, jest funkcjonalny i stale stanowi atrakcyjny wzorzec ustrojowy we współczesnym świecie, zasada równoważenia władz przyjęła postać „hamulców i równowagi”26. Powszechność wyborów prezydenckich należy rozpatrywać nie tylko w kon- tekście relacji pomiędzy legislatywą i egzekutywą. Ich ważność polega przede wszystkim na tym, że określają one możliwości wpływu aktorów politycznych na funkcjonowanie władzy wykonawczej. W związku z jednoosobowością egzekutywy w prezydenckim modelu reżimu politycznego ten typ elekcji jest de facto grą o sumie zerowej. Tylko jedna z osób ubiegających się o urząd prezydencki zyskuje miano zwycięzcy. Wszyscy pozostali kandydaci, bez względu na różni- cę dzielącą ich od zwycięzcy, są przegranymi – podczas gdy zwycięzca bierze wszystko, przegrani wszystko tracą. Obowiązujący w prezydencjalizmie sposób kreowania egzekutywy w połączeniu z jej strukturą, rozstrzyga o jej faktycznej jednopartyjności. Temu modelowi reżimu politycznego obcy jest zatem problem tworzenia koalicji międzypartyjnych na poziomie funkcjonowania władzy wykonawczej. Dzięki temu udaje się uniknąć jednego z niebezpieczeństw, którym zagrożone są reżimy parlamentarne, a związanego z niestabilnością podstawo- wego organu egzekutywy, jako konsekwencją jego koalicyjnego charakteru. Jednocześnie warto porównać sytuację aktorów politycznych (w parlamenta- ryzmie i prezydencjalizmie), którzy ponoszą porażkę w wyborach wpływających na objęcie stanowisk w ramach egzekutywy. Dla reżimu prezydenckiego charakterystyczne jest to, że rywalizacja o objęcie jednoosobowego organu egzekutywy rozstrzyga się nie przez decyzję parlamentu, ale w drodze powszechnych wybo- rów głowy państwa. W konsekwencji kandydaci, którzy ponieśli porażkę, tracą polityczne znaczenie. Z kolei w reżimie parlamentarnym egzekutywa odzwierciedla układ sił politycznych w parlamencie. Dlatego też porażka w wyborach wcale nie musi oznaczać podważenia statusu politycznego określonego aktora, a z pewnością nie eliminuje go z dalszego udziału w rywalizacji politycznej27. Sposób powoływania egzekutywy w połączeniu z jej strukturą oraz zakre- sem przyznanych jej kompetencji jako pokłosiem obowiązywania zasady po- działu władzy wskazuje w sposób jednoznaczny na to, że reżim prezydencki ma największe szanse powodzenia w ramach funkcjonowania dwupartyjności. Gwarantuje ona mniejszą niż wielopartyjność polaryzację na scenie politycznej i dośrodkowy kierunek rywalizacji politycznej. W związku z powyższym, nawet gdy partia prezydencka jest mniejszością w parlamencie, prawdopodobieństwo skuteczności działań prezydenta jest większe niż w warunkach wielopartyjności.

26 A. Pułło: „Podział władzy”. Aktualne problemy…, s. 22–23. 27 A. Przeworski: Democracy and the market. Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge–New York 1991, s. 34–35. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 47

Potwierdzają to wyniki obserwacji, które przeprowadził m.in. Scott Mainwaring w państwach Ameryki Łacińskiej. Wielopartyjność zdecydowanie nie sprzyja skuteczności działania zasady podziału władzy. Okazuje się, że, kiedy partia prezydencka jest ugrupowaniem mniejszościowym na poziomie parlamentarnym, ścisła realizacja zasady podziału władzy prowadzi często do immobilizmu. Z kolei w sytuacji, gdy partia prezydencka ma większość w parlamencie, zasada po- działu władzy traci na znaczeniu28. Wzajemna niezależność władz ustawodawczej i wykonawczej skutkuje cha- rakterystyczną dla prezydencjalizmu sztywnością kadencji parlamentu i prezydenta. W tym modelu reżimu politycznego nie występuje bowiem mechanizm przedterminowego rozwiązania parlamentu przez organ egzekutywy, zaś parlament nie ma możliwości rozliczania prezydenta z jego działalności w trybie odpowiedzialności politycznej. Z punktu widzenia niniejszej publikacji kluczowe znaczenie ma druga z przywołanych kwestii. Otóż cechą charakterystyczną reżimu prezydenckiego jest to, że pełnomocnictwa udzielone egzekutywie (prezydentowi) są z góry ściśle określone czasowo. Zatem, inaczej niż w modelu parlamentarnym, prezydent jako organ władzy wykonawczej dysponuje temporalną gwarancją sprawowania władzy29. Mechanizm ten może być istotnym bodźcem zachęcającym do realizacji długoterminowych programów politycznych, zwłasz- cza że zyskały one akceptację obywateli w trakcie elekcji prezydenckiej. W ten sposób proces rządzenia w państwie może być bardziej przewidywalny i mniej uzależniony od czynników koniunkturalnych. Uniezależnienie na poziomie instytucjonalnym władzy wykonawczej od ustawodawczej w połączeniu z jednoosobowością egzekutywy stwarza większą przejrzystość procesu decyzyjnego. W rezultacie łatwiej niż w reżimie parlamentarnym można zidentyfikować i wskazać podmioty odpowiedzialne za określone zachowania, przeprowadzone działania i podjęte decyzje30. Konstatacja ta nie powinna jednak przysłaniać niebezpieczeństw, które wiążą się z pozorną prostotą rozwiązań charakteryzujących prezydencjalizm. Ten model reżimu politycznego wymaga przede wszystkim rozwiniętej, demokratycznej kultury politycznej elit. Jej brak może bowiem skutkować blokadą mechanizmów rządzenia, która nierzadko prowadzi nawet do zachwiania podstaw funkcjonowania systemu politycznego. Przede wszystkim brak temporalnego powiązania kadencji legislatywy i egzekutywy uprawdopodabnia sytuację, w której prezydent i parlament

28 S. Mainwaring: Presidentialism, Multiparty Systems, and Democracy: The Difficult Equation. The Helen Kellogg Institute for International Studies. „Working Paper” 1990, No. 144, s. 19–20, http://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/WPS/144.pdf (dostęp: 18.06.2012). 29 Należy pamiętać, że prezydent może zostać odwołany przed upływem konstytucyjnie za- gwarantowanego mu czasu pełnomocnictw, będącego konsekwencją realizacji odpowiedzialności o charakterze prawnym. Zagadnienie to powinno być jednak traktowane w kategoriach wyjątko- wości i dlatego nie ma zasadniczego znaczenia dla określenia mechanizmu sprawowania władzy. 30 Zob. J.J. Linz: Presidential or Parliamentary Democracy…, s. 10–14. 48 Rafał Glajcar

reprezentować będą różne opcje polityczne. W związku z tym obydwa organy mogą promować w ramach przyznanych im uprawnień konkurencyjne wzglę- dem siebie programy polityczne. W tej sytuacji sprawność mechanizmów rzą- dzenia uzależniona jest od czynników pozakonstytucyjnych. Istotne niebezpieczeństwo związane z wyeksponowaniem roli władzy wykonawczej w reżimach prezydenckich dotyczy możliwości ukształtowania się władzy przywódczej typowej dla modelu określonego przez Guillermo O’Donnella jako „demokracja delegatywna”. Zasadza się on na uznaniu, że osoba zwyciężająca w wyborach prezydenckich ma prawo rządzić w sposób, który uzna za właś- ciwy. Elementami ograniczającymi są dla niej jedynie czas udzielonych pełno- mocnictw i obowiązujące relacje pomiędzy wyodrębnionymi gałęziami władzy. Prezydent jako ucieleśnienie narodu jest zaś predestynowany do określania jego interesów oraz stania na straży ich ochrony31. Tego typu sytuacja może sprzy- jać nadużywaniu władzy, przejawiającemu się w nieprawidłowym korzystaniu z konstytucyjnie określonych kompetencji. Może to doprowadzić z czasem nawet do zainicjowania procesu odwrotu od demokracji w stronę autorytarnych form sprawowania władzy, a wtenczas odwołanie się do procedur związanych z egzekwowaniem odpowiedzialności prawnej może mieć już wyłącznie fasadowy charakter. Okazuje się więc, że w prezydencjalizmie brakuje skutecznych me- chanizmów blokujących egzekutywę przed niepożądanymi działaniami. Jedyną konstytucyjną możliwością odsunięcia niepopularnego prezydenta od władzy jest cofnięcie mu legitymizacji podczas najbliższych wyborów głowy państwa. Nieraz może to jednak trwać na tyle długo, że antydemokratyczne zmiany oka- żą się relatywnie trwałe. Tak więc konstytucyjnie zagwarantowana długość kadencji prezydenckiej z jednej strony sprzyja stabilności rządzenia, ale z drugiej czyni taki reżim polityczny mało odpornym na ewentualne kryzysy polityczne, zwłaszcza na linii legislatywa – egzekutywa.

Reżim semiprezydencki

Posługiwanie się pojęciem reżim semiprezydencki jest dowodem przyjęcia określonej perspektywy badawczej, która zasadza się na przekonaniu o koniecz- ności wyjścia poza dychotomię parlamentaryzm – prezydencjalizm i dostrzeże- nia istnienia obok nich trzeciego modelu demokratycznych reżimów politycznych. Przedstawiciele świata nauki nie są w tym względzie jednomyślni. Część środowiska uważa, że semiprezydencjalizm jest co najwyżej „postacią najbardziej

31 G. O’donnell: Delegative Democracy. „Journal of Democracy” 1994, No. 5 (1), s. 59–60. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 49 zmodyfikowanego, najbardziej zracjonalizowanego systemu parlamentarnego”32. Stanowisko to nie wydaje się w pełni uzasadnione. W dalszej części będzie więc semiprezydencjalizm traktowany jako model odrębny, choć „wykorzystujący” elementy pochodzące z parlamentaryzmu i prezydencjalizmu. Ich wzajemne przenikanie się doprowadziło jednak do powstania nowej jakości w obszarze modeli demokratycznych reżimów politycznych. Równocześnie można wskazy- wać na aspekt teleologiczny takiego postępowania, które opierało się na dążeniu do uniknięcia niedoskonałości i wynikających z nich niebezpieczeństw towarzy- szących wcześniejszym modelom. Semiprezydencjalizm, póki co, pozostaje „niedoteoretyzowanym typem konstytucyjnym”33. Wynika to, po pierwsze, z nadal stosunkowo krótkich do- świadczeń w wykorzystaniu tego modelu na gruncie empirycznym. Po drugie, nie można pozostawać obojętnym wobec tego, że w świecie semiprezydencjalizmu dostrzec można ogromne bogactwo mechanizmów, procedur i instytucji, które sta- nowią rezultat zróżnicowanego łączenia elementów charakterystycznych dla parlamentaryzmu i prezydencjalizmu. Do tego dochodzi jeszcze bardzo istotny aspekt implementowania w ramach empirycznych przykładów wykorzystania tego modelu reżimu politycznego niemałej liczby rozwiązań odzwierciedlających specyfikę danego regionu (kraju). Swoje ugruntowanie znajdują one m.in. w tradycji ustrojowej, czy też kulturze prawnej i politycznej. W konsekwencji semiprezydencjalizm charakteryzuje się wewnętrzną różnorodnością, co z kolei zachęca do określania reżimów mieszczących się w ramach tego modelu pojęciem „mieszanych”34. Niejednorodność reżimów uznawanych za semiprezydenckie jest główną przyczyną trudności w jasnym scharakteryzowaniu tego modelu. Przede wszystkim należy podkreślić, że semiprezydencjalizm opiera się na znanej z parlamentaryzmu zasadzie politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem. Równocześnie z prezydencjalizmu zaczerpnięta została zasada wyboru prezydenta w powszechnej elekcji. Ten sposób elekcji stawia prezydenta na równi z parlamentem w wymiarze legitymizacyjnym. Powstaje zatem pytanie, jaką rolę powinien odgrywać prezydent w ramach egzekutywy. Niezbędne jest więc rozstrzygnięcie kwestii funkcjonowania dualistycznej egzekutywy. Jak pokazuje praktyka polityczna, możliwe są różne układy we wzajemnych relacjach pomię- dzy rządem a prezydentem. Powoduje to, że przestrzeń pomiędzy parlamenta-

32 Cyt. za: J. Szymanek: Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów. „Przegląd Sejmo- wy” 2007, nr 1 (78), s. 63. 33 Cyt. za: C. Skach: The “newest” separation of powers: Semipresidentialism. „International Journal of Constitutional Law” 2007, Vol. 5, No. 1, s. 93. 34 Mariusz Gulczyński uważa, że „nadawanie im miana »mieszanych« najlepiej określa to, co jest wspólne w ich naturze”. Cyt. za: M. Gulczyński: Panorama systemów politycznych świa‑ ta. Warszawa 2004, s. 164. Z kolei Andrzej Pułło sprzeciwia się posługiwaniu terminem „system mieszany”, gdyż określenie to „zawiera mimo woli sugestię niewielkiej oryginalności nowego systemu rządów”. Cyt. za: A. Pułło: Ustroje państw współczesnych. Warszawa 2006, s. 170. 50 Rafał Glajcar

ryzmem a prezydencjalizmem jest bardzo szeroka, a reżimy semiprezydenckie przesuwają się w stronę jednego bądź drugiego bieguna. Wszystko zależy zaś od tego, kto faktycznie sprawuje funkcję szefa egzekutywy, czy jest nim stojący formalnie na czele rządu premier, czy też wybrany w powszechnej elekcji prezydent. Problem powyższy można przynajmniej częściowo rozwiązać na gruncie obserwacji empirycznych przykładów semiprezydenckich modeli reżimów politycznych. Case studies okazują się w tym względzie atrakcyjną propozycją ba- dawczą. Na ich podstawie można by, odwołując się do propozycji Roberta Elgie, klasyfikować konkretne przypadki do jednego z trzech podtypów: 1) wysoce sprezydencjalizowanych reżimów semiprezydenckich, 2) reżimów semiprezydenckich z ceremonialnymi prezydentami, 3) reżimów semiprezydenckich ze zbalansowanymi uprawnieniami prezydenta i premiera35. Takie podejście ma oczywiście również swoje wady. Pojawia się chociażby problem, czym różni się drugi z wymienionych podtypów semiprezydencjalizmu od reżimu parlamentarnego. Czy sam fakt wyboru prezydenta w powszechnej elekcji jest wystarcza- jącym dowodem na uznanie, że nastąpiła implementacja jakiejś postaci semiprezydenckiego reżimu politycznego? Próba przeniesienia tego zagadnienia na grunt rozważań teoretycznych ukazuje problem, jakim jest wskazanie konstytutywnych cech semiprezydenckiego modelu reżimu politycznego. Już pionierska próba, podjęta przez Maurice’a Du- vergera, okazała się nie w pełni zadowalająca, głównie w związku z nieprecyzyj- nością jednej z trzech cech wskazanych przez francuskiego konstytucjonalistę i politologa. Zgodnie z jego propozycją, semiprezydencjalizm charakteryzuje się tym, że: 1) prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych; 2) prezydent jest wyposażony w „całkiem znaczne uprawnienia”; 3) naprzeciw prezydenta jest premier z ministrami, którzy mają uprawnienia wykonawcze i zarządcze, a ich pozostawanie w urzędzie jest uzależnione od woli parlamentu36. Problem dotyczy niejasności drugiej z wymienionych cech, na co zwracają uwagę krytycy Maurice’a Duvergera37. Sformułowanie quite considerable powers zachęca do subiektywnej interpretacji możliwości władczych prezydenta. Na tej podstawie eksplanacyjna użyteczność cytowanej definicji jest podważana. Kolejni autorzy podejmowali różnorodne próby rozwiązania tego problemu. W związku z tym Robert Elgie doszedł do przekonania, że po prostu należy pominąć kontrowersyjny element z definicji Maurice’a Duvergera. Dlatego też jego definicja semiprezydencjalizmu sprowadza się do wyodrębnienia dwóch kryteriów o charakterze konstytutywnym: 1) wybierany w powszechnej elekcji,

35 R. Elgie: A Fresh Look at Semipresidentialism. Variations on a Theme. „Journal of De- mocracy” 2005, Vol. 16, No. 3, s. 102–109. 36 M. Duverger: A New Political System Model: Semi‑Presidential Government. „European Journal of Political Research” 1980, Vol. 8, No. 2, s. 166. 37 Zob. m.in.: H.H. Bahro: Virtues and Vices of Semi‑presidential Government. „Journal of Social Sciences and Philosophy” 1999, Vol. 11, No. 1, s. 3. Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 51 na określony czas, prezydent, 2) funkcjonujący obok niego premier, który wraz z gabinetem ponosi odpowiedzialność przed parlamentem38. Koncepcja ta jednak nie rozwiązuje problemu, a, co istotniejsze, umożliwia zaliczenie do grupy państw z semiprezydenckim reżimem tak różnych przypadków, jak chociażby: Francja, Polska, Czechy, Słowacja czy Rumunia. Oznacza to, że w tej samej grupie znalazły się reżimy, w których: 1) prezydent odgrywa wiodącą rolę w zakresie kreowania polityki państwa i pełni rolę rzeczywistego szefa egzekutywy; 2) prezydent jest podmiotem współuczestniczącym w kreowaniu polityki państwa; 3) rola prezydenta nie wykracza poza funkcje ceremonialne39. W związku z powyższym warto pokusić się o wskazanie bardziej precyzyj- nych cech, które rozstrzygać będą o uznaniu danego reżimu za semiprezydencki. Istotne wydają się cztery z nich: 1) wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym na konstytucyjnie określony czas; 2) dualizm władzy wykonawczej, podzielonej pomiędzy prezydenta i rząd, na czele którego stoi premier; 3) rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, ale jednocześnie możliwa jest realizacja zasady politycznej odpowiedzialności rządu przed prezydentem; 4) prezydent posiada samodzielne uprawnienia z zakresu władzy wykonawczej i/lub arbitrażu politycznego, umożliwiające mu kreowanie lub współkreowanie polityką państwa. Zasadniczego znaczenia nabiera zatem kwestia dystrybucji władzy wewnątrz egzekutywy, a więc pomiędzy rządem i prezydentem, a przede wszystkim rozstrzygnięcie kwestii przywództwa wewnątrz władzy wykonawczej. W tym względzie zaś szczególnie przydatna okazuje się propozycja, którą przedstawili Matthew Soberg Shugart i John M. Carey. W ramach modelu semiprezydenckiego wyróżnili oni dwa typy reżimów: premierowsko‍prezydenckie i prezydencko‍parlamentarne40. W kontekście przywództwa w ramach egzekutywy pierwszemu z nich bliżej jest do parlamentaryzmu, a drugiemu do prezydencjalizmu. Reżimy premierowsko‍prezydenckie charakteryzują się bowiem tym, że zasadniczy organ władzy wykonawczej stanowi rząd. Prezydent zaś, nie będąc szefem egzekutywy, musi koegzystować ze stojącym na czele rządu premierem. Prezydent wprawdzie posiada uprawnienia nominacyjne w procesie tworzenia rządu, ale mają one wyłącznie charakter formalny. Również w kwestii odpowiedzialności

38 R. Elgie: Semi‑Presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanations. „Political Studies Review” 2004, Vol. 2, s. 317. 39 Powszechny charakter elekcji prezydenckiej w połączeniu wyłącznie z ceremonialnymi funkcjami głowy państwa, wskazywać może na pragmatyzm ustrojowy rozumiany jako dążenie za wszelką cenę do uniknięcia blokady mechanizmu rządzenia, a nie tworzenie spójnych we- wnętrznie struktur instytucjonalnych. Zob.: R. Glajcar: Model of election of the head of state of The Third Polish Republic – balancing between institutional coherence and political pragmatism. „Political Preferences” 2013, No. 4, s. 48. 40 M. Soberg Shugart, J.M. Carey: Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. New York 1992, s. 23–27. 52 Rafał Glajcar

politycznej rząd jest niezależny od prezydenta, tę bowiem może od niego egze- kwować wyłącznie parlament. Reżimy prezydencko‍parlamentarne natomiast charakteryzują się szerszymi możliwościami władczymi prezydenta. Ma on przede wszystkim realny wpływ na powoływanie i odwoływanie członków rządu. Rząd wprawdzie musi cieszyć się zaufaniem parlamentu, ale jednocześnie prezydent dysponuje uprawnieniami w zakresie rekonstrukcji składu gabinetu. W tym modelu zatem władza prezydenta nad rządem jest stosunkowo duża, co sprzyja odgrywaniu przez niego roli szefa egzekutywy. Przywołana koncepcja doskonale pokazuje, jak różnie może kształtować się zagadnienie dystrybucji władzy wewnątrz egzekutywy w ramach reżimów semiprezydenckich. Wybór odpowiednich rozwiązań konstytucyjnych ma wpływ na to, kto (prezydent czy premier) jest predestynowany do roli przywódcy egzekutywy. Model semiprezydencki charakteryzuje się jednakże dużą elastycznością, co powoduje, że o ukształtowaniu się rzeczywistych relacji w ramach władzy wykonawczej decydują również (a nierzadko przede wszystkim) czynniki pozakonstytucyjne. W związku z powyższym, analizując empiryczne przypadki funkcjonowania semiprezydencjalizmu, należy zwrócić uwagę na polityczny układ sił w ramach trójkąta: prezydent, rząd, większość parlamentarna. On bowiem ma rozstrzygający wpływ na charakter i rozwój współpracy bądź konfliktu pomię- dzy organami dualistycznej egzekutywy. Polityczna zbieżność pomiędzy prezydentem oraz rządem i popierającą go większością parlamentarną sprzyja porozumieniu i współpracy. Z kolei sytuację, w której prezydent wywodzi się z partii opozycyjnej względem większości parlamentarnej popierającej rząd, określa się mianem koabitacji, co zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktu po- między prezydentem i rządem (premierem). W końcu można wyobrazić sobie również sytuację, w której, ani prezydent, ani rząd nie cieszą się trwałym poparciem większości parlamentarnej. Świadczyłoby to o znacznej fragmentaryzacji sceny politycznej, a konflikt nie tylko mógłby być destrukcyjny dla władzy wykonawczej, lecz także mógłby zagrozić podstawom systemu politycznego41. Poza wskazanymi kwestiami istotne są również behawioralne aspekty przy- wództwa politycznego. Mogą one okazać się kluczowe w wyjaśnianiu specyfiki funkcjonowania dualistycznej egzekutywy w modelu semiprezydenckim. Do- tyczy to nie tylko osobowości, umiejętności i predyspozycji prezydenta i/lub premiera, lecz także ich relacji z własnym zapleczem politycznym. Niektórzy autorzy, jak np. Yu‍chung Shen, uznają to zagadnienie wręcz za najważniejsze w ocenie pozycji oraz roli i znaczenia prezydenta w ramach władzy wykonaw- czej42. A zatem o specyfice funkcjonowania egzekutywy w empirycznych reżi-

41 C. Skach: The “newest” separation of powers…, s. 198–199. 42 Zob.: Yu‍Chung Shen: Evolution of Semi‑Presidentialism: Toward a Quasi‑Parliamentary or o Quasi‑Presidential System? Paper presented at IPSA‍ECPR Joint Conference: Whatever Hap‑ pened to North‑South? International Political Science Association (IPSA), Sao Paulo, 16–19 Febru- Władza wykonawcza w różnych modelach demokratycznych reżimów politycznych 53 mach semiprezydenckich rozstrzygają zarówno czynniki konstytucyjne, jak i pozakonstytucyjne. Skutkuje to określoną elastycznością charakterystyczną dla tego modelu. Dobrze wyraził to włoski politolog Giovanni Sartori, pisząc o tym, że dualistyczna struktura władzy wykonawczej umożliwia różne układy równowagi oraz przechylanie się władzy na korzyść jednego z jej organów, ale z zastrzeżeniem zachowania przez każdy z nich „potencjału autonomii”43.

Podsumowanie

Tradycyjne modele reżimów politycznych stanowią niewątpliwie punkt odniesienia dla tych, którzy zajmują się aranżacją demokratycznych reguł gry w państwach funkcjonujących dotychczas w cieniu różnej maści autorytaryz- mów. Nie inaczej było w Europie Środkowej, gdzie na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego stulecia inżynieria ustrojowa znalazła szczególnie podatny grunt. Ob- serwując reżimy polityczne państw Grupy Wyszehradzkiej od momentu prze- łomu roku 1989, poprzez ich ewolucję w kolejnych latach, można zauważyć, że szczególne zainteresowanie ustrojodawców stanowiły dwa modele: parlamentaryzm i semiprezydencjalizm. Co jednak najbardziej charakterystyczne, nie moż- na mówić o tym, by realizowana była w nich konsekwentna wizja w zakresie implementacji określonego modelu. Zasięg wykorzystania instytucji, procedur i mechanizmów typowych dla parlamentaryzmu i/lub semiprezydencjalizmu nie był identyczny. Dodatkowo, państwa europejskie należące w przeszłości do radzieckiej strefy wpływów stały się ustrojowym poligonem doświadczalnym, na którym dochodzi do mniej lub bardziej uzasadnionego łączenia rozwiązań charakterystycznych dla różnych modeli reżimów politycznych. Nie można wykluczyć, że tego typu zabiegi w dłuższej perspektywie skutkować będą wy- odrębnianiem nowych typów reżimów w ramach istniejących modeli, a może nawet zidentyfikowaniem nieopisanych dotąd jeszcze modeli. Takie próby nie są niczym nowym, trzeba jednak pamiętać, że najistotniejsza winna być ich wartość eksplanacyjna. Wszak nie można zapominać o „brzytwie Ockahama” i niebezpieczeństwie mnożenia bytów ponad miarę, ale jednocześnie nie warto tkwić w tradycyjnych modelach, w sytuacji, gdy życie polityczne wymyka się utartym standardom.

ary 2011, s. 7, http://www.saopaulo2011.ipsa.org/sites/default/fi les/papers/paper‍798.pdf (dostęp: 14.09.2013). 43 G. Sartori: Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incenti‑ ves and Outcomes. New York 1997, s. 131–132. 54 Rafał Glajcar

Rafał Glajcar

Executive Branch in Various Models of Democratic Political Regimes

Summar y

Traditional models of political regimes are undoubtedly a point of departure for those who deal with democratic arrangement of rules in countries which so far have existed in the shade of different authoritarian bodies. Eastern Europe, where at the end of 1980s and the beginning of 1990s, system engineering took root on a particularly fertile soil, can serve as an example. Key words: executive power, political regime, parliamentary regime, presidential regime, semi‑ presidential regime

Rafał Glajcar

Die Exekutive in verschiedenen Modellen der demokratischen politischen Regierungssysteme

Zusammenfassung

Traditionelle Modelle der politischen Systeme sind ein Bezugspunkt für diejenigen, die sich mit Neubearbeitung der demokratischen Regel in den bisher autoritär regierten Ländern be- schäftigen. Das ist der Fall des Mitteleuropas, wo die Gestaltung der Staatsformen an der Wende der 80er Jahre des vorigen Jahrhunderts auf fruchtbaren Boden fiel. Sch lüsselwör ter: Exekutive, politisches Regime, parlamentarisches Regime, präsidiales Re- gime, semipräsidentielles Regime Rozdział trzeci

Transformacja ustrojowa

Marek Barański

Celem artykułu jest rekonstrukcja procesu transformacji społeczno‍politycznej w Pol- sce i całym regionie państw Europy Środkowej i Wschodniej, aby wydobyć uniwersalne i specyficzne (narodowe) cechy, które wywarły wpływ na kreowanie instytucji demokratycznego państwa, w tym organów władzy wykonawczej. Słowa kluczowe: transformacja, demokratyzacja, tranzycja, konsolidacja

Zmiany społeczno‍polityczne, które dokonują się w Europie Środkowej i Wschodniej od końca lat 80., mają wieloaspektowy charakter, choć w sferze polityki ich głównym celem jest demokratyzacja, będąca procesem przejścia od systemu niedemokratycznego, między innymi autorytarnego czy też totalitarnego, do demokracji liberalnej. Do najistotniejszych cech tego procesu należy przyznanie obywatelom podstawowych wolności, głównie praw politycznych, wprowadzenie powszechnych i konkurencyjnych wyborów oraz – co jest szcze- gólnie istotne w przypadku państw postsocjalistycznych – przeprowadzenie reform rynkowych. Ten ostatni warunek demokratyzacji, rekomendowany dla państw postkomunistycznych, jest konieczny nie tylko dla zwolenników teorii modernizacyj- nych, którzy są przekonani, że warunek wstępny powstania stabilnej demokracji stanowi rozwój gospodarczy1 oparty na mechanizmach rynkowych. Badania po- równawcze z zastosowaniem ilościowych wskaźników rozwoju ekonomicznego

1 S.M. Lipset: Homo politicus: społeczne podstawy polityki. Przeł. G. Dziurdzik-Kraś- niewska. Warszawa 1995. 56 Marek Barański

i społecznego ze zmienną dychotomiczną: stabilna demokracja i niestabilna demokracja/dyktatura, przeprowadzone przez S.M. Lipseta na grupie 50 państw, wykazały pozytywną zależność między rozwojem społeczno‍gospodarczym a stabilnością demokracji. J. Hopkin, dowodzący efektywności metod porów- nawczych w politologii, wykorzystujący badania Lipseta związane z relacją między rozwojem gospodarczym a demokracją, pisze: „uprzemysłowienie, ur- banizacja, bogactwo i poziom wykształcenia są ze sobą ściśle powiązane i zło- żony indeks rozwoju gospodarczego, łączący te zmienne, jest ściśle związany z demokracją polityczną”2. Tezę Lipseta zweryfikował 30 lat później, posługując się Wskaźnikiem Rozwoju Społecznego (HDI) oraz siedmiopunktową zmienną porządkową, L. Diamond, który wykazał, że między rozwojem a demokracją istnieje współczynnik korelacji 0,71, co oznacza, że prawie połowę zmienności dotyczących demokratyczności ustrojów można przewidzieć na podstawie poziomu materialnej jakości życia w państwie. Odsetek wpływu jakości życia na demokrację badacz oszacował na poziomie 50,41%3. Spór politologów o standardy gospodarcze, jako warunek konieczny demokracji liberalnej, trwa. Spełnienie ideałów demokracji liberalnej zakłada zapewnienie jednostce prawa do własności prywatnej oraz istnienie rynku jako regulatora gospodarowania w procesie zaspokajania potrzeb społecznych. Do- świadczenia historyczne ekonomiki liberalnej bazującej na dominacji własności prywatnej dowodzą jej wyższej efektywności w stosunku do gospodarek opartych na własności państwa oraz wyższości mechanizmu rynkowego nad mechanizmem biurokratycznego sterowania gospodarką. Łączenie walorów demokracji liberalnej i liberalizmu gospodarczego znajdujemy w pojęciu państwa (społeczeństwa) demoliberalnego. Wydaje się, że postawienie byłym państwom socjalistycznym warunku ze- rwania z woluntaryzmem polityki wobec sfery ekonomicznej, który stworzył niewydolny system gospodarczy, było podyktowane nie tylko celami ideologicz- nymi, lecz także celami politycznymi i ekonomicznymi. Demokratyzacja jest procesem społecznym składającym się trzech etapów. Pierwszy etap inicjacji rozpoczyna się jeszcze w starym reżimie, który najczęściej z powodu kryzysu ekonomicznego traci legitymizację oraz osłabia lojalność instytucji państwowych wobec rządzących. Drugi, „w toku »przekształceń demokratycznych« dokonuje się konstrukcji nowych liberalno‍demokratycznych struktur i procesów” 4, które stanowią tkankę normatywno‍instytucjonalną nowego, pożą- danego ustroju. Trzeci etap, decydujący dla procesu, polega na konsolidacji demokratycznej, która sprowadza się do akceptacji i takiego zakotwiczenia się w umy-

2 J. Hopkin: Metody porównawcze. W: Teorie i metody w naukach politycznych. Red. D. Marsh, G. Stoker. Przeł. J. Tegnerowicz. Kraków 2006, s. 258. 3 L. Diamond: Economic Development and Democracy Revisited. In: „American Behavio- ural Scientist” 1992, Vol. 35, s. 450–499. 4 A. Heywood: Politologia. Przeł. B. Maliszewska et al. Warszawa 2010, s. 100. Transformacja ustrojowa 57 słach elit i społeczeństwa nowych wartości, instytucji i mechanizmów, że ich usunięcie z czasem jest niemożliwe, tak samo jak stworzenie dla nich alternatywy5.

Transformacja ustrojowa – zamęt terminologiczny

Wyniki badań demokracji i procesów demokratyzacji prowadzonych od kilkudziesięciu lat doprowadziły do rozkwitu nowych subdyscyplin6 politologii w rodzaju tranzytologii oraz teorii konsolidacji. W trakcie badań posługiwano się wieloma nowymi pojęciami, często o znaczeniu synonimicznym, takimi jak: demokratyzacja, transformacja, tranzycja oraz zmiana systemowa. Swój orygi- nalny wkład w rozwój kategorialny mają również polscy badacze, posługujący się pojęciami transformacji systemowej i społecznej7, próbujący precyzyjnie wy- znaczyć zakres semantyczny takich pojęć, jak przejście czy transformacja8. Z. Blok, w rekonstrukcji polskiego wariantu systemowej transformacji, po- dejmując ciekawą próbę wyjaśnienia zmiany politycznej przy pomocy kategorii transformacji systemowej, w relacjach z transformacjami systemu politycznego, ekonomicznego, społecznego i świadomości społecznej odnosi się do koncepcji polskich uczonych mierzących się z problematyką zasadniczej zmiany politycznej, tworzących jednocześnie dziedzinę pojęć wykorzystywanych w badaniach. Autor kolejno rozprawia się z takimi pojęciami, jak: rewolucja, reforma, postkomunizm, postmonocentryzm i posttotalitaryzm, stosując uproszczenia i eks- ponując negatywne ich cechy oraz ograniczony zakres zastosowania „do opisu jakościowo nowych zjawisk czy procesów”9. Z. Blok odrzuca rewolucję, która, według C. Brintona10, jest zjawiskiem patologicznym stosującym użycie siły11, na co zwraca uwagę T.R. Gurr w stosunku do racjonalnych działań12. Według Z. Bloka, najbardziej przydatną definicją rewolucji, dla analizy zmian w krajach

5 A. Przeworski: Democracy and the Market: Political and Economic Reforms In Eastern Europe and Latin America. Cambrigde–New York 1991 oraz A. Przeworski: Demokracja i ry‑ nek. W: Władza i społeczeństwo. Red. J. Szczupaczyński. Warszawa 1998, s. 128. 6 M. Cichosz: Transformacja demokratyczna – przyczyny, przebieg i efekty procesu. W: Sy‑ stemy polityczne Europy Środkowej i Wschodniej. Perspektywa porównawcza. Red. A. Antoszew- ski. Wrocław 2006, s. 35. 7 Z. Blok: Transformacja jako konwersja funkcji wewnątrzsystemowych na przykładzie Pol‑ ski. Poznań 2006, s. 12 i nast. 8 M. Cichosz: Transformacja demokratyczna…, s. 36. 9 Z. Blok: Transformacja jako konwersja…, s. 119–120. 10 C. Brinton: The Anatomy of Revolution. New York 1965, s. 35. 11 T.R. Gurr: Why Men Rebel. Princeton 1970, s. 11. 12 S. Baczko: Wyobrażenia społeczne: szkice o nadziei i pamięci zbiorowej. Warszawa 1994, s. 59. 58 Marek Barański

Europy Środkowej i Wschodniej, jest propozycja H. Arendt, która używa meta- fory z dziedziny astronomii, porównując ją do ruchu obiektu powracającego do wcześniej ustalonego ładu. Źródła nieprzydatności pojęcia rewolucji do wyjaśnienia istoty transformacji szuka Blok w poglądach K.Z. Sowy, według którego rewolucja nie tworzy nowego ładu, lecz usuwa przeszkody, które uniemożliwiają jego powstanie13. Słabością rewolucji, jako kategorii analitycznej, jest wieloznaczność i nieostrość pojęcia, którą eksponuje D.K. Rosati, według którego rewolucyjny charakter transformacji ustrojowej w państwach Europy Środkowej i Wschodniej polega na ma- sowym charakterze ruchu protestu społecznego, doprowadzającego w krótkim czasie do radykalnej zmiany instytucjonalnej. Blok krytykuje natomiast różnice celów wcześniejszych rewolucji, u których podłoża leżały hasła sprawiedliwości społecznej, gdy tymczasem w transformacji ustrojowej priorytetem jest efektyw- ność i wydajność systemu gospodarczego. Za jej odrzuceniem, według Z. Bloka, przemawia fakt, że impulsem do transformacji, w odróżnieniu rewolucji, nie są obiektywne przyczyny, ale raczej relatywne rozmiary degradacji społecznej14. Częściową przydatność analityczną rewolucji dla wyjaśnienia zmiany politycznej w Europie Środkowej i Wschodniej dostrzega T. Skocpol, który przez rewolucję rozumie dynamiczne i zasadnicze przekształcenia państwa i społe- czeństwa w obrębie struktur społecznych, spowodowane przewrotem klasowym oraz zmianą opcji politycznej15. Uwzględnia wkład systemowego podejścia do rewolucji, autorstwa Ch. Tilly’ego, jako specyficznego przypadku działań spo- łecznych, przełamujących blokadę artykułowanych żądań16. Dla wielu badaczy nieprzydatna dla wyjaśnienia zmiany politycznej w Eu- ropie Środkowej i Wschodniej jest kategoria reformy, która stanowi ograniczoną próbę zaadaptowania systemu politycznego do nowych warunków, bez zasadniczego przekształcenia konstytucyjnych fundamentów istniejącego systemu oraz zmiany jego tożsamości17. Z. Blok zwraca uwagę na wątpliwą użyteczność pojęcia postkomunizm ze względu na nieprecyzyjność jego zdefiniowania. Co ciekawe, krytyków tego terminu znajdujemy nie tylko wśród polskich uczonych, lecz także w środowisku badaczy zagranicznych, którzy są na ogół pozbawieni ograniczeń związanych z poprawnością polityczną, polityką historyczną oraz uwarunkowaniami ideolo- gicznymi, które stanowią stały element otoczenia polskich badaczy, co wpływa na wybór stosowanych kategorii. L. Holmes postrzega postkomunizm jako ze-

13 K.Z. Sowa: Socjologia, społeczeństwo polityka. Warszawa 2000, s. 156. 14 D.K. Rosati: Polska droga do rynku. Warszawa 1998, s. 313. 15 T. Skocpol: States and Social Revolution. Cambirgde 1979, s. 4. 16 Ch. Tilly: From Mobilization to Revolution. Massachusetts 1978, s. 45. 17 A.Z. Kamiński: Reformowalność potencjał rozwijany ustrojów polityczno‑ekonomicznych. Przypadek komunizmu. W: Społeczeństwo wobec wyzwań gospodarki rynkowej. Red. W. Kozek, W. Morawski. Warszawa 1991, s. 11–12. Transformacja ustrojowa 59 spół wielu zjawisk sprowadzonych do jednej kategorii, która wymaga dalszych systematycznych badań18. Dla M. Ziółkowskiego, odrzucającego pojęcia transformacji i tranzycji, postkomunizm jest okresem, w którym walczą ze sobą elementy starego porządku z elementami nowego ładu w procesie wyjścia z systemu „realnego socjalizmu”19. Z. Sadowski, według którego system komunistyczny po okresie stalinizmu ewoluował w kierunku detotalizacji, proponuje zastąpić termin „okres postkomunistyczny” pojęciem „okres posttotalitarny”20. Na zakończenie rozważań, dotyczących przydatności klasycznych pojęć politologicznych do wyjaśnienia zjawiska systemowej zmiany politycznej w pań- stwach Europy Środkowej i Wschodniej, Z. Blok przywołuje postulat badawczy D. Starka, odrzucający jednoznaczność zmian w krajach naszego regionu, której obecność w badaniach niektórych uczonych doprowadziła do fałszywego wniosku o jednorodności tego zjawiska, które mogło różnić się jedynie szybkością rozwoju, kolejnością lub siłą tendencji demokratycznych. Tymczasem zmiany w regionie różnią się nie tylko stopniem zaawansowania, lecz także typem przej- ścia21 do demokracji. Demokratyzacja jest zmianą systemową będącą efektem „procesu tworzenia i krystalizowania nowych reguł, procesu instytucjonalizacji nowego systemu, a także jako: trwałe i znaczące przekształcenie struktury systemu politycznego, jego funkcji oraz interakcji z otoczeniem”22. Proces dochodzenia do zmiany systemu demokratycznego obejmuje zarówno tranzycję, jak i konsolidację systemu. Czerpiąc z dorobku tranzytologów i usta- leń teoretycznych dotyczących systemowej zmiany demokratycznej, akceptujemy ich propozycje. Część początkową tego procesu: od pojawienia się przesłanek oraz pierwszych decyzji i działań o zmianie systemu z tworzeniem ogólnych ram jego funkcjonowania, nazwiemy tranzycją, zaś długotrwały proces instytucjonalizacji nowego systemu z konsolidacją włącznie oznaczać będzie transformację23. Badanie procesu demokratyzacji Polski i państw postsocjalistycznych czer- pią z dorobku uczonych północnoamerykańskich i zachodnioeuropejskich bę- dących niewątpliwie pod wpływem S.P. Huntingtona i jego koncepcji fal de-

18 L. Holmes: Post Communism. An Introduction. Durham 1997, s. 4. 19 Polacy wobec ładu postmonocentrycznego: społeczeństwo polskie i jego instytucje w 1992 r. Red. M. Ziółkowski. Warszawa 1993, s. 5–6. 20 Społeczeństwo posttotalitarne. Kierunki przemian. Red. Z. Sadowski. Warszawa 1991, s. 141. 21 D. Stark: Od systemowej tożsamości do organizacyjnej różnorodności. Przyczynek do ana‑ lizy zmiany społecznej w Europie Wschodniej. „Studia Socjologiczne” 1992, nr 3–4, s. 56. 22 A. Antoszewski: Proces i zmiana polityczna. W: Studia z teorii polityki. T. 2. Red. A. Ja- błoński, L. Sobkowiak. Wrocław 1999, s. 194 oraz M. Cichosz: Transformacja demokratycz‑ na…, s. 35–36. 23 M. Cichosz: Transformacja demokratyczna…, s. 36. 60 Marek Barański

mokratyzacji24. Pojęcia fal demokratyzacji nie używa jako synonimu pojęcia transformacji, lecz jako jedną z form tranzycji, będącej rodzajem przejścia od reżimu autorytarnego do demokracji. Akceptując fakt powszechnego stosowania nie tylko w polskiej literaturze przedmiotu pojęcia transformacji do opisu całego trzyetapowego przejścia do demokracji, podeprzyjmy się argumentem merytorycznym, wyjaśniającym proces znacznie szerszy od demokracji, jakim jest fenomen globalizacji. Pomocne może być stanowisko transformacjonalistyczne poświęcone zagadnieniom globalizacji krytykujące i przeciwstawiające się hiperglobalistycznemu i sceptycz- nemu podejściu do globalizacji. Część hiperglobalistów uważa, że decydującą rolę w procesie globalizacji, który charakteryzuje się współzależnym oddziały- waniem na siebie procesów gospodarczych, politycznych i kulturowych, będą odgrywać globalne rynki finansowe oraz międzynarodowe koncerny, co doprowadzi do ograniczenia autonomii państw narodowych. Inni skupiają się na globalizacji kulturowej, która przekształca się w homogeniczną kulturę, z rosnącą supremacją kultury północnoamerykańskiej. Sceptycy, zwolennicy drugiej fali, optymistycznie stwierdzają, że proces globalizacji jest ograniczony do sektora rynków finansowych i bardziej adekwatny termin, oddający charakter zmiany, stanowi regionalizacja. Obie grupy zgadzają się co do tego, że przejawy globalizacji występują w rzeczywistości społecznej i należy do nich proces gospodarczy, który wpływa na wzory rządzenia. Zwolennicy trzeciego podejścia przekonują, iż „globalizacja stanowi centralną siłę napędową kryjącą się za szybkimi zmianami społecznymi, i gospodarczymi, które przekształcają nowoczesne społe- czeństwa i światowy porządek […]. W tym sensie globalizacja jest pojmowana jako potężna siła transformacyjna, odpowiedzialna za kompletną przebudowę społeczeństw, gospodarek, instytucji politycznych i światowego ładu […]. Globa- lizacja jest długotrwałym procesem historycznym, pełnym sprzeczności i w zna- czącym stopniu ukształtowanym przez czynniki koniunkturalne”25. Transformacja, według globalistów, oznacza proces żywiołowy aktualnie trwający, wywołujący pewne zmiany, które nie są konsekwencją bądź rezultatem zaplanowanych działań. Chodzi im raczej o uchwycenie pewnych charakterystycznych tendencji będących efektem działań podejmowanych przez aktorów społecznych – takich jak: jednostki, instytucje, przedsiębiorstwa czy państwa w warunkach wysokiej entropii światowego systemu – niż realizowanie z góry założonego planu. W przypadku naszej transformacji chodzi jednak o proces ukierunkowany, zmierzający do implementacji i zastosowania w praktyce spo- łecznej standardów demokracji politycznej i gospodarczej. Sam P. Huntington i większość badaczy zachodnich podziela pogląd o włączeniu zmiany demokra-

24 S.P. Huntington: Trzecia fala demokratyzacji. Przeł. A. Dziurdzik. Warszawa 1995, s. 13. 25 Global Transformations: Politics, Economics and Culture. Eds. D. Held, A. Mcgrew, D. Goldblatt, J. Perraton. Cambridge 1999, s. 7. Transformacja ustrojowa 61 tycznej krajów Europy Środkowej i Wschodniej do trzeciej fali demokratyzacji. Jednak prowadzone badania, zwłaszcza przez uczonych z naszego regionu, coraz częściej podnoszą kwestię specyfiki i odrębności procesu transformacji w europejskich krajach postsocjalistycznych, co daje podstawę do wyodrębnienia czwartej i kolejnych fal demokratyzacji26. Zintensyfikowanie badań nad demokracją wynika z faktu zdynamizowa- nia tego procesu w drugiej połowie XX wieku oraz pierwszej dekadzie wieku XXI. O ile w momencie otwarcia się trzeciej fali demokratyzacji w 1974 roku do ekskluzywnej grupy państw demokratycznych należało 41 krajów, o tyle dziś, według B. Nowotarskiego, zwiększyła się ona do 90 państw demokratycznych, a 58 krajów „próbuje grać w demokratyczną grę”27. Systematyzacja trzeciej fali demokratyzacji, zdaniem badacza, nie obejmuje wszystkich państw postsocjalistycznych i ogranicza się do krajów, w których udany proces tranzycji przebiegał między 1989 a 1992 rokiem (Polska, Czechosłowacja, Węgry, NRD, Rumunia, Bułgaria, Litwa, Łotwa, Estonia, Słowenia). Kolejna, czwarta fala demokratyzacji28 przypada na lata 1996–2005 i obejmuje wyłącznie państwa postkomunistyczne, takie jak: Chorwacja, Serbia, Czarno- góra, Gruzja, Ukraina oraz słabo rozwinięte demokracje, do których Nowotarski zalicza: Albanię, Mołdawię, Macedonie i Bośnię. Dla tej fali charakterystyczny był rewolucyjny zryw bez użycia przemocy i dystansowanie się wojska wobec transformacji. Zmiany dotyczyły wyłącznie państw semiautokratycznych, w któ- rych odbywały się rywalizacyjne wybory powszechne. Utrata autorytetu władzy i legitymacji społecznej do sprawowania rządów była konsekwencją nieuczciwie przeprowadzonych wyborów. Na piątą falę demokratyzacji i trzecią postkomunistyczno‍postsowiecką29 oczekują społeczności Kazachstanu, Kirgistanu, Tadżykistanu i Uzbekistanu oraz kilka państw północnoafrykańskich. Hipotetyczne przesłanki piątej fali demokratyzacji są bardzo trudne do wyliczenia i oszacowania, mają zróżnicowany charakter: polityczny, społeczny, międzynarodowy w tym regionalny, religijny, psychologiczny itp.

26 M. Cichosz w cytowanej pracy zbiorowej przywołuje dla wsparcia wskazanej konkluzji następujące pozycje bibliograficzne: Democratic and Capitalist Transitions is Eastern Europe. Ed. M. Dobry. Dordrecht–Boston–London, 2000, s. 2; C. Offe: Drogi transformacji doświadczenia wschodnioeuropejskie i wschodnioniemieckie. Przeł. Z. Pucek. Warszawa–Kraków 1999, s. 37–39; A. Agh: Globalization and Central‑East European Countries Democratization: The Fourth Wave. In: Transformative Paths In Central and Eastern Europe. Eds. R. Markowski, E. Wnuk‍Lipiński. Warszawa 2001, s. 93. 27 B. Nowotarski: Jak budować, a jak burzyć demokracje. Studia nad konsolidacją nowych demokracji w XX i XXI wieku. Warszawa 2012, s. 12. 28 Ibidem, s. 32. 29 Ibidem, s. 33. 62 Marek Barański

Fazy transformacji (inicjacja transformacji, punkt zwrotny, tranzycja i konsolidacja)

Zmiany demokratyczne są długotrwałym procesem, który rozpoczyna się w łonie starego reżimu politycznego, gdzie pojawiają się znamiona czy też elementy nowego ustroju w postaci ważniejszych faktów politycznych, dających się zaliczyć do tzw. twardych wskaźników (cech, atrybutów) demokratycznego ładu politycznego. Cechy demokratycznego ustroju można zwykle ustalić, gdy zmiana polityczna ma charakter trwały (kierunkowy) i w dużym stopniu zaawansowany. Pojawienie się cech nowego porządku w starym systemie jest niezbędnym warunkiem powodzenia zmiany, jednak istotną rolę w tej fazie odgrywa punkt zwrotny. Stanowi on wyraźną cezurę zmian politycznych o wyraźnie demokratycznym charakterze, otwierając fazę tranzycji, która trwa do czasu nasycenia życia politycznego elementami, cechami, instytucjami i zachowaniami politycznymi należącymi do atrybutów demokracji liberalnej, zamykając fazę tranzycji i przechodząc do fazy demokracji skonsolidowanej. Propozycja S.P. Huntingtona nie wyczerpuje całościowo problematyki przej- ścia do demokracji, choć do jego wkładu należy czwarta wariantowa problematyka tranzycji, na którą składa się: 1) wyjaśnienie jednoprzyczynowe, 2) rozwój równo- legły, 3) efekt lawiny oraz 4) powszechnie uznawane panaceum. Znalezienie jednej przyczyny, która miałaby wywołać trzecią falę demokratyzacji w państwach naszego regionu, należy odrzucić. Z jednej strony w różnych krajach odmienne zespoły wielu czynników tworzyły sytuację sprzyjającą zmianie demokratycznej, z drugiej strony odmienne problemy i przyczyny tranzycji wywoływały te same reak- cje i zastosowanie podobnego środka do ich rozwiązania. Spośród wymienionych czynników sprawczych procesu demokratyzacji w Europie Środkowo‍Wschodniej najbardziej powszechnym wydaje się być efekt lawiny, znany w literaturze przedmiotu jako efekt domina (również wzorowania), polegający na przenoszeniu uda- nych przemian z jednego kraju na następny. B. Dobek‍Ostrowska za T.G. Ashem rekonstruuje proces akceleracji wchodzenia w kryzys, a następnie inicjacji zmian demokratycznych w kolejnych krajach naszego regionu. Proces zmian lawinowych rozpoczyna się od Polski, w której, obok Węgier, elity autorytarne rozpoczynają reformy liberalne. Można zatem doszukiwać się w przypadku tych dwóch krajów procesów mieszczących się w scenariuszu rozwoju równoległego. Do wytypowania przesłanek systemowych zmiany demokratycznej państw postsocjalistycznych stosuje się dwa modele demokratyzacji – funkcjonalny i genetyczny. Model funkcjonalny30, zwany również modernizacyjnym bądź obiektyw- nym, zakłada dodatnią korelację głównie, choć nie wyłącznie, między z roz-

30 M. Cichosz: Transformacja demokratyczna…, s. 38. Transformacja ustrojowa 63 wojem ekonomicznym a demokratyzacją reżimu politycznego. S.M. Lipset31 wykazał dodatnią zależność między zamożnością obywateli, poziomem in- dustrializacji i urbanizacji a dążeniem społeczeństw do demokratyzacji życia politycznego. W omawianym podejściu nie chodzi o związki między ekonomi- ką i polityką w ogóle, które prowadzą do przekształceń demokratycznych, ale o potwierdzone doświadczeniem historycznym pozytywne relacje między bardziej efektywną gospodarką kapitalistyczną i demokracją liberalną, co wspiera rozwój klasy średniej będącej jedną z głównych sił dążących do demokraty- zacji32. Model funkcjonalny przejścia do demokracji jest przez wielu badaczy kryty- kowany za determinizm ekonomiczny wobec polityki oraz sprzeczności z prak- tyką społeczną, o czym mają świadczyć zmiany demokratyczne, zachodzące w krajach o niskim poziomie rozwoju gospodarczego. Dotyczy to z jednej strony protoplastów systemu demokracji liberalnej, którzy w momencie tworzenia podstaw demokracji nie spełniali wysokich standardów ekonomicznych oraz z drugiej strony państw postsocjalistycznych, borykających się z problemami gospodarczymi, które nie rezygnują z aspiracji demokratycznych. Drugi model genetyczny, zwany również subiektywnym, opiera się na za- łożeniu o związkach zmiany demokratycznej z postawami i zachowaniami ak- torów politycznych, którzy wybierają i wdrażają strategie zmiany politycznej w reakcji na niewydolność i dysfunkcję systemu ekonomicznego oraz systemu władzy w wyniku utraty legitymizacji władzy państwowej. Oba modele nie tylko nie wykluczają się33, i przy wyjaśnianiu procesów demokratycznych czerpią z obu koncepcji (funkcjonalnej i genetycznej), lecz także są suplementarne względem siebie. Obiektywny charakter modelu funk- cjonalnego oraz subiektywny modelu genetycznego pozwalają na zrekonstruo- wanie całego szerokiego spektrum przyczyn procesu demokratyzacji. Szukając czynników sprawczych procesu demokratyzacji w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, badacze biorą pod uwagę uwarunkowania systemowe: ekonomicz- ne, kulturowe, polityczne, społeczne, psychologiczne i międzynarodowe. Badania nad trzecią falą demokratyzacji doprowadziły do wypracowa- nia kilku modeli przejścia do demokracji. Największy wkład ma oczywiście S.P. Huntington, którego poglądy popiera stosunkowo największa grupa badaczy. Rodzaje przejścia opierają się na kryterium zaangażowania różnych grup akto- rów politycznych, w tym głównie elit władzy i opozycji. Stosunek sił pomiędzy władzą i opozycją oraz relacje występujące wewnątrz grupy rządzącej wpływają na początkowy etap zmiany systemowej. Początek tranzycji systemowej może mieć charakter przemieszczenia, transformacji oraz zastąpienia.

31 S.M. Lipset: Homo politicus…, s. 49. 32 S.P. Huntington: Trzecia fala…, s. 74. 33 M. Cichosz: Transformacja demokratyczna…, s. 40. 64 Marek Barański

Przemieszczenie odbywa się w warunkach równowagi władz i opozycji, gdzie reformy są wspólnym dziełem. Cechą charakterystyczną głównych akto- rów jest ich złożona struktura. W rządzie obok konserwatystów znajdują się reformatorzy, którzy uzyskują przewagę, zaś obok radykałów w opozycji pojawiają się politycy o umiarkowanych poglądach. Powolne reformy liberalizują system, co prowadzi do utraty części władzy przez rządzących przy jednoczesnej intensyfikacji działań i mobilizacji opozycji. Delikatna równowaga i nieustanna próba sił pomiędzy rządzącymi i opo- zycją prowadzą do poszukiwania kompromisu. Zmiany w modelu przemieszczenia, którego egzemplifikacją jest Czechosłowacja i Polska, mają charakter ewolucyjno‍rewolucyjny, zwłaszcza ze względu na masowy udział w przeobraże- niach ruchów obywatelskich. Transformacja to zmiana, w której pierwszoplanową rolę odgrywa elita władzy, w której pojawia się i zdobywa przewagę grupa reformatorów. Kolejna faza jest nieudaną próbą inicjacji liberalizacji, po której reformatorzy odwołują się do legitymizacji z przeszłości. Dokooptowanie do władzy opozycji zamyka etap przejścia do demokracji, który ma przebieg pokojowy i ewolucyjny. We- dług S.P. Huntingtona, transformacja miała miejsce w Bułgarii, na Węgrzech oraz w ZSRR. Zastąpienie ma miejsce wtedy, gdy tranzycja jest inicjowana przez opozycję. Konserwatyzm i autorytaryzm socjalistycznych elit nie wykreował reformator- skich kontrelit i dopiero przykłady zmian systemowych, zachodzących w innych państwach socjalistycznych, dały asumpt do stworzenia rodzimych opozycji, które podjęły walkę o władzę, wprowadzając liberalne reformy. Zbliżoną do propozycji S.P. Huntingtona jest koncepcja przejścia autorstwa duetu P.C. Schmittera oraz T.L. Karla. Opiera się ona na dwóch kryteriach prze- sądzających o charakterze zmiany. Pierwszym jest kryterium aktora inicjującego przejście do demokracji, którym mogą być elity lub masy, drugim jest pokojowy bądź z użyciem przemocy charakter tej zmiany. W rezultacie tych założeń, można wyodrębnić cztery kategorie tranzycji: 1) pakt, 2) reformę, 3) narzucenie, przewrót, pucz, 4) rewolucję34. Pakt to pokojowe przejście z dominującym udzia- łem elit zawierających kompromis. Reforma jest także rodzajem pokojowego przejścia, wymuszonym pod naciskiem mas. Narzucenie oznacza zmiany zapo- czątkowane przez część elity władzy, które wiążą się z zastosowaniem przemocy. W rewolucji zmiany mają charakter burzliwy, dochodzi do użycia siły, i są po- przedzone wystąpieniem mas. Polska tranzycja zmiany systemowej w 1989 roku wpisywałaby się w koncepcję paktu (okrągły stół) i reformy (presja społeczna ukierunkowana na wprowadzenie w życie ustaleń okrągłego stołu w postaci zmian zasad ustrojowych państwa).

34 P.C. Schmitter, T.L. Karl: Bound to Change: Consolidating Democracy in East Central Europe. New York–Prague 1992, s. 67. Transformacja ustrojowa 65

Analizując proces przejścia do demokracji, na podstawie doświadczeń kra- jów z naszego regionu, z punktu widzenia przedstawionych idei mamy do czynienia z sześcioma typami zmian. Większość z nich jest przejęta z koncepcji P.C. Schmittera, z której wyeliminowano rewolucję, uwzględniając specyficzne dla tego obszaru doświadczenia. Czwartym rodzajem zmiany jest implozja35, polegająca na przekazaniu władzy przez elity komunistyczne siłom opozycyjnym lub – jak to miało miejsce w przypadku NRD – innemu państwu. W tym konkretnym przypadku u źródeł sytuacji nie leżała słabość dotychczasowych rządów, lecz zgoda na pokojowe przekazanie władzy była poprzedzona maso- wymi formami protestu. Dwa kolejne typy przejścia: demontaż systemu (ZSRR), gdzie zmiany dokonywane są drogą pokojową oraz tranzycja w wyniku wojny (Jugosławia), gdzie proces demokratyzacji i powstania nowych państw poprze- dziła wojna domowa, zostały wyodrębnione ze względu na specyfikę wiążącą się z rozpadem państw federacyjnych. Jugosławia i ZSRR są przykładami powstania nowych państw w wyniku rozpadu, w których narodowe elity rozpoczynają równoległe procesy budowania własnej państwowej tożsamości, łącząc go z de- mokratyzacją. Zróżnicowane czynniki przejścia państw Europy Środkowej i Wschodniej w zdecydowanej większości krajów regionu przybrały charakter modernizacji opierający się na implementacji standardów poliarchii zachodniej, które w sferze polityki polegały na adaptacji wolnej konkurencji sił politycznych oraz demokratycznych wyborów, a w sferze gospodarczej wprowadzeniu mechanizmów rynkowych oraz zapewnieniu równości różnych form własności podmiotów gospodarczych, z prywatną formą własności na czele, przez zdynamizowanie pro- cesów prywatyzacji i reprywatyzacji. Rezultaty zmian ustrojowych w państwach regionu Europy Środkowej i Wschodniej36 różnią się pod kątem zaawansowania procesów demokratycznych i rynkowych. Zależą one od kilku czynników: 1) pochodzenia i jakości elit politycznych. Tam, gdzie elity wywodzą się z poprzedniego systemu, postęp zmian politycznych i gospodarczych jest zwykle powolniejszy i trudniej uzyskać dla nich akceptację społeczną. W krajach, gdzie elity wywodzą się ze środowisk opozycyjnych, kontestujących socjalizm, zmiany społeczne mają większą dynamikę odpowiadającą wzorcom poliarchii zachodniej; 2) wyboru drogi procesu transformacji gospodarczej oraz akceptacji społecznej dla jej skutków. Ekonomiczna terapia szokowa prowadziła do szybkich zmian systemowych, okupywanych najczęściej wzrostem bezrobocia, wysoką infla- cją, spadkiem dochodów oraz wzrostem nierówności społecznych. Powolniej- sze reformy wydłużały proces implementacji zasad gospodarki rynkowej, ale

35 M. Cichosz: Transformacja demokratyczna…, s. 45. 36 M. Barański: Parlamenty w reżimach politycznych. W: Parlament w państwach Grupy Wyszehradzkiej. Problemy metodologiczno‑teoretyczne. Red. M. Barański, R. Glajcar, S. Ku- bas. Katowice 2012, s. 60–61. 66 Marek Barański

były okupywane mniejszymi wyrzeczeniami i niskim poziomem niezadowolenia społecznego; 3) czynnika etnicznego, który był z jednej strony efektem nierozwiązanych w przeszłości problemów narodowościowych i drogą do emancypacji, z drugiej zaś, odreagowaniem niezadowolenia społecznego z reform przerzucanych na etnicznego sąsiada, traktowanego jako powód negatywnych zjawisk w polityce i gospodarce, pełniącego rolę kozła ofiarnego zmian ustrojowych; 4) zróżnicowanego rozwarstwienia społecznego, w którym trudno znaleźć siły społecznego poparcia dla wymagających wyrzeczeń reform politycznych i przede wszystkim gospodarczych. Autor zauważa, że w ciągu ostatnich czterdziestu lat trzeciej fali demokratyzacji zanotowano po raz pierwszy więcej zmian negatywnych niż pozytyw- nych i niestety w tej pierwszej grupie znalazły się państwa Europy Środkowej i Wschodniej, w których instytucje demokratyczne osłabiły się. Badania nad nowymi demokracjami w ostatniej dekadzie XX wieku dopro- wadziły do wyodrębnienia grupy państw o reżimie hybrydowym, w których za- początkowany proces zmiany nie doprowadził do zainstalowania instytucji typowych dla liberalnej demokracji. „Na określenie tych form literatura używa wielu pojęć – od »wyborczej, elektoralnej demokracji« (electoral democracy), przez »nieliberalną demokra- cję« (illiberal democracy), »wyborczy autorytaryzm« (electoral authoritarianism) »rywalizacyjny autokratyzm« (competitive authoritarianism), »dominujący autokratyzm« (hegemonic authoritarianism), »miękki autorytarym« wreszcie »se- miautorytarym« (semiauthoritarianism)”37, które mieszczą się w przedziale od semiautokracji do semidemokracji. W grupie reżimów semiautokratycznych B. Nowatorski wymienia semiautokrację dominującą, w której elita rządząca zapewnia sobie przez dłuższy czas władzę w państwie oraz przewagę w parlamencie. Do tej grupy państw zalicza Rosję. Semiautokracja rywalizacyjna oznacza silną pozycję opozycji, która ulega próbom manipulacji ze strony rządzących na płaszczyźnie: wyborczej, parlamentarnej, sądowniczej i wyborczej. Po prze- ciwnej stronie semiautokracji znajdują się dwie odmiany semidemokratyczne- go reżimu. Semidemokracja delegatywna38, upoważniająca elitę rządzącą, która zdobyła władzę demokratycznie, do sprawowania rządów w sposób zależny wy- łącznie od zwycięzcy. Semidemokracja liberalna „koncentruje się na takim ma- nipulowaniu uprawnieniami suwerena, aby prolongować czyjąś władzę”39. O ile cele tranzycji demokratycznej osiągnięto, o tyle problem konsolidacji pozostaje otwarty.

