Insper Programa Avançado em Gestão Pública - PAGP
FRANCINE DERSCHNER
Medidas Provisórias e Políticas Públicas no Governo Bolsonaro:
São Paulo 2020
FRANCINE DERSCHNER
Medidas Provisórias e Políticas Públicas no Governo Bolsonaro:
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa Avançado em Gestão Pública como requisito parcial para a obtenção do título de pós-graduado em Gestão Pública.
Orientador: Prof. Dr. João Paulo Bachur
São Paulo 2020
Derschner, Francine.
Medidas Provisórias e Políticas Públicas no Governo Bolsonaro:
Francine Derschner. – São Paulo, 2020. 55 f.
TCC (pós-graduação) – Insper, 2020. Orientador: Prof. Dr. João Paulo Bachur
1. Medidas Provisórias 2.Governabilidade 3.Presidencialismo de coalizão 4.Política brasileira 5.Políticas públicas
FRANCINE DERSCHNER
Medidas Provisórias e Políticas Públicas no Governo Bolsonaro:
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa Avançado em Gestão Pública como requisito parcial para a obtenção do título de pós-graduado em Gestão Pública.
Orientador: Prof. Dr. João Paulo Bachur
Banca Examinadora
Prof. Dr. João Paulo Bachur Insper
Profª Dra. Izabela Moreira Corrêa Insper
Agradecimentos:
Apesar da curta extensão deste trabalho, sua conclusão dependeu da ajuda de muitas pessoas, que precisam ser reconhecidas apropriadamente. Aproveito, assim, a oportunidade para agradecer ao professor João Paulo Bachur, que não só me orientou na elaboração deste trabalho, como também é uma fonte de inspiração constante, desde que tive o prazer de assistir a suas aulas em 2019. Agradeço até mesmo por aquelas aulas em que sua análise sempre certeira e crua da realidade me levaram a cogitar morar em algum lugar distante da civilização. Muito obrigada, Bachur, você transformou a minha visão de mundo! Este Trabalho de Conclusão de Curso também não seria possível sem o amor incondicional e o apoio constante de meu marido, parceiro que me acompanhou sempre pronto a ajudar em muitas madrugadas. Agradeço ainda a minha família, em especial minha mãe, que bravamente criou sozinha duas filhas e nunca duvidou do valor da educação e dos sonhos, e a minha irmã, que foi presença de apoio e inspiração constantes. Meu ‗muito obrigada‘ para a minha família de afeto, José Luiz e Tamires. Desde que nos encontramos, eu sempre pude contar com o afeto e o apoio de vocês em todas as minhas jornadas mais loucas, e sou muito grata por ter a presença de vocês na minha vida! Agradeço também a compreensão e o apoio da querida Cecilia, a melhor coordenadora que alguém poderia querer, e fonte de incentivo constante. Obrigada por acreditar em mim! Também não posso deixar de direcionar meus agradecimentos a duas grandes amigas e companheiras de curso, Leticia Simionato e Fernanda Perniciotti. A jornada sem vocês seria muito mais árdua e bem menos divertida. Obrigada por todo carinho, pelos conselhos, pelas lágrimas e pelos ataques de riso nesses quase dois anos.
Resumo:
Este estudo procura analisar o baixo índice de aprovação das Medidas Provisórias editadas pela Gestão Bolsonaro em 2019 e sua tentativa de governar sem as coalizões, tendo como plano de fundo o presidencialismo de coalizão brasileiro. Também se analisam o custo das derrotas sofridas na aprovação de MPs e como elas afetaram a agenda de políticas públicas programáticas do presidente Jair Bolsonaro. Para isso, aprofundou-se na análise da MP Nº895, que propõe a criação do projeto ―ID Estudantil‖, um dos principais programas no Ministério da Educação em 2019. Entre os principais fundamentos teóricos do estudo, estão os trabalhos de Sérgio Abranches (1988), Octavio Amorim Neto (2006) e Figueiredo e Limongi (1999). Os dados empíricos produzidos são majoritariamente quantitativos e foram elaborados a partir da sintetização de informações disponibilizadas no site do Planalto.
Palavras-chave: medidas provisórias, governabilidade, presidencialismo de coalizão, política brasileira, políticas públicas
Abstract:
This work focuses on the low approval rate of the Provisional Measures (the Brazilian president‘s executive decrees) created by Bolsonaro administration. in 2019, and he‘s attempt to govern without government coalitions, considering the background of Brazilian presidentialism. We also propose the analyze of the political losses suffered in the approval of the Provisional Measures and how they affected the public policies agenda of President Jair Bolsonaro, based on the investigation of one of the main programs at the Ministry of Education in 2019 the ―ID Estudantil‖ (designed to create a new virtual and gratuite ID for students of all ages). Among the main theoretical foundations of the study are the works of Sérgio Abranches (1988), Octavio Amorim Neto (2006) and Figueiredo & Limongi (1999). The empirical data produced are mostly entirely quantitative and were elaborated from the synthesis of information available on the Brazilian government official website.
Key-words: provisional measures, governability, presidentialism and government coalitions, Brazilian politics, public policies
Sumário:
Introdução…………………………………………………………………….....……………...8
Definição do Problema Público…………………………………………………...…………….10
1. Bolsonaro e o Presidencialismo de Coalizão……………………………………………...….11
2. Presidencialismo de Coalizão, fundamentos e perspectivas analíticas……………………….17
3. As Medidas Provisórias e a relação Executivo x Legislativo………………………………..21
3.1. Aprovação de Medidas Provisórias…………………………………………………...... 27
4. A Nova Política……………………………………………………………………………....31
5. Políticas Públicas e as Medidas Provisórias………………………………………………...... 38
5. 1. O Projeto ―ID Estudantil‖...... 40
Conclusão………………………………………………………………………………….….…48
Referências……………………………………………………………………………………....50
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Introdução
Desde a divulgação nos meios de comunicação do escândalo do ―Mensalão‖ em 2005, a sociedade brasileira passou a cobrar maior engajamento de seus representantes políticos no combate à corrupção, culminando em importantes marcos, como a Lei da Ficha Limpa. Ainda assim, os avanços conquistados pelo país na área não foram suficientes para alterar a opinião pública sobre a corrupção política no país. O cenário se intensifica com as investigações da operação Lava Jato, iniciada em 2014, e suas repercussões, que envolveram diretamente até um ex-presidente da república. O sentimento popular de desconfiança frente à classe política recaiu principalmente sobre as relações entre os poderes Executivo e Legislativo, cristalizadas no chamado ―presidencialismo de coalizão‖. Embora esse modelo por si só não seja mais ou menos permeável a desvios, as alianças partidárias firmadas pelo presidente passaram a ser encaradas com desconfiança. Muitos foram os candidatos que se utilizaram do discurso contra os ―corruptos‖ para conquistar o eleitorado brasileiro. Por esse motivo, quando o então candidato à presidência da República Jair Bolsonaro inicia sua campanha eleitoral em 2018, não é nenhuma novidade que seu plano de governo se paute no combate à corrupção, mas, ao contrário dos demais agentes políticos que se utilizaram do mesmo discurso, Bolsonaro dava um passo além e se comprometia a romper com a chamada ―velha política‖, caracterizada pela troca de favores e fortemente associada a práticas de corrupção no país. Mais do que isso, em 2019, o já eleito presidente Bolsonaro cumpre com seu discurso eleitoral e inicia uma tentativa de governar sem uma coalizão. Este estudo surge como uma tentativa de análise dessa iniciativa, à luz do presidencialismo de coalizão, dialogando com os trabalhos de Octavio Amorim Neto (2006) e Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1999). Para entender a eficácia das iniciativas legislativas de um governo minoritário, utilizaremos como base empírica as Medidas Provisórias editadas pelo Governo Bolsonaro no ano de 2019. Este trabalho está estruturado em 5 capítulos e 2 subcapítulos. Iniciamos nossa análise com a configuração da relação entre Bolsonaro e a formação de coalizões, passando rapidamente de seu período como candidato até sua tentativa de aproximação com o Centrão, em 2020. 9
Analisaremos também a composição do gabinete de Bolsonaro em 2019 e suas relações para a análise das Medidas Provisórias, conforme postulado por Octavio Amorim Neto (2006). No capítulo 2, traremos a retomada de alguns dos principais estudos sobre o presidencialismo de coalizão e abordaremos algumas das principais correntes interpretativas sobre o tema para contextualização do trabalho. A análise traz especial destaque para o funcionamento institucional das relações Executivo-Legislativo e os atores mais importantes nessa lógica. O capítulo seguinte analisa as Medidas Provisórias em seu papel como instrumento presidencial no presidencialismo de coalizão, dialogando com os pressupostos teóricos de estudos já consolidados na área. Dedicamos o subcapítulo 3.1 para a análise do processo de tramitação e aprovação das Medidas Provisórias no Congresso após a Edição da EC Nº 32 de 2002, e traremos algumas análises quantitativas gerais sobre a tramitação das MPs desde então. O capítulo 4, intitulado ―A Nova Política‖, pretende realizar uma análise quantitativa das Medidas Provisórias editadas pelo Governo Bolsonaro em 2019, descartando a hipótese da ligação da baixa efetividade do presidente na aprovação de Medidas Provisórias com sua tentativa de rejeição às coalizões. Por fim, a última seção do trabalho trata do impacto das Medidas Provisórias com a implementação de políticas públicas do governo Bolsonaro, em especial referente aos custos transacionais da não aprovação de algumas Medidas Provisórias que envolvem conteúdo programático do governo. No subcapítulo 5.1, analisaremos com mais detalhes o caso da MP Nº 895, que submete o projeto ―ID Estudantil‖. Esse projeto nos parece sintetizar a importância de uma boa estratégia de aprovação das iniciativas legislativas do Executivo.
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Definição do Problema Público
Este estudo de caso tem como problema público o fracasso nas políticas públicas causado por problemas de interlocução entre os Poderes Executivo e Legislativo. O tema justifica-se pois, cabe ao governo federal a elaboração das políticas públicas de maior alcance no país, e, para sua execução, o Executivo depende da aprovação legislativa dos seus principais programas, seja através de Projetos de Lei ou de Medidas Provisórias, de modo que qualquer ruído nessa relação pode ocasionar o fracasso de projetos importantes para o Executivo e trazer danos para sociedade como um todo. Nossa análise recairá sobre as Medidas Provisórias, visto que elas são instrumentos legislativos exclusivos do Poder Executivo, altamente utilizadas por sua maior celeridade e previsibilidade, sendo, por muitas vezes, o formato mais adotado pelos presidentes para implementação de suas agendas em políticas públicas, além de se adequarem melhor ao espaço desta análise do que os Projetos de Lei, que são intrinsecamente mais complexos. Como recorte, escolhemos trabalhar com as Medidas Provisórias editadas em 2019, primeiro ano do mandato de Jair Bolsonaro. Baseamos essa decisão no fato de o presidente Bolsonaro ter reconhecidamente uma relação tumultuada com os demais poderes, o que pode gerar mais objetos de análise. Nesse contexto, não poderíamos deixar de analisar o modelo do presidencialismo de coalizão, termo definido por Sérgio Abranches (1988) como um elemento norteador das relações entre Executivo e Legislativo no Brasil, bem como o papel das coalizões na governabilidade em um cenário de uma experiência de governo minoritário que se propõe a governar sem alianças partidárias. Acreditamos que este estudo de caso pode contribuir com elementos para a análise da formulação de políticas públicas dentro do executivo nacional, como uma etapa relevante do ciclo de políticas públicas.
