La Élite Hacendaria Y El Problema Tributario De México, 2000-2018
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Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Académica de México Maestría en Ciencias Sociales XXII Promoción 2018-2020 La élite hacendaria y el problema tributario de México, 2000-2018 Tesis que para obtener el grado de Maestro en Ciencias Sociales presenta Gerardo Daniel Reyes Tinajero Directores: Dra. Gisela Zaremberg Dr. Ilán Bizberg Lectores: Dr. Néstor Castañeda Dr. Carlos Alba Vega Seminario de tesis: Procesos de sociología política Línea de investigación: Procesos políticos, representación y democracia Ciudad de México, septiembre de 2020 Maestría realizada con una beca del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) Resumen En esta tesis se investigan las razones por las cuales algunas características del sistema tributario mexicano, que son favorables a las élites económicas, se han mantenido constantes a lo largo de las últimas décadas. A pesar de los cambios políticos experimentados en el país, la recaudación se ha mantenido baja y poco progresiva. Argumento que los mandos superiores de la Secretaría de Hacienda han resultado fundamentales para mantener ese statu quo, pues en la práctica han sido los encargados de diseñar e implementar la política tributaria. En contraste con las teorías de la tecnocracia, según las cuales los cuadros burocráticos econó- micos son relativamente inmunes a influencias externas, sostengo que los miembros de la élite económica mexicana, agrupada en el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios, han desarro- llado estrategias para entablar relaciones cercanas y duraderas con esos funcionarios. Estas se do- cumentan con base en el análisis de redes sociales. Así, se encuentra que los grandes empresarios han podido construir y mantener puntos de acceso preferenciales a la elaboración de la política tributaria y han sido capaces de ejercer una influencia sostenida en la Secretaría de Hacienda, dis- minuyendo, a la vez, la capacidad de concurrencia de otros actores. Palabras clave: impuestos, política tributaria, empresarios y política, élites económicas, élites po- líticas, análisis de redes sociales, sociología relacional, México Abstract This thesis explores the reasons why some features of the Mexican tax system favourable to the economic elites have remained constant over the past decades. Despite the political changes that have taken place in the country, tax collection has remained low and not very progressive. I argue that the top officials of the Ministry of Finance have been fundamental in maintaining this status quo, since, in practice, they have been responsible for the design and implementation of tax policy. In contrast to theories of technocracy, which argue that public finance cadres are relatively im- mune to external influences, I suggest that members of the Mexican economic elite, grouped in the Mexican Council of Businessmen, have developed strategies to build close and lasting relationships with these officials, which are documented using social network analysis. Thus, it is observed that large businesspeople have been able to build and maintain preferential access points to the formu- lation of tax policy and have been able to exert a sustained influence on the Ministry of Finance, while reducing the capacity of other actors to participate. Key words: taxation, tax politics, business and politics, economic elites, political elites, social net- work analysis, relational sociology, Mexico II It is surprising, even shameful, that social scientists and historians have paid so little attention to taxation. It seems a dreary subject, all numbers and colourless bureaucrats. Yet we have reasons to give tax- ation particular attention. Charles Tilly1— Aquellos actores que optan por no tomar medidas que aborden los problemas estructurales del sistema tributario mexicano comparten la idea del exsecretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena: «la política tributaria es el arte de lo posible». Pero, ¿acaso el arte de la política no es construir posibilidades? Mónica Unda2— 1 «Foreword», en The New Fiscal Sociology, ed. Isaac William Martin, Ajay K. Mehrotra, y Monica Prasad (Cam- bridge: Cambridge University Press, 2009), XIII, https://doi.org/10.1017/CBO9780511627071.001. 