37 B. Nowotarski: Jak budować, a jak burzyć demokracje…, s. 46. 38 B. Nowotarski za: G. O’donnell: Delegative Democracy. „Journal of Democracy” 1994, Vol. 5., No. 1, s. 55–69. 39 B. Nowotarski: Jak budować, a jak burzyć demokracje…, s. 59. Transformacja ustrojowa 67

Przypomnijmy model demokracji skonsolidowanej R. Dahla40 – poliarchię, którą tworzą prawa obywatelskie i polityczne w tym nieograniczony dostęp do informacji, stałe, rywalizacyjne, uczciwe i powszechne wybory w warunkach rów- noważenia władz oraz mnożenia wpływowych grup w pluralistycznej organizacji rządu. Warunkiem konsolidacji demokracji jest jej długookresowa perspektywa oraz powszechna akceptacja przez obywateli poglądu jej o bezalternatywności. Nieustanne badania procesów demokratyzacji we współczesnym świecie, ze szczególnym uwzględnieniem państw europejskich, systematyzują naszą wiedzę nie tylko na temat okresu przejściowego, lecz także, co jeszcze ważniejsze, zmian instytucjonalnych prowadzących do konsolidacji demokracji. Chodzi o wskazanie stosowania, poza ilościowymi (określonymi pewną cezurą lat), standardów jakościowych czynników ustroju demokratycznego. Polska tranzycja do demokracji odbywała się w dwóch obszarach: zasadniczych zmian legislacyjno‍ustrojowych oraz decentralizacji władzy państwowej. Rozwój współczesnego demokratyzowanego państwa determinował konieczność podziału władzy na centralną i lokalną. Trzymając się konstytutywnej cechy definicji państwa, które posiada władzę suwerenną, kwestia istnienia granicy potrzebnej i pożądanej centralizacji, jak również zakresu i roli władz lokalnych stanowi produkt woli władz centralnych. Czynnikiem racjonalizującym wyznaczenie granicy władzy centralnej i lokalnej jest zjawisko „malejących korzyści skali”, które eliminuje ryzyko niewydolności systemu państwa i pojawienia się chaosu biurokratycznego w sytuacji, kiedy wszystkie zadania publiczne miałyby być admini- strowane z centrum, a nie byłyby przekazane do publicznych instytucji lokalnych. Proces demokratyzacji w Polsce, będący sekwencją występujących po sobie zjawisk skutkujących wprowadzeniem zmian ustrojowych ze standardami demokratycznego państwa prawa, inicjują obrady okrągłego stołu. Negocjacjom między rządzącymi i opozycją przypisuje się różne znaczenie z punktu widzenia procesu demokratyzacji. Zdaniem B. Dobek‍Ostrowskiej, większość badaczy uważa okrągły stół za moment upadku niedemokratycznego systemu41, choć wydaje się, że bardziej adekwatną rolę spełnia jako początek tranzycji demokratycznej. Zawarte porozumienie wpisuje się w płaszczyznę zmian instytucjonalnych, obejmujących nie tylko problematykę polityczną, ekonomiczną, społeczną, lecz także zasięgu, tempa zmian i sposobów realizacji. Pokazuje strony porozumienia: rządzących, za którymi stoi aparat państwa i kurcząca się partia, oraz opo- zycję obywatelską, która ma silne wsparcie społeczne przede wszystkim w NSZZ „Solidarność”, a także innych organizacjach związkowych. Ta oryginalna instytucja polityczna pozwoliła stronie rządowej tracącej legi- tymację do sprawowania władzy oraz stronie społecznej przygotować scenariusz

40 R. Dahl: Demokracja i jej krytycy. Przeł. S. Amsterdamski. Kraków–Warszawa 1995, s. 324–325 41 B. Dobek‍Ostrowska: Proces demokratyzacji Europy Środkowo‑Wschodniej…, s. 15. 68 Marek Barański

zmian politycznych prowadzących państwo do reform demokratycznych, a tak- że mechanizmów gospodarki rynkowej. Okrągły stół obradował w Warszawie od 6 lutego do 5 kwietnia 1989 roku z udziałem przedstawicieli władz PRL, opozycji solidarnościowej oraz Kościoła katolickiego. Postanowienia okrągłego stołu zapoczątkowały zmiany ustrojowe Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w tym częściowo wolne wybory do sejmu oraz reaktywowanie senatu wybieranego w pełni demokratycznych wyborach według ordynacji większościowej. Strony porozumienia zdecydowały o utworzeniu urzę- du prezydenta, zmianie prawa o stowarzyszeniach, która miała umożliwić reje- strację NSZZ „Solidarność”, a także zapewnić opozycji dostęp do mediów. Przyję- to również „stanowisko w sprawie polityki społecznej i gospodarczej oraz reform systemowych”42. Porozumienia okrągłego stołu, będące m.in. formą negocjacji wyborczych43, stanowiły prolog do urzeczywistnienia uznania praw politycznych i obywatelskich, które według L. Morlino są podstawą transformacji systemu politycznego i odbudowy społeczeństwa obywatelskiego na drodze do demokracji44. Proces zmiany demokratycznej zapoczątkowany obradami okrągłego stołu, a w ich następstwie: natychmiastowe nowele ustrojowe dokonane przez Sejm PRL, wybory do parlamentu, bezzwłoczne ukonstytuowanie się sejmu i senatu, zasadnicze zmiany ustrojowe, w tym wybór prezydenta RP oraz przede wszystkim powołanie niekomunistycznego rządu, a także nowelizację konstytucji – głównie pod kątem tworzenia wartości i zasad demokratycznego państwa prawa – i wreszcie rozpoczęcie procesu decentralizacji władzy i administracji państwo- wej, stanowi cezurę zakończenia etapu tranzycji w drodze procesu negocjowa- nego przejścia autorstwa A. Aghe’a45, polegającego na porozumieniu zawartym między elitami rządzącymi i opozycyjnymi. Ta negocjacyjna droga do demokracji jest zbieżna z koncepcją przemieszczenia S.P. Huntingtona46, dla której charakterystyczne są następujące cechy: partnerski układ sił między władzą a elitą opozycyjną, przewaga strategii koncyliacyjnych stron konfliktu świadomych niemożliwości samodzielnego dokonania zmian systemowych. Po fazie tranzycji demokratyzacja przechodzi do konsolidacji. Demokracja skonsolidowana w teorii poliarchii jest formą dojrzałego ustroju politycznego, którego mechanizmy demokratyczne sprawdziły się w dłuższym przedziale cza-

42 A. Garlicki: Rycerze Okrągłego Stołu. Warszawa 2004, s. 236–237. 43 Według A. Rodrigueza Diaza, autora koncepcji demokratyzacji na poziomie udzia- łu elit politycznych, negocjacje przedwyborcze stanowią jedną z 8 faz przejścia do demokracji. Zob. B. Dobek‍Ostrowska: Proces demokratyzacji Europy Środkowo‑Wschodniej…, s. 14 za: A. Rodriguez‍Diaz: Transición Política y Consolidación Constitucional de Los Partidos Polítcos. Madrid 1989, s. 98. 44 L. Morlino: Democratic Establishments: A Diemensional Analysis. In: Comparing New Democracies. Transition and Consolidation in Mediterranean Europe and the Souther Cone. Ed. E. Baloyra. London 1987, s. 54. 45 A. Agh: The Politics of Central Europe. London–Thousand Oaks–New Delhi 1998, s. 23. 46 S.P. Huntington: Trzecia fala…, s. 156. Transformacja ustrojowa 69 sowym. Na przełomie lat 80. i 90. XX stulecia do grona demokracji zaawansowa- nych zaliczano wszystkie państwa Europy Zachodniej47 oraz Australię, Kanadę, Nową Zelandię i Stany Zjednoczone. Trudniejszym problemem jest wskazanie mierników konsolidacji demokratyzacji po zakończeniu fazy tranzycji w przypadku państw Grupy Wyszehradzkiej. Korzysta się w tej sprawie z koncepcji teoretycznych i uogólnionych doświadczeń państw, które rozpoczęły marsz do demokracji z pierwszą falą w XIX wieku. Za najpowszechniejszą jest uznawana koncepcja proceduralna J.A. Schumpe- tera48, za kwintesencję ustroju demokratycznego uznającą „dochodzenie do decyzji politycznych, w których jednostki uzyskują moc decydowania poprzez walkę kon- kurencyjną o głosy wyborców”. Instytucja rywalizacyjnych, regularnych i wolnych wyborów jest traktowana jako warunek konstytucyjny konsolidacji demokracji. Wśród najczęściej wymienianych wskaźników konsolidacji49 znajduje się: 1) względ- nie stabilny system wyborczy, 2) akceptacja zasady alternacji władzy rozumianej jako potencjalna, cykliczna zmienność władzy, 3) stosunkowo niski poziom chwiej- ności wyborczej, 4) likwidacja wszelkich przywilejów politycznych eliminujących wyłączność sprawowania władzy oraz zapewnienie obrony praw mniejszości50. Definiując demokrację skonsolidowaną, zwraca się uwagę na te cechy kon- stytutywne, do których należą: spełnienie wszystkich proceduralnych kryteriów demokracji, w tym akceptacja przez wszystkie ważniejsze grupy społeczne ist- niejących instytucji politycznych i demokratycznych reguł gry. Ważną cechą skonsolidowanej demokracji jest obecność procesu adaptacji demokratycznych norm i struktur, które stają się akceptowane jako obowiązujące przez całe społe- czeństwo obywatelskie51. Prowadzi to do powstania nowego rodzaju więzi mię- dzy podmiotami życia politycznego, które pomagają społeczeństwu zaakcepto- wać nowy typ relacji między rządzącymi a rządzonymi, będący konsekwencją akceptacji społeczeństwa dla rozstrzygania konfliktów politycznych w drodze współzawodnictwa52 i rywalizacji.

47 W reprincie Wielkiej Ilustrowanej Encyklopedii Powszechnej Wydawnictwa „Gutenberga” z roku 1988 czytamy m.in.: „Najwyższa władza państwowa spoczywa w ręku zgromadzenia ludowego (ekklesia). Obecnym stosunkom i wielkości dzisiejszych państw lepiej odpowiada d. repre- zentacyjna. W niej wykonują władzę państwową wybrani przez lud przedstawiciele (parlament). W republice demokratycznej głową państwa jest urzędnik obrany przez lud, prezydent. Takimi republikami są Francja, St. Zjedn. Am. Płn., od 1918 do 1919 także Czechy, Rzesza niem, Polska” (T. 3. Kraków 1928–1934, s. 297). 48 J.A. Schumpeter: Kapitalizm, socjalizm, demokracja. Przeł. M. Rusiński. Warszawa 1995, s. 336. 49 C. von Beyme: Współczesne teorie polityczne. Przeł. J. Łoziński. Warszawa 2005, s. 218. 50 J.J. Linz, A. Stepan: Problems of democratic Transition and Consolidation. Baltimore 1996. 51 M. Burton, R. Gunter, J. Higley: Elity a rozwój demokracji. W: Władza…, s. 16. 52 B. Dobek‍Ostrowska: Proces Demokratyzacji Europy Środkowo‑Wschodniej – przesłan‑ ki i przebieg. W: Demokracje Europy Środkowo‑Wschodniej w perspektywie porównawczej. Red. A. Antoszewski, R. Herbut. Wrocław 1998, s. 17. 70 Marek Barański

Proces konsolidacji demokracji jest złożony i przebiega na wielu poziomach53. C. von Beyme wymienia cztery rodzaje: 1) poziom społeczeństwa obywatelskiego, 2) konsolidacja zachowań „nieformalnych” aktorów polityki, 3) konsolidację systemu partyjnego oraz 4) konsolidację konstytucyjną, sprowadzającą się do porządku ustroju politycznego54 (konstytucyjnego). Ten ostatni poziom prowa- dzący do przyjęcia reguł demokratycznych w konstytucji i utworzenie podstaw demokratycznego państwa prawa nie jest wystarczającym warunkiem konsolidacji systemu. Zaawansowany poziom konsolidacji konstytucyjnej stanowi decydujący argument i punkt wyjścia do analizy „nieodwracalnego” kierunku zmiany politycznej „do idealnej poliarchii” omijającej hybrydalne formy (dic‑ tablandy oraz democradur)55, a także różne formy demokracji formalistycznej56. Badane zjawisko konsolidacji systemu demokratycznego w krajach wyszehradzkich znajduje się w początkowej fazie rozwoju i charakteryzuje się stosunkowo dużymi różnicami wskaźników mierzących demokratyczne zmiany. Do najbardziej spektakularnych różnic należy poziom frekwencji wyborów „otwierających” od 62,3% w Polsce, przez 65,09% na Węgrzech, do wysokiej frekwencji w Słowacji (95,41%) oraz w Czechach (96,79%), które poza Polską (rywalizacja dwubiegunowa) miały charakter rywalizacji wielobiegunowej, co oznaczało uzyskanie pełniejszej akceptacji społecznej dla celów demokratycznej modernizacji. Różnice występują także na poziomie otwartości rynku partii politycznych w poszczególnych krajach. W państwach grupy występują istotne różnice mię- dzy narodowymi systemami partyjnymi mierzone odsetkiem głosów uzyskiwa- nych przez nowopowstające partie polityczne od niskiego poparcia dla nowych partii na Węgrzech i w Czechach (0,5‒2,8%) i kilkakrotnie wyższego poparcia w Słowacji oraz w Polsce57. Wskazuje to na stosunkowo wysoką dynamikę struktury systemów partyjnych i związaną z nią niestabilność zachowań wyborczych oraz zróżnicowany wskaźnik poparcia wyborczego. Zmienny jest również poziom chwiejności partii politycznych ze względu na wyniki uzyskiwane pomię- dzy kolejnymi wyborami od najniższego w przypadku Czech, kolejno Węgier i Słowacji, kończąc na najwyższym wskaźniku w Polsce.

53 Sygnalizuję tutaj jedynie elementy koncepcji demokracji skonsolidowanych, które wiążą się z problematyką zmian w obrębie władzy wykonawczej. Pomijam inne zjawiska, sfery i obszary modernizacji demokratycznej. 54 C. von Beyme: Współczesne teorie…, s. 217. 55 M. Cichosz: Transformacja demokratyczna – przyczyny, przebieg i efekty procesu. W: Sy‑ stemy polityczne Europy Środkowej i Wschodniej…, s. 63. 56 Ibidem, s. 64. 57 A. Antoszewski: Wzorce rywalizacji na arenie wyborczej. W: Systemy polityczne…, s. 93. Transformacja ustrojowa 71

Czynniki (historyczne i polityczne) determinujące wybór modelu władzy wykonawczej

Na proces demokratyzacji na wszystkich jego etapach mają wpływ tradycje i doświadczenia demokratyczne. Ważną cechą i czynnikiem zmiany demokratycznej w przypadku państw Grupy Wyszehradzkiej było ich krótsze bądź dłuższe doświadczenie pierwszej fali demokratyzacji, do której się włączyły na- tychmiast po uzyskaniu swej państwowej podmiotowości po I wojnie światowej. W przypadku państw Grupy Wyszehradzkiej najbogatsze doświadczenia demokratyczne miała już dzisiaj nieistniejąca Czechosłowacja w okresie dwudzie- stolecia międzywojennego. Czechosłowacja była jednym spośród kilku państw, które w latach 30. nie uległy wpływom totalitarnym. Konstytucja z 13 listopada 1918 roku kreowała system rządów parlamentarno ‍‑gabinetowych z nieznacznym wzmocnieniem pozycji prezydenta, który mianował oraz odwoływał rząd i jego poszczególnych członków, a także uczestniczył w posiedzeniach rządu58. Ustanowiono trzy najwyższe organy państwa: jednoizbowe Zgromadzenie Narodowe oraz wybieranych przez nie prezydenta i rząd. Dwa lata później w Konstytucji Republiki Czechosłowackiej uchwalonej 29 lutego 1920 roku potwierdzono parlamentarno‍gabinetowy system rządów, ustalono 7‍letnią kadencję prezydenta, a wraz z Izbą Poselską powołano do życia Senat. Konstytucja przez całe dwudziestolecie międzywojenne zachowała swój demokratyczny charakter pomimo bardzo trudnej sytuacji międzynarodowej Czechosłowacji (konflikty z Niemcami, Polską i Węgrami), co czyniło sytuację wewnętrzną złożoną. Po II wojnie światowej reaktywowano konstytucję z 1920 roku, która na- wiązywała do modelu rządów parlamentarno‍gabinetowych jednak z jednoiz- bowym Zgromadzeniem Narodowym prezydentem i rządem odpowiedzialnym przed parlamentem. W roku 1960 roku uchwalono nową konstytucję Czechosłowackiej Repub- liki Socjalistycznej centralizującej funkcjonowanie aparatu państwa m.in. przez powołanie i wzmocnienie pozycji Prezydium Zgromadzenia Narodowego – we- wnętrznego organu parlamentu. Istotne zmiany systemu rządów nastąpiły po „praskiej wiośnie”, kiedy z dniem 1 stycznia 1969 roku przekształcono państwo w federację dwóch republik: Czeskiej i Słowackiej, tworząc organy republikańskie na czele z jedno- izbowymi parlamentami oraz nowymi organami: dwuizbowym Zgromadze- niem Federalnym, Prezydium Zgromadzenia Federalnego, Prezydentem Repub- liki, rządem oraz Sądem Konstytucyjnym. Wśród instytucji państwowych, które nieprzerwanie od roku 1918 niewątpli- wie odgrywały ważną rolę polityczną i symboliczną w kulturze politycznej Cze-

58 K. Skotnicki: System konstytucyjny Czech. Warszawa 2000, s. 7. 72 Marek Barański

chosłowaków, a następnie Czechów i Słowaków, znalazły się poza parlamentem dwa organy władzy wykonawczej – rząd i prezydent. Doświadczenia polityczne Węgier w okresie międzywojnia przeplatały się z wydarzeniami demokratycznymi i totalitarnymi, które były konsekwencją ich przynależności, w wyniku ugody austriacko‍węgierskiej z 1867 roku, do powo- łanego państwa związkowego powstałego z przekształcenia Cesarstwa Austriac- kiego w monarchię składającą się z dwóch części połączonych unią realną pod berłem cesarskiej dynastii Habsburgów, a także unią wojskową, monetarną i cel- ną. Część „węgierska” – tzw. Zalitawia (Kraje Korony Świętego Stefana), była unią Królestwa Węgier i Królestwa Chorwacji, z której w wyniku I wojny światowej w połowie listopada 1918 roku proklamowano Węgierską Republikę Ludową, przekształconą 21 marca 1919 roku w Węgierską Republikę Rad, wreszcie w lutym 1920 roku przekształconą na kolejne 25 lat w monarchię z silną władzą regenta. Niemal przez całe ćwierćwiecze na Węgrzech nie uchwalonego zintegrowanego aktu normatywnego, który stanowiłby konstytucje sensu stricto. Odwrót od demokracji i marsz ku faszyzacji rozpoczął się w 1932 roku z chwilą wprowadzenia rządów silnej ręki generała Gyuli Gombosa. W węgierskiej monarchii konstytucyjnej władzę wykonawczą sprawował regent wybierany przez Zgromadzenie Krajowe. Regentowi przysługiwało prawo weta zawieszającego ustawy uchwalane przez parlament i prawo rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji oraz odraczania i zawieszania obrad parlamentu. Regent sprawował władzę wy- konawczą za pośrednictwem ministrów, którzy nie mieli prawa kontrasygnaty jego aktów prawnych, sam nie ponosił zaś odpowiedzialności przed parlamentem. Ustrój państwa daleki był od systemu rządów parlamentarno‍gabinetowych i ewoluował w kierunku rozszerzania kompetencji i pozycji regenta, którego odpowiedzialność konstytucyjna przed parlamentem oraz przyznanie prawa do wskazywania swego następcy została wprowadzona w roku 1937. Po II wojnie światowej i wyborach parlamentarnych w 1945 roku oraz zwy- cięstwie Partii Drobnych Rolników jednoizbowy parlament uchwalił ustawę o ustroju państwa, obierając republikę parlamentarną jako formę rządów, a tak- że wprowadzając instytucję prezydenta republiki wybieranego przez Zgroma- dzenie Narodowe. Ofensywa sił lewicowych w latach 1947–1949 doprowadziła do zdominowa- nia sceny politycznej w postaci Węgierskiego Ludowego Frontu Niepodległoś- ciowego i zmiany 18 sierpnia 1949 roku konstytucji proklamującej powstanie „państwa robotników i pracującego chłopstwa” opartego na regule jednolitości władzy wypływającej z zasady suwerenności ludu wynikającej z prymatu jedno- izbowego Zgromadzenia Krajowego, które powoływało kolegialną głowę pań- stwa – Radę Prezydialną oraz Radę Ministrów. Tak skonstruowany system rzą- dów przetrwał do 1989 roku. Zmiany polityczne na Węgrzech w latach 1985–1989 doprowadziły do zmiany konstytucji uchwalonej 8 marca 1989 roku, która zniosła ustrojową zasadę Transformacja ustrojowa 73 państwa socjalistycznego – kierowniczą rolę partii komunistycznej, zniosła Radę Prezydialną i przywróciła urząd prezydenta. Elity w Polsce, i innych krajach naszego regionu, stanęły przed koniecznoś- cią określenia podstawowych zasad ustrojowych przyszłego państwa demokratycznego. W trakcie dyskusji nad typem demokracji politycznej sięgano do rodzimych doświadczeń z okresu międzywojennego, z jednej strony powołując się na dorobek w budowaniu podstaw nowoczesnego demokratycznego państwa po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku, z drugiej strony mając świadomość nie- powodzeń okresu międzywojnia związanych z ograniczaniem praw politycznych po przewrocie majowym Piłsudskiego i wprowadzeniem mechanizmów oraz praktyk autorytarnych. W odwoływaniu się do tradycji demokratycznych w Pol- sce sięgano do prawa o miastach, a właściwie ustawy pod nazwą Miasta nasze królewskie wolne w państwach Rzeczypospolitej przyjętej przez Sejm Czteroletni 18 kwietnia 1791 roku i włączonej później in extenso jako jeden z artykułów Kon- stytucji 3 maja. W tym przypadku chodziło przede wszystkim o zaakcentowanie pierwszeństwa polskiej konstytucji w Europie, uchwalonej w sposób demokratyczny, wprowadzającej nowoczesną monarchię parlamentarną. Pięcioletni, bardzo krótki, samodzielny okres bytu państwowego Niepod- ległej Republiki Słowackiej w latach 1939–1945 zbudowanej na połączeniu roz- wiązań typowych dla demokracji parlamentarnej z elementami faszyzmu oraz silnymi wpływami Kościoła katolickiego stanowił niewielki kapitał doświadcze- nia politycznego, który mógł być wykorzystany w tworzeniu struktur demokratycznego państwa. Wcześniejsza walka z madziaryzacją w warunkach korony węgierskiej, będącej częścią monarchii austro‍węgierskiej, a następnie starania o uzyskanie autonomii w ramach Czechosłowacji zgodnie z deklaracją Słowac- kiej Rady Narodowej z 30 października 1919 roku oraz kolejno w ramach fede- racji powstałej po II wojnie światowej i wiele razy modernizowanych nie zapew- niały Słowakom równego statusu politycznego i ekonomicznego w państwie, nie przeszkodziły też w demokratycznej modernizacji Czeskiej i Słowackiej Repub- lice Federacyjnej prowadzonej zgodnie przez władze federalne oraz władze obu republik. Spośród państw Grupy Wyszehradzkiej tylko Czechosłowacja i jej spadko- biercy: Republika Czeska i Słowacka, od odzyskania suwerenności po I wojnie światowej potrafili utrzymać państwowe organy władzy wykonawczej: rząd i prezydenta, nie pozwalając na ich eliminację. Po II wojnie światowej wszystkie kraje Europy Środkowej i Wschodniej wy- zwolone przez Związek Radziecki dostały się pod jego wpływy, poddając się pro- cesowi sowietyzacji systemu politycznego realizującego autorytarno‍totalitarne cele państwa dyktatury proletariatu, który trwał do końca lat 60. XX wieku. Implementacja rozwiązań radzieckich w latach 40. i 50. w państwach dzisiej- szej Grupy Wyszehradzkiej miała dwojaki charakter. W Czechosłowacji pierwsze po wojnie wybory wygrali komuniści, którzy w krótkim czasie rozpoczęli 74 Marek Barański

wdrażanie procesu sowietyzacji. W tym przypadku mamy do czynienia z procesem endogennym, będącym wynikiem demokratycznych wyborów. Inaczej rzecz wygląda w przypadku Polski i Węgier, gdzie decydującym czynnikiem procesu sowietyzacji był nacisk zewnętrzny w postaci legitymizowanego umową jał- tańską stłumienia antyradzieckich sił demokratycznych na Węgrzech i fałszer- stwem wyborczym w Polsce. Dominację czynnika zewnętrznego we wprowadzeniu totalitarno‍autorytar- nego reżimu politycznego w Polsce i na Węgrzech zniósł czynnik wewnętrzny w procesie implementacji zmiany demokratycznej w roku 1989. W przypadku Czechosłowacji nastąpiła również zamiana czynnika przeobrażenia systemu politycznego z wewnętrznego w latach 40. na egzogenny w procesie włączenia się w trzecią falę demokratyzacji w 1989 roku. W przypadku państw Grupy Wyszehradzkiej w dorobku badaczy trzeciej fali demokratyzacji bierze się pod uwagę dwie przyczyny zmiany: rozwój równo- legły oraz efekt lawiny (domina lub wzorowania). Przyczyny przejścia do demokracji są zróżnicowane ze względu na doświad- czenia wynikające z dróg implementacji reżimu stalinowskiego oraz legitymizacji władzy w sferze politycznej i gospodarczej. Czechosłowacja w 1968 roku i Węgry w roku 1956 doświadczyły zewnętrz- nej militarnej interwencji przy podejmowaniu prób demokratyzacji totalitarnego systemu politycznego, co niewątpliwie podważyło polityczną legitymizację systemu politycznego socjalizmu. Wydarzenia w Polsce w 1956 i 1970 roku, które poprawiały na jakiś czas klimat polityczny w kraju, a przede wszystkim stwa- rzały wrażenie dokonywania suwerennych zmian, poszerzając granice stanu krytycznego legitymizacji władzy w ramach systemu w drodze koncesjonowania nowych instytucji, takich jak reforma rynkowa, Trybunał Stanu, Trybunał Kon- stytucyjny, samorząd terytorialny, Rzecznik Praw Obywatelskich i in. Polscy badacze procesów demokratyzacji podzielają pogląd Huntingtona o równoległym rozwoju jako czynniku sprawczym zmiany demokratycznej w przypadku Polski i Węgier, w których elity autorytarne rozpoczęły procesy liberalizacji. Procesy demokratyzacji w krajach Grupy Wyszehradzkiej przekroczyły granicę tranzycji i w coraz większym stopniu spełniają standardy demokracji skonsolidowanych. Systematyczne badania oraz porównywanie zakresu i tempa rozwoju demokracji w różnych państwach mają walor poznawczy i praktyczny pozwalający na wykorzystywaniu nie tylko doświadczeń sąsiadów w rozwiązy- waniu problemów, lecz także stymulacji rozwoju. Transformacja ustrojowa 75

Marek Barański

Political Transformations

Summar y

The chapter focuses on the Visegrád Group states, which – due to parallel political systems preceding the transformation, good neighbourhood relations, common goals, comparable economic growth – in early transformation processes followed different solutions as far as institutional and democratic mechanisms are concerned, only to make them similar in the process of democratic development. To a considerable extent, such phenomena can be observed in case of the executive power. Key words: transformation, democratisation, transition, consolidation

Marek Barański

Die Transformation der gesellschaftspolitischen Ordnung

Zusammenfassung

Das vorliegende Kapitel ist besonders den die Visegrád‍Gruppe bildenden Staaten gewid- met, die trotz sehr ähnlicher politischer Regierungssysteme in der Vortransformationszeit, gu- ter Nachbarschaftsbeziehungen, der Interessengemeinschaft und vergleichbarer Stufe der Wirt- schaftsentwicklung im Anfangsstadium ihrer Transformation unterschiedliche institutionelle Lösungen und demokratische Mechanismen gewählt haben, um sie dann im Zuge der demokratischen Entwicklung an die in den anderen Ländern geltenden Lösungen anzupassen. Das Phänomen betrifft vor allem die Institutionen der Exekutive. Schlüsselwörter: Transformation, Demokratisierung, Transition, Konsolidierung Rozdział czwarty

Ustrojowo‍prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech w XX wieku (1918–1989)

Sebastian Kubas

Celem rozdziału jest prezentacja w ujęciu historycznym ewolucji prawnoustrojowe- go wymiaru funkcjonowania egzekutywy w państwach, które tworzą Grupę Wyszeh- radzką. Słowa k luczowe: konstytucja, ustrój republikański, parlament, system partyjny, autorytaryzm

Władza wykonawcza w okresie międzywojennym i w czasie II wojny światowej Ewolucja prawnych podstaw funkcjonowania organów władzy wykonawczej

W 1918 roku w Czechosłowacji władzę z rąk upadającej monarchii habsburskiej przejął Komitet Narodowy, który 28 października ogłosił powstanie tego państwa, a 13 listopada uchwalił tymczasową konstytucję o ustroju najwyższych organów władzy państwowej. Ten akt prawny regulował zakres kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej. Czechosłowacja przyjęła formę republiki parlamentarnej. Władzę wykonawczą przyznano rządowi, który był kontrolowa- Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 77 ny i ponosił odpowiedzialność przed Zgromadzeniem Narodowym. Składał się z siedemnastu osób. Parlament mógł odwołać rząd w całości lub pojedynczych ministrów. Głową państwa został prezydent, który początkowo posiadał skrom- ne uprawnienia. Dopiero 23 maja 1919 roku mocą nowelizacji tymczasowej konstytucji z 1918 roku zwiększono je. Od tej pory prezydent miał prawo powoły- wania rządu, decydowania o jego składzie, uczestnictwa w jego posiedzeniach. Ponadto mógł dymisjonować ministrów i wyznaczać ich liczbę. Prezydentowi przyznano także prawo weta w stosunku do ustaw parlamentarnych. Prezydent mógł kierować orędzia do parlamentu1. Ustrój I Republiki Czechosłowacji regulowała konstytucja z 29 lutego 1920 roku. W zakresie władzy wykonawczej ustanawiała ona urząd prezydenta i rząd. Prezydent miał być wybierany na siedem lat, ale nie więcej niż na dwie następu- jące po sobie kadencje. Wyjątkiem był Tomáš Garrigue Masaryk, który w uznaniu zasług państwowotwórczych mógł być wybierany bez przerwy. Kandydatem mógł zostać obywatel Czechosłowacji, który ukończył 35 lat i posiadał prawa wyborcze do parlamentu. Wyboru prezydenta dokonywało Zgromadzenie Na- rodowe większością 3/5 głosów przy kworum w pierwszej i drugiej turze. Jeżeli w ten sposób nie można było dokonać wyboru prezydenta, w trzeciej turze ry- walizowali dwaj kandydaci z poprzedniej rundy i wygrywał ten, który uzyskał większość głosów przy kworum. W przypadku przedwczesnego opróżnienia urzędu przewidywano przeprowadzenie wyborów uzupełniających, a funkcję tymczasowej głowy państwa przyznawano rządowi. W sytuacji, gdy niezdolność prezydenta do sprawowania urzędu trwała dłużej niż pół roku, jego obowiązki przejmował wybrany na tę okoliczność zastępca prezydenta. Prezydent ponosił odpowiedzialność wyłącznie za zdradę stanu przed senatem. Jego akty wyma- gały kontrasygnaty odpowiedniego ministra. Konstytucja z 1920 roku w § 64, ust. 1 wymieniała uprawnienia prezydenta: reprezentowanie państwa na ze- wnątrz, przyjmowanie przedstawicieli obcych państw, ogłaszanie stanu wojennego, zwoływanie, odwoływanie i rozwiązywanie obrad Zgromadzenia Naro- dowego, prawo weta do ustaw parlamentarnych, składanie przed parlamentem orędzi o stanie państwa, mianowanie ministrów, profesorów, sędziów, urzędni- ków i oficerów, przyznawanie wynagrodzeń na wniosek rządu, dowodzenie siła- mi zbrojnymi i prawo łaski2. Konstytucja z 1920 roku wyraźnie wskazywała, że poza kompetencjami prze- kazanymi prezydentowi cała władza wykonawcza należy do rządu (§ 64, ust. 2). Prezydent mianował i odwoływał rząd, a także określał wewnętrzną struktu- rę Rady Ministrów. Zastępcę premiera wybierali kolegialnie członkowie rządu.

1 A. Essen: Kształtowanie się podstaw ustrojowych w Polsce i Czechosłowacji w latach 1918– 1922. W: Dwa państwa, trzy narody. Ustroje polityczne Polski i Czechosłowacji (1918–1939). Red. J. Adamczyk. Warszawa 2004, s. 21–24. 2 Zákon ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky, http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1920.html (dostęp: 3.06.2013). 78 Sebastian Kubas

Prezydent miał prawo uczestnictwa w obradach rządu oraz przewodniczenia im. Mógł żądać sprawozdań od poszczególnych członków rządu. Izba Poselska miała prawo odwołania rządu przez uchwalenie wotum nieufności. Członkowie rządu ponosili odpowiedzialność karną przed senatem za pogwałcenie prawa państwowego. Oskarżenie w tej sprawie wysuwała Izba Poselska. Na czele rządu stał premier. Podpisywał ustawy przyjmowane przez parlament, zwoływał Zgro- madzenie Narodowe w celu wyboru prezydenta, miał pewne uprawnienia wyni- kające z przedwczesnego opróżnienia urzędu prezydenta3. Do zadań ówczesnego rządu należy zaliczyć: przedkładanie projektów aktów prawnych do parlamentu i prezydenta, podejmowanie decyzji politycznych, podejmowanie decyzji w sprawie mianowania sędziów, urzędników państwowych, oficerów i wnioskowanie w sprawie nominacji funkcjonariuszy mianowanych przez prezydenta (§ 61)4. W 1938 roku upada I Republika Czechosłowacji. 15 grudnia tegoż roku Zgro- madzenie Narodowe uchwaliło ustawę konstytucyjną o pełnomocnictwie do zmiany konstytucji i ustaw konstytucyjnych Republiki Czechosłowackiej, któ- ra likwidowała porządek demokratyczny, dając początek krótkim, bo zaledwie półrocznym, rządom ewoluującym w pewnym stopniu w stronę autorytaryzmu. Nie mieliśmy do czynienia z klasycznym reżimem autorytarnym z silną władzą dyktatora, ale wzmocnienie władzy wykonawczej było tak daleko posunięte, że w II Republice nie było parlamentu5. Prezydent posiadał prawo do wydawania dekretów z mocą ustawy, a po uzyskaniu jednomyślnego poparcia rządu mógł zmieniać konstytucję i ustawy. Rząd miał prawo wydawania rozporządzeń we wszystkich sprawach, które do tej pory należały do kompetencji zlikwidowane- go parlamentu. Słowacja, która uzyskała autonomię, powołała swój własny rząd z premierem Józefem Tiso. Swój rząd powołała także Ruś Zakarpacka. W 1939 roku upada Czechosłowacja. Na jej gruzach powstaje Protektorat Czech i Mo- raw, w którym pozostawiono czeskie organy i instytucje z prezydentem oraz rzą- dem. Jednakże miały one charakter fasadowy, gdyż faktyczna władza należała do protektora III Rzeszy. Nieco odmiennie przedstawiała się sytuacja Słowacji, która 15 marca 1938 roku ogłosiła niepodległość. 21 lipca 1939 roku uchwalono konstytucję Słowacji. Jak zauważa Marek Bankowicz, wzorowana była ona na korporacyjnych rozwiązaniach włoskiego faszyzmu i portugalskiego salazary- zmu, a niedemokratyczny charakter państwa, jaki przybrała Słowacja, cechował się przewagą egzekutywy nad władzą legislacyjną6. Głową państwa był prezydent wybierany na siedem lat przez sejm. Posiadał on rozległe kompetencje łącznie

3 S. Starzyński: Współczesny ustrój prawno‑polityczny Polski i państw słowiańskich. War- szawa 2010, s. 174–176. 4 Zákon ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky, http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1920.html (dostęp: 3.06.2013). 5 M. Bankowicz: Zlikwidowane państwo. Kraków 2003, s. 49. 6 M. Bankowicz: Transformacje konstytucyjnych systemów władzy państwowej w Europie Środkowej. Kraków 2010, s. 188. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 79 z mianowaniem i odwoływaniem rządu, zwoływaniem parlamentu, zgłaszaniem weta do ustaw, a także ich podpisywaniem, przewodniczeniem obradom rządu. W praktyce rząd był podporządkowany prezydentowi. Wotum nieufności wyra- żone przez parlament nie pociągało za sobą konieczności podania się rządu do dymisji. Rząd mógł wydawać rozporządzenia z mocą ustaw. Dnia 16 listopada 1918 roku Węgierska Rada Narodowa proklamowała Re- publikę Węgierską, zrywając unię z Austrią. W następnych tygodniach uchwalono kilka aktów, które miały regulować podstawowe sfery życia, w tym sposób sprawowania władzy. Władza wykonawcza należała do rządu, a w styczniu 1919 roku powołano urząd tymczasowego prezydenta Republiki. 5 marca 1919 roku rząd wydał ustawę XXV o Zgromadzeniu Narodowym i wyborach7. W związku z chaosem panującym w kraju w marcu 1919 roku władzę przejęli komuniści, którzy zmienili reżim na socjalistyczny i ustanowili Węgierską Republikę Rad. 2 kwietnia 1919 roku Rewolucyjna Rada Rządząca wydała dekret, który miał być konstytucją komunistycznych Węgier. Miał on jednak charakter tymczasowy, dlatego 23 czerwca 1919 roku Krajowe Zgromadzenie Rad Federacyjnych uchwaliło Konstytucję Węgierskiej Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Rad. W interesującym nas aspekcie władzę wykonawczą przyznano Rewolucyjnej Ra- dzie Rządzącej. Po krótkich rządach demokratycznych oraz komunistycznych po zakończeniu I wojny światowej Węgry w 1920 roku przyjęły formę monarchii. Ustawa I z 1920 roku o przywróceniu ustroju konstytucyjnego i tymczasowej władzy zwierzchniej stanowiła źródło prawa dla organów władzy na Węgrzech przez okres międzywojenny i II wojny światowej. W późniejszym czasie ustawę tę uzupełniono innymi aktami. Po upadku Węgierskiej Republiki Rad Węgry nie zdecydowały się na uchwalenie konstytucji, a podstawowe zasady ustrojowe oraz prawa wywodzono z wielu aktów prawnych oraz prawa zwyczajowego. Ten zbiór prawodawstwa regulującego ustrój państwa i kluczowe dziedziny ży- cia społecznego nazywano powszechnie tysiącletnią konstytucją lub ciągłością prawa8. 1 marca 1920 roku węgierski parlament określił Węgry monarchią, a regentem sprawującym władzę w imieniu monarchy ogłoszono Miklósa Horthy’ego. Do końca II wojny światowej najwyższą władzę sprawował regent, gdyż nie zde- cydowano się na wskazanie bądź wybór króla. Do 1931 roku aktywność polityczna M. Horthy’ego była mała, dopiero w latach 30. XX wieku wzrosła. Szcze- gólnie widać to w okresie sprawowania urzędu premiera przez Gyulę Gömbösa, z którym regent był w ciągłym konflikcie. Po śmierci G. Gömbösa, w 1937 roku parlament upoważnił M. Horthy’ego do przejęcia osobistych rządów w kraju. Od tego czasu regent nie ponosił już odpowiedzialności za naruszenie konstytucji

7 R. Hermann, S.M. Kiss: The Hungary’s Parliament. In: The Hungarian National Assem‑ bly. Eds. R. Hermann, S.M. Kiss, J. Sisa, T. Wachsler. Budapest 2011, s. 31. 8 H. Donath: Przemiany ustrojowo‑prawne na Węgrzech. 1939–1949. Wrocław 1978, s. 14. 80 Sebastian Kubas

lub ustawy. Mógł wskazać swojego następcę. Wśród kompetencji regenta znaj- dowały się następujące kwestie: reprezentowanie państwa, dowodzenie armią, organizowanie wewnętrznej struktury sił zbrojnych, prawo weta zawieszającego wobec ustaw parlamentu, prawo rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji, gdy nie zebrał się na posiedzenie lub przewodniczący Izby Przedstawi- cielskiej nie był w stanie zapewnić efektywnego funkcjonowania Izbie, prawo odraczania lub zawieszania obrad parlamentu. Rząd stanowił drugie ogniwo władzy wykonawczej. Wszystkie rozporządzenia i zarządzenia regenta wyma- gały kontrasygnaty odpowiedniego ministra. Rząd ponosił odpowiedzialność przed Zgromadzeniem Narodowym9, składał się z premiera i początkowo ośmiu ministrów, potem liczba ta ulegała zmianom. Premiera mianował regent, a po- zostałych ministrów wyznaczał na wniosek premiera. Przy czym po 1937 roku regent nie musiał mianować premiera z partii, która wygrała ostatnie wybory parlamentarne. Co więcej, premier w myśl przepisów stawał się automatycznie przywódcą Narodowej Partii Jedności (Nemzeti Egység Pártja) bez względu na wcześniejszą przynależność partyjną. Zmiany w węgierskim prawie wprowadzone mocą ustawy XIX z 1937 roku o rozszerzeniu kompetencji regenta i o jego wyborze wzmacniały reżim autorytarny w tym kraju, przyznając M. Horhty’emu szeroki zakres uprawnień ustrojowych. Pierwszym aktem prawnym, który odnosił się do spraw ustrojowych od- rodzonej Polski, był Dekret o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej podpisany przez Józefa Piłsudskiego w dniu 22 listopada 1918 roku. Najwyższą władzę w państwie do czasu zwołania sejmu miał sprawować Tym- czasowy Naczelnik Państwa, który miał prawo powoływania odpowiedzialne- go przed nim rządu. Tymczasowy Naczelnik zatwierdzał uchwalane przez rząd projekty ustawodawcze10. Wybrany na początku 1919 roku sejm ustawodawczy przyjął uchwałę o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa. Akt ten przyjęto 20 lutego 1919 roku i powszechnie zwano Małą konstytucją. Władzę wykonawczą powierzano Naczelnikowi Pań- stwa oraz rządowi. Naczelnik w porozumieniu z sejmem powoływał rząd. Rząd i Naczelnik byli odpowiedzialni przed sejmem. Naczelnik był zwierzchnikiem sił zbrojnych, reprezentantem państwa i najwyższym wykonawcą uchwał sejmu11. 21 marca 1921 roku sejm uchwalił pierwszą po I wojnie światowej konsty- tucję zwaną powszechnie marcową. Głową państwa był prezydent wybierany przez Zgromadzenie Narodowe bezwzględną większością głosów na siedmiolet- nią kadencję. Artykuł 43 konstytucji stwierdzał, że prezydent sprawuje władzę wykonawczą za pośrednictwem rządu. Do jego kompetencji należało miano-

9 M. Bankowicz: Transformacje konstytucyjnych systemów władzy…, s. 203–205. 10 Dekret naczelnika państwa o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej z 22 lipca 1918 r. Dz.U. z 1918 r., nr 17, poz. 41. 11 Uchwała Sejmu RP z dnia 27 lutego 1919 r. o powierzeniu J. Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa Dz.U. z 1919 r., nr 19, poz. 226. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 81 wanie i odwoływanie premiera, a na jego wniosek ministrów. Prezydent miał prawo mianowania wyższych urzędników cywilnych i wojskowych w państwie, sędziów, przysługiwało mu prawo łaski. Zwoływał, otwierał, odraczał i zamy- kał obrady sejmu i senatu. Reprezentował państwo na arenie międzynarodowej, mógł też zawierać umowy międzynarodowe. Był najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych. Za zgodą sejmu wypowiadał wojnę i zawierał pokój. Odpowiadał za zdradę kraju, pogwałcenie konstytucji i przestępstwo karne przed sejmem, który po podjęciu decyzji przekazywał sprawę do Trybunału Stanu. W przypadku, gdy prezydent nie mógł wypełniać swojej funkcji, zastępował go marszałek sejmu. Prezydent nie posiadał takich uprawnień, aby mógł w rzeczywisty sposób rządzić krajem. Jego akty musiały zawierać kontrasygnatę ministrów. Polityką wewnętrzną i zagraniczną kierował rząd, który ponosił odpowiedzialność przed sejmem. Na jego czele był prezes Rady Ministrów. W stosunku do rządu sejm mógł uchwalić wotum zaufania i nieufności12. W związku z przejęciem władzy przez Józefa Piłsudskiego w 1926 roku doszło także zmian w prawie. Konstytucja marcowa została znowelizowana w sierpniu 1926 roku tzw. ustawą zmieniającą i uzupełniającą Konstytucję RP z 17 marca 1921 roku. Nowela sierpniowa ograniczała rolę parlamentu i zwięk- szała pozycję głowy państwa. Prezydent mógł rozwiązywać sejm i senat przed upływem kadencji, a w przypadku, gdy izby nie obradowały, wydawał rozporzą- dzenia z mocą ustawy. Gdy sejm i senat nie uchwaliły w terminie budżetu, wów- czas prezydent ogłaszał rządowy projekt budżetu jako ustawę. Również pozycja rządu została wzmocniona. Sejm nie mógł przegłosować wotum nieufności na tym samym posiedzeniu, na którym został zgłoszony wniosek13. Po 1926 roku reżim polityczny Polski przybierał formę autorytaryzmu. Prawno‍ustrojowym wyrazem tych zmian była konstytucja uchwalona w 1935 roku zwana kwietniową. Państwo stało się wszechpotężnym podmiotem sto- sunków wszelkiego rodzaju. Natomiast zwierzchnikiem państwa stawał się prezydent. Marek Bankowicz stwierdza, że konstytucja kwietniowa opierała się na dwóch podstawach: absolutyzmie państwa i cezarystycznym monizmie prezy- denckim14. Już artykuł 2 konstytucji stwierdzał, że na czele Państwa stoi prezydent, a w jego osobie skupia się jednolita i niepodzielna władza. Prezydent był odpowiedzialny jedynie przed Bogiem i historią. Artykuł 11 stanowił, że prezydent jest nadrzędnym czynnikiem, który harmonizuje działania naczelnych organów państwowych. Sposób wyboru prezydenta był skomplikowany. Kandy- data na ten urząd mogło wybrać Zgromadzenie Elektorów składające się z naj- wyższych funkcjonariuszy w państwie oraz wybitnych obywateli RP, a drugiego kandydata wskazywał ustępujący prezydent. Prezydent mógł nie wskazać swoje-

12 Ustawa z dnia 17 marca 1921 roku. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1921 r., nr 44, poz. 267. 13 M. Bankowicz: Transformacje konstytucyjnych systemów władzy…, s. 123–124. 14 Ibidem, s. 125. 82 Sebastian Kubas

go kandydata. Wybory odbywały się w głosowaniu powszechnym15. Kompeten- cje przyznane prezydentowi były rozległe i obejmowały wszystkie zakresy dzia- łalności państwa. Do decyzji, które miał prawo podejmować bez kontrasygnaty ministra, należały: wskazywanie swojego następcy w czasie wojny, mianowanie i odwoływanie premiera oraz wielu najwyższych urzędników cywilnych i wojskowych, rozwiązywanie sejmu i senatu przed upływem kadencji. Mógł pocią- gać członków rządu i prezesa Najwyższej Izby Kontroli do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Aktami prezydenta wymagającymi kontrasygnaty odpowiedniego członka rządu były: mianowanie i odwoływanie ministrów, zwoły- wanie, rozwiązywanie, otwieranie i odraczanie obrad sejmu i senatu po upływie kadencji, reprezentowanie państwa, stanowienie o wojnie i pokoju, zawieranie umów międzynarodowych. Prezydent wydawał też dekrety o mocy ustawy, miał prawo zgłosić weto do ustaw parlamentu. Rząd składał się z ministrów i premiera, którego pozycja w tym kolegialnym ciele była wysoka. Kierował pracami rządu, ustalał podstawowe kierunki polityki państwa i reprezentował rząd. Rząd miał prawo inicjatywy ustawodawczej, wydawał rozporządzenia wykonawcze do ustaw. Rząd odpowiadał politycznie przed prezydentem, który mógł odwołać go, zarówno parlamentarnie, przed sejmem, jak i konstytucyjnie, przed Trybunałem Stanu. Gdy sejm żądał ustąpienia rządu, wówczas prezydent mógł odwołać rząd lub rozwiązać obie izby parlamentu16.

Władza wykonawcza w życiu politycznym międzywojennych Czechosłowacji, Polski i Węgier

Po zakończeniu I wojny światowej na mapie Europy pojawiły się nowe pań- stwa, wśród których znalazły się Czechosłowacja, Polska i Węgry. W każdym z nich tuż po uzyskaniu niepodległości reżim demokratyczny uzyskał dominują- cą pozycję, aczkolwiek jego trwanie w przypadku Węgier okazało się niezwykle krótkie, a w Polsce zaledwie kilkuletnie. Jedynie w Czechosłowacji demokracja przetrwała niemal pełny okres międzywojnia. Na ziemiach polskich pod koniec I wojny światowej istniało kilka ośrod- ków władzy. Józef Piłsudski po powrocie do Polski początkowo popierał lewicowy rząd lubelski Ignacego Daszyńskiego. Po tym, jak Rada Regencyjna prze- kazała J. Piłsudskiemu władzę, powierzył on misję tworzenia rządu Jędrzejowi Moraczewskiemu. Jego rząd był w pewnym stopniu kontynuacją poprzedniego.

15 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1935 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej. Dz.U. z 1935 r., nr 47, poz. 321. 16 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. Dz.U. z 1935 r., nr 30, poz. 227. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 83

22 listopada 1918 roku J. Piłsudski i J. Moraczewski podpisali dekret, w którym stwierdzali, że Polska jest republiką i do czasu zwołania sejmu władzę najwyż- szą będzie sprawował J. Piłsudski jako Tymczasowy Naczelnik Państwa. Opie- rając się na lewicowym programie, J. Moraczewski zapowiedział reformę rolną i nacjonalizację rozwiniętych gałęzi przemysłu, ale jednocześnie odcinał się od rewolucyjnych metod walki o pełnię władzy. Zbyt radykalny program rządu J. Moraczewskiego nie podobał się Tymczasowemu Naczelnikowi, który chciał uzyskać poparcie prawicy w celu dalszej konsolidacji władzy w kraju. Dlatego też na początku stycznia 1919 roku skłonił J. Moraczewskiego do ustąpienia. No- wym premierem został Ignacy Paderewski, a w składzie jego rządu znaleźli się przedstawiciele prawicy, centrum, lewicy i bezpartyjni. Gabinet I. Paderewskiego został uznany przez Komitet Narodowy Polski, a potem także przez państwa Ententy. Zewnętrzne poparcie dla I. Paderewskiego wyciszyło wewnętrzną walkę o zdobycie ośrodka władzy wykonawczej w odradzającej się Polsce. Dnia 26 stycznia 1919 roku na części ziem polskich przeprowadzono wybory do sejmu, przed którym 20 lutego J. Piłsudski złożył swój urząd. Jednakże posłowie nie przyjęli jego dymisji i powierzyli kontynuowanie obowiązków do czasu uchwalenia konstytucji. W ten sposób wyłaniała się dwuwładza w obrę- bie egzekutywy, gdyż funkcję głowy państwa sprawował J. Piłsudski, a jedno- cześnie bezpośrednie zadania zarządczo‍wykonawcze przyznano rządowi. Na ziemiach polskich nadal było niespokojnie, niepewne były granice rodzącego się państwa. Od listopada 1919 roku na stanowisku premiera zasiadał Leopold Skulski, który pełnił tę funkcję do połowy 1920 roku. Powolna odbudowa i sca- lanie kraju napotkało przeszkodę w postaci ataku wojsk bolszewickich w paź- dzierniku tego roku. Dlatego też w obawie przed wojną i wybuchem rewolucji na konferencji w Spa przedstawiciele rządu Władysława Grabskiego (premier od 27.06.1920) uznali propozycję linii demarkacyjnej autorstwa George’a Curzona, jako wschodniej granicy państwa w zamian za pośrednictwo angielskie w rozmowach z Rosją. Ceną tej decyzji była krytyka w kraju i w efekcie ustąpienie gabinetu premiera W. Grabskiego. Józef Piłsudski powołał rząd Wincentego Wi- tosa z udziałem wszystkich głównych sił politycznych w kraju. W decydującej o losach wojny polsko‍bolszewickiej bitwie warszawskiej, polskim wojskom uda- ło się odnieść zwycięstwo. Kwestie granicy wschodniej regulował traktat ryski z 1921 roku. W tym czasie kształtują się pozostałe granice II RP17. We wrześniu 1921 roku po rozpadzie koalicji rządowej gabinet W. Witosa upadł. Dzięki porozumieniu sił lewicy i prawicy powstał pozaparlamentarny rząd Antoniego Ponikowskiego. Przyszło mu rządzić w warunkach stale rozszerzają- cego się deficytu budżetowego, który w 1921 roku wyniósł 155% dochodów pań- stwa. W tej trudnej sytuacji Naczelnik zażądał kredytów dla wojska, ale Antoni

17 A. Albert [W. Roszkowski]: Najnowsza historia Polski. 1914–1993. T. 1. Londyn 1994, s. 61–112. 84 Sebastian Kubas

Ponikowski odmówił. W związku z tym w czerwcu 1922 roku rząd podał się do dymisji. Następny rząd Artura Śliwińskiego przetrwał dziewięć dni, natomiast gabinet Juliana Nowaka rządził w drugiej połowie 1922 roku. Dnia 5 listopada 1922 roku odbyły się wybory do sejmu i senatu, w wyniku których powstał nowy układ polityczny w polskim parlamencie. Prawica, która była skupiona w bloku politycznym Chrześcijańskiej Jedności Narodowej (Chjena), uzyskała 28% man- datów, centrum 30%, a lewica 22%, natomiast mniejszości narodowe 20%. Misję utworzenia rządu powierzono Władysławowi Sikorskiemu. Tymczasem 16 grudnia 1922 roku zamordowano pierwszego prezydenta RP Gabriela Narutowicza. Zgromadzenie Narodowe dokonało jego elekcji zaledwie tydzień wcześniej. Wła- dysław Sikorski wprowadził stan wyjątkowy, a odpowiedzialnością za zabójstwo głowy państwa obarczył prawicę. 20 grudnia 1922 roku Zgromadzenie Narodo- we wybrało Stanisława Wojciechowskiego na kolejnego prezydenta RP. Władysław Sikorski zmuszony został do ustąpienia ze stanowiska w wyniku porozumienia między Narodową Demokracją, Chrześcijańską Demokracją i PSL „Piast”, które do historii przeszło pod nazwą Paktu Lanckorońskiego. Przedsta- wiciele tych trzech partii porozumieli się w sprawie polonizacji Kresów Wschod- nich, ograniczenia ustawodawstwa społecznego, zmniejszenia kompetencji Na- czelnika oraz reformy rolnej. Na czele rządu koalicji Chjeno – Piasta stanął Wincenty Witos, a ministrem skarbu został Władysław Grabski, który przystąpił do realizacji programu poprawy sytuacji finansowej. Rząd stanął w obliczu powszechnego niezadowolenia ludności pogarszającą się sytuacją. W odpowiedzi na liczne strajki i manifestacje, które przetoczyły się głównie przez ziemię ma- łopolską, W. Witos wprowadził stan wyjątkowy. W tej jakże tragicznej sytuacji powstał 19 grudnia 1923 roku pozaparlamentarny rząd W. Grabskiego, którego podstawowym zadaniem było ratowanie Skarbu Państwa. Reformy systemu fi- nansowego tego gabinetu zakończyły się sukcesem. Rząd nie cieszył się szcze- gólnym poparciem jakiegoś stronnictwa politycznego, ale przetrwał dwa lata. Próbował zyskać sympatię zarówno prawicy, jak i lewicy. W listopadzie 1925 roku rząd upadł, a na jego miejsce został wyłoniony gabinet szerokiej koalicji. Wiosną 1926 roku dochodzi do kolejnych strajków, a rząd Antoniego Skrzyń- skiego postanawia podnieść podatki i opłaty monopolowe. Nie zgadza się z tym PPS i A. Skrzyński podaje się do dymisji. Dnia 5 maja 1926 roku, endecja, cha- decja, NPR i PSL „Piast” przedstawiają prezydentowi informację, że zamierzają powołać rząd W. Witosa. Nikt wówczas nie spodziewał się, że będzie to ostatni rząd w przedwojennej demokratycznej Polsce18. Rok 1926 wyznacza cezurę ustrojową w przedwojennej Polsce. Po zamachu majowym władza wykonawcza znalazła się w ręku J. Piłsudskiego. Do swojej śmierci w 1935 roku wywierał bezpośredni wpływ na decyzje polityczne i gospodarcze w RP. Dwukrotnie piastował stanowisko premiera rządu. Ale nawet,

18 Ibidem, s. 115–210. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 85 gdy go nie zajmował, to on był pierwszoplanową postacią życia publicznego w II Rzeczypospolitej Polskiej. W omówionym okresie funkcję głowy państwa sprawowały trzy osoby. Naj- pierw był nią Naczelnik Państwa Józef Piłsudski, następnie dwaj prezydenci: Ga- briel Narutowicz i Stanisław Wojciechowski. Naczelnik wpływał na losy kraju do czasu wyboru prezydenta G. Narutowicza pod koniec 1922 roku, po czym usunął się z życia politycznego. Sprawą niezwykle trudną, wręcz niemożliwą, jest ocena okresu prezydentury G. Narutowicza, gdyż trwała zaledwie kilka dni. Jego na- stępca S. Wojciechowski piastował urząd prezydenta od 20 grudnia 1920 roku do 14 maja 1926 roku. W trakcie zamachu majowego stwierdził, że jest on wymierzony w legalne władze. Ale ostatecznie oddał władzę. Po ustąpieniu S. Wojciechow- skiego z urzędu, zastępował go Marszałek Sejmu Maciej Rataj. Pełnił on obowiązki prezydenta po raz drugi – po raz pierwszy czynił to po zabójstwie G. Narutowicza. Maciej Rataj powierzył misję utworzenia rządu Kazimierzowi Bartlowi związa- nemu z J. Piłsudskim. Tego ostatniego Zgromadzenie Narodowe wybrało prezydentem, ale on wyboru nie przyjął i zaproponował kandydaturę Ignacego Moś- cickiego, który uzyskał poparcie parlamentu. Za życia J. Piłsudskiego, prezydent I. Mościcki pełnił przede wszystkim funkcje honorowe i reprezentacyjne. Jeżeli chodzi o rządy w okresie sanacji, to łącznie było ich czternaście, przy czym stanowisko premiera zajmowało dziewięć osób, gdyż K. Bartel był premierem trzykrotnie, podobnie jak W. Sławek, natomiast J. Piłsudski dwukrotnie. Najdłużej premierem był Felicjan Sławoj Składkowski (1 236 dni), który jako ostatni pełnił funkcję Prezesa Rady Ministrów. Podstawy władzy politycznej po przewrocie majowym były skomplikowane, gdyż J. Piłsudskiego z jednej strony nie popierała żadna partia polityczna, z drugiej, udało mu się skłonić do współ- pracy pewne kręgi reprezentujące niemal wszystkie opcje polityczne. Doprowa- dziło to do dezorientacji wśród polityków. J. Piłsudski wykorzystał to do osła- biania opozycji. W drugiej połowie lat 20. XX wieku nastąpiło ożywienie koniunktury gospodarczej, co obóz sanacji wykorzystał w celu konsolidacji władzy i uzyskania szerszego poparcia społecznego. Po ustąpieniu K. Bartla ze stanowiska premiera, funkcję przejął J. Piłsudski (od października 1926 do czerwca 1928). W czasie sprawowania przez niego urzędu odbyły się kolejne wybory parlamentarne. Obóz sanacji powołał do życia Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem (BBWR), który w wyborach z 4 marca 1928 roku stał się najsilniejszym ugrupowaniem w sejmie z prawie 28% mandatów. Ale BBWR nie miał większości w parlamencie, dlatego uzgodniono, że gabinet J. Piłsudskiego pozostanie. Później zastąpił go K. Bartel, a potem, od kwietnia 1927 roku, Kazimierz Świtalski. Gabinet K. Świtalskiego zwany był rządem pułkowników, co było wyrazem militaryzacji kraju. W 1930 roku prezydent I. Mościcki rozwiązał sejm oraz senat i zapowiedział wcześniej- sze wybory parlamentarne. Premierem był wówczas Walery Sławek, zwolennik autorytaryzmu w obozie sanacji. Wybory w 1930 roku odbyły się w cieniu brutal- 86 Sebastian Kubas

nej kampanii przedwyborczej, w trakcie której uwięziono wielu opozycjonistów w Brześciu. Wybory wygrał BBWR i w sejmie miał 55,6% mandatów, co dawało sanacji swobodę działania. Urząd premiera ponownie powierzono W. Sławko- wi. W 1933 roku Zgromadzenie Narodowe dokonało reelekcji I. Mościckiego na stanowisko prezydenta. Po 1930 roku mamy do czynienia z ustaniem konfliktu między parlamentem, w którym dominował obóz sanacyjny, a rządem. Dzięki temu dokonano wielu zmian w ustawodawstwie, czego kulminacją było uchwalenie konstytucji kwietniowej w 1935 roku. Miesiąc później J. Piłsudski umie- ra. Jego zgon doprowadził do podziału obozu sanacyjnego. Wytworzyły się trzy grupy dążące do zdobycia władzy: grupa Zamek z prezydentem I. Mościckim, grupa GISZ (Główny Inspektorat Sił Zbrojnych) z E. Rydzem‍Śmigłym i grupa pułkowników z W. Sławkiem. Ta ostatnia powoli traciła znaczenie. Po śmierci J. Piłsudskiego prezydent miał większe pole manewru, a w zamian za poparcie, jakie udzielił mu E. Rydz‍Śmigły, Mościcki mianował go marszałkiem. Władzę w kraju podzieliło między sobą tych dwóch polityków. W coraz trudniejszej sytuacji zewnętrznej silną pozycję w strukturze władzy wykonawczej zdobywał także minister spraw zagranicznych Józef Beck piastujący tę funkcję od 1932 do 1939 roku. Ostatni rząd II RP działał pod przywództwem Felicjana Sławoja Składkowskiego. Po rozpadzie monarchii habsburskiej Węgry uzyskały pełną niepodległość. Przez pierwsze powojenne lata mieliśmy do czynienia z walką o kształt ustroju państwa. W 1918 roku z ziem węgierskich została wyłączona Słowacja, Chor- wacja i Siedmiogród. Ponadto w kraju szerzyły się strajki i manifestacje stoją- cego u kresu wytrzymałości ekonomicznej społeczeństwa. W Budapeszcie po stronie ludu stanęło wojsko. W tej niezwykle trudnej sytuacji Karol IV miano- wał premierem rządu Mihály Károlyiego, który domagał się radykalnych, jak na owe czasy, reform. Okres przełomu lat 1918 i 1919 przeszedł do historii pod nazwą rewolucji astrów, w wyniku której rozpoczął się na Węgrzech krótki demokratyczny okres. Premier będący faktycznym przywódcą odradzającego się kraju wysłał do państw Ententy memorandum, w którym odcinał się od odpo- wiedzialności Węgier za udział w wojnie światowej, ale Ententa memorandum odrzuciła. W styczniu 1918 roku M. Károlyi został zmuszony do rekonstrukcji rządu. W efekcie skorzystała na tym Socjaldemokracja, gdyż w nowym rzą- dzie Dénesa Berinkeya zwiększyła udział ministrów. Natomiast Mihály Káro- lyi został tymczasowym prezydentem. W kraju nadal było niespokojnie, swoje wpływy umacniali socjaliści oraz komuniści, głosząc hasła radykalnej zmiany. W celu zyskania poparcia społecznego rząd ogłosił w lutym 1919 roku reformę rolną, która w oczach węgierskich chłopów okazała się niewystarczająca. Anar- chia sięgnęła zenitu, gdy 20 marca ustąpił D. Berinkey, a następnego dnia zre- zygnował z funkcji prezydenta M. Károlyi19.