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1. Bolsonaro e o Presidencialismo de Coalizão
Em uma entrevista recente, o Ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes afirmou que: ―Bolsonaro trocou o presidencialismo de coalizão pelo de colisão‖1. A frase nos parece simbolizar de forma bastante emblemática a relação do atual presidente com o modelo de presidencialismo de coalizão praticado no país, em especial no seu primeiro ano de governo. Bolsonaro foi eleito pelo PSL, um partido pequeno e de pouca expressão nacional, que, antes da Eleição de 2018, contava com apenas um deputado federal eleito. Sua coligação "Brasil Acima de Tudo, Deus Acima de Todos" contou com o apoio do PRTB, legenda do vice- presidente Hamilton Mourão, outro partido que, até então, tinha baixa relevância na política nacional. Com pouco tempo de televisão e poucos recursos de fundos partidários, Bolsonaro foi tratado como um azarão, no entanto, o momento de instituições enfraquecidas e de polarização política pós-impeachment criou o cenário para sua ascensão, mas não nos cabe aqui uma análise aprofundada do contexto nacional que elegeu Bolsonaro. Por ora, nosso interesse está na relação de Bolsonaro com a chamada ―velha política‖. Bolsonaro estrutura sua campanha eleitoral no combate à corrupção e se apresenta como um candidato sem vinculação a grandes coalizões políticas, um outsider no jogo político dos grandes partidos tradicionais, e se compromete a governar sozinho como uma medida contra a corrupção, conforme seu programa de Governo ―O Caminho da prosperidade‖, transcrito abaixo:
Propomos um governo decente, diferente de tudo aquilo que nos jogou em uma crise ética, moral e fiscal. Um governo sem toma lá dá cá, sem acordos espúrios. Um governo formado por pessoas que tenham compromisso com o Brasil e com os brasileiros. Que atenda aos anseios dos cidadãos e trabalhe pelo que realmente faz a diferença na vida de todos[...]2. O quadro atual deve ser visto como o resultado da forma perniciosa e corrupta de se fazer política nas últimas décadas, caracterizada pelo loteamento do Estado, o popular ―toma lá dá cá‖3
E, de fato, assim o fez, em seu primeiro ano de governo, a gestão de Jair Bolsonaro foi marcada pelo ambiente de confronto constante entre os poderes. Nem mesmo seu então partido, o PSL, cuja bancada era a segunda maior da Câmara dos Deputados, foi suficiente para estimular
1 BUELLER, Cristian.―Bolsonaro trocou o presidencialismo de coalizão pelo de colisão‖, afirma Gilmar Mendes. Correio de Povo.2020. 2 BOLSONARO, Jair Messias. O Caminho da Prosperidade, 2018, pág.2. 3Ibid.,pág.17. 12 um ambiente favorável às coalizões e aprovações negociadas de suas iniciativas legislativas, com exceção das propostas de reforma, que foram efetivamente conduzidas pelo interesse da agenda dos demais partidos, encabeçadas pelos presidentes da Câmara e do Senado. O primeiro ano de seu governo seria marcado ainda pelos conflitos com o Supremo Tribunal Federal, sua desfiliação do PSL, provocando um racha na legenda entre apoiadores e opositores de Bolsonaro, além de escândalos familiares e constantes ameaças de um golpe militar. O ano de 2020, apresenta algumas mudanças na relação de Bolsonaro com o presidencialismo de coalizão, que podem ou não se consolidar até o fim da gestão, mas que, aliadas à pandemia, começam a apontar sinais sutis de uma melhora nas relações do governo com o legislativo. Não apenas o período é marcado pela epidemia de Covid 19, que força alinhamentos estratégicos para a aprovação de medidas emergenciais de enfrentamento à pandemia, como o presidente parece rever sua posição frente a tal ―velha política‖:
A imprensa sempre reclamou de mim que eu não tinha diálogo, que não conseguia atingir a governabilidade. De dois meses pra cá eu decidi que tinha que ter uma agenda positiva para o Brasil, e eu comecei a conversar com os partidos de centro também. Em nenhum momento nós oferecemos ou eles pediram ministérios, estatais ou bancos oficiais4
Essa mudança de postura não se deve apenas às potenciais consequências na governabilidade, mas também à própria ameaça à continuidade do mandato de Bolsonaro. Até junho, já se contabilizavam 48 pedidos de impeachment contra o presidente na Câmara, e, mais do que nunca, o isolamento se apresentava como um risco para o chefe do Executivo, que foi buscar apoio do chamado ―Centrão‖. Postura essa que parece se confirmar em 2 de junho, na ocasião Bolsonaro já dava indícios claros do seu novo discurso de retomada das relações com o Legislativo, quando, ao ser questionado por um apoiador sobre a liberação do porte de armas, respondeu que ―Quando a gente tiver maioria no Congresso a gente resolve essa questão‖,5 deixando explicitado um ganho de conscientização sobre a importância da formação de maioria para o encaminhamento de temas-chave de sua promessa de campanha.
4 ESTADÃO. Bolsonaro diz que atendeu partidos do Centrão e trocou cargos. Estado de Minas. 2020. 5 SOARES, Ingrid.CASA VERDE E AMARELA - Governo lança programa habitacional: 'A bola está com o parlamento'. Estado de Minas. 2020. 13
Após a tentativa fracassada de criação de seu próprio partido, o Aliança pelo Brasil, e a perda de aliados de peso da gestão, como o ex-juiz Sérgio Moro, Bolsonaro indica acenos para uma possível volta ao PSL. Cabe ainda ressaltar que, embora a eleição de Bolsonaro, enquanto um presidente que se coloca como ―outsider‖, de posicionamentos polêmicos e acentuadamente a direita no espectro ideológico, tenha sido amplamente noticiado como um fenômeno inédito no país, encontramos na literatura precedentes bastante consolidados sobre governabilidade de presidentes minoritários na lógica do presidencialismo de coalizão. Entre eles, destacamos o trabalho de Octavio Amorim Neto (2006) sobre os governos minoritários. Em sua análise, Amorim demonstra que o tamanho do partido do presidente e presidentes considerados ideologicamente extremistas afetam diretamente a capacidade de formação do gabinete presidencial e de distribuição proporcional de ministros partidários, além de trazer desafios à governabilidade. A definição de extremista adotada pelo autor pressupõe que a posição ideológica de um presidente seja a de seu partido, dessa forma ―um presidente é considerado extremista quando seu partido é classificado como de direita ou de esquerda (sendo as outras posições possíveis as de centro-direita, centro e centro-esquerda).‖6 Assim, para fins desta análise, optamos por classificar Bolsonaro como um presidente ideologicamente extremista, ainda que esteja atualmente sem partido. De fato, a relação de Bolsonaro com o Legislativo parece reforçar o distanciamento dos posicionamentos ideológicos do presidente, em especial em questões tocantes a costumes, do parlamentar médio. Embora tenhamos alguns pontos de discordância com o autor sobre o uso das prerrogativas exclusivas do Executivo, que serão explicitados mais à frente, consideramos que sua tese sobre a formação do gabinete ministerial explicitar a intenção do presidente em suas relações com o Legislativo seja bastante contundente e corrobore a visão aqui apresentada sobre a declarada falta de interesse de Bolsonaro em buscar o apoio dos partidos majoritários para formação de uma coalizão majoritária. Conforme, sintetizado pelo trecho reproduzido abaixo:
Assim, a norma da proporcionalidade será aqui empregada como uma medida indireta (em inglês, proxy ) para identificar os gabinetes (multi ou unipartidários) cuja estratégia decisória é dada pela proposição de projetos de lei, de modo que uma alocação de ministérios que se desvie da proporcionalidade pode ser vista como característica de gabinetes presidenciais cujo chefe está pouco interessado em implementar decisões por
6 AMORIM NETO, Octavio. Presidencialismo e governabilidade nas Américas, [s.l.]: FGV Editora, 2006 14
meio de projetos de lei e, conseqüentemente, pouco interessado em obter um sólido apoio legislativo.7
Em uma análise superficial da formação Ministerial do Governo Bolsonaro, realizada considerando os ministros que passaram mais do que 6 meses no cargo durante o ano de 2019, pudemos encontrar uma acentuada presença de ministros sem vinculação partidária, tratados como ―apartidários‖ no quadro a seguir, muitos de caráter técnico e ligados a grupos de interesse, como o exército e as lideranças evangélicas.
QUADRO 1 - Composição ministerial do governo Bolsonaro em 2019
Composição Ministerial Bolsonaro 2019
Ministro Ministério Partido
Onyx Dornelles Lorenzoni Casa Civil DEM- RS
Augusto Heleno Gabinete de Segurança Institucional Exército
Paulo Guedes Ministério da Economia Apartidário
Sério Moro Justiça Apartidário
Marcos Pontes Ciência e Tecnologia Apartidário
Tereza Cristina Agricultura DEM- MS
Fernando Azevedo e Silva Defesa Exército
Ernesto Araújo Relações Internacionais Apartidário
Roberto Campos Neto Banco Central Apartidário
Wagner de Campos Rosário Transparência e Controladoria Geral da União Apartidário
Luiz Henrique Mandetta Saúde DEM MG
André Luiz de Almeida Mendonça Advocacia Geral da União Apartidário
Abraham Weintraub * Educação Apartidário
Tarcísio Gomes de Freitas Infra-Estrutura Apartidário
Gustavo Henrique Rigodanzo Canuto Desenvolvimento Regional Apartidário
Osmar Terra Cidadania Apartidário
Marcelo Álvaro Antônio Turismo PSL Bento Costa Lima Leite de Albuquerque Júnior Minas e Energia Exército
7 Ibid., p.51 15
Damares Alvares Mulher, Família e Direitos Humanos Apartidário
Ricardo Aquino Salles Meio Ambiente Apartidário
Jorge Antônio de Oliveira Francisco * Secretaria-Geral da Presidência Apartidário Luiz Eduardo Ramos Baptista Pereira * Secretaria de Governo Exército
Os dados analisados parecem convergir com o trabalho de Amorim Neto (2006), que postula que: A opção entre uma implementação de objetivos por meio de projetos de lei, ou baseada em prerrogativas do Executivo, leva diretamente a uma nítida prescrição do tipo de gabinete que o presidente irá nomear: se ele decidiu usar principalmente os projetos de lei, então, deverá formar um governo de maioria e, correspondentemente, nomear políticos partidários para seu gabinete, distribuindo as pastas em base proporcional ao tamanho dos seus parceiros de coalizão. Se tiver decidido utilizar principalmente prerrogativas do Executivo (e, especialmente, no caso de a legislatura poder derrubá-los com dificuldade), então, ele pode preencher o seu gabinete com asseclas, tecnocratas e outros — que, se não ajudam a construir maiorias legislativas, servem, entretanto, a outros propósitos, tais como trazer experiência técnica para o governo ou estabelecer laços diretos com grupos de interesse, por exemplo.8
Finalizamos a análise deste capítulo com a consideração de Amorim sobre o risco da instabilidade política trazida pela composição de gabinetes com baixa representação proporcional partidária, o que gera tensões e distanciamento nas relações entre Executivo e Legislativo. Elemento que servirá como pano de fundo para a análise das iniciativas legislativas de Bolsonaro, feitas através do uso de Medidas Provisórias.