2 «La reforma tributaria de 2013. Los problemas de la Hacienda pública y la desigualdad en México», Espiral. Estudios sobre Estado y Sociedad 22, núm. 64 (2015): 96, https://doi.org/10.32870/espiral.v22i64.2920. Énfasis aña- dido III Contenidos Agradecimientos—VII Gráficas, cuadros y grafos—VIII Acrónimos y siglas—XI Introducción—XIII 1. El problema tributario de México—1 2. Las ventajas de analizar el problema tributario desde un enfoque de sociología política 26 2.1. Los aspectos económicos de la recaudación—29 2.2.1. El caso mexicano—31 2.2. Más allá de la economía para explicar la recaudación—38 2.3. La perspectiva de la institucionalización—43 2.4. El análisis de redes como herramienta para observar las estrategias en el establecimiento de relaciones público-privadas—48 2.4.1. ¿Por qué analizar la Secretaría de Hacienda? —53 2.4.2. La circulación público-privada como fuente de relaciones sociestatales—57 2.5. Argumento—60 2.6. Consideraciones metodológicas—61 2.7. Límites de la investigación—64 3. Los aspectos relacionales de la tributación: la Secretaría de Hacienda y los puntos de acceso de la élite económica (2000-2006)—66 3.1. Características de la reforma tributaria del gobierno de Fox—70 3.1.1. Los resultados de la reforma—74 3.1.2. La formulación de la agenda, el diseño de la reforma y sus aspectos relacionales—78 3.2. Los orígenes de los puntos de acceso en la Secretaría de Hacienda: la estrategia relacional de los grandes empresarios a finales del siglo XX—80 3.2.1. Las estrategias empresariales ante el cambio político—89 3.3. La Secretaría de Hacienda foxista—92 3.3.1. La importancia de las relaciones latentes—98 IV 3.4. El estrechamiento de las relaciones público-privadas o la ampliación de los puntos de acceso en la Secretaría de Hacienda—103 3.5. La disminución de la capacidad de influencia de otros actores—120 4. La consolidación de los puntos de acceso en la Secretaría de Hacienda: las reformas tributarias de Felipe Calderón—123 4.1. Características de las reformas calderonistas—124 4.1.1. La reforma de 2007—126 4.1.2. Los cambios tributarios de 2010—133 4.1.3. Los resultados de la reforma—134 4.2. La secretaría de Hacienda en el sexenio de Calderón—137 4.2.1. La consolidación de los puntos de acceso preferenciales a la formulación de la política tributaria en la Secretaría de Hacienda—139 4.3. El estrechamiento de las relaciones público-privadas—151 4.4. La reducción en la capacidad de influencia de otros actores—161 5. 2013: La reforma progresiva que no fue—164 5.1. Características de la reforma—165 5.1.1. Los resultados de la reforma—171 5.2. La secretaría de Hacienda en el sexenio de Peña Nieto. El reforzamiento de las interacciones socioestatales—174 5.2.1. Los puntos de acceso preferenciales en la Secretaría de Hacienda—175 5.3. El estrechamiento de las relaciones público-privadas—184 5.4. La disminución en la capacidad de influencia de otros actores—193 Conclusiones—196 Anexos—203 Anexo 1. Red entre actores-eventos de los empleados superiores de Hacienda, 2000-2006 204 Anexo 2. La red empresarial mexicana—205 Anexo 3. Empresas en el bloque más cohesionado entre las 155 empresas listadas en la BMV en 2001—210 Anexo 4. Consejeros con mayor centralidad de grado en las empresas listadas en la BMV, 2003—211 Anexo 5. Consejeros con mayor centralidad de grado en las empresas listadas en la BMV, 2011—212 Anexo 6. Consejeros con mayor centralidad de grado en las empresas listadas en la BMV, 2018—213 V Referencias—215 Cables de la Embajada de Estados Unidos en México—215 Hemerografía—217 Mensajes personales—220 Bibliografía—220 VI Agradecimientos Esta investigación se enriqueció con a las observaciones que recibí de distintas personas. Agra- dezco especialmente a los directores de esta tesis, el profesor Ilán Bizberg y la profesora Gisela Zaremberg. También fueron provechosos los comentarios hechos por los lectores, los doctores Car- los Alba y Néstor Castañeda. Igualmente resultaron útiles los numerosos planteamientos realizados por los miembros del seminario de investigación de Procesos de sociología política de Flacso. VII Gráficas, cuadros y grafos Gráficas 1.1. Recaudación fiscal como porcentaje del PIB en países de América latina, 1990-2017—2 1.2. Recaudación fiscal como porcentaje del PIB en países seleccionados de América latina, 1990- 2017—3 1.3. Recaudación tributaria en países de América latina y PIB per cápita, promedio 2000-2017, porcentaje del PIB y logaritmo—4 1.4. Recaudación tributaria como porcentaje del PIB en países seleccionados de la OCDE, 1965- 2017—5 1.5. Ingresos tributarios directos como porcentaje del PIB en países seleccionados de América la- tina, 1990-2017—10 1.6. Participación de las retenciones a asalariados en la recaudación total del ISR (porcentaje) y remuneración a asalariados (porcentaje del PIB), 2002-2019—12 1.7. Participación del pago del ISR de personas morales (porcentaje) y excedente empresarial (por- centaje del PIB), 2002-2019 —14 1.8. Distribución de la recaudación del ISR personal en México, 2002-2019, porcentaje—15 1.9. Efecto del sistema fiscal en la distribución del ingreso en países seleccionados de América latina, Unión Europea y OCDE, 2015—17 2.1. Ingresos fiscales provenientes de recursos naturales no renovables en países seleccionados de América latina, 2000-2017, como porcentaje del PIB—33 2.2. Ingresos tributarios más ingresos por explotación de recursos naturales en países seleccionados de América latina, 1990-2017, porcentaje del PIB —34 3.1. Evolución de la recaudación y su composición en México como porcentaje del PIB, 1999- 2006—75 3.2. Recaudación tributaria en América latina, América del sur y México como porcentaje del PIB, 1999-2006—76 3.3.