19 J. Kochanowski: Węgry. Od ugody do ugody. 1867–1990. Warszawa 1997, s. 47–53. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 87

Teraz socjaldemokraci porozumieli się z komunistami. Utworzono nowy rząd – Rządzącą Radę Rewolucyjną, która powołała do życia Węgierską Repub- likę Rad. Na czele rządu stanął socjaldemokrata Sándor Garbai, a komisarzem spraw zagranicznych został Béla Kun. Komuniści powoli przejmowali władzę przy jednoczesnym pozbawianiu wpływu socjaldemokratów. Okres 133 dni rządów komunistycznych przeszedł do historii pod nazwą czerwonego terroru. W kwietniu 1919 roku wojska czechosłowackie, rumuńskie i francuskie wkro- czyły na teren Węgier w celu wyzwolenia tego kraju spod rządów komunistycznych. 5 maja powstał w Arad rząd Gyuli Károlyiego, w którego składzie znalazł się Miklós Horthy jako minister obrony i szef organizowanej Armii Narodo- wej. Ostatecznie 1 sierpnia Rewolucyjna Rada Rządząca ustąpiła. W Budapesz- cie w przejściowym okresie funkcję premiera sprawowało kilku polityków, któ- rzy albo jak Gyula Peidl chcieli kontynuować dzieło komunistów, albo wręcz przeciwnie dążyli do ustanowienia demokratycznej formy rządów, jak István Friedrich. Ale nie mieli oni żadnej realnej władzy. Dopiero Armia Narodowa M. Horthyego była w stanie sięgnąć po nią. 15 listopada 1919 roku wkroczyła do Budapesztu, a dziewięć dni później powołano rząd Károly Huszára. Następny rząd Sándora Simonyi‍Semadama był natomiast pierwszym w utworzonej monarchii węgierskiej. Za czasów premiera Pála Telekiego, który ściśle współpra- cował z M. Horthym, rozwijano tzw. biały terror, wymierzony w zwolenników i decydentów poprzedniej republiki socjalistycznej. W 1921 roku Karol IV starał się dwukrotnie odzyskać koronę węgierską, ale za każdym razem próby koń- czyły się niepowodzeniem. Ostatecznie 5 listopada 1921 roku węgierski parlament ogłosił detronizację Habsburgów, a władza została powierzona M. Horthy- emu. Ponieważ forma rządów na Węgrzech miała charakter monarchii, dlatego M. Horthy otrzymał tytuł regenta20. Nowemu systemowi politycznemu brakowało jednak poparcia Zachodu, które zapewniły dopiero rządy Istvána Bethlena. Stonował on nastroje rewi- zjonistyczne w oficjalnej polityce, które pojawiły się po ogłoszeniu warunków traktatu z Trianon odbierającego Węgrom ich dawne historyczne ziemie. I. Bet- hlen sprawował funkcję premiera przez dekadę (14.04.1921–19.08.1931). Najpierw uzyskał poparcie liderów Partii Socjaldemokratycznej (Szociáldemokrata Párt, SzDP) i obietnicę, że nie będą prowadzić akcji propagandowych o charakterze antyrządowym wśród robotników. Zaczął wprowadzać w życie reformę rolną. Sam natomiast zbliżył się do Partii Drobnych Rolników (Független Kisgazdapárt, FK), której został przewodniczącym w 1924 roku. Działania I. Bethlena miały na celu uzyskanie większości parlamentarnej zdolnej poprzeć rząd. W gospodarce prowadził politykę interwencjonizmu państwowego. W 1924 roku uzyskał pożyczkę zagraniczną, która wpłynęła na stabilizację sytuacji w kraju. W polityce zagranicznej był zwolennikiem podtrzymywania dobrych relacji z Francją

20 Ibidem, s. 54–70. 88 Sebastian Kubas

i Wielką Brytanią. Mimo trudnego położenia w regionie rząd I. Bethelna nie wysuwał żądań rewizjonistycznych21. Po jego upadku w 1931 roku przez krótki okres czasu na czele rządu stał Gyula Károlyi. Po nim ster władzy przejął Gyula Gömbös. Zmiana na stanowisku premiera oznaczała w polityce zagranicznej odejście od układania dobrych relacji z Francją i W. Brytanią na korzyść kursu proniemieckiego. Szczególnie po dojściu Adolfa Hitlera do władzy wzmocniły się faszystowskie tendencje G. Gömbösa. Premier używał nacjonalistycznej retoryki, prowadził propagandę przeciwko wrogom narodu, którzy mieli odmienny od niego punkt widzenia. Rozwijał zawarte w 1927 roku porozumienie z Włochami, które prolongował w 1934 roku. Przede wszystkim powrócił do polityki rewizjonistycznej wzglę- dem sąsiadów i dążył do obalenia postanowień traktatu z Trianon. Działania G. Gömbösa wiodły w prostej linii do dyktatury, co niepokoiło M. Horthyego. W kraju można było wyczuć niezadowolenie z faszyzacji. W celu zdobycia jeszcze większego wpływu na losy kraju, w marcu 1935 roku premier rozwiązał parlament i ogłosił nowe wybory. Zabieg się udał i w ławach parlamentu znalazło się 171 deputowanych jego partii – Narodowa Partia Jedności na 245 wszystkich deputowanych. Następnie przystąpił do przygotowania puczu, ale w trakcie zmarł. Sześć dni po jego śmierci na premiera rządu mianowano Kálmána Darányiego. Mimo poprawy stosunków między rządem a regentem i odejścia od tak wyrazistej polityki, jaką uprawiał G. Gömbös, nowy premier nie zrezygnował z prowadzenia Węgier do faszyzmu. W maju 1938 roku regent mianował Béla Imrédyego premierem. W 1938 roku parlament przyjął ustawy o powszechnym obowiązku odbycia służby wojskowej. 2 listopada Węgry otrzymały południową Słowację i zachodnią Ruś Zakarpacką na mocy postanowień arbitrażu wiedeńskiego. Za czasów urzędowania następnego premiera Pála Telekiego Węgry zajęły dalszą część Rusi Zakarpackiej22. W maju 1918 roku w Stanach Zjednoczonych emigracyjne ugrupowania Czechów i Słowaków podpisały umowę, która przewidywała utworzenie wspól- nego państwa po I wojnie światowej (umowa pittsburska). Osobami, które pro- wadziły akcję zagraniczną mającą na celu międzynarodowe uznanie przyszłej Czechosłowacji byli: Tomáš Garrigue Masaryk, Edvard Beneš i Milan R. Štefá- nik. 29 czerwca 1918 roku Francja uznała działającą na emigracji Czechosłowac- ką Radę Narodową za reprezentanta Czechów i Słowaków, 9 sierpnia uczyni- li to Brytyjczycy, a 3 września Stany Zjednoczone. Po tym, jak Ententa uznała Czechosłowacką Radę Narodową, powołano Tymczasowy Rząd Czechosłowacki, którego premierem został T. Garrigue Masaryk, ministrem spraw zagranicznych E. Beneš, a ministrem wojny M.R. Štefánik. W połowie października 1918 roku czescy politycy w kraju powołali Komitet Narodowy, który 28 października ob-

21 W. Felczak: Historia Węgier. Wrocław 1983, s. 321–325. 22 Ibidem, s. 327–334. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 89 jął władzę w Pradze. Ta data została uznana za narodziny Czechosłowacji, gdyż tego samego dnia Komitet uchwalił ustawę o utworzeniu niepodległego państwa czechosłowackiego. Komitet Narodowy podjął jednocześnie współpracę z Rzą- dem Tymczasowym23. 30 października w Turčianskym Svätým Martinie Słowa- cy powołali Słowacką Radę Narodową uznając, że są oni częścią narodu cze- chosłowackiego. Deklaracja martianska opowiadała się za wspólnym państwem czechosłowackim i zrywała wszelkie więzy z Węgrami24. Pierwsze obrady Tym- czasowego Zgromadzenia Narodowego miały miejsce 13 listopada 1918 roku. Przez aklamację prezydentem został wybrany T. Garrigue Masaryk. Powołano także rząd, którego premierem został Karel Kramář. Był to rząd jedności narodowej, w którym udział miały wszystkie partie uczestniczące w tymczasowym parlamencie25. Pierwszymi problemami, z jakimi musiał zmierzyć się rząd, była sprawa ustalenia granic, szczególnie na terenie Słowacji, która nigdy nie miała swojego historycznego terytorium. Na Słowacji trzeba było odtworzyć kadry, gdyż Wę- grzy, którzy do 1918 roku dominowali w tej dziedzinie, teraz musieli emigrować lub nie zezwalano im na kontynuowanie sprawowania urzędów. Ich miejsca za- częli zajmować przyjeżdżający z zachodu Czesi. Mimo gwarancji dla autonomii słowackiej zawartej w umowie pittsburskiej aż do 1938 roku Słowacja takowej nie otrzymała. Początkowo dla tego kraju rząd centralny wyznaczył ministra do spraw Słowacji, którym został Vavro Šrobár. W dniu 8 stycznia 1919 roku odwołał on wszystkie słowackie rady narodowe i robotnicze oraz Słowacką Radę Narodową, likwidując w ten sposób widmo dwuwładzy. W powojennym demokratycznym systemie politycznym Czechosłowacji ważną rolę odgrywały następujące partie: Republikańska Partia Ludu Rolnicze- go i Małorolniczego (Republikánská strana zemědělského a malorolnického lidu, RSZaM), którą powszechnie nazywano Partią Agrariuszy, Narodowa Demokra- cja (Československá národní demokracie, ČND), Socjaldemokracja (Českoslo- venská sociálně demokratická strana dělnická, ČSDAD), Narodowi Socjaliści (Československá strana národně socialistická, ČSNS), Partia Ludowa (Česko- slovenská strana lidová, ČSL) i Partia Komunistyczna (Komunistická strana Československa, KSČ). Ponadto na terenie Słowacji ważną rolę odgrywała Sło- wacka Partia Ludowa ks. Andreja Hlinki (Slovenská ľudová strana, SLS). Po pierwszych wyborach parlamentarnych w 1920 roku na premiera rządu został desygnowany Vlastimir Tusar wywodzący się z socjaldemokracji. To ugrupowanie wraz z agrariuszami stworzyło gabinet koalicji czerwono‍zielonej. 27 maja 1920 roku parlament wybrał T. Garrigue Masaryka na prezydenta kraju. Wielki

23 H. Agnew: The Czechs and the Lands of Bohemian Crown. Stanford 2004, s. 170–171. 24 J. Ciągwa: Prawna pozycja narodu słowackiego w ostatnim pięćdziesięcioleciu. „Prace Prawnicze Uniwersytetu Śląskiego” 1969, nr 5, s. 62–63. 25 A. Czyż, S. Kubas: Czechy i Słowacja. Politologiczne studium wspólnej i oddzielnej pań‑ stwowości. Katowice 2012, s. 33. 90 Sebastian Kubas

szacunek, jakim cieszył się T. Garrigue Masaryk, doprowadził do tego, że był on wybierany na prezydenta kraju jeszcze trzykrotnie. Nie sposób przecenić jego wpływu nie tylko na powstanie, lecz także na cały międzywojenny demokratyczny charakter Czechosłowacji26. Ponieważ lewicowi działacze Partii Socjaldemokratycznej postanowili ogłosić secesję i stworzyli swoją partię, dlatego V. Tusar ustąpił ze stanowiska premiera 14 września 1920 roku. Powołano nowy rząd, tzw. urzędniczy, pod przywództwem Jana Černýego, który otrzymał poparcie wszystkich partii parlamentarnych, oprócz komunistów. W 1920 roku liderzy pięciu partii: agrarnej, socjaldemokratycznej, ludowej, narodowych socjalistów i narodowych demokra- tów utworzyli koalicję, zwaną Pětka. Kontrola poczynań władz czechosłowac- kich przez polityków związanych z koalicją była tak duża, że Pětkę uważano za rzeczywisty rząd państwowy. Siła porozumienia międzypartyjnego wyniosła ośrodek decyzyjny nie tylko poza parlament, lecz także częściowo poza rząd, gdyż faktyczne decyzje podejmowane były przez liderów głównych partii politycznych. Oprócz tego silny autorytet prezydenta i jego liczne związki z politykami umożliwiły wzrost znaczenia grupy skupionej przy T. Garrigue Masaryku, zwanej powszechnie Zamkiem (Hrad). Hrad miał poważny wpływ na polity- kę zagraniczną, gdyż każdy premier musiał gwarantować prezydentowi to, że w jego gabinecie ministrem spraw zagranicznych będzie E. Beneš27. We wrześniu 1921 roku E. Beneš zostaje mianowany premierem. Jego rząd w połowie składał się z ekspertów, a w połowie z reprezentantów socjaldemokracji, narodowych socjalistów, ludowców oraz agrariuszy. Sprawą, która przy- czyniła się do upadku tego gabinetu była umowa handlowa z socjalistyczną Ro- sją i Ukrainą. W październiku 1922 roku na czele nowego rządu stanął Antonín Švehla, lider agrariuszy. Był to typowy rząd Pětki, który przetrwał do 1926 roku. Wybory parlamentarne w 1925 roku nie przyniosły żadnemu ugrupowaniu zdecydowanej przewagi. W końcu w marca 1926 roku prezydent powołał drugi rząd Jana Černýego, ale już w październiku tegoż roku funkcja premiera wróciła do Antonína Švehli. Jego rząd został stworzony na podstawie tzw. pań- skiej koalicji (agrariusze, ludowcy, narodowi demokraci oraz słowaccy ludacy, niemieccy agrariusze i niemieccy chadecy). Udział Niemców w koalicji rządo- wej należy uznać za sukces, gdyż dzięki polityce prezydenta udało się stworzyć w kraju sprzyjający klimat do współpracy czechosłowacko‍niemieckiej. W 1929 roku w związku z chorobą nastąpiła rezygnacja A. Švehli, nowym premierem został František Udržal. W 1932 roku zastąpił go Jan Malypeter. W drugiej po- łowie lat 20. XX wieku w Czechosłowacji nadal rozwijał się reżim demokratyczny, chociaż pojawiły się też wśród części społeczeństwa tendencje faszystowskie, jak np. Narodowa Gmina Faszystowska w Czechosłowacji (Národní

26 Patrz szerzej: J. Gruchała: Tomasz G. Masaryk. Wrocław 1996. 27 Ibidem, s. 57. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 91 obec fašistická, NOF) oraz separatystyczne na Słowacji. Pod koniec lat 20. XX wieku koalicję rządową opuścili słowaccy ludacy, gdyż nie zgadzali się z aresz- tem i skazaniem Vojtecha Tuki przez sąd czechosłowacki za jego działalność antypaństwową28. W latach 30. XX wieku zmieniła się sytuacja zewnętrzna Czechosłowacji. Do i tak już niezbyt dobrych relacji z sąsiednimi Polską i Węgrami doszły wręcz tragiczne relacje z III Rzeszą. Ludność niemiecka w Czechosłowacji stała się kar- tą przetargową w rękach Adolfa Hitlera. Po wyborach parlamentarnych w 1935 roku partie niemieckie wyraźnie powiększyły liczbę mandatów, wśród nich do- minowała Niemiecka Partia Sudecka (Sudetoněmecká strana, SS) Konrada Hen- leina. W tych trudnych czasach po raz pierwszy postanowiono, że rządem bę- dzie kierował Słowak – Milan Hodža. W 1935 roku prezydentem państwa został wybrany E. Beneš. Próby skłonienia partii niemieckich i słowackich ludaków do udziału w rządzie zakończyły się fiaskiem. Presja A. Hitlera na Czechosłowa- cję stawała się coraz większa. Filary demokracji zaczęły się rozpadać. W chwili przystępowania do zawarcia przez mocarstwa układu monachijskiego dni rządu M. Hodžy były policzone. Po zawarciu układu, upada I Republika, a prezydent rezygnuje z urzędu i wyjeżdża na emigrację. Nowym prezydentem zostaje wybrany Emil Hácha. Od września do grudnia 1938 roku funkcję premiera pełnił Jan Syrový, a ostatnim premierem Czechosłowacji był Rudolf Beran. W marcu 1938 roku upada II Republika Czechosłowacji. W okresie II wojny światowej położenie ziem omawianych państw różni- ło się, co wpływało na pozycję władz krajowych. W przypadku Polski mamy do czynienia z ewakuacją władz i ostatecznym ukształtowaniem się rządu na emigracji. Na terenie Czech w utworzonym protektoracie Niemcy zezwoli na kontynuowanie działań władzom II Republiki. Słowacja uzyskała pierwszą w dziejach niepodległość i do 1945 roku władze realizowały politykę krajową w ścisłym sojuszu z Niemcami. Na Węgrzech, które podobnie jak Słowacja stały się sprzymierzeńcem Niemiec, mieliśmy do czynienia z kontynuacją czynności władczych organów państwowych. W pierwszych miesiącach po upadku I Republiki oraz po utworzeniu Protek- toratu Czech i Moraw przebywający na emigracji były prezydent Czechosłowacji E. Beneš nie aspirował do przyznania mu oficjalnej reprezentacji swojego kraju i uważał się za byłego prezydenta nieistniejącego państwa. Ale jeszcze w 1939 roku rozpoczął działania zmierzające do skupienia emigracji czechosłowackiej i do uznania go za faktycznego przedstawiciela Czechosłowacji. Sytuacja była trudna, gdyż Francja i W. Brytania czuły się zobowiązane do respektowania układu monachijskiego i uznawały niepodległość Słowacji oraz rząd Protektoratu w Pradze. Faktyczne uznanie polityków emigracyjnych w Londynie za oficjalnych repre- zentantów Czechosłowacji nastąpiło po upadku Francji i dojściu do władzy Win-

28 J. Tomaszewski: Czechy i Słowacja. Warszawa 2006, s. 40–42. 92 Sebastian Kubas

stona Churchilla w Wielkiej Brytanii29. Protektoratem Czech i Moraw oficjalnie rządził prezydent Emil Hácha, który mianował kolejnych premierów rządu. Faktyczną władzę sprawowali jednak protektorzy desygnowani przez A. Hitlera. W przypadku Słowacji w okresie lat 1939–1945 funkcję głowy państwa pełnił ks. Józef Tiso. Niewątpliwie swoją prezydenturę splamił współpracą z III Rze- szą, a także zezwoleniem na udział w akcjach skierowanych przeciwko Żydom. Z drugiej strony, gdyby odmówił w marcu 1939 roku współpracy z Niemcami, dzieje Słowacji potoczyłyby się podobnie, z tym że najwyższą władzę w kraju peł- niłby ktoś inny, np. Vojtech Tuka, który sprawował urząd premiera Słowacji do 1944 roku, po czym zastąpił go ostatni premier I Republiki Słowacji Štefan Tiso30. Polski rząd emigracyjny początkowo rezydował we Francji, po czym w czerwcu 1940 roku udał się do W. Brytanii. W okresie wojny funkcję premiera dwukrotnie sprawował Władysław Sikorski, a także jednokrotnie August Zaleski oraz Stanisław Mikołajczyk. Ten ostatni doprowadził do porozumienia z komunistami i utworzenia rządu na terenie wyzwalanej Polski. Nie zgodziła się z tą sytuacją część emigracji, w wyniku czego w Londynie nadal powoływano kolejne rządy, które nie miały oficjalnego poparcia innych państw. Emigracja wybierała również swoich prezydentów. Natomiast na Węgrzech najwyższa wła- dza należała do regenta, który mianował kolejnych premierów. W miarę spokoj- na sytuacja wewnętrzna zmieniła się dopiero w 1944 roku, gdy Niemcy zażądali zdecydowanej akcji antyżydowskiej. W tym też okresie M. Horthy zaczął po- szukiwać wsparcia ze strony aliantów i sposobu rozwiązania sojuszu z III Rze- szą. Gdy dowiedział się o tym A. Hitler, wymusił rezygnację regenta z urzędu i nominalną głową państwa został faszysta Ferenc Szálasi. W każdym z trzech państw w ostatnich miesiącach wojny doszło do utworzenia koalicyjnych rządów z udziałem przedstawicieli komunistów popieranych przez J. Stalina oraz dzia- łaczy demokratycznych. W przypadku Polski i Czechosłowacji byli to głównie reprezentanci rządów emigracyjnych.

Organy władzy wykonawczej w socjalistycznych Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech

W pierwszych rozwiązaniach prawnych przyjmowanych po zakończeniu II wojny światowej we wszystkich trzech państwach: w Czechosłowacji do 1948

29 R. Żurawski vel Grajewski: Kształtowanie się polskich i czechosłowackich władz na uchodźctwie w początkowym okresie II wojny światowej. Status prawny – podobieństwa i różnice. W: Dwa państwa, trzy narody…, s. 161–173. 30 I. Kamenec: Tragedia polityka, księdza i człowieka: (Józef Tiso 1887–1947). Przeł. P. God- lewski. Warszawa 2001. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 93 roku, Polsce do 1947 roku, na Węgrzech do 1949 roku, widoczne były bezpo- średnie tradycje z czasów przedwojennych uzupełnione o pewne rozwiązania socjalistyczne. Dopiero później państwa te przyjęły założenia opierające się na zasadach konstytucji radzieckiej z 1936 roku. Nawet czechosłowacka konstytucja z 1948 roku w znacznej części odwoływała się jeszcze do przedwojennej demokratycznej tradycji. Niemniej jednak ewolucja ustrojowa szła w kierunku upodabniania systemów politycznych do modelu radzieckiego, opartego na dominacji władzy ustawodawczej nad pozostałymi organami rządzącymi, chociaż w praktyce to wąskie gremia partii komunistycznych wyznaczały kierunki rozwoju państwa. Jeżeli chodzi o egzekutywę, to po zakończeniu II wojny światowej następo- wała ewolucja organów związanych z tym wymiarem władzy. Funkcje wykonawcze były przypisane różnym organom, a ich istnienie często uzależnione było od umacniania zasad reżimu socjalistycznego. Tak było z urzędem prezydenta, który w Polsce i na Węgrzech został usunięty z naczelnych organów władzy odpowiednio w 1952 roku i 1949 roku, podczas gdy pozostawiono go w Czechosłowacji. Instytucję prezydenta zastąpiły w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL) Rada Państwa, która de facto istniała już od 1947 roku, a w Węgierskiej Republice Ludowej (WRL) Prezydium WRL. Oba organy wywodziły swoją genezę z prze- wodnich instytucji parlamentarnych, a zatem nie miały źródła w egzekutywie, którą się stały. Jedynie w Czechosłowacji parlamentarny organ prezydialny usta- nowiony tuż po zakończeniu II wojny światowej w postaci Komisji Wykonawczej zachował ścisły związek z parlamentem i pozostał w strukturze Zgromadzenia Federalnego po 1968 roku. Przy omówieniu organów władzy wykonawczej w niniejszym podrozdziale dokonałem podziału tychże organów na te, które pełniły rolę tzw. organów prezydialnych państwa: prezydent w Polsce do 1952 roku, na Węgrzech do 1949 roku, w Czechosłowacji przez cały okres socjalizmu, a także Rada Państwa w Polsce i Prezydium WRL oraz na rządy poszczególnych państw.

Organy prezydialne

Czechosłowacja była państwem, w którym urząd prezydenta pozostawał nie- zmienną częścią socjalistycznego systemu politycznego. Pomimo uznania prezydenta w konstytucjach czechosłowackich za osobę stojącą na czele państwa jego rola miała charakter symboliczny. Maria Kruk stwierdza, że ta symbolika odno- siła się do uznania prezydenta za gwaranta jedności państwa. Pogląd ten nabrał szczególnego znaczenia po utworzeniu federacyjnej Czechosłowackiej Republiki Socjalistycznej w 1968 roku, kiedy podczas prac nad konstytucją nie pojawiły się głosy podważające konieczności zachowania urzędu prezydenta, jak to miało 94 Sebastian Kubas

miejsce w trakcie prac nad konstytucją w 1960 roku. To symboliczne znaczenie urzędu prezydenta wynikało z przywiązania do tradycji demokratycznej przedwojennej Czechosłowacji. Jednakże w nowych warunkach urząd prezydenta zo- stał całkowicie przystosowany do ustroju socjalistycznego31. Tadeusz Szymczak uważa, że uznanie prezydenta Czechosłowacji za organ wykonawczy nie wydaje się jednak słusznym poglądem. Wynika to z całkowitego uzależnienia jego pozycji od woli parlamentu i braku znaczących kompetencji o typowym charakterze wykonawczym32. Powojenny czechosłowacki konstytucjonalizm ukazuje ewolucję pozycji prezydenta począwszy od jego wyraźnej i niezależnej odrębności od innych organów władzy do względnej podległości woli wobec ciała ustawodawczego. Po II wojnie światowej przywrócono parlamentarno‍gabinetowy system rządów. Nową rze- czywistość regulowały m.in. dekrety prezydenta Edvarda Beneša. Uchwalona w 1948 roku konstytucja, której nie zgodził się podpisać urzędujący prezydent, nadal przewidywała istnienie pełnionego przez niego urzędu o stosunkowo sze- rokich uprawnieniach. Prezydent był wybierany przez Zgromadzenie Narodowe w maksymalnie trzech turach, w pierwszej i drugiej większością 3/5 głosów deputowanych przy zachowaniu kworum, w trzeciej wybór był dokonywany spo- śród dwóch kandydatów, którzy wcześniej otrzymali największą liczbę głosów większością bezwzględną. W przypadku niemożności sprawowania przez prezydenta urzędu dłużej niż 6 miesięcy, zastępował go wybierany przez parlament wiceprezydent. Kadencja prezydenta trwała 7 lat i mógł być nim obywatel Cze- chosłowacji, który ukończył 35 lat. Można było sprawować funkcję przez maksymalnie dwie następujące po sobie kadencje. Wśród kompetencji prezydenta znalazło się m.in.: reprezentowanie kraju na zewnątrz, zwoływanie, odraczanie i rozwiązywanie parlamentu, podpisywanie ustaw, mianowanie rządu, ustalanie liczby ministerstw, odwoływanie rządu, uczestniczenie w jego posiedzeniach, mianowanie ważnych urzędników państwowych. Za swoje działania prezydent nie ponosił odpowiedzialności, a każdy jego akt wymagał kontrasygnaty bran- żowego ministra. Jedynie za zdradę stanu można było pociągnąć prezydenta do odpowiedzialności karnej. Wniosek w tej sprawie pochodzić mógł od Prezydium Zgromadzenia Narodowego, a ostateczna decyzja należała do parlamentu33. Dwie następne konstytucje Czechosłowacji wprowadziły zmiany w pozycji ustrojowej prezydenta, ograniczając jego rolę kosztem wzmocnienia kompetencji parlamentu. Jak zauważa Wojciech Sokolewicz, już konstytucja z 1960 roku wyraźnie podporządkowywała prezydenta parlamentowi oraz powiązała go licz-

31 M. Kruk: Ustrój polityczny Czechosłowackiej Republiki Socjalistycznej. Warszawa 1976, s. 173–174. 32 T. Szymczak: Ewolucja instytucji prezydenta w socjalistycznym prawie państwowym. Łódź 1976, s. 30–40. 33 M. Bankowicz: Transformacje konstytucyjnych systemów władzy…, s. 64–67. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 95 nymi więzami współpracy i współdziałania z rządem34. W pierwszym artykule konstytucji z 1960 roku poświęconemu prezydentowi uznano, że jest on odpowiedzialny za wykonywanie swoich funkcji przed parlamentem. Skrócono okres kadencji do pięciu lat, nie wspominając nic o maksymalnej liczbie możliwych kadencji. Kandydat nie musiał mieć ukończonych 35 lat, jak to miało miejsce w zapisach poprzedniej konstytucji, ale 21 lat. Wyboru dokonywało Zgromadze- nie Narodowe większością 3/5 głosów ogólnej liczby deputowanych. Konstytucja nie wspominała nic o następnych turach w przypadku braku takiego wyboru. Zlikwidowano możliwość wyboru wiceprezydenta. W przypadku, gdy prezydent nie mógł wypełniać swoich obowiązków, zastępował go rząd. W porównaniu do uprawnień wynikających z konstytucji z 1948 roku prezydent nie mógł już od- raczać i zamykać sesji parlamentu, nie mógł go rozwiązywać, nie przysługiwało mu także prawo do określania liczby ministerstw35. Ostatnie unormowania prawne dotyczące pozycji prezydenta pochodzą z konstytucji z 1968 roku, która w zasadniczy sposób nie podważyła przyznanych mu kompetencji oraz wymogów wyboru zapisanych w konstytucji z 1960 roku. Kandydatem nadal mogła być osoba, która ukończyła 21 lat. Wybór głowy państwa dokonywany był przez parlament na okres pięciu lat, ale w związku ze zmianą jego struktury zmodyfikowano elekcję prezydenta. Prezydent był wybierany osobno większością 3/5 głosów wszystkich wybranych deputowanych w Izbie Ludu i Izbie Narodów w głosowaniu tajnym. Podobnie jak we wcześniej- szych konstytucjach wprowadzono zasadę incompatibilitas, zakazując prezydentowi piastowania ważnych funkcji w aparacie administracyjnym państwa oraz w organach wybieranych przez obywateli. Prezydent ponosił całkowitą odpowie- dzialność przed parlamentem, z tym że w związku z wypełnianiem swojej funkcji odpowiedzialności nie ponosił. Gdy prezydent nie mógł realizować swoich obowiązków, zastępował go rząd. Nie uległy zmianie kompetencje prezydenta w porównaniu do tych wynikających z poprzedniej konstytucji, ale dodatkowo pojawiła się możliwość rozwiązania Zgromadzenia Federalnego. Mogło do tego dojść w przypadku, gdy projekt ustawy nie zyskał aprobaty jednej z izb i po procesie porozumienia między izbami, nadal jedna z nich zajmowała negatywne stanowisko. Wówczas prezydent mógł rozwiązać parlament36. W Małej konstytucji RP z 1947 roku pojawia się podział władz, wśród których w zakresie egzekutywy wskazuje się na trzy organy: prezydenta, Radę Państwa i rząd37. Sejm wybierał Prezydenta Rzeczypospolitej na siedem lat bez-

34 W. Sokolewicz: Czechosłowacja. W: Konstytucje europejskich państw socjalistycznych. Red. A. Burda. Wrocław 1967, s. 75–76. 35 Ústavný zákon č 100/60: Ústava Československej socialistickej republiky, art. 61–65, http://www.upn.gov.sk/data/pdf/ustava100‍60.pdf. 36 T. Szymczak: Ustrój europejskich państw socjalistycznych. Warszawa 1988, s. 435–438. 37 Art. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania naj- wyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1947 r., nr 18, poz. 71. 96 Sebastian Kubas

względną większością głosów w obecności co najmniej 2/3 ustawowej liczby po- słów. Jednakże, jak słusznie zauważa Tadeusz Szymczak, Mała konstytucja nie określała wymogów, jakim powinien odpowiadać kandydat na prezydenta38. Także w ustawie o wyborze prezydenta RP z 4 lutego 1947 roku brakuje informacji o zasadniczych kwalifikacjach kandydatów na urząd prezydenta39. Ustawa ta podaje jedynie to, że kandydat musiał uzyskać poparcie co najmniej 50 po- słów. Nie wiadomo, jaki był na przykład minimalny wiek kandydata. Wśród kompetencji prezydenta znalazły się: zwoływanie, otwieranie, odraczanie i za- mykanie obrad sejmu, w tym także na sesję nadzwyczajną, podpisywanie de- kretów Rady Państwa i zarządzanie ich ogłoszenia. Ponadto, jeżeli sejm w ciągu trzech miesięcy od przedłożenia mu przez rząd projektów nie uchwalił ustaw o budżecie, narodowym planie gospodarczym i poborze rekruta, prezydent za zgodą Rady Państwa mógł ogłosić te ustawy w brzmieniu projektów rządowych. Prezydentowi nie przyznano inicjatywy ustawodawczej, ale miał prawo wydawania następujących aktów prawnych: rozporządzenia wykonawcze, zarządze- nia, rozkazy i zakazy. Akty prezydenta wymagały kontrasygnaty odpowiedniego ministra. Prezydent Rzeczypospolitej mianował i odwoływał premiera, a na jego wniosek ministrów. Obsadzał także urzędy cywilne i wojskowe. W czasie wojny był najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych. Miał prawo darowania, łagodze- nia kar i zarządzania amnestii. Ponadto przyjmował i wysyłał przedstawicieli dyplomatycznych. Mógł wypowiedzieć wojnę i zawrzeć pokój, a także podpi- sać umowy międzynarodowe. Za wykonywanie czynności urzędowych nie po- nosił odpowiedzialności. Natomiast za zdradę kraju, pogwałcenie Konstytucji lub przestępstwa karne mógł być pociągnięty do odpowiedzialności przez sejm uchwałą powziętą większością 3/5 głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Sprawę rozpatrywał i wyrok wydawał Trybunał Stanu. Mała konstytucja wprowadzała zasadę incompatibilitas. Prezydenta zastępował marszałek sejmu. Ostatecznie w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej reprezentatywną funkcję głowy państwa przyznano jednak przewodniczącemu Rady Państwa. Organ ten wywodzi swoje istnienie z władzy o charakterze ustawodawczym, gdyż ewoluo- wał z pozycji Prezydium Krajowej Rady Narodowej (KRN), które pełniło funk- cję tymczasowego parlamentu. KRN spośród swoich członków wybierał skład Prezydium, a przewodniczącym Prezydium był przewodniczący KRN, który, łącząc te dwie funkcje, pełnił rolę głowy państwa. Niewątpliwie postać prze- wodniczącego KRN i Prezydium w jednej osobie była odwzorowaniem roli, jaką w okresie przedwojennym pełnił prezydent RP. Ale organizacyjno‍personalne połączenie stanowisk szefa parlamentu i Prezydium wynikające z zapisów Mani- festu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego odwoływało się już do zasa-

38 T. Szymczak: Ewolucja instytucji prezydenta…, s. 63. 39 Ustawa z dnia 4 lutego 1947 r. o wyborze prezydenta RP. Dz.U. z 1947 r., nr 9, poz. 43. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 97 dy jedności władzy charakterystycznej dla ustrojów socjalistycznych. Prezydium posiadało swoje kompetencje, w tym kontrolę instytucji państwowych czy też zwoływania sesji KRN. Rada Państwa mogła składać się w minimalnym zakresie z prezydenta, mar- szałka i 3 wicemarszałków sejmu, prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a w czasie wojny z Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego. W składzie maksymalnym mogła być poszerzona o innych członków wybranych przez sejm na podstawie jednomyślnego wniosku Rady Państwa. Należy zaznaczyć, że sejm nie miał prawa odwołania członków Rady, której kadencja nie była z góry określona. Do jej kompetencji można zaliczyć: sprawowanie nadzoru nad radami narodowymi, zatwierdzanie rządowych dekretów z mocą ustawy, podejmowanie uchwał w przedmiocie wprowadzenia stanu wyjątkowego lub wojennego, wyrażanie zgody na ogłoszenie ustaw o budżecie, narodowym planie gospodarczym i poborze rekrutów, inicjatywę ustawodawczą, rozpatrywanie sprawozdań Najwyższej Izby Kontroli40. Po 1952 roku Rada Państwa przejęła znaczną część kompetencji, które wcześniej posiadał prezydent. Ta funkcja została bowiem zlikwidowana. Prawne podstawy działalności Rady Państwa znajdowały się w artykułach 29‒33 Konstytucji PRL41. Członkowie Rady Państwa byli wybierani przez sejm spośród posłów, przy czym marszałek i wicemarszałkowie nie mogli piastować funkcji przewodniczącego Rady. Skład liczbowy Rady określono na 17 osób, w tym oprócz przewodniczącego wchodziło do niej czterech zastępców, sekretarz oraz jedenastu członków. Rada działała kolegialnie i była podległa sejmowi. Jej ka- dencję związano z kadencją sejmu, a do kompetencji zaliczono m.in.: zarządza- nie wyborów do sejmu i zwoływanie jego sesji, sprawdzanie zgodności prawa z konstytucją, wykładnię prawa, wydawanie dekretów z mocą ustawy, mianowanie i odwoływanie przedstawicieli PRL w obcych państwach oraz przyjmowanie przedstawicieli innych państw w kraju, ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych, nadzór nad radami narodowymi, wprowadzenie stanu wojennego. Jak wskazuje Kazmierz Działocha, Rada Państwa przeszła w PRL ewo- lucję i do 1956 roku w praktyce politycznej dominowała nad sejmem, ale później jej rola ulegała znacznemu ograniczeniu42. Powojenny ustrój Węgier początkowo regulowała ustawa I z 1946 roku, któ- ra była dziełem jedynego aż do 1990 roku demokratycznie wyłonionego parlamentu na Węgrzech. Tekst ustawy składał się z dziewiętnastu paragrafów, przy czym większość z nich odnosiła się do pozycji prezydenta stojącego na czele Republiki Węgierskiej. W jego rękach spoczywała władza wykonawcza, którą dzielił z rządem. Prezydent mianował rząd przy uwzględnieniu opinii Komisji

40 Ibidem, art 16. 41 Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. Dz.U. z 1952 r., nr 33, poz. 232. 42 K. Działocha: Ewolucja prawna organów prezydialnych w państwach socjalistycznych. Wrocław 1974, s. 26–37. 98 Sebastian Kubas

Politycznej oraz zasady większości w parlamencie, a na wniosek premiera mia- nował ministrów. Kadencja prezydenta miała trwać cztery lata, a mógł nim zo- stać obywatel węgierski po ukończeniu 35 lat. Kandydat musiał uzyskać poparcie 50 deputowanych Zgromadzenia Narodowego. Wybór był dokonywany przez parlament w maksymalnie trzech turach. W dwóch pierwszych potrzebna była większość 2/3 głosów wszystkich deputowanych, w trzeciej wystarczyła więk- szość zwykła bez względu na liczbę głosujących. Prezydent reprezentował kraj w stosunkach międzynarodowych, mianował i przyjmował przedstawicieli dyplomatycznych, mógł wypowiedzieć wojnę, wprowadzić stan wojenny, zawrzeć pokój, użyć wojsko poza granicami kraju po uzyskaniu zgody ze strony parlamentu. Ponadto przysługiwało mu prawo łaski, udzielenia amnestii. Zrzeczenie urzędu następowało wobec Zgromadzenia Narodowego, a przewodniczący tego ciała pełnił funkcję prezydenta do chwili wyboru nowego. Prezydent odpowia- dał za naruszenie konstytucji i ustaw przed parlamentem. Jednakże konstytucja z 18 sierpnia 1949 roku znosiła urząd prezydenta i przekazywała kompetencje głowy państwa Radzie Prezydialnej Węgierskiej Republiki Ludowej. Rada po- siadała uprawnienia, które de facto sytuowały ją zarówno w strukturze władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej. Działo się tak dlatego, że mogła zastępować parlament między sesjami w całym zakresie jego działania z wyjątkiem prawa zmiany konstytucji. Co więcej Rada została uznana za reprezentanta narodu, gdy nie zbierał się parlament. Rada składała się z przewodniczącego, dwóch za- stępców, sekretarza i siedemnastu członków wybieranych przez Zgromadzenie Narodowe spośród swoich członków podczas pierwszego posiedzenia. Zakaza- no członkom rządu ubiegania się o członkostwo w Radzie. Wśród kompetencji Rady można wymienić następujące: zarządzanie wyborów do parlamentu i zwoływanie jego sesji, zarządzanie ogólnonarodowego referendum, zawieranie i ratyfikowanie umów międzynarodowych, mianowanie ważnych urzędników administracji i oficerów sił zbrojnych, możliwość ogłaszania ustaw, inicjatywa ustawodawcza, uchylanie ustaw sprzecznych z konstytucją, wydawanie dekretów na mocy ustawy, nadzór nad radami narodowymi jako terenowymi organami władzy państwowej. Rada wnioskowała do parlamentu o powołanie rządu. Obo- wiązkiem Rady było składanie systematycznych sprawozdań ze swojej działalno- ści przed Zgromadzeniem Narodowym43.

Rząd

Jeżeli chodzi o funkcjonowanie rządu, w omawianych krajach parlament posiadał uprawnienia w zakresie kształtowania składu rządu, jego powołania

43 H. Donath: Przemiany ustrojowo‑prawne na Węgrzech…, s. 110–112. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 99 i odwołania. W konstytucjach polskiej i węgierskiej ustalono, że kadencja rządu jest związana z kadencją parlamentu, podczas gdy w czechosłowackich ustawach zasadniczych zmiany w rządzie następowały na drodze konstytucyjnego zwy- czaju. Parlamentom przyznano także możliwość wnoszenia o wotum zaufania lub nieufności w stosunku do rządu. Jednakże w rzeczywistości podstawowe decyzje personalne oraz czas trwania danej struktury rządu podejmowane były w łonie naczelnego kierownictwa rządzących partii komunistycznych. W ostatniej konstytucji czechosłowackiej przepisy o powoływaniu rządu wyglądały na- stępująco. Prezydent powoływał rząd, który następnie występował przed Zgro- madzeniem Federalnym z deklaracją programową i wnioskiem o przyznanie mu wotum zaufania. Rząd je otrzymywał, gdy ponad połowa deputowanych w Izbie Ludu i Izbie Narodów opowiedziała się za nim. Na Węgrzech Zgromadzenie Krajowe powoływało i odwoływało rząd i jego członków na wniosek Prezydium Węgierskiej Republiki Ludowej44. Konstytucja PRL wskazywała na to, że rząd był powoływany i odwoływany przez sejm, a gdy ten nie obradował, czyniła to Rada Państwa. W okresie socjalistycznym możemy wyróżnić dwie grupy konstytucyjnych regulacji dotyczących struktury rządu. W pierwszej znajdowały się enumeratywnie wyliczone wszystkie ministerstwa i inne organy administracji państwowej, których kierownicy wchodzili w skład rządu. W drugiej wskazano jedynie na ogólne kategorie dziedzin, których kierownicy byli członkami rządu. Pierwszy sposób zapisów znalazł odzwierciedlenie w konstytucjach uchwalonych pod koniec lat 40. i na początku lat 50. XX wieku z wyjątkiem Konstytucji PRL z 1952 roku oraz czechosłowackiej z 1948 roku, które przyjęły w swych zapisach bardziej ogólne rozwiązania charakterystyczne dla drugiego sposobu regulacji. Ten właśnie sposób uwzględniono w konstytucjach czechosłowackich z 1960 i 1968 roku. Należy wskazać, że pierwszy sposób petryfikował skład rządu i system naczelnych organów administracji, gdyż w praktyce uniemożliwiał ich dostosowywanie do zmieniających się potrzeb rozwojowych państwa. Dlatego też w celu wprowadzenia zmian w składzie rządu dokonywano odstępstw od konstytucji, wprowadzając regulacje ustawowe, jak na przykład na Węgrzech po rewolucji narodowej45. W Czechosłowacji konstytucja z 1948 roku w § 80 wskazywała na nastę- pujący skład rządu: premier, zastępcy premiera, ministrowie i sekretarze sta- nu46. Następna konstytucja z 1960 roku w § 66 w składzie rządu wymieniała przewodniczącego, zastępców przewodniczącego oraz ministrów47. Konstytucja

44 M. Bankowicz: Transformacje konstytucyjnych systemów władzy…, s. 77, 210–211. 45 M. Grzybowski: Rząd w państwie socjalistycznym. Warszawa 1980, s. 208–210. 46 Ústavný zákon č 150/1948: Ústava Československé republiky, http://www.upn.gov.sk/ data/pdf/ustava150‍48.pdf (dostęp: 3.06.2013). 47 Ústavný zákon č 100/60: Ústava Československej socialistickej republiky, http://www.upn. gov.sk/data/pdf/ustava100‍60.pdf (dostęp: 25.05.2013). 100 Sebastian Kubas

z 1968 roku w składzie rządu wyszczególniała: przewodniczącego, zastępców przewodniczącego, ministrów oraz sekretarzy stanu. Funkcja tych ostatnich zo- stała zniesiona w 1970 roku, a sprawowali ją dla przeciwwagi przedstawiciele innego narodu niż reprezentant tego, który był ministrem. Jeżeli ministrem był Czech, to sekretarzem stanu był Słowak i odwrotnie. Po 1970 roku zachowano zasadę parytetu narodowego przez powierzenie funkcji w rządzie w przybliże- niu tej samej liczbie Słowaków i Czechów. Jednocześnie Konstytucja w pkt. 125 ustanawiała osobne rządy dla Czeskiej oraz Słowackiej Republiki Socjalistycz- nej, które miały składać się z przewodniczącego, zastępców i ministrów, koń- cząc tym samym z asymetrią organów władzy48. Należy bowiem zaznaczyć, że od zakończenia II wojny światowej do 1968 roku w Czechosłowacji oprócz rzą- du i parlamentu ogólnokrajowego, na Słowacji znajdowały się krajowe organy władzy ustawodawczej i wykonawczej w postaci Słowackiej Rady Narodowej i Prezydium Pełnomocników. Tę dychotomię w zakresie działania organów wła- dzy w dwóch czechosłowackich krajach wprowadzała konstytucja z 1948 roku i potwierdzała konstytucja z 1960 roku49. W tej ostatniej Prezydium uznano za organ władzy wykonawczej składający się z szesnastu osób na czele z przewod- niczącym. Kadencję Prezydium uzależniono od kadencji Rady Narodowej, która powoływała i odwoływała jego członków. Do kompetencji Prezydium zaliczono m.in.: wprowadzanie w życie ustaw, koordynowanie i kierowanie działaniami pełnomocników Rady Narodowej, mianowanie urzędników państwowych50. Sy- tuacja uległa zmianie w 1968 roku, gdy w życie weszła nowa konstytucja. Od tego momentu zarówno na Słowacji, jak i w Czechach mieliśmy do czynienia z lokalnymi ciałami ustawodawczymi i wykonawczymi oprócz tych o charakterze federalnym. Rządy poszczególnych republik organizowały i zapewniały wykonanie zadań w dziedzinach związanych z gospodarką, kulturą i rozwojem socjalnym. Rządy związane były z krajowymi Radami Narodowymi, które wy- bierały je na okres swojej kadencji, a także mogły odwołać. Na czele rządów stał premier Słowacji oraz Czech51. Węgierska konstytucja z 1949 roku w rozdziale IV w § 23 w składzie Rady Ministrów wymieniała jej prezesa, zastępcę lub zastępców, ministra lub mini- strów bez teki, ministrów kierujących poszczególnymi resortami. W § 24 wymieniano 15 resortów ministerialnych. Po rewolucji narodowej zmieniono nazwę rządu z Rady Ministrów na Węgierski Rewolucyjny Rząd Robotniczo‍Chłopski. Konstytucja PRL w lakoniczny sposób prezentowała skład rządu, należeli do niego: prezes Rady Ministrów, wiceprezesi, ministrowie, przewodniczący komisji i komitetów.

48 M. Grzybowski: Rząd w państwie socjalistycznym…, s. 215–216. 49 J. Ciągwa: Prawna pozycja narodu słowackiego…, s. 77 i n. 50 Ústavný zákon č 100/60: Ústava Československej socialistickej republiky, art. 83–85, http://www.upn.gov.sk/data/pdf/ustava100‍60.pdf (dostęp: 25.05.2013). 51 M. Kruk: Ustrój polityczny…, s. 221–226. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 101

W omawianych państwach w praktyce na przestrzeni lat ukształtowały się wewnętrzne gremia rządowe, których zadaniem było ścisłe i bezpośrednie wykonywanie zadań zarządzających. Na Węgrzech były to Prezydium Rady Mi- nistrów oraz Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, w federacyjnej Czecho- słowacji Prezydium Rządu, które otrzymało konstytucyjne umocowanie. Ten wewnętrzny organ składał się z premiera i wicepremierów. W Polsce węższymi organami rządowymi były Prezydium Rządu oraz Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów. Te węższe gremia miały możliwość bardziej efektywnie realizować zadania należące do władzy wykonawczej w dziedzinie koordynacji prac orga- nów gospodarczych i administracyjnych. Na zakończenie rozważań dotyczących struktury rządu należy wskazać, jaka była pozycja jego przewodniczącego. W warunkach socjalistycznych pozycja premiera była wyższa niż pozostałych członków rządu. Premier miał pełnić aktywną rolę, inicjować i kontrolować pracę rządu. Przy czym w federacyjnej konstytucji Czechosłowacji oraz na Węgrzech premier był w myśl zapisów prawa przewodniczącym kolegialnego organu wykonawczo‍zarządzającego, natomiast w PRL nie określono precyzyjnie zakresu jego kompetencji. Warto przyjrzeć się relacji rządu z najważniejszymi organami władzy pań- stwowej. Zagadnienie to należałoby zacząć od omówienia relacji rządu z parlamentem. W relacjach tego typu w okresie socjalistycznym możemy zauważyć przede wszystkim kreacyjną rolę parlamentu wobec rządu, która wyrażała się w powoływaniu i odwoływaniu całego składu rządu przez parlament. W czecho- słowackiej konstytucji z 1948 roku parlament przedkładał jednak tylko opinię wobec powołania rządu, którą brał pod uwagę prezydent, powołując gabinet. Prezydent miał też prawo odwoływania rządu. Natomiast kreacyjna rola ów- czesnego parlamentu wyrażała się tym, że ustanawiał ministerstwa w drodze ustaw oraz określał kompetencje i pozycję ustrojową premiera. Zatem pierwsza powojenna konstytucja czechosłowacka nawiązywała raczej do rozwiązań znanych z demokratycznej konstytucji tego państwa z 29 lutego 1920 roku. Sytua- cja uległa pewnej zmianie w późniejszych, w pełni socjalistycznych konstytucjach Czechosłowacji, gdyż obligowała rząd do wystąpienia przed parlamentem w celu uzyskania wotum zaufania po powołaniu przez prezydenta. Parlament mógł również wyrazić wotum nieufności. Na Węgrzech po 1949 roku powoła- niem i odwołaniem rządu zajmował się parlament na wniosek Prezydium WRL. W Polsce po 1952 roku rząd był powoływany i odwoływany przez sejm. Drugą kategorią relacji łączących rząd z parlamentem jest kontrola. W omawianych państwach występowały dwa zasadnicze modele tych relacji. W pierwszym rząd nie miał wpływu na organ kontroli, gdyż ten uzależniony był od parlamentu. Egzemplifikacją tego modelu były rozwiązania zawarte Konstytucji RP z 1947 roku. Natomiast we wszystkich pozostałych przypadkach, czyli konstytucjach czechosłowackich, węgierskiej i polskiej z 1952 roku organ kontroli pań- stwowej związany był z rządem, jako organem nadrzędnym. W Polsce istotną 102 Sebastian Kubas

cezurę czasową stanowi rok 1976 i nowelizacja konstytucji. Wówczas Najwyższa Izba Kontroli (NIK) została podporządkowana rządowi, mimo formalnego po- zostawienia podporządkowania NIK sejmowi i Radzie Państwa. W Czechosło- wacji przewodniczącego Komitetu Kontroli Ludowej i jego członków mianował rząd federalny, a w przypadku republik związkowych w odniesieniu do lokalnych organów kontroli czyniły to poszczególne rządy. Na Węgrzech to Rada Prezydialna WRL posiadała uprawnienia przy powoływaniu Centralnej Komi- sji Kontroli Ludowej. Ale mimo pozbawienia rządu wpływu na skład osobowy Centralnej Komisji Kontroli posiadał on ogólne zwierzchnictwo nad tym organem. Trzecia płaszczyzna relacji parlamentarno‍gabinetowych dotyczyła możli- wości dokonywania korekt w projektach planów ustaw zgłaszanych przez rząd, w tym budżetu. W sferze relacji rząd – władza sądownicza należy wskazać, że w praktyce konstytucyjnej omawianych państw były to związki cechujące się odrębnością i niezależnością. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i podległe mu inne sądy nie były związane dyrektywami rządowymi. Niemniej jednak możemy wskazać na pewne obszary wspólnej działalności rządu i sądownictwa. Rady Ministrów mogły wy- dawać akty, które wiązały sądy w zakresie orzekania oraz determinowały teryto- rialną organizację sądownictwa, a minister sądownictwa sprawował nadzór nad pozaorzeczniczą działalnością sądów. W Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech po wprowadzeniu ustroju socjalistycznego upowszechnił się model oddzielenia prokuratury od zależności rządowej. We wszystkich państwach prokuratura była odrębnym organem podporządkowanym parlamentowi i naczelnemu organowi prezydialnemu. Dlatego też rząd nie miał wpływu na obsadę personalną i wytyczanie kierunku działań prokuratury generalnej52. Na zakończenie rozważań dotyczących relacji parlamentarno‍gabinetowych należy zaznaczyć, że w miarę upływu czasu zmniejszała się częstotliwość stano- wienia aktów prawnych przez rząd, z drugiej strony następowała też emancypacja gabinetu i zmniejszanie aktywności i wpływu parlamentu na rząd.

Praktyczny wymiar funkcjonowania władzy wykonawczej w warunkach socjalistycznych w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech

Koniec II wojny światowej przyniósł nowy podział Europy. Za wsparcie aliantów, Józef Stalin otrzymał wschodnią i środkową część kontynentu. Mimo zezwolenia na instalację władzy komunistycznej w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, nie były one przygotowane na taki rozwój wydarzeń. Partie ko-

52 Ibidem, s. 152–157, 159–171. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 103 munistyczne działające na tym obszarze charakteryzowały się słabością struk- turalną oraz personalną, poza tym społeczeństwa tych krajów nie wykazywały chęci przeprowadzenia rewolucji socjalistycznych. Dlatego też budowa socjalizmu musiała odbywać się drogą odgórną. Można stwierdzić, że ustanawianie władzy w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech odbywało się w podobny spo- sób. Najpierw wzmacniano lokalne organizacje komunistyczne między innymi przybyszami ze Związku Radzieckiego. Następnie tworzono rządy koalicyjne z udziałem przedstawicieli przedwojennych partii oraz partii komunistycznych, by w takich warunkach komuniści, prowadząc akcje sabotażu, mogli zdobywać przewagę nad innymi siłami politycznymi. Do 1948 roku w Czechosłowacji, Pol- sce i na Węgrzech zakończył się proces przejmowania władzy przez komunistów. Jeżeli chodzi o organy władzy, w Polsce na obszarach wyzwalanych spod niemieckiej okupacji kontrolę przejmował utworzony w Moskwie Polski Ko- mitet Wyzwolenia Narodowego (PKWN). Był to samozwańczy organ władzy wykonawczej, który funkcjonował od lipca do końca grudnia 1944 roku. Prze- wodniczącym został Edward Osóbka‍Morawski, a siedzibą PKWN był Lublin. 31 grudnia 1944 roku PKWN został przekształcony w Tymczasowy Rząd Rze- czypospolitej Polskiej, który stanowił konkurencję dla emigracyjnego rządu w Londynie. Na czele Rządu Tymczasowego nadal stał E. Osóbka‍Morawski, ale od lutego 1945 roku siedzibą była Warszawa. Po zakończeniu wojny 28 czerwca 1945 roku Rząd Tymczasowy zmienił nazwę i strukturę. Od tej pory był to Tym- czasowy Rząd Jedności Narodowej (TRJN), w którym oprócz komunistów oraz przedstawicieli partii z nimi sprzymierzonych, zasiedli niektórzy członkowie rządu emigracyjnego z wicepremierem Stanisławem Mikołajczykiem. TRJN zo- stał powołany przez przewodniczącego Krajowej Rady Narodowej Bolesława Bie- ruta53. Został uznany na arenie międzynarodowej. Na Węgrzech w pierwszych dniach grudnia 1944 roku w Szeged powołano do życia Węgierski Narodowy Front Niepodległości, w którym znaleźli się przedstawiciele Węgierskiej Partii Komunistycznej (Kommunisták Magyarországi Pártja, KMP) oraz partii dzia- łających przed II wojną światową. W grudniu 1944 roku dokonano wyboru deputowanych do legislacyjnego Tymczasowego Zgromadzenia Narodowego, które następnie wybrało Tymczasowy Rząd Narodowy. Na jego czele stanął gen. Mi- klós Béla Dálnoki. Początkowo siedzibą rządu był Debreczyn, a potem Buda- peszt54. W przypadku Czechosłowacji rozmowy na temat powojennego kształtu tego państwa toczyły się w Moskwie z udziałem przedstawicieli rządu emigracyjnego oraz komunistów. Dnia 4 kwietnia 1945 roku w Koszycach powołano rząd Frontu Narodowego Czechów i Słowaków z udziałem reprezentantów partii przedwojennych, w tym komunistów. Na czele rządu stanął Zdeněk Fierlinger55.

53 A. Albert [W. Roszkowski]: Najnowsza historia Polski. 1914–1993. T. 2. Londyn 1994, s. 7–33. 54 J. Kochanowski: Węgry…, s. 115–116. 55 J. Tomaszewski: Czechy i Słowacja…, s. 155. 104 Sebastian Kubas

Początkowe koalicje komunistów z partiami o pochodzeniu przedwojennym miały na celu pozyskanie społecznego uznania dla procesu odbudowy państw po zakończeniu II wojny światowej. Józef Stalin musiał działać ostrożnie, wie- dział, że szczególnie w Polsce i na Węgrzech istnieje realna możliwość wybuchu antykomunistycznych wystąpień. Wzmacnianie lokalnych partii komunistycznych, które w Polsce i na Węgrzech w okresie międzywojennym działały nie- legalnie, odbywało się przez wysyłanie rodzimych komunistów, którzy do koń- ca II wojny światowej rezydowali w ZSRR. W listopadzie 1944 roku do Szeged przybywają późniejsi prominentni działacze partii komunistycznej Mihály Far- kas, Ernő Gerő, József Révai, Imre Nagy. Na początku 1945 roku na Węgrzech zjawia się Mátyás Rákosi. Na ziemiach polskich jeszcze w styczniu 1942 roku z inicjatywy przybyłych z ZSRR polskich komunistów zostaje utworzona tajna Polska Partia Robotnicza. W 1943 roku po zabójstwie Pawła Findera i Małgorza- ty Fornalskiej, kierownictwo przejmuje działający w kraju Władysław Gomułka, ale sekretarzem partii wybrany zostaje kremlowski sprzymierzeniec Bolesław Bierut. Inna była sytuacja czechosłowackich komunistów, którzy mogli legalnie działać w okresie międzywojennym. Jednakże również i w tym przypadku od 1939 roku działalność komunistów w kraju była całkowicie niemożliwa. Dlatego wielu z nich wyjechało do ZSRR, a powrócili dopiero w 1945 roku, np. Klement Gottwald, Rudolf Slánský i inni. Ostateczne przejęcie władzy przez komunistów miało miejsce w Polsce w 1947 roku po sfałszowaniu wyborów do sejmu. Na pierwszym posiedzeniu sejmu 4 lutego 1947 roku Stanisław Mikołajczyk odmówił uznania nowej wła- dzy legislacyjnej i dokonania zmian konstytucyjnych. Późniejsze wydarzenia stanowiły już tylko konsekwencję wyborów z 1947 roku. Na Węgrzech w 1947 roku komuniści zajęli pierwsze miejsce w wyborach parlamentarnych, ale musieli jeszcze wówczas liczyć się z innymi ugrupowaniami. Rok później powsta- ła Węgierska Partia Robotnicza (Magyar Dolgozók Pártja, MDP) z połączenia komunistów z socjaldemokratami, a w 1949 roku w wyborach parlamentarnych komunistyczny Węgierski Ludowy Front Narodowy zdobył prawie 100% mandatów56. Natomiast w Czechosłowacji tzw. zwycięstwo lutowe ot- worzyło drogę komunistom do całkowitego przejęcia władzy. Polegało ono na tym, że w lutym 1948 roku premier Klement Gottwald dokonał rekonstrukcji rządu, powołując na stanowiska ministrów sprzymierzeńców partii komuni- stycznej57. Zarysowany proces, w którym wskazano na dwa zjawiska: odtwarzanie oficjalnych organów władzy oraz tworzenie partii komunistycznych i przejmowa- nie przez nie kontroli po II wojnie światowej, stał się podstawą dwubiegunowej

56 A. Czyż, S. Kubas: Doświadczenia węgierskiej transformacji ustrojowej. Od Jánosa Kádára do Viktora Orbána. Katowice 2011, s. 21–22. 57 F. Fejto: Praski zamach stanu. 1948. Warszawa 1990, s. 115–121; K. Kaplan: The Short March. The Communist Takeover in Czechoslovakia. 1945–1948. London 1987, s. 174–188. Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 105 struktury politycznej w socjalistycznych Czechosłowacji, Polsce i Węgrzech. Po przejęciu przez komunistów władzy nastąpiła konsolidacja zasad ustroju socjalistycznego. W jego prawno‍ustrojowym wymiarze władza wykonawcza należała do rządu oraz prezydenta w przypadku Czechosłowacji oraz Prezydium WRL i Rady Państwa w Polsce. Jednakże głównym ośrodkiem decyzyjnym były naj- wyższe organy poszczególnych partii komunistycznych. W powojennej socjalistycznej Czechosłowacji funkcje premierów rządu peł- niły następujące osoby: Klement Gottwald (1946–1948), Antonín Zápotocký (1948–1953), Viliam Široký (1953–1963), Jozef Lenárt (1963–1968), Oldřich Čer- ník (1968–1970), Lubomír Štrougal (1970–1988), Ladislav Adamec (1988–1989), Marián Čalfa (1989–1992). Wszyscy premierzy należeli do Komunistycznej Par- tii Czechosłowacji (KSČ). Prezydentami kraju po ustąpieniu E. Beneša byli: Kle- ment Gottwald (1948–1953), Antonín Zápotocký (1953–1957), Antonín Novotný (1957–1968), Ludvik Svoboda (1968–1975), Gustáv Husák (1975–1989), Václav Havel (1989–1992). Faktyczna władza należała jednakże do szefów Komuni- stycznej Partii Czechosłowacji, którzy w latach 1945–1953 sprawowali funkcję przewodniczących, w latach 1953–1971 – pierwszych sekretarzy, w latach 1971– 1989 – generalnych sekretarzy, a od 1989 roku – ponownie przewodniczących partii: Klement Gottwald (1929–1953), Antonín Novotný (1953–1968), Alexander Dubček (1968–1969), Gustáv Husák (1969–1987), Miloš Jakeš (1987–1989), Karel Urbánek (1989), Ladislav Adamec (1989–1990), Jiří Svoboda (1990–1993). Po przejęciu władzy przez czechosłowackich komunistów system partyjny tego kraju był uzupełniony o satelickie ugrupowania, które miały nikły wpływ na losy Czechosłowacji. Władze państwowe wiernie odwzorowywały model radziecki i nawet po śmierci Józefa Stalina nie mieliśmy do czynienia z procesem odwilży. Dopiero w drugiej połowie lat 60. XX wieku widoczne są oznaki oży- wienia politycznego, którego efektem były wydarzenia praskiej wiosny. W jej wyniku odsunięto od władzy dogmatycznych przywódców, a ster w sprawach państwowych przejęli reformatorzy: Oldřich Černík, Alexander Dubček czy Josef Smrkovský. Politycy ci zajęli najważniejsze urzędy państwowe. Jednakże proces przemian został negatywnie przyjęty przez pozostałe kraje demokracji ludowej, w wyniku czego w sierpniu 1968 roku doszło do inwazji wojsk Układu Warszawskiego. Sytuacja w Czechosłowacji powróciła do stanu poprzedniego. Normalizacja, jak określono stan po 1969 roku, doprowadziła do apatii społecz- nej i wycofania się obywateli ze sfery politycznej do życia prywatnego. Przywód- cy państwowi i partyjni uzyskali w ten sposób kontrolę nad życiem publicznym. Stan ten dopiero zmieniła aksamitna rewolucja w 1989 roku. W powojennej Polsce po Edwardzie Osóbce‍Morawskim premierem rządu był Józef Cyrankiewicz (1947–1952), który pełnił również funkcję pierwszego premiera rządu po zmianie nazwy państwa na Polską Rzeczpospolitą Ludową. Po nim urząd Prezesa Rady Ministrów należał do: Bolesława Bieruta (1952– 1954), ponownie do Józefa Cyrankiewicza (1954–1970), Piotra Jaroszewicza 106 Sebastian Kubas

(1970–1980), Edwarda Babiucha (1980), Józefa Pińkowskiego (1980–1981), Woj- ciecha Jaruzelskiego (1981–1985), Zbigniewa Messnera (1985–1988), Mieczysława Rakowskiego (1988–1989). Natomiast Czesław Kiszczak w 1989 roku nie zdołał sformować gabinetu. Na czele Rady Państwa stali: Bolesław Bierut (1947–1952), Aleksander Zawadzki (1952–1964), Edward Ochab (1964–1968), Marian Spychal- ski (1968–1970), Józef Cyrankiewicz (1970–1972), Henryk Jabłoński (1972–1985) i Wojciech Jaruzelski (1985–1989). Najwyższa władza w PRL należała do naczelnego kierownictwa partii komunistycznej. Biuro Polityczne oraz Komitet Centralny Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej były tymi instancjami, które stanowiły ośrodek decyzyjny w naszym kraju. Zmiana na stanowiskach przywódców partyjnych była po- wodowana zamieszkami społecznymi wymierzonymi we władzę państwową. Taka sytuacja miała miejsce w 1956 roku, gdy na czele partii stanął Władysław Gomułka, w 1970 roku, gdy do władzy doszedł Edward Gierek i w 1981 roku, w związku z objęciem stanowiska pierwszego sekretarza PZPR przez Wojciecha Jaruzelskiego. W historii PZPR pierwszymi sekretarzami byli: Bolesław Bierut (1948–1956), Edward Ochab (1956), Władysław Gomułka (1956–1970), Edward Gierek (1970–1980), Stanisław Kania (1980–1981), Wojciech Jaruzelski (1981– 1989) i Mieczysław Rakowski (1989–1990). Funkcję premierów socjalistycznych Węgier sprawowali: István Dobi (1949–1952), Mátyás Rákosi (1952–1953), Imre Nagy (1953–1955), András He- gedüs (1955–1956), Imre Nagy (1956), János Kádár (1956–1958), Ferenc Mün- nich (1958–1961), János Kádár (1961–1965), Gyula Kállai (1965–1967), Jenő Fock (1967–1975), György Lázár (1975–1987), Károly Grósz (1987–1988) i Miklós Né- meth (1989–1990). Na czele Prezydium Węgierskiej Republiki Ludowej stali: Ár- pád Szakasits (1949–1950), Sándor Rónai (1950–1952), István Dobi (1952–1967), Pál Losonczi (1967–1987), Károly Németh (1987–1988) i Brunó Ferenc Straub (1988–1989). Na Węgrzech w 1948 roku powstała Węgierska Partia Pracujących (Magyar Munkáspárt, MM), na czele której stali Mátyás Rákosi (1948–1956, do 1953 roku jako sekretarz generalny), Ernő Gerő (w 1956 roku jako pierwszy sekretarz), János Kádár (w 1956 roku jako pierwszy sekretarz). Po upadku powstania wę- gierskiego partia zmieniła nazwę na Węgierską Socjalistyczną Partię Robotniczą (Magyar Szocialista Munkáspárt, MSzM), którą od 1956 do 1988 roku rządził János Kádár, a po nim Károly Grósz (1988–1989) i Rezső Nyers (1989). W okresie rządów M. Rákosiego Węgry były krajem, który najwierniej re- alizował zasady polityki stalinowskiej. Taki styl sprawowania władzy doprowa- dził do wielkiego niezadowolenia społecznego, czego wyrazem była rewolucja węgierska jesienią 1956 roku. W trakcie społecznego wystąpienia wobec władzy doszło do zmian na najwyższych stanowiskach państwowych. Premierem zo- stał Imre Nagy, a na czele partii komunistycznej stanął János Kádár. Interwencja zbrojna wojsk ZSSR na początku listopada doprowadziła do pacyfikacji ludności Ustrojowo-prawny i praktyczny wymiar funkcjonowania głowy państwa i rządu… 107 i odtworzenia socjalistycznej formy rządów. W 1956 roku na czele rządu i partii stanął János Kádár, który za cenę częściowej liberalizacji systemu gospodarczego starał się pozyskać Węgrów. W latach 80. XX wieku polityka kadaryzmu ostatecznie okazała się nieskuteczna. A w okresie przełomu ludność węgierska zdecydowała się poprzeć stosunkowo nieliczną w latach 80. opozycję antykomu- nistyczną w wyborach parlamentarnych w 1990 roku58.

58 Informacje na temat najwyższych funkcjonariuszy państwowych i partyjnych w Czecho- słowacji, Polsce i na Węgrzech pochodzą z Internetowej Wikipedii (dostęp: 6.06.2013).

Sebastian Kubas

Legal, Systemic and Practical Dimension of the Head of State and Government Functioning in Czechoslovakia, Poland and Hungary in the 20th century (1918–1989)

Summar y

The chapter deals with issues of historically shaped legal systemic aspect of the executive branch with regard to the role and meaning of position in the system of executive governing bodies – government and the head of state – in the political life of Hungary, Poland, Czechoslovakia, as well as the Czech Republic and Slovakia. Key words: constitution, republican system, parliament, party system, authoritarianism

Sebastian Kubas

Staatsrechtlicher und praktischer Ausmaß von der Macht des Staatsoberhauptes und der Regierung in Tschechien, Polen u. Ungarn im 20.Jahrhundert (1918–1989)

Zusammenfassung

In dem Kapitel werden die geschichtsbedingten staatsrechtlichen Aspekte der Exekutive miteinander verglichen. Die Rolle und die Bedeutung der Regierung und des Präsidenten in dem ganzen Staatsgewaltsystem werden hier am Beispiel des politischen Lebens von Ungarn, Polen, Tschechoslowakei, Tschechien und Slowakei veranschaulicht. Sch lüsselwör ter: Verfassung, republikanische Staatsform, Parlament, Parteisystem, Autorita- rismus Rozdział piąty

Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech w okresie tranzycji demokratycznej

Sebastian Kubas

Celem rozdziału jest prezentacja politycznych oraz międzynarodowych uwarunkowań zmiany systemowej w państwach Grupy Wyszehradzkiej. Słowa k luczowe: tranzycja, transformacja, system polityczny, ZSRR, Michaił Gor- baczow

Przyczyny upadku ustroju socjalistycznego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej

Ostatnia dekada istnienia socjalizmu w krajach Europy Środkowej i Wschod- niej była czasem pogłębiającego się kryzysu w wielu sferach życia. Zarówno w polityce, jak i gospodarce, kulturze oraz w życiu społecznym widoczne były oznaki niewydolności systemowej. Wieloletnie sprawowanie władzy przez elity komunistyczne przyczyniło się do utraty kontroli nad mechanizmami odpo- wiedzialnymi za prawidłowe funkcjonowanie państwa. W latach 80. XX wieku największy kraj bloku wschodniego ZSRR nie mógł już dłużej wspierać państw satelickich w takim wymiarze, jak wcześniej. Wynikało to z wewnętrznej dez- integracji procesów podejmowania decyzji politycznych na Kremlu związanej z pogłębiającą się zapaścią ekonomiczną. Również w krajach Europy Środkowej widoczne były podobne zjawiska. Z tym że towarzyszyła im większa kontestacja Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 109 społeczna wyrażająca się w kształtowaniu zorganizowanego ruchu oporu wobec elity władzy niż w ZSRR. Wydaje się, że wpływ na ostateczną zmianę systemu władzy państwowej z socjalistycznej na demokratyczną miały trzy podstawowe czynniki: przeobrażenia w ZSRR po dojściu do władzy Michaiła Gorbaczowa, nasilająca się presja rywalizacji ZSRR i bloku wschodniego ze Stanami Zjedno- czonymi oraz Zachodem, a także wewnętrzne przemiany w poszczególnych pań- stwach Europy Środkowej i Wschodniej. Podobne wnioski w polskiej literaturze formułują Jerzy J. Wiatr czy Bogusława Dobek‍Ostrowska1.

Przeobrażenia w państwie radzieckim

Jak wskazuje Jerzy J. Wiatr, dojście do władzy Michaiła Gorbaczowa przy- spieszyło ostateczny upadek socjalizmu w Europie Środkowej i Wschodniej, cho- ciaż w zamyśle sekretarza Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego (KPZR) tkwiła chęć reformy systemu, a nie jego destrukcja2. W pierwszej połowie lat 80. XX wieku szefowie radzieckiej partii komunistycznej zmieniali się trzykrotnie z powodu śmierci poprzedników. W 1982 roku zmarł Leonid Breżniew, potem w 1984 roku Jurij Andropow i w 1985 roku Konstantin Czernienko. To zjawisko niekorzystnie wpływało na zarządzanie państwem, szczególnie w sytuacji roz- wijającego się kryzysu. Sprawą powszechnie wiadomą jest to, że na przełomie lat 70. i 80. XX wieku socjalizm miał odmienne formy w krajach omawianego regionu, nawet w ZSRR różnił się znacznie od założeń modelowego ustroju, o których pisał�� Włodzimierz I. Lenin. Bezpośrednią przyczyną rozpadu struktur ustroju socjalistycznego w ZSRR był efekt końcowej fazy rządów Leonida Breżniewa, który w późniejszym czasie doprowadził do znacznego osłabienia poczucia wspólnoty w ramach bloku wschodniego. Obserwowało się wówczas powszechną korupcję, utratę stabilności gospodarczej, deficyt w rolnictwie oraz gałęziach przemysłu ciężkiego. W administracji rozszerzało się zjawisko nepotyzmu, a w samej partii komunistycznej najwyższe stanowiska zajmowały osoby w podeszłym wieku, których lojalność wobec siebie przedkładana była ponad kwalifikacje potrzebne do sprawowania tak wysokich stanowisk. W chwili śmierci L. Breżniewa ZSRR nadal uchodził za potęgę militarną, ale wewnątrz panowała przerośnięta i archa- iczna biurokracja niezdolna do szybkiego i racjonalnego podejmowania decyzji3.