Porém, enquanto, no curto prazo, a nomeação de ministros apartidários pode ser ótima para o chefe do Executivo, no longo prazo, contudo, esse padrão de seleção ministerial pode alienar perigosamente os partidos e o Legislativo, o que sempre constitui um risco para a estabilidade política. 9
Finalmente consideramos que é relevante destacar que, embora as relações de Bolsonaro com as coalizões tenham apresentado algumas alterações interessantes no ano de 2020, indicando possíveis esforços de Bolsonaro para construir uma base aliada junto ao Legislativo, em nossa análise das iniciativas Legislativas de sua gestão focaremos apenas no ano de 2019, tal decisão considera tanto o contexto atípico do ano de 2020 trazido pela pandemia de Covid 19, mas principalmente que é em 2019 que o governo, de acordo com seus posicionamentos
8 Ibid., p. 50 -51 9 Ibid., p. 68 -69 16 eleitorais, inicia sua tentativa de governo com a rejeição formal à coalizão, trazendo melhores possibilidades de análise quantitativas dessa chamada ―nova política‖.
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2. Presidencialismo de Coalizão, fundamentos e perspectivas analíticas
O modelo constitucional brasileiro foi alvo de amplo debate durante o período de redemocratização, após a ditadura militar, e, à luz da nova Constituição, o modelo de representação a ser adotado pelo país era de sua importância para mitigar as fragilidades que levaram à derrocada da experiência democrática brasileira anterior. Nesse contexto, surge o modelo de análise institucional criado por Sérgio Abranches em 1998, o chamado ―Presidencialismo de Coalizão‖, que seria amplamente adotado pelas ciências políticas nos anos seguintes a sua formulação.
Apenas uma característica, associada à experiência brasileira, ressalta como uma singularidade: o Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o "presidencialismo imperial", organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, "presidencialismo de coalizão. 10
Embora a caracterização do presidencialismo de coalizão enquanto experiência singular brasileira tenha sido questionada nos anos posteriores à publicação do artigo de Abranches, o termo ―presidencialismo de coalizão‖ por ele criado cristalizou-se como uma importante base analítica para os estudos do funcionamento do governo brasileiro. Em linhas gerais, podemos dizer que o modelo de presidencialismo de coalizão pressupõe um sistema multipartidário proporcional, com o qual o presidente precisa formar alianças para atingir a governabilidade, caracterizado tradicionalmente pela união do presidencialismo com o multipartidarismo, representação proporcional com lista aberta e o federalismo. No entanto, Abranches não foi o precursor dos estudos sobre o sistema presidencialista, de fato, foram as análises comparativas entre o presidencialismo e o parlamentarismo que abriram caminho para a análise do funcionamento dos governos democráticos, como aponta a análise detalhada sobre o tema realizada, por Octavio Amorim Neto (2006):
A definição de presidencialismo e dos poderes presidenciais Na segunda metade dos anos 1980, a ciência política redescobriu a questão clássica a respeito de qual seria o melhor sistema de governo. O ponto de partida foi um manuscrito de Juan Linz, ―Democracy, presidential or parliamentary: does it make a difference?‖, de 1987, que só viria a adquirir sua forma final e ser publicado em 1994.8 Esse texto desencadeou um extenso e intenso debate, cuja principal preocupação, como já dito anteriormente, tem sido saber qual o sistema de governo mais favorável à consolidação democrática. Entre
10 ABRANCHES, Sérgio, Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro, Dados, v. 31, n. 1, p. 21– 22, 1988. 18
os participantes de tal debate, cinco autores preocuparam-se especialmente com a definição precisa do presidencialismo em oposição ao parlamentarismo, nomeadamente, Lijphart; Linz; Sartori; e Shugart e Carey. 11
Tampouco teve Abranches qualquer pretensão de esgotar o debate sobre o tema, mas o modelo criado na combinação de presidencialismo, representação proporcional de lista aberta e sistema parlamentar fragmentado, acrescido da herança clientelista na política nacional ainda permeia as análises acadêmicas até hoje. Cabe aqui uma importante ressalva: Abranches não baseou seu artigo na atual Constituição Brasileira, como o próprio autor explicita em obras posteriores12, visto que ela ainda estava em fase embrionária no período de elaboração do mesmo, no entanto, na perspectiva do autor, com a Constituição Cidadã efetivada, muito pouco foi alterado no arranjo institucional brasileiro. Fato é que seu artigo não teria como analisar detalhadamente os principais instrumentos na relação entre Executivo e Legislativo, ou a viabilidade da governabilidade a ser instaurada no país frente ao presidencialismo de coalizão. E foi justamente a questão da governabilidade o foco da maior parte dos estudos do presidencialismo de coalizão brasileiro desde então. De modo geral, podemos falar em duas correntes principais: uma mais ―pessimista‖, que se detém sobre as fragilidades do presidencialismo de coalizão, principalmente baseada na indisciplina dos partidos políticos brasileiros, hiperfragmentação partidária e o alto custo transacional exigido do presidente para a aprovação de suas iniciativas legislativas (Barry Ames e Scott Mainwaring); e uma corrente mais ―otimista‖ que considera a viabilidade de um governo estável no cenário nacional, graças a coalizões, esta última corrente se volta para os mecanismos institucionais existentes e para a análise empírica do funcionamento do governo brasileiro (Figueiredo e Limongi, Carlos Pereira e Marcus Melo). Para as duas correntes citadas, a atuação dos partidos políticos e dos parlamentares brasileiros apresenta-se como um ponto central para a governabilidade. Para os ―pessimistas‖, o país tem baixas taxas de disciplina partidária, e os partidos não detêm ferramentas efetivas para punir seus membros por possíveis traições, dessa forma o Executivo ficaria refém dos interesses particulares dos parlamentares, tendo um alto custo transacional para a governabilidade. Já para os ―otimistas‖, os próprios normativos internos das casas legislativas criam barreiras para a
11 AMORIM NETO, op. cit., p.21 12 ABRANCHES, Sérgio, Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro, 2018. 19 atuação indisciplinada dos parlamentares, e o presidente dispõe de importantes dispositivos constitucionais que lhe conferem dominância sobre o poder de agenda. De forma geral, os estudos internacionais sobre o presidencialismo de coalizão brasileiro parecem se alinhar ao viés ―pessimista‖ com maior frequência, já os estudos nacionais costumam ter como base a obra de Figueiredo e Limongi. Em alinhamento aos ―otimistas‖, o artigo de Muller e Pereira (2002) traz avanços significativos para a discussão, ao demonstrar que países governados por coalizões não apresentaram necessariamente maiores graus de déficit orçamentário, que seriam esperados frente à lógica dos altos custos transacionais que envolveriam as negociações do Executivo com parlamentares indisciplinados. Outra abordagem analítica parece surgir como um meio-termo entre otimistas e pessimistas, nesse sentido, a obra de Amorim Neto (2006), propõe que governos majoritários e minoritários têm se alternado no Executivo brasileiro, trazendo ao cenário nacional tanto o modelo de coalizões estáveis de Limongi, quanto a dos parlamentares indisciplinados, dependendo do período e de outras variáveis, como tamanho do partido do presidente, existência de crise econômica, extremismo ideológico e taxa de coalescência. ―Como se conciliam, então, as visões otimista e pessimista? Resposta: elas são válidas, mas em momentos distintos da história recente.‖ 13 Também nesta linha conciliatória, temos os trabalhos mais recentes de Abranches (2018) e Aline Silva (2017), que propõem a análise de ciclos dentro do conceito de presidencialismo de coalizão. Em linhas gerais, são eles: ciclo centrípeto (harmonia entre o presidente e a coalizão), ambivalência (aumento da rivalidade entre os parceiros da coalizão) e ciclo centrífugo (paralisia decisória). Ou seja, um governo de coalizão pode começar estável com amplas maiorias e pouca rivalidade entre os membros da coalizão e se tornar custo em um governo de alto custo para atuação do executivo. Abranches analisa que o presidencialismo de coalizão seria composto por ciclos, gerados por conflitos intracoalizão e pela dinâmica macroeconômica e estrutural, principalmente onde se apresenta alta fragmentação partidária. Segundo ele, estes ciclos são chamados centrípeto, ―de ambivalência‖ e centrífugo, e a lógica deles tem se repetido em vários governos, como nos de Collor, Fernando Henrique Cardoso (FHC), Lula e Dilma. O princípio motor dos ciclos é a força central da Presidência, característico dos sistemas presidencialistas, que faria com que todo o conflito ocorresse
13 AMORIM NETO, op. cit., p.143 20
entre Congresso e Executivo, e, assim, a estabilidade da coalizão dependeria do poder de atração do presidente.14
Embora todos os trabalhos citados tenham criado um rico pano de fundo para esta análise, nosso principal embasamento teórico está nos trabalhos de Fernando Limongi e Argelina Figueiredo (1999), e Octavio Amorim Neto (2006), visto que os resultados encontrados em nossa análise de dados das Medidas Provisórias dialogam com os levantamentos empíricos realizados pelos autores citados.
14 SILVA, Aline Melquíades, Os ciclos do presidencialismo de coalizão e seus determinantes político-econômicos, Revista Brasileira de Ciência Política, n. 24, p. 57 21
3. As Medidas Provisórias e a relação Executivo x Legislativo
Conforme aponta Amorim Neto (2006), a primeira tarefa a ser tomada por um novo presidente é a definição da estratégia para realizar seus objetivos programáticos. De forma simplificada, podemos afirmar que o chefe do Executivo possui para isso duas alternativas ao seu dispor: os projetos de Lei ou as prerrogativas exclusivas do Poder Executivo. No Brasil, as altas taxas de sucesso e de dominância do Executivo sobre o Legislativo são geralmente atribuídas a alguns mecanismos institucionais que garantem ao Executivo o controle da agenda, de conteúdo e o controle distributivo. Com relação ao poder de agenda, citamos (1) o poder de solicitar urgência em seus projetos legislativos, (2) as Medidas Provisórias, que, além de terem vigência imediata, permitem o trancamento da pauta do Congresso. Quanto ao controle do conteúdo, temos (3) a iniciativa legislativa exclusiva do Executivo sobre questões administrativas e orçamentárias, e, por fim, sobre o controle distributivo, destacamos (4) o poder sobre o ritmo de liberação de recursos para emendas parlamentares e (5) a distribuição de cargos ministeriais e na administração pública em geral. Dessa forma, nos parece que, para a submissão de suas iniciativas legislativas, o presidente brasileiro se vê, na maioria das vezes, frente a uma escolha entre o Projeto de Lei e o ―decreto-lei‖ ou, no caso brasileiro, as Medidas Provisórias, como preconizado por Amorim. No entanto, o presidente tem vários mecanismos auxiliares que lhe permitem buscar o sucesso de suas iniciativas, não sendo a escolha por qualquer um desses mecanismos apenas pautada no desejo do chefe do Executivo por negociar ou não suas decisões com o Legislativo. Estes mecanismos institucionais são assegurados ao chefe do Executivo independentemente de sua filiação ou não a uma coalizão, por tanto, ainda que o presidente rejeite o governo de coalizão, ele possui mecanismo que lhe garantem exercer influência e pressão sobre as iniciativas legislativas, o que pode ser comprometido é a eficácia desses mecanismos, visto que os mecanismos distributivos pressupõe um cenário de negociação, e os mecanismos de agenda não garantem a aprovação de suas iniciativas. Neste cenário hipotético de um executivo sem coalizão, alguns dos outros mecanismos que a literatura aponta tradicionalmente como favoráveis ao Governo seriam completamente inutilizados. É o caso do alto índice de disciplina partidária e da centralização do processo decisório legislativo nas mãos dos líderes dos partidos. 22
Para compreendermos melhor esses dois dispositivos, precisamos entender por que eles seriam vantajosos ao Executivo. Limongi (2006) nos mostra que, para os parlamentares estarem submetidos ao líder do partido, traz poder de barganha com o Executivo, visto que os mecanismos internos das casas legislativas são feitos para minimizar a ação individual, dessa forma, um único parlamentar dificilmente constituiria uma ameaça ao poder Executivo, a fidelidade partidária lhe permite aumentar seu poder de barganha e prever o posicionamento de seus colegas, reduzindo custos de escolha. Quanto às vantagens que o Executivo obtém da fidelidade partidária e da centralização ao redor dos líderes dos partidos, Santos (2002) nos aponta o papel do presidente enquanto um ―maximizador de agenda‖ visto que a eleição do mesmo é nacional, ele precisa de um Congresso estável e cooperativo para que possa assegurar políticas públicas abrangentes e de amplo alcance para garantir seus interesses eleitorais. Ou seja, podemos depreender desta forma que um Congresso tomado pelos interesses localizados individuais dos parlamentares seria um grande empecilho para a agenda presidencial. Tal fato parece reforçar a importância do papel dos partidos políticos para a governabilidade, como figuras chaves para a existência das coalizões, sendo, portanto, de extrema importância para o trabalho aqui proposto, visto que o problema público analisado refere-se diretamente à possibilidade ou não de elaboração de políticas públicas fora da lógica das coalizões. Dessa forma, retomaremos alguns dos principais pontos consolidados na literatura sobre o papel dos partidos junto ao Legislativo na viabilização da governabilidade para identificação de possíveis pontos de tensão que a rejeição à coalizão pode impor ao Executivo. Fernando Limongi afirma que, ―No caso do Legislativo brasileiro, o princípio adotado para a distribuição de direitos parlamentares é partidário. A distribuição interna do poder em ambas as casas é feita de acordo com princípios de proporcionalidade partidária.‖ 15 O autor menciona ainda a composição proporcional da Mesa Diretora, a Presidência da Mesa e a composição proporcional das comissões técnicas como exemplos da distribuição partidária brasileira. Neste contexto, a figura dos líderes partidários é reforçada, não só a existência dos líderes é legitimada no Regimento Interno das duas Casas Legislativas, como é também reconhecida a
15 Ibid., p.28 23 existência do Colégio de Líderes, que tem importante atuação na definição da ordem do dia. Líderes têm assegurado os direitos à palavra, podem participar dos trabalhos de qualquer Comissão (sem direito a voto), orientam a votação de suas bancadas, indicam os representantes de sua bancada nas Comissões, podem requerer pedidos de urgência, determinar procedimentos de votação e solicitar pedidos de votação nominal, entre outras atribuições. Cabe aqui ressaltar que o Regimento Interno das duas instâncias legislativas garantem ao presidente a indicação de um parlamentar para exercer o papel de líder do governo em cada Casa Legislativa, e o líder nas duas instâncias poderá indicar vice-líderes para representação do governo, assegurando ao Executivo parte das prerrogativas dos demais líderes partidários, além dos mecanismos propostos anteriormente. Chegamos então ao papel das coalizões partidárias no legislativo, que são apontadas como um elemento essencial para o presidencialismo de coalizão, e são determinantes para o processo decisório legislativo, visto que o poder dos líderes é proporcional a sua bancada, são as alianças costuradas pelas lideranças que garantem a maioria nas votações, especialmente nas votações simbólicas, que viabilizam ou não o quórum para as decisões, e que efetivamente definem a aprovação ou não das matérias analisadas, conhecendo a composição plenária da instância legislativa e as coalizões formadas. Em um cenário de alta disciplina partidária, as votações tornam-se previsíveis, e o Executivo tem como antever com elevado grau de certeza a aprovação ou a rejeição de suas proposituras. Mais cedo no texto, destacamos as Medidas Provisórias como um dos instrumentos constitucionais que garantem ao governo a primazia legislativa sobre o Congresso, como herdeiras do ―decreto-lei‖ as medidas provisórias foram um ponto controverso da Constituição de 1988. Muitos legisladores encaravam as MPs como uma usurpação das atribuições do Legislativo, conforme descrito por Limongi e Figueiredo:
Novas democracias da América Latina introduziram ou mantiveram medidas que estendem os poderes legislativos emergenciais do executivo. Hoje, poderes equivalentes aos das medidas provisórias (MPs) instituída pela Constituição brasileira de 1988 vigoram em cinco outros países da região: Colômbia, Argentina, Chile, Peru e Equador. Essas medidas são usualmente vistas como mais uma característica do presidencialismo latino-americano, um resíduo autoritário herdado pelas novas democracias. O recurso sistemático à emissão de decretos com força de lei no ato de sua publicação, ao permitir que o executivo legisle sem o concurso do legislativo, atentaria contra o princípio básico da separação dos poderes. Sendo assim, fica por saber se estes regimes merecem ou não ser chamados de democracias. Ao mesmo tempo que, do ponto de vista normativo, se questiona a natureza das democracias que coexistem com esses instrumentos, a 24
concessão de tais prerrogativas é vista como quase inevitável. O argumento é o seguinte: no mundo moderno, dadas as múltiplas e crescentes funções que o governo é chamado a desempenhar, uma vez que se confronta cada vez mais com situações imprevisíveis em que é chamado a agir de forma rápida e ágil, e visto que é preciso evitar as crises motivadas por incapacidade do governo de agir de maneira pronta ou que se veja paralisado por conflitos internos, segue a conclusão de que o governo só será efetivo se o executivo for dotado de poderes legislativos excepcionais. Além disso, nos países latino-americanos, e especialmente no Brasil, com sistemas partidários fragmentados e de baixa disciplina interna, é por intermédio desses poderes que o executivo pode aumentar a capacidade de implementar uma agenda de governo.16
De modo geral, podemos falar em três visões análiticas principais quanto às Medidas Provisórias: a primeira delas, representada por Charles Pessanha e Eli Diniz, conecta-se à visão de instrumento de usurpação do Poder Legislativo em um Congresso fragilizado, sendo questionada também a participação dos burocratas de alto escalão na formulação das Medidas Provisórias; a segunda corrente análitica trata das medidas provisórias como uma forma de driblar as ineficiências do sistema político, segundo Amorim Neto e Tafner (2002), as Medidas Provisórias seriam utilizadas como ferramenta para impor as preferências do Executivo em governos minoritários; por fim, a terceira perspectiva, trazida por Figueiredo e Limongi, entende as Medidas Provisórias como um instrumento de Delegação, o Legislativo delega esse poder ao presidente de forma vantajosa para todos os envolvidos. Na versão de Limongi e Figueiredo, as coalizões têm um papel central para compreensão das Medidas Provisórias, os parlamentares aceitariam delegar parte do seu poder legislativo em troca de serem poupados de se posicionarem em assuntos impopulares que envolveriam um elevado custo político, dessa forma, as MPs trabalham a favor da coalizão governista, já que protegem os parlamentares de um apoio que os associa diretamente a uma medida impopular proposta pelo Executivo, como seria o caso de um Projeto de Lei submetido à votação nominal. Para o presidente, o instrumento representa uma ferramenta que lhe confere agilidade e previsibilidade ao processo legislativo, já que, com a regra do trancamento da pauta e o prazo para tramitação, era possível prever com alto grau de precisão quando uma matéria seria avaliada, ao mesmo tempo o governo é favorecido com o aumento de custos para rejeição já citado anteriormente. No entanto, as Medidas Provisórias não podem ser entendidas como um cheque em branco dado pelo Legislativo. Sistemas de contrapesos institucionais e políticos acompanham as
16 Ibid.,p.125 25 medidas provisórias, nos institucionais podemos citar o prazo de vigência das MPs, ao contrário do que acontecia com o Decreto-Lei, após o prazo de tramitação a Medida Provisória perde sua validade. Também citamos a impossibilidade de reedição das MPs e a proibição para que o Executivo submeta a mesma matéria no mesmo ano, dessa forma, o interesse de garantir a aprovação em tempo é do Executivo. Nos contrapesos políticos, destacamos que, para serem analisadas, as MPs são avaliadas por uma Comissão Mista que determina sua constitucionalidade, e elas podem receber emendas parlamentares, além do que, em última instância, a maioria é necessária para aprovação da Medida Provisória, de forma que, se o tema proposto não for negociado com a coalizão, a MP dificilmente será aprovada. Aqui temos nosso segundo ponto de divergência em relação a Amorim Neto (2006): embora sua análise sobre a maior utilização de mecanismos, como decreto-lei, em governos minoritários e com viés ideológico extremista pareça bastante adequado para análise da gestão Bolsonaro, os dados analisados neste estudo entram em conflito com modelo de Amorim. Não houve uma discrepância na emissão de MPs em 2019 em comparação aos governos anteriores que se justifique falar nas Medidas Provisórias como uma ferramenta de imposição sobre o Legislativo. Nesse sentido, tendemos a concordar com Limongi e Figueiredo. Outro item que merece nossa atenção é a atuação da Coalizão na tramitação das Medidas Provisórias. Além de possuírem o Controle de Agenda, que pode ser obstruído pelo trancamento da pauta, os líderes têm papel relevante na escolha da relatoria das MPs enviadas ao Congresso, visto que influenciam na composição das Comissões em cada uma das casas legislativas e, portanto, na escolha dos relatores da Medida Provisória, impactando em maior ou menor alterações no projeto original presidencial.