1 Zob. J.J. Wiatr: Europa postkomunistyczna. Przemiany państw i społeczeństw po 1989 roku. Warszawa 2006, s. 60–70; B. Dobek‍Ostrowska: Proces demokratyzacji Europy Środkowo ‍‑Wschodniej – przesłanki i przebieg. W: Demokracje Europy Środkowo‑Wschodniej w perspektywie porównawczej. Red. A. Antoszewski, R. Herbut. Wrocław 1998, s. 17–19. 2 J.J. Wiatr: Europa postkomunistyczna…, s. 65–70. 3 D.R. Marples: Historia ZSRR. Od rewolucji do rozpadu. Przeł. I. Scharoch. Wrocław 2006, s. 276–277. 110 Sebastian Kubas

Następca L. Breżniewa na stanowisku I sekretarza KPZR, Jurij Andropow, próbował zreformować ustrój, ale jego śmierć zakończyła krótki okres przemian. Wybrany po nim na szefa partii Konstantin Czernienko okazał się człowiekiem niezdolnym i niechętnym do wprowadzania niezbędnych zmian. Dopiero ostatni generalny sekretarz KPZR, Michaił Gorbaczow, był w stanie przeforsować program zmian ustrojowych. Uważa się, że wybór M. Gorbaczowa był możliwy dzięki poparciu, jakie uzyskał od frakcji proreformatorskiej w łonie KPZR, któ- ra wcześniej skupiona była wokół J. Andropowa4. Michaił Gorbaczow w chwili dojścia do władzy nie miał jasno sprecyzowanego programu przemian, a jedynie jego ogólną wizję. Wiedział, że system socjalistyczny jest niewydolny i bez pod- jęcia reform upadnie. Był jednak w trudnym położeniu, gdyż potrzeba konsolidacji władzy wymuszała na nim konieczność oscylowania pomiędzy radykała- mi oraz reformatorami w partii. Obawiał się buntu konserwatywnego skrzydła Komitetu Centralnego KPZR, a z drugiej strony pogłębiającego się radykalizmu reformatorów. Powszechnie reformy M. Gorbaczowa kojarzone są z trzema noś- nymi hasłami: głasnost, pieriestrojka i uskorienie. Pojawiły się 28 kwietnia 1985 roku w referacie wygłoszonym na plenum KC KPZR przez M. Gorbaczowa. Głasnost oznaczała jawność w prezentowaniu spraw państwowych obywatelom, pieriestrojka – przebudowę systemu politycznego i gospodarczego, a uskorienie miało przyspieszać proces przemian. W pierwszym etapie reform M. Gorbaczow wdał się w przeprowadzenie niszczycielskiej dla gospodarki kampanii antyalkoholowej, gdyż sądził, że od- cięcie chłopów i robotników od środków alkoholowych wzmocni wydajność pracy. Ale zamiast tego rozpoczęła się produkcja samogonów, a państwo straci- ło znaczny dochód z tytułu sprzedaży alkoholu. Ponadto walczył z biurokracją, starając się zredukować pozakwalifikacyjny czynnik otwierający drogę awansu zawodowego. Redukcji uległ także przerośnięty ponad miarę skład rządu. Mi- chaił Gorbaczow popierał system kołchozowy i uważał, że w rolnictwie nadal powinien stanowić podstawę produkcji. Próbą zaradzenia niepowodzeniom miał być kontrakt rodzinny, w którym zawierała się do pewnego stopnia pry- watyzacja wiejskich ziem. Podobne błędne koło obserwowano w przemyśle cięż- kim. Nonsensem było wykonywanie przez fabryki tzw. planów produkcyjnych oraz podejmowanie zobowiązań. Leczenie patologii gospodarczej utrudniał stan nauk ekonomicznych. Ideologiczna okupacja wszystkich dziedzin życia przez marksizm spowodowała, że nikt nie był w stanie podać wiarygodnych danych o stanie gospodarki oraz o kondycji socjalnej społeczeństwa. Radzieckie media otrzymały możliwość ukazywania problemów społecznych bez ich zafałszowy- wania. Ponadto coraz głośniej i częściej mówiono o potrzebie przeprowadzenia destalinizacji i rehabilitacji niesłusznie oskarżonych „więźniów politycznych”,

4 M. Malia: The Soviet Tragedy: A History of Socialism in Russia, 1917–1991. New York 1994, s. 407–409; D.R. Marples: Historia ZSRR…, s. 277. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 111 a także zabitych przeciwników Józefa Stalina. Zliberalizowano sposób postępo- wania wobec Kościoła prawosławnego. W najbliższym otoczeniu szefa partii pojawił się nowy minister spraw zagranicznych Eduard Szewardnadze, co zapowiadało zmianę podejścia w stosunkach międzynarodowych. Były ambasador w Kanadzie Aleksander Nikołajewicz Ja- kowlew stał się głównym ideologiem partii i jednocześnie intelektualnym mo- torem pierestrojki. Zainaugurował on nowy kurs w propagandzie, informacji i naukach społecznych. Zastąpił konfrontacyjny styl w stosunkach z Zachodem konwergencyjnym5. Reformy o charakterze gospodarczym i społecznym w pewnym momencie zostały wsparte przez gruntowny program reform polityczno‍ustrojowych. Naj- bardziej doniosłym faktem związanym z tym procesem było powołanie do życia Zjazdu Deputowanych Ludowych. Propozycję utworzenia nowego organu wła- dzy wystosował sam M. Gorbaczow. Zjazd miał składać się z przedstawicieli organizacji publicznych oraz wybieranych w terenie deputowanych. Po wyborach członkowie wyłaniali Radę Najwyższą, dokonywali również wyboru prezydenta ZSRR. Nowy organ miał w założeniu ograniczyć władzę partii komunistycznej. Celem powołania nowego organu było powierzenie mu realnej władzy. Same wybory do gremium były częściowo demokratyczne i rozpoczęły się w styczniu 1989 roku. Odpadło w nich wielu przedstawicieli partii, a sensacją był triumf Borysa Jelcyna w stolicy. Wygrał on z przewagą 90% głosów z innym przedstawicielem partii. Pierwsza sesja Zjazdu Deputowanych Ludowych odbywała się w dniach 25 maja–9 czerwca 1989 roku. Miliony ludzi z rosnącymi emocjami śledziło wystąpienia deputowanych. Michaił Gorbaczow został wybrany prezydentem ZSRR. Następnie powołał Radę Prezydencką, w której znalazło się wielu refor- matorów. Nowy organ miał ważne zadanie do wykonania, a mianowicie po- wstrzymać decentralizację państwa. Jednakże proces ten toczył się już swoim niezależnym torem i wkrótce miał doprowadzić do upadku ZSRR oraz odejścia od założeń socjalistycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Efekty zmian wprowadzanych przez M. Gorbaczowa okazały się odwrotne od zamierzeń. Nie doceniał on wielu czynników, które zaczęły pojawiać się wraz z rozwojem kryzysu oraz implementacją reform. M. Gorbaczow był ideowym socjalistą wierzącym w wyższość zasad tego ustroju nad innymi. Dlatego też nie sądził, aby ktokolwiek był chętny do świadomej rezygnacji z życia w pań- stwie socjalistycznym. Uważał, że państwa satelickie są w stanie samodzielnie dokonać głębokich reform socjalizmu i uratują go przed destrukcyjną siłą kryzysu. Nie brał w ogóle pod uwagę faktu, że odsunięcie realnej groźby interwencji wojskowej ZSRR w regionie doprowadzi do odejścia poszczególnych państw od wspólnoty socjalistycznej i wyboru nowej koncepcji ustrojowej. Wydaje się,

5 J. Smaga: Narodziny i upadek imperium. ZSRR 1917–1991. Kraków 1992, s. 259–266. 112 Sebastian Kubas

że reformy M. Gorbaczowa otworzyły możliwość przemian, które później w Eu- ropie Środkowej i Wschodniej przyjęły charakter demokratycznych. Publiczne odrzucenie doktryny Breżniewa, które nastąpiło w lipcu 1988 roku w trakcie wizyty I sekretarza KPZR w Warszawie, miało na celu wsparcie lokalnych elit o reformatorskim nastawieniu do dalszych działań. Ale okazało się, że nawet ci reformatorzy byli zbyt słabi w starciu ze społeczeństwami poszczególnych kra- jów, które domagały się jeszcze bardziej radykalnych zmian.

Wpływ czynnika międzynarodowego

Jedną z przyczyn, które wpłynęły na ostateczny upadek socjalizmu w Euro- pie Środkowej i Wschodniej, był zwiększający się rozdźwięk między Wschodem i Zachodem. Od zakończenia II wojny światowej państwa zza żelaznej kurtyny rywalizowały z krajami kapitalistycznymi w sferze gospodarczej. Potęga ideologiczna socjalizmu miała być wsparta sukcesami ekonomicznymi. Z tym zjawiskiem wiązała się również pozycja militarna, która miała stanowić gwarancję bezpieczeństwa w ramach socjalistycznej wspólnoty. Jednakże tak zaplanowany jeszcze przez Józefa Stalina scenariusz wydarzeń w latach 80. XX wieku przesta- wał być aktualny. Co więcej, nie tylko wewnętrzny kryzys gospodarczy, społecz- ny i polityczny w ZSRR oraz państwach regionu przyczyniał się do niemożności realizowania jego założeń, lecz także presja wywierana przede wszystkim przez prezydenta Ronalda Reagana doprowadziła do destrukcji i niewydolności socjalizmu we wschodniej części Europy. Polityka R. Reagana od początku jego prezydentury była nastawiona kon- frontacyjnie w stosunku do państw socjalistycznych i samego ZSRR. Przede wszystkim od 1979 roku ZSRR okupował Afganistan. Było to nowe zjawisko w polityce międzynarodowej, gdyż do tej pory wszelkie interwencje Kremla mia- ły miejsce w bloku wschodnim (Węgry w 1956 roku i Czechosłowacja w 1968 roku). Poprzednik R. Reagana, Jimmy Carter, nie zareagował zdecydowanie na wydarzenia afgańskie, między innymi ze względu na toczącą się rewolucję w Ira- nie. Ostrzejsze stanowisko zajęła administracja prezydenta R. Reagana na wprowadzenie stanu wojennego w Polsce w grudniu 1981 roku. Stany Zjednoczone pomagały finansowo i militarnie walczącym przeciwko ZSRR Afgańczykom oraz finansowo, materialnie i propagandowo zdelegalizowanej Solidarności. Ale te dwa wydarzenia były jedynie początkiem kilkuletniej drogi, która w efekcie całkowicie zmieniła relacje amerykańsko‍radzieckie i ukazała nowe spojrzenie Zachodu na Wschód. Jednym z podstawowych elementów polityki R. Reagana ukierunkowanej na wyniszczenie ZSRR był wyścig zbrojeń. Stany Zjednoczone podjęły pracę nad stworzeniem systemu ochrony antynuklearnej. W ten sposób Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 113 wywierano nacisk na ZSSR, który nie mógł już wytrzymać nowej fali zbrojeń i coraz bardziej stawał na pozycji defensywnej. W 1982 roku Stany Zjednoczone ujawniły program Inicjatywy Obrony Strategicznej, na który miano łożyć wiele miliardów dolarów. Celem programu miała być kontrola przestrzeni powietrznej i kosmicznej, co uniemożliwiłoby atak ZSRR na Stany Zjednoczone. Dopiero, gdy na czele Związku Radzieckiego stanął M. Gorbaczow, R. Reagan zaczął zmieniać politykę ostrej konfrontacji i dał się przekonać do rozpoczęcia negocjacji z radzieckim przywódcą. Do pierwszego spotkania między obydwo- ma przywódcami doszło jeszcze w Genewie w 1985 roku6. Następne spotkania miały miejsce w 1986 roku w Reykjaviku, w 1987 roku w Waszyngtonie, w 1988 roku w Moskwie i Nowym Jorku. W 1988 roku M. Gorbaczow zgodził się na wy- cofanie wojsk radzieckich z Afganistanu. W czerwcu 1989 roku minister spraw zagranicznych E. Szewardnadze oświadczył w Berlinie, że każde państwo bloku socjalistycznego wybrało własną drogę reform, co odczytano jako sygnał, że ZSRR zrzuca z siebie odpowiedzialność za ochranianie upadających systemów w Europie Środkowej i Wschodniej. Miesiąc później M. Gorbaczow stwierdził, że ZSRR nie uważa za stosowne mieszanie się w wewnętrzne sprawy innego pań- stwa. Widoczne było wówczas to, że M. Gorbaczow utracił kontrolę nad polityką zagraniczną. Jak zauważa Jerzy J. Wiatr, polityka amerykańska mocno wpłynęła na zmiany, które dokonały się w bloku wschodnim. W końcowej fazie zimnej wojny przewaga militarna i gospodarcza Stanów Zjednoczonych była na tyle duża, że rywalizację z socjalizmem rozstrzygnęły na swoją korzyść7. Ronald Reagan miał poparcie ważnych polityków europejskich. W tym gronie znajdowali się premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher i kanclerz Republiki Federalnej Niemiec (RFN) Helmut Kohl. Pewien wpływ na upadek systemu socjalistycznego przypisuje się postawie papieża Jana Pawła II, który rozpoczął swój pontyfikat w 1978 roku. Udział w destrukcji zasad socjalistycznych Jana Pawła II miał wymiar ideologiczny, gdyż żadnego innego mieć nie mógł. Pierwsza pielgrzymka papieża do ojczy- zny w 1979 roku wzmocniła poczucie wspólnoty i siły Kościoła. Poglądy Jana Pawła II wpływały na rozbudzanie wrażliwości sumienia i moralności obywateli za żelazną kurtyną. Doprowadziły do uświadomienia społeczeństwu, przede wszystkim polskiemu, że zwiększa się znaczenie przeciwników systemu socjalistycznego. Głos z zagranicy pomógł w konsolidacji środowiska opozycyjnego, co ostatecznie osłabiło pozycję władzy państwowej w Polsce8.

6 P. Calvocoressi: Polityka międzynarodowa po 1945 roku. Przeł. W. Bolimowska-Gar- wacka et al. Warszawa 1998, s. 60–68. 7 J.J. Wiatr: Europa postkomunistyczna…, s. 61–63. 8 E. Wnuk‍Lipiński: Socjologia życia publicznego. Warszawa 2005, s. 125–132. 114 Sebastian Kubas

Sytuacja wewnętrzna w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech w latach 80. XX wieku

Niewątpliwie przyczyną erozji systemu socjalistycznego był narastający kryzys wewnętrzny w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Dekada lat 80. XX wieku charakteryzowała się wzrostem niewydolności zarządczej państwa w sferze publicznej oraz niemożnością egzekwowania zamierzonych celów w gospodarce. Ten stan był konsekwencją polityki prowadzonej w poprzednich deka- dach. W szczególności w Polsce, ale także na Węgrzech i w Czechosłowacji pró- bom reanimacji ustroju oraz gospodarki podejmowanym z różnym natężeniem przez elity władzy towarzyszył rozwój postaw opozycyjnych. W 1980 roku w Gdańsku doszło do strajków, które następnie przetoczyły się przez cały kraj. Powstała Solidarność zrzeszająca ludzi, którzy sprzeciwiali się warunkom pracy i życia proponowanym przez władzę państwową. Pod koniec sierpnia 1980 roku przedstawiciele strony rządowej i Solidarności podpisali porozumienia gwarantujące poprawę bytu Polaków. Ważnym wydarzeniem było połączenie sił robotników oraz inteligencji, którzy wypowiedzieli posłuszeństwo władzy komunistycznej. W związku z napiętą sytuacją doszło do zmiany na stanowisku I sekretarza PZPR, Edwarda Gierka zastąpił Stanisław Kania. Jednakże i on nie był w stanie poradzić sobie z wybuchem społecznego niezadowolenia i zagrożeniem podstaw władzy państwowej. W październiku 1981 roku stanowisko I sekretarza objął gen. Wojciech Jaruzelski, który 13 grudnia wprowadził stan wojenny. Oficjalnie stan wojenny wprowadziła Rada Państwa, ale ze wzglę- dów oczywistych nie mogła tego zrobić, gdyż w tym czasie nie obradowała. Następuje półtoraroczy okres obowiązywania stanu wojennego, który cha- rakteryzował się wzmożoną cenzurą, aresztowaniami środowiska opozycyjnego i delegalizacją Solidarności, podporządkowaniem życia obywatelskiego rygo- rom wprowadzanym przez władzę. Mimo prób zdławienia nurtu opozycyjnego, on nadal się rozwijał, tyle, że w podziemiu. Wspomagany był przez Kościół. W państwie natomiast szerzył się kryzys, a podejmowane przez władze reformy nie zdawały się na wiele. Mimo przewagi reformatorów nad konserwatystami w partii i poparcia ze strony Michaiła Gorbaczowa dla ekipy gen. W. Jaruzel- skiego, partia w szybkim tempie traciła kontrolę nad gospodarką i życiem publicznym. Pod koniec lat 80. XX wieku część elit władzy zdawała sobie sprawę z konieczności nawiązania dialogu z opozycją, która miała społeczne poparcie. Pierwsze rozmowy podjął minister spraw wewnętrznych gen. Czesław Kiszczak z Lechem Wałęsą. Finałem były obrady Okrągłego Stołu. Na Węgrzech od początku lat 80. XX wieku kontynuowano reformy gospodarcze, które jeszcze w latach 60. XX wieku zainicjował János Kádár. Prowadzo- ne były od tamtego czasu falowo, po kilku latach wycofywano się i ponownie po okresie przerwy powrócono do nich. W latach 80. XX wieku na Węgrzech Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 115 funkcjonowała tzw. druga gospodarka, czyli stan, w którym oprócz państwowe- go zatrudnienia obywatele mogli znajdować pracę w sferze prywatnej, nie zawsze legalnej, a często łączyli etat państwowy z dorabianiem po godzinach w pozapań- stwowym sektorze. Przyczyniło się to do utraty kontroli nad częścią gospodarki przez partię komunistyczną. Zauważa się równocześnie rozwój węgierskiej opozycji. Powstały pierwsze samizdaty, a w 1985 roku doszło do pierwszego zjazdu przedstawicieli opozycji w Monor. Dwa lata później w Lakitelek opozycjoniści spotkali się po raz drugi. W obradach uczestniczył reformatorsko nastawiony działacz partii komunistycznej Imre Pozsgay. Działania te odzwierciedlały po- trzebę dokonania gruntownych zmian w państwie, które pogrążało się w chaosie. Próby zmian podejmowała także partia komunistyczna oraz państwowe organy władzy. W połowie 1987 roku J. Kádár poczynił pierwsze kroki zmierzają- ce do reorganizacji elity rządzącej. W czerwcu premierem został Károly Grósz. Miał poparcie zarówno swojej partii komunistycznej, jak i Michaiła Gorbaczo- wa. Wierzono, że podejmie zdecydowane reformatorskie działania. K. Grósz starał się lawirować między konserwatywną częścią elity władzy a konsolidują- cą się grupą reformatorów. 27 maja 1988 roku K. Grósz zastąpił J. Kádára na stanowisku sekretarza generalnego partii komunistycznej, a w listopadzie prze- kazał urząd premiera reformatorowi Miklósowi Némethowi. Doszło do podję- cia rozmów z opozycjonistami węgierskimi, którzy tworzyli różne organizacje: Węgierskie Forum Demokratyczne (Magyar Demokrata Fórum, MDF), Związek Wolnych Demokratów (Szabad Demokraták Szövetsége, SzDSz), Związek Mło- dych Demokratów (Fiatal Demokraták Szövetsége, Fidesz). Rozpoczęcie rozmów między stroną partyjno‍rządową i opozycyjną było możliwe dzięki uzyskaniu przewagi reformatorów nad konserwatystami w Węgierskiej Socjalistycznej Par- tii Robotniczej (Magyar Szocialista Munkáspárt, MSzM). W latach 80. XX wieku władza państwowa w Czechosłowacji nadal nie zdawała sobie sprawy ze wzrastającego poziomu niezadowolenia społecznego. Ugruntowywała rozpoczęty po zdławieniu praskiej wiosny proces normali- zacji polegający na odsuwaniu obywateli od udziału w życiu publicznym. Gdy w drugiej połowie lat 70. XX wieku grupa opozycjonistów stworzyła Kartę 77, wyrażając swój sprzeciw wobec postępowania władzy, partia od razu przygo- towała antykartę, pod którą zbierała podpisy osób zadowolonych z ustroju. Nie przestraszyło to jednak opozycjonistów i w latach 80. XX wieku kontynuowali swoją działalność. Jeszcze w 1978 roku powstał Komitet Obrony Niesprawied- liwie Prześladowanych, a dekadę później Koło Przyjaciół Solidarności Polsko ‍‑Czechosłowackiej, Stowarzyszenie T. Garrigue Masaryka, Czechosłowacki Ko- mitet Helsiński czy Stowarzyszenie Przyjaciół Stanów Zjednoczonych. Po wyborze M. Gorbaczowa na szefa radzieckiej partii komunistycznej, cze- chosłowaccy dygnitarze za wszelką cenę starali się zachować dawną linię działa- nia. Nie byli skłonni do wdrażania reform ustrojowych, jak uczyniły to władze w sąsiedniej Polsce i na Węgrzech. Jednakże od 1987 roku sytuacja w kraju za- 116 Sebastian Kubas

częła poważnie się zmieniać. Doszło do pierwszych zorganizowanych demon- stracji społecznych oraz konsolidacji środowisk opozycyjnych. W październiku 1988 roku wieloletniego premiera Lubomira Štrougala zastąpił Ladislav Adamec. W grudniu 1987 roku ze stanowiska sekretarza generalnego partii komunistycznej zrezygnował Gustáv Husák, którego zastąpił Miloš Jakeš. Nie poradził sobie z narastającą sytuacją kryzysową i w listopadzie 1989 roku nastąpiła zmiana na stanowisku sekretarza partii komunistycznej, Miloša Jakeša zastąpił Karel Urbá- nek. Jak pokazała przyszłość, wydarzenia 1989 roku całkowicie zmieniły sytua- cję wewnętrzną Czechosłowacji.

Proces przemian ustrojowych w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech na przełomie 1989 i 1990 roku

Sytuacja społeczna w Polsce w 1988 roku była niezwykle napięta. W związku z narastającym kryzysem w kwietniu, maju, a potem w sierpniu doszło do wybuchu masowych strajków. Były one zapowiedzią zmian. VIII Plenum KC PZPR, które odbyło się pod koniec sierpnia 1988 roku, uznało racje strajkujących, ale nadal broniło dotychczasowego porządku politycznego w kraju. 15 września doszło do spotkania generała Czesława Kiszczaka z Lechem Wałęsą, a następ- nego dnia przedstawiciele PZPR, Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego (ZSL), Stronnictwa Demokratycznego (SD), Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (OPZZ), nielegalnej Solidarności i Kościoła spotkali się w pod- warszawskiej Magdalence w celu podjęcia dyskusji nad niezbędnymi zmianami w Polsce. W komunikacie wydanym na zakończenie spotkania stwierdzono ko- nieczność dalszego dialogu. W związku z wyrażeniem przez sejm wotum nieufności wobec gabinetu Zbigniewa Messnera, 27 września 1988 roku parlament wybrał na jego następcę Mieczysława Rakowskiego, który był zdecydowanym przeciwnikiem Solidarno- ści. Wydawało się, że dialog z opozycją zostanie zakończony, ale po początkowej niechęci do kontynuowania negocjacji, podjęto dalsze rozmowy. Na początku listopada minister spraw wewnętrznych gen. C. Kiszczak zaproponował L. Wa- łęsie powrót do rozmów. 18 listopada w Wilanowie odbyło się kolejne spotkanie. Okazało się, że dla strony rządowej nadal nie do zaakceptowania jest skład solidarnościowej reprezentacji w negocjacjach, uwzględniający osoby Adama Michnika i Jacka Kuronia. 30 listopada odbyło się spotkanie szefa OPZZ Alfreda Miodowicza z Lechem Wałęsą transmitowane na żywo przez telewizję. Niekwe- stionowanym zwycięzcą tej debaty został L. Wałęsa. Wzmocniło to jego pozycję w rozmowach z rządem. X Plenum KC PZPR z grudnia 1988 i stycznia 1989 roku zakończyło się przyjęciem oświadczenia o konieczności negocjacji z opozy- Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 117 cją oraz o demokratyzacji życia publicznego. 27 stycznia 1989 roku gen. C. Kisz- czak i L. Wałęsa wraz z przedstawicielami stron rządowej i opozycyjnej spotkali się w Magdalence. Na tym spotkaniu zapadła decyzja o obradach i składzie oso- bowym Okrągłego Stołu, który miał dotyczyć reformy ustroju politycznego. Obrady Okrągłego Stołu toczyły się od 6 lutego do 5 kwietnia 1989 roku. Ce- lem strony rządowej było włączenie Solidarności do współpracy nad programem zmian w państwie przy jednoczesnym pozostawieniu sobie kontroli nad proce- sami przemian. Solidarność dążyła do uzyskania wpływu w jak największym zakresie na sprawy, które podlegały kurateli rządu. Nastroje społeczne były niezwykle negatywne, wręcz beznadziejne. Dlatego na uczestnikach obrad wywierana była dodatkowa presja związana z koniecznością przezwyciężenia kryzysu. Szefem strony rządowej był gen. Czesław Kiszczak, a solidarnościowej Tadeusz Mazowiecki. Wśród najważniejszych delegatów strony rządowej byli: Stanisław Ciosek, Andrzej Gdula, Aleksander Kwaśniewski i Janusz Reykowski. W delegacji solidarnościowej istotne role odegrali: Lech Wałęsa, Zbigniew Bujak, Włady- sław Frasyniuk, Bronisław Geremek, Jacek Kuroń i Adam Michnik. W obradach wzięli też udział przedstawiciele Kościoła: biskup Tadeusz Gocłowski i ksiądz Alojzy Orszulik. Obrady podzielono na trzy główne tematy: gospodarka i polityka społeczna, reformy polityczne i pluralizm związkowy. Ponadto rozmowy toczono w wielu podzespołach. W obradach brały udział 452 osoby9. Dnia 5 kwietnia podpisano porozumienie wieńczące obrady. Zawierało ono obietnicę legalizacji Solidarności i przewidywało częściowo wolne wybory do parlamentu. W wyborach do sejmu o 65% mandatów mieli się ubiegać człon- kowie partii komunistycznej oraz tych koncesjonowanych przez reżim, a o po- zostałe 35% bezpartyjni. Przewidywano powołanie drugiej izby parlamentu, senatu, do którego w wyborach mogli kandydować wszyscy chętni. Powoływano urząd prezydenta, którego miało wyłonić Zgromadzenie Narodowe. 7 kwietnia sejm zmienił konstytucję, wprowadzając do niej zapis o senacie i prezydencie, uchwalił ordynację wyborczą do sejmu i senatu. 13 kwietnia Rada Państwa usta- liła termin wyborów na 4 i 18 czerwca 1989 roku. 17 kwietnia zarejestrowano Solidarność. Na Węgrzech pod koniec lat 80. XX wieku elita władzy próbowała wprowa- dzać reformy mające na celu zahamowanie procesu destrukcji struktur państwo- wych i gospodarczych. Ponad trzydziestoletnie rządy Jánosa Kádára nie zdoła- ły uchronić Węgrów przed skutkami kryzysu reżimu socjalistycznego. W maju 1988 roku stanowisko pierwszego sekretarza partii powierzono Károly Grószo- wi. W listopadzie na czele rządu stanął Miklós Németh. W partii komunistycznej silną pozycję zyskiwało grono reformatorów skupionych wokół Rezső Nyersa i Imre Pozsgaya. Jednakże działania zmierzające do poprawy sytuacji społecznej

9 A. Dudek: Pierwsze lata III Rzeczypospolitej. 1989–1995. Zarys historii politycznej Polski. Kraków 1997, s. 26–27. 118 Sebastian Kubas

i gospodarczej podejmowane przez władze państwowe i partyjne nie przynosiły oczekiwanych efektów. W drugiej połowie lat 80. XX wieku zauważamy proces zwiększonej ak- tywności opozycji. Węgierska opozycja była jednak rozbita wewnętrznie na różne obozy prezentujące odmienne punkty widzenia. W przededniu rozpoczę- cia rozmów ze stroną partyjno‍rządową po stronie opozycyjnej działały m.in. MDF, SzDSz, Fidesz. Poza tym kilka historycznych partii politycznych ogłosiło swoją restytucję. W styczniu 1989 roku węgierski parlament uchwalił ustawę o stowarzyszeniach, która zezwalała na tworzenie różnych partii politycznych. Gdy dodamy do tego uchwalane w latach 80. XX wieku ustawy wprowadzają- ce do systemu gospodarczego elementy gospodarki rynkowej, to zauważymy, że Węgry przed rozpoczęciem transformacji ustrojowej dokonały liberalizacji systemu wyprzedzającego jego demokratyzację. Zanim doszło do rozmów pomiędzy stroną opozycyjną a rządowo‍partyjną, ta pierwsza przeprowadziła wewnętrzne konsultacje. Ich celem miało być wypracowanie wspólnej linii po- stępowania wobec komunistów. Rozmowy okrągłego stołu opozycji trwały od 22 do 30 marca 1989 roku i zakończyły się przyjęciem wspólnych zasad przez uczestniczące w obradach ugrupowania. W trakcie tych spotkań zarysowała się przewaga Węgierskiego Forum Demokratycznego, które chciało zdobyć pierw- szeństwo względem innych ugrupowań. Dominująca pozycja tego ugrupowania była na rękę komunistom, którzy woleli rozmawiać z jednym, a nie z wieloma podmiotami politycznej opozycji10. Obrady trójkątnego stołu między stroną rządową, społeczną i opozycją to- czyły się między 13 czerwca a 18 września. Ich przebieg był burzliwy. Należy zaznaczyć, że wpływ na rozmowy miała zmieniająca się sytuacja w kraju oraz poza nim. W pierwszym przypadku mam na myśli postawę społeczeństwa, zmiany w partii oraz wewnętrzną rywalizację pomiędzy ugrupowaniami opozycyjnymi. W drugim przypadku chodzi o zmiany w ZSRR oraz Polsce. Wśród problemów, o których dyskutowano, znalazły się wolne wybory parlamentarne i prezydenckie, liberalizacja życia politycznego, rozszerzenie swobód obywatelskich. Opozycja nie chciała zgodzić się na rozmowy o gospodarce, gdyż bała się, że w późniejszym czasie zostanie obarczona przez społeczeństwo odpowiedzial- nością za zapaść ekonomiczną. Ostatecznie przyjęto m.in. następujące zasady: Węgry przyjmą parlamentarny model rządów demokratycznych, nazwa kraju zmieni się z Węgierskiej Socjalistycznej Republiki na Republikę Węgier, zniesio- ny zostanie monopol partii komunistycznej, wprowadzony zostanie zakaz na- cjonalizacji i centralizacji własności. 18 października 1989 roku Zgromadzenie Krajowe nowelizowało konstytucję. Jednakże nie wszystkie strony obrad pod-

10 Z. Ripp: The Politics of the Roundtable Talks. Unity and Division: The Opposition Round‑ table and its Relationship to the Communist Party. In: The Roundtable Talks of 1989. The Genesis of Hungarian Democracy: Analysis and Documents. Ed. A. Bozóki. Budapest 2002, s. 3–39. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 119 pisały ostateczne porozumienie. Nie zrobił tego Fidesz oraz Związek Wolnych Demokratów. Jednym z powodów był sposób wyboru prezydenta. Fidesz i SzDSz obawiały się, że jeżeli dojdzie do bezpośrednich wyborów prezydenckich jeszcze przed wyborami parlamentarnymi, wygra popularny komunista Imre Pozsgay. Jednocześnie Związek Wolnych Demokratów i Fidesz zorganizowały referendum krajowe (26 listopada 1989 roku), w którym Węgrzy opowiedzieli się za wyborem prezydenta przez parlament11. Gdy w Polsce działał już pierwszy niekomunistyczny rząd, a na Węgrzech przygotowywano się do uchwalenia zmian wypracowanych podczas obrad trój- kątnego stołu, w Czechosłowacji przemiany miały dopiero nastąpić. Przez cały 1989 rok w Czechosłowacji narastał społeczny niepokój, czego wyrazem były manifestacje uliczne. W styczniu manifestowano w dwudziestą rocznicę samo- spalenia Jana Palacha, w sierpniu w rocznicę interwencji wojsk Układu War- szawskiego, a w październiku z okazji ogłoszenia państwowości w 1918 roku. Listopad okazał się przełomowym miesiącem. 16 listopada w Bratysławie stu- denci demonstrowali przeciwko złej jakości kształcenia, a dzień później Praża- nie zgromadzili się, aby uczcić pięćdziesiątą rocznicę zabójstwa Jana Opetala. To wydarzenie przerodziło się w wielką akcję społeczną skierowaną przeciwko ofi- cjalnym władzom. W odwecie użyto sił milicyjnych w celu zdławienia protestu. Jednocześnie dochodzi do procesu konsolidacji sił opozycyjnych działają- cych w kraju. W Pradze 19 listopada powstaje Forum Obywatelskie (Občanské fórum, OF), które połączyło ludzi o zróżnicowanych poglądach: chadeków, kon- serwatystów, liberałów i byłych reformatorów partii komunistycznej. OF zażądał podania się do dymisji osób odpowiedzialnych za przygotowanie inwazji w 1968 roku, podania się do dymisji osób odpowiedzialnych za siłowe zdławienie mani- festacji z 17 listopada 1989 roku, utworzenie komisji badających przeprowadzone akcje milicyjne i uwolnienie więźniów politycznych. Na czele OF stanął Václav Havel. 19 listopada w Bratysławie powstaje organizacja opozycjonistów Społe- czeństwo Przeciw Przemocy (Verejnosť proti násiliu, VPN). W składzie znaleźli się przedstawiciele różnych poglądów politycznych. VPN żądał ustanowienia re- żimu demokratycznego i przejęcia władzy przez obywateli. Kontakty między OF i VPN nawiązano 21 listopada w celu utworzenia wspólnego frontu przeciwko władzy komunistycznej. Sytuacja polityczna zmieniała się bardzo szybko. Do OF zgłaszały się różne organizacje, które chciały współpracować w ramach szerokiego frontu antyko- munistycznego. Poza Pragą i Bratysławą powstały lokalne oddziały OF i VPN. Ta sytuacja zaskoczyła elity władzy. 25 listopada 1989 roku nastąpiła zmiana na stanowisku sekretarza partii komunistycznej, Miloša Jakeša zastąpił 48‍letni Ka- rel Urbánek. Zauważalną niewydolność partii komunistycznej wykorzystał pre-

11 J. Bayer: The Process of Political System Change in Hungary. „Begegnungen Schriftenrei- he des Europa Institutes” 2003, nr 22. 120 Sebastian Kubas

mier Ladislav Adamec, który przesunął ciężar decyzyjny w stronę rządu. Opozy- cja uznała, że to właśnie z premierem powinna rozmawiać na temat zaogniającej się sytuacji w kraju. Od 19 listopada w Pradze każdego dnia na ulice wychodziło coraz więcej obywateli, a 25 listopada 750‍tysięczny tłum żądał zmian politycznych. Dzień później doszło do pierwszego spotkania L. Adamca z V. Havlem. Strona opozycyjna przedstawiła swoje żądania m.in. uwolnienie więźniów politycznych, liberalizację życia. Ale premier nie chciał na to przystać. 27 listopada doszło do dwugodzinnego strajku generalnego, który przyspieszył proces negocjacji, gdyż rząd zdał sobie sprawę z siły opozycji. Rozmowy kontynuowano od 28 listopada. 29 listopada Zgromadzenie Federalne usunęło z konstytucji zapis o przewodniej roli partii komunistycznej, Froncie Narodowym i ideologii marksistowsko‍leninowskiej. 10 grudnia powstał rząd Mariana Čalfy, w którym opozycjoniści otrzymali siedem tek ministerialnych. 29 grudnia Zgromadzenie Federalne wybrało prezydentem Czechosłowacji V. Havla12.

Władza wykonawcza w okresie wielkich zmian ustrojowych Podstawy prawne i praktyka

W okresie tranzycji demokratycznej w Polsce wprowadzono do systemu politycznego nowy urząd: prezydenta. Na mocy nowelizacji Konstytucji PRL z 7 kwietnia 1989 roku uchwalono zapisy regulujące ogólne ramy sprawowania tego urzędu. W 1989 roku jego wyboru dokonywało Zgromadzenie Narodowe. Jak zauważa Wiesław Skrzydło, prezydent posiadał w tym okresie szerokie kompetencje, a jego pozycję można nazwać silną prezydenturą13. W artykule 32 znowelizowanej konstytucji wymieniano zadania, które podlegały wykonaniu przez prezydenta: czuwanie nad przestrzeganiem prawa, stanie na straży suwerenno- ści i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności jego terytorium, przestrzeganie międzynarodowych sojuszy politycznych, wojskowych, rozwiązywanie sejmu, gdy ten przez trzy miesiące nie powoła rządu, nie uchwali budżetu lub podejmie uchwałę uniemożliwiającą prezydentowi wykonywanie jego kompetencji. Nowela kwietniowa mówiła o tym, że kandydat na prezydenta musi korzystać z pełni praw wyborczych, co oznaczało, że cenzus wieku wynosił 21 lat. Mógł być wybrany na jedną, sześcioletnią kadencję14. W 1990 roku uchwalono ustawę

12 P. Ukielski: Czechosłowacja. W: A. Burakowski, A. Gubrynowicz, P. Ukielski: 1989. Jesień narodów. Warszawa 2009, s. 198–222. 13 W. Skrzydło: Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r. Warszawa 2008, s. 150. 14 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludo- wej. Dz.U. z 1989 r., nr 19, poz. 101. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 121 o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wybory miały charakter bez- pośredni. Prawo zgłaszania kandydatów przyznano: organizacjom społecznym i politycznym, wyborcom w liczbie co najmniej 100 tysięcy osób. Ustalono ka- dencję na pięć lat15. W myśl przejściowych przepisów prezydent występował do sejmu z wnioskiem o powołanie i odwołanie premiera. Na wniosek premiera sejm powoływał i odwoływał poszczególnych ministrów. Rząd ponosił odpowiedzialność przed sejmem. Prezydent mógł zwoływać posiedzenia rządu i im przewodniczyć. Pre- mier musiał kontrasygnować akty wydawane przez prezydenta16. W wyniku negocjacji prowadzonych przez czechosłowacką opozycję ze stro- ną partyjno‍rządową uchwalono kilka ustaw konstytucyjnych do końca 1989 roku, które zmieniały rzeczywistość polityczną w tym kraju. Jedną z nich była ustawa określająca tryb wyłaniania prezydenta, a druga zmieniała treść składa- nej przez niego przysięgi. 29 grudnia 1989 roku Zgromadzenie Federalne jed- nomyślnie wybrało V. Havla na urząd prezydenta, po wcześniejszej rezygnacji G. Husáka. W myśl obowiązujących wówczas przepisów nie określano dolnej granicy wieku kandydata na urząd prezydenta, co, jak zauważa Rafał Grajcar, „było wynikiem wykorzystania postanowień konstytucji socjalistycznej” oraz tym, że „zwycięzcy aksamitnej rewolucji nie zwracali w pierwszym okresie po obaleniu komunizmu w Czechosłowacji uwagi na kwestie proceduralne”17. Spra- wą oczywistą było to, że prezydentem miał zostać V. Havel. Wybór prezydenta miał charakter pośredni. Odbył się podczas wspólnego posiedzenia Izby Ludu i Izby Narodów. V. Havel miał sprawować swoją funkcję do czasu wyborów parlamentarnych, które przeprowadzono 8 i 9 czerwca 1990 roku. Dnia 5 lipca 1992 roku nowo wybrany parlament ponownie dokonał elekcji V. Havla na urząd prezydenta na okres dwóch lat. Tym razem 234 deputowanych poparło jego kandy- daturę, a 50 było przeciwko. Od początku 1990 roku parlament uchwalał ustawy unieważniające socjalistyczne prawodawstwo, wprowadzając nowe postanowienia. O ile prezydent w czechosłowackiej rzeczywistości miał być odzwierciedleniem postaci Tomasza Garrigue Masaryka, czyli ponadpartyjnej figury politycznej, która stała na straży demokracji, o tyle rząd, czyli drugie ogniwo władzy wykonawczej, miał sprawować faktyczną władzę. Po wyborach parlamentarnych w 1990 roku funkcję premiera powierzono ponownie Marianowi Čalfie. W jego szesnastoosobowym gabinecie pięciu ministrów należało do OF, trzech do VPN, dwóch do słowackiego Ruchu Chrześcijańsko‍Demokratycznego (Krest’ansko- demokratické hnutie, KDH), a sześciu było bezpartyjnych.

15 Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1990 r., nr 67, poz. 398 z późn. zm. 16 Art. 32 i 37 Ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospo- litej Ludowej. Dz.U. z 1989 r., nr 19, poz. 101 17 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce, Czechach i Słowacji w latach 1989–2000. To- ruń 2004, s. 141. 122 Sebastian Kubas

W dniu 18 października 1989 roku Zgromadzenie Krajowe Węgier doko- nało nowelizacji konstytucji z 1949 roku, co było efektem porozumienia pod- jętego przez stronę rządową i opozycję. Zakładano, że będzie to tymczasowa zmiana, która miała obowiązywać do czasu uchwalenia nowej konstytucji. Tę jednak Węgry przyjęły dopiero w 2011 roku. W interesującej nas kwestii, zwią- zanej z władzą wykonawczą, przyznano ją rządowi oraz prezydentowi. Głowę państwa, czyli prezydenta, miał wybierać parlament na okres 5 lat z możliwoś- cią jednej reelekcji. Kandydat musiał mieć ukończone 35 lat i uzyskać poparcie co najmniej 50 deputowanych. Wybór odbywał się w maksymalnie trzech turach głosowania, w dwóch pierwszych do elekcji należało zdobyć 3/5 głosów deputowanych, w trzeciej uczestniczyli dwaj kandydaci, którzy uzyskali naj- lepszy wynik w poprzedniej turze, a wygrywał ten, który otrzymał większość bezwzględną. Wybór prezydenta musiał być dokonany w ciągu trzech dni. Prezydent Węgier wyrażał jedność narodu i postanowiono, że będzie stał na straży demokratycznej działalności organizacyjnej państwa. Pozycja prezydenta była i jest stosunkowo słaba. Do jego kompetencji zaliczono m.in.: możli- wość składania projektów ustaw, podpisywanie ustaw, a także kierowanie ich do Trybunału Konstytucyjnego, wyznaczanie terminu wyborów parlamentarnych, mianowanie i odwołanie premiera, a na jego wniosek pozostałych ministrów, mianowanie sędziów i ważnych funkcjonariuszy państwowych, jest on naczelnym dowódcą sił zbrojnych, może zdecydować o użyciu sił zbrojnych, gdy nie obraduje parlament. Na podstawie znowelizowanej 18 października 1989 roku konstytucji rząd węgierski składał się z premiera i ministrów. Premiera wybiera Zgromadzenie Krajowe na wniosek prezydenta. Na Węgrzech ukształtował się system kancler- ski, w którym dominującą pozycję nie tylko w rządzie, lecz także w państwie powierzono premierowi. Do jego zadań należy przewodniczenie obradom rządu i kontrola nad działalnością poszczególnych ministrów, możliwość wystąpienia do parlamentu z wotum zaufania dla całego rządu. Parlament nie dysponował bowiem możliwością wotum nieufności dla poszczególnych ministrów, ich od- wołanie mogło nastąpić tylko na podstawie decyzji premiera. Rząd kierował sprawami wewnętrznymi oraz polityką zewnętrzną państwa. Po wyborach czerwcowych okazało się, że komunistyczna większość w Pol- sce nie jest w stanie sformować rządu. Mianowany na premiera gen. Czesław Kiszczak nie potrafił zapewnić PZPR koalicjantów, a nie mógł sprawować rzą- dów samodzielnie. Dlatego już w lipcu 1989 roku Lech Wałęsa zaproponował Wojciechowi Jaruzelskiemu kilka kandydatur na szefa rządu, z których ostateczny wybór padł na Tadeusza Mazowieckiego. Dnia 24 sierpnia 1989 roku sejm przyjął kandydaturę T. Mazowieckiego i powierzył mu misję tworzenia rządu. Powołanie gabinetu nastąpiło 12 września. Było to wydarzenie bezprecedenso- we, gdyż od ponad 40 lat po raz pierwszy w Europie Środkowej i Wschodniej na czele rządu stanął niekomunistyczny polityk. Początkowo gabinet składał się Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 123 z 24 ministrów, ale gdy T. Mazowiecki podawał się ponad rok później do dymisji, jego gabinet liczył już tylko 18 ministrów. Zmniejszenie liczby stanowisk ministerialnych było wynikiem wdrażania programu walki z biurokracją odzie- dziczoną po PRL. W rządzie T. Mazowieckiego Solidarność miała 11 tek ministerialnych oraz jednego wicepremiera, PZPR trzy teki i jednego wicepremiera, Zjednoczone Stronnictwo Ludowe (ZSL) trzy teki i jednego wicepremiera oraz Stronnictwo Demokratyczne (SD) dwie teki i też jednego wicepremiera18. Proces tworzenia rządu nie był łatwy. Wiele osób odmówiło T. Mazowiec- kiemu przyjęcia teki ministra, szczególnie ze środowiska solidarnościowego. Dlatego obsadzenie kilku ministerstw miało charakter przypadkowy, np. wicepremier i minister finansów Leszek Balcerowicz był którymś z kolei kandydatem na to stanowisko po odmowie m.in. Witolda Trzeciakowskiego i Cezarego Józefiaka. Inną słabością początkowego okresu konstruowania rządu było także i to, że solidarnościowi ministrowie nie mieli żadnego doświadczenia i przygotowania do udziału we władzy wykonawczej. Brakowało im zaplecza w postaci kompetentnych współpracowników. Dużą wartością było natomiast ogromne poparcie społeczne, które w chwili objęcia władzy przez rząd wynosiło 84%, a po trzech miesiącach wzrosło do 90%19. Jednakże posunięcia rządu w warstwie pozamerytorycznej wpływały źle na notowania społeczne, a ciężar wprowadzo- nych reform pogłębiał tylko te oceny. Słabością gabinetu T. Mazowieckiego był powolny styl pracy, niezbyt dobra polityka informacyjna oraz brak klarownej i spójnej wizji reform. Poza tym postać premiera postrzegana była jako mało dynamiczna i ekspansywna. Gdy dodamy do tego rozwijający się już od jesieni 1989 roku narastający konflikt z Lechem Wałęsą, który był nagłaśniany przez media, to nie należy się dziwić, że dokładnie rok po powołaniu T. Mazowieckie- go na urząd premiera, rząd miał zaledwie 47% społecznego poparcia20. W wygłoszonym 12 września 1989 roku exposé premier wskazał na następują- ce sprawy, które miały być podjęte przez jego rząd: zagwarantowanie w państwie przestrzegania prawa, powołanie do życia samorządu terytorialnego, przeobra- żenia gospodarcze zmierzające do ustanowienia wolnego rynku, zmiany w służ- bach bezpieczeństwa, milicji i wojsku, otwarcie na Europę przy poszanowaniu dotychczasowych zobowiązań międzypaństwowych Polski, polepszenie stanu oświaty, służby zdrowia, planowania rozwoju kraju21. W okresie sprawowania rządów przez T. Mazowieckiego (od sierpnia 1989 roku do grudnia 1990 roku) wdrożono następujące reformy: zastąpiono Służby Bezpieczeństwa Urzędem Ochrony Państwa, a pracowników poddano weryfikacji, zlikwidowano Ochot-

18 M. Chmaj: Rząd Tadeusza Mazowieckiego. W: Gabinety koalicyjne w Polsce w latach 1989–1996. Red. M. Chmaj, M. Żmigrodzki. Lublin 1998, s. 36–38. 19 A. Dudek: Pierwsze lata III Rzeczypospolitej…, s. 64. 20 A. Albert [W. Roszkowski]: Najnowsza historia Polski. 1914–1993. T. 2. Londyn 1994, s. 905. 21 M. Chmaj: Rząd Tadeusza Mazowieckiego…, s. 41. 124 Sebastian Kubas

niczą Rezerwę Milicji Obywatelskiej, potem zastąpiono milicję policją, zniesiono Urząd ds. Wyznań, przeprowadzono weryfikację kadry aparatu administracyj- nego i sądownictwa, dokonano depolityzacji aparatu rządzenia, reaktywowano samorząd terytorialny. Za czasów rządu T. Mazowieckiego trzykrotnie noweli- zowano konstytucję. 29 grudnia 1989 roku wycofano zapisy o sojuszu z ZSRR, przewodniej roli partii komunistycznej, zniesiono urząd cenzury, odstąpiono od zapisu, że Polska jest krajem socjalistycznym. 8 marca 1990 roku wprowadzono do konstytucji zapisy, które nadawały samorządowi terytorialnemu podmioto- wość. Natomiast 27 września 1990 roku wprowadzono przepisy umożliwiające powszechny wybór prezydenta. Szczególnie istotne dla dalszego rozwoju Polski okazały się reformy gospodarcze. Podjęte jeszcze przez ostatni komunistyczny rząd Mieczysława Rakowskiego reformy wprowadzające pewną liberalizację ekonomii nie pomogły w zatrzymaniu pogłębiającego się kryzysu. Dopiero tzw. szokowa terapia Leszka Balcerowicza okazała się odpowiednim mechanizmem, który był w stanie uzdrowić polską gospodarkę. Jej ogólne założenie polegało na przedłożeniu przed krótkoterminowymi zyskami dalekosiężnych korzyści gospodarczych. Leszek Balcerowicz był zmuszony do walki z szalejącą hiperinflacją, ogromnymi dotacjami państwowymi pochłaniającymi znaczną część zrujno- wanego budżetu państwa, rozmontowywaniem monopolu państwa w zakresie działalności gospodarczej. W wyniku reform gospodarczych polska gospodarka przyjęła za kierunek zmian dążenie do wolnego rynku. Pakiet ustaw dotyczących zmian ekonomicznych został uchwalony przez sejm 28 grudnia 1989 roku. A już na początku 1990 roku polskie społeczeństwo dotkliwie odczuło ciężar tych reform, podniesiono opłaty za gaz, energię elektryczną, bilety komunikacji22. W okresie rządów T. Mazowieckiego nastąpił zasadniczy zwrot w sytuacji geopolitycznej Polski oraz krajów Europy Środkowej. Rozpadł się system jałtański, nastąpiło zjednoczenie Niemiec, runął ZSRR, zlikwidowano Układ Warszawski i Radę Wzajemnej Pomocy Gospodarczej. Te fundamentalne zmiany wyznaczyły nowe kierunki działań politycznych. W zakresie regionalnym próbowano podjąć współpracę z Czechosłowacją i Węgrami. 4 kwietnia 1990 roku doszło do spotkania Józsefa Antalla, premiera Węgier, Václava Havla, prezydenta Czechosłowacji i Lecha Wałęsy, które miało na celu podjęcie współpracy i wypracowanie jednolitej strategii wobec wyzwań nowej sytuacji geopolitycznej. Jednakże próby konsolidacji współpracy w ramach Trójkąta Wyszehradzkiego, które najbardziej popierała Polska, nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. W wyniku tego przez wiele lat w procesie integracji europejskiej każdy z krajów Europy Środkowej realizował swój własny program polityczny. Od jesieni 1990 roku Polska współpracowała z Pentagonale, które stanowiło platformę współpra- cy krajów kapitalistycznych, takich jak Włochy i Austria z byłymi krajami so- cjalistycznymi: Jugosławią, Węgrami i Czechosłowacją. Faktycznym członkiem

22 J. Skodlarski: Zarys historii gospodarczej Polski. Łódź 2000, s. 540. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 125

Polska została w 1991 roku. Wiosną 1990 roku przedstawiciele rządu T. Mazo- wieckiego nawiązali pierwsze kontakty z Sojuszem Północnoatlantyckim. We wrześniu 1989 roku Polska podpisała umowę z Europejską Wspólnotą Gospo- darczą, będąc jeszcze formalnie członkiem konkurencyjnej RWPG. W lutym 1990 roku wysłała pierwszego ambasadora Jana Kułakowskiego do Brukseli, a 25 maja 1990 roku złożyła wniosek negocjacyjny o stowarzyszenie z EWG. Nowa jakość nastąpiła w relacjach z ZSRR. Problemami, które należało rozwią- zać, były sprawy wzajemnych relacji politycznych, gospodarczych i militarnych. Tadeusz Mazowiecki żądał wycofania wojsk radzieckich, Michaił Gorbaczow chciał przejścia w rozliczeniach gospodarczych na dolary. Problemem był także stosunek Polski do usamodzielniających się republik związkowych ZSRR, np. do Ukrainy, Białorusi czy Litwy. Przyczyną upadku rządu T. Mazowieckiego były efekt tzw. wojny na górze, którą toczył premier z Lechem Wałęsą. Do konfliktu doszło w wyniku personalnych animozji, które następnie przybrały formę sporu o strukturę władzy wykonawczej. Początkowo T. Mazowiecki oponował przeciwko próbie kontroli jego poczynań przez Lecha Wałęsę, który uważał, że do niego należy podejmowanie kluczowych decyzji. W efekcie zaczęły rozchodzić się drogi tych dwóch polityków. W 1990 roku wykrystalizował się również problem odmiennego postrzegania systemów politycznych przez L. Wałęsę i T. Mazowieckiego. Ten pierwszy uważał, że PZPR powinien być rozwiązany jak najszybciej, tymczasem T. Mazowiecki był temu przeciwny. Gdy już doszło do rozwiązania partii komunistycznej ostrze krytyki L. Wałęsa skierował na rząd, określając go wielokrotnie jako nieudolny. Po tym, jak oficjalnie potwierdził chęć kandydowania na urząd prezydenta, zaczął mówić, że temu urzędowi powinna być przypisana większa władza. Spór między tymi politykami uległ spersonalizowaniu i spolaryzowa- niu. W pierwszym zakresie chodziło o obsadzanie stanowisk osobami zaufa- nymi (Jarosław Kaczyński został przez L. Wałęsę przeforsowany na stanowisko redaktora Solidarności, Zdzisław Najder został szefem Komitetu Obywatelskie- go z poparcia przyszłego prezydenta, Jan Dworak natomiast piastował funkcję wiceprezesa Radiokomitetu z mianowania premiera). W drugim zakresie pola- ryzacja dotyczyła krystalizacji dwóch przeciwnych obozów w ramach Solidar- ności, które popierały bądź L. Wałęsę, bądź T. Mazowieckiego. W wyborach prezydenckich pod koniec 1990 roku T. Mazowiecki poniósł porażkę i 14 grudnia 1990 roku sejm przyjął jego dymisję, powierzając mu pełnienie obowiązków do czasu powołania nowego rządu. Funkcję głowy państwa od 19 lipca 1989 roku pełnił gen. Wojciech Jaruzel- ski. Został wybrany przez Zgromadzenie Narodowe. Spośród 544 głosujących 270 deputowanych poparło jego kandydaturę, 233 opowiedziało się przeciwko, a 34 wstrzymało się. Wynik ten oznaczał nieznaczne zwycięstwo, gdyż jeden głos mniej równał się porażce generała. Dziesięć dni później Wojciech Jaruzelski zrezygnował z funkcji I sekretarza partii komunistycznej, a jego miejsce zajął 126 Sebastian Kubas

Mieczysław Rakowski. 1 sierpnia prezydent skorzystał z przysługującego mu prawa i zaproponował sejmowi kandydaturę gen. Czesława Kiszczaka na premiera, ale w związku z tym, że nie mógł utworzyć rządu, po rozmowach ze stroną so- lidarnościową zgodził się na wysunięcie kandydatury Tadeusza Mazowieckiego. Koncepcja prezydentury W. Jaruzelskiego była wynikiem porozumień Okrągłego Stołu. Dla elity komunistycznej posiadanie prezydenta miało być swoistego rodzaju gwarantem kontroli nad sytuacją, ale gdy PZPR uległ rozwiązaniu, także i polityczne wsparcie dla W. Jaruzelskiego uległo pewnemu osłabieniu. Należy podkre- ślić, że popierał reformy wprowadzane przez gabinet Tadeusza Mazowieckiego. Andrzej Antoszewski zauważa, że w trakcie swojej prezydentury Wojciech Jaru- zelski korzystał ze swoich uprawnień oszczędnie23. W związku z napiętą sytuacją społeczno‍polityczną 19 września 1990 roku przesłał do sejmu wniosek o skróce- nie jego kadencji i rozpisanie wyborów powszechnych na urząd prezydenta. Pierwsze wybory prezydenckie w III Rzeczypospolitej odbyły się 25 listopada 1990 roku. W pierwszej turze znalazło się sześciu kandydatów, wśród któ- rych największe szanse dawano Lechowi Wałęsie i Tadeuszowi Mazowieckiemu. Tymczasem w drugiej rundzie znaleźli się szef Solidarności oraz nieznany bli- żej Stanisław Tymiński. Ostateczny sukces odniósł Lech Wałęsa. Po dymisji gabinetu T. Mazowieckiego powołał on na stanowisko premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego wywodzącego się z Kongresu Liberalno‍Demokratycznego (KLD). Ten rząd uzyskał przychylność parlamentu 13 stycznia 1991 roku. W nowym gabinecie pozostało kilku ministrów m.in. Leszek Balcerowicz jako minister finansów czy minister spraw zagranicznych Krzysztof Skubiszewski. Oznaczało to kontynuację linii politycznej w najważniejszych dziedzinach. Jednakże nowy rząd napotykał wiele przeszkód, załamała się współpraca z ZSRR oraz krajami byłego bloku wschodniego. W Polsce natomiast społeczeństwo wyrażało sprzeciw wobec wzrastających obciążeń wiążących się z ratowaniem gospodarki, np. wprowadzenie progresywnego opodatkowania. Jednocześnie pojawiły się pierwsze afery gospodarcze: spółka ART B, afera alkoholowa, FOZZ. Współpraca prezydenta L. Wałęsy z J.K. Bieleckim układała się dobrze. Nawet po wyborach parlamentarnych w 1991 roku prezydent opowiedział się za jego ponowną kandydaturą na urząd premiera. To właśnie wybory z jesieni 1991 roku były pierwszymi całkowicie wolnymi wyborami parlamentarnymi w Polsce. 27 października swoje głosy oddało 43,2% polskiego społeczeństwa. Aż 29 komitetów zdołało uzyskać mandaty, ale spośród tych, które liczyły się najbardziej, należy wymienić: Unię Demokratyczną (UD) – 12,3%, Sojusz Lewi- cy Demokratycznej (SLD) – 12,0%, Wyborczą Akcję Katolicką (WAK) – 8,7%, Porozumienie Centrum (PC) – 8,7%, PSL – 8,7%, Konfederację Polski Niepodle- głej (KPN) – 7,5%, KLD – 7,5%. Sprawą trudną było utworzenie nowego rządu.

23 A. Antoszewski: Forma rządu. W: Demokracje Europy Środkowo‑Wschodniej w perspek‑ tywie porównawczej. Red. A. Antoszewski, R. Herbut. Wrocław 1998, s. 60. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 127

W rezultacie dwumiesięcznych negocjacji na czele gabinetu stanął Jan Olszew- ski z Porozumienia Centrum, a w skład koalicji rządowej weszły: PC, Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL), Zjednoczenie Chrześcijańsko-Narodowe (ZChN) i Partia Chrześcijańskich Demokratów (PChD). Koalicja dysponowała zaledwie 114 mandatami w sejmie. Węgierskie zmiany na najwyższych urzędach związanych z władzą wyko- nawczą miały miejsce dopiero po wyborach parlamentarnych w 1990 roku. Pro- wadzone rok wcześniej obrady trójkątnego stołu miały za zadanie przygotowanie warunków reform, ale ich ostateczny zakres nie był jeszcze wówczas ustalony. Świadczy o tym postawa pierwszego niekomunistycznego premiera Węgier Józ- sefa Antalla. Po pierwsze jego pozycja, jako lidera opozycji, w 1989 roku była sła- ba. Sam należał do Partii Drobnych Właścicieli (Független Kisgazdapárt, FKgP), która po 1990 roku nie odegrała znaczącej roli, a po drugie Antall uważał, że z partią komunistyczną należy obchodzić się łagodnie, gdyż jej władza będzie trwała przez wiele lat. Dlatego też był zwolennikiem stopniowych przemian. Na czele MDF stanął dopiero w październiku 1989 roku. W wyniku wiosennych wyborów parlamentarnych w 1990 roku do Zgro- madzenia Krajowego dostało się sześć ugrupowań: MDF z 42,50% mandatami, SzDSz – 23,83%, FKgP – 11,40%, Węgierska Partia Socjalistyczna (Magyar Szo- cialista Párt, MSzP) – 8,50%, Fidesz – 5,40%, Chrześcijańsko‍Demokratyczna Partia Ludowa (Kereszténydemokrata Néppárt, KDNP) – 5,40% oraz Związek Rolny z 0,26%24. Po ogłoszeniu wyników przystąpiono do prac związanych z tworzeniem rządu. Sprawą jasną było to, że premierem zostanie przedstawiciel MDF. W tej partii jedynym kandydatem do objęcia tego stanowiska był J. Antall. Pozostawała sprawa koalicji, gdyż MDF nie dysponował większością miejsc w parlamencie. Miał ich 165 na 386. József Antall rozpoczął rozmowy z wszystkimi, poza socjalistyczną, partiami parlamentarnymi. Próba nawiązania współpracy z Fidesz nie powiodła się. Natomiast z SzDSz udało się zawrzeć ciche porozumienie, które co prawda nie tworzyło wspólnej koalicji, ale dawało przy- zwolenie na dokonywanie zmian w państwie przez MDF. Ostateczną koalicję zawarły MDF, FKgP i KDNP. Poparcie SzDSz dla koalicji rządowej było istotne, gdyż w wyniku obrad trójkątnego stołu w węgierskim prawie wprowadzono zapis, że najważniejsze zmiany mogą być dokonywane większością 2/3 głosów w parlamencie. Dlatego mimo posiadania przez koalicję rządową 230 manda- tów (59,3%) rząd nie mógłby dokonywać najistotniejszych zmian w prawie. Na mocy porozumienia MDF i SzDSz udało się wybrać prezydenta, którym został 3 sierpnia 1990 roku Árpád Göncz, ustalić skład osobowy ważnych instytucji w państwie, a także przegłosować założenia reformy samorządowej25.

24 A. Czyż, S. Kubas: Doświadczenia węgierskiej transformacji ustrojowej – od Jánosa Kádára do Viktora Orbána. Katowice 2011, s. 67. 25 B. Góralczyk: Węgierski pakiet. Warszawa 200, s. 131. 128 Sebastian Kubas

Jeszcze 22 maja 1990 roku J. Antall przedstawił założenia swojego rządu w exposé. Wśród najważniejszych zasad konstruowania przyszłej polityki wy- mienił cztery: wolność, naród, gospodarka, opcja proeuropejska. Dwie pierwsze zasady były oczywiste w rozumieniu premiera. Wolność stanowiła podstawową płaszczyznę funkcjonowania demokratycznego państwa. Natomiast naród sta- nowił łączność między czasami przed i pokomunistycznymi. Premier opowie- dział się za gospodarką rynkową, ale w wersji socjalnej, a nie liberalnej. W sferze polityki zagranicznej wybrał drogę do zbliżenia z Europą Zachodnią. 23 maja J. Antall został zaprzysiężony na urząd premiera i przedstawił wtedy skład trzy- nastoosobowego rządu. Sama postać J. Antalla jest bardzo interesująca. Z wykształcenia był history- kiem znającym dobrze okres XIX i pierwszej połowy XX wieku. Szczególną esty- mą darzył czas rządów M. Horthy’ego, dlatego niektórzy zarzucali mu poglądy o naturze autorytarnej, a nie demokratycznej. Jego autorytarny styl rządzenia był widoczny w najbliższym otoczeniu, gdy wiele decyzji podejmował bez konsultacji, otaczał się ludźmi popierającymi niemal bezwarunkowo jego poglądy. Uchodził za człowieka o konserwatywnych zasadach narodowych, ale z bardzo liberalnymi poglądami na zmiany modernizacyjne. W rzeczywistości, jak pod- kreślają biografowie J. Antalla, był on prawie dyletantem w sprawach ekonomicznych, co źle wpłynęło na pierwszy okres reform gospodarczych na Węgrzech. Negatywnie postrzegał sprawy własności, obawiał się rozkradzenia węgierskiego majątku, dlatego tylko kilka razy zwołał narady gospodarcze w trakcie swojego urzędowania26. W obawie przed zbyt radykalnym planem reform ekonomicznych zwolnił w grudniu 1990 roku ministra finansów Ferenca Rabára. Podobny los spotkał na początku 1993 roku Mihály Kupa. Natomiast dobrze znał się na polityce zagranicznej. Wykorzystał to w celu zacieśniania związku Węgier z Eu- ropą Zachodnią oraz budowaniem sojuszu z Polską i Czechosłowacją. W polityce wewnętrznej przez pierwszy rok rządów J. Antall przyjął opcję liberalną, czego dowodem jest mianowanie na najwyższe urzędy osób o takich poglądach, ale od 1991 roku premier coraz częściej wybierał rozwiązania kon- serwatywne. W październiku 1990 roku rząd musiał stawić czoło wybuchowi największego niezadowolenia społecznego tzw. strajkowi taksówkarzy. W związ- ku z dużą podwyżką paliwa wielu właścicieli pojazdów podjęło strajk, parali- żując ruch w kraju. Premier przebywał wówczas w szpitalu, a minister spraw wewnętrznych powiedział, że rząd nie cofnie się przed zmianami. Do negocjacji przyłączył się prezydent, który opowiedział się po stronie strajkujących, co negatywnie odbiło się na jego relacjach z rządem. MDF zaproponował w tej sytuacji stworzenie nowego rządu, do czego nie doszło. W pewnym stopniu wpływ na negatywny odbiór decyzji rządu miała słaba komunikacja między gabinetem a społeczeństwem. Sam premier był osobą, która miała zdolność do wygłaszania

26 Ibidem, s. 184. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 129 przemówień z użyciem zawiłych zdań, niezbyt zrozumiałych dla Węgrów. Nie- mniej jednak strajk taksówkarzy uświadomił J. Antallowi konieczność zmian. Dlatego od 1991 roku obserwuje się w polityce gospodarczej zahamowanie zmian prywatyzacyjnych w obawie przed całkowitą utratą poparcia społecznego dla rządu, która i tak nie była wysoka27. Pokazały to wyniki wyborów samorzą- dowych z jesieni 1990 roku, które wygrał Związek Wolnych Demokratów, a na burmistrza Budapesztu wybrano socjalistę Gábora Demszkyego. Węgrzy odwra- cali się od partii, którą wybrali w 1990 roku28. Negatywne konsekwencje dla prac rządu miał także konflikt z FKgP, do którego doszło rok później. Personalne niesnaski między premierem i liderem ugrupowania Józsefem Torgyánem doprowadziły do rozłamu w FKgP, z którego odeszła grupa 12 posłów. Premier dokonał rekonstrukcji rządu późną jesienią 1991 roku, pozbywając się wicepremiera J. Torgyána i tracąc kilkanaście głosów poparcia w parlamencie. Drugą wielką postacią okresu transformacji ustrojowej na Węgrzech był prezydent Árpád Göncz. W początkowym okresie przemian dopiero budował swoją pozycję. W okresie komunistycznym działał w ruchu opozycyjnym. Brał udział w rewolucji węgierskiej, a po jej zakończeniu trafił na kilka lat do wię- zienia. W swoich poglądach opowiadał się za opcją socjalliberalną. Był głęboko przywiązany do demokracji. Mimo początkowego poparcia, jakie udzielił mu premier J. Antall, szybko ci dwaj politycy poróżnili się. Jedną z przyczyn tej sytuacji było poparcie dla strajkujących Węgrów udzielone przez Árpáda Göncza w 1990 roku. Eskalacja konfliktu miała miejsce w 1991 roku, gdy początkowo odmówiono prezydentowi wyjazdu na spotkanie przywódców Polski, Czecho- słowacji i Węgier w Wyszehradzie, na którym mieli być L. Wałęsa i V. Havel. W ten sposób premier J. Antall chciał pokazać swoją wyższość. Ostatecznie jednak prezydent zjawił się w Wyszehradzie29. Proces przemian politycznych w Czechosłowacji rozpoczął się później niż w Polsce i na Węgrzech, ale jeszcze w 1989 roku kraj ten doświadczył ogromnej zmiany na stanowisku najwyższego reprezentanta władzy wykonawczej. Wiąza- ła się ona z ustąpieniem wieloletniego prezydenta Gustáva Husáka i wyborem na jego miejsce do niedawna jeszcze więźnia politycznego Václava Havla. Co ciekawe, wyboru dokonał komunistyczny parlament. Zanim do tego doszło, Czecho- słowacja przeżyła kryzys społeczno‍polityczny i gospodarczy, którego kulmina- cją były wydarzenia jesieni 1989 roku zwane aksamitną rewolucją. Właśnie w jej trakcie niekwestionowanym liderem opozycji stał się Václav Havel.