Primeiramente, deve-se levar em consideração que a tramitação das MPs envolve processos bastante concentrados (assim como nas comissões especiais abordadas na seção anterior), o que, tendo em vista os curtíssimos prazos de discussão, impõe uma capacidade de responsabilização extra aos relatores. Isso ocorre tanto pela característica do processo das MPs em si como pelo interesse e pressão do Executivo, em situações que podem direcionar encaminhamentos do tipo "aprovar sem acatar mudanças", "em algumas partes, podem-se abrir negociações" ou até mesmo "preciso de você para articular esses temas polêmicos e conciliar os interesses do Congresso e os nossos.17
17 SILVA, Rafael Silveira; ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de, Ainda vale a pena legislar: a atuação dos agenda holders no Congresso brasileiro, Revista de Sociologia e Política, v. 21, n. 48, p. 10, 2013. 26
Para esta análise, também consideramos bastante relevante o trabalho de Santos e Almeida (2011) sobre os fundamentos informacionais presentes na tramitação e na aprovação de Medidas Provisórias. Segundo os autores demonstram, as MPs têm maiores chances de serem aceitas pelo Legislativo, em detrimento dos Projetos de Lei, quando o ganho informacional trazido pela análise em uma Comissão for baixo em relação ao custo de espera do plenário, confirmando que o Executivo não é capaz de impor suas preferências quando elas estão distantes do legislador mediano. O autor também apresenta uma análise bastante expressiva sobre a composição das Comissões no Legislativo para análise dos projetos de Lei e os possíveis ganhos informacionais do plenário ao ter projetos de executivo avaliados por comissões compostas por membros da oposição, sempre que o custo para obter informações for apropriado. Entendemos que estender essa pesquisa para a indicação dos relatores das Medidas Provisórias é um campo ainda por se explorar. Por fim, precisamos acrescentar um último elemento à análise do papel das coalizões para governabilidade, as decisões do STF e do TSE sobre a inconstitucionalidade da cláusula de barreira e sobre a perda do mandato em caso de desfiliação para criação de novo partido político, respectivamente. Conforme demonstrado por João Paulo Bachur, as alterações na legislação citadas propiciaram a criação de um cenário de maior fragmentação partidária, em comparação àquele previsto na concepção do termo presidencialismo de coalizão. Sem a cláusula de barreira, partidos com qualquer grau de expressividade nas votações têm direito a participação parlamentar, incentivando assim a criação de novos partidos, ainda que pouco expressivos em matéria de votos. Como demonstra o autor, a infidelidade partidária é um traço histórico da democracia brasileira, até mesmo necessário para a sobrevivência política dos parlamentares, mas, até então, essa tendência era minimizada pela perda do mandato no caso de desfiliação, relegando as trocas de partidos aos períodos que antecedem as eleições. Com a decisão do TSE, a perda de mandato não ocorreria em casos de criação de um novo partido, logo temos mais um elemento chave que fomenta a criação de partidos no cenário de partidos em excesso: são 33 conforme consulta ao site do TSE realizada no dia 22/10/2020. O aumento no número de partidos é alarmante para as coalizões, conforme as palavras do autor: ―A interferência do poder judiciário nas regras para a composição das coalizões permitiu 27 o surgimento de novos partidos, dificultando a gestão da coalizão de governo. Quanto maior e mais diversa a coalizão governista, mais custosa se torna a implementação da agenda do poder executivo eleito.‖18 O cenário apresentado por Limongi, com uma clara divisão ideológica entre os partidos majoritários, parece não fazer mais sentido diante do cenário político atual. Como exemplo, citamos a coalizão firmada entre PT e PMDB, para os governos Lula e Dilma: nos trabalhos de Limongi, o PMDB era visto como de centro-direita, enquanto o PT era classificado como esquerda; no período analisado por Limongi, as coalizões entre o PT e o PSDB (centro-esquerda) foram muito mais frequentes do que aquelas entre PT e PMDB, o mais curioso é que, em ambas as gestões presidenciais, o PSDB foi o principal partido de oposição, colocando-se como centro- direita. Não podemos ignorar as mudanças nos arranjos políticos e na direção dos partidos ocorridas ao longo do tempo, que podem explicar este cenário, mas a situação é ainda mais crítica quando nos voltamos para as pequenas legendas que mudam frequentemente de coalizão, impossibilitando sequer uma classificação ideológica das mesmas. Por fim, contamos recentemente com um Judiciário mais atuante do que nunca nas discussões políticas, inclusive, por vezes, sendo acusado de legislar, e que não pode mais ser ignorado na composição da governabilidade. Passaremos então para a análise empírica do trabalho com as Medidas Provisórias e tentaremos identificar possíveis indícios da necessidade ou não de uma coalizão no cenário de fragmentação e de múltiplos atores em que estamos inseridos.
3.1. Aprovação de Medidas Provisórias
Desde a promulgação da Emenda Constitucional Nº 32, em 11 de setembro de 2001, as Medidas Provisórias tiveram o seu trâmite de aprovação significativamente alterado. Atualmente as MPs criadas pelo presidente devem ser encaminhadas para avaliação de uma Comissão Mista do Congresso Nacional e, sendo aprovadas, são encaminhadas para análise da Câmara dos Deputados e, por fim, ao Senado. As duas casas têm a prerrogativa de acrescentar emendas ao texto, caso em que o mesmo será remetido à outra Casa para aprovação (através de Projeto de
18 BACHUR, João Paulo. O guardião da coalizão: o STF e a fragmentação partidária. In:TORON ET AL.Decisões Controversas do STF - Direito Constitucional em Casos, p.13. Editora Forense, 2019. 28
Lei de Conversão - PLV), as Casas também podem aprovar ou rejeitar as medidas provisórias, e aprovar integral ou parcialmente o PLV proposto, caso em que o mesmo será remetido para sanção presidencial. As MPs têm validade de 60 dias, prorrogáveis por igual período, e caso não sejam votadas ou rejeitadas nesse prazo, não poderão ser encaminhadas novamente na mesma sessão legislativa. Também cabe destacar que, passados 45 dias sem votação, as medidas provisórias passam a trancar a pauta da Casa Legislativa onde se encontram. Outra alteração importante a ser considerada é que a Emenda Constitucional Nº32 acabou com a reedição das medidas provisórias, fator que gera assimetrias para análise de medidas provisórias antes e depois da Emenda. Isto posto, para fim desta análise, somente serão consideradas as Medidas Provisórias emitidas após a promulgação da EC Nº32, dessa forma, quando nos referimos aos dados de 2002 são apenas aqueles elaborados nas novas normas de tramitação. Conforme aponta Fernanda Machiaveli, em sua análise sobre as alterações trazidas pela EC N32, a mudança trouxe mais complexidade nos trâmites e o aumento dos custos transacionais para a aprovação de Medidas Provisórias, já que, se rejeitadas ou não votadas a tempo, a proposta não poderá ser reintroduzida. O trâmite atual também permite que a oposição solicite a votação nominal com mais facilidade, o que pode aumentar os custos políticos da aprovação em caso de propostas impopulares. Ainda assim, as medidas provisórias têm sido amplamente utilizadas, até com mais intensidade, após a alteração trazida pela Emenda. Parte dos motivos que explicam essa aparente contradição está no fato de que o Executivo detém maior controle sobre a agenda do Legislativo perante a possibilidade de trancamento de pauta. As Medidas Provisórias também trazem mais previsibilidade no tocante aos prazos de tramitação em comparação a um Projeto de Lei, visto que as primeiras têm prazo para serem analisadas e são prioridade na pauta mediante ao trancamento, além da vantagem inerente do instrumento de entrar em vigor automaticamente. Como aponta Machiavelli: “A nova regulamentação das medidas provisórias alterou os incentivos e constrangimentos ao comportamento tanto do governo quanto da oposição. 29
Entretanto, não mudou o fato de que, sempre que houver uma maioria contrária, a medida provisória será derrubada.”19 Como as possíveis interpretações teóricas sobre o uso de Medidas Provisórias na relação Executivo x Legislativo já foi tratada no capítulo anterior, não nos deteremos novamente sobre o assunto. Por agora, consideramos apenas que as Medidas Provisórias são um instrumento legislativo útil, mas potencialmente perigoso para o Executivo, que, em caso de não deter a maioria do Legislativo, pode ver pontos importantes de sua agenda bloqueados. Nossa análise passará então a se debruçar sobre a relação do atual governo Bolsonaro com o uso de Medidas Provisórias, relação amplamente divulgada na imprensa conforme explicitado no trecho a seguir: “Em meio à pandemia do novo coronavírus, o governo do presidente Jair Bolsonaro se tornou recordista na edição de medidas provisórias (MPs) desde o início dos anos 2000, quando as atuais regras para edição e tramitação desse tipo de norma entraram em vigor”20. Destacamos também que o uso das Medidas Provisórias pelo governo Bolsonaro torna-se mais emblemático na medida em que consideramos a tentativa do presidente, atualmente sem partido, de governar sem uma coalizão, e, de fato, mais do que um discurso eleitoral, vemos marcas claras desta rejeição à coalizão na análise das MPs do primeiro ano de governo Bolsonaro. Iniciaremos nossa análise com a contextualização pelo comparativo anual de Medidas Provisórias Emitidas de 2002 a 2019, trazida pelo quadro abaixo (f.1):
19 OLIVEIRA, Fernanda Machiaveli Morão de. Medidas provisórias: os efeitos não antecipados da EC 32 nas relações entre Executivo e Legislativo, 2009, pág.111 20 SAID, Flávia. Com pandemia, governo Bolsonaro edita mais MPs que Lula, Dilma e Temer. 2020 30
(fig. 1, fonte Palácio do Planalto)
De forma geral percebemos uma tendência de queda no número de MPs criadas a partir de 2007, com 48 Medidas Provisórias criadas em 2019, ou números do governo Bolsonaro não são tão impactantes, sendo até menores do que os do governo Temer, e comparáveis aos anos do 1º mandato de Dilma Rousseff, que, apesar de estar na coalizão majoritária, enfrentou problemas constantes de descontentamento em suas bases, sendo vista por muitos como pouco apta para política das coalizões.