27 A. Gergely: József Antall – premier okresu transformacji. W: Janusowe oblicze transfor‑ macji na Węgrzech. 1990–1998. Red. M. Schmidt, L. gy Tóth. Przeł. E. Cygielska et al. Buda- peszt‒Warszawa 2001, s. 148. 28 L. Benda: System partyjny Węgier. W: Partie i systemy partyjne Europy Środkowej. Red. A. Antoszewski, P. Fiala, R. Herbut, J. Sroka. Wrocław 2003, s. 83. 29 B. Góralczyk: Węgierski pakiet…, s. 189–195. 130 Sebastian Kubas

Postać V. Havla jest interesująca z wielu względów. Jednym z nich jest postawa ideologiczna byłego prezydenta. Jak pisze Marek Bankowicz, „nie był bowiem ani liberałem, ani konserwatystą, ani socjalistą. Nie był przy tym czeskim nacjonalistą, ani też europejskim kosmopolitą. Kim więc był? Był intelektuali- stą zaplątanym w świat polityki”30. W interesującym nas aspekcie działalność polityczna V. Havla w okresie poprzedzającym aksamitną rewolucję wiązała się m.in. z przygotowaniem i ogłoszeniem Karty 77, w której opozycjoniści wyrażali sprzeciw wobec komunizmowi, z twórczością pisarską, której jednym z efektów był słynny esej „Siła bezsilnych” zawierający rozważania o systemie zniewolenia w państwie komunistycznym. Gdy 19 listopada 1989 roku powstało Forum Oby- watelskie, na jego czele stanął właśnie V. Havel. Tymczasem w najwyższych gre- miach państwowych dochodziło do zmian. Wymuszone były nie tylko sytuacją wrzenia społecznego w kraju, lecz także zmianami w otoczeniu międzynarodo- wym. Od sierpnia 1989 roku w Polsce funkcjonował rząd T. Mazowieckiego, na Węgrzech po rozmowach trójkątnego stołu przygotowywano się do wolnych wy- borów parlamentarnych, w ZSRR do zmian i reform nawoływał Michaił Gorba- czow. Co prawda jeszcze 10 października 1988 roku do dymisji podał się premier Lubomír Štrougal, ale jego następca Ladislav Adamec przez cały 1989 roku nie był w stanie przeciwdziałać rosnącemu napięciu społecznemu. Również zmiana na stanowisku sekretarza generalnego partii komunistycznej, które zajął Miloš Jakeš, na niewiele się zdała. Od końca listopada 1989 roku rozpada się struktura władzy, która nie da- wała sobie rady z wydarzeniami aksamitnej rewolucji. Rząd i partia ustępowały przed żądaniami społeczeństwa aż w końcu podjęły decyzję o rozpoczęciu negocjacji ze stroną opozycyjną. W wyniku tych rozmów doszło do dekompozycji układu władzy wykonawczej na poziomie rządowym. Prezydent mianował nowego premiera, którym 10 grudnia 1989 został Marián Čalfa. Był to jego drugi rząd, gdyż pierwszy stworzony wyłącznie z członków partii komunistycznej powstał tydzień wcześniej. W nowym gabinecie, zwanym rządem narodowego porozumienia, siedem tek ministerialnych przypadło działaczom opozycyjnych Forum Demokratycznego i Społeczeństwa Przeciw Przemocy, np. Jánowi Čarnogurský’emu, Václavowi Klausowi, po dwie teki otrzymali działacze Cze- chosłowackiej Partii Socjalistycznej i Czechosłowackiej Partii Ludowej, reszta, dziesięć, przypadła partii komunistycznej. Przez pozostałą część grudnia to- czyła się dyskusja w gronie elit o prezydenturę. Ostatecznie dzięki negocjacjom premiera M. Čalfy zgodzono się, że kandydatem w wyborach parlamentarnych będzie V. Havel. 29 grudnia 1989 roku na wspólnym posiedzeniu Izby Ludu i Izby Narodów dokonano elekcji prezydenta. Można stwierdzić, że to wydarzenie kończy aksamitną rewolucję, a jednocześnie rozpoczyna proces demokratyzacji Czechosłowacji.

30 Cyt. za: M. Bankowicz: Zlikwidowane państwo. Kraków 2003, s. 116. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 131

W swoim pierwszym orędziu noworocznym prezydent odwołał się do idei Tomáša Garrigue Masaryka dotyczącej moralności. Na niej zamierzał budować swoją polityczną aktywność. V. Havel wyrastał w duchu demokratyzmu T.G. Ma- saryka i uważał, że obecnie Czechosłowacja powinna odbudować swoje przed- wojenne tradycje polityczne. W dniu 23 stycznia 1990 roku prezydent V. Havel po raz pierwszy wystąpił przed Zgromadzeniem Federalnym i wykorzystując prawo inicjatywy ustawodawczej, zaproponował zmianę nazwy państwa z Cze- chosłowackiej Republiki Socjalistycznej na Republikę Czechosłowacką, zmianę nazwy armii i symboli państwowych. Ponieważ z nikim tego nie konsultował i w jednym pakiecie zamieścił trzy zmiany, dlatego też jego propozycje zdumiały parlamentarzystów. Co więcej, parlament debatował wówczas nad ustawą o rekonstrukcji parlamentu, w wyniku czego w ławach mieli zasiąść przedstawiciele opozycji oraz ustawy o partiach politycznych. Propozycje prezydenta zostały poddane procedurze ustawowej, w tym przesłano je do Czeskiej i Słowackiej Rady Narodowej. Wówczas zaczęły żyć w świetle mediów, które szybko pod- chwyciły temat. Jednocześnie na temat zmian zaczęli wypowiadać się eksperci. Ostatecznie propozycja prezydenta upadła, a wśród przyczyn wymienia się przede wszystkim brak uzgodnienia propozycji z parlamentem. Zgromadzenie Fede- ralne poczuło się urażone zachowaniem prezydenta. Po wielotygodniowych spo- rach 20 kwietnia 1990 roku parlament federalny za nazwę państwa uznał Czeską i Słowacką Republikę Federalną oraz uchwalił nowe symbole państwowe31. V. Havel chciał utrzymać jedność państwa, uważał, że interes Słowaków może być najpełniej realizowany we wspólnym państwie. Jego koncepcja nie została jednak zrealizowana. W chwili obejmowania urzędu uważał, że ludzie odpowiedzialni za przestępstwa poprzedniego reżimu powinni stanąć przed są- dem, który w ramach demokratycznych procedur osądzi ich winy. W wyłonionej nowej strukturze władzy, egzekutywa była pierwszą, w któ- rej dokonały się zmiany. Czechosłowacja miała niekomunistycznego prezydenta, także rząd w części reprezentowały do niedawna siły opozycyjne. Pozostała kwestia wyłonienia legislatywy. Pierwsze wolne wybory odbyły się 8 i 9 czerwca 1990 roku. W wyborach do Czeskiej Rady Narodowej zwyciężyło Forum Oby- watelskie (127 mandatów na 200), a do Słowackiej Rady Narodowej Społeczeń- stwo Przeciw Przemocy (48 mandatów na 150)32. Natomiast w parlamencie federalnym w Izbie Ludu OF uzyskało 68, a VPN 19 na 200 mandatów, z kolei w Izbie Narodów odpowiednio: 50 i 33 na 150 mandatów. Po ogłoszeniu wyniku wyborów współpracujące ze sobą OF i VPN postanowiły pozostawić dotychczasowego urzędującego premiera. W związku z tym doszło do utworzenia trzeciego już rządu przez Mariana Čalfę. Tekę ministra spraw zagranicznych

31 P. Ukielski: Aksamitny rozwód. Rola elit politycznych w procesie podziału Czechosłowacji. Warszawa 2007, s. 95–113. 32 A. Czyż, S. Kubas: Czechy i Słowacja. Politologiczne studium wspólnej i oddzielnej pań‑ stwowości. Katowice 2012, s. 100–101. 132 Sebastian Kubas

pozostawiono Jiříemu Dienstbierowi, a ministrem finansów nadal był Václav Klaus. Nowy rząd zaangażował się w reformy, które miały zmienić oblicze kraju. W dniu 1 lutego 1990 roku rozwiązano służby bezpieczeństwa. Na po- czątku 1991 roku parlament federalny i krajowe Rady Narodowe przyjęły ustawodawstwo lustracyjne obligujące najwyższych funkcjonariuszy państwowych do zrzeczenia się stanowisk, jeżeli w przeszłości współpracowali ze służbami bezpieczeństwa. Proces ten uzupełniony był o ustawę z 9 października 1991 roku, która zakazywała działaczom służb bezpieczeństwa i członkom partii komunistycznej piastującym ważne funkcje w aparacie centralnym i terenowym przez 10 lat pełnienie kierowniczych stanowisk w administracji. Na początku 1991 roku wprowadzono całkowicie wolne ceny. Nieco wcześniej zapoczątko- wano prywatyzację, zwracano majątek zagarnięty przez komunistów po 1948 roku. Wprowadzono tzw. prywatyzację kuponową polegającą na przekazywa- niu kuponów obywatelom po umiarkowanej cenie, za które można było naby- wać akcje spółek sprzedawanych przez państwo. Reforma gospodarcza w Cze- chosłowacji opierała się na tzw. terapii szokowej, podobnie jak w Polsce. Proces dojrzewania elit był powolny. Po 1989 roku do władzy doszli ludzie niezwiązani z polityką. Wielu z nich wywodziło się ze środowisk artystycznych, literackich i naukowych. Dlatego też ich posunięcia w początkowym okresie zmian nazna- czone były dużą liczbą błędów. W polityce zagranicznej Czechosłowacja wy- brała opcję zbliżenia do struktur zachodnioeuropejskich i euroatlantyckich, jak Polska i Węgry. Należy też wspomnieć, że pewnym zgrzytem w kraju był wybór pierwszej zagranicznej wizyty V. Havla, który udał się do Republiki Federalnej Niemiec. Nie mogli mu tego wybaczyć Słowacy, gdyż Bratysławę odwiedził póź- niej. Był to początek niesnasek, które zakończył rozwód Czechów i Słowaków pod koniec 1992 roku33. Ale w dużej mierze był to wynik personalnych decyzji podjętych przez premierów rządów krajowych Czech Václava Klausa i Słowacji Vladimíra Mečiara.

33 J. Tomaszewski: Czechy i Słowacja. Warszawa 2006, s. 289–299. Ewolucja roli i znaczenia władzy wykonawczej… 133

Sebastian Kubas

The Evolution of the Executive Branch’s Meaning and Role in Czechoslovakia, Poland and Hungary in the Era of Demographic Transition

Summar y

The demise of socialist system created a vacuum, later occupied by new political subjects. At the same time former elites took up struggle to maintain the majority of areas of influence. This chapter provides an analysis of the decline and transformations of executive centers of power in Poland, Czechoslovakia and Hungary at the turn of the 1980s and 1990s. The author at the same time shows foreign reasons as to the ongoing proceses in particular countries. Key words: transition, trasformation, political system, USSR, Michaił Gorbaczow

Sebastian Kubas

Die Weiterentwicklung von der Rolle und Bedeutung der Exekutive in der Tschechoslowakei, in Polen und Ungarn zur Zeit der demokratischen Transition

Zusammenfassung

Der Zusammenbruch von sozialistischen politischen Systemen trug zur Entstehung einer Leere bei, die durch neue politische Subjekte besetzt wurde, doch ehemalige Eliten haben auch gleichzeitig den Kampf um Bewahrung ihrer Interessensphäre aufgenommen. In dem Kapitel bespricht der Verfasser den Untergang und die Transformation der Exekutivorgane in Polen, Tschechoslowakei und Ungarn im Umbruch in den 80er und 90er Jahren des 20. Jahrhun- derts. Er weist dabei auf äußere Ursachen der sich in den einzelnen Ländern abspielenden Pro- zesse hin. Schlüsselwörter: Transition, Transformation, politisches System, UdSSR, Michail Gorbat- schow Rozdział szósty

Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej

Anna Czyż

Celem rozdziału jest prezentacja pozycji ustrojowej prezydenta w państwach Grupy Wy- szehradzkiej. Słowa k luczowe: sejm, senat, Izba Poselska, Zgromadzenie Narodowe, Vladi- mír Mečiar, Michal Kováč, Rudolf Schuster, Ivan Gašparovič, Václav Havel, Václav Klaus, Árpád Göncz, Ferenc Mádl, László Sólyom, Pál Schmitt, János Áder, Wojciech Jaruzelski, Lech Wałęsa, Aleksander Kwaśniewski, Lech Kaczyński, Bronisław Komo- rowski

Sposób elekcji głowy państwa

W Republice Czeskiej, Polsce, Słowacji i na Węgrzech jedną z zasad ustrojowych klasyfikującą te państwa do grupy demokratycznych jest trójpodział władz, co oznacza, że obok siebie istnieją i funkcjonują władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza. Kraje te, przyjmując system rządów parlamentarnych, przesądziły o dualizmie egzekutywy, wskazując prezydenta i rząd jako dwa organy władzy wykonawczej. Omawiane kraje mają ustrój republikański, na ich czele stoi więc prezydent jako jednoosobowa głowa państwa. Sposób wyboru głowy państwa może przybierać dwie formy – pośrednią lub bezpośrednią. Pierwszy sposób polega na podjęciu decyzji przez parlament, czyli ciało wcześ- niej wyłonione przez obywateli w wyborach powszechnych. Drugi oznacza wy- bór dokonany przez ogół uprawnionych do głosowania obywateli kraju. Każde z omawianych państw Grupy Wyszehradzkiej przez krótszy lub dłuższy czas Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 135 doświadczyło w swojej najnowszej historii pośrednich wyborów prezydenta. Do tej pory ten sposób elekcji – pośredni – obowiązuje tylko na Węgrzech.

Wybory pośrednie

W Polsce wspomniany okres trwał najkrócej. Pierwszy prezydent III Rzeczy- pospolitej Polskiej – Wojciech Jaruzelski, został wybrany na urząd prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe, czyli połączone izby polskiego parlamentu w dniu 19 lipca 1989 roku. Był to efekt porozumień Okrągłego Stołu, a szczegóły „związane z elekcją głowy państwa rozstrzygała ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1989 roku”1. Do wyboru prezydenta potrzebna była bezwzględna większość głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby członków Zgromadzenia Narodowego, bo taką większością zapa- dały według wspomnianej noweli kwietniowej uchwały sejmu i senatu obradu- jących jako Zgromadzenie Narodowe. Wojciech Jaruzelski był jedynym zgło- szonym kandydatem – zdobył 270 głosów, jako że w głosowaniu wzięło udział 544 parlamentarzystów, większość bezwzględna wyniosła 269, co oznacza, że został on prezydentem przewagą jednego głosu. Legitymacja, którą otrzymał, była słaba, co wpłynęło niejako na późniejsze losy i styl tej prezydentury – krót- kotrwałej i drugoplanowej2. W przypadku Słowacji także tylko pierwszy prezydent po rozpadzie Cze- chosłowacji i powstaniu z dniem 1 stycznia 1993 roku niepodległej Republiki Słowackiej był wybierany w sposób pośredni – przez parlament. Zgodnie z pier- wotnymi zapisami Konstytucji Republiki Słowackiej z 1 września 1992 roku do wyboru prezydenta wymagana była większość 3/5 głosów posłów Rady Narodo- wej. Jak się okazało w pierwszym głosowaniu, które odbyło się 26 stycznia 1993 roku, żaden z czterech kandydatów nie uzyskał wymaganej większości. Sytu- acja powtórzyła się także w drugiej turze. Ponowne wybory, przeprowadzone 15 lutego 1993 roku, zakończyły się wyborem Michala Kováča na prezydenta Słowacji. Był on kandydatem najsilniejszego wówczas w słowackim parlamencie ugrupowania – Ruchu na Rzecz Demokratycznej Słowacji (Hnutie za demokra- tické Slovensko, HZDS), a otrzymał poparcie 106 posłów (do wyboru konieczna była większość – 90 posłów)3. Kolejne wybory w oparciu o procedurę parlamen- tarną przeprowadzono na początku 1998 roku, kiedy dobiegała końca kadencja

1 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce, Czechach i Słowacji w latach 1989–2000. Ana‑ liza porównawcza. Toruń 2004, s. 151. 2 Ibidem, s. 153. 3 Ibidem, s. 157. 136 Anna Czyż

M. Kováča, obowiązujący jednak tryb wyboru głowy państwa okazał się niesku- teczny – spośród członków Rady Narodowej nie udało się wyłonić prezydenta. Był to efekt działania znów najsilniejszego w słowackim parlamencie ugrupowania – Ruchu na Rzecz Demokratycznej Słowacji, którego lider Vladimír Mečiar jako premier w sytuacji zakończenia kadencji prezydenta i niedokonania wyboru kolejnego przejmował zgodnie z konstytucją część uprawnień głowy państwa. Układ sił w Radzie Narodowej oraz taktyka i postawa wspomnianej partii HZDS uniemożliwiły wybór prezydenta w 1998 roku, czego następstwem był kryzys polityczny i instytucjonalny związany z brakiem głowy państwa oraz trwający ponad rok okres pełnienia obowiązków prezydenta przez przewodniczącego parlamentu i przewodniczącego rządu. Dopiero nowelizacja konstytucji polegająca na zmianie sposobu wyboru prezydenta skutkowała obsadzeniem tego stanowiska w wyniku bezpośrednich wyborów w 1999 roku. Zmiana ta była możliwa, gdyż ukształtowała się w Radzie Narodowej wymagana do nowelizacji konstytucyjnej większość 3/5 głosów po wyborach parlamentarnych w 1998 roku. W Czechach dwóch pierwszych prezydentów (każdy sprawował ten urząd przez kolejne dwie kadencje) wybierały obie izby parlamentu, czyli Izba Posel- ska i Senat na wspólnym posiedzeniu. Pierwsze wybory prezydenta w Republice Czeskiej po rozpadzie Czechosłowacji odbyły się 26 stycznia 1993 roku – wybrany został Václav Havel4. Co warto podkreślić, wyboru głowy państwa dokona- ła tylko Izba Poselska, gdyż, mimo iż obowiązywała już wówczas nowa czeska konstytucja uchwalona 16 grudnia 1992 roku (weszła w życie z dniem 1 stycznia 1993 roku), która przewidywała przeprowadzenie wyborów przez obie izby parlamentu, do tego czasu nie został powołany jeszcze Senat. Jako że druga izba nie funkcjonowała, w zaistniałej sytuacji rozwiązaniem było dokonanie wyboru prezydenta tylko przez członków Izby Poselskiej, a wynik uznano za obowiązu- jący (w konstytucji znalazł się przepis mówiący, iż do czasu powołania Senatu Izbie Poselskiej przysługują jego uprawnienia i nie może być ona w tym czasie rozwiązana)5. Kolejne wybory głowy państwa odbyły się 20 stycznia 1998 roku. Wyboru prezydenta dokonały wówczas już obie izby czeskiego parlamentu (Se- nat został wybrany po raz pierwszy w 1996 roku). Prezydentem został po raz drugi V. Havel, choć wymaganą większość głosów udało mu się zdobyć dopiero w drugiej turze głosowania. Procedura wyboru głowy państwa przewidywała bowiem konieczność uzyskania w głosowaniu bezwzględnej większości wszystkich posłów i bezwzględnej większości wszystkich senatorów, a V. Havel takiej większości nie osiągnął. W ciągu czternastu dni musiała się więc odbyć druga tura głosowania. Przechodził do niej kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów w Izbie Poselskiej oraz ten, który otrzymał największe poparcie w Se-

4 http://www.hrad.cz/cs/prezident‍cr/prezidenti‍v‍minulosti/vaclav‍havel.shtml (dostęp: 16.06.2013). 5 K. Skotnicki: System konstytucyjny Czech. Warszawa 2000, s. 18. Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 137 nacie. W 1998 roku okazało się, że w pierwszej turze głosowania V. Havel uzy- skał w obu izbach największą liczbę głosów, więc jako jedyny kandydat znalazł się w drugiej turze. W drugiej turze prezydentem zostawał ten kandydat, który otrzymał bezwzględną większość obecnych posłów oraz bezwzględną większość obecnych senatorów (poparcie było liczone, podobnie jak w pierwszej turze, oddzielnie w każdej z izb). Jeśli i to głosowanie nie przynosiło rozstrzygnięcia, w ciągu 14 dni odbywała się trzecia tura, do której przechodzili kandydaci z tury drugiej, a prezydentem zostawał ten kandydat, który otrzymał bezwzględną większość obecnych posłów i senatorów (głosy były liczone łącznie). Brak wyboru głowy państwa w trzeciej turze skutkował koniecznością przeprowadzenia nowych wyborów w oparciu o opisaną procedurę6. W praktyce sytuacja taka zaistniała w 2008 roku podczas wyboru następcy prezydenta Václava Hav- la – Václava Klausa, na drugą kadencję. Na pierwszą kadencję V. Klaus został wybrany 28 lutego 2003 roku w trzeciej turze głosowania, pokonując wówczas Jana Sokola – wspólnego kandydata rządzącej w tamtym czasie koalicji Cze- skiej Partii Socjaldemokratycznej (Česka strana sociálně demokratická, ČSSD) Unii Chrześcijańsko‍Demokratycznej (Křest’anská a demokratická unie, KDU) i Unii Wolności (Unie svobody, US)7. Na drugą kadencję V. Klaus został wybrany 15 lutego 2008 roku w trzeciej turze powtórzonego głosowania, a pokonał wówczas Jana Švejnara, popieranego przez Czeską Partię Socjaldemokratyczną (Česka strana sociálně demokratická, ČSSD) i Partię Zielonych. Jak się okazało, V. Klaus był ostatnim czeskim prezydentem wybranym przez parlament – jego następcę wybrali już obywatele bezpośrednio z zarejestrowanych kandydatów. Spośród państw Grupy Wyszehradzkiej tylko Węgry pozostały przy wyborach pośrednich jako sposobie wyboru prezydenta, choć właśnie metoda wyboru głowy państwa była jedną z bardziej problematycznych kwestii podczas rozmów „narodowego okrągłego stołu” zwanego także „trójkątnym” w 1989 roku, kiedy ważyły się losy państwa, zapadały decyzje co do kierunku i kształtu zmian systemowych po upadku komunizmu w Europie Środkowo‍Wschodniej. Efektem wspomnianych rozmów było przywrócenie instytucji prezydenta do węgierskiego systemu politycznego po okresie funkcjonowania kolegialnego organu – Rady Prezydialnej, co było raczej wspólną tendencją w państwach, które po II wojnie światowej znalazły się w radzieckiej strefie wpływów, ale przez kolejnych kilkanaście miesięcy sporną kwestią pozostawał sposób wyboru głowy państwa. Węgierska Socjalistyczna Par- tia Robotnicza (Magyar Szocialista Munkáspárt, MSzMP) opowiadała się za wyborami powszechnymi, upatrując w nich szansy na zwycięstwo swojego kandydata, z kolei partie opozycyjne – zwłaszcza przedstawiciele Związku Wolnych Demo- kratów (Szabad Demokraták Szövetsége, SzDSZ) i Związku Młodych Demokratów

6 B. Dziemidok‍Olszewska: Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo ‍‑Wschodniej. Lublin 2003, s. 174. 7 http://www.pism.pl/index/?id=fc3cf452d3da8402bebb765225ce8c0e# (dostęp: 17.06.2013). 138 Anna Czyż

(Fiatal Demokraták Szövetsége, Fidesz) starały się przeforsować wybory pośrednie. Ostatecznie 3 sierpnia 1990 roku węgierski parlament dokonał wyboru Árpáda Göncza na prezydenta8. Po raz drugi został on wybrany na ten urząd 19 czerwca 1995 roku, uzyskując już w pierwszej turze wymaganą większość 2/3 głosów. Według konstytucji Węgier z 1949 roku, która obowiązywała do 31 grudnia 2011 roku, Zgromadzenie Krajowe dokonywało wyboru prezydenta w gło- sowaniu tajnym w maksymalnie trzech turach spośród zgłoszonych kandyda- tów. W pierwszej turze za wybranego uznawany był ten kandydat, który uzyskał poparcie 2/3 deputowanych. Jeżeli żaden z kandydatów takiej większości nie zdo- był, przeprowadzana była druga tura, przed którą istniała możliwość zgłaszania nowych kandydatów. W drugiej turze głosowania do objęcia urzędu prezydenta wymagana była również większość 2/3 głosów. Jeśli i ta tura nie przynosiła rezultatu, odbywała się trzecia tura, do której przechodzili dwaj kandydaci z najwięk- szym poparciem z tury drugiej. W trzeciej turze wybrany zostawał ten kandydat, który otrzymał większość głosów, bez względu na liczbę uczestniczących w gło- sowaniu deputowanych, a cała procedura musiała się zakończyć w ciągu trzech dni. Podczas wyborów prezydenckich w 2000 roku, kiedy dobiegła końca druga i zarazem ostatnia kadencja Á. Göncza, nowy prezydent Ferenc Mádl został wybrany dopiero w trzeciej turze głosowania, przeprowadzonej 4 sierpnia 2000 roku9. Kolejnym prezydentem, wybranym przez Zgromadzenie Krajowe na ten urząd w czerwcu 2005 roku także w trzeciej turze głosowania, był László Sólyom (pokonał on kandydatkę rządzącej wówczas Węgierskiej Partii Socjalistycznej Katalin Szili)10. Następny prezydent Pál Schmitt został wybrany 29 czerwca 2010 roku w pierwszej turze głosowania jako kandydat najsilniejszego ugrupowania w węgierskim parlamencie – partii Fidesz, która po zwycięskich wyborach parlamentarnych dysponowała większością 2/3 głosów11. Jak się okazało, był to ostatni prezydent wybrany w oparciu o zapisy Konstytucji Węgier z 1949 roku. Dnia 18 kwietnia 2011 roku Zgromadzenie Krajowe większością 2/3 głosów uchwaliło nową węgierską konstytucję, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku. Zgodnie z jej zapisami procedura wyboru prezydenta została uproszczona i skró- cona do dwóch tur głosowania. Oznacza to, że aby zostać prezydentem Węgier, należy uzyskać poparcie 2/3 głosów deputowanych, a jeśli takiej większości nie udaje się zdobyć żadnemu kandydatowi, w drugiej turze na urząd prezydenta zo-

8 A. Czyż, R. Glajcar, K. Krysieniel: Węgry. W: Władza państwowa i administracja pub‑ liczna w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Red. M. Barański. Toruń 2007, s. 309–310. 9 B. Dziemidok-Olszewska: System polityczny Węgier. W: Systemy polityczne państw Eu‑ ropy Środkowej i Wschodniej. Red. W. Sokół, M. Żmigrodzki. Lublin 2005, s. 595–596. 10 http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Laszlo‍Solyom‍nowym‍prezydentem‍Wegier,wid, 7342867,wiadomosc.html (dostęp: 17.06.2013). 11 Węgry: nowy prezydent i zmiany kadrowe w aparacie państwa. Analizy OSW, 30.06.2010, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2010‍06‍30/wegry‍nowy‍prezydent‍i‍zmiany-kadrowe- w‍aparacie‍panstwa (dostęp: 17.06.2013). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 139 staje wybrany ten kandydat, który otrzyma większość głosów deputowanych. Do drugiej tury przechodzi dwóch kandydatów, którzy otrzymali największą liczbę głosów podczas tury pierwszej, a cała procedura musi odbyć się w ciągu dwóch dni. Jeśli druga tura nie przyniesie rozstrzygnięcia, należy przeprowadzić nowe wybory12. Przepisy te znalazły już swoje odzwierciedlenie w praktyce politycznej – w 2012 roku odbyły się wybory prezydenta w oparciu o nowe zasady w związ- ku z ustąpieniem ze stanowiska prezydenta P. Schmitta. Podał się on do dymisji 2 kwietnia 2012 roku, a jej podstawą stały się potwierdzone zarzuty o popełnio- ny przez niego plagiat w pracy doktorskiej13. Nowym prezydentem 2 maja 2012 roku został wybrany János Áder, otrzymując już w pierwszej turze wymaganą większość 2/3 głosów w Zgromadzeniu Krajowym, w którym koalicja Fidesz – KDNP (Kereszténydemokrata Néppárt, Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa) dysponuje wystarczającą większością głosów do wyboru prezydenta14.

Wybory powszechne

Obecnie w trzech spośród krajów Grupy Wyszehradzkiej – w Czechach, Pol- sce i Słowacji, prezydent jest wybierany w wyborach bezpośrednich i powszechnych przez uprawnionych do głosowania obywateli. Najdłużej przepisy mówiące o takim sposobie wyboru głowy państwa obowiązują w Polsce (od 1990 roku), a stosunkowo niedawno zostały one wprowadzone w Czechach (pierwsze powszechne wybory prezydenta odbyły się w 2013 roku). W Polsce ustanowienie powszechnych wyborów prezydenta przewidywały już porozumienia „okrągłego stołu”, gdyż Zgromadzenie Narodowe miało do- konać wyboru tylko prezydenta pierwszej kadencji. Niewiadomą był natomiast termin wprowadzenia zmian sposobu elekcji głowy państwa, choć kadencja Woj- ciecha Jaruzelskiego miała wynosić 6 lat. Jak się jednak okazało, sprawy nabrały tempa i już we wrześniu 1990 roku zainicjowano stosowny proces ustawodawczy zakładający uchwalenie ustawy o wyborze prezydenta oraz przewidujący przeprowadzenie nowelizacji Konstytucji RP. Ostatecznie 27 września 1990 roku zo- stała uchwalona ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej15 oraz

12 Art. 11 Konstytucji Węgier z 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/download/4/ c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 17.06.2013). 13 A. Sadecki: Węgry: dymisja prezydenta nie zaszkodzi Fideszowi. Analizy OSW, 4.04.2012, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012‍04‍04/wegry‍dymisja‍prezydenta‍nie‍zaszkodzi ‍‑fideszowi (dostęp: 17.06.2013). 14 http://www.wprost.pl/ar/319957/Wegry‍maja‍nowego‍prezydenta‍to‍Janos‍Ader/ (dostęp: 17.06.2013). 15 Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1990 r., nr 67, poz. 398, http://pkw.gov.pl/akty‍prawne‍2‍1805/ustawa‍z‍dnia‍27‍wrzesnia‍1990- 140 Anna Czyż

ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej16, która wprowadziła powszechne i bezpośrednie wybory prezydenta w Polsce. Odbyły się one w dwóch turach głosowania – 25 listopada 1990 roku i 9 grudnia 1990 roku. W pierwszej turze najwięcej głosów zdobyli: Lech Wałęsa – 39,96% oraz Stanisław Tymiński – 23,10%17, i przeszli do drugiej rundy, z której zwycięsko wyszedł L. Wałęsa. Otrzymał on 74,25% i tym samym został prezydentem. Kolejne wybory odbyły się w dwóch turach – 5 listopada (I tura) i 19 listopada (II tura) 1995 roku. W drugiej turze głosowania starli się liderzy dwóch obozów politycznych – z jednej strony urzędujący prezydent L. Wałęsa (33,11%) – jako reprezentant obozu solidarnoś- ciowego, symbol przemian politycznych w Polsce, z drugiej strony Aleksander Kwaśniewski (35,11%) reprezentujący obóz postkomunistyczny. Prezydentem z poparciem 51,72% wyborców został A. Kwaśniewski, który pokonał L. Wałęsę stosunkowo niewielką różnicą głosów (L. Wałęsa zdobył 48,28% głosów, co ozna- czało tylko o 646,263 głosów mniej)18. Pięć lat później A. Kwaśniewski wygrał już w pierwszej turze głosowania z poparciem 53,90%19 ważnych głosów i objął urząd prezydenta na drugą kadencję. Dnia 8 października 2000 roku reelekcja głowy państwa w Polsce stała się faktem i do tej pory A. Kwaśniewski pozostaje jedynym prezydentem Polski, któremu udało się powtórzyć sukces wyborczy na najwyższy urząd w państwie. Następne wybory prezydenta odbyły się w dwóch turach – 9 października 2005 roku (I tura) oraz 23 października 2005 roku (II tura). Do drugiej tury przeszli reprezentanci dwóch najsilniejszych wówczas ugrupowań politycznych – Donald Tusk z Platformy Obywatelskiej – PO, (36,33%) oraz Lech Kaczyński z Prawa i Sprawiedliwości – PiS, (33,10%). Prezydentem został wybrany L. Kaczyński, którego poparło 54,04% wyborców20. W 2010 roku w związku z tragiczną śmiercią prezydenta L. Kaczyńskiego w katastrofie lotniczej przedterminowe wybory prezydenta odbyły się w dwóch turach głosowania – 20 czerwca 2010 roku (I tura) oraz 5 lipca 2010 roku (II tura). Do drugiej tury przeszli Bro-

r‍o‍wyborze‍prezydenta‍rzeczypospolitej‍polskiej‍2.html (dostęp: 11.06.2013). Ustawa utraciła moc z dniem 31 lipca 2011 r. w związku z wejściem w życie Ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, http://www.sejm.gov.pl/prawo/kodeks/kodeks.htm (dostęp: 11.06.2013). 16 Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1990 r., nr 67, poz. 397. 17 Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 listopada 1990 r., isap.sejm.gov. pl/Download?id=WDU1990083048388&type=2 (dostęp: 13.06.2013). 18 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce…, s. 163. 19 Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2000 r. o wynikach głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 8 października 2000 r. Dz.U. z 2000, nr 85, poz. 952. 20 Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 października 2005 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, http:// pkw.gov.pl/2005‍1804/obwieszczenia‍panstwowej‍komisji‍wyborczej‍z‍dnia‍24‍pazdziernika- 2005‍r‍o‍wynikach‍ponownego‍glosowania‍i‍wyniku‍wyborow‍prezydenta‍rzeczypospolitej- polskiej.html (dostęp: 18.06.2013). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 141 nisław Komorowski (41,54%) oraz brat zmarłego prezydenta – Jarosław Kaczyń- ski (36,46%), a prezydentem został wybrany B. Komorowski z poparciem 53,01% ważnie oddanych głosów21. W Słowacji pierwsze wybory powszechne zostały przeprowadzone w dwóch turach głosowania – 15 i 29 maja 1999 roku w oparciu o zapisy ustawy o sposobie wyboru prezydenta Republiki Słowackiej, o ludowym głosowaniu w sprawie jego odwołania oraz o zmianie niektórych innych przepisów22, a także o noweli- zację konstytucji Słowacji z 1992 roku23. Jak wspomniano, zmiany te były efektem kryzysu politycznego wokół instytucji prezydenta oraz walki politycznej po- między rządzącą wówczas koalicją na czele z premierem Vladimírem Mečiarem a koalicją „antymeciarowską” skupioną wokół Słowackiej Koalicji Demokratycz- nej. W wyniku zaistniałej sytuacji Słowacja pozostawała bez głowy państwa – urząd prezydenta był nieobsadzony od marca 1998 roku do czerwca 1999 roku, a obowiązki prezydenta pełnili przewodniczący parlamentu oraz przewodniczą- cy rządu. Po wyborach parlamentarnych z września 1998 roku ukształtowała się szeroka koalicja na czele ze Słowacką Koalicją Demokratyczną, której celem było niedopuszczenie V. Mečiara i jego partii Ruch na Rzecz Demokratycznej Słowa- cji (HZDS) po raz kolejny do władzy (ugrupowanie to odniosło zwycięstwo we wspomnianych wyborach do Rady Narodowej w 1998 roku) oraz wprowadzenie niezbędnych zmian legislacyjnych ze zmianą sposobu elekcji głowy państwa na czele. Zmiany te stały się faktem i umożliwiły przeprowadzenie powszechnych i bezpośrednich wyborów prezydenta w 1999 roku. W pierwszej turze wybo- rów najwięcej głosów otrzymali Rudolf Schuster (47,37%) i Vladimír Mečiar (37,23%)24. W turze drugiej prezydentem został wybrany R. Schuster z poparciem 57,18% głosów25. W kolejnych wyborach, które odbyły się 3 i 17 kwietnia 2004 roku, do drugiej tury głosowania przeszli V. Mečiar (32,73%) oraz Ivan Gašparovič (22,28%)26. Ostatecznie prezydentem został I. Gašparovič, na którego oddało swoje głosy 59,91% wyborców27. I. Gašparovič zdołał w następnych wy-

21 Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lipca 2010 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, http://pkw.gov.pl/ g2/i/20/03/76/200376/II_tura.pdf (dostęp: 18.06.2013). 22 Zákon č. 46/1999 Z.z. z 18. marca 1999 o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov, http://app.stati stics.sk/prezid99/info/zakon46.jsp (dostęp: 19.06.2013). 23 Zákon č. 9/1999 Z.z. zo 14. januára 1999. ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona č. 244/1998 Z. z., http://app.statistics.sk/ prezid99/info/zakon9.jsp (dostęp: 19.06.2013). 24 http://app.statistics.sk/prezid99/results/tab6.jsp (dostęp: 19.06.2013). 25 http://app.statistics.sk/prezid99/results/tab10.jsp (dostęp: 19.06.2013). 26 http://app.statistics.sk/prezident2004/prezident/prezident_obv/results/tab6.jsp (dostęp: 19.06.2013). 27 http://app.statistics.sk/prezident2004/prezident/prezident_obv/results/tab10.jsp (dostęp: 19.06.2013). 142 Anna Czyż

borach, przeprowadzonych 21 marca i 4 kwietnia 2009 roku, wywalczyć reelek- cję, tym razem pokonując w drugiej turze kobietę – Ivetę Radičovą, stosunkiem głosów 55,53% do 44,46%28. Ostatnie wybory prezydenckie w Słowacji odbyły się w dwóch turach – 15–29 marca 2014 roku. Do drugiej tury weszło dwóch kan- dydatów z największym poparciem z tury pierwszej – Robert Fico (28,00%) oraz Andrej Kiska (24,00%)29. Prezydentem został wybrany A. Kiska, który otrzymał 59,38% głosów30.

Tabela 1 Prezydenci państw Wyszehradzkich Kraj Prezydenci Okres urzędowania Czechy Václav Havel 2.02.1993–2.02.2003 Václav Klaus 7.03.2003–7.03.2013 Miloš Zeman 8.03.2013–nadal Polska Wojciech Jaruzelski 31.12.1989–22.12.1990 Lech Wałęsa 22.12.1990–22.12.1995 Aleksander Kwaśniewski 23.12.1995–23.12.2005 Lech Kaczyński 23.12.2005–10.04.2010 Bronisław Komorowski 06.08.2010–nadal Słowacja Michal Kováč 15.02.1993–2.03.1998 Rudolf Schuster 15.06.1999–15.06.2004 Ivan Gašparovič 15.06.2004–15.06.2014 Andrej Kiska 15.06.2014–nadal Węgry Árpád Göncz 2.05.1990–4.08.2000 Ferenc Mádl 4.08.2000–5.08.2005 László Sólyom 5.08.2005–6.08.2010 Pál Schmidt 6.08.2010–2.04.2012 János Áder 10.05.2012–nadal Źródło: http://www.hrad.cz/en/president‍of‍the‍cr/former‍presidents/vaclav- havel.shtml (dostęp: 10.06.2013); http://www.prezydent.pl/prezydent/historia- prezydentury/iii‍rzeczpospolita/ (dostęp: 10.06.2013); http://www.prezydent.pl/ prezydent/historia‍prezydentury/iii‍rzeczpospolita/strona,2.html (dostęp: 11.06. 2013); http://www.prezident.sk/?zivotopis‍kovac (dostęp: 11.06.2013); http:// www.prezident.sk/?zivotopis‍schuster (dostęp: 11.06.2013); http://www.pre zident.sk/?zivotopis (dostęp: 11.06.2013); http://www.keh.hu/history_of_the_ office/1587‍The_history_of_the_institution (dostęp: 11.06.2013).

28 http://app.statistics.sk/prezident2009/jsp/okres/graf2p.jsp?id=2 (dostęp: 19.06.2013). 29 http://volby.statistics.sk/prez/prez2014/Prezident‍dv/Graf2_en.html (dostęp: 15.05.2014). 30 http://volby.statistics.sk/prez/prez2014/Prezident‍dv/Graf2d_en.html (dostęp: 15.05.2014). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 143

W Czechach, zgodnie ze zmianami z 12 marca 2012 roku prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, które odbyły się po raz pierwszy w oparciu o nowe przepisy w styczniu 2013 roku31. Zmiany te były możliwe dzięki poparciu dwóch najsilniejszych czeskich ugrupowań – Obywatelskiej Partii Demokratycz- nej (Občanska demokratická strana, ODS) oraz Czeskiej Partii Socjaldemokra- tycznej (ČSSD). Po doświadczeniach z ostatnich wyborów w 2008 roku obie partie zdawały sobie sprawę, iż kolejne wybory głowy państwa dokonywane przez parlament również mogłyby okazać się bardzo trudne, gdyż siły w obu izbach wydawały się dość wyrównane. Po przeprowadzeniu pierwszej tury głosowania w dniach 11 i 12 stycznia 2013 roku okazało się, że żaden z kandydatów nie uzy- skał wymaganej bezwzględnej większości głosów. Do drugiej tury głosowania przeszli zatem dwaj kandydaci z największym poparciem: były lewicowy premier Miloš Zeman (24,21%) oraz minister spraw zagranicznych Karel Schwarzenberg (23,40%)32. W wyniku drugiej tury (25 i 26 stycznia 2013 r.) nowym prezydentem Czech został wybrany M. Zeman, którego poparło 54,80% wyborców33. We wszystkich omawianych krajach przepisy regulujące sposób wyboru prezydenta przewidują konieczność zdobycia przez kandydata bezwzględnej więk- szości ważnych głosów obywateli biorących udział w głosowaniu (Polska) lub uprawnionych do wzięcia udziału w głosowaniu (w Czechach i Słowacji). Jeśli żaden z zarejestrowanych kandydatów tego wymogu nie spełni, wówczas po 14 dniach odbywa się druga tura, do której przechodzą dwaj kandydaci z naj- większym poparciem z tury pierwszej. Prezydentem zostaje kandydat, który otrzymał największą liczbę ważnie oddanych głosów.

Wymogi formalne związane z kandydowaniem i pełnieniem urzędu prezydenta

Osoba ubiegająca się o najwyższy urząd w państwie musi spełniać określone w prawie wymagania formalne, bez względu na przyjęty w danym kraju spo- sób wyboru głowy państwa. Podstawowym i najczęściej stosowanym wymogiem jest konieczność posiadania obywatelstwa kraju, w którym dana osoba ubiega się o urząd prezydenta (mówią o tym wszystkie konstytucje omawianych krajów

31 http://www.epravo.cz/_dataPublic/sbirky/2012/sb0028‍2012.pdf (dostęp: 10.06.2013). 32 M. Gniazdowski, J. Groszkowski: Czechy: w drugiej turze wyborów prezydenckich Miloš Zeman i Karel Schwarzenberg. Analizy OSW, 16.01.2013. http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/ best/2013‍01‍16/czechy‍w‍drugiej‍turze‍wyborow‍prezydenckich‍milo‍zeman‍i‍karel‍schwarzen (dostęp: 20.06.2013). 33 http://www.volby.cz/pls/prez2013/pe2?xjazyk=CZ (dostęp: 20.06.2013). 144 Anna Czyż

w odpowiednich artykułach34). Kolejnym warunkiem stawianym kandydatom na urząd prezydenta w omawianych krajach jest cenzus wieku. W przypadku Polski i Węgier osoba, która zamierza kandydować w wyborach prezydenckich, musi mieć ukończony 35 rok życia, natomiast w Czechach i Słowacji ta dolna granica wieku wynosi 40 lat. Ustawy zasadnicze państw Grupy Wyszehradzkiej określają ponadto podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatów na urząd prezydenta – mogą to być obywatele lub parlamentarzyści. W przypadku Polski i Węgier kandydatów mogą zgłaszać te podmioty, które dokonują następnie wyboru głowy państwa – w Polsce obowiązują powszechne wybory prezydenta i to wyborcy (co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do sejmu) dysponują prawem zgłoszenia swojego kandydata35. Na Węgrzech to parlament decyduje o elekcji głowy państwa, zatem to członkowie Zgromadzenia Krajowe- go zgłaszają kandydatów na prezydenta (nominacja może być zgłoszona przez co najmniej 1/5 posłów, przy czym jeden poseł może udzielić swojego poparcia tylko jednemu kandydatowi)36. W Czechach i Słowacji, w których wprowadzono powszechne i bezpośrednie wybory prezydenta, prawo zgłaszania kandydatów przysługuje zarówno parlamentarzystom, jak i obywatelom. W Czechach swojego kandydata może zgłosić co najmniej 20 posłów, co najmniej 10 senatorów lub obywatele w petycji popartej podpisami co najmniej 50 000 uprawnionych do głosowania wyborców37. W Słowacji do zgłoszenia kandydata na prezydenta uprawnionych jest 15 posłów lub 15 000 obywateli, którzy mają prawo głoso- wania w wyborach do Rady Narodowej38. We wszystkich omawianych krajach kadencja prezydenta trwa 5 lat i może być powtórzona tylko raz. Zasada rota- cji jest jednym z ważniejszych ograniczeń w wyborze na urząd głowy państwa i charakteryzuje się tym, że jedna osoba może być wybrana na prezydenta tylko określoną liczbę razy, bez względu na poparcie i naciski społeczne, a ma to na- stępnie wpływ na styl sprawowania urzędu w pierwszej i drugiej kadencji czy

34 Art. 127, ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http://www. sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 20.06.2013); art. 57, ust. 1 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html (dostęp: 20.06.2013); art. 103, ust. 1 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/Static/sk- SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 20.06.2013); art. 10, ust. 2 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL% 20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 20.06.2013). 35 Art. 127, ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 20.06.2013). 36 Art. 11, ust. 2 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/down load/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 20.06. 2013). 37 Art. 56, ust. 5 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.psp.cz/docs/laws/ constitution.html (dostęp: 20.06.2013). 38 Art. 101, ust. 3 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/ Static/sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 20.06.2013). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 145 podejmowane decyzje39. W każdym z omawianych krajów mieliśmy do czynienia z prezydentami, którzy pełnili swój urząd przez dwie kolejne kadencje, co było wyrazem uznania ich dotychczasowych osiągnięć i popularności w społe- czeństwie. W Polsce z taką sytuacją mieliśmy do czynienia do tej pory tylko raz, w przypadku A. Kwaśniewskiego, w Słowacji prezydent I. Gašparovič sprawował funkcję prezydenta dwukrotnie z rzędu, na Węgrzech prezydentem przez dwie kadencje był Á. Göncz, a w Czechach doszło do takiej sytuacji aż dwukrotnie na przestrzeni ostatnich dwóch dekad – przez dwie kadencje prezydentem był i V. Havel, i V. Klaus. Innym, istotnym ograniczeniem w wyborze na urząd prezydenta jest zasada incompatibilitas, czyli niepołączalności funkcji prezydenta z innymi stanowiskami w państwie, co ma zapewniać niezależność i bezstronność w działaniu. Mó- wią o tym bezpośrednio konstytucje Polski, Słowacji i Węgier, a w przypadku Czech kwestia ta jest poruszana w innych aktach prawnych, które dotyczą róż- nych stanowisk publicznych, a jest w nich mowa o tym, iż prezydent nie może pełnić tych funkcji w trakcie pełnienia swojego mandatu. Kandydat wybrany na prezydenta po spełnieniu wszystkich warunków proceduralnych staje się konstytucyjnym organem państwowym z chwilą objęcia urzędu, a normą w omawianych krajach jest, iż objęcie urzędu prezydenta nastę- puje z chwilą złożenia przez niego przysięgi. Odmowa złożenia ślubowania lub złożenie go z zastrzeżeniem może powodować nieważność wyborów i skutkować wygaśnięciem mandatu. Przysięgę składa się na forum parlamentu, a jej tekst jest zawarty w konstytucji (wyjątek stanowi konstytucja węgierska). W Polsce prezydent składa przysięgę wobec Zgromadzenia Narodowego, w Czechach na ręce przewodniczącego Senatu na wspólnym posiedzeniu obu izb parlamentu, w Słowacji na ręce przewodniczącego Sądu Konstytucyjnego wobec Rady Naro- dowej, a na Węgrzech przed Zgromadzeniem Krajowym. Okres sprawowania urzędu prezydenta kończy się zazwyczaj z chwilą upły- wu kadencji, na którą dana osoba została wybrana. W trakcie trwania kadencji mogą jednak pojawić się okoliczności trwale uniemożliwiające prezydentowi wykonywanie jego obowiązków, które mogą doprowadzić do przedterminowego wygaśnięcia mandatu lub może on swojej funkcji zostać pozbawiony, co będzie skutkowało opróżnieniem urzędu i koniecznością przeprowadzenia wyborów przedterminowych. W każdym z omawianych krajów istnieje katalog przy- padków, które będą skutkować opróżnieniem urzędu prezydenta i koniecznoś- cią jego zastępstwa do czasu wyboru nowej głowy państwa. Jednym z nich jest przypadek śmierci prezydenta przed upływem kadencji. Z taką sytuacją mieli- śmy do czynienia w Polsce, kiedy to w kwietniu 2010 roku urzędujący prezydent L. Kaczyński zginął tragicznie w katastrofie lotniczej. Kolejny przypadek wią- że się z podjęciem decyzji przez urzędującego prezydenta o złożeniu rezygna-

39 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce…, s. 145–147. 146 Anna Czyż

cji z zajmowanego stanowiska. Do takiej sytuacji doszło w Polsce w 1990 roku, kiedy prezydent W. Jaruzelski złożył prośbę o skrócenie swojej kadencji, w Cze- chosłowacji w 1992 roku, kiedy V. Havel złożył rezygnację z funkcji prezydenta Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej na znak protestu przeciwko rozpadowi wspólnego państwa Czechów i Słowaków oraz na Węgrzech w 2012 roku, kiedy do dymisji podał się ówczesny prezydent P. Schmitt w związku z zarzuta- mi o plagiat pracy doktorskiej. Na Węgrzech i w Słowacji konstytucja przewiduje, iż przyczyną opróżnienia urzędu prezydenta może być sytuacja niemożności wykonywania obowiązków przez dłuższy okres czasu np. ze względu na zły stan zdrowia. Na Węgrzech podstawą do ustania kadencji prezydenta z tej przyczyny jest okres dłuższy niż 90 dni40, a w Słowacji 6 miesięcy41. W Polsce konstytucja mówi o możliwości uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, uchwałą podjętą większoś- cią co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodo- wego42. Innym powodem opróżnienia urzędu głowy państwa jest: stwierdzenie nie- ważności wyboru prezydenta (Polska), ustanie warunków koniecznych do wyboru oraz złamanie zasady niepołączalności funkcji (Węgry). Z sytuacją przedterminowego opróżnienia urzędu prezydenta wiąże się ponadto kwestia pełnienia obowiązków prezydenta do czasu wyboru jego następ- cy. Jeśli zaistnieje jedna z wymienionych okoliczności opróżnienia urzędu prezydenta, jego obowiązki obejmują w Czechach – częściowo premier, częściowo przewodniczący Izby Poselskiej43, w Polsce marszałek sejmu44, w Słowacji – część uprawnień prezydenta przejmują rząd i premier, a część przewodniczący Rady Narodowej45, a na Węgrzech obowiązki prezydenta wypełnia przewodniczący Zgromadzenia Krajowego46. W omawianych krajach zostały więc przyjęte dwo- jakie rozwiązania. W przypadku Polski i Węgier obowiązki prezydenta przeka-

40 Art. 12, ust. 3 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/ download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 20.06.2013). 41 Art. 105, ust. 2 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/ Static/sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 20.06.2013). 42 Art. 131, ust. 2, pkt. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 21.06.2013). 43 Art. 66 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.psp.cz/docs/laws/consti tution.html (dostęp: 20.06.2013). 44 Art. 131, ust. 2, art. 131, ust. 2, pkt. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 21.06.2013). 45 Art. 105, ust. 12 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/ Static/sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 20.06.2013). 46 Art. 14 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/download/4/ c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 20.06.2013). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 147 zane są przewodniczącemu parlamentu, w Czechach i Słowacji uprawnienia gło- wy państwa są dzielone pomiędzy przewodniczącego parlamentu (w Czechach przewodniczącego Izby Poselskiej) a przewodniczącego rządu (w Słowacji rząd i jego przewodniczącego). W Polsce i w Czechach pojawiają się zapisy, iż osobie pełniącej obowiązki prezydenta nie przysługują w tym czasie wszystkie uprawnienia głowy państwa, a na Węgrzech przewodniczący Zgromadzenia Krajo- wego zastępujący prezydenta nie może wykonywać zadań stawianych mu jako przewodniczącemu parlamentu.

Polityczna (nie)odpowiedzialność prezydenta

We wszystkich omawianych krajach ustawodawstwo przewiduje możliwość usunięcia prezydenta z urzędu, czyli pozbawienia go funkcji przed upływem kadencji. Stworzone zostały procedury i mechanizmy zapewniające kontrolę sprawowanej przez prezydenta władzy i ponoszonej tym samym przez głowę państwa odpowiedzialności za swoje działania. Odpowiedzialność ta przybierać może dwie formy: odpowiedzialności prawnej (konstytucyjnej) oraz politycznej. Odpowiedzialność prawna wiąże się bezpośrednio z przestrzeganiem prawa – za jego naruszenie grozi oskarżenie i kara – w tym przypadku polegająca na pozbawieniu funkcji. We wszystkich omawianych krajach uprawnienie do oskarżenia prezydenta przysługuje parlamentarzystom, którzy podejmując sto- sowną uchwałę, przekazują sprawę do rozpatrzenia przed Sądem Konstytucyj- nym lub specjalnym trybunałem – w Polsce jest to Trybunał Stanu. W Czechach o pociągnięciu prezydenta w stan oskarżenia przed Sądem Konstytucyjnym za złamanie konstytucji lub zdradę stanu, którą należy rozumieć jako bezpośred- nie działanie przeciwko suwerenności i integralności terytorialnej Republiki Czeskiej oraz jej porządkowi demokratycznemu, decyduje Senat (większością 3/5 obecnych senatorów) za zgodą Izby Poselskiej udzieloną w ciągu 3 miesię- cy od dnia przyjęcia uchwały w tej sprawie przez Senat (wyrażoną większością 3/5 wszystkich posłów)47. W Polsce prezydent może być pociągnięty do odpowie- dzialności za naruszenie konstytucji, ustawy lub ciężkie przestępstwo przed Try- bunałem Stanu. W stan oskarżenia ma prawo go postawić Zgromadzenie Naro- dowe, które przyjmuje stosowną uchwałę większością co najmniej 2/3 ustawowej liczby członków Zgromadzenia48. Słowacka konstytucja przewiduje w tej materii

47 Art. 65, ust. 2 i 3 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.usoud.cz/filead min/user_upload/ustavni_soud_www/prilohy/Ustava_English_version.pdf (dostęp: 21.06.2013). 48 Art. 145, ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 21.06.2013). 148 Anna Czyż

postępowanie przed Sądem Konstytucyjnym na podstawie oskarżenia wysunię- tego przez parlament. Rada Narodowa chcąc oskarżyć prezydenta o naruszenie konstytucji lub zdradę stanu, podejmuje uchwałę większością 3/5 głosów wszystkich posłów, a skazująca decyzja Sądu Konstytucyjnego skutkuje utratą funkcji i możliwości ponownego kandydowania na najwyższy urząd w państwie49. Na Węgrzech Zgromadzenie Krajowe dysponuje prawem oskarżenia prezydenta za złamanie konstytucji lub przestępstwo umyślne przed Trybunałem Konstytucyj- nym, a decyzję o postawieniu prezydenta w stan oskarżenia podejmuje więk- szością 2/3 głosów wszystkich deputowanych50. Odpowiedzialność polityczna prezydenta wiąże się z oceną jego działania pod kątem celowości, skuteczności, zasadności podejmowanych decyzji zgodnie z założeniami polityki państwa czy stylu sprawowania urzędu. Premier lub po- szczególni ministrowie kontrasygnując akty głowy państwa, przejmują niejako odpowiedzialność polityczną przed parlamentem za decyzje prezydenta. Należy jednak zwrócić uwagę na przypadek Słowacji, która wprowadziła pewne rozwią- zanie noszące znamiona odpowiedzialności politycznej głowy państwa. W obecnym kształcie konstytucji chodzi o instytucję głosowania ludowego w sprawie odwołania prezydenta. Głosowanie takie może zostać zarządzone na podstawie uchwały Rady Narodowej podjętej większością 3/5 głosów wszystkich posłów, konstytucja nie precyzuje jednak przypadków, które mogą stanowić podstawę do oskarżenia prezydenta w oparciu o tę procedurę. Jeśli w głosowaniu tym ponad połowa uprawnionych do głosowania obywateli poprze wniosek parlamentu o usunięcie prezydenta, zostaje on pozbawiony pełnionej funkcji. Jeśli natomiast nie uzbiera się wystarczająca większość głosów do odwołania prezydenta i obywatele nie poprą wniosku Rady Narodowej, to parlament ulega z mocy prawa rozwiązaniu. W poprzedniej wersji słowackiej konstytucji znajdował się z kolei zapis, który wprost dawał Radzie Narodowej prawo odwołania prezydenta bez negatywnych konsekwencji dla samego parlamentu. Rada Narodowa mogła odwołać prezydenta większością 3/5 głosów wszystkich posłów, jeśli prezydent dopuścił się „działań skierowanych przeciwko suwerenności i jednolitości terytorialnej Republiki Słowackiej albo przeciwko demokratycznemu konstytucyjne- mu ustrojowi Republiki Słowackiej”51. W praktyce w 1995 roku Rada Narodowa podjęła próbę odwołania prezydenta Michala Kováča, jednak do jego dymisji zabrakło kilku głosów, a był to efekt konfliktu personalnego i kryzysu politycznego za rządów premiera V. Mečiara.