31
4. “A Nova Política”
O ano de 2019, marca o primeiro ano de governo Bolsonaro, quando encontramos o presidente eleito em seu momento mais combativo, sua postura parece mudar muito pouco em relação àquela adotada pelo candidato Bolsonaro. Disputa entre os poderes são frequentes, e as falas agressivas de Bolsonaro o afastam cada vez mais de possíveis aliados e da sua base de apoio no PSL, culminando com sua saída do partido em novembro e a tentativa fracassada de criação de um novo partido, deixando o presidente ainda mais isolado. Esse contexto é fundamental para nos ajudar a compreender os números apresentados pelos quadros abaixo:
(fig. 2 fonte: Palácio do Planalto) 32
(fig.3 fonte: Palácio do Planalto)
(fig.4 fonte: Palácio do Planalto)
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Como os gráficos apontam, o governo Bolsonaro teve em 2019 a menor taxa de MPs aprovadas desde a EC Nº32. Ao todo, 23 das MPs criadas expiraram, 2 foram revogadas e 1 foi rejeitada, o que não ocorria desde 2015. Conforme aponta a reportagem do jornal Estadão: ―Fechado o primeiro ano de seu mandato, Bolsonaro é o presidente, desde a redemocratização em 1988, com menor número de MPs sancionadas no primeiro ano de gestão.” 21 Devido ao alto número de MPs expiradas na gestão Bolsonaro, maior do que rejeitadas ou aprovadas, e para descartar a hipótese de que as Medidas Provisórias tenham expiradas apenas por falta de tempo suficiente para sua análise, como no caso de um ano de pauta legislativa excepcionalmente intensa, mapeamos o tempo de tramitação das Medidas Provisórias aprovadas. A análise do tempo de tramitação das Medidas Provisórias considera a data da Medida Provisória e a data da aprovação da respectiva Lei criada, calculando o tempo para que uma MP passe por todo processo de aprovação até ser convertida em Projeto de Lei. Para essa análise, apenas as Medidas Provisórias aprovadas no primeiro ano de cada gestão, desde a EC Nº32, foram consideradas, por essa lógica o ano de 2002 foi adotado como representativo do segundo mandato FHC. Entendemos que a análise do tempo de tramitação está sujeita a diversas variáveis, como a data de publicação das MPs, já que Medidas submetidas perto do fim do ano terão seu prazo de tramitação afetado pelo recesso parlamentar; transformação da MP em PLV (Projeto de Lei de Conversão), o que altera os prazos de vigência; e também o próprio tempo que cada presidente leva para sancionar os dispositivos legais, já que, neste levantamento, consideramos o intervalo entre a submissão da MP e a data de criação da Lei, e não apenas os dias de tramitação no Legislativo. Dessa forma, as informações abaixo serão relevantes apenas para identificação de possíveis discrepâncias entre o governo Bolsonaro e as demais gestões, que poderiam indicar um ano atípico com o Legislativo sobrecarregado.
Dias de Tramitação MPs Convertidas em Lei Ano Média Mediana 2002 113 118 2003 97 99 2007 114 117
21 LUZ, Joyce; GOMES, Luiz Alberto. As Medidas Provisórias do primeiro ano de governo do presidente Jair Bolsonaro: descaso e inabilidade política?. 2020. 34
2011 148 142 2015 138 138 2017 153 154 2019 155 151 (fig.6 fonte: Palácio do Planalto)
* O ano de 2017 foi considerado como primeiro ano de gestão Temer. Já 2002 foi considerado por ser o primeiro ano após a EC Nº32
(fig.6 fonte: Palácio do Planalto)
Como podemos perceber o tempo de tramitação não apresentou nenhuma grande variação na gestão Bolsonaro, o presidente não emitiu um número alto de MPs comparativamente a outros governos, tão pouco o ano de 2019 apresentou qualquer situação excepcional ou mudança nos trâmites legislativos que justifiquem tantas MPs expiradas. Sendo assim, consideramos que a explicação para a baixa aprovação de Medidas Provisórias do primeiro ano de governo Bolsonaro não pode ser associada a fatores puramente procedimentais. Parece razoável afirmar que a baixa efetividade na aprovação das Medidas Provisórias do governo Bolsonaro está relacionada diretamente à articulação política do governo, hipótese que 35 não traz nenhuma surpresa para os pesquisadores da área, já que, como sustentado pela literatura, o sucesso nas iniciativas legislativas presidenciais dialoga diretamente com a capacidade do mesmo de formar maiorias que atuem como sua base de apoio no Legislativo. Sem dúvida, outros fatores atuam na aprovação ou não de uma MP, como sua aproximação da agenda e preferências dos parlamentares, mas esses fatores incidem individualmente sobre a análise de cada MP, não alterando significativamente os resultados encontrados numa análise macro. Deteremos-nos agora, sobre o impacto gerado pela não aprovação das Medidas Provisórias propostas pelo governo, destacamos que entre as MPs expiradas de 2019, se encontram projetos de importância ideológica e econômica para o Governo Bolsonaro, que passaremos a analisar mais detalhadamente. Entre as derrotas mais significativas do Executivo, temos a MP Nº 914, que dispõe sobre o processo de escolha dos dirigentes das universidades Estaduais, e que foi encabeçada pelo então Ministro da Educação Abraham Weintraub, um dos grandes pilares da chamada ―ala ideológica do governo‖. A Medida foi criada em meio a um discurso de desvalorização das universidades públicas, como espaços de difusão do comunismo e de costumes progressistas (como aborto, consumo de drogas, ideologia de gênero e abertura sexual), passaram a ser vistas pelo governo como inimigas da sociedade, sendo sustentadas pelo dinheiro público e transgredindo valores caros à ―família tradicional brasileira‖. Nesse contexto, ter maior controle sobre os dirigentes seria um trunfo ideológico importante para o governo, no entanto, a MP também expirou. Também cabe mencionar a MP Nº 904, que dispõe sobre a extinção do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres - DPVAT e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais Causados por Embarcações ou por suas Cargas - DPEM, essa medida foi altamente divulgada pelo presidente Jair Bolsonaro como uma forma de acabar com a corrupção e isentar as pessoas de um pagamento, a seu ver, desnecessário: ―Quem quiser fazer um seguro pode procurar a seguradora; tudo o que é obrigatório não é bom‖ 22. A medida foi alvo de disputa entre o presidente e o STF, já que a mesma foi suspensa pelo STF e posteriormente expirou. Por fim, gostaríamos de destacar a trajetória da Medida Provisória nº 905, de 11 de novembro de 2019, que institui o Contrato de Trabalho Verde e Amarelo e altera a legislação
22 VEJA. Bolsonaro sobre fim do DPVAT: ‗Quem quer seguro pode procurar seguradora‘.Veja.2019. 36 trabalhista. Essa MP apresenta uma peculiaridade em relação àquelas anteriormente citadas, ela foi revogada pelo próprio presidente Bolsonaro através da MP Nº955 de 20 de abril de 2020. O projeto da Carteira de Trabalho foi um dos destaques do plano de governo de Bolsonaro, ainda durante o período eleitoral de 2018. Em um trecho do Plano ―O Caminho da Prosperidade‖, o então candidato apresenta o programa como uma de suas principais medidas para a economia: Criaremos uma nova carteira de trabalho verde e amarela, voluntária, para novos trabalhadores Assim, todo jovem que ingresse no mercado de trabalho poderá escolher entre um vínculo empregatício baseado na carteira de trabalho tradicional (mantendo o ordenamento jurídico atual ou uma carteira de trabalho verde e amarela (onde o contrato individual prevalece sobre a CLT, mantendo todos os direitos constitucionais)23
A revogação ocorre quando na iminência da expiração da MP original do projeto, o governo opta, assim, pela revogação do dispositivo para evitar que a matéria não pudesse ser submetida por mais um ano. Sobre o tema, Bolsonaro afirma que: ―Diante da iminente caducidade da MP 905, optei por revogá-la, mediante entendimento com o Presidente do Senado‖.24 Na mesma linha, a exposição de motivos para a submissão da MP Nº 955 estabelece que: ―Portanto, considerada a inexistência de óbice jurídico à proposta e sendo necessário prazo mais adequado para a apreciação do Senado Federal e face à exiguidade, impõe-se, imperiosa e urgentemente, a adoção da proposta de Medida Provisória em anexo.‖25 Cabe citar que a MP Nº 905 foi uma das poucas Medidas Provisórias do Governo que chegou a ser analisada em uma das Casas Legislativas, com uma votação apertada, o projeto que sofreu diversas alterações foi aprovado na Câmara. No entanto, não haveria tempo hábil para que a MP fosse avaliada pelo Senado. A análise da tramitação da MP Nº 905, representa bem a trajetória de Bolsonaro com o presidencialismo de coalizão. Apresentando-se primeiramente como um ―outsider‖ das altas instâncias de decisão política, o presidente parece desconhecer os mecanismos necessários à governabilidade e, dessa forma, começa uma cruzada midiática contra as lideranças e as coalizões tachadas de ―velha política‖, não antecipando os custos transacionais de suas posições. Afinal, em um Congresso bastante previsível, como apontado por Limongi e Figueiredo,
23 BOLSONARO, op.cit., p.64, 2018. 24 IRAJÁ, Victor. Por que Bolsonaro revogou a MP da Carteira Verde e Amarela. Veja. 2020. 25 BRASIL. Medida provisória n.º 955, de 20 de abril de 2020. 37
Bolsonaro insiste em enviar uma de suas principais propostas, sem contar com o apoio necessário para garantir a priorização de agenda e aprovação da mesma. Podemos justificar a escolha do governo de submeter o projeto como uma MP, pois a aprovação seria ainda mais lenta através de um projeto de Lei e enfrentaria os mesmos obstáculos para formação da maioria necessária para aprovação do tema, no entanto o custo transacional pela derrota de uma MP é alto, impedindo a matéria de ser novamente submetida por um ano inteiro. Nesse ponto, podemos identificar outro aspecto relevante desta gestão: sem a coalizão, Bolsonaro encontra dificuldades para saber quando o momento é adequado para a aprovação de suas iniciativas, já que as negociações necessárias não são costuradas com as lideranças da coalizão previamente ao envio. Como ficou evidente nos dados analisados, o primeiro ano do governo Bolsonaro sofreu duras derrotas em suas tentativas de legislar por optar pela não formação de coalizão. Os constantes embates do presidente com membros do Legislativo, inclusive os respectivos presidentes das Casas Legislativas, tornaram o governo pouco eficiente no ambiente legislativo.