49 Art. 107 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/Static/ sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 21.06.2013). 50 Art. 13 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/download/4/ c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 20.06.2013). 51 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce…, s. 328. Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 149

Prezydent, ale jaki – między silnym i słabym modelem prezydentury

Pozycja ustrojowa prezydenta – głowy państwa wynika z przyjętego w danym państwie modelu rządów rozumianego jako wzajemne relacje pomiędzy organami władzy ustawodawczej i wykonawczej, czyli legislatywą i egzekutywą oraz stosunki wewnątrz władzy wykonawczej, czyli pomiędzy prezydentem i rządem. Odwołując się do ogólnych kanonów ustrojowych wskazujących trzy podstawowe modele systemów rządów: parlamentarny (parlamentarno‍gabinetowy), prezydencki, a także model mieszany, pośredni (system rządów półprezydenckich, semiprezydenckich lub prezydencko‍parlamentarny), oraz w wyniku analizy problemu w odniesieniu do omawianych państw Grupy Wyszehradzkiej, należy zakwalifikować wszystkie cztery systemy do grupy systemów parlamentarnych. W związku z tym analiza pozycji i roli prezydenta w tych krajach będzie oparta o główne jej wyznaczniki właściwe dla systemu rządów parlamentarnych. Według Bożeny Dziemidok‍Olszewskiej, do cech charakteryzujących insty- tucję prezydenta w systemie parlamentarnym należy zaliczyć następujące: „1. Prezydent wchodzi w skład dualistycznej egzekutywy […], złożonej z głowy państwa i rządu, przy czym kompetencje obu ciał są ściśle i wyraźnie od- dzielone. Prezydent nie może odgrywać roli wyłącznego szefa rządu; 2. Władza prezydenta (głowy państwa) ma charakter ograniczony, prezydent nie wykonuje bezpośrednio funkcji rządzenia”52, „ograniczając się bądź do roli ceremonialno‍symbolicznej, bądź do wykonywania funkcji mediacyj- nych i arbitrażowych”53. „Prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, zostaje dokonana jego polityczna neutralizacja, co powoduje, że nie może on wykonywać swoich funkcji samodzielnie, bez kontrasygnaty członków rządu, którzy tym samym przejmują odpowiedzial- ność za kontrasygnowane akty przed parlamentem; 3. Prezydent wybierany jest przez parlament lub przy decydującym udziale parlamentu. Naród zatem nie wybiera prezydenta i tym samym nie może on zajmować równorzędnej z parlamentem pozycji ustrojowej; 4. Prezydent uczestniczy wraz z parlamentem w powoływaniu rządu, mianuje premiera, a na jego wniosek pozostałych członków rządu. Rząd posiada rzeczywistą władzę, musi posiadać zaufanie parlamentu, a więc pochodzi z większości parlamentarnej, ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem zarówno za swoje działanie, jak i za akty głowy państwa; 5. Prezydent z reguły ponosi odpowiedzialność konstytucyjną;

52 B. Dziemidok‍Olszewska: Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo ‍‑Wschodniej. Lublin 2003, s. 107. 53 W. Wojtasik: Prezydent w demokratycznym modelu ustrojowym. W: Prezydent w Polsce po 1989 r. Red. R. Glajcar, M. Migalski. Warszawa 2006, s. 20. 150 Anna Czyż

6. Prezydent (niekiedy rząd) posiada prawo rozwiązania parlamentu, co stanowi przeciwwagę uprawnienia parlamentu do pociągania rządu do odpowie- dzialności politycznej”54. Generalnie rzecz ujmując, należy stwierdzić, iż w systemach parlamentarnych w porównaniu do systemów prezydenckich pozycja prezydenta jest relatywnie słaba. Wynika to ze wskazanych wcześniej założeń teoretycznych, według których w parlamentarnym układzie władzy uprzywilejowaną rolę przypisuje się parlamentowi, a w dualistycznym modelu władzy wykonawczej to rząd pełni funkcje rządzenia. Model prezydentury słabej charakteryzuje się tym, iż zależność prezydenta od innych organów jest duża, a jego wpływ na ich funkcjonowanie ograniczony. Należy jednak pamiętać, iż pojęcia słabej prezydentury i silnej prezydentury w praktyce ustrojowej najczęściej występują w stadiach pośrednich. Zdarza się, „że występują znaczne rozbieżności pomiędzy modelem normatywnym a jego praktycznym zastosowaniem. […] Skuteczność przywódz- twa politycznego zależy nie tylko od składników konstytucyjnych, ale także behawioralnych. Dopiero ich zestawienie pozwala mówić o silnym bądź słabym prezydencie”55. Zaliczając obowiązujący w państwach Grupy Wyszehradzkiej system do systemu rządów parlamentarnych, należy scharakteryzować pozycję prezydenta w tych krajach jako słabą, choć w różnym stopniu. Ma na to wpływ kilka czynników. Pierwszym z nich jest sposób wyboru, co wiąże się z legitymizacją władzy. Wybory pośrednie z reguły oznaczają mniejszą legitymację do sprawowania urzędu, niewyrażoną wprost przez suwerena, którym jest naród. Jak zostało scharakteryzowane we wcześniejszych rozważaniach, spośród państw Grupy Wyszehradzkiej w chwili obecnej tylko na Węgrzech prezydent jest wybierany w sposób pośredni. Wprowadzenie natomiast wyborów powszechnych do czeskiego ustawodawstwa nie przełożyło się bezpośrednio na wzmocnienie pozycji prezydenta w czeskim systemie, gdyż zakres jego kompetencji nie uległ większym zmianom. Kolejną przesłankę do określenia pozycji prezydenta stanowi zakres stosowania kontrasygnaty aktów głowy państwa, która wprowadza zależność decyzji prezydenta od akceptacji innych podmiotów – w praktyce głównie premiera lub poszczególnych ministrów56, będąc istotnym ograniczeniem niezależności prezydenta w układzie władzy. Poprzez instytucję kontrasygnaty wymienione w konstytucjach omawianych państw podmioty biorą na siebie odpowiedzialność polityczną za podejmowane przez głowę państwa decyzje. Najszerszy zakres kompetencji objętych wymogiem kontrasygnaty posiada- ją prezydenci Czech i Węgier, zaś w przypadku prezydentów Słowacji i Polski kontrasygnata obejmuje ograniczony katalog kompetencji. Według słowackiej

54 B. Dziemidok‍Olszewska: Instytucja prezydenta…, s. 108. 55 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce…, s. 34–35. 56 W. Wojtasik: Prezydent w demokratycznym modelu ustrojowym. W: Prezydent w Pol‑ sce…, s. 18–19. Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 151 konstytucji kontrasygnata jest wymagana tylko w stosunku do trzech uprawnień dotyczących udzielania przez prezydenta amnestii, pełnienia funkcji głównodo- wodzącego siłami zbrojnymi oraz mianowania, przyjmowania i odwoływania przedstawicieli misji dyplomatycznych57. Polska konstytucja z kolei wymienia całą listę prerogatyw prezydenta, czyli kompetencji, które do swej ważności nie wymagają kontrasygnaty. Natomiast czeska i węgierska ustawa zasadnicza najpierw wymieniają prerogatywy głowy państwa, by w następnej kolejności wy- liczyć kompetencje wymagające kontrasygnaty premiera lub upoważnionego ministra. Dotyczy ona w przypadku Czech takich spraw, jak np. reprezentowanie państwa na zewnątrz, ratyfikowanie umów międzynarodowych, pełnienie funkcji głównodowodzącego siłami zbrojnymi, mianowanie i odwoływanie am- basadorów, udzielanie amnestii, mianowanie sędziów, nadawanie orderów58. Na Węgrzech kontrasygnata aktów głowy państwa obejmuje z kolei takie uprawnienia, jak: mianowanie i odwoływanie ambasadorów, mianowanie profesorów, rektorów uczelni, generałów i innych urzędników państwowych, nadawanie odznaczeń państwowych i nagród59. Kontrasygnata w omawianych krajach dotyczy zatem głównie kompetencji prezydenta związanych z reprezentowaniem państwa w stosunkach międzynarodowych oraz różnego rodzaju kompetencji kreacyjnych. Jak wynika z analizy, najbardziej samodzielny w swoim działaniu jest prezydent Słowacji, którego zakres prerogatyw jest największy, a najbardziej ograniczoną rolę w tej sferze konstytucja przyznaje prezydentowi Węgier. Kolejnym wyznacznikiem pozycji prezydenta w systemie rządów w przedstawianych krajach jest udział w sprawowaniu władzy mierzony stopniem wyposa- żenia prezydenta w istotne z punktu widzenia wywieranego wpływu na politykę państwa kompetencje i relacje z innymi organami. Spośród owych uprawnień na uwagę zasługują następujące: – udział w procesie legislacyjnym (inicjatywa ustawodawcza oraz weto), – uprawnienie do rozwiązania parlamentu, – udział w powoływaniu rządu. Stanowienie prawa jest domeną władzy ustawodawczej, władza wykonawcza bierze natomiast istotny udział w procesie legislacyjnym poprzez prawo składa- nia projektów ustaw, a następnie weto ustawodawcze oraz promulgację ustaw. Spośród omawianych państw Grupy Wyszehradzkiej prawem inicjatywy ustawodawczej dysponują prezydenci Polski oraz Węgier, nie mogą swoich projektów bezpośrednio przedstawiać prezydenci Czech i Słowacji. Wszystkim natomiast

57 Art. 102, ust. 2 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/ Static/sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf#page=33&zoom=auto,0,291 (dostęp: 26.06.2013). 58 Art. 63, ust. 1 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.usoud.cz/en/ constitution‍of‍the‍czech‍republic/ (dostęp: 26.066.2013). 59 Art. 9, ust. 4 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/ download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 26.06.2013). 152 Anna Czyż

prezydentom państw Grupy Wyszehradzkiej przysługuje prawo przekazania danej ustawy do ponownego rozpatrzenia przez parlament, różnice odnoszą się do procedury, jaka jest stosowana w przypadku zgłoszenia przez prezydenta weta zawieszającego wejście w życie uchwalonej ustawy. Najmocniejszy instru- ment stanowi weto przysługujące prezydentowi Polski, gdyż zgodnie z zapisami konstytucji do jego odrzucenia wymagana jest w sejmie większość 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów60. W Czechach do odrzucenia weta prezydenta wymagana jest bezwzględna większość wszystkich posłów Izby Poselskiej (prezydent nie może zawetować ustawy konstytucyjnej)61, wymóg proceduralny jest więc inny niż w przypadku uchwalenia ustawy zwy- kłej. Prezydenci Słowacji i Węgier mogą zwrócić ustawę do powtórnego rozpatrzenia w parlamencie, ale ponowne uchwalenie ustawy taką samą większością, jak poprzednio została przyjęta, skutkuje odrzuceniem prezydenckiego weta, nie stanowi więc ono istotnej przeszkody w stanowieniu prawa przez parlament. Wszyscy prezydenci państw Grupy Wyszehradzkiej dysponują prawem skierowania uchwalonej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania jej zgodności z ustawą zasadniczą, a ponadto podpisują ustawy i zarządzają ich ogłoszenie w urzędowym dzienniku ustaw. W sytuacjach szczególnych – w Pol- sce w czasie stanu wojennego, jeżeli sejm nie może zebrać się na posiedzenie, prezydent na wniosek Rady Ministrów może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy w określonym zakresie, które podlegają zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu sejmu62. Na Węgrzech podczas stanu nadzwyczajnego prezydent został wyposażony w prawo wydawania dekretów o przyjęciu nadzwyczajnych rozporządzeń w zakresie określonym w szczegółowych przepisach63. We wszystkich omawianych krajach prezydenci zostali wyposażeni w uprawnienie do przedterminowego rozwiązania parlamentu w przypadkach, które określają ich konstytucje. I tak w Czechach prezydent może rozwiązać Izbę Po- selską (Senat jest nierozwiązywalny) w następujących sytuacjach: – jeśli Izba Poselska nie udzieliła wotum zaufania rządowi, którego premier zo- stał mianowany przez prezydenta na wniosek przewodniczącego Izby Posel- skiej (w trzecim kroku powoływania rządu), – jeśli Izba Poselska w ciągu 3 miesięcy nie uchwali ustawy, z którą rząd związał kwestię wotum zaufania,

60 Art. 122, ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 27.06.2013). 61 Art. 50 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.usoud.cz/en/constitution- of‍the‍czech‍republic/ (dostęp: 27.06.2013). 62 Art. 234, ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 29.06.2013). 63 Art. 50, ust. 3 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/ download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 29.06.2013). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 153

– jeśli przerwa w obradach Izby Poselskiej trwała dłużej, niż jest to dopuszczone przez konstytucję, – jeśli w ciągu 3 miesięcy Izba Poselska nie jest w stanie pracować, mimo iż jej posiedzenie nie zostało przerwane, – jeśli z takim wnioskiem popartym rezolucją przyjętą większością 3/5 wszystkich posłów wystąpi Izba Poselska64. Jedynym ograniczeniem dla prezydenta w tym zakresie jest okres 3 ostatnich miesięcy kadencji Izby Poselskiej. Prezydent Polski skraca kadencję sejmu (jednocześnie skróceniu ulega kadencja senatu) w razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania w trzecim trybie powoływania rządu (wymagana jest wówczas większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów)65. Prezydentowi Węgier nowa konstytucja z 2011 roku przyznaje uprawnienie do rozwiązania Zgromadzenia Krajowego w dwóch przypadkach – kiedy po ustaniu pełnomocnictw rządu parlament nie jest w stanie zaakceptować nowego premiera mianowanego przez prezydenta w ciągu 40 dni od przedstawienia pierwszej nominacji na stanowisko szefa rządu oraz jeśli parlament nie przyjmie budżetu państwa do 31 marca66. Słowacki prezydent może rozwiązać Radę Narodową w następujących sytuacjach (wyjątek stanowi okres 6 ostatnich miesięcy kadencji prezydenta, wojna, stan wojny lub stan wyjątkowy): – jeśli parlament w ciągu 6 miesięcy od mianowania rządu nie udzielił mu wotum zaufania, – jeśli parlament w ciągu 3 miesięcy nie uchwali ustawy, z którą rząd związał kwestię wotum zaufania, – jeśli parlament nie jest w stanie pracować przez 3 miesiące, mimo iż jego posiedzenie nie zostało przerwane, – jeśli posiedzenie parlamentu zostało przerwane na dłużej, niż jest to możliwe, – jeśli w głosowaniu ludowym o odwołaniu prezydenta, nie został on odwoła- ny67. Najwięcej przesłanek do rozwiązania parlamentu przez prezydenta wystę- puje w Słowacji, łącznie z przypadkiem rozwiązania Rady Narodowej, jeśli obywatele w głosowaniu ludowym nie poprą wniosku parlamentu w sprawie odwo- łania prezydenta (wówczas to parlament ponosi polityczną odpowiedzialność za swoją decyzję). We wszystkich omawianych krajach ich konstytucje przewidują

64 Art. 35 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.usoud.cz/en/constitution- of‍the‍czech‍republic/ (dostęp: 27.06.2013). 65 Art. 155 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http://www.sejm. gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 27.06.2013). 66 Art. 3 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/download/4/ c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 27.06.2013). 67 Art. 102, ust. 1, pkt. e) Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/ web/Static/sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 27.06.2013). 154 Anna Czyż

skrócenie kadencji parlamentu, w którym nie ma wystarczającej większości do udzielenia wotum zaufania dla gabinetu. W przypadku procedury powoływania rządu we wszystkich omawianych krajach prezydent bierze w niej istotny udział poprzez mianowanie premiera oraz na jego wniosek pozostałych członków rządu. Dzieje się tak również wów- czas, gdy formalnie kandydata na premiera wskazuje parlament (w Czechach w trzecim kroku powoływania gabinetu jego przewodniczącego wskazuje prze- wodniczący Izby Poselskiej, a w Polsce w drugim kroku inicjatywa ta należy do sejmu). Prezydent mianując premiera, musi brać pod uwagę układ sił politycznych w parlamencie, gdyż formalnie desygnowanie kandydata na szefa rządu nie jest ograniczone, ale nowy rząd musi wystąpić do parlamentu o wotum zaufania, a jego nieuzyskanie skutkuje dymisją. Do prezydenta należy także prawo roz- wiązania parlamentu, jeśli nie jest on w stanie wyłonić wymaganej większości głosów dla poparcia rządu.

Style prezydentury

Podjęte rozważania dotyczyły głównie analizy prawnoustrojowej pozycji prezydenta wynikającej z zapisów konstytucji, które przyznają głowie państwa określony zakres kompetencji i niejako determinują jego znaczenie i miejsce w układzie władzy. W tej części zostanie natomiast zaprezentowany punkt widzenia związany ze stylem sprawowania urzędu, co też niewątpliwie ma wpływ na ocenę znaczenia i roli danego prezydenta, gdyż instytucja prezydenta nie daje się „oddzielić od osobowości polityka, zaś aspekt personalny powinien być uwzględniany w procesie zarówno jej normatywnego, jak i politycznego kształtowania”68. Jak zostało opisane wcześniej, w systemie rządów parlamentarnych mamy do czynienia z modelem prezydentury słabej, co oznacza, że „w gestii prezydenta pozostają funkcje reprezentacji państwa w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych. Polityczna samodzielność prezydenta jest ograniczona do mini- mum”, ale nie można zapominać, że „polityk o mocnej, wyrazistej osobowości piastujący urząd prezydenta może, mimo ograniczeń konstytucyjnych, stać się ważną postacią na krajowej scenie politycznej”69. Wykorzystując swoją wiedzę, autorytet, doświadczenie, umiejętności negocjacyjne, głowa państwa w sytuacji kryzysu politycznego może pełnić rolę arbitra, stać się ośrodkiem konsultacji politycznych w momentach podejmowania istotnych dla kraju decyzji (kontekst sytuacyjny).

68 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce…, s. 340. 69 Ibidem, s. 36–37. Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 155

W przedstawianych krajach instytucja prezydenta miała swoją tradycję ustrojową – zwłaszcza w Czechosłowacji i w Polsce, co niewątpliwie wpływa- ło na sposób jej postrzegania przez opinię publiczną, jednak to styl sprawowania urzędu przez danego polityka ostatecznie budował wizerunek (który mógł przekładać się na autorytet) i kształtował opinię na temat znaczenia i pozycji prezydenta w układzie władzy publicznej. Wśród organów władzy państwowej urząd prezydenta jawił się jako pełniący rolę arbitra, a w czasach transformacji systemowej państw postkomunistycznych mógł dawać gwarancje i oparcie dla trudnych decyzji politycznych70. Jak pisał Jerzy J. Wiatr, „ludzie stojący na czele tych przekształceń otrzymali rzadko spotykaną szansę wyciśnięcia silnego pięt- na na biegu wydarzeń o historycznym znaczeniu”71. Byli wśród nich ważni dzia- łacze opozycyjni, którzy odegrali znaczącą rolę podczas przemian politycznych. Na pierwszy plan wysuwa się przywódca „Solidarności” w Polsce – Lech Wałęsa, który jako lider masowego ruchu opozycyjnego „stał się nie tylko symbolem, lecz także autentycznym współtwórcą zmiany ustrojowej. Niezależnie od tego, jak ocenia się jego rolę w polityce polskiej po zmianie systemu, wkład Lecha Wałęsy w pokojowe przejście kraju do demokracji jest bezsporny i powszechnie uznawany”72. Działalność opozycyjna znalazła swoje miejsce także w życio- rysach dwóch późniejszych prezydentów – wybitnych intelektualistów i pisarzy – Václava Havla, prezydenta Czechosłowacji, a następnie Czech, oraz Árpáda Göncza, prezydenta Węgier. Obaj w czasach komunistycznych byli więzieni, obaj działali w opozycji antykomunistycznej, obaj odegrali istotną rolę podczas przejścia z komunizmu do demokracji, a następnie piastując najwyższy urząd w państwie, dali się poznać jako reformatorzy, czego potwierdzeniem były dwie następujące po sobie kadencje na tym stanowisku. Prezydenci ci dysponujący niewielkimi uprawnieniami konstytucyjnymi, swoją postawą i sposobem działa- nia zasłużyli na miano autorytetów moralnych, potrafiących wpływać na posta- wy obywateli i cieszących się poparciem społecznym. W trakcie swoich rządów potrafili zapracować na dobrą opinię i poważanie, a odchodzili z poczuciem dobrze spełnionej misji, otoczeni szacunkiem i zaufaniem obywateli, zyskali uznanie w kraju i za granicą (przyznano im wiele odznaczeń i orderów za zasługi). Styl sprawowania przez nich urzędu prezydenta „zapewnił to, iż parlamentarno ‍‑gabinetowa forma rządów obowiązywała nie tylko w wymiarze normatywnym, ale również w praktyce”73, a prezydent stał się jednym z podstawowych filarów nowych demokracji.

70 J. Wojnicki: Pozycja ustrojowa prezydenta w wybranych państwach Europy Środkowo ‍‑Wschodniej. W: Instytucja prezydenta: zagadnienia teorii i praktyki na tle doświadczeń polskich oraz wybranych państw obcych. Red. T. Mołdawa, J. Szymanek. Warszawa 2010, s. 252. 71 J.J. Wiatr: Europa pokomunistyczna: przemiany państw i społeczeństw po 1989 roku. Warszawa 2006, s. 275. 72 Ibidem, s. 279. 73 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce…, s. 342. 156 Anna Czyż

Inaczej potoczyły się natomiast losy L. Wałęsy, który początkowy kredyt zaufania w dużym stopniu utracił, wikłając się w walkę polityczną i nadużywając władzy. Okres jego prezydentury był burzliwy i obfitował w wiele wydarzeń politycznych, które odcisnęły piętno na polityce wewnętrznej i zagranicznej Polski. Prezydentura L. Wałęsy była aktywna, a czasem wręcz agresywna, cechowała ją nieustępliwość i dążenie do celu za wszelką cenę. Taki styl stanowił wyraźną od- mianę po krótkotrwałej i raczej biernej prezydenturze Wojciecha Jaruzelskiego, który swoją postawą zasłużył na miano prezydenta wycofanego, a zatem bardzo powściągliwie korzystającego ze swoich uprawnień. L. Wałęsa z kolei jako prezydent starał się uzyskać realny wpływ na bieg spraw publicznych i podejmowane decyzje, często „naginając” przepisy konstytucyjne do własnych potrzeb. W pierwszej połowie jego prezydentury, kiedy większość parlamentarna miała podobne korzenie polityczne, L. Wałęsa stawał się faktycznym kreatorem polityki i potrafił zdominować inne organy władzy państwowej. W latach 1993–1995, kiedy do władzy doszła koalicja centrolewicowa, starała się ona stanowić skutecz- ną przeciwwagę dla poczynań prezydenta L. Wałęsy. Na jego przykładzie widać, jak ambicje polityczne, cechy charakteru i styl sprawowania urzędu wpływają na całościową ocenę danego lidera politycznego. Smutnym zwieńczeniem jego kariery politycznej był wynik wyborów prezydenckich z 2000 roku, kiedy L. Wa- łęsa zdobył tylko 1,01% głosów74. Były to wybory, w których już w pierwszej turze prezydentem został wybrany Aleksander Kwaśniewski. Pięć lat wcześniej poko- nał on L. Wałęsę i w przeciwieństwie do swojego poprzednika starał się budować autorytet urzędu prezydenta, zmieniając styl jego sprawowania. Był to nadal styl aktywny, ale nie agresywny. Prezydent starał się reprezentować wszystkich Pola- ków o różnych poglądach politycznych, swoim postępowaniem starał się łączyć, a nie dzielić. Początek jego kadencji przypadał na okres rządów koalicji centrolewicowej, czyli o podobnych korzeniach politycznych, co wpłynęło na w miarę harmonijne współdziałanie władzy ustawodawczej i wykonawczej. Od 1997 do 2001 roku w Polsce rządziła jednak koalicja centroprawicowa, co spowodowa- ło, iż zaczął obowiązywać okres cohabitation. Owo współistnienie prezydenta i rządu wywodzących się z odmiennych opcji politycznych przebiegało nie bez problemów. Prezydent starał się wywierać wpływ na politykę krajową, nie dając się zepchnąć na dalszy plan. Sięgał w tym czasie po instrumenty pozwalające mu zaistnieć ze swoim zdaniem w odniesieniu do wielu ważnych spraw wagi państwowej, wykorzystując w tym celu gwarantowane przez nową konstytucję (2 kwietnia 1997 roku została uchwalona nowa polska konstytucja ustanawiająca parlamentarny system rządów) prerogatywy, takie jak weto zawieszające, skargę konstytucyjną czy prawo inicjatywy ustawodawczej. W 2001 roku powtórzyła się sytuacja z początków kadencji A. Kwaśniewskiego, kiedy rządziła koalicja SLD – PSL, czyli centrolewica bliska poglądom prezydenta. Poza tym A. Kwaśniewski

74 http://prezydent2000.pkw.gov.pl/wb/wb.html (dostęp: 15.07.2013). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 157 został wybrany na drugą kadencję (i to w pierwszej turze głosowania), co wpłynęło także na sposób sprawowania urzędu. Prezydent A. Kwaśniewski dał się poznać jako polityk światowego formatu. Polityka zagraniczna państwa była dla niego ważnym polem działania. To za jego prezydentury i dzięki jego zaangażowaniu Polska stała się członkiem Sojuszu Północnoatlantyckiego (1999 r.) oraz Unii Eu- ropejskiej (2004 r.), a sam prezydent starał się wspierać wszelkie prointegracyjne inicjatywy nie tylko w kraju, lecz także za granicą (np. poparcie pomarańczo- wej rewolucji na Ukrainie). Był również aktywny na polu inicjatyw służących pojednaniu polsko‍niemieckiemu, polsko‍ukraińskiemu, polsko‍żydowskiemu. W uznaniu zasług za swoje działania został odznaczony najwyższymi orderami wielu krajów75. Kolejny prezydent Polski, Lech Kaczyński, stworzył zupełnie inny model prezydentury – wydaje się, że bardziej upolitycznionej (przez wzgląd na osobę premiera, którym w pierwszym okresie sprawowania przez niego urzędu był brat bliźniak prezydenta – Jarosław Kaczyński), skupionej na sprawach krajowych (choć w polityce zagranicznej dużą rolę przypisywano wówczas Gruzji i prezydent wyraźnie deklarował poparcie dla starań tego kraju o wejście do So- juszu Północnoatlantyckiego) oraz na polityce historycznej (polityka odznaczeń oraz obchodów rocznic o znaczeniu historycznym). Tragiczna śmierć prezydenta i jego małżonki w katastrofie lotniczej w kwietniu 2010 roku odcisnęła ogromne piętno na późniejszych losach kraju oraz polityce wewnętrznej w Polsce. Przed- terminowe wybory prezydenckie przyniosły zwycięstwo Bronisławowi Komo- rowskiemu – działaczowi opozycji antykomunistycznej, aktywnemu politykowi po przemianach politycznych w 1989 roku, który w czasie swojej prezydentury stawiał na dialog i otwartość na różne środowiska, starając się być prezydentem wszystkich Polaków76 („Prezydent Bronisław Komorowski widzi swoją rolę jako reprezentanta wszystkich Polaków, stojącego ponad bieżącymi podziałami i spo- rami politycznymi. Poszukuje tego, co łączy, a nie tego, co dzieli”77). Następcą Václava Havla na stanowisku prezydenta Czech na kolejne dwie kadencje został w 2003 roku Václav Klaus – doświadczony polityk, odgrywający znaczącą rolę w czeskiej polityce pierwszej dekady lat 90. XX wieku. To on (jako minister finansów) był autorem słynnej „kuponowej prywatyzacji” w Czechach jako elementu transformacji gospodarczej w tym kraju po 1989 roku. To on (jako premier) razem z Vladimírem Mečiarem podejmował w 1992 roku decyzję o rozpadzie Czechosłowacji, co stało się faktem z dniem 1 stycznia 1993 roku. Już jako prezydent Czech dał się poznać w kraju i za granicą jako eurosceptyk i przeciwnik wejścia Czech do strefy euro, czego przejawem była np. odmowa wywieszenia flagi Unii Europejskiej przed siedzibą prezydenta na praskim zam-

75 http://www.prezydent.pl/prezydent/historia-prezydentury/iii-rzeczpospolita (dostęp: 28.07. 2013). 76 http://www.prezydent.pl/prezydent/trzy-lata-prezydentury/ (dostęp: 28.07.2013). 77 Prezydentura wspólnoty i dialogu, s. 7, http://www.prezydent.pl/prezydent/trzy‍lata-pre zydentury/ (dostęp: 28.07.2013). 158 Anna Czyż

ku czy zwlekanie z podpisaniem Traktatu z Lizbony w 2009 roku. Na koniec prezydentury V. Klaus zafundował Czechom amnestię byłych więźniów, za co Senat postawił go w stan oskarżenia przed Trybunałem Konstytucyjnym za zdradę stanu (wniosek został ostatecznie przez Trybunał odrzucony)78. Jak wynika z wybranych przykładów, prezydentura V. Klausa należała niewątpliwie do barwnych i aktywnych, mimo iż konstytucja Czech nie przyznaje prezydentowi zbyt silnej pozycji ustrojowej. Następca V. Klausa – Miloš Zeman, został z kolei pierwszym prezydentem Czech wybranym w wyborach powszechnych i bezpo- średnich w 2013 roku. W dotychczasowej karierze politycznej (przewodniczący Izby Poselskiej, premier) dał się poznać jako postać barwna i ciekawa (słynie z niewybrednego języka i uwielbienia dla czeskiego piwa79), co zapowiada równie „atrakcyjną” prezydenturę. Kadencja pierwszego prezydenta Słowacji Michala Kováča upłynęła na walce politycznej pomiędzy prezydentem a rządem, na którego czele stał lider Ruchu na Rzecz Demokratycznej Słowacji (HZDS) Vladimír Mečiar. Podłoże tej rywalizacji miało zarówno charakter osobisty, jak i prawny. Obaj politycy wywodzili się z jednej partii – HZDS, kiedy jednak M. Kováč został wybrany (przez parlament w 1993 roku) prezydentem, zrezygnował z członkostwa w partii, a swoim dzia- łaniem starał się pokazać, iż znajduje się ponad podziałami partyjnymi. Przy- szło mu jednak sprawować urząd w warunkach ciągłego konfliktu politycznego z rządem, a przyczyn tego konfliktu należy upatrywać z jednej strony w niejas- nych regulacjach konstytucyjnych dotyczących relacji prezydent – rząd, a z drugiej strony w charakterze oraz postępowaniu premiera V. Mečiara, który starał się zdominować słowacką politykę wewnętrzną, stając się głównym rozgrywają- cym. Spór kompetencyjny w ramach władzy wykonawczej wynikał z różnej interpretacji przepisów konstytucji Słowacji z 1992 roku, według których rząd był określany najwyższym organem władzy wykonawczej. Dawało to podstawy premierowi do odgrywania pierwszoplanowej roli w układzie władzy prezydent – rząd i do podporządkowywania sobie innych organów władzy publicznej. Warto tylko wspomnieć kilka aspektów zaistniałej sytuacji. Jako że konstytucja prze- widywała taką możliwość, rządząca koalicja zainicjowała próbę odwołania prezydenta M. Kováča w 1995 roku. Z powodu braku wymaganej większości próba ta okazała się nieudana. Podjęte zostały starania zdyskredytowania prezydenta w oczach opinii publicznej, a w tym celu starano się wykorzystać syna prezydenta, uprowadzonego przez podległe premierowi służby specjalne poza granice kraju. Ostatnim aktem teatru walki politycznej w Słowacji stał się pat związa- ny z wyborem nowego prezydenta po zakończeniu kadencji przez M. Kováča w marcu 1998. Parlament nie był w stanie dokonać wyboru następcy M. Ková-

78 http://www.rp.pl/artykul/994477.html?print=tak&p=0 (dostęp: 29.07.2013). 79 http://www.rp.pl/artykul/36,974407-Czechy--W-wyborach-prezydenckich-prowadzi- Milosz-Zeman.html (dostęp: 29.07.2013). Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 159

ča, co było świadomym działaniem ekipy V. Mečiara, gdyż pozwalało mu to częściowo przejąć obowiązki prezydenta i skupić w swoim ręku znaczny zakres władzy80. Dopiero po wyborach parlamentarnych w 1998 roku, kiedy udało się odsunąć od władzy V. Mečiara, sytuacja zaczęła wracać do normy, czego efektem było znowelizowanie konstytucji i wprowadzenie wielu zmian w odniesieniu do władzy wykonawczej, m.in. ustanowienie powszechnych i bezpośrednich wyborów prezydenta. Od momentu objęcia urzędu prezydenta przez wybranego przez obywateli Rudolfa Schustera najważniejsze organy państwowe zaczęły na nowo ze sobą współpracować, respektując i stosując się do reguł i procedur demokratycznego państwa prawa. Prezydent R. Schuster swoim postępowaniem dążył do minimalizowania sporów politycznych, starał się wspierać prozachodni kurs, jaki obrała Słowacja za rządów nowej ekipy premiera Mikuláša Dzurindy oraz działać zgodnie z konstytucją. Jego następca na stanowisku prezydenta – Ivan Gašparovič, mimo iż wywodził się z partii Ruch na Rzecz Demokratycznej Słowacji V. Mečiara, zdołał go pokonać w wyborach prezydenckich w 2004 roku i odciąć się od jego środowiska, które opuścił w 2002 roku, kiedy drogi obu poli- tyków się rozeszły. Podczas swoich dwóch kadencji przyszło mu współpracować zarówno z koalicją centroprawicową (2004–2006, 2010–2012), jak i centrolewi- cową (2006–2010 oraz od 2012 roku), a ponowny wybór na urząd prezydenta za- pewniło mu poparcie partii Smer – Socjalna Demokracja, która obecnie tworzy jednopartyjny gabinet Roberta Ficy. W uznaniu zasług zostało mu przyznanych wiele najwyższych odznaczeń państwowych i nagród81. Sami obywatele Słowacji zaś za pięć lat prezydentury nagrodzili go reelekcją, co świadczy o popularności, wysokim poparciu i pozytywnej ocenie działań prezydenta w polityce krajowej oraz na arenie międzynarodowej. Na Węgrzech po dwóch kadencjach wspomnianego Árpáda Göncza już ża- den z prezydentów nie pełnił tej funkcji przez kolejne dwie kadencje. W 2000 roku węgierski parlament wybrał na ten urząd profesora prawa Ferenca Mád- la, wywodzącego się z opozycji antykomunistycznej. Jego kadencja przypadła na ważny dla kraju okres negocjacji akcesyjnych w sprawie integracji Węgier z Unią Europejską, kiedy rządziła bliska prezydentowi pod względem ideolo- gicznym koalicja centroprawicowa. W momencie wchodzenia Węgier do Unii, w 2004 roku układ partii rządzących był już inny, gdyż w 2002 roku do władzy doszła koalicja centrolewicowa. Prezydent wspierał prointegracyjne działania rządu V. Orbána (był odznaczany za granicą za zasługi dla procesu integracji europejskiej82), a zgodnie z zapowiedzią zawartą w przemówieniu inauguracyj- nym swojej prezydentury starał się być aktywnym prezydentem („chcę działać, a nie reprezentować”83), choć węgierska konstytucja z 1949 roku (wówczas jesz-

80 R. Glajcar: Instytucja prezydenta w Polsce…, s. 345. 81 http://www.prezident.sk/?biography (dostęp: 30.07.2013). 82 http://www.guardian.co.uk/world/2011/jun/15/ferenc-madl-obituary (dostęp: 21.07.2013). 83 http://ludzie.wprost.pl/fakty/Ferenc-Madl/175/ (dostęp: 21.07.2013). 160 Anna Czyż

cze obowiązująca) nie dawała prezydentowi zbyt szerokiego zakresu kompetencji i możliwości oddziaływania na bieg spraw krajowych. Jako prawnik dużą wagę przykładał do jakości stanowionego prawa, często zwracając się o opinię prawną do Trybunału Konstytucyjnego. Jego następca na stanowisku prezydenta – Lász- ló Sólyom, także profesor prawa, były sędzia Trybunału Konstytucyjnego pod tym względem postępował podobnie, starając się działać w oparciu o przepisy prawa i tego samego oczekiwał od innych. Jego prezydentura przypadła na trudny dla kraju okres kryzysu politycznego w 2006 roku, kiedy na ulicach Buda- pesztu wybuchły zamieszki uliczne po upublicznieniu kontrowersyjnych wypo- wiedzi premiera Ferenca Gyurcsána, kiedy starał się odegrać rolę stabilizatora sytuacji politycznej w kraju. W 2009 roku doszło do incydentu dyplomatyczne- go z jego udziałem, który w tamtym czasie wpłynął na pogorszenie stosunków węgiersko‍słowackich i odbił się szerokim echem w Europie. Prezydentowi Wę- gier odmówiono prawa wjazdu na terytorium Słowacji, co było szeroko komen- towane w kraju i za granicą. Kolejny prezydent, Pál Schmitt, także stał się obiek- tem komentarzy w związku z jego krótką prezydenturą zakończoną rezygnacją z zajmowanego urzędu. U podstaw decyzji o ustąpieniu ze stanowiska znalazło się oskarżenie o dokonanie plagiatu napisanej przez niego pracy doktorskiej. Prezydent P. Schmitt zasłużony dla Węgier sportowiec, mistrz olimpijski, póź- niejszy działacz sportowy i polityk związany z partią Fidesz, odszedł w atmo- sferze kontrowersji i podziałów, jakie jego sprawa wywołała w społeczeństwie węgierskim, co niewątpliwie wpłynęło negatywnie na postrzeganie samej instytucji prezydenta. Do rezygnacji prezydenta przed upływem pięcioletniej kadencji doszło bowiem na Węgrzech po raz pierwszy. Nowym prezydentem został także polityk rządzącej partii Fidesz János Áder, który w chwili obecnej jest jednym z filarów prawicowych rządów na Węgrzech.

Anna Czyż

President in the Visegrád Group States

Summar y

This section is a comparative presentation of forms of elections, conditions for running for presidency and acting as a President, as well as powers and the political status of the head of the state and the models of holding this position in Poland, Hungary, the Czech Republic and Slovakia. Key words: the Sejm, the Senate, Chamber of Deputies, National Assembly, Vladimír Mečiar, Michal Kováč, Rudolf Schuster, Ivan Gašparovič, Václav Havel, Václav Klaus, Árpád Göncz, Ferenc Mádl, László Sólyom, Pál Schmitt, János Áder, Wojciech Jaruzelski, Lech Wałęsa, Aleksander Kwaśniewski, Lech Kaczyński, Bronisław Komorowski Prezydent w państwach Grupy Wyszehradzkiej 161

Anna Czyż

Der Präsident in den die Visegrád‍Gruppe bildenden Staaten

Zusammenfassung

In dem Kapitel werden: das Wahlverfahren, die Bedingungen dafür, sich um den Amt des Präsidenten zu bewerben und die Funktion des Präsidenten auszuüben, die Befugnisse und die systempolitische Position des Staatsoberhauptes und verschiedene Modelle der Ausübung des Präsidentenamtes in den Staaten: Polen, Ungarn, Tschechien und Slowakei miteinander verglichen. Schlüsselwörter: Sejm, Senat, Abgeordnetenhaus, Nationalversammlung, Vladimir Mečiar, Michal Kováč, Rudolf Schuster, Ivan Gašparovič, Václav Havel, Václav Klaus, Arpád Göncz, Fe- renc Mádl, Lászlo Sólyom, Pál Schmitt, János Áder, Wojciech Jaruzelski, Lech Wałęsa, Aleksan- der Kwaśniewski, Lech Kaczyński, Bronisław Komorowski Rozdział siódmy

Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej

Anna Czyż

Celem rozdziału jest prezentacja w ujęciu porównawczym instytucji rządów krajów Grupy Wyszehradzkiej w aspekcie funkcjonalnym. Słowa k luczowe: egzekutywa, system parlamentarno‍gabinetowy, Rada Ministrów, odpowiedzialność polityczna, wotum zaufania

Proces powoływania rządu

W państwach Grupy Wyszehradzkiej obowiązuje system parlamentarno ‍‑gabinetowy, którego jedną z cech jest funkcjonowanie dwuczłonowej egzekutywy. Dualizm władzy wykonawczej oznacza, iż obok siebie władzę tę sprawują rząd i prezydent, przy czym prezydent „nie ponosząc odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, nie wykonuje bezpośrednio funkcji rządzenia (»panuje, ale nie rządzi«), które skupione są w rękach ministrów z premierem, tworzących ciało kolegialne, czyli gabinet”1. Zagadnienia związane z funkcjonowaniem i składem rządu we wszystkich państwach Grupy Wyszehradzkiej omawiają ustawy zasadnicze oraz odpowiednie ustawy. W przypadku węgier- skiej konstytucji uchwalonej 18 kwietnia 2011 roku przepisy dotyczące rządu znajdują się w dziale zatytułowanym „Państwo”, w artykułach od 15 do 222.

1 S. Gebethner: System rządów parlamentarno‑gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz rozwiązania pośrednie. W: Konstytucyjne systemy rządów. Red. M. Domagała. Warszawa 1997, s. 80. 2 http://www.kormany.hu/download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20 OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 14.05.2013). Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 163

W Konstytucji Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku władzy wykonawczej jest poświęcona część trzecia, zaś przepisy bezpośrednio odnoszące się do rządu można odnaleźć w artykułach od 67 do 803. Konstytucja Słowacji z 1 września 1992 roku w szóstym rozdziale zawiera przepisy dotyczące władzy wykonawczej – najpierw omawia zagadnienia związane z prezydentem, a na- stępnie z rządem (artykuły od 108 do 123)4. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku przepisy odnoszące się do rządu są zawarte z kolei w rozdziale szóstym zatytułowanym „Rada Ministrów i administracja rządowa”, w artykułach od 146 do 1625. W przypadku Polski od roku 1989 obo- wiązywały trzy akty rangi konstytucyjnej, które regulowały procedurę wyła- niania rządu – obok obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 1997 roku były to jeszcze Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 roku6 (obowiązywała do 7 grudnia 1992 roku) oraz tzw. Mała konstytucja, czyli Usta- wa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym7, która obowiązywała od 8 grudnia 1992 roku do 16 października 1997 roku. Rząd we wszystkich omawianych krajach jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą: przewodniczący rządu8, wiceprzewodniczący9 i ministrowie. Dla konstrukcji modelu systemu parlamentarnego ważny jest sposób po- woływania rządu, a mianowicie współdziałanie w tym procesie parlamentu i prezydenta. W analizowanych regulacjach konstytucyjnych dotyczących sposobu kreacji gabinetu występują istotne różnice. Przeciwstawnymi konstrukcja- mi są z jednej strony rozwiązanie czeskie, słowackie i polskie, a z drugiej – wę- gierskie. W Czechach, w Polsce i Słowacji tworzenie rządu przebiega w trzech etapach. W pierwszym etapie prezydent mianuje przewodniczącego rządu. Następ- nie na jego wniosek prezydent mianuje pozostałych członków rządu i powierza

3 http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html (dostęp: 14.05.2013). 4 http://www.nrsr.sk/web/Static/sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 14.05.2013). 5 http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 14.05.2013). 6 Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. Dz.U. z 1952 r., nr 33, poz. 232. 7 Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Dz.U. z 1992 r., nr 84, poz. 426. 8 W Polsce konstytucja używa terminu Prezes Rady Ministrów, na Węgrzech premier, a w Czechach i na Słowacji przewodniczący rządu. 9 W Czechach i na Słowacji w jednym artykule konstytucje określają skład rządu. W Polsce (o wiceprezesach Rady Ministrów) i na Węgrzech (o wicepremierach) konstytucja w następnym artykule daje możliwość powołania zastępców premiera (na Węgrzech jest mowa o jednym lub dwóch, w Polsce ustawa zasadnicza nie wprowadza ograniczeń liczbowych). 164 Anna Czyż

im kierowanie ministerstwami lub innymi urzędami10. W Polsce prezydent dokonuje tych czynności w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów11. We wszystkich wspomnianych państwach członkowie rządu są zobowiązani do złożenia prezydentowi przysięgi. Wreszcie w trzecim etapie rząd (w Polsce Prezes Rady Ministrów) przedstawiając swój program, występuje z wnioskiem do parlamentu (w Cze- chach przed Izbą Poselską, w Polsce przed sejmem) w celu otrzymania wotum zaufania. W Czechach i Słowacji rząd ma na to 30 dni od momentu mianowania przez prezydenta, w Polsce konstytucja przewiduje czternastodniowy termin na przedstawienie przez Prezesa Rady Ministrów programu działania rządu. Proces powołania rządu kończy się wraz z uzyskaniem wotum zaufania od parlamentu – w Czechach w Izbie Poselskiej wymagana jest bezwzględna większość obecnych posłów12, w Polsce sejm udziela wotum zaufania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów13, w Słowacji Rada Narodowa przyjmuje wotum zaufania bezwzględną większością głosów przy obecności więcej niż połowy posłów14. Jeżeli rząd nie uzyska wotum zaufania, procedura tworzenia rządu rozpoczyna się od początku, z tą różnicą, iż w tej sytuacji w Polsce inicjatywa wskazania kandydata na Prezesa Rady Mini- strów przechodzi na sejm, który w ciągu 14 dni udziela prezesowi i wskazanym przez niego członkom rządu wotum zaufania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Gdy i ta próba nie przyniesie rezultatu w postaci powołania rządu, inicjatywa mianowania Prezesa Rady Ministrów znów przysługuje prezydentowi, który w ciągu 14 dni powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków Rady Mini- strów oraz odbiera od nich przysięgę, a następnie sejm również w ciągu 14 dni od dnia powołania Rady Ministrów przez prezydenta udziela jej wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów15. W razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania w wyżej określonym trybie prezydent skraca kadencję sejmu i zarządza wybory.

10 Konstytucja Słowacji jako jedyna określa warunki, jakie muszą spełniać kandydaci na członków rządu: posiadanie słowackiego obywatelstwa i biernego prawa wyborczego do Rady Narodowej. 11 Art. 154, ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., nr 78 poz. 483 z późn. zm. http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (do- stęp: 30.06.2013). 12 Regulamin Izby Poselskiej. http://www.psp.cz/docs/laws/1995/90.html#82 (dostęp: 14.05.2013). 13 Art. 154, ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 30.06.2013). 14 W. Sokół, R. Serej: System polityczny Słowacji. W: Systemy polityczne państw Europy Środkowej i Wschodniej. Red. W. Sokół, M. Żmigrodzki. Lublin 2005, s. 491. 15 Art. 155 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. http://www.sejm.gov. pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 30.06.2013). Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 165

W Czechach, jeżeli kolejna próba powołania rządu (prawo mianowania przewodniczącego rządu w drugim kroku należy ponownie do prezydenta) nie doprowadzi do jego utworzenia, kolejnego przewodniczącego rządu wskazuje przewodniczący Izby Poselskiej, zaś prezydent mianuje go oraz pozostałych członków rządu. Jeśli i ten rząd nie uzyska wotum zaufania, prezydent dysponuje prawem rozwiązania Izby Poselskiej przed upływem kadencji16. Z kolei słowacka konstytucja nie określa, ile razy może być powtarzana procedura powoływania rządu, w konstytucji jest mowa o tym, iż jeśli w ciągu 6 miesięcy nie zostanie powołany rząd, prezydent może rozwiązać Radę Narodową. Na Węgrzech procedura tworzenia rządu różni się od wymienionych przy- padków w pozostałych krajach Grupy Wyszehradzkiej. Premier jest wybierany przez parlament na podstawie rekomendacji prezydenta. Prezydent przedstawia swoją propozycję podczas inauguracyjnej sesji nowo wybranego parlamentu lub w ciągu 15 dni od zakończenia mandatu poprzedniego premiera. Jeśli parlament nie udzieli premierowi wotum zaufania, prezydent w ciągu 15 dni przedstawia kolejną propozycję personalną. Jeżeli Zgromadzenia Krajowe nie dokona wyboru premiera w ciągu 40 dni od przedstawienia pierwszej kandydatury, prezydent może rozwiązać parlament. Jeśli premier uzyska wotum zaufania, następnie prezydent mianuje ministrów na wniosek premiera, a ministrowie składają przysię- gę przed parlamentem17. Przedstawione rozwiązania uwzględniają element formalnoprawny, nale- ży bowiem pamiętać, że o powstaniu rządu przesądza układ sił politycznych w parlamencie, będący rezultatem wyniku wyborów parlamentarnych. Zaufanie parlamentu jest niezbędne do powołania i funkcjonowania rządu, zaś rola prezydenta w tym procesie wzrasta w sytuacji, gdy w parlamencie nie ma jednego ugrupowania posiadającego wystarczającą większość do samodzielnego rzą- dzenia lub gdy występują problemy z utworzeniem stabilnej koalicji rządowej. Wówczas prezydent może stać się inicjatorem i moderatorem rozmów pomiędzy przedstawicielami różnych parlamentarnych ugrupowań, a w ostateczności, gdy i te działania nie przyniosłyby rezultatu, dysponuje on możliwością rozwiąza- nia parlamentu i zarządzenia przedterminowych wyborów. Dotychczasowe do- świadczenia państw Grupy Wyszehradzkiej w zakresie powoływania i trwałości rządu z punktu widzenia praktyki politycznej zostaną omówione w końcowej części niniejszego rozdziału.

16 Art. 68 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.usoud.cz/en/constitution- of-the‍czech‍republic/ (dostęp: 30.06.2013). 17 Art. 16 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/down load/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 30.06. 2013). 166 Anna Czyż

Polityczna odpowiedzialność rządu

Cechą systemu parlamentarnego obowiązującego w państwach Grupy Wyszehradzkiej jest polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem (w przypadku Czech i Polski – przed izbą niższą parlamentu: w Czechach przed Izbą Poselską, a w Polsce przed sejmem). Przyjmuje ona postać odpowiedzial- ności solidarnej (gabinet jako całość) oraz indywidualnej poszczególnych mini- strów poprzez wyrażenie wotum nieufności lub wotum zaufania. W Czechach i na Węgrzech rząd ponosi odpowiedzialność wyłącznie solidarną, ustawodawstwo nie przewiduje natomiast możliwości udzielenia wotum nieufności dla poszczególnego ministra (tylko premier dysponuje prawem zdymisjonowania ministra). W Polsce i Słowacji ministrowie ponoszą odpowiedzialność solidarną i indywidualną. W przypadku wotum zaufania w momencie powoływania rządu jego uzyskanie jest warunkiem koniecznym do powstania rządu i podjęcia działania w zakresie przypisanych mu funkcji. W trakcie trwania kadencji rząd w każ- dej chwili sam może wystąpić poprzez osobę premiera z wnioskiem do parlamentu o udzielenie wotum zaufania, który może połączyć także z głosowaniem o przyjęcie ustawy (Czechy i Słowacja). Wniosek o wotum zaufania może być także efektem przeprowadzonej w Radzie Narodowej w Słowacji dyskusji nad odpowiedzią na interpelację poselską. Każdy poseł ma bowiem prawo wystą- pić z zapytaniem w stosunku do rządu lub ministra w zakresie ich kompetencji, a interpelowane podmioty mają 30 dni na udzielenie odpowiedzi na interpelację, która następnie jest przedmiotem debaty na forum całej izby18. W tym przypadku konstytucje Czech i Słowacji określają trzymiesięczny termin zakończenia prac nad projektem ustawy, z którą rząd związał kwestię wotum zaufania, gdyż niewywiązanie się z tego obowiązku może skutkować rozwiązaniem parlamentu przez prezydenta. Jeśli rząd nie uzyska wotum zaufania, musi podać się do dymisji, ponieważ oznacza to brak akceptacji poczynań rządu przez większość parlamentarną. Odpowiedzialność polityczna rządu najsilniej uwidacznia się w konstrukcji wotum nieufności, czyli możliwości doprowadzenia rządu do konieczności zło- żenia dymisji. W Polsce i na Węgrzech mamy w tym przypadku do czynienia z konstruktywnym wotum nieufności, które przewiduje jednoczesne odwołanie poprzedniego premiera i powołanie jego następcy, którego nazwisko winno się znaleźć we wniosku o wyrażenie wotum nieufności. Jak czytamy w polskiej konstytucji: „Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wska-

18 Art. 80 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/Static/sk- SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 2.07.2013). Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 167 zujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez sejm, prezydent przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje wybranego przez sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek po- zostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę”19. W przypadku węgierskiej procedury w sprawie konstruktywnego wotum nieufności do złożenia wniosku jest uprawniona 1/5 posłów, a do jego poparcia wymagane jest zdobycie w głosowaniu zwykłej większości głosów członków Zgromadzenia Kra- jowego20. Konstytucje Czech i Słowacji określają podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wotum nieufności dla rządu oraz większość, jaka jest potrzebna do odwołania gabinetu. W Czechach z takim wnioskiem może wystąpić co najmniej 50 posłów Izby Poselskiej, a do jego przyjęcia wymagana jest bezwzględna większość wszystkich deputowanych21. W Słowacji z kolei do złożenia wniosku o wyrażenie wotum nieufności dla rządu lub poszczególnego jego członka jest wymagana 1/5 posłów, a musi on zostać poparty przez większość ponad połowy głosów wszystkich deputowanych22. Dymisja rządu w omawianych krajach zazwyczaj stanowi konsekwencję uchwalenia wotum nieufności lub nieudzielenia wotum zaufania (na początku lub w trakcie trwania kadencji parlamentu). Do dymisji dochodzi także z innych przyczyn. Konstytucja Węgier wylicza w jednym z artykułów przypadki ustania pełnomocnictw rządu, a dochodzi do nich w następujących sytuacjach: – z chwilą uformowania się nowo wybranego parlamentu, – jeśli parlament uchwali wotum nieufności dla premiera i wybierze nowego premiera, – jeśli parlament uchwali wotum nieufności podczas głosowania wniosku o wotum zaufania dla premiera, – rezygnacji złożonej przez premiera, – śmierci premiera, – złamania zasady niepołączalności funkcji przez premiera, – jeśli nie istnieją warunki dla wyboru premiera23. Przypadki ustania pełnomocnictw rządu we wszystkich omawianych krajach wiążą się głównie z osobą premiera, którego pozycja wynika właśnie z peł-

19 Art. 158, ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 2.07.2013). 20 Art. 21 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/download/4/ c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 2.07.2013). 21 Art. 72 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.usoud.cz/en/constitution- of‍the‍czech‍republic/ (dostęp: 2.07.2013). 22 Art. 88 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/Static/sk- SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 2.07.2013). 23 Art. 20, ust. 2 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/ download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 27.06.2013). 168 Anna Czyż

nionej funkcji przewodniczącego rządu oraz zakresu własnych kompetencji, gdyż do dymisji całego rządu dochodzi zawsze w sytuacji jego śmierci lub rezygnacji z pełnionej funkcji. Członkowie rządu w Czechach, Słowacji i na Węgrzech nie ponoszą odpo- wiedzialności konstytucyjnej, natomiast polska konstytucja przewiduje, iż Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów za naruszenie konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzę- dowania ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu24.

Zakres kompetencji rządu

Rząd jako człon władzy wykonawczej w dualistycznym układzie tej władzy odpowiada za wykonywanie ustaw i jego domeną jest funkcja rządzenia. Jak czytamy w Konstytucji Polski, „Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną. […] Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nieza- strzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego, Rada Ministrów kieruje administracją rządową”25. Oznacza to, że rząd jest najsilniejszym organem wchodzącym w strukturę władzy wykonawczej oraz administracji publicznej i to w stosunku do niego obowiązuje zasada domniemania kompetencji, zgodnie z którą rząd jest właściwy do zajęcia stanowiska w każdej sprawie niebędącej jasno przekazaną przepisami prawa do wykonania przez inny or- gan26. Podobny zapis mówiący o domniemaniu kompetencji na rzecz rządu pojawia się w węgierskiej konstytucji, według której rząd określa się jako ogólny organ władzy wykonawczej27. W Konstytucji Czech rząd jest z kolei nazwany najwyższym organem władzy wykonawczej28. Podobny zapis istniał w pierwotnym tekście słowackiej konstytucji z 1992 roku, ale jak się okazało, w praktyce politycznej stanowił podstawę niejasności interpretacyjnych i konfliktu kompetencyjnego pomiędzy prezydentem i rządem, którego przewodniczącym był

24 Art. 198 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http://www.sejm. gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 28.06.2013). 25 Art. 146, ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 28.06.2013). 26 R. Glajcar: Relacje prezydenta z Radą Ministrów. W: Prezydent w Polsce po 1989 r. Stu‑ dium politologiczne. Red. R. Glajcar, M. Migalski. Warszawa 2006, s. 105. 27 Art. 15, ust. 1 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r., http://www.kormany.hu/ download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20HUNGARY.pdf (dostęp: 30.06.2013). 28 Art. 67, ust. 1 Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r., http://www.usoud.cz/en/ constitution-of‍the‍czech‍republic/ (dostęp: 30.06.2013). Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 169

Vladimír Mečiar. Został on zmieniony podczas nowelizacji konstytucji, jakiej dokonano w Słowacji w 1999 roku i w chwili obecnej stanowi o tym, iż rząd jest naczelnym organem władzy wykonawczej29. Spośród krajów Grupy Wyszehradzkiej tylko w konstytucji Polski i Słowacji wymieniony został przykładowy katalog kompetencji rządu. I tak, według polskiej ustawy zasadniczej Rada Ministrów: – zapewnia wykonanie ustaw, – wydaje rozporządzenia, – koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej, – chroni interesy Skarbu Państwa, – uchwala projekt budżetu państwa, – kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu, – zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny, – zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa, – sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, – zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe, – sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa co- rocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej, – określa organizację i tryb swojej pracy30. Z kolei słowacka konstytucja stanowi, iż rząd słowacki decyduje o: – przygotowywaniu projektów ustaw, – wydawaniu rozporządzeń, – opracowaniu programu rządu i jego realizacji, – szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wprowadzenia w życie założeń polityki gospodarczej i społecznej państwa, – opracowaniu projektu budżetu oraz państwowych rachunków, – zawieraniu umów międzynarodowych, których wynegocjowanie zostało przekazane rządowi przez prezydenta i wymagają tego przepisy obowiązującego prawa, – prowadzeniu wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, – przedstawianiu ważnych projektów ustaw opinii publicznej pod dyskusję, – zwracaniu się z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania, – udzielaniu amnestii za wykroczenia, – mianowaniu i odwoływaniu na określone w prawie stanowiska państwowe oraz trzech członków Rady Sądownictwa Republiki Słowackiej,

29 Art. 108 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/Static/ sk‍SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf#page=33&zoom=auto,0,291 (dostęp: 30.06.2013). 30 Art. 146, ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 30.06.2013). 170 Anna Czyż

– złożeniu wniosku o zarządzenie stanu wojny, mobilizacji sił zbrojnych, stanu wojennego, stanu nadzwyczajnego oraz o ich zakończenie, – wysłaniu sił zbrojnych poza granice kraju na misje wojskowe, humanitarne, pokojowe, stacjonowaniu obcych wojsk na terytorium Słowacji w ramach misji humanitarnych, wojskowych czy pokojowych, – innych sprawach przewidzianych w ustawach31. Analizując zakres kompetencji rządu w państwach Grupy Wyszehradzkiej, nie sposób pominąć wzajemne relacje pomiędzy dwoma członami władzy wykonawczej, czyli pomiędzy rządem i prezydentem. W każdym z omawianych krajów prezydent posiada bowiem pewne kompetencje w stosunku do rządu. Odgrywa on ważną rolę w powoływaniu i odwoływaniu rządów oraz w dokonywaniu zmian personalnych w ich składach. W polskim ustawodawstwie funkcjonuje instytucja Rady Gabinetowej, będącej przejawem współpracy prezydenta z rządem. Organ ten tworzy rząd obradujący pod przewodnictwem prezydenta, który zwołuje Radę Ga- binetową w sprawach szczególnej wagi, ale nie przysługują jej kompetencje rządu32.

Modele gabinetów (system wyborczy – system partyjny – model gabinetu)

Jak zostało już wspomniane we wcześniejszych rozważaniach, państwa Gru- py Wyszehradzkiej można zaliczyć do krajów o reżimie parlamentarnym charak- teryzującym się określonymi cechami m.in. uzależnieniem gabinetu od poparcia większości parlamentarnej. Na powstanie, trwanie i upadek rządu w omawianych państwach wpływ będą miały różne czynniki. „W literaturze przedmiotu dość często pojawiają się cztery podejścia badawcze, określające zmienne wpły- wające na trwanie lub dymisję gabinetu. […]: – atrybuty systemu politycznego, pozwalające na wyjaśnienie zjawiska za pomo- cą określenia wpływu pewnych cech instytucjonalnych na trwałość gabinetu, – atrybuty koalicji, których istota zawiera się w cechach konkretnej koalicji, po- wodując jej trwałość (np. status większościowy gabinetu), – struktura systemu przetargów, w ramach których koalicja gabinetowa powstaje i trwa, a więc wzorce rywalizacji w systemie unipolarnym, bipolarnym i wielopolarnym, – wydarzenia, które przyczyniają się do upadku gabinetu”33.

31 Art. 119 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r., http://www.nrsr.sk/web/Static/sk- SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf#page=33&zoom=auto,0,291 (dostęp: 30.06.2013). 32 Art. 141 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., http://www.sejm. gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 9.07.2013). 33 W. Jednaka: Gabinety koalicyjne w III RP. Wrocław 2004, s. 53. Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 171

Wśród cech systemu politycznego wpływających na stabilność rządów moż- na wskazać m.in. liczbę partii, rozmiar systemu partyjnego, obecność partii antysystemowych lub innych ekstremalnych ugrupowań mających destabilizują- cy wpływ na trwałość gabinetu, procedury konstytucyjne dotyczące tworzenia rządu, roli prezydenta, odpowiedzialności politycznej rządu itp. Z trwałością gabinetów związany jest także system partyjny według zasady, iż „im bardziej jest on sfragmentaryzowany, tym gabinet wykazuje mniejszą sta- bilność i stosunkowo dużą zależność od woli parlamentu. Również proces formowania rządu jest długotrwały i skomplikowany, z dużą częstotliwością i tenden- cją do występowania kryzysów. Z kolei system dwupartyjny lub dwuipółpartyjny przyczynia się do zaistnienia odwrotnej sytuacji, czyli funkcjonowania silnego, stabilnego gabinetu, który w dodatku dominuje nad parlamentem”34. Partie polityczne jako główni rozgrywający w przetargach koalicyjnych określają motywy przystąpienia do koalicji, kierując się dążeniem do zdobycia stanowisk w rządzie i administracji (model łupów) lub chęcią realizacji własnego programu (model programowy). Im więcej partii jest obecnych w parlamencie, tym bardziej skomplikowany i długotrwały okaże się w rezultacie system przetargowy prowadzący do zawarcia koalicji. Znaczenie ma ponadto stopień polaryzacji opozycji – im wyższy poziom polaryzacji, tym krótszy żywot gabinetu35. W żadnym z omawianych krajów nie można mówić o systemie dwupartyj- nym, z bardziej lub mniej sfragmentaryzowanym systemem partyjnym, państwa te są zatem narażone na niestabilność rządów. Drugim czynnikiem mającym wpływ na pozycję rządu, jego trwałość i stabilność jest system wyborczy obo- wiązujący w wyborach parlamentarnych. Do systemów wyborczych sprzyja- jących stabilności gabinetu oraz wzmacniających jego pozycję w stosunku do parlamentu należy zaliczyć systemy większościowe (większości zwykłej, absolut- nej) oraz system wyborczy proporcjonalny przy zastosowaniu metody d’Hondta, Hagenbacha‍Bischoffa, ilorazu Droopa, które sprzyjają partiom dużym, a to z kolei przyczynia się do koncentracji systemu partyjnego. Istotnym elementem uzupełniającym przyjętą formułę rozdziału mandatów jest także wprowadzenie klauzuli zaporowej, która zapobiega nadmiernej fragmentaryzacji systemu partyjnego. W żadnym z omawianych krajów nie obowiązuje system większościowy. Na Węgrzech po zmianach ordynacji wyborczej w 2011 roku dalej pozostawiono system mieszany, w Czechach, Polsce i Słowacji obowiązuje system proporcjonalny z zastosowaniem formuły d’Hondta (Czechy i Polska) oraz Hagenbacha ‍‑Bischoffa. Dla przykładu w Polsce w wyborach parlamentarnych z 1991 roku nie ustanowiono klauzuli zaporowej, co przełożyło się na bardzo duże rozdrob- nienie partyjne, a w rezultacie skomplikowane negocjacje koalicyjne i trudności z wyłonieniem stabilnej większości w parlamencie dla poparcia rządu. Trzecim

34 Ibidem, s. 15. 35 Ibidem, s. 54–55. 172 Anna Czyż

czynnikiem wpływającym na los gabinetu jest mechanizm konstruktywnego wotum nieufności, który utrudnia zmianę rządu, umacniając tym samym jego pozycję wobec parlamentu. „Jeśli bowiem opozycji nie uda się porozumieć w sprawie znalezienia alternatywy dla istniejącego gabinetu, nie będzie możli- we odwołanie rządu”36. Z instytucją konstruktywnego wotum nieufności mamy do czynienia w Polsce i na Węgrzech, gdzie do tej pory zostało ono wykorzysta- ne w praktyce tylko raz (w Polsce próba była nieskuteczna, na Węgrzech udało się w ten sposób zmienić premiera w 2009 roku). „W praktyce politycznej państw demokratycznych występują następujące typy gabinetów rządowych: – jednopartyjny gabinet większościowy, dysponujący poparciem większości parlamentarnej, – jednopartyjny gabinet mniejszościowy, – koalicja większościowa, – koalicja mniejszościowa”37. Jednopartyjne gabinety są charakterystyczne dla systemów dwupartyjnych, gdy jedna partia dysponuje większością bezwzględną w parlamencie i nie ma wówczas potrzeby, by dzielić się władzą oraz stanowiskami rządowymi z innymi ugrupowaniami. Natomiast w sytuacji, gdy po wyborach żadna z partii nie posiada większości miejsc w parlamencie, zapewniającej samodzielne rządze- nie, decyduje się na sformowanie gabinetu koalicyjnego. „Gabinety koalicyjne charakteryzują się tym, iż jest kilku uczestników tworzących gabinet i formując rząd, należy wziąć pod uwagę ich oczekiwania względem programu i stanowisk. Im więcej partii jest obecnych w gabinecie, tym delikatniejsze i trudniejsze są negocjacje. Głównym motywem partii uczestniczących w rywalizacji oraz przetargach koalicyjnych mogą być […] stanowiska w rządzie lub kwestie programowe istotne dla konkretnego ugrupowania politycznego”38. W państwach Grupy Wyszehradzkiej po 1989 roku, na przestrzeni ostatnich lat najczęściej powstawały i funkcjonowały koalicje większościowe.