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5. Políticas Públicas e as Medidas Provisórias
Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo ou um conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.26
A definição de políticas públicas fornecida por Maria Dallari Bucci traz em sua concepção um aspecto bastante importante e frequentemente esquecido por nossos representantes políticos, a ideia de um ―processo juridicamente regulado‖, ou seja, para fazer políticas públicas é preciso seguir os regramentos jurídicos e constitucionais, as chamadas ―regras do jogo‖. Mais do que apenas vontade e boas ideias, a criação de políticas públicas efetivas pressupõe o conhecimento e o reconhecimento das instâncias decisórias e limitações jurídico-institucionais por seu formulador. Nesse sentido, o sistema de pesos e contrapesos que permeia as relações entre os poderes Executivo e Legislativo têm um papel de destaque na criação das políticas públicas brasileiras, os chefes do executivo dependem da aprovação de suas políticas públicas pelo Legislativo para que possam implementar seu programa de governo, como formulado por Leonardo Secchi:
Os políticos são atores fundamentais no processo de políticas públicas. Quando estão investidos de cargos no Executivo ou no Legislativo, possuem legitimidade para propor e fazer acontecer políticas públicas de grande impacto social.27
A afirmação de Secchi parece especialmente adequada para pensarmos as políticas públicas no âmbito executivo federal, visto que, como discutido anteriormente em nossa análise, para garantir seu papel como maximizador de agenda e a realização de políticas públicas nacionais, o presidente precisa que suas iniciativas legislativas sejam aprovadas. Em outras palavras, para que o executivo possa fazer políticas públicas, ele precisa legislar. Logo, o sucesso na aprovação legislativa das políticas públicas nos parece uma parte fundamental do ciclo de políticas públicas criado pelo autor. Em nossa análise, a aprovação legislativa está relacionada as etapas de ―formulação de agenda‖, quando considerada a
26 BUCCI. Maria P. Dallari. O conceito de política pública em direito. Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico, São Paulo, Saraiva, 2006, p. 38-39. 27 SECCHI, L. Políticas Públicas : conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2. ed. São Paulo, :. Cengage Learning Brasil, 2013. 39 perspectiva das ciências políticas de ―poder de agenda‖, onde tem início, e à ―tomada de decisão‖, onde se concretiza, precedendo a fase de ―implementação‖ no modelo trazido por Secchi. A grande singularidade nas políticas públicas apresentadas como Medidas Provisórias parece estar justamente na relação entre as etapas citadas acima. Claramente a Medida Provisória, antes de ser submetida ao Congresso, passa pelo processo de formulação de agenda e tomada de decisão, mas, ao ser publicada, a MP passa diretamente à implementação, no entanto, pelo próprio processo legislativo, ela ainda deverá disputar espaço na agenda do Legislativo e passar pela tomada de decisão dos parlamentares para que seja confirmada. Dessa forma, as políticas públicas passam a serem implantadas antes de esgotarem a etapa de tomada de decisão, conforme ilustrado abaixo:
Nesse processo, os riscos para a continuidade dessas políticas públicas são óbvios, no entanto, os altos índices de aprovação de Medidas Provisórias que detectamos desde 2002 e a boa taxa de disciplina partidária acabam minimizando esses riscos inerentes ao modelo do instrumento provisório. 40
Conforme apontamos anteriormente, em seu primeiro ano de governo, Jair Bolsonaro optou por não contar com o apoio de uma coalizão e se envolveu em diversos conflitos com os demais poderes, o que aumentou consideravelmente sua taxa de fracassos com Medidas Provisórias relevantes. Neste contexto, quando Bolsonaro envia para o Congresso a MP Nº 895, que endereça o projeto de criação da ―ID Estudantil‖, os riscos transacionais para aprovação da política são altos e acabam se confirmando em uma das mais significativas derrotas no que se refere a políticas públicas da gestão Bolsonaro, como analisaremos mais detalhadamente adiante.
5. 1. O Projeto “ID Estudantil”
A MP Nº 895 foi publicada no Diário Oficial em 09 de setembro de 2019 e propunha a alteração da Lei nº 12/933, de 26 de dezembro de 2013, que dispõe sobre o benefício do pagamento de meia-entrada para estudantes, idosos, pessoas com deficiência e jovens de quinze a vinte e nove anos comprovadamente carentes em espetáculos artístico-culturais e esportivos, e dá outras providências. No mesmo dia de sua publicação, a MP e teve seu calendário definido pela Mesa Diretora do Congresso Nacional, data também da elaboração do cronograma original para sua tramitação, o calendário previa prazo para apresentação de emendas à Comissão Mista da Medida Provisória n° 895 até o dia 17 do mesmo mês, nesse período foram submetidas 163 emendas, e foi elaborada a Nota Técnica nº 30/2019, da Consultoria de Orçamento e Fiscalização da Câmara dos Deputados, referente a MP citada, no entanto, a Comissão Mista nunca chegou a ser instalada, tendo a MP Nº895 expirado em 17/02/2020, sem sequer ser analisada pela Comissão Mista. O projeto havia sido criado pelo MEC e defendido largamente na imprensa pelo então ministro Abraham Weintraub, e surge como uma represália política às Associações Estudantis responsáveis pela organização dos protestos contrários às políticas educacionais da gestão Bolsonaro, bem como endereçados contra o próprio ministro e o presidente. O caráter de confronto da proposta foi inclusive acentuado pela equipe do governo em diversas ocasiões, o próprio presidente afirma que: "Essa lei de hoje, apesar de ser uma bomba, é muito bem vinda, vem do coração. E vai evitar que certas pessoas, em nossas universidades, 41 promovam o socialismo. Socialismo esse que não deu certo em lugar nenhum do mundo, e devemos nos afastar deles"28. O ministro da Educação segue na mesma linha: ―Acabou o monopólio da UNE‖, disse o ministro. A União Nacional dos Estudantes (UNE) continua podendo emitir as carteirinhas, como fez ao longo dos anos, mas o aplicativo permite a emissão sem custos para o estudante.‖ 29 A política pública criada pelo MEC tinha como objetivos criar e fornecer carteirinhas estudantis digitais gratuitas para os estudantes, sem o intermédio de associações estudantis, e a formação de banco de dados estudantis próprio para a iniciativa, privando as entidades estudantis de sua principal fonte de verba. Cabe citar que o discurso sobre o ―Monopólio da UNE‖ não é desconhecido aos parlamentares. Desde 2013, ano de promulgação da Lei que regula o benefício da meia-entrada, a Câmara dos Deputados recebe projetos de Lei propondo a alteração dos artigos que estabelecem quais associações estudantis podem emitir o documento de identificação estudantil, e, por vezes, vemos na justificativa destes projetos o entendimento de que a Lei cria um monopólio que beneficia poucas entidades ligadas a partidos políticos. O fenômenos de apropriação das matérias legislativas é bastante frequente, seja do legislativo sobre o executivo ou o inverso, conforme apontam os autores Suely Araújo e Rafael Silva: O fenômeno da apropriação da agenda é verificado quando projetos de lei ou medidas provisórias do governo são inspirados em propostas que tramitam no Parlamento. A apropriação pode assumir diferentes feições e graus, variando da simples abordagem nas proposições do Executivo de políticas que estavam anteriormente sendo tratadas pelo Congresso até a adoção de cópias literais de dispositivos ou de proposições legislativas em trâmite. Com isso, também se contrapõe a noção de que as matérias de interesse do Executivo têm origem exclusivamente dos órgãos da administração pública (Silva & Araújo, 2010). Excetuando-se as proposições caracterizadas como de iniciativa exclusiva do Presidente da República, constata-se que, no período de 1995 a 2010, 18,5% das medidas provisórias e 40% dos projetos de lei do Executivo surgiram por meio da apropriação da agenda do Legislativo (Araújo & Silva, 2012).30
Com base no fenômeno de apropriação previsto pelos autores, achamos relevante mencionar o PL 8919/2017 de autoria do deputado federal Luciano Bivar - PSL/PE, o PL foi
28 RODRIGUES, Mateus.Bolsonaro assina MP que cria carteirinha estudantil digital, emitida pelo governo. Globo Educação G1.2019 29 JOVEN PAM, ‗Acabou o monopólio da UNE‘, diz Weintraub sobre ID Estudantil. Jovem Pan. 2019 30 SILVA, Rafael Silveira; ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de. Ainda vale a pena legislar: a atuação dos agenda holders no Congresso brasileiro. p.6 42 submetido à análise em abril de 2017, antecedendo em aproximadamente 2 anos a MP analisada. Na justificativa do projeto, o monopólio é novamente citado:
Atualmente estas são emitidas por um conjunto restrito de entidades estudantis, entre as quais se destaca a União Nacional dos Estudantes (UNE). A presente proposição não visa, de modo algum, impedir que a UNE proceda a emissão de carteiras. Entretanto, visa evitar monopólios não justificáveis em vista de alguns princípios consolidados na legislação brasileira. A UNE poderá fazê-lo, mas também outras associações estudantis.31
O PL de Luciano Bivar não foi o primeiro a tratar do tema. Como dito antes, existem projetos de 2013 e outros projetos, como o PL 9775/2018, de autoria de Sóstenes Cavalcante - DEM/RJ, já prevê inclusive a criação do ―Documento de Identificação Estudantil (DIE) como comprovante da condição de estudante, emitido de forma digital, gratuito e com validade em todo o território nacional‖. Como podemos ver, a MP 895 não tem um caráter inovador frente às discussões legislativas, mas o que mais nos chama a atenção é o projeto de Luciano Bivar, presidente nacional do PSL, partido pelo qual Bolsonaro se elegeu, e do qual apenas se desfiliou em novembro, dois meses após a criação da MP. Com relação ao aspecto de políticas públicas, o projeto ―ID Estudantil‖ contou com um investimento considerável do MEC, foi o 3º projeto da pasta de educação que mais recebeu recursos, tendo sido gastos aproximadamente 2,5 milhões de reais apenas para a publicidade do projeto, além disso, foi firmado contrato com a SERPO para o desenvolvimento do aplicativo e sua disponibilização com validade para 12 meses pelo valor total de 12.6 milhões32, mais as taxas de emissão por carteirinha, que tem um custo de 15 centavos para o governo. No site oficial criado pelo MEC para divulgação do ―ID Estudantil‖, o governo afirma que foram emitidas 424.787 carteirinhas até o dia 16 de fevereiro de 2020, com um custo total de R$ 63.718,05 para o governo. Diante dos dados levantados, podemos estimar que o governo gastou por volta de 15 milhões de reais com o projeto, fora os investimentos políticos feitos pela equipe de Bolsonaro, e as derrotas sofridas pelo governo: citamos aqui principalmente a emissão da carteirinha física, que seria realizada pela Caixa no projeto original e que é posteriormente descartada, e o banco de dados do INEP que seria utilizado para subsidiar o banco de dados do projeto. Frente à recusa da
31 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei da Câmara dos Deputados de nº8919/2017, de 2017.Altera os §§ 2º,4º e 6º do art. 1º e o §2º do art.2º da Lei nº 12.933, de 26 dezembro de 2013. 32 Dados retirados de SALDAÑA, op.cit., 2020. 43 instituição em fornecer os dados solicitados pelo governo, a diretoria e o jurídico da instituição sofreram com diversas demissões, gerando um desgaste político e institucional. Não cabe nesta análise avaliar o conteúdo do projeto, mas sim o custo financeiro e político que a derrota trouxe à gestão Bolsonaro. Também consideramos o uso inadequado dos recursos governamentais na política, foi temerário tamanho investimento em um projeto que ainda estava sujeito à aprovação, e a Lei das Medidas Provisórias impede que a iniciativa seja retomada ainda em 2020. Consideramos o caminho legislativo do projeto ID Estudantil bastante significativo para a exemplificação das relações entre o Executivo e o Legislativo, podemos identificar seu surgimento embrionário como iniciativa do próprio Legislativo, que, até o momento, ainda está em tramitação, tendo sido aprovada por 2 relatores, arquivado e reaberto na troca de legislatura, o processo de aprovação tradicionalmente moroso de iniciativa dos próprios parlamentares, pode ter sido transformado em Medida Provisória para ganhar agilidade e ter seus custos de aprovação reduzidos. Os próprios formuladores da política sabiam que se tratava de uma ―bomba‖. Ao expirar, o projeto volta a tramitar na Câmara convertido em 7 PLs diferentes que foram anexados ao projeto de Bivar e agora aguardam nova análise do relator para sua continuidade. Sendo assim, para melhor compreendermos o processo que levou a MP Nº 895 a expirar, elaboramos uma análise de stakeholders com os principais envolvidos com o projeto da MP. Em nossa análise, a posição dos stakeholders foi baseada em declarações para a imprensa, registros documentais e alinhamentos políticos, não se constituindo como evidência do posicionamento pessoal de cada indivíduo ou organização aqui mencionada. Desta forma, optamos por não incluir entre os stakeholders definidores de contexto clássicos, como os meios de comunicação, visto que a posição da mídia para o caso tratado estava condicionada a outros fatores que extrapolam o escopo do projeto em si, como o alinhamento político da instituição, o que impede identificação de posicionamento comum. Também não foi considerado o parlamentar mediano, já que a MP não chegou a ser votada em nenhuma das casas legislativas, o que inviabiliza a definição de qualquer posicionamento, pela mesma razão foram suprimidas as lideranças partidárias.