Trwałość gabinetów

W Czechach od 1 stycznia 1993 roku rządziło dziesięciu premierów i tylko dwóch z nich pełniło swoje funkcje przez pełną kadencję Izby Poselskiej (I rząd

36 Ibidem, s. 15. 37 W. Sokół: Teoretyczne aspekty tworzenia i funkcjonowania rządów koalicyjnych. W: Rzą‑ dy koalicyjne w III RP. Red. M. Chmaj. Olsztyn 2006, s. 10. 38 W. Jednaka: Gabinety koalicyjne…, s. 36–37. Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 173

V. Klausa, rząd M. Zemana). Jak wynika z tabeli 1, dotychczas premierzy w Cze- chach wywodzili się z dwóch największych partii politycznych, czyli Obywa- telskiej Partii Demokratycznej (Občanska demokratická strana, ODS) i Cze- skiej Partii Socjaldemokratycznej (Česká strana sociálně demokratická, ČSSD), a trzykrotnie zostały powołane tzw. tymczasowe rządy fachowców. Kolejnymi premierami zawsze byli przewodniczący swojej partii i stali oni na czele rzą- dów koalicyjnych, zaś partiami dopełniającymi koalicje były partie centrowe, z kolei Komunistyczna Partia Czech i Moraw pozostawała w ciągłej izolacji politycznej, mimo iż zdobywała stałe poparcie wyborcze. Wyjątek od tej reguły stanowił jednopartyjny, mniejszościowy rząd Miloša Zemana, który utrzymał się przy władzy przez okres całej kadencji Izby Poselskiej (1998–2002) dzięki zawarciu umowy z główną partią opozycyjną, czyli ODS, gwarantującej poparcie działań rządu w zamian za pewne ustępstwa personalne i polityczne39. W przypadku pierwszego rządu Mirka Topolánka (4.09.2006–9.01.2007)40 też możemy mówić o rządzie jednopartyjnym i mniejszościowym, ale rząd ten nie uzyskał wotum zaufania w Izbie Poselskiej i ostatecznie zakończył swoje działanie (po- dał się do dymisji, która została przyjęta przez prezydenta V. Klausa, ale działał do czasu uzyskania wotum zaufania przez drugi rząd M. Topolánka w styczniu 2007 roku). Sytuacja związana z powstawaniem, funkcjonowaniem, a następnie z upadkiem rządu po wyborach parlamentarnych w Czechach w 2006 roku do tej pory należała do najbardziej kryzysowych pod względem politycznym w najnowszej historii Czech. Wynikała ona z patowego rozstrzygnięcia wspomnianych wyborów do Izby Poselskiej z 2 i 3 czerwca 2006 roku, które zakończyły się co prawda zwycięstwem Obywatelskiej Partii Demokratycznej, ale obsadzi- ła ona 81 mandatów, co nie wystarczyło do stworzenia większościowego rzą- du. Rezultat wyborów oznaczał, że ani partie centroprawicowe, które weszły do niższej izby czeskiego parlamentu: ODS, Unia Chrześcijańsko‍Demokratyczna – Czechosłowacka Partia Ludowa (Křest’anska demokratická unie – Česko- slovenska lidová, KDU‍ČSL), Partia Zielonych (Strana zelených, SZ), ani partie lewicowe: ČSSD, Komunistyczna Partia Czech i Moraw), nie posiadały w izbie większości – każdej ze stron przypadało po sto mandatów (większość wynosi 101 w 200‍osobowej Izbie Poselskiej)41. Efektem tego był upadek pierwszego rzą- du M. Topolánka, który nie otrzymał wotum zaufania (miał to być rząd jednopartyjny złożony tylko z ministrów wywodzących się z ODS), a drugi jego rząd (w skład którego wchodzili przedstawiciele ugrupowań tworzących koalicję – ODS, KDU‍ČSL, SZ) uzyskał wotum zaufania tylko dlatego, iż dwóch posłów

39 M. Stobiński: Pozycja i rola gabinetu w Czechach po 1989 roku. W: Na gruzach Impe‑ rium: demokratyczna modernizacja w państwach regionu Europy Środkowej i Wschodniej. Red. A. Stępień‍Kuczyńska, M. Potz, M. Słowikowski. Toruń 2012. 40 http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_Prime_Ministers_of_the_Czech_Republic (dostęp: 30.06.2013). 41 http://www.volby.cz/pls/ps2006/ps53?xjazyk=CZ (dostęp: 30.06.2013). 174 Anna Czyż

Czeskiej Partii Socjaldemokratycznej nie pojawiło się na głosowaniu w sprawie zaakceptowania rządu i jego programu, co dawało bardzo słabą i niestabilną po- zycję wyjściową do rządzenia. Ostatecznie rząd M. Topolánka upadł w następ- stwie uchwalenia wotum nieufności w marcu 2009 roku, a partie porozumiały się co do powołania tymczasowego rządu fachowców na czele z Janem Fische- rem. W zamierzeniu rząd ten miał działać do czasu przedterminowych wyborów do Izby Poselskiej w październiku 2009 roku, nie udało się jednak przeprowa- dzić procedury skrócenia kadencji Izby Poselskiej (najpierw decyzja parlamentu została zaskarżona do Sądu Konstytucyjnego, którego werdykt zablokował moż- liwość zorganizowania wyborów przedterminowych, a kiedy w następnym posu- nięciu znowelizowano konstytucję, by prezydent mógł rozwiązać Izbę Poselską, partie polityczne nie zdecydowały się z tego rozwiązania skorzystać) i wybory do Izby Poselskiej odbyły się zgodnie z kalendarzem wyborczym w przewidywa- nym terminie (28–29 maja 2010 r.)42. W najnowszej historii Czech dwóch premierów zdołało rządzić przez cały okres kadencji, dwa razy doszło do skrócenia kadencji Izby Poselskiej i do przedterminowych wyborów w następstwie upadku rządu, najczęściej dochodziło do dymisji rządu w wyniku uchwalenia wotum nieufności lub decyzji samego premiera o podaniu się do dymisji. Pierwszy rząd Republiki Czeskiej, któ- ra zaczęła funkcjonować jako odrębne państwo z dniem 1 stycznia 1993 roku po rozpadzie Czechosłowacji, został wyłoniony po wyborach parlamentarnych w czerwcu 1992 roku. Był to pierwszy rząd Václava Klausa, w skład którego we- szły cztery partie koalicyjne – Obywatelska Partia Demokratyczna (ODS), Unia Chrześcijańsko‍Demokratyczna – Czechosłowacka Partia Ludowa (KDU‍ČSL), Obywatelski Sojusz Demokratyczny (Občanská demokratická aliance, ODA) oraz Partia Chrześcijańsko‍Demokratyczna (Křest’anskodemokratická strana, KDS)43. Pomimo wewnętrznych tarć centroprawicowy rząd koalicyjny V. Klausa przetrwał całą czteroletnią kadencję, a po wyborach parlamentarnych w czerwcu 1996 roku współpraca w tym gronie była kontynuowana (w czerwcu 1995 roku doszło do połączenia KDS i ODS, koalicję tworzyły więc trzy ugrupowania – ODS, KDU‍ČSL oraz ODA). Zakończyła się ona jednak już w listopadzie 1997 roku, kiedy koalicję opuściła najpierw KDU‍ČSL, potem ODA, co zmusiło premiera V. Klausa do podania się do dymisji. Bezpośrednią przyczyną takiego obrotu spraw była afera związana z finansowaniem najsilniejszej partii rzą- dzącej, czyli ODS, której V. Klaus był przewodniczącym. W następstwie dymisji rządu, powołano tymczasowy rząd fachowców, na którego czele stanął Josef To- šovský – dotychczasowy prezes banku centralnego. Rząd ten uzyskał poparcie

42 J. Groszkowski: Odłożenie wyborów parlamentarnych w Czechach. Analizy OSW, 16.09.2009, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2009‍09‍16/odlozenie‍wyborow‍parlamen tarnych‍w‍czechach (dostęp: 30.06.2013). 43 P. Fiala, V. Hloušek: System partyjny Republiki Czeskiej. W: Partie i systemy partyjne Europy Środkowej. Red. A. Antoszewski, P. Fiala, R. Herbut, J. Sroka. Wrocław 2003, s. 26. Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 175

Czeskiej Partii Socjaldemokratycznej – ČSSD (dotychczas najsilniejszej partii opozycyjnej), gdyż miał on funkcjonować tylko do przedterminowych wyborów w czerwcu 1998 roku. Partia ta ostatecznie wygrała wybory, a jej lider – Miloš Zeman otrzymał od prezydenta Václava Havla misję sformowania rządu. W ist- niejącym w Izbie Poselskiej układzie sił obie najsilniejsze partie – ODS i ČSSD, zdecydowały się na podpisanie umowy o ustabilizowaniu sytuacji politycznej w kraju. Nie była to jednak umowa koalicyjna, a tzw. umowa opozycyjna44, która zakładała powołanie mniejszościowego rządu M. Zemana (w chwili gło- sowania nad wotum zaufania posłowie ODS opuścili Izbę Poselską) w zamian za pewne stanowiska państwowe dla przedstawicieli ODS. Została ona w kolejnych latach uzupełniona kilkoma dodatkowymi umowami, które dotyczyły najważniejszych spraw państwowych (m.in. budżetu, integracji europejskiej czy zmian w ordynacji wyborczej) i miały kolosalne znaczenie z punktu widzenia interesu kraju, funkcjonowania systemu partyjnego w Czechach oraz trwałości mniejszościowego rządu M. Zemana. Był to drugi czeski rząd, który pomimo znaczących przeciwności natury politycznej (brak większości parlamentarnej), zdołał przetrwać przez cały okres czteroletniej kadencji Izby Poselskiej. Jak się okazało, w kolejnych latach żaden gabinet nie powtórzył już tego osiągnięcia. Po wyborach parlamentarnych z czerwca 2002 roku, które zakończyły się zwy- cięstwem Czeskiej Partii Socjaldemokratycznej (ČSSD), powstał rząd koalicyjny Vladimíra Špidli, w skład którego wchodziły obok ČSSD partie dwublokowej koalicji – KDU‍ČSL i US‍DEU (Unie svobody – Demokratická unie, Unia Wol- ności – Unia Demokratyczna). Po raz kolejny partia, która wcześniej rządziła, powtórzyła swój sukces wyborczy w następnej elekcji (po raz pierwszy stało się tak z ODS, która w 1996 roku ponownie wygrała wybory po okresie czterech lat rządów od 1992 roku), co jest warte podkreślenia zwłaszcza w sytuacji rządu mniejszościowego, jakim był gabinet M. Zemana. W wyniku wewnętrznych tarć wśród członków Czeskiej Partii Socjaldemokratycznej, spadku notowań oraz dotkliwej porażki partii w wyborach do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2004 roku V. Špidla podał się do dymisji (ustąpił także z funkcji przewodniczą- cego ČSSD), a jego miejsce zajął Stanislav Gross. Zdecydował się on kontynuo- wać współpracę z partiami centroprawicowymi KDU‍ČSL i US‍DEU45. Kariera młodego polityka nie trwała jednak długo. W związku z doniesieniami medial- nymi dotyczącymi sfery finansowej działalności premiera i jego żony pojawiły się głosy o konieczności rezygnacji premiera, do czego nawoływali także politycy partii koalicyjnych. Czeska Partia Socjaldemokratyczna udzieliła jednak wsparcia S. Grossowi, ponownie wybierając go na swojego przewodniczącego, nie ba- cząc na spadające poparcie oraz zapowiedź ludowców, że opuszczą koalicję, jeśli

44 Ibidem, s. 45. 45 P. Ukielski: Czechy. „Europa Środkowo‍Wschodnia” 2004, nr XIV, s. 101, http://www. ceeol.com/aspx/issuedetails.aspx?issueid=f6b99379‍3230‍447e‍898b‍7a2472f33519&articleid=03ca a5a9‍33e7‍40d1‍a035‍a4215554f415#a03caa5a9‍33e7‍40d1‍a035‍a4215554f415 (dostęp: 2.07.2013). 176 Anna Czyż

premier nie ustąpi. Ostatecznie ministrowie z ramienia KDU‍ČSL i US‍DEU podali się do dymisji, a w stosunku do premiera S. Grossa i jego rządu został zgłoszony wniosek o wotum nieufności. W tej sytuacji premier zaczął zabiegać o poparcie komunistów, którzy w wyniku wzajemnych ustaleń wstrzymali się od głosu podczas głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności, co spowodowa- ło, że wniosek przepadł (za odwołaniem rządu głosowali jedynie posłowie ODS i KDU‍ČSL)46. Nie oznaczało to jednak końca kłopotów premiera S. Grossa, gdyż jego rząd mógł liczyć właściwie tylko na poparcie komunistów, a na to nie było zgody. Socjaldemokraci wrócili więc do rozmów z poprzednimi koalicjantami, którzy zdecydowali się na zawarcie nowej koalicji, ale w zmienionej konfigu- racji. Premier S. Gross podał się do dymisji w kwietniu 2005 roku, a nowym szefem rządu został dotychczasowy wiceprzewodniczący ČSSD Jiří Paroubek47. Pełnił on funkcję premiera aż do czasu powołania rządu Mirka Topolánka po wyborach parlamentarnych z czerwca 2006 roku. Jak zostało opisane, formalną akceptację drugi rząd M. Topolánka otrzymał w styczniu 2007 roku, co było związane z trudnościami w uzyskaniu wotum zaufania w istniejącym w Izbie Poselskiej układzie sił. Rząd ten zakończył swoją misję w wyniku uchwalenia wotum nieufności w kwietniu 2009 roku. W zaistniałej sytuacji dwie najsilniejsze partie – ODS i ČSSD, porozumiały się co do powołania tymczasowego rządu Jana Fischera, który w założeniu miał działać do przedterminowych wyborów do Izby Poselskiej planowanych na październik 2009 roku48, ale (w wyniku zło- żonych okoliczności politycznych, o czym wyżej) przetrwał do maja 2010 roku, kiedy w konstytucyjnym terminie odbyły się wybory parlamentarne. Zakoń- czyły się one zwycięstwem Czeskiej Partii Socjaldemokratycznej, ale w wyniku rozmów powstała centroprawicowa większościowa koalicja Obywatelskiej Partii Demokratycznej, TOP 09 i Spraw Publicznych, na której czele stanął lider ODS Petr Nečas. Jego rządy nie trwały jednak długo, gdyż w czerwcu 2013 roku po- dał się do dymisji w związku z aferą korupcyjno‍obyczajową obejmującą osoby z bliskiego otoczenia premiera (m.in. szefową jego gabinetu)49. Prezydent M. Ze- man 25 czerwca 2013 roku mianował na stanowisko premiera bezpartyjnego Jiříego Rusnoka. Pozostał on na stanowisku do czasu powołania nowego premie-

46 P. Ukielski: Czechy. „Europa Środkowo‍Wschodnia” 2005, nr XV, s. 90, http://www. ceeol.com/aspx/issuedetails.aspx?issueid=a8ae712f‍60b4‍4f50‍9439‍9cdf4663270e&articleid=a ad86798‍91cd‍47f6‍bf99‍546a24b29a72#aaad86798‍91cd‍47f6‍bf99‍546a24b29a72 (dostęp: 29.04. 2012). 47 A. Czyż, S. Kubas: Czechy i Słowacja. Politologiczne studium wspólnej i oddzielnej pań‑ stwowości. Katowice 2012, s. 127. 48 M. Bocian: Czechy: techniczny rząd w cieniu wyborów. Analizy OSW 12.05.2009, http:// www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2009‍05‍13/czechy‍techniczny‍rzad‍w‍cieniu‍wyborow (do- stęp: 2.07.2013). 49 J. Groszkowski: Upadek rządu w Czechach w związku z aferą korupcyjno-obyczajową. Ana- lizy OSW, 19.06.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2013-06-19/upadek-rzadu-w- czechach-w-zwiazku-z-afera-korupcyjnoobyczajowa (dostęp: 2.07.2013). Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 177 ra po przedterminowych wyborach do Izby Poselskiej, które odbyły się 25–26 października 2013 roku. Przyniosły one zwycięstwo Czeskiej Partii Socjalde- mokratycznej, której lider Bohuslav Sobotka został premierem i stanął na czele centrolewicowego gabinetu koalicyjnego, w skład którego weszły obok Czeskiej Partii Socjaldemokratycznej ugrupowanie ANO 2011 oraz Unia Chrześcijańsko ‍‑Demokratyczna – Czechosłowacka Partia Ludowa50. Najbardziej stabilna pod względem politycznym i trwałości gabinetów oka- zała się pierwsza dekada istnienia samodzielnego państwa czeskiego, później żadnemu premierowi nie udało się rządzić przez pełną czteroletnią kadencję Izby Poselskiej (raz uchwalony został wniosek o wotum nieufności, w pozosta- łych przypadkach to premier podawał się do dymisji, skutkiem czego upadał cały jego rząd). Najpierw rządziła koalicja centroprawicowa, potem nastał okres rządów socjaldemokratów, po czym do władzy doszła koalicja centrolewicowa, by ustąpić miejsca koalicji centroprawicowej, a następnie znów centrolewicowej (w międzyczasie istniały przejściowe rządy fachowców). Co warto podkreślić, w Czechach zawsze trzonem koalicji rządowej była jedna z dwóch głównych, najsilniejszych partii politycznych – albo Obywatelska Partia Demokratyczna, albo Czeska Partia Socjaldemokratyczna, co świadczy o dwubiegunowym charakterze rywalizacji politycznej na czeskiej scenie partyjnej. Partie te jednak nigdy nie były na tyle silne, by rządzić samodzielnie i tworzyć większościowy rząd (jednopartyjnym rządem był gabinet M. Zemana, ale nie dysponował on poparciem większości parlamentarnej). W 2010 roku zdarzyło się, iż zwycięska w wyborach partia nie utworzyła większościowego rządu (Czeska Partia Socjaldemokratycz- na wygrała wybory, ale powstał rząd centroprawicowy). „Tworzenie rządów w Polsce było konsekwencją zarówno rezultatów wy- borów, jak i polityki koalicyjnej w ramach sfragmentaryzowanego systemu partyjnego”51. Polska od 1989 roku miała 13 premierów i tylko dwóch z nich pełniło swoje funkcje przez pełną kadencję parlamentu (patrz tabela 1 – Jerzy Buzek oraz Donald Tusk). W wyniku obrad Okrągłego Stołu w czerwcu 1989 roku odbyły się w Polsce wybory do tzw. sejmu kontraktowego, w którym 65% miejsc przypadło stronie rządowej (Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej – PZPR, i jej sojusznikom ze Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego – ZSL, oraz Stronnictwa Demokratycz- nego – SD), a 35% dla kandydatów niezależnych. Po wyborach misji sformowania rządu podjął się Czesław Kiszczak, ale ostatecznie po zawarciu koalicji pomiędzy Solidarnością, ZSL i SD premierem został Tadeusz Mazowiecki (PZPR formalnie nie było członkiem koalicji, lecz uzyskało cztery teki ministerialne w nowym rządzie). Pełnił tę funkcję aż do listopada 1990 roku, kiedy po porażce w wybo-

50 http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014‍02‍05/nowy‍rzad‍w‍czechach‍jawny- konflikt‍interesow (dostęp: 18.05.2014). 51 W. Sokół: Teoretyczne aspekty tworzenia i funkcjonowania rządów koalicyjnych. W: Rzą‑ dy koalicyjne…, s. 26. 178 Anna Czyż

rach prezydenckich złożył dymisję, a zastąpił go Jan Krzysztof Bielecki. J.K. Bie- lecki stanął na czele centroprawicowego, koalicyjnego rządu, w skład którego wchodzili przedstawiciele Kongresu Liberalno‍Demokratycznego (KLD), Poro- zumienia Centrum (PC), Zjednoczenia Chrześcijańsko‍Narodowego (ZChN), Ruchu Obywatelskiego Akcji Demokratycznej (ROAD), Stronnictwa Demokra- tycznego (SD)52. Rząd ten złożył dymisję 5 grudnia 1991 roku po ukonstytuowa- niu się nowego sejmu wybranego w dniu 27 października 1991 roku i, co warto podkreślić, były to pierwsze w Polsce w pełni wolne i demokratyczne wybory parlamentarne. Wyniki tych wyborów oraz zastosowany system wyborczy (bez progu wyborczego) spowodowały jednak problemy z powstaniem rządu mające- go poparcie większości posłów. Doprowadziło to do niepowodzenia misji sformowania rządu powierzonej Bronisławowi Geremkowi przez prezydenta Lecha Wałęsę, niemożliwe okazało się także powołanie po raz kolejny na stanowisko premiera J.K. Bieleckiego. Kolejną osobą desygnowaną na premiera był Jan Ol- szewski, który po pierwszym niepowodzeniu ze stworzeniem koalicji złożył re- zygnację, gdy jednak sejm jej nie przyjął, J. Olszewski podjął się trudnej roli i w wyniku długich negocjacji powstał koalicyjny rząd mniejszościowy, w skład którego weszli przedstawiciele czterech ugrupowań: Porozumienia Centrum (PC), Zjednoczenia Chrześcijańsko‍Narodowego (ZChN), Polskiego Stronnictwa Ludowego‍Porozumienia Ludowego (PSL‍PL) oraz Partii Chrześcijańskich De- mokratów (PChD). Ponieważ rząd nie dysponował trwałą większością w sejmie (rząd mniejszościowy), a próby stworzenia szerszej koalicji nie przyniosły rezultatu, jego funkcjonowanie okazało się krótkotrwałe (do 5 czerwca 1992 roku). W związku z tzw. aferą teczkową został złożony wniosek o wotum nieufności dla rządu przez posłów Unii Demokratycznej (UD), a także przez prezydenta L. Wałęsę, który sejm przyjął i przypieczętował upadek rządu J. Olszewskiego. Dzień po odwołaniu rządu J. Olszewskiego prezydent L. Wałęsa desygnował na szefa rządu prezesa Polskiego Stronnictwa Ludowego Waldemara Pawlaka, któ- rego sejm wybrał na nowego premiera. Trwająca nieco ponad miesiąc misja sformowania gabinetu zakończyła się niepowodzeniem, co skutkowało złożeniem dymisji przez W. Pawlaka. Dymisja została przyjęta, a na stanowisko premiera prezydent desygnował Hannę Suchocką. W nowym rządzie (o charakterze mniejszościowym), powołanym 11 lipca 1992 roku, znaleźli się przedstawiciele Unii Demokratycznej (UD), Zjednoczenia Chrześcijańsko‍Narodowego (ZChN), Polskiego Stronnictwa Ludowego‍Porozumienia Ludowego (PSL‍PL), Kongre- su Liberalno‍Demokratycznego (KLD), Partii Chrześcijańskich Demokratów (PChD), Stronnictwa Ludowo‍Chrześcijańskiego (SLCh) oraz Polskiego Progra- mu Gospodarczego (PPG)53. Los także i tego rządu był nietrwały. Po niecałym roku urzędowania został on odwołany w wyniku przegłosowania (jednym gło-

52 Ibidem, s. 24. 53 Ibidem. Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 179 sem) wniosku o wotum nieufności. W takiej sytuacji prezydent L. Wałęsa w wyniku uchwalenia wotum nieufności bez jednoczesnego dokonania wyboru nowego premiera przez sejm skorzystał ze swoich konstytucyjnych uprawnień (na podstawie Małej konstytucji), nie przyjął dymisji rządu H. Suchockiej i rozwią- zał parlament. Okres 1989–1993 charakteryzował się w Polsce dużą zmiennością gabinetów, a proces formowania się rządów koalicyjnych miał następujące cechy: „1) w tworzeniu gabinetów uczestniczyły ugrupowania o rodowodzie postsoli- darnościowym, 2) kolejne koalicje nie były w stanie zapewnić sobie lub utrzymać poparcia większości w parlamencie. Gabinety J. Olszewskiego oraz H. Suchockiej miały status mniejszościowych i musiały szukać poparcia parlamentarnego ugrupowań pozarządowych praktycznie każdorazowo, gdy dochodziło do głosowania nad istotnymi, z punktu widzenia polityki państwa, projektami ustaw, 3) zasadą stało się tworzenie gabinetów wielopartyjnych, w których uczestniczyło od czterech (gabinet J. Olszewskiego) do siedmiu (gabinet H. Suchockiej)”54. W wyniku przedterminowych wyborów parlamentarnych we wrześniu 1993 roku, wygranych przez Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD), został powołany centrolewicowy, koalicyjny rząd Waldemara Pawlaka, w skład którego wchodzili przedstawiciele Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL). Tym razem misja sformowania rządu powierzona przez prezydenta L. Wałęsę po raz drugi W. Pawlakowi zakończyła się sukcesem, choć rząd ten nie funkcjonował długo. W marcu 1995 roku w wyniku sporów koalicyjnych rząd podał się do dymisji, którą prezydent przyjął i powołał gabinet z Józefem Oleksym jako premierem, składający się ponownie z przedstawicieli dwóch partii: Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz Polskiego Stronnictwa Lu- dowego. Także i ten rząd nie był zbyt trwały. W styczniu 1996 roku premier J. Oleksy podał się do dymisji po sprawie Olina, czyli oskarżeniach o szpiegostwo stawianych premierowi. Nowym premierem został Włodzimierz Cimoszewicz, który stanął na czele rządu po raz kolejny koalicyjnego, tworzonego ponownie przez przedstawicieli Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Zatem premierzy zmieniali się, natomiast układ partyjny pozosta- wał ten sam – partie o rodowodzie postkomunistycznym, do tej pory izolowane i traktowane z rezerwą, zdołały stworzyć koalicje większościowe i razem sformo- wać trzy koalicyjne gabinety55. Po kolejnych wyborach parlamentarnych władza przeszła w ręce centroprawicy – prezydent Aleksander Kwaśniewski desygnował na premiera Jerzego Buzka, który stanął na czele koalicyjnego rządu tworzonego przez przedstawicieli dwóch ugrupowań – Akcji Wyborczej Solidarność (AWS) i Unii Wolności (UW). Był to pierwszy w historii III RP rząd, któremu udało

54 Ibidem, s. 23–25. 55 Ibidem, s. 25. 180 Anna Czyż

się przetrwać okres czteroletniej kadencji, mimo iż od czerwca 2000 roku po- zostawał rządem mniejszościowym po rozpadzie koalicji AWS – UW. „Niespój- ność opozycji parlamentarnej wobec konieczności przedstawienia konstruktywnego wniosku o wotum nieufności sprawiła, że rząd przetrwał do następnych wyborów”56. Wybory te okazały się zwycięskie dla lewicy i znów pojawił się for- mat współpracy Sojuszu Lewicy Demokratycznej (w koalicji z Unią Pracy) z Pol- skim Stronnictwem Ludowym. Tym razem na czele koalicyjnego, centrolewicowego rządu stanął Leszek Miller. Koalicja rozpadła się na początku marca 2003 roku i od tej pory rząd L. Millera pozostawał rządem mniejszościowym. Sytuacja ta trwała nawet pomimo zmiany na stanowisku premiera, kiedy L. Miller dzień po wejściu Polski do Unii Europejskiej, czyli 2 maja 2004 roku, podał się do dymisji. Prezydent A. Kwaśniewski powołał na premiera Marka Belkę, który jednak w pierwszym podejściu nie uzyskał wotum zaufania. W drugim etapie po- woływania rządu według procedury konstytucyjnej prawo wskazania kandydata przysługuje sejmowi, który jednak w tej sytuacji nie zgłosił swojego kandydata. W trzecim kroku, gdy inicjatywa powraca do prezydenta, A. Kwaśniewski ponownie powierzył misję sformowania rządu M. Belce. Tym razem drugi już rząd M. Belki wotum zaufania otrzymał (w jego skład wchodzili przedstawiciele So- juszu Lewicy Demokratycznej oraz osoby bezpartyjne). Kiedy sejm nie przegło- sował uchwały o skróceniu kadencji w maju 2005 roku, rząd M. Belki podał się do dymisji, prezydent A. Kwaśniewski odmówił jednak jej przyjęcia. Ostatecznie rząd M. Belki złożył dymisję na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu V kadencji 19 października 2005 roku, pełnił zaś funkcje do czasu powołania nowej Rady Ministrów. Jak się okazało, był to mniejszościowy rząd Kazimierza Marcinkiewicza reprezentującego Prawo i Sprawiedliwość (PiS) – partię, która wygrała wybory, ale której nie udało się stworzyć większościowej koalicji centroprawicowej z Platformą Obywatelską. W następstwie kryzysu parlamentarnego wokół uchwalenia ustawy budżetowej w lutym 2006 roku został podpisany tzw. pakt stabilizacyjny przez liderów trzech ugrupowań: Prawa i Sprawiedliwości, Samoobrony oraz Ligi Polskich Rodzin (LPR), mający umożliwić dalsze dzia- łanie mniejszościowego rządu K. Marcinkiewicza. Stało się to podstawą podpi- sania w późniejszym czasie umowy koalicyjnej pomiędzy tymi trzema ugrupowaniami, a to dało rządowi większość w parlamencie. W lipcu 2006 roku rząd K. Marcinkiewicza podał się do dymisji, a prezydent Lech Kaczyński powołał na nowego premiera swojego brata bliźniaka, lidera Prawa i Sprawiedliwości – Jaro- sława Kaczyńskiego. Rząd J. Kaczyńskiego pozostawał rządem koalicyjnym, lecz w 2007 roku doszło do rozpadu koalicji PiS – Samoobrona – LPR, a w wyniku przegłosowania uchwały o skróceniu kadencji sejmu 21 października 2007 roku odbyły się przedterminowe wybory parlamentarne. Zwycięsko z tych wyborów wyszła Platforma Obywatelska (PO), której lider – Donald Tusk, otrzymał od

56 Ibidem, s. 26. Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 181 prezydenta L. Kaczyńskiego misję sformowania rządu. Powstał koalicyjny, centroprawicowy rząd Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Był to drugi rząd w III RP, który przetrwał okres pełnej kadencji parlamentu i pierwszy, któremu udało się powtórzyć sukces w kolejnych wyborach i rządzić drugą kadencję. W 2011 roku po wyborach parlamentarnych powstał bowiem drugi rząd Donalda Tuska, również koalicyjny, z tym samym partnerem do rzą- dzenia, czyli Polskim Stronnictwem Ludowym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, Polska spośród państw Grupy Wy- szehradzkiej charakteryzuje się największą zmiennością gabinetów. To w Polsce najczęściej dochodziło do dymisji rządów, powoływania rządów mniejszościo- wych i rozpadów koalicji oraz alternacji władzy po wyborach, co świadczy o du- żej niestabilności systemu partyjnego i chwiejności poparcia ze strony elektora- tu. Najbardziej niestabilna była pod tym względem pierwsza dekada istnienia III RP i dopiero w ostatnich latach sytuacja zaczęła się zmieniać – od 2007 roku rządzi ta sama koalicja PO – PSL. Jak dotąd nigdy w historii III RP nie powstał jednopartyjny, większościowy rząd, który mógłby rządzić samodzielnie. Słowacja od 1 stycznia 1993 roku miała pięciu premierów, przy czym trzech z nich pełniło funkcję dwukrotnie i przez pełną kadencję parlamentu (Vladimír Mečiar, Mikuláš Dzurinda, Robert Fico). Do tej pory powoływane były rządy koalicyjne, wyjątek od tej reguły stanowi obecny rząd Roberta Ficy, który rządzi samodzielnie jako większościowy, jednopartyjny gabinet, w skład którego wchodzą przedstawiciele zwycięskiej w wyborach z marca 2012 roku partii Kierunek – So- cjalna Demokracja (Smer – sociálna demokracia, SMER). Zazwyczaj były tworzone koalicje większościowe, tylko raz rządząca koalicja utraciła większość w trakcie kadencji, a sytuacja ta dotyczyła drugiego rządu Mikuláša Dzurindy (w 2003 roku po odejściu z partii rządzącej kilku posłów), mniejszościowym był także przejściowo pierwszy rząd Vladimíra Mečiara. Do upadku rządu przed upływem czteroletniej kadencji Rady Narodowej doszło w 1994 roku w wyniku przegłoso- wania wniosku o wotum nieufności dla rządu V. Mečiara, w 2006 roku rozpadła się rządząca koalicja, czego skutkiem było skrócenie kadencji parlamentu, a rząd M. Dzurindy złożył dymisję przed wybraną w wyborach przedterminowych Radą Narodową, zaś w 2011 roku słowacki parlament nie udzielił wotum zaufania gabinetowi Ivety Radičovej, co pociągnęło za sobą rozwiązanie Rady Narodowej i rozpisanie przedterminowych wyborów parlamentarnych na marzec 2012 roku. Trzykrotnie doszło w Słowacji do sytuacji, w której partia zwyciężająca w wyborach parlamentarnych, nie stworzyła rządu, choć początkowo liderzy zwycię- skich ugrupowań otrzymywali misję jego sformowania, ale ostatecznie tego zadania w każdym przypadku nie udało się wykonać (dotyczyło to Ruchu na Rzecz Demokratycznej Słowacji – Hnutie za demokratické Slovensko, HZDS – w 1998 roku i 2002 roku oraz partii Kierunek – Socjalna Demokracja w 2010 roku). Pierwszym rządem w niepodległej Słowacji był rząd tworzony początkowo tylko przez członków Ruchu na Rzecz Demokratycznej Słowacji (HZDS) z lide- 182 Anna Czyż

rem tej partii – V. Mečiarem, jako premierem. Następnie rząd ten przez pewien okres czasu stał się koalicyjnym, kiedy jego szeregi w wyniku porozumienia zasilili przedstawiciele dwóch partii – Słowackiej Partii Narodowej (Slovenská národná strana, SNS) oraz Partii Demokratycznej Lewicy (Strana demokra- tickej l’avice, SDL’). W następstwie secesji kilku posłów z HZDS w 1993 roku rząd V. Mečiara utracił większość parlamentarną, a w wyniku uchwalenia wotum nieufności w marcu 1994 roku ostatecznie upadł. Do czasu przedterminowych wyborów zarządzonych na przełomie września i października władzę sprawował rząd Jozefa Moravčíka (który po odejściu z HZDS stanął na czele partii Demo- kratyczna Unia Słowacji – Demokratická únia, DÚ) popierany przez posłów, któ- rzy wcześniej opuścili szeregi HZDS, a także Partię Demokratycznej Lewicy oraz Ruch Chrześcijańsko‍Demokratyczny (Krest’anskodemokratické hnutie, KDH)57. Po zwycięskich dla HZDS wyborach parlamentarnych znów do władzy doszedł V. Mečiar, który stanął na czele koalicyjnego rządu HZDS ze Słowacką Partią Na- rodową (SNS) oraz Zrzeszeniem Robotników Słowacji (Združenie robotníkov Slo- venska, ZRS). Rząd ten przetrwał całą kadencję, dysponując stabilną większością parlamentarną, ale stylem sprawowania władzy zmobilizował opozycję do walki i połączenia sił, czego efektem było powstanie Słowackiej Koalicji Demokratycz- nej (Slovenská demokratická koalícia, SDK). Koalicja ta, na której czele znalazł się Mikuláš Dzurinda, przejęła władzę po wyborach parlamentarnych z września 1998 roku pomimo kolejnego zwycięstwa Ruchu na Rzecz Demokratycznej Sło- wacji. Słowacka Koalicja Demokratyczna stała się najsilniejszym członem szerokiej koalicji rządowej, w skład której weszły także Partia Lewicy Demokratycznej (SDL’), Partia Porozumienia Obywatelskiego (Strana občianskeho porozumenía, SOP) oraz Partia Węgierskiej Koalicji (Strana mad’arskej, SMK). Pomimo wielu rozbieżności koalicja ta przetrwała cały okres kadencji Rady Narodowej (Słowac- ka Koalicja Demokratyczna uległa rozpadowi w 2000 roku), udało jej się prze- prowadzić znaczące reformy polityczne i gospodarcze, na czele ze zmianami konstytucji w 1999 i 2001 roku. Kolejne wybory parlamentarne z września 2002 roku ponownie wygrał Ruch na Rzecz Demokratycznej Słowacji, ale liderowi partii – V. Mečiarowi, nie udało się stworzyć rządu, w związku z czym powstał koalicyjny centroprawicowy rząd M. Dzurindy, który po raz drugi z rzędu zo- stał premierem, co w Europie Środkowej stało się po raz pierwszy. Do tej pory w żadnym z krajów Grupy Wyszehradzkiej tej samej ekipie rządowej nie udało się uzyskać mandatu do rządzenia na kolejną czteroletnią kadencję (w Czechach w 2002 roku Czeska Partia Socjaldemokratyczna znów utworzyła rząd, ale już pod innym kierownictwem). W skład koalicji weszły cztery partie: Słowacka Unia Chrześcijańsko‍Demokratyczna (Slovenská demokratická a krest’anská únia, SDKÚ), Ruch Chrześcijańsko‍Demokratyczny (KDH), Partia Węgierskiej Koali-

57 L. Kopeček: System partyjny Słowacji. W: Partie i systemy partyjne Europy Środkowej. Red. A. Antoszewski, P. Fiala, R. Herbut, J. Sroka. Wrocław 2003, s. 180. Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 183 cji (SMK) i Sojusz Nowego Obywatela (Aliancia Nového Občana, ANO), a nowy rząd w połowie listopada uzyskał wotum zaufania w Radzie Narodowej58. Koali- cja ta nie przetrwała jednak całej kadencji. Na początku 2006 roku konflikt w jej łonie dotyczący klauzuli sumienia doprowadził do rozpadu koalicji, którą opuścił Ruch Chrześcijańsko‍Demokratyczny, a na czerwiec 2006 roku zostały rozpisane przedterminowe wybory parlamentarne. W ich wyniku do władzy doszła partia Smer – Socjalna Demokracja z liderem Robertem Fico na czele. Zawiązała ona koalicję z Ruchem na Rzecz Demokratycznej Słowacji oraz Słowacką Partią Na- rodową. Koalicja ta przetrwała cały okres czteroletniej kadencji Rady Narodowej, a partia Smer w kolejnych wyborach parlamentarnych odniosła sukces wyborczy, zdobywając największe poparcie. Nie doprowadziło to jednak do stworzenia gabinetu, gdyż zabrakło partnerów koalicyjnych (jeden z poprzednich koalicjantów – HZDS, nie wszedł do parlamentu). W tej sytuacji został powołany centroprawicowy, koalicyjny rząd Ivety Radičovej. W jego skład weszli przedstawiciele czterech ugrupowań centroprawicowych: Słowackiej Unii Chrześcijańsko‍Demokratycznej – Partii Demokratycznej (Slovenská demokratická a krest’anská únia – Demokra- tická strana, SDKÚ‍DS.), Ruchu Chrześcijańsko‍Demokratycznego (KDH), partii Wolność i Solidarność (Sloboda a Solidarita, SaS) oraz ugrupowania Most‍Híd. Tak powstała koalicja dysponowała większością 79 mandatów w Radzie Narodo- wej, ale miała przeciwko sobie silną opozycję oraz nieprzychylnego prezydenta59. Jak się później okazało, nie przetrwała pełnej kadencji Rady Narodowej. Rząd I. Radičovej zdecydował się powiązać kwestię wotum zaufania dla rządu z wyra- żeniem zgody przez parlament na reformę strefy euro, w której Słowacja znalazła się z dniem 1 stycznia 2009 roku. Kiedy to się nie udało, jedynym rozwiązaniem okazały się przedterminowe wybory parlamentarne, zarządzone przez prezydenta na marzec 2012 roku60. W ich wyniku do władzy ponownie doszedł R. Fico i jego partia Smer – Socjalna Demokracja, która od tej pory mogła rządzić samodzielnie dzięki wysokiemu zwycięstwu wyborczemu. Okres rządów V. Mečiara i jego partii Ruchu na Rzecz Demokratycznej Sło- wacji (lata 1992–1998 z przerwą w 1994 roku) trudno jednoznacznie zakwalifi- kować do danej rodziny partii prawicowych, lewicowych lub centrowych. Była to partia populistyczna, pod względem gospodarczym lewicowa (blokująca proces

58 P. Ukielski: Słowacja. „Europa Środkowo-Wschodnia” 2001–2002, nr XI/XII, s. 213–214, http://www.ceeol.com/aspx/issuedetails.aspx?issueid=57be2817-bef4-4cff-8516-40e7b9cefad5& articleid=05fe250b-47fa-401f-a830-0863f80761c6#a05fe250b-47fa-401f-a830-0863f80761c6 (dostęp: 4.07.2013). 59 J. Groszkowski: Nowy rząd Słowacji chce współdecydować o przyszłości strefy euro. Ana- lizy OSW 21.07.2010, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2010‍07‍21/nowy‍rzad‍slowacji- chce‍wspoldecydowac‍o‍przyszlosci‍strefy‍euro (dostęp: 20.07.2013). 60 J. Groszkowski: Słowacja: przyspieszone wybory ceną za ratyfikację reformy EFSF. Analizy OSW 12.10.2011, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2011‍10‍12/slowacja‍przyspieszone- wybory‍cena‍za‍ratyfikacje‍reformy‍efsf (dostęp: 20.07.2013). 184 Anna Czyż

prywatyzacji majątku państwowego), ideologicznie natomiast potrafiła współ- pracować w jednym gabinecie ze skrajnie prawicową Słowacką Partią Narodową. Centroprawica rządziła w latach 1998–2006, następnie nastał czteroletni okres rządów centrolewicy, potem dwuletnie rządy centroprawicy i znów do władzy doszła centrolewica, a właściwie partia socjaldemokratyczna – od 2012 roku samodzielnie rządzi bowiem Kierunek – Socjalna Demokracja R. Fico. Węgry miały siedmiu premierów, z których dwóch (Gyula Horn i Viktor Or- bán) rządziło przez pełną kadencję parlamentu, Ferenc Gyurcsány do tej pory był premierem dwukrotnie, a obecny premier Viktor Orbán pełni tę funkcję już po raz trzeci. Z reguły do chwili obecnej istniały na Węgrzech rządy koalicyjne, wyjątek stanowił mniejszościowy rząd Ferenca Gyurcsána oraz bezpartyjnego Gordona Bajnaia. Do zmiany premiera w trakcie trwania czteroletniej kadencji Zgromadzenia Krajowego doszło trzykrotnie. Po raz pierwszy w 1993 roku z przyczyn naturalnych (śmierć premiera Józsefa Antalla), po raz drugi w 2004 roku po dymisji złożonej przez premiera Pétera Medgyessyego, a po raz trzeci w wyniku przegłosowania konstruktywnego wotum nieufności wobec premiera Ferenca Gyurcsána i powołania na jego miejsce Gordona Bajnaia61. Pierwszym niekomunistycznym premierem na Węgrzech był József Antall – lider Węgierskiego Forum Demokratycznego (Magyar Demokrata Fórum, MDF). Jego rząd powstał po pierwszych demokratycznych wyborach parlamentarnych, które odbyły się 25 marca i 8 kwietnia 1990 roku62. W skład gabinetu J. Antal- la weszli przedstawiciele trzech ugrupowań koalicyjnych – Węgierskiego Forum Demokratycznego (MDF), Niezależnej Partii Drobnych Posiadaczy (Független Kisgazdapárt, FKgP) oraz Chrześcijańsko‍Demokratycznej Partii Ludowej (Ke- reszténydemokrata Néppárt, KDNP). Po śmierci premiera J. Antalla (grudzień 1993 rok) nowym szefem rządu i przewodniczącym Węgierskiego Forum Demo- kratycznego został Péter Boross, a jego gabinet funkcjonował do wyborów parlamentarnych w maju 1994 roku. Zwycięstwo w tych wyborach odniosła postkomunistyczna Węgierska Partia Socjalistyczna (Magyar Szocialista Párt, MSzP), której zdobyte poparcie wyborcze dawało możliwość stworzenia większościowe- go, jednopartyjnego rządu. Partia ta nie zdecydowała się jednak na samodzielne rządzenie, a do współpracy zaprosiła dotychczas wrogo nastawioną partię libe- ralną – Związek Wolnych Demokratów (Szabad Demokraták Szövetsége, SzDSz) wywodzącą się z opozycji antykomunistycznej. Współpraca ta była możliwa ze względu na zbieżności programowe w wielu aspektach życia publicznego (m.in. w sferze polityki gospodarczej i zagranicznej państwa). W wyniku porozumienia między tymi partiami powstał koalicyjny rząd, na którego czele stanął lider socjalistów Gyula Horn. Koalicja socjalliberalna pomimo wewnętrznych napięć

61 http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114881,6497848,Wegry_maja_nowego_pre miera.html (dostęp: 3.07.2013). 62 A. Czyż, S. Kubas: Doświadczenia węgierskiej transformacji ustrojowej – od Jánosa Kádára do Viktora Orbána. Katowice 2011, s. 63. Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 185 i kryzysów przetrwała cały okres kadencji Zgromadzenia Krajowego, nie udało jej się jednak zdobyć mandatu do rządzenia na kolejne 4 lata. Wybory parlamentarne z maja 1998 roku przyniosły bowiem zwycięstwo partii Fidesz – Węgier- ska Partia Obywatelska (Fiatal Demokraták Szövestsége – Magyar Polgari Párt, Fidesz‍MPP), która zawarła koalicję z Węgierskim Forum Demokratycznym oraz Niezależną Partią Drobnych Posiadaczy, a na czele rządu stanął lider Fide- szu Viktor Orbán. Pomimo wewnętrznych napięć i konfliktów koalicja ta prze- trwała cały okres czteroletniej kadencji, a nawet wyszła zwycięsko z kolejnych wyborów parlamentarnych z kwietnia 2002 roku. Jednak odniesione zwycięstwo koalicji wyborczej Fideszu i Węgierskiego Forum Demokratycznego i otrzymane poparcie polityczne okazały się niewystarczające do samodzielnego rządzenia, a brak partnera do stworzenia większościowej koalicji spowodował, iż partie te przeszły do opozycji wobec powstałego rządu socjalistów i liberałów. Węgierska Partia Socjalistyczna oraz Związek Wolnych Demokratów zdecydowały się na powtórzenie sprawdzonego modelu współpracy i ponownie zawarły koalicję rzą- dową, na czele której stanął lider socjalistów – Péter Medgyessy. W 2004 roku doszło jednak do zmiany na stanowisku premiera. W obliczu rozpadu rządzącej koalicji i bez wsparcia swojej partii premier P. Medgyessy podał się do dymisji. W wyniku porozumienia pomiędzy dotychczasowymi partnerami koalicyjnymi doszło do rekonstrukcji rządu, a nowym premierem został Ferenc Gyurcsány63. Koalicja MSzP – SzDSz przetrwała do końca kadencji Zgromadzenia Krajowego, a nawet dłużej, gdyż w wyniku kolejnych wyborów parlamentarnych z kwietnia 2006 roku zwycięskich dla Węgierskiej Partii Socjalistycznej kontynuowano sprawdzony model współpracy koalicyjnej, a ponownie w rolę premiera wcielił się F. Gyurcsány. Współpraca pomiędzy Węgierską Partią Socjalistyczną a Związkiem Wolnych Demokratów ostatecznie załamała się w 2008 roku, kiedy liberałowie zerwali koalicję po porażce rządu w referendum dotyczącym pakietu reform antykryzysowych. Miał to być w zamierzeniu zabieg taktyczny, by przed kolejnymi wyborami odciąć się od krytykowanego i negatywnie ocenianego gabinetu F. Gyurcsána. W tej sytuacji po raz pierwszy od 1990 roku na Węgrzech powstał mniejszościowy, jednopartyjny rząd socjalistów. Najpierw na jego czele nadal stał F. Gyurcsány, w kwietniu 2009 roku ustąpił on jednak na rzecz bezpartyjnego Gordona Bajnaia, którego rząd miał za zadanie przede wszystkim wdrożyć pakiet niezbędnych reform gospodarczych w sytuacji kryzysu finansów państwa. Zmiana na stanowisku premiera była możliwa w wyniku przeprowadzenia procedury konstruktywnego wotum nieufności, która została zastosowa- na w węgierskiej praktyce politycznej po raz pierwszy. Wniosek został poparty przez socjalistów oraz liberałów z nadzieją na zahamowanie spadku notowań

63 L. Wojciechowski: Węgry. „Europa Środkowo-Wschodnia” 2004, nr XIV, s. 286, http:// www.ceeol.com/aspx/issuedetails.aspx?issueid=f6b99379-3230-447e-898b-7a2472f33519& articleid=52dbec64-871a-427d-848b-1ee727c0e5c7#a52dbec64-871a-427d-848b-1ee727c0e5c7 (dostęp: 3.07.2013). 186 Anna Czyż

dla MSzP i SzDSz przed zbliżającymi się wówczas wyborami parlamentarnymi (do poparcia wniosku wymagana była bezwzględna większość głosów wszystkich posłów)64. Jak się okazało, wybory do Zgromadzenia Krajowego z kwietnia 2010 roku zakończyły się druzgocącą porażką obu ugrupowań – Związek Wolnych Demokratów nie zdołał przekroczyć progu wyborczego i nie wszedł do parlamentu, a Węgierska Partia Socjalistyczna zdobyła tylko 59 mandatów, co oznaczało drastyczny spadek w porównaniu do stanu z poprzedniej kadencji (186 mandatów). Największy sukces wyborczy od początku przemian politycznych na Węgrzech odniósł natomiast Fidesz, który w koalicji z Chrześcijańsko ‍‑Demokratyczną Partią Ludową (KDNP) zdobył ponad 50% głosów i 262 mandaty, co dało mu konstytucyjną większość 2/3 w parlamencie, co zdarzyło się po raz pierwszy. Dysponowanie taką większością umożliwiło liderowi Fideszu – Viktorowi Orbánowi (który po raz drugi został premierem po 8 latach przerwy), zrealizować ambitne plany polityczne na czele z uchwaleniem nowej węgierskiej konstytucji, co stało się faktem 18 kwietnia 2011 roku. V. Orbán powtórzył sukces wyborczy partii Fidesz w kolejnych wyborach parlamentarnych, które odbyły się 6 kwietnia 2014 roku i po raz trzeci został premierem, a poparcie uzyskane w wyborach (44,87%)65 znów pozwoliło mu rządzić Węgrami.

Tabela 1 Premierzy państw Wyszehradzkich Okres sprawowania Kraj Premier, partia polityczna urzędu 1 2 3 Czechy Václav Klaus (Obywatelska Partia Demokratyczna) 2.07.1992–17.12.1997 (od 1992 r.) Josef Tošovský (bezpartyjny) 17.12.1997–17.07.1998 Miloš Zeman (Czeska Partia Socjaldemokratyczna) 17.07.1998–12.07.2002 Vladimír Špidla (Czeska Partia Socjaldemokratyczna) 12.07.2002–19.07.2004 Stanislav Gross (Czeska Partia Socjaldemokratyczna) 19.07.2004–25.04.2005 Jiří Paroubek (Czeska Partia Socjaldemokratyczna) 25.04.2005–16.08.2006 Mirek Topolánek (Obywatelska Partia Demokratyczna) 16.08.2006–8.05.2009 Jan Fischer (bezpartyjny) 8.05.2009–8.06.2010 Petr Nečas (Obywatelska Partia Demokratyczna) 8.06.2010–17.06.2013 Jiří Rusnok (bezpartyjny) 25.06.2013–29.01.2014 Bohuslav Sobotka (Czeska Partia Socjaldemokratyczna) 29.01.2014–nadal

64 „Węgry: wybrano kandydata na premiera”. Analizy OSW 8.04.2009, http://www.osw.waw. pl/pl/publikacje/best/2009‍04‍08/wegry‍wybrano‍kandydata‍na‍premiera (dostęp: 3.07.2013); „Nowy rząd na Węgrzech”. Analizy OSW 22.04.2009. http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/ best/2009‍04‍22/nowy‍rzad‍na‍wegrzech (dostęp: 3.07.2013). 65 http://www.valasztas.hu/en/ogyv2014/416/416_0_index.html (dostęp: 18.05.2014). Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 187

cd. tab. 1 1 2 3 Polska Tadeusz Mazowiecki (Komitet Obywatelski „Solidarność”) 24.08.1989–4.01.1991 (od 1989 r.) Jan Krzysztof Bielecki (Kongres Liberalno‍Demokratyczny) 4.01.1991–6.12.1991 Jan Olszewski (Porozumienie Centrum) 6.12.1991–5.06.1992 Waldemar Pawlak (Polskie Stronnictwo Ludowe) 5.06.1992–10.07.1992 Hanna Suchocka (Unia Demokratyczna) 11.07.1992–25.10.1993 Waldemar Pawlak (Polskie Stronnictwo Ludowe) 26.10.1993–6.03.1995 Józef Oleksy (Sojusz Lewicy Demokratycznej) 7.03.1995–7.02.1996 Włodzimierz Cimoszewicz (Sojusz Lewicy Demokratycznej) 7.02.1996–31.10.1997 Jerzy Buzek (Akcja Wyborcza Solidarność) 31.10.1997–19.10.2001 Leszek Miller (Sojusz Lewicy Demokratycznej) 19.10.2001–2.05.2004 Marek Belka (Sojusz Lewicy Demokratycznej) 2.05.2004–31.10.2005 Kazimierz Marcinkiewicz (Prawo i Sprawiedliwość) 31.10.2005–14.07.2006 Jarosław Kaczyński (Prawo i Sprawiedliwość) 14.07.2006–16.11.2007 Donald Tusk (Platforma Obywatelska) 16.11.2007–nadal Słowacja Vladimír Mečiar (Ruch na Rzecz Demokratycznej Słowacji) 24.06.1992–14.03.1994 (od 1992 r.) Jozef Moravčík (Demokratyczna Unia Słowacji) 16.03.1994–13.12.1994 Vladimír Mečiar (Ruch na Rzecz Demokratycznej Słowa- 13.12.1994–29.10.1998 cji) Mikuláš Dzurinda (Słowacka Unia Chrześcijańsko‍Demo- 30.10.1998–4.07.2006 kratyczna) Robert Fico (Kierunek – Socjalna Demokracja) 4.07.2006–8.07.2010 Iveta Radičová (Słowacka Unia Chrześcijańsko‍Demo- 8.07.2010–4.04.2012 kratyczna – Partia Demokratyczna) Robert Fico (Kierunek – Socjalna Demokracja) 4.04.2012–nadal Węgry József Antall (Węgierskie Forum Demokratyczne) 23.05.1990–12.12.1993 (od 1990 r.) Péter Boross (Węgierskie Forum Demokratyczne) 12.12.1993–15.07.1994 Gyula Horn (Węgierska Partia Socjalistyczna) 15.07.1994–6.07.1998 Viktor Orbán (Węgierska Unia Obywatelska) 6.07.1998–27.05.2002 Péter Medgyessy (Węgierska Partia Socjalistyczna) 27.05.2002–29.09.2004 Ferenc Gyurcsány (Węgierska Partia Socjalistyczna) 29.09.2004–14.04.2009 Gordon Bajnai (bezpartyjny) 14.04.2009–29.05.2010 Viktor Orbán (Węgierska Unia Obywatelska) 29.05.2010–nadal Źródło: http://pl.wikipedia.org/wiki/Premierzy_Czech#Republika_Czeska_.28od_1993.29 (dostęp: 28.06. 2013) http://pl.wikipedia.org/wiki/Premierzy_Polski#Prezesi_Rady_Ministr.C3.B3w_III_Rzeczypospolitej_. 28od_1989.29 (dostęp: 28.06.2013); http://pl.wikipedia.org/wiki/Premierzy_S%C5%82owacji#Druga_Repu blika_.281993_‍_nadal.29 (dostęp: 28.06.2013); http://pl.wikipedia.org/wiki/Premierzy_W%C4%99gier#Re publika_W.C4.99gierska_2 (dostęp: 28.06.2013). 188 Anna Czyż

Na Węgrzech od początku 1990 roku dochodziło do częstej alternacji wła- dzy – co wybory zmieniała się ekipa rządząca. Od początku procesu transformacji w tym kraju była to koalicja centroprawicowa, po której nastały rządy koalicji centrolewicowej, a następnie znów koalicji centroprawicowej i znów centrolewicowej. Dopiero w 2006 roku rządzącej na Węgrzech koalicji Węgierskiej Partii Socjalistycznej i Związku Wolnych Demokratów udało się przełamać ten schemat i objąć władzę na kolejną kadencję, by w wyniku kolejnych wyborów oddać ster rządów koalicji centroprawicowej. Za wyjątkiem pierwszej kadencji parlamentu jak do tej pory zawsze trzonem koalicji centroprawicowej była partia Fidesz, a główną siłą koalicji centrolewicowej była Węgierska Partia Socjalistycz- na, co w obecnej sytuacji politycznej z uwagi na słabość socjalistów może ulec zmianie. Pozycja Fideszu natomiast na chwilę obecną wydaje się być niezagrożo- na. Tylko raz doszło do sytuacji, iż rządu nie stworzyła partia zwycięska w wyborach – miało to miejsce w 2002 roku, kiedy wybory wygrał Fidesz, ale nie miał partnera, z którym mógłby stworzyć koalicję, a zdobyte poparcie nie pozwalało na samodzielne rządy. Jak wynika z przeprowadzonej analizy trwałości gabinetów w omawianych państwach Grupy Wyszehradzkiej, w okresie po upadku komunizmu w tej części Europy najbardziej niestabilne pod tym względem okazały się być Polska oraz Czechy, z kolei Słowacja i Węgry stanowią przykład krajów o względnej stabil- ności politycznej, co nie oznacza jednak, iż ominęły te kraje kryzysy polityczne i związane z tym dymisje rządów.

Anna Czyż

Government in the Visegrád Group States

Summar y

This section of the book depicts a functional aspect of systemic role of the government in the member states of the Visegrád Group. In addition, political conditionings of exercising executive power have been analysed from the chronological perspective. Key words: executive, Parliamentary‍Cabinet system of government, Council of Ministers, political responsibility, vote of confidence Rząd w państwach Grupy Wyszehradzkiej 189

Anna Czyż

Die Regierung in den Staaten der Visegrád‍Gruppe

Zusammenfassung

Das Kapitel schildert den funktionalen Aspekt der systempolitischen Position der Regierung in politischen Systemen der die Visegrád‍Gruppe bildenden Staaten. Politische Bedingungen für Ausübung der Exekutive in den einzelnen Staaten werden dagegen chronologisch dargestellt. Schlüsselwörter: Exekutive, Kabinettssystem, Ministerrat, politische Verantwortung, Ver- trauensvotum Rozdział ósmy

Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej

Robert Rajczyk

Niniejszy artykuł ma na celu prezentację pozycji ustrojowej rządów i urzędów prezydenta krajów należących do Grupy Wyszehradzkiej w ramach systemu instytucjonalne- go i politycznego Unii Europejskiej. Słowa k luczowe: podwójna egzekutywa, osobowość prawna, cedowanie kompetencji, prawo międzynarodowe, skuteczność aktów prawnych władzy publicznej

Problematyka narodowych egzekutyw stała się istotna w świetle uzyskania osobowości prawnej przez Unię Europejską1. Zagadnienia związane z prowadzeniem wspólnych polityk nabrały w tym stanie prawnym szczególnego wymiaru ponadnarodowego. Porządek prawny Unii Europejskiej stanowi immanentną część porządku prawnego dwudziestu ośmiu państw członkowskich i na jego podstawie na poziomie ponadnarodowym podejmowane są decyzje o skut- kach prawnych obejmujących wszystkich obywateli wspólnoty. Wyjątkowego znaczenia nabiera w tym kontekście, poza udziałem parlamentów narodowych w procesie uchwalania rozstrzygnięć, pozycja narodowych naczelnych orga- nów władzy wykonawczej. Nakłada to również specyficzne obowiązki na rządy krajów członkowskich, które zobowiązane są do zapewnienia realizacji przepi- sów europejskich aktów normatywnych, ponosząc jednocześnie odpowiedzial- ność prawną za naruszenie prawa unijnego. Członkostwo w Unii Europejskiej

1 Na potrzeby niniejszego artykułu terminy: Unia Europejska i Wspólnota Europejska wy- łącznie ze względów stylistycznych używane będą zamiennie i mają tożsame znaczenie, choć po- jęcie Wspólnota Europejska nie funkcjonuje w obiegu prawnym i zastąpione zostało terminem: Unia Europejska. Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 191 i wspomniana implementacja wspólnotowego dorobku prawnego rodzi skutki formalno‍prawne, które mają związek z cedowaniem niektórych kompetencji państwa na rzecz podmiotu prawa międzynarodowego. W dalszych rozważaniach uwaga skoncentrowana zostanie przede wszystkim na pozycji ustrojowej egzekutywy krajów Grupy Wyszehradzkiej. Systemy polityczne w czterech krajach członkowskich scharakteryzować można jako parlamentarne. Prezydent jest w tych systemach politycznych w istocie najwyższym przedstawicielem państwa w stosunkach zewnętrznych, zwierzchnikiem sił zbrojnych oraz gwarantem niepodległości i integralności państwa. W każdym z krajów odgrywa istotną rolę w tworzeniu rządu i choć pełni między innymi funkcje kreacyjne oraz posiada inicjatywę ustawodawczą, to w przyjętym modelu funkcjonalnym rząd zajmuje lepszą pozycję polityczną niż głowa państwa, mimo że prezydent na ogół korzysta z silnego mandatu społecznego, z wyjąt- kiem Węgier, gdzie elekcja szefa państwa ma charakter wyborów pośrednich2. Wspomniane przekazywanie kompetencji w znaczeniu prawnokonstytu- cyjnym wiąże się z uznaniem skuteczności aktów prawnych obcej władzy publicznej. Krzysztof Wojtyczek zaznacza jednak, że takie przekazanie kompetencji oraz uznanie skuteczności wzajemnie się krzyżują. Nie każde przekazanie kompetencji stanowi jednocześnie uznanie aktów prawnych obcej władzy publicznej, czego przykład stanowi między innymi przekazanie Unii Europejskiej kompetencji do normowania określonych spraw w drodze rozporządzeń3. K. Wojty- czek wskazuje ponadto, iż stanowiąca jedną z podstaw Unii Europejska zasada pomocniczości potrzebuje prawa krajowego do zapewnienia swojej efektywno- ści. „Skuteczność prawa Unii Europejskiej uzależniona jest m.in. od zamiesz- czenia w konstytucjach krajowych odpowiednich postanowień zapewniających efektywność tego prawa w krajowych porządkach prawnych” 4. W państwach należących do Grupy Wyszehradzkiej unormowania dotyczące członkostwa w organizacjach międzynarodowych zawarte zostały w ustawach zasadniczych tych krajów. Przepisy te jednak mają zróżnicowany charakter szczegółowy. Naj- obszerniej kwestie te uregulowano w Republice Słowackiej oraz Rzeczypospolitej Polskiej. Różni je jednak redakcja oraz tryb zatwierdzania upoważnienia uzna- jącego wiążący charakter umowy międzynarodowej, na podstawie której część

2 Więcej na temat pozycji ustrojowej prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Czeskiej, Republice Słowackiej i na Węgrzech – zob. Władza państwowa i administracja publicz‑ na w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Red. M. Barański. Toruń 2007; A. Czyż, S. Ku- bas: Doświadczenia węgierskiej transformacji ustrojowej – od Jánosa Kádára do Viktora Orbána. Katowice 2011; A. Czyż, S. Kubas: Czechy i Słowacja. Politologiczne studium wspólnej i oddzielnej państwowości. Katowice 2012. 3 K. Wojtyczek: Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym. Kraków 2007, s. 83. 4 K. Wojtyczek: Wpływ Traktatu z Lizbony na ustrój Polski. „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99), s. 26. 192 Robert Rajczyk

konstytucyjnych uprawnień naczelnych organów władzy państwowej może być sprawowana za pośrednictwem organów lub organizacji międzynarodowych. Czeski Sąd Konstytucyjny uznał nawet, że „Unia Europejska pozostanie […], także po ewentualnym wejsciu traktatu lizbońskiego, specyficzną organizacją międzynarodową”5. W Polsce i Czechach postanowienia konstytucyjne wskazują na normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Chodzi o możliwość przeniesienia wykonywania części uprawnień na organizacje międzynarodowe oraz organy czy instytucje międzynarodowe w zakresie przekazania organom władzy państwowej kompetencji w niektórych sprawach, bez wskazywania materialnej granicy kompetencji oraz precyzyjnego zdefiniowania podmiotu cesji6. Z kolei węgierska konstytucja stanowi w takim przypadku konkretnie o Unii Europej- skiej7, podobnie jak słowacka ustawa zasadnicza8. Kolejnym konstytucyjnym problemem jest, jak pisze Maria Kruk, klauzu- la wspólnego wykonywania przekazanych kompetencji. Wskazał na to jednoznacznie węgierski ustawodawca: „Węgry współdziałają w tworzeniu jedności europejskiej w interesie urzeczywistnienia wolności, dobrobytu i bezpieczeń- stwa narodów europejskich. Węgry, uczestnicząc w Unii Europejskiej jako państwo członkowskie, w stopniu zapewniającym korzystanie z praw i wypeł- nianie zobowiązań, mogą – wspólnie z innymi państwami członkowskimi – sprawować niektóre ze swych konstytucyjnych uprawnień za pośrednictwem instytucji Unii Europejskiej”9. Podkreślić należy za M. Kruk, że suweren- ne kompetencje panstwa nie zostały przekazane podmiotowi trzeciemu i że panstwo częś kompetencji będzie wykonywac nadal na szczeblu europejskim wraz z innymi panstwami10. Bartłomiej Opaliński w odniesieniu do polskich realiów konstytucyjnych formułuje tezę, iż cesja kompetencji nie jest tożsama z przeniesieniem suwerenności państwa na rzecz podmiotu międzynarodo- wego. Ma ona związek, według B. Opalińskiego, wyłącznie z ograniczeniem wykonywania pewnych atrybutów władzy publicznej, które nie ma jednak charakteru ostatecznego, gdyż dopuszczalne są ewentualne modyfikacje lub od- wołanie11. W kwestii ratyfikacji umów międzynarodowych w państwach wyszehradzkich przyjęto rozwiązania polegające na wymogu uzyskania zgody parlamentu

5 M. Kruk: Kształtowanie konstytucyjnych zasad członkostwa państwa w Unii Europejskiej (wybrane problemy). „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99), s. 49. 6 Por. art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 oraz art. 10a Konstytucji Czech z dnia 16 grudnia 1992 r. 7 Por. art. E ust. 2 Konstytucji Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r. 8 Por. art. 7 ust. 2 Konstytucji Słowacji z dnia 1 września 1992 r. 9 Ustawa Zasadnicza Węgier z dnia 25 kwietnia 2011 roku. W: Konstytucje państw Unii Eu‑ ropejskiej. Przeł. J. Snopek. Warszawa 2011, http://bs.sejm.gov.pl (dostęp: 15.07.2013). 10 M. Kruk: Kształtowanie konstytucyjnych…, s. 55. 11 B. Opaliński: Przekazanie kompetencji organów władzy panstwowej na podstawie art. 90 Konstytucji RP. Zagadnienia wybrane. „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 4, s. 87. Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 193

(Węgry i Słowacja) lub też fakultatywne w zależności od decyzji legislatywy – potwierdzenia w ogólnokrajowym referendum (Polska i Czechy). Z kolei w odniesieniu do źródeł prawa, prawnie wiążące akty Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej mają pierwszeństwo przed ustawami Republiki Słowackiej (art. 7 ust. 2 konstytucji), a prawo Unii Europejskiej może ustanowić na Węgrzech powszechnie obowiązującą regułę postępowania w stopniu zapewniającym korzystanie z praw i wypełnianie zobowiązań w ramach wspólnego z innymi państwa- mi członkowskimi sprawowania konstytucyjnych uprawnień za pośrednictwem instytucji Unii Europejskiej (art. E ust. 3). Republika Czeska oraz Rzeczpospolita Polska konsekwentnie natomiast umieściły zasadę bezpośredniego stosowania ratyfikowanych umów międzynarodowych, z wyjątkiem implementacji wa- runkowanej uchwaleniem dedykowanej ustawy12. Z postanowień polskiej konstytucji wynika jednoznacznie, iż umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jeżeli zaś wynika ono z umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią sta- nowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 2 i 3). Pierwszeństwo umów międzynarodowych nad ustawami przewiduje również słowacka ustawa zasadnicza, która wskazuje iż realizacja umów międzynarodowych odbywa się poprzez ustawy oraz rozporzą- dzenia rządowe (art. 7 ust. 2 i art. 120 ust. 2). Tego rodzaju rozwiązania prawne podejmowane pod kątem członkostwa w strukturach euroatlantyckich kra- jów Grupy Wyszehradzkiej zapewnić miały funkcjonowanie zgodne z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza zasadą suwerenności państwowej w nowych realiach formalno‍prawnych. Zastrzeżenia trzech grup posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczące jednak naruszenia między innymi zasady suwerenności narodu oraz nadrzędności konstytucji w porządku prawnym, legły u podstaw badania konstytucyjności traktatu akcesyjnego przez polski Trybunał Konstytucyjny. W głównych tezach uzasadnienia do wyroku Trybunał wskazał na pierwszeństwo stosowania i obowiązywania ustawy zasadniczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podkreślając jednocześnie, iż gwarantowane pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych przed ustawami nie oznacza analogicznego pierw- szeństwa tych umów przed konstytucją, choć występowanie względnej autonomii krajowego i wspólnotowego porządków prawnych nie eliminuje możliwości wystąpienia kolizji między prawem wspólnotowym a konstytucją13. „Kolizja […] wystąpiłaby wówczas, gdyby doszło do nieusuwalnej sprzeczności między nor- mą Konstytucji a normą prawa wspólnotowego – sprzeczności, której nie można wyeliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię

12 W polskiej konstytucji nie ma jednoznacznego stwierdzenia o komplementarności wzglę- dem siebie czy alternatywnym charakterze procedur ratyfikacyjnych – więcej na temat cesji kompetencji w konstytucji RP: B. Opaliński: Przekazanie kompetencji…, s. 85–101. 13 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r. Sygn. akt K18/04. Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 744. 194 Robert Rajczyk

prawa europejskiego i prawa krajowego. Kolizja taka w żadnym wypadku nie może być rozwiązana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej wobec normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej przez normę konstytucyjną i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania normy konstytucyjnej do obszaru nieobjętego regula- cją prawa wspólnotowego”14. Kwestia zdefiniowania materialnego zakresu przekazywanych kompetencji jawi się jako kolejne zagadnienie prawnokonstytucyjne związane z cesją kompetencji. Problematykę tą rozpatrywał Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej. Sąd uznał jednak, iż nie jest władny rozstrzygać kwestii politycznych przynależnych ustawodawcy. Sąd Konstytucyjny zaznaczył jednocześ- nie w orzeczeniu, że „może zweryfikowac, czy akt prawny UE wykracza poza uprawnienia, które Republika Czeska przekazała Unii”15. Przedmiotowy zakres przekazywanych kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej – Unii Europejskiej, znalazł swoje uregulowanie w unormo- waniach Traktatu o Unii Europejskiej. „Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkow- skie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do państw członkowskich”16. Literatura przedmiotu tak zarysowaną sytuację prawną traktuje jako zasa- dę kompetencji przyznanych, natomiast na podstawie zmienionego Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wyróżnia się również kompetencje wyłącz- ne i niewyłączne17. Wśród tych pierwszych znajdują się: unia celna, ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa oraz wspólna polityka handlowa. Do tak enumeratywnie sformu- łowanego katalogu Przemysław Saganek włącza również ogólną kompetencję traktatotwórczą [określenie P. Saganek – R.R.]. Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako podmiot prawa międzynarodowego, a zatem organizm posiadający ograniczoną osobowość prawną, dysponuje ona możli- wością zawierania umów z państwami trzecimi lub organizacjami międzyna-

14 Ibidem. 15 K. Wójtowicz: Poszanowanie tożsamosci konstytucyjnej panstw członkowskich Unii Eu‑ ropejskiej. „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99), s. 15–16. 16 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspól- notę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku, Dz.Urz. UE C306/2007, art. 5 ust. 2, wersja w języku polskim. 17 Por. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku. Dz.Urz. UE C 306/2007, art. 2 TFUE ust. 1: „Jeżeli Traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w okreslonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowic prawo oraz przyjmowac akty prawnie wiążące, natomiast Panstwa Członkowskie mogą to czynic wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii”, oraz art. 216 ust. 1. Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 195 rodowymi. Podsumowując dotyczasowe rozważania, zasadnym jest zatem sfor- mułowanie tezy o komplementarnym charakterze wykonywania kompetencji państw członkowskich i Unii Europejskiej18. Konkludując, stwierdzić należy, iż Unia Europejska wykonuje kompetencje w granicach określonych przez państwa członkowskie. Dla uproszczenia analizy dalej stosowane będą ekwiwalentne wobec kompetencji wyłącznych i niewyłącznych terminy kompetencje: niedzielone i dzielone. W odniesieniu do tych ostatnich ich zakres precyzuje w charakterze normy generalnej Protokół w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych sta- nowiący integralną całość z Traktatem z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską: „W odniesieniu do artykułu 2a ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczącego kompetencji dzielonych, jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”. Do kompetencji dzielonych zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Euro- pejskiej należą: rynek wewnętrzny, polityka społeczna, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych, środowisko naturalne, ochrona konsumentów, transport, sieci transeuropejskie, energia, przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego. Unia ma kompetencje do prowadzenia działań ukierunkowanych na wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań krajów członkowskich w zakresie (art. 6 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana): ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego, przemysł, kultura, turystyka, edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, ochrona ludności oraz współ- praca administracyjna19. Traktat z Lizbony wprowadza zatem typologię kompetencji wyłącznych, dzielonych i wspierających. Oznacza to, iż Unia Europejska w dziedzinach zaliczonych do zakresu kompetencji wspierających wykonuje je wraz z krajami członkowskimi, dysponując między innymi możliwościami koordynacji i uzupełnienia, co w praktyce oznacza brak ujednolicenia przepisów w zamian za harmonizowanie rozwiązań krajowych – rozumieć to należy jako nakładanie tego samego rodzaju obowiązków na obywateli krajów członkow- skich, przy czym w każdym z krajów istnieją zobowiązania minimalne. W tym kontekście wskazać zatem należy na kwestię hierarchii i rodzajów źródeł prawa Unii Europejskiej, szczególnie zaś na akty wtórnego prawodawstwa w odróżnie- niu od prawodawstwa pierwotnego – traktatów, zasad ogólnych i Karty praw podstawowych. Według Traktatu z Lizbony hierarchia prawodawstwa wtórnego

18 P. Saganek: Nowe reguły dotyczące podziału kompetencji między Unię Europejską a panstwa członkowskie w świetle Traktatu z Lizbony. „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99), s. 84– 86 oraz 102. 19 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dz.Urz. UE C115/2008, wersja skonsolidowana w języku polskim. 196 Robert Rajczyk

opiera się na aktach ustawodawczych, aktach delegowanych i aktach wykonawczych, wśród których wyróżnia się: rozporządzenie w całości wiążące i mające bezpośrednie zastosowanie; dyrektywę zobowiązującą państwa członkowskie do uzyskania określonego rezultatu, która wymaga jednak aktu transpozycji; de- cyzję w całości wiążącą dla adresatów (państwa członkowskie, osoby fizyczne lub prawne) i mogącą mieć bezpośrednie zastosowanie jak dyrektywa; zalecenia i opinie mogące zawierać wskazówki dotyczące wykładni i treści prawa Unii20. Zagadnienia, w obrębie których nie obowiązuje metoda wspólnotowa podejmowania decyzji, to koordynacja polityki gospodarczej i zatrudnienia oraz wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa. Co prawda, P. Saganek pod- kreśla, że decyzje w tych obszarach należą do państw członkowskich, ale nie mają one w tym zakresie nieograniczonej swobody21. Ową tezę ilustrują systemy polityczny oraz instytucjonalny Unii Europejskiej, w których zapewniono udział w wykonywaniu władzy podmiotom systemu politycznego UE. Simon Hix wskazuje, że w przypadku Unii Europejskiej można mówić o systemie politycznym, ale nie o państwie, z uwagi na brak monopolu na prawomocne uży- cie siły22. Krzysztof Wójtowicz wspomina o Unii Europejskiej jako organizmie funkcjonującym w oparciu o federalizm kooperacyjny. „Jego istotą jest to, iż uprawnienia prawodawcze przekazane na poziom Unii dopełnione są uprawnieniami/obowiązkami państw członkowskich, dzięki czemu prawo UE może zo- stać wdrożone”23. U podstaw tak rozumianego systemu politycznego Unii Euro- pejskiej znajdują się obywatele państw członkowskich. Wartym podkreślenia jest fakt, iż kategoria obywatelstwa Unii Europejskiej, niewątpliwie poza względami natury formalno‍prawnej, rodzi również skutki związane z oddziaływaniem na identyfikację obywatela ze wspólnotą ponadnarodową24. Czynnik identyfika- cyjny wpływa między innymi na poziom partycypacji politycznej i społecznej, który przejawia się w udziale w wyborach do Parlamentu Europejskiego będą- cego jedyną instytucją Unii Europejskiej pochodzącą z wyborów bezpośrednich. W odniesieniu do pozostałych, głównych instytucji wspólnoty, mówić można o zinstytucjonalizowanym współdziałaniu państw członkowskich w zakresie funkcji legislacyjnych i wykonawczych, choć Krzysztof Wojtyczek zwraca przy tym uwagę, iż „rządy zyskują możliwość udziału w realizacji przekazanych kompetencji prawodawczych poprzez swoich przedstawicieli w Radzie. Taka ten- dencja prowadzi do sytuacji, w której władza ustawodawcza jest wykonywana przez rządy państw członkowskich reprezentowane przez swoich przedstawicieli

20 Szerzej na ten temat: Źródła i zakres prawa Unii Europejskiej, http://www.europarl.euro pa.eu/ftu/pdf/pl/FTU_1.2.1.pdf (dostęp: 16.07.2013). 21 P. Saganek: Nowe reguły…, s. 105. 22 S. Hix: System polityczny Unii Europejskiej. Przeł. A. Komasa. Warszawa 2010, s. 31. 23 K. Wójtowicz: Poszanowanie tożsamosci konstytucyjnej…, s. 11. 24 Obywatelstwo UE ma wtórny charakter względem obywatelstwa krajów członkowskich. Zob. Europeistyka w zarysie. Red. A. Nowak, D. Milczarek. Warszawa 2006, s. 91. Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 197 w Radzie, a parlamenty krajowe przekształcają się stopniowo w organy władzy wykonawczej, wydające akty prawodawcze (w formie ustawy) niezbędne do implementowania i wykonywania prawa UE”25. Należy się zgodzić z S. Hixem, iż oddziaływanie obywateli krajów członkow- skich na proces polityczny w Unii Europejskiej odbywa się za pośrednictwem partii politycznych oraz grup nacisku. Z kolei oddziaływanie bezpośrednie związane jest z funkcjonowaniem instancji sądowniczych Unii Europejskiej. Po- średnio zatem, jak słusznie zauważa S. Hix, dzięki partiom politycznym obywatele UE na poziomie narodowym wpływają na skład Rady Europejskiej, w któ- rej zasiadają szefowie państw i rządów oraz Komisji Europejskiej składającej się z polityków desygnowanych do pracy w tym gremium przez państwa członkow- skie. Rzecz jasna, taka delegacja do Komisji Europejskiej, której skład zatwierdza Parlament Europejski, podyktowana jest także względami politycznymi zwią- zanymi z podziałem wpływów na krajowej scenie politycznej. To zaś w sposób bezpośredni zależy od poziomu poparcia wyborczego. Na szczeblu europejskim krajowe partie polityczne dysponują zaś potencjałem zależnym od lokalnych uwarunkowań systemów wyborczych z uwzględnieniem specyfiki systemu degresywnej proporcjonalności26. Z kolei w przypadku drugiego typu organizacji pośredniczącej pomiędzy europejską opinią publiczną a procesem politycznym w UE wskazać należy, za S. Hixem, na grupy interesu oraz ich rosnące znaczenie jako bezpośredniej reprezentacji czynnika społecznego, którego wpływ w dobie globalnej gospodarki i nowoczesnych technologii medialnych jest nie do przece- nienia. Instytucjonalizacja znaczenia grup interesu przejawia się między innymi w funkcjonowaniu organów doradczych – Europejskiego Komitetu Społeczno ‍‑Ekonomicznego27 czy też Komitetu Regionów (ocena regulacji unijnych z punktu widzenia polityki lokalnej i regionalnej)28. Stanowi on jeden z elementów tak procedury komitetowej, popularnie zwanej w żargonie europejskim komitologią, realizowanej w celu zapewnienia kontroli Rady Unii Europejskiej nad władzą wykonawczą Komisji Europejskiej. Władztwo kontrolne przejawia się w postaci komitetów doradczych mających możliwość wydawania niewiążących zaleceń, komitetów zarządzających, które funkcjonują w obrębie kwestii budżetowych i finansowania programów unijnych, natomiast komisje regulujące zajmują się procesem harmonizacji w zakresie legislacji prawa unijnego oraz ewaluacją29.

25 K. Wojtyczek: Wpływ Traktatu z Lizbony…, s. 35. 26 Mowa tu o proporcjonalnych systemach wyborczych wykorzystywanych w krajach człon- kowskich UE, a niemożliwych do zastosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego ze względu na dysproporcje demograficzne. Więcej na ten temat: A. Misztal: Degresywna propor‑ cjonalność a kształtowanie składu Parlamentu Europejskiego. Wrocław 2012. 27 Szerzej o tym: http://www.eesc.europa.eu/. 28 Zob. http://europa.eu/about‍eu/institutions‍bodies/cor/index_pl.htm (dostęp: 19.07.2013). 29 Więcej na temat procedury komitetowej: http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/ comitology_en.htm (dostęp: 19.07.2013). 198 Robert Rajczyk

Struktura komitetów ustalana jest przez Radę Unii Europejskiej [w dokumen- tach oficjalnych używany jest termin Rada – R.R.], w których skład wchodzą przedstawiciele rządów państw członkowskich i organów administracji publicznej. Rada jest jedną z form instytucjonalnej, międzyrządowej współpracy krajów członkowskich, które reprezentowane są w tym gremium przez ministrów właś- ciwych w sprawach będących przedmiotem obrad rad sektoralnych, obejmują- cych swoim zasięgiem kwestie wymagające wspólnotowych regulacji30. Rada jest instytucją wykonującą przede wszystkim funkcje prawodawcze (pośrednie prawo inicjatywy legislacyjnej, prawo modyfikowania niektórych przepisów prawa pierwotnego oraz przyznawanie Komisji Europejskiej uprawnienia do wydawania aktów wykonawczych) oraz posiadającą kompetencje kreacyjne, kontrolne (zawieszenie niektórych praw dla państwa członkowskiego, procedura nadmier- nego deficytu) i międzynarodowe (zawieranie umów międzynarodowych z pań- stwami trzecimi i organizacjami)31. Ze względu na swój szczególny status (brak jednolitego składu) Rada nie ma charakteru kadencyjnego, przy czym może ona przybierać różne konfiguracje lub formacje. Działania Rady UE wspiera Sekre- tariat Generalny na czele z Sekretarzem Generalnym Rady – Wysokim Przedsta- wicielem UE ds. Polityki Zagranicznej i Stosunków Zewnętrznych, oraz Komi- tet Stałych Przedstawicieli (Comité des Representants Permanents, COREPER), w skład którego wchodzą ambasadorowie krajów członkowskich. Komitet Sta- łych Przedstawicieli pracuje kilka dni w tygodniu, natomiast jego grupy robocze obradują codziennie32. Rada Unii Europejskiej wraz z Komisją Europejską tworzą system podwój- nej egzekutywy33. Zdaniem S. Hixa, na poziomie politycznym Komisja Europej- ska, która ma cechy rządu ponadnarodowego, funkcjonuje podobnie jak rząd w systemie gabinetowym, natomiast na poziomie administracyjnym Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej wraz z agencjami regulacyjnymi pełnią rolę po- dobną do ministerstw. Formowanie składu Komisji Europejskiej wymaga jednak współpracy Rady oraz Parlamentu Europejskiego34. Komisja zajmuje się przede wszystkim monitorowaniem stosowania prawa wspólnotowego (funkcja kontrol- na), stanowieniem prawa (inicjatywa legislacyjna) oraz jego implementacją (akty

30 Obradom Rady przewodniczy minister właściwy z kraju aktualnie sprawującego prezy- dencję w UE, z wyjątkiem Rady ds. Zagranicznych, której z urzędu przewodniczy Wysoki Przed- stawiciel UE ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. 31 J. Barcz, M. Górka: System instytucjonalny Unii Europejskiej. T. 3. Warszawa 2009, s. 37–40. 32 Europeistyka w zarysie…, s. 63. 33 S. Hix: System polityczny…, s. 102–103. 34 Podkreślić należy specjalny status Wysokiego Przedstawiciela UE ds. Zagranicznych i Po- lityki Bezpieczeństwa, który jako wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej kieruje również Eu- ropejską Służbą Działań Zewnętrznych – por. Council Decision of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of the European External Action Service, Official Journal of the European Union L201/30, 3.08.2010. Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 199 administracyjne, wykonanie budżetu, polityki wspólnotowe). Według S. Hixa, wadami systemu podwójnej egzekutywy są: brak spójnego przywództwa politycznego, inercja polityczna oraz problem odpowiedzialności demokratycznej35. Dopełnieniem tak zarysowanego systemu politycznego Unii Europejskiej jest zinstytucjonalizowana forma konferencji międzyrządowych – Rada Europejska z kadencyjnym zamiast rotacyjnego przewodnictwem, której zadaniem jest nadawanie impulsów rozwojowych oraz określanie kierunków i priorytetów działań politycznych Unii Europejskiej. Dość enigmatycznie brzmiące sformułowania o zadaniach Rady Europejskiej można, za wspomnianym S. Hixem, traktować jako „ustalanie długoterminowej agendy politycznej i koordynację narodowych polityk makroekonomicznych”. Traktat o Unii Europejskiej stanowi jednak, że Rada Europejska nie pełni funkcji ustawodawczej, jak zaznacza Aleksandra Szczerba‍Zawada za Romanem Grzeszczakiem, „charakterystyczną cechą unijnego systemu władzy nie jest separacja władz, ale wzajemne przenikanie się funkcji z zakresu legislatywy i egzekutywy”, przy czym duża rola w unijnej strukturze organizacyjnej wynika z udziału w procedurze legislacyjnej, jak również z szero- kich uprawnień w sferze konstytucyjno‍ustrojowej36. Podkreślić w tym miejscu należy przede wszystkim kompetencję do zmian w prawie pierwotnym Unii Eu- ropejskiej oraz pozycję polityczną wynikającą bezpośrednio z samego składu tej jednej z siedmiu instytucji Unii Europejskiej. W skład Rady Europejskiej, poza przewodniczącym wybieranym na 2,5‍letnią kadencją z prawem do odnowienia oraz szefem Komisji Europejskiej, wchodzą bowiem szefowie państw lub rządów dwudziestu ośmiu państw członkowskich, przy czym w pracach uczestniczy też Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa będący jednocześnie wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej37. Nie bez znaczenia są także kontrowersyjne kwestie prawno‍konstytucyjne związane z dele- gacją ustawową do reprezentowania państwa członkowskiego podczas posiedzeń Rady Europejskiej. W przypadku Polski czy Rumunii unormowania w ustawie zasadniczej nie precyzują jednoznacznie delegacji w tym zakresie. W Rumunii i Polsce problematykę podejmowały sądy konstytucyjne. Rumuński Trybunał Konstytucyjny przyznał w orzeczeniu prezydentowi prawo reprezentowania kraju na szczytach Unii Europejskiej. Z kolei polski odpowiednik nie zajął w tej materii ostatecznego stanowiska38. Poza aspektem formalno‍prawnym zjawisko

35 S. Hix: System polityczny…, s. 103. 36 A. Szczerba‍Zawada: Funkcje Rady Europejskiej w sferze unijnej władzy ustawodawczej. „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 1 (114), s. 49–50. 37 Por. art. 4 ust. 4 Decyzji Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie przyjęcia regulaminu wewnętrznego, Dz.Urz. UE L315/2009. 38 Por. T. Dąborowski: Załamanie ładu politycznego w Rumunii. Publikacje Ośrodka Stu- diów Wschodnich – BEST nr 24 (225) z 11.07.2012 oraz „Rzeczpospolita” – wydanie elektroniczne 27.03.2009, TK odroczył postępowanie ws. składu delegacji, http://www.rp.pl/artykul/282705. html?print=tak (dostęp: 23.07.2013). 200 Robert Rajczyk

to ma przede wszystkim wymiar polityczny, zwłaszcza w wewnętrznej polityce krajowej i wymaga kohabitacji ze strony głowy państwa oraz rządu. Ma to szcze- gólne znaczenie w kontekście podejmowania wspólnych inicjatyw politycznych na forum Rady Europejskiej w formule niezinstytucjonalizowanej jak Grupa Przyjaciół Polityki Spójności czy Grupa Wyszehradzka. Kwestie europejskie w funkcjonowaniu narodowych egzekutyw państw Grupy Wyszehradzkiej rozpatrywać należy w ujęciu prawnym i funkcjonalnym. Problematyka wynikająca z członkostwa krajów w Unii Europejskiej jedynie w Polsce znalazła swoje unormowanie ustawowe. W Rzeczypospolitej Polskiej funkcjonuje Komitet do Spraw Europejskich, w skład którego wchodzą oprócz ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Eu- ropejskiej jako przewodniczącego (gdyż członkostwo w Unii Europejskiej jako dział administracji rządowej znajduje się w kompetencjach ministerstwa spraw zagranicznych39), nominalnie także członkowie Rady Ministrów oraz szef Kan- celarii Prezesa Rady Ministrów40. Na podstawie przepisów przywołanej ustawy Rada Ministrów upoważnia Komitet ds. Europejskich do rozstrzygania i rozpa- trywania stanowisk oraz projektów dokumentów związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. W przypadku braku takiej delegacji oraz w razie nieuzy- skania rozstrzygnięcia w drodze uzgodnienia, rząd kolegialnie podejmuje decy- zję lub rozpatruje protokół rozbieżności z obrad komitetu. W aspekcie strukturalnym natomiast sprawy członkostwa w Unii Europejskiej jedynie w Republice Czeskiej włączono w zakres zadań Kancelarii Rządu, w strukturze której zna- lazł się dedykowany problematyce europejskiej departament spraw europejskich składający się z trzech specjalistycznych wydziałów i samodzielnego referatu oraz departament zgodności prawa z wymogami Unii Europejskiej. W pozosta- łych trzech krajach wyszehradzkich problematyka członkostwa w Unii Europej- skiej jest domeną ministerstw spraw zagranicznych, w ramach których funkcjo- nują wyspecjalizowane jednostki organizacyjne: biuro ds. europejskich (Węgry), trzy departamenty w polskim MSZ: ekonomiczny Unii Europejskiej, Komitetu ds. Europejskich (zapewnia obsługę kancelaryjno‍biurową Komitetu ds. Euro- pejskich) oraz Prawa UE czy Departament Stosunków Europejskich, w ramach którego działa wydział prawa UE (Słowacja). W Republice Słowackiej zakres

39 Por. art. 5 ust. 8 Ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej z późn. zm. Dz.U. z 1997 r., nr 141, poz. 943 (tekst jednolity – Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o działach administracji rządowej. Dz.U. z 2007 r., nr 65, poz. 437) oraz Zarządzenie nr 54 Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Spraw Zagranicznych, „Monitor Polski” z 25.06.2012, poz. 443. 40 Ministrowie mogą być reprezentowani podczas posiedzeń Komitetu ds. Europejskiej przez sekretarzy stanu (przewodniczący i członkowie) lub podsekretarzy stanu (członkowie) – zob. art. 2 ust. 2 pkt 2 ppkt 1–2 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europej- skich. Dz.U. z 2009 r., nr 161, poz. 1277. Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 201 przedmiotowy przejawia się nawet w nazwie resortu: spraw zagranicznych i sto- sunków europejskich [tłum. – R.R.]41. W aspekcie funkcjonalnym podkreślić należy zbieżność rozwiązań w zakresie państw Grupy Wyszehradzkiej. We wszystkich krajach działają komitety/ komisje do spraw europejskich składające się na poziomie politycznym z mini- strów (Polska i Węgry), a roboczym – wiceministrów (Czechy i Słowacja), oraz na szczeblu resortowym (Słowacja i Czechy) i międzyministerialnym (Czechy). W tym ostatnim kraju w skład komitetu ds. europejskich na poziomie politycznym mogą wchodzić także szef Kancelarii Prezydenta, prezes Banku Narodo- wego, Urzędu Statystycznego oraz szef Stałego Przedstawicielstwa Republiki Czeskiej przy Unii Europejskiej (potocznie ambasador przy UE) będący jedno- cześnie członkiem COREPER. Na poziomie roboczym natomiast w pracach komitetu, który jest ciałem doradczym czeskiego rządu, uczestniczyć mogą również między innymi przedstawiciele parlamentu, Najwyższej Izby Kontroli, departa- mentu zgodności prawa z wymogami UE czy też samorządu terytorialnego, o ile omawiane kwestie stanowisk negocjacyjnych dla rządu dotyczą spraw polityki lokalnej i regionalnej. Polska ustawa o Komitecie do Spraw Europejskich nie wymienia jednak enumeratywnie możliwego składu posiedzeń, wspomina jedynie o możliwości zapraszania gości przez przewodniczącego. Zatem uwzględniając przytoczony kontekst, ewentualna obecność przedstawicieli prezydenta Rzeczy- pospolitej Polskiej zależy od inicjatywy szefa Komitetu ds. Europejskich. Posie- dzeniom tego gremium nominalnie przewodniczy minister właściwy do spraw członkostwa w Unii Europejskiej, ale komitet może obradować także pod przewodnictwem premiera. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej wskazuje na współ- działanie prezydenta i rządu w kwestiach polityki zagranicznej (art. 133 ust. 3). Jedną z form tak rozumianej współpracy są posiedzenia Rady Gabinetowej, czyli Rady Ministrów obradującej pod przewodnictwem prezydenta (art. 141 Konsty- tucji RP), ale bez kompetencji właściwych Radzie Ministrów. Z takiej możliwości głowa państwa w osobie Aleksandra Kwaśniewskiego skorzystała w marcu 2004 roku, aby poznać stan ostatecznych przygotować Rzeczpospolitej do członko- stwa w UE czy też koncepcji wprowadzenia w Polsce wspólnej waluty euro (prezydent L. Kaczyński w 2008 roku). Analizując aspekt polityczny, wskazać należy, iż w krajach wyszehradzkich, z wyjątkiem Polski, mowa jest o doradczym charakterze komitetów ds. euro- pejskich42, natomiast w odniesieniu do Polski ustawa enumeratywnie stanowi o zakresie upoważnienia, jakie Rada Ministrów może scedować na Komitet do Spraw Europejskich (art. 3 ust. 1). Pozwala to na sformułowanie wniosku o silnej pozycji merytorycznej Komitetu w sprawach europejskich. Równie silną pozycją

41 http://www.mzv.sk/sk/ministerstvo/ministerstvo‍statut_ministerstva (dostęp: 25.07.2013). 42 Zob. http://isap.vlada.cz/homepage2.nsf/pages/esd/$file/statutVeu.pdf (dostęp: 25.07.2013) oraz http://misc.meh.hu/letoltheto/Kiadvany‍angol‍0507.pdf (dostęp: 25.07.2013), s. 35. 202 Robert Rajczyk

polityczną, na co wskazuje umocowanie w strukturze egzekutywy, dysponują osoby kierujące kwestiami związanymi z działem administracji – członkostwo w Unii Europejskiej, które bądź to pełnią funkcję ministrów spraw zagranicznych (Polska, Słowacja), bądź mają status ministra bez teki (Węgry) czy też wicepremiera do spraw europejskich (Czechy). Interesującym zagadnieniem pozostaje bez wątpienia przypadek węgierski tj. funkcjonowanie w resorcie spraw zagranicznych ministra bez teki do spraw europejskich oraz dwóch podsekretarzy stanu: do spraw europejskich oraz stosunków dwustronnych z krajami Unii Europejskiej43. Reasumując, zwrócić należy w dalszej perspektywie uwagę na kwestie politycznego przywództwa w Unii Europejskiej oraz personalizacji przywództwa w polityce krajowej. Tak zarysowana problematyka badawcza wymaga zatem pogłębionej analizy zarówno na poziomie funkcjonalnym, jak i politycznym. Wspomniany przez S. Hixa problem odpowiedzialności politycznej będący rezultatem braku spójnego przywództwa europejskiego, wydaje się być trudny do rozwiązania w obecnym kształcie funkcjonalno‍ustrojowym Unii Europejskiej, opartym wszak na delegacji selektywnej. Nie sprzyjają temu, jak się wydaje, tak- że uwarunkowania systemowe związane z trybem zmiany składu Komisji Euro- pejskiej (dymisja oraz rezygnacja indywidulana lub kolektywna wymuszona oraz dobrowolna) i wolnym charakterem mandatu komisarza. Ponadto klasyczny mechanizm trójdzielnej separacji władz, w Unii Europejskiej zastąpiło wzajemne przenikanie się funkcji z zakresu legislatywy i egzekutywy44. Z punktu widzenia filozofii integracji europejskiej można przyjąć, iż konstrukcja polityczna Unii Europejskiej opiera się na równości politycznej państw członkowskich. Ich zróżnicowanie demograficzne, a więc i będący pochodną tego potencjał gospodarczy, równoważone są systemem podejmowania decyzji (zasady: degresywnej proporcjonalności, podwójnej większości, mniejszości blokującej). Historyczne tradycje integracji europejskiej obejmujące Niemcy i Francję wynikające z ich potencjałów ludnościowego i gospodarczego, uprawniają do konstatacji o bardzo istotnej roli politycznej obu krajów w Unii Europejskiej, zwłaszcza uwzględnia- jąc wysokość składek członkowskich. Nie bez znaczenia pozostają także kwestie etyczne, o czym świadczy przykład rezygnacji z kandydatury na komisarza jednego z włoskich polityków w 2004 roku45. W odniesieniu do poziomu polityki krajowej, kwestia personalizacji przy- wództwa politycznego uzależniona jest od charakteru rozwiązań ustrojowych i typu miejscowego systemu politycznego. Jednakże aspekt formalno‍prawny nie może być rozpatrywany w izolacji od kontekstu praktyki politycznej. Wymienio-

43 Por. http://www.kormany.hu/en/ministry‍of‍foreign‍affairs/organisation (dostęp: 25.07. 2013). 44 Por. A. Szczerba‍Zawada: Funkcje Rady Europejskiej…, s. 49–50. 45 Szerzej na ten temat: A. Łączak: Etyczno – prawne aspekty wyboru członków Komisji Europejskiej. Przyczynek do dyskusji. „Studia Lubuskie” 2006, nr 2. Narodowe egzekutywy w Unii Europejskiej 203 ne przykłady konfliktu o reprezentację na szczytach Rady Europejskiej w Polsce czy Rumunii, a także próby poszerzania zakresu podmiotowego uprawnień na podstawie korzystnych dla siebie interpretacji uprawnień oraz wykorzystywania prerogatyw do ekspresji własnego stanowiska politycznego46 świadczą o znaczeniu osobowości lidera w bieżącej działalności politycznej. Przyjąć zatem można, posługując się rozwiązaniami strukturalno‍funk- cjonalnymi charakterystycznymi dla dziedziny zarządzania, iż Unia Europej- ska jako organizm instytucjonalny działa w sposób podobny do spółki akcyjnej, uwzględniając przy tym odpowiednio rolę państw członkowskich jako inwesto- rów indywidualnych, Radę Europejską jako walne zgromadzenie akcjonariuszy, Radę i Komisję Europejską jako zarząd, a Parlament Europejski jako radę nad- zorczą.

46 Wskazać tutaj można na przypadek powołania premiera przez prezydenta Czech M. Ze- mana po dymisji Petra Neczasa oraz przykład zwłoki byłego czeskiego prezydenta Vaclava Klausa w ratyfikacji Traktatu z Lizbony.

Robert Rajczyk

National Executives in the European Union

Summar y

This chapter aims at considering the legal political issues with regard to the acts of ceding competences as well as executive power rights to different subject of international law. Functional solutions applied by the Visegrád Group states have been presented as well. Key words: double executive, legal personality, ceding competences, law

Robert Rajczyk

Nationale Exekutiven in der Europäischen Union

Zusammenfassung

In dem Kapitel untersucht der Verfasser die staatsrechtliche Probleme, die die Abtretung von Kompetenzen und Befugnissen der Staatsgewalt an andere internationale Rechtssubjekte betreffen. Er nennt auch die von den Staaten der Visegrád‍Gruppe angewandten funktionalen Lösungen auf dem Gebiet. Sch lüsselwör ter: doppelte Exekutive, Rechtsfähigkeit, Abtretung der Kompetenzen

Bibliografia

Akty prawne

Council Decision of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of the European External Action Service, Official Journal of the European Union L201/2010. Decyzja Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie przyjęcia regulaminu wewnętrz- nego, Dz.Urz. UE L315/2009. Dekret naczelnika państwa o najwyższej władzy reprezentacyjnej republiki polskiej z 22 czerwca 1918 r. Dz.U. z 1918 r., nr 17, poz. 41. Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej, 1997, nr 78, poz. 483. Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej, 2005, nr 86, poz. 744. Dziennik Urzędowy Republiki Czeskiej nr 1/1993. Dziennik Urzędowy Republiki Węgierskiej nr 43/2011, poz. 10656. Dziennik Urzędowy Republiki Słowackiej nr 92/1992, poz. 2657. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C306/2007. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C115/2008. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L315/2009. Official Journal of the European Union L201/2010. Konstytucja Czech z dnia 16 grudnia 1992 r. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. Dz.U. z 1952 r., nr 33, poz. 232. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483. Konstytucja Słowacji z dnia 1 września 1992 r. Konstytucja Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 r. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o działaniach administracji rządowej. Dz.U. z 2007 r., nr 65, poz. 437. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2000 r. o wynikach gło- sowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 8 października 2000 r. Dz.U. z 2000 r., nr 85, poz. 952. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 października 2005 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lipca 2010 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. 206 Bibliografia

Organizacný poriadok Ministerstva zahranicných vecí Slovenskej republiky c. 51/2012 zo dna 19. júla 2012 v znení Dodatku c. 1 zo dna 2. augusta 2012, reg. c. I/445, Dodatku c. 2 zo dna 3. septembra 2012, reg. c. I/445 a Dodatku c. 3 zo dna 27. februára 2013, reg. c. I/445. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Zagranicznych. Dz.U. z 2011 r., nr 248, poz. 1492. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dz.Urz. UE C115/2008. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. Dz.Urz. UE C 306/2007. Uchwała Sejmu RP z dnia 27 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa. Dz.U. z 1919 r., nr 19, poz. 226. Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. Dz.U. z 1935 r., nr 30, poz. 227. Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych orga- nów Rzeczypospolitej. Dz.U. z 1947 r., nr 18, poz. 71. Ustawa z dnia 17 marca 1921 roku. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1921 r., nr 44, poz. 267. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Dz.U. z 1992 r., nr 84, poz. 426. Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1990 r., nr 67, poz. 398. Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1990 r., nr 67, poz. 397. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej z późn. zm., Dz.U. z 1997 r., nr 141, poz. 943 (tekst jednolity – obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o działach administracji rządowej, Dz.U. z 2007 r., nr 65, poz. 437). Ustawa z dnia 8 sierpnia 1935 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej. Dz.U. z 1935 r., nr 47, poz. 321. Ustawa z dnia 4 lutego 1947 r. o wyborze prezydenta RP. Dz.U. z 1947 r., nr 9, poz. 43. Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1921 r., nr 44, poz. 261. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Dz.U. z 1989 r., nr 19, poz. 101. Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. z 1990 r., nr 67, poz. 398 z późn. zm. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, Dz.U. z 2009 r., nr 161, poz. 1277. Ústavný zákon č 100/60: Ústava Československej socialistickej republiky. Ústavný zákon č 150/1948: Ústava Československé republiky. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r. Sygn. akt K18/04. Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 744. Zákon č. 46/1999 Z.z. z 18. marca 1999 o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudo- vom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov. Zákon č. 9/1999 Z.z. zo 14. januára 1999, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona č. 244/1998 Z. z. Zákon ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky. Zákon z 11. septembra 2012, ktorým sa mení a doplna zákon c. 575/2001 Z. z. o organizácii cin- nosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a doplnajú niektoré zákony, Zbierka zákonov c. 287/2012 Ciastka 72. Bibliografia 207

Zarządzenie Nr 54 Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Spraw Zagranicznych, „Monitor Polski” z 25.06.2012, poz. 443.

Monografie

Agh A.: The Politics of Central Europe. London‒Thousand Oaks‒New Delhi 1998. Agnew H.: The Czechs and the Lands of Bohemian Crown. Stanford 2004. Albert A. [Roszkowski W.]: Najnowsza historia Polski. 1914–1993. T. 1. Londyn 1994. Antoszewski A., Herbut R.: Systemy polityczne współczesnego świata. Warszawa 2006. Baczko S.: Wyobrażenia społeczne: szkice o nadziei i pamięci zbiorowej. Warszawa 1994. Bankowicz M.: Transformacje konstytucyjnych systemów władzy państwowej w Europie Środko‑ wej. Kraków 2010. Bankowicz M.: Zlikwidowane państwo. Kraków 2003. Barański M.: Władza państwowa i administracja publiczna w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Toruń 2007. Barcz J., Górka M.: System instytucjonalny Unii Europejskiej. T. 3. Warszawa 2009. Beyme von C.: Współczesne teorie polityczne. Przeł. J. Łoziński. Warszawa 2005. Blok Z.: Transformacja jako konwersja funkcji wewnątrzsystemowych na przykładzie Polski. Po- znań 2006. Blondel J.: Comparative Government. An Introduction. London 1995. Błuszkowski J., Mider D.: Demokracja późnej nowoczesności. Warszawa 2012. Brinton C.: The Anatomy of Revolution. New York 1965. Buckley S.: The Prime Minister and Cabinet. Edinburgh 2006. Calvocoressi P.: Polityka międzynarodowa po 1945 roku. Przeł. W. Bolimowska‍Garwacka et al. Warszawa 1998. Czyż A., Kubas S.: Czechy i Słowacja. Politologiczne studium wspólnej i oddzielnej państwowości. Katowice 2012. Czyż A., Kubas S.: Doświadczenia węgierskiej transformacji ustrojowej – od Jánosa Kádára do Viktora Orbána. Katowice 2011. Dahl R.A.: Demokracja i jej krytycy. Przeł. S. Amsterdamski. Kraków‒Warszawa 1995. Democratic and Capitalist Transitions is Eastern Europe. Ed. M. Dobry. Dordrecht–Boston–Lon- don, 2000. Donath H.: Przemiany ustrojowo-prawne na Węgrzech. 1939–1949. Wrocław 1978. Dudek A.: Pierwsze lata III Rzeczypospolitej. 1989–1995. Zarys historii politycznej Polski. Kraków 1997. Działocha K.: Ewolucja prawna organów prezydialnych w państwach socjalistycznych. Wrocław 1974. Dziemidok‍Olszewska B.: Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo-Wschodniej. Lublin 2003. Europeistyka w zarysie. Red. A. Nowak, D. Milczarek. Warszawa 2006. Fejto F.: Praski zamach stanu. 1948. Warszawa 1990. Felczak W.: Historia Węgier. Wrocław 1983. Garlicki A.: Rycerze Okrągłego Stołu. Warszawa 2004. Glajcar R.: Instytucja prezydenta w Polsce, Czechach i Słowacji w latach 1989–2000. Analiza porównawcza. Toruń 2004. 208 Bibliografia

Global Transformations: Politics, Economics and Culture. Eds. D. Held, A. Mcgrew, D. Goldblatt, J. Perraton. Cambridge 1999. Góralczyk B.: Węgierski pakiet. Warszawa 2000. Gruchała J.: Tomasz G. Masaryk. Wrocław 1996. Grzybowski M.: Rząd w państwie socjalistycznym. Warszawa 1980. Gulczyński M.: Panorama systemów politycznych świata. Warszawa 2004. Gurr T.R.: Why Men Rebel. Princeton 1970. Heywood A.: Politologia. Przeł. B. Maliszewska et al. Warszawa 2010. Hix S.: System polityczny Unii Europejskiej. Przeł. A. Komasa. Warszawa 2010. Holmes L.: Post Communism. An Introduction. Durham 1997. Huntington S.P.: Trzecia fala demokratyzacji. Przeł. A. Dziurdzik. Warszawa 1995. Jednaka W.: Gabinety koalicyjne w III RP. Wrocław 2004. Kamenec I.: Tragedia polityka, księdza człowieka. (Józef Tiso 1887–1947). Warszawa 2001. Kaplan K.: The Short March. The Communist Takeover in Czechoslovakia. 1945–1948. London 1987. Kochanowski J.: Węgry. Od ugody do ugody. 1867–1990. Warszawa 1997. Kruk M.: Ustrój polityczny Czechosłowackiej Republiki Socjalistycznej. Warszawa 1976. Linz J.J., Stepan A.: Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore 1996. Lipset S.M.: Homo politicus: społeczne podstawy polityki. Przeł. G. Dziurdzik‍Kraśniewska. Warszawa 1995. Ludwikowski R.R.: Prawo konstytucyjne porównawcze. Toruń 2000. Malia M.: The Soviet Tragedy: A History of Socialism in Russia, 1917–1991. New York 1994. Małajny R.M.: Trzy teorie podzielonej władzy. Katowice 2003. Marples D.R.: Historia ZSRR. Od rewolucji do rozpadu. Przeł. I. Scharoch. Wrocław 2006. Misztal A.: Degresywna proporcjonalność a kształtowanie składu Parlamentu Europejskiego. Wrocław 2012. Mojak R.: Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej. Lublin 2007. Monteskiusz: O duchu praw. Przeł. T. Boy‍Żeleński. Kęty 1997. Neustad R.: Presidential Power: The Politics of Leadership. New York 1960. Norris P.: Driving Democracy. Do Power-Sharing Institutions Work? Cambridge 2008. Nowak A., Milczarek D.: Europeistyka w zarysie. Warszawa 2006. Nowotarski B.: Jak budować, a jak burzyć demokracje. Studia nad konsolidacją nowych demo‑ kracji w XX i XXI wieku. Warszawa 2012. Offe C.: Drogi transformacji doświadczenia wschodnioeuropejskie i wschodnioniemieckie. Przeł. Z. Pucek. Warszawa–Kraków 1999. Pietraś Z.J.: Decydowanie polityczne. Warszawa–Kraków 1998. Polacy wobec ładu postmonocentrycznego: społeczeństwo polskie i jego instytucje w 1992 r. Red. M. Ziółkowski. Warszawa 1993. Przeworski A.: Democracy and the Market. Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge–New York 1991. Pułło A.: Ustroje państw współczesnych. Warszawa 2006. Rodriguez Diaz A.: Transición Política y Consolidación Constitucional de Los Partidos Polítcos. Madrid 1989. Rosati D.K.: Polska droga do rynku. Warszawa 1998. Roskin M.G., Cord R.L., Medeiros J.A., Jones W.S.: Wprowadzenie do nauk politycznych. Przeł. H. Jankowska. Poznań 2001. Sartori G.: Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. New York 1997. Schmitter P.C., Karl T.L.: Bound to Change: Consolidating Democracy in East Central Europe. New York–Prague 1992. Bibliografia 209

Schumpeter J.A.: Kapitalizm, socjalizm, demokracja. Przeł. M. Rusiński. Warszawa 1995. Skocpol T.: States and Social Revolution. Cambridge 1979. Skodlarski J.: Zarys historii gospodarczej Polski. Łódź 2000. Skotnicki K.: System konstytucyjny Czech. Warszawa 2000. Skrzydło W.: Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r. Warszawa 2008. Smaga J.: Narodziny i upadek imperium. ZSRR 1917–1991. Kraków 1992. Soberg Shugart M., Carey J.M.: Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. New York 1992. Sowa K.Z.: Socjologia, społeczeństwo, polityka. Warszawa 2000. Społeczeństwo posttotalitarne. Kierunki przemian. Red. Z. Sadowski. Warszawa 1991. Starzyński S.: Współczesny ustrój prawno-polityczny Polski i państw słowiańskich. Warszawa 2010. Sutor J.: Prawo dyplomatyczne i konsularne. Warszawa 1993. Szymczak T.: Ewolucja instytucji prezydenta w socjalistycznym prawie państwowym. Łódź 1976. Szymczak T.: Ustrój europejskich państw socjalistycznych. Warszawa 1988. Tilly Ch.: From Mobilization to Revolution. Massachusetts 1978. Tomaszewski J.: Czechy i Słowacja. Warszawa 2006. Ukielski P.: Aksamitny rozwód. Rola elit politycznych w procesie podziału Czechosłowacji. War- szawa 2007. Wiatr J.J.: Europa pokomunistyczna: przemiany państw i społeczeństw po 1989 roku. Warszawa 2006. Wiatr J.J.: Socjologia polityki. Warszawa 2002. Władza państwowa i administracja publiczna w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Red. M. Barański. Toruń 2007. Wnuk‍Lipiński E.: Socjologia życia publicznego. Warszawa 2005. Wojtasik W.: Funkcje wyborów w III Rzeczypospolitej. Teoria i praktyka. Katowice 2012. Wojtyczek K.: Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym. Kraków 2007. Wołek A.: Demokracja nieformalna. Konstytucjonalizm i rzeczywiste reguły polityki w Europie Środkowej po 1989 roku. Warszawa 2004. Zieliński E.: Nauka o państwie i polityce. Warszawa 2001.

Artykuły i rozdziały w pozycjach zwartych

Agh A.: Globalization and Central-East European Countries Democratization: The Fourth Wave. In: Transformative Paths In Central and Eastern Europe. Eds. R. Markowski, E. Wnuk- ‍‑Lipiński. Antoszewski A.: Forma rządu. W: Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie po‑ równawczej. Red. A. Antoszewski, R. Herbut. Wrocław 1998. Antoszewski A.: Proces i zmiana polityczna. W: Studia z teorii polityki. T. 2. Red. A. Jabłoński, L. Sobkowiak. Wrocław 1998. Antoszewski A.: Reżimy polityczne państw europejskich. W: A. Antoszewski, R. Herbut: Systemy polityczne współczesnej Europy. Warszawa 2006. Antoszewski A.: Władza wykonawcza. W: A. Antoszewski, R. Herbut: Systemy politycznej współczesnej Europy. Warszawa 2006. 210 Bibliografia

Antoszewski A.: Współczesne teorie demokracji. W: Studia z teorii polityki. T. 2. Red. A.W. Ja- błoński, L. Sobkowiak. Wrocław 1998. Antoszewski A.: Wzorce rywalizacji na arenie wyborczej. W: Systemy polityczne Europy Środko‑ wej i Wschodniej. Perspektywa porównawcza. Red. A. Antoszewski. Wrocław 2006. Barański M.: Parlamenty w reżimach politycznych. W: Parlament w państwach Grupy Wyszeh‑ radzkiej. Problemy metodologiczno-teoretyczne. Red. M. Barański, R. Glajcar, S. Kubas. Katowice 2012. Benda L.: System partyjny Węgier. W: Partie i systemy partyjne Europy Środkowej. Red. A. Anto- szewski, P. Fiala, R. Herbut, J. Sroka. Wrocław 2003. Beyme K.: Institutional Engineering and Transition to Democracy. In: Democratic Consolidation in Eastern Europe. Vol. 1: Institutional Engineering. Ed. J. Zielonka. New York 2001. Blok Z.: Demokratyzacja i konsolidacja demokracji – założenia teoretyczne i praktyka polityczna. W: Polska i Europa Środkowa. Demokratyzacja. Konsolidacja. Europeizacja. Red. E. Nowak, R. Riedel. Lublin 2010. Burton M., Gunter R., Higley J.: Elity a rozwój demokracji. W: Władza i społeczeństwo. Anto‑ logia tekstów z zakresu socjologii polityki. T. 2. Wybór i oprac. J. Szczupaczyński. Warszawa 1998. Chmaj M.: Rząd Tadeusza Mazowieckiego. W: Gabinety koalicyjne w Polsce w latach 1989–1996. Red. M. Chmaj, M. Żmigrodzki. Lublin 1998. Cichosz M.: Transformacja demokratyczna – przyczyny, przebieg i efekty procesu. W: Systemy po‑ lityczne Europy Środkowej i Wschodniej. Perspektywa porównawcza. Red. A. Antoszewski. Wrocław 2006. Czyż A., Glajcar R., Krysieniel K.: Węgry. W: Władza państwowa i administracja publiczna w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Red. M. Barański. Toruń 2007. Diamond I.: Economic Development and Democracy Revisited. In: Re-examining Democ- racy: Essays in Honour of Seymour Martin Lipset. Eds. G. Marks, L. Diamond. London 1992. Dobek‍Ostrowska B.: Proces demokratyzacji Europy Środkowo-Wschodniej – przesłanki i prze‑ bieg. W: Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej. Red. A. Antoszewski, R. Herbut. Wrocław 1998. Democratic and Capitalist Transitions is Eastern Europe. Ed. M. Dobry. Dordrecht–Boston–Lon- don 2000. Dziemidok‍Olszewska B.: System polityczny Węgier. W: Systemy polityczne państw Europy Środ‑ kowej i Wschodniej. Red. W. Sokół, M. Żmigrodzki. Lublin 2005. Essen A.: Kształtowanie się podstaw ustrojowych w Polsce i Czechosłowacji w latach 1918–1922. W: Dwa państwa, trzy narody. Ustroje polityczne Polski i Czechosłowacji (1918–1939). Red. J. Adamczyk. Warszawa 2004. Fiala P., Hloušek V.: System partyjny Republiki Czeskiej. W: Partie i systemy partyjne Europy Środkowej. Red. A. Antoszewski, P. Fiala, R. Herbut, J. Sroka. Wrocław 2003. Gebethner S.: System rządów parlamentarno-gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz rozwiązania pośrednie. W: Konstytucyjne systemy rządów. Red. M. Domagała. Warszawa 1997. Gergely A.: József Antall – premier okresu transformacji. W: Janusowe oblicze transformacji na Węgrzech. 1990–1998. Red. M. Schmidt, L.Gy. Tóth. Przeł. E. Cygielska et al. Budapeszt– Warszawa 2001. Glajcar R.: Relacje prezydenta z Radą Ministrów. W: Prezydent w Polsce po 1989 r. Studium po‑ litologiczne. Red. R. Glajcar, M. Migalski. Warszawa 2006. Goodin R.E., Klingemann H.-D.: Political Science: The Discipline. In: A New Handbook of Poli‑ tical Science. Eds. R.E. Goodin, H.-D. Klingemann. Oxford 1998. Bibliografia 211

Global Transformations: Politics, Economics and Culture. Eds. D. Held, A. Mcgrew, D. Goldblatt, J. Perraton. Cambrigde 1999. Hermann R., Kiss S.M.: The Hungary’s Parliament. In: The Hungarian National Assembly. Eds. R. Hermann, S.M. Kiss, J. Sisa, T. Wachsler. Budapest 2011. Hopkin J.: Metody porównawcze. W: Teorie i metody w naukach politycznych. Red. D. Marsh, G. Stoker. Przeł. J. Tegnerowicz. Kraków 2006. Kamiński A.Z.: Instytucje polityczne wobec układów nieformalnych: nomadzi instytucjonalni i flexianie. W: Instytucje: konflikty i dysfunkcje. Red. M. Jarosz. Warszawa 2012. Kamiński A.Z.: Reformowalność i potencjał rozwijany ustrojów polityczno-ekonomicznych. Przy‑ padek komunizmu. W: Społeczeństwo wobec wyzwań gospodarki rynkowej. Red. W. Kozek, W. Morawski. Warszawa 1991. Kopeček L.: System partyjny Słowacji. W: Partie i systemy partyjne Europy Środkowej. Red. A. Antoszewski, P. Fiala, R. Herbut, J. Sroka. Wrocław 2003. Linz J.J.: Kryzys, załamanie i powrót do równowagi. W: Władza i społeczeństwo. Antologia tekstów z zakresu socjologii polityki. T. 2. Wybór i oprac. J. Szczupaczyński. Warszawa 1998. Linz J.J.: Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference? In: The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives. Vol. 1. Eds. J.J. Linz, A. Valenzuela. Baltimore–London 1994. Małajny R.M.: Rozdział władzy w systemie parlamentarnym. W: Parlamentarny system rządów. Teoria i praktyka. Red. T. Mołdawa, J. Szymanek, M. Mistygacz. Warszawa 2012. Matyja R.: Przywództwo i instytucje. W: Budowanie instytucji państwa 1989-2001, w poszukiwa‑ niu modelu. Przeł. I. Jackiewicz. Warszawa 2004. Morlino L.: Democratic Establishments: A Diemensional Analysis. In: Comparing New Democra‑ cies. Transition and Consolidatoin in Mediterranean Europe and Souther cone. Ed. E. Baloy- ra. London 1987. Pałecki K.: Wprowadzenie do normatywnej teorii władzy politycznej. W: Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce. Red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki. Lublin 2002. Poguntke T., Webb P.: The Presidentialization of Politics in Democratic Societies: A Framework for Analysis. In: The Presidentialization of Politics. A Comparative Study of Modern De‑ mocracies. Eds. T. Poguntke, P. Webb. Oxford 2007. Przeworski A.: Demokracja i rynek. W: Władza i społeczeństwo. Red. J. Szczupaczyński. War- szawa 1998. Przeworski A., Alvarez M.E., Cheibub J.A., Limongi F.: What Makes Democracies Endure? In: The Global Divergence of Democracies. Eds. L. Diamond, M.F. Plattner. Baltimore– London 2001. Rhodes R.A.W.: From Prime Ministerial Power to Core Executive. In: Prime Minister, Cabinet and Core Executive. Eds. R.A.W. Rhodes, P. Dunleavy. London 1995. Ripp Z.: The Politics of the Roundtable Talks. Unity and Division: The Opposition Roundtable and its Relationship to the Communist Party. In: The Roundtable Talks of 1989. The Genesis of Hungarian Democracy: Analysis and Documents. Ed. A. Bozóki. Budapeszt 2002. Społeczeństwo posttotalitarne. Kierunki przemian. Red. Z. Sadowski. Warszawa 1991. Sarnecki P.: Współczesne rozumienie podziału władzy. W: Nowa Konstytucja RP – wartość, jed‑ nostka, instytucje. Red. K.B. Janowski. Toruń 2007. Schmitter P.C., Karl T.L.: The Types of Democracy Emering in Southern and Eastern Europe and South and Central America. In: Bound to Change: Consolidating Democracy in East Cen‑ tral Europe. Ed. P.M.E. Volten. New York–Prague 1992. Sokolewicz W.: Czechosłowacja. W: Konstytucje europejskich państw socjalistycznych. Red. A. Burda. Wrocław 1967. 212 Bibliografia

Sokół W.: Teoretyczne aspekty tworzenia i funkcjonowania rządów koalicyjnych. W: Rządy koali‑ cyjne w III RP. Red. M. Chmaj. Olsztyn 2006. Stobiński M.: Pozycja i rola gabinetu w Czechach po 1989 roku. W: Na gruzach Imperium: demo‑ kratyczna modernizacja w państwach regionu Europy Środkowej i Wschodniej. Red. A. Stę- pień‍Kuczyńska, M. Potz, M. Słowikowski. Toruń 2012. Szymanek J.: Ciągłość i zmiana konstytucyjnych systemów rządów: egzemplifikacja ewolucji w systemach politycznych. W: Ewolucja, dewolucja, emergencja w systemach politycznych. Red. J. Szymanek, M. Kaczorowska, A. Rothert. Warszawa 2007. Ukielski P.: Czechosłowacja. W: A. Burakowski, A. Gubrynowicz, P. Ukielski: 1989. Jesień narodów. Warszawa 2009. Wojnicki J.: Pozycja ustrojowa prezydenta w wybranych państwach Europy Środkowo-Wschod‑ niej. W: Instytucja prezydenta: zagadnienia teorii i praktyki na tle doświadczeń polskich oraz wybranych państw obcych. Red. T. Mołdawa, J. Szymanek. Warszawa 2010. Wojtasik W.: Prezydent w demokratycznym modelu ustrojowym. W: Prezydent w Polsce po 1989 r. Red. R. Glajcar, M. Migalski. Warszawa 2006. Wojtaszczyk K.A., Jakubowski W.: System polityczny państwa. W: Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych. Red. K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski. Warszawa 2007. Zakrzewski W.: Ustrój polityczny Stanów Zjednoczonych Ameryki. W: Ustroje państw współczes‑ nych. Red. W. Skrzydło. Lublin 2000. Zieliński: E.: Rząd Republiki Federalnej Niemiec. W: E. Zieliński, I. Bokszczanin: Rządy w państwach Europy. Warszawa 2003. Polacy wobec ładu postmonocentrycznego: społeczeństwo polskie i jego instytucje w 1992 r. Red. M. Ziółkowski. Warszawa 1993. Żurawski vel Grajewski R.: Kształtowanie się polskich i czechosłowackich władz na uchodźc- twie w początkowym okresie II wojny światowej. Status prawny – podobieństwa i różnice. W: Dwa państwa, trzy narody. Ustroje polityczne Polski i Czechosłowacji (1918–1939). Red. J. Adamczyk. Warszawa 2004.

Artykuły w czasopismach naukowych

Bahro H.H.: Virtues and Vices of Semi-presidential Government. „Journal of Social Sciences and Philosophy” 1999, Vol. 11, No. 1. Banaszak B.: Egzekutywa w Polsce – stan obecny i uwagi „de lege fundamentali ferenda”. „Prze- gląd Sejmowy” 2006, nr 3 (74). Bayer J.: The Process of Political System Change in Hungary. „Begegnungen Schriftenreihe des Europa Institutes” 2003, nr 22. Ciągwa J.: Prawna pozycja narodu słowackiego w ostatnim pięćdziesięcioleciu. „Prace Prawnicze Uniwersytetu Śląskiego” 1969, nr 5. Dąborowski T.: Załamanie ładu politycznego w Rumunii. „Publikacje Ośrodka Studiów Wschod- nich – BEST” 2012, nr 24 (225). Diamond L.: Economic Development and Democracy Revisited. In: „American Behavioural Scientis” 1992, Vol. 35. Duverger M.: A New Political System Model: Semi-Presidential Government. „European Journal of Political Research” 1980, Vol. 8, No. 2. Bibliografia 213

Easton D.: An Approach to the Analysis of Political Systems. „World Politics” 1957, Vol. 9, No. 3. Elgie R.: A Fresh Look at Semipresidentialism. Variations on a Theme. „Journal of Democracy” 2005, Vol. 16, No. 3. Elgie R.: Models of Executive Politics: a Framework for the Study of Executive Power Rela‑ tions in Parlaimentary and Semi-Presidential Regimes. „Political Studies” 1997, Vol. XLV, Issue 2. Elgie R.: Semi-Presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanations. „Political Studies Review” 2004, Vol. 2. Glajcar R.: Egzekutywa we współczesnych reżimach demokratycznych. „Athenaeum. Polskie Stu- dia Politologiczne” 2013, nr 38. Glajcar R.: Model of election of the head of state of The Third Polish Republic – balancing between institutional coherence and political pragmatism. „Political Preferences” 2013, No. 4. Grzybowski M.: Rada Ministrów i administracja rządowa a członkostwo Polski w Unii Europej‑ skiej (wybrane zagadnienia konstytucyjne). „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 3 (68). Kersbergen van K., Frans van Waarden F.: ‘Governance’ as a bridge between disciplines: Cross -disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accoun‑ tability and legitimacy. „European Journal of Political Research” 2004, Vol. 43. Kruk M.: Kształtowanie konstytucyjnych zasad członkostwa panstwa w Unii Europejskiej (wybra‑ ne problemy). „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99). Łączak A.: Etyczno–prawne aspekty wyboru członków Komisji Europejskiej. Przyczynek do dys‑ kusji. „Studia Lubuskie“ 2006, nr 2. Mainwaring S.: Presidentialism, Multiparty Systems, and Democracy: The Difficult Equation. The Helen Kellogg Institute for International Studies. „Working Paper” 1990, No. 144. O’Donnell G.: Delegative Democracy. „Journal of Democracy” 1994, No 5 (1). O’Donnell G.: Demokracja delegatywna. „Res Publica Nowa” 1997, nr 4. Opaliński B.: Przekazanie kompetencji organów władzy panstwowej na podstawie art. 90 Konsty‑ tucji RP. Zagadnienia wybrane. „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 4. Pułło A.: „Podział władzy”. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji kon‑ stytucyjnej w Polsce. „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 3. Saganek P.: Nowe reguły dotyczące podziału kompetencji między Unię Europejską a panstwa członkowskie w świetle Traktatu z Lizbony. „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99). Skach C.: The “newest” separation of powers: Semipresidentialism. „International Journal of Con- stitutional Law” 2007, Vol. 5, No. 1. Stark D.: Od systemowej tożsamości do organizacyjnej różnorodności. Przyczynek do analizy zmiany społecznej w Europie Wschodniej. W: „Studia Socjologiczne” 1992, nr 3–4. Szczerba‍Zawada A.: Funkcje Rady Europejskiej w sferze unijnej władzy ustawodawczej. „Prze- gląd Sejmowy” 2013, nr 1 (114). Szymanek J.: Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów. „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1 (78), s. 63. Wójtowicz K.: Poszanowanie tożsamosci konstytucyjnej panstw członkowskich Unii Europejskiej. „Przegląd Sejmowy” 2010, R. 18, nr 4 (99). Wojtyczek K.: Wpływ Traktatu z Lizbony na ustrój Polski. „Przegląd Sejmowy” 2010, R. 18, nr 4 (99). 214 Bibliografia

Strony internetowe

Bocian M.: Czechy: techniczny rząd w cieniu wyborów. Analizy OSW 12.05.2009, http://www. osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2009-05-13/czechy-techniczny-rzad-w-cieniu-wyborow (do- stęp: 2.07.2013). Dziennik Rzeczpospolita ‒ wydanie elektroniczne 27.03.2009, http://www.rp.pl/artykul/282705. html?print=tak (dostęp: 23.07.2013). Gniazdowski M., Groszkowski J.: Czechy: w drugiej turze wyborów prezydenckich Miloš Ze‑ man i Karel Schwarzenberg. Analizy OSW 16.01.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2013-01-16/czechy-w-drugiej-turze-wyborow-prezydenckich-milo-zeman-i-karel- schwarzen (dostęp: 20.06.2013). Groszkowski J.: Nowy rząd Słowacji chce współdecydować o przyszłości strefy euro. Analizy OSW 21.07.2010, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2010-07-21/nowy-rzad-slowacji- chce-wspoldecydowac-o-przyszlosci-strefy-euro (dostęp: 20.07.2013). Groszkowski J.: Odłożenie wyborów parlamentarnych w Czechach. Analizy OSW 16.09.2009, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2009-09-16/odlozenie-wyborow-parlamentar nych-w-czechach (dostęp: 30.06.2013). Groszkowski J.: Słowacja: przyspieszone wybory ceną za ratyfikację reformy EFSF. Analizy OSW 12.10.2011, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2011-10-12/slowacja-przyspieszone-wy bory-cena-za-ratyfikacje-reformy-efsf (dostęp: 20.07.2013). Groszkowski J.: Upadek rządu w Czechach w związku z aferą korupcyjno-obyczajową. Analizy OSW 19.06.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2013-06-19/upadek-rzadu-w- czechach-w-zwiazku-z-afera-korupcyjnoobyczajowa (dostęp: 2.07.2013). http://app.statistics.sk/prezid99/info/zakon46.jsp (dostęp: 19.06.2013). http://app.statistics.sk/prezid99/info/zakon9.jsp (dostęp: 19.06.2013). http://app.statistics.sk/prezid99/results/tab6.jsp (dostęp: 19.06.2013). http://app.statistics.sk/prezid99/results/tab10.jsp (dostęp: 19.06.2013). http://app.statistics.sk/prezident2004/prezident/prezident_obv/results/tab6.jsp (dostęp: 19.06.2013). http://app.statistics.sk/prezident2004/prezident/prezident_obv/results/tab10.jsp (dostęp: 19.06.2013). http://app.statistics.sk/prezident2009/jsp/okres/graf2p.jsp?id=2 (dostęp: 19.06.2013). http://bs.sejm.gov.pl (dostęp: 15.07.2013). http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_Prime_Ministers_of_the_Czech_Republic (dostęp: 30.06. 2013). http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/cor/index_pl.htm (dostęp: 19.07.2013). http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/comitology_en.htm (dostęp: 19.07.2013). http://isap.vlada.cz/homepage2.nsf/pages/esd/$file/statutVeu.pdf (dostęp: 25.07.2013). http://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/WPS/144.pdf (dostęp: 18.06.2012). http://ludzie.wprost.pl/fakty/Ferenc-Madl/175/ (dostęp: 21.07.2013). http://misc.meh.hu/letoltheto/Kiadvany-angol-0507.pdf (dostęp: 25.07.2013). http://www.mzv.sk/sk/ministerstvo/ministerstvo-statut_ministerstva (dostęp: 25.07.2013). http://pkw.gov.pl/2005-1804/obwieszczenia-panstwowej-komisji-wyborczej-z-dnia-24-pazdzier nika-2005-r-o-wynikach-ponownego-glosowania-i-wyniku-wyborow-prezydenta-rzeczypo spolitej-polskiej.html (dostęp: 18.06.2013). http://pkw.gov.pl/akty-prawne-2-1805/ustawa-z-dnia-27-wrzesnia-1990-r-o-wyborze-prezydenta- rzeczypospolitej-polskiej-2.html (dostęp: 11.06.2013) http://pkw.gov.pl/g2/i/20/03/76/200376/II_tura.pdf (dostęp: 18.06.2013). http://prezydent2000.pkw.gov.pl/wb/wb.html (dostęp: 15.07.2013). Bibliografia 215 http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114881,6497848,Wegry_maja_nowego_premiera.html (dostęp: 3.07.2013). http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Laszlo-Solyom-nowym-prezydentem-Wegier,wid,7342867, wiadomosc.html (dostęp: 17.06.2013). http://www.epravo.cz/_dataPublic/sbirky/2012/sb0028-2012.pdf (dostęp: 10.06.2013).http://www. europarl.europa.eu/ftu/pdf/pl/FTU_1.2.1.pdf (dostęp: 16.07.2013). http://www.hrad.cz/cs/prezident-cr/prezidenti-v-minulosti/vaclav-havel.shtml (dostęp: 16.06.2013). http://www.kormany.hu/en/ministry-of-foreign-affairs/organisation (dostęp: 25.07.2013). http://www.kormany.hu/download/4/c3/30000/THE%20FUNDAMENTAL%20LAW%20OF%20 HUNGARY.pdf (dostęp: 17.06.2013). http://www.nrsr.sk/web/Static/sk-SK/NRSR/Doc/zd_ustava_2012.pdf (dostęp: 20.06.2013). http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-02-05/nowy-rzad-w-czechach-jawny-konflikt- interesow (dostęp: 18.05.2014). http://www.pism.pl/index/?id=fc3cf452d3da8402bebb765225ce8c0e# (dostęp: 17.06.2013). http://www.phttp://www.guardian.co.uk/world/2011/jun/15/ferenc-madl-obituary (dostęp: 21.07. 2013). http://www.prezident.sk/?biography (dostęp: 30.07.2013). http://www.prezydent.pl/prezydent/historia-prezydentury/iii-rzeczpospolita/ (dostęp: 28.07.2013). http://www.prezydent.pl/prezydent/trzy-lata-prezydentury/ (dostęp: 28.07.2013). http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html (dostęp: 20.06.2013). http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1920.html (dostęp: 3.06.2013). http://www.rp.pl/artykul/994477.html?print=tak&p=0 (dostęp: 29.07.2013). http://www.rp.pl/artykul/36,974407-Czechy-W-wyborach-prezydenckich-prowadzi-Milosz- Zeman.html (dostęp: 29.07.2013). http://www.sejm.gov.pl/prawo/kodeks/kodeks.htm (dostęp: 11.06.2013). http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (dostęp: 20.06.2013). http://www.upn.gov.sk/data/pdf/ustava100-60.pdf (dostęp:25.05.2013). http://www.upn.gov.sk/data/pdf/ustava150-48.pdf (dostęp: 3.06.2013). http://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/ustavni_soud_www/prilohy/Ustava_English_ver sion.pdf (dostęp: 21.06.2013). http://www.wprost.pl/ar/319957/Wegry-maja-nowego-prezydenta-to-Janos-Ader/ (dostęp: 17.06. 2013). http://www.valasztas.hu/en/ogyv2014/416/416_0_index.html (dostęp: 18.05.2014). http://www.volby.cz/pls/prez2013/pe2?xjazyk=CZ (dostęp: 20.06.2013). http://www.volby.cz/pls/ps2006/ps53?xjazyk=CZ (dostęp: 30.06.2013). Informacje na temat najwyższych funkcjonariuszy państwowych i partyjnych w Czechosłowacji, Polsce i na Węgrzech pochodzą z Internetowej Wikipedii (dostęp: 6.06.2013). „Nowy rząd na Węgrzech”. Analizy OSW 22.04.2009, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/ best/2009-04-22/nowy-rzad-na-wegrzech (dostęp: 3.07.2013). Sadecki A.: Węgry: dymisja prezydenta nie zaszkodzi Fideszowi. Analizy OSW 4.04.2012, http:// www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012-04-04/wegry-dymisja-prezydenta-nie-zaszkodzi- fideszowi (dostęp: 17.06.2013). Ukielski P.: Czechy. „Europa Środkowo-Wschodnia” 2004, nr XIV, http://www.ceeol.com/aspx/ issuedetails.aspx?issueid=f6b99379-3230-447e-898b-7a2472f33519&articleid=03caa5a9-33e- 7-40d1-a035-a4215554f415#a03caa5a9-33e7-40d1-a035-a4215554f415 (dostęp: 2.07.2013). Ukielski P.: Czechy. „Europa Środkowo-Wschodnia” 2005, nr XV, http://www.ceeol.com/ aspx/issuedetails.aspx?issueid=a8ae712f-60b4-4f50-9439-9cdf4663270e&articleid=aad- 86798-91cd-47f6-bf99-546a24b29a72#aaad86798-91cd-47f6-bf99-546a24b29a72 (dostęp: 2.07. 2013). 216 Bibliografia

Ukielski P.: Słowacja. „Europa Środkowo-Wschodnia” 2001–2002, nr XI/XII, http://www. ceeol.com/aspx/issuedetails.aspx?issueid=57be2817-bef4-4cff-8516-40e7b9cefad5&articleid =05fe250b-47fa-401f-a830-0863f80761c6#a05fe250b-47fa-401f-a830-0863f80761c6 (dostęp: 4.07.2013). Ustawa Zasadnicza Węgier z dnia 25 kwietnia 2011 roku. W: Konstytucje państw Unii Europej‑ skiej. Przeł. J. Snopek. Warszawa 2011. http://bs.sejm.gov.pl (dostęp: 15.07.2013). „Węgry: wybrano kandydata na premiera”. Analizy OSW 8.04.2009, http://www.osw.waw.pl/pl/ publikacje/best/2009-04-08/wegry-wybrano-kandydata-na-premiera (dostęp: 3.07.2013). Węgry: nowy prezydent i zmiany kadrowe w aparacie państwa. Analizy OSW 30.06.2010, http:// www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2010-06-30/wegry-nowy-prezydent-i-zmiany-kadrowe- w-aparacie-panstwa (dostęp: 17.06.2013). Wojciechowski L.: Węgry. „Europa Środkowo-Wschodnia” 2004, nr XIV, http://www.ceeol.com/ aspx/issuedetails.aspx?issueid=f6b99379-3230-447e-898b-7a2472f33519&articleid=52dbec- 64-871a-427d-848b-1ee727c0e5c7#a52dbec64-871a-427d-848b-1ee727c0e5c7 (dostęp: 3.07.2013). Yu‍chung Shen: Evolution of Semi-Presidentialism: Toward a Quasi-Parliamentary or o Quasi- Presidential System? Paper presented at IPSA-ECPR Joint Conference: Whatever Happened to North-South? International Political Science Association (IPSA), Sao Paulo, 16–19 Febru- ary 2011, http://www.saopaulo2011.ipsa.org/sites/default/fi les/papers/paper-798.pdf (dostęp: 14.09.2013).

Pozostałe źródła

Herbut R.: Reżimy regulacyjne – kontekst kształtowania i konsekwencje. Referat zaprezentowany w trakcie II Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Systemów Politycznych pt. „System polityczny – od nowoczesnej do ponowoczesnej rzeczywistości polityki”, Trzebnica, 20–21 maja 2013 r.

Redaktor: Magdalena Białek Projekt okładki: Marek Francik Redaktor techniczny: Barbara Arenhövel Korektor: Lidia Szumigała Łamanie: Bogusław Chruściński

ISSN 0208-6336 ISBN 978-83-8012-275-8 (wersja drukowana) ISBN 978-83-226-2390-9 (wersja elektroniczna)

Wydawca Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego ul. Bankowa 12B, 40-007 Katowice www.wydawnictwo.us.edu.pl e-mail: [email protected] Wydanie I. Ark. druk. 13,75. Ark. wyd. 18,0. Papier offset. kl. III, 90 g Cena 34 zł (+ VAT) Druk i oprawa: „TOTEM.COM.PL Sp. z o.o.” Sp.K. ul. Jacewska 89, 88-100 Inowrocław