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QUADRO 2 – Análise de Stakeholders Projeto ―ID Estudantil‖
ENVOLVIMENTO CLASSIFICAÇÃO STAKEHOLDER PARTIDO POSIÇÃO INTERESSE INFLUÊNCIA PAPEL NO PROJETO Presidente Jair Bolsonaro PSL Proposição da MP Favorável Alto Alto Player Ministro da Abraham Apartidári Responsável pelo Favorável Alto Alto Player Educação Weintraub o Projeto Presidente Definidor de Câmara dos Rodrigo Maia DEM/RJ Agenda da Câmara Contrário Alto Alto Player Deputados dos Deputados Definidor de Definido Presidente do Davi DEM/AP Agenda Senado e Neutro Baixo Alto res de Senado Alcolumbre Congresso Contexto Eduardo Líder do governo Parlamentar MDB/TO Alto Alto Player Gomes no Congresso Favorável Líder da minoria Parlamentar Carlos Zarattini PT/SP Alto Alto Player no Congresso Contrário Proposição de PL Presidente sobre o tema Luciano Bivar PSL/PE Favorável Alto Alto Player Nacional do PSL (Possível Articulador) Reapresentação Pedro Cunha da MP como Alto Parlamentar Lima PSDB/PB projeto de Lei Favorável Baixo Sujeitos 45
4585/2020 Reapresentação da MP como Parlamentar Hildo Rocha MDB/MA Favorável Alto Baixo Sujeitos projeto de Lei 352/2020 Reapresentação da MP como Alto Capitão REPUBLIC projeto de Lei Parlamentar Alberto Neto /AM 807/2020 Favorável Baixo Sujeitos Reapresentação Professor da MP como Parlamentar PSL/RJ Favorável Alto Baixo Sujeitos Joziel projeto de Lei 1937/2020 Reapresentação da MP como Alto projeto de Lei Parlamentar Weliton Prado PROS/MG 383/2020 Favorável Baixo Sujeitos Reapresentação da MP como Parlamentar Daniel Silveira PSL/RJ Favorável Alto Baixo Sujeitos projeto de Lei 281/2020 Reapresentação da MP como Alto AVANTE/ projeto de Lei Parlamentar Fernando Borja MG 416/2020 Favorável Baixo Sujeitos Encaminhou ofício cobrando REPUBLIC nomeação da Parlamentar Hélio Costa Favorável Alto Alto Player /SC Comissão Mista (Possível Articulador) Afetada direta e Não se Associação negativamente Alto Alto Player aplica Estudantil UNE pela MP Contrário Afetada direta e Associação Não se UBES negativamente Contrário Alto Alto Player Estudantil aplica pela MP Afetada direta e Não se Associação negativamente Alto Alto Player aplica Estudantil ANPG pela MP Contrário Estudantes que tenham direito Não se Beneficiários da Sociedade Civil aos benefícios Alto Baixo Sujeitos aplica política da meia- entrada Favorável 46
Ainda que sejam consideradas as limitações da análise, acreditamos que ela pode trazer luz a alguns pontos interessantes que reforçam nossos pressupostos teóricos, fica evidente que isoladamente os parlamentares têm pouco poder de atuação. Mesmo contando com 7 reapresentações, o interesse de agenda ou ideológico dos parlamentares não é suficiente para levar o projeto ID Estudantil à discussão em plenário, nem como PL nem como MP. O poder de formulação da agenda e o próprio mecanismo extraordinário da Medida Provisória não foi o suficiente para o presidente impor o seu viés frente à preferência parlamentar. Sem o apoio e a negociação com as lideranças, o projeto fracassa. Retomamos o argumento de Amorim Neto (2006) sobre a escolha do mecanismo legislativo representar a disposição ou não do presidente tomar decisões negociadas com a maioria. Em nosso caso de estudo, consideramos que as tentativas de reapresentação do projeto representam mais iniciativas individuais parlamentares do que uma iniciativa orquestrada pelo Executivo, de fato, apesar do Ministro da Educação a época anunciar que a proposta seria encaminhada como um PL, nenhum projeto sobre o tema foi de iniciativa do Executivo. A não submissão de um PL presidencial nos parece bastante lógico, considerando que, sem uma alteração profunda nas bases de apoio e formação de uma coalizão majoritária, dificilmente o projeto teria um fim diferente da MP. Destacamos também o papel do presidente da Câmara Rodrigo Maia com um dos mais importantes players contrários ao projeto. Maia demonstrou uma excelente capacidade de articulação na aprovação da Reforma da Previdência, e parece ter sido igualmente eficiente ao barrar a agenda do executivo à qual ele foi declaradamente contrário. Embora o projeto não tenha sido efetivamente apreciado pelo Congresso, e, portanto, a atuação de Maia não possa ser analisada, consideramos bastante provável que o presidente da Câmara tenha atuado nos bastidores do projeto, visto que o mesmo já havia afirmado anteriormente que não negociaria com Weintraub, um representante do grupo da ―bandeira do ódio‖.33 Já com o presidente do Senado, optamos por classificar sua posição frente ao projeto como neutra, já que ele não se manifestou publicamente sobre o tema, seu grau de interesse foi
33 MORALES, Juliana. Projeto do MEC, carteirinha digital deve morrer antes mesmo de nascer. Guia do Estudante. Abril, 2020.
47 determinado como baixo, pois o mesmo também é o presidente da Mesa do Congresso Nacional e detém, assim, um importante poder de agenda no Congresso, e foi aguardando avaliação no Congresso que a MP expirou, consideramos que Alcolumbre não demonstrou interesse no projeto. A classificação dos líderes do governo e das minorias no Congresso como players e não definidores de contexto se deu porque, embora as lideranças não tenham se engajado para a viabilização da aprovação da MP, têm pela própria posição que ocupam um interesse inerente pelas iniciativas do Executivo. Quanto aos stakeholders diretamente afetados pela MP, justificamos a classificação das Associações Estudantis enquanto players relevantes ao processo, visto que muitas dessas associações têm articulação política e são capazes de influenciar a opinião pública, em especial a do público-alvo do projeto. Elas também detêm considerável poder de mobilização através de protestos e outras manifestações, e podem atuar como um importante grupo de pressão. Quanto à classificação dos estudantes enquanto sujeitos favoráveis ao projeto, cabem contestações. Sem a existência de pesquisas de opinião sobre o tema, partimos do princípio lógico de que é do interesse individual dos estudantes poder adquirir gratuitamente um serviço pelo qual, até então, tinha de pagar, independentemente do valor praticado. O que não será verdadeiro para todos os estudantes, visto que alinhamentos ideológicos, partidários ou outras motivações particulares podem levar o estudante a se opor ao projeto. O que fica claro em nossa análise é que a falta de uma figura capaz de mobilizar os diferentes players, um agenda holder, intensifica ainda mais as dificuldades criadas pela não existência de uma coalizão, minando as chances de aprovação da MP, de forma que, mesmo quando alguns parlamentares teriam condições de agir como articuladores da proposta, eles parecem não ter espaço para atuação.
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Conclusão
Acreditamos que as análises empíricas realizadas neste trabalho conseguiram demonstrar suficientemente que o governo Bolsonaro submeteu um número não excessivo de Medidas Provisórias em seu primeiro ano de governo. De fato, a quantidade foi até baixa em comparação a outros governos, no entanto, teve a menor taxa de aprovação entre os presidentes desde 2002, sendo assim, sugerimos que a proposição de Amorim Neto (2006) referente à maior utilização do decreto-lei por presidentes minoritários e extremistas não parece ter sido evidenciada na análise do primeiro ano de gestão Bolsonaro. Ao contrário, os dados comparativos parecem reforçar a interpretação de Figueiredo e Limongi 1999 sobre a maior utilização das Medidas Provisórias por governos majoritários. No entanto, para qualquer afirmação sobre o tema, seria necessário a realização de novos estudos que contemplem fatores significativos não trabalhados nesta análise como: o número de propostas não enviadas pelo Executivo, o teor das Medidas Provisórias expiradas, que podem indicar uma perda significativa ou não para o governo, e a relação entre Projetos de Lei e MPs na gestão Bolsonaro. Acreditamos que a análise sobre as Medidas Provisórias editadas pelo governo Bolsonaro também conseguiu reafirmar de forma convincente a relação de causal entre a efetividade nas iniciativas legislativas presidenciais e as coalizões. Embora essa relação já tenha sido comprovada em diversos outros trabalhos consolidados, acreditamos que ela ainda não tinha sido testada no contexto de um governo minoritário que rejeite a formação de coalizões. A análise realizada, ainda que limitada, parece corroborar o pressuposto de Octavio Amorim Neto (2006) sobre presidentes minoritários também terem a possibilidade de atingir a governabilidade, já que, de fato, o primeiro ano de gestão Bolsonaro, mesmo sem a coalizão, não apresentou nenhum tipo de paralisia decisória que levasse ao colapso da governabilidade no país, no entanto, a conjunção de fatores trazida por um presidente de partido pequeno, minoritário, e com posições ideológicas extremadas, cobrou um alto custo na relação entre os poderes, como também postulado pelo autor, e boa parte das iniciativas legislativas do executivo foram prejudicadas, com exceção daquelas que representam uma agenda comum entre os poderes. O prejuízo trazido à implementação das políticas públicas do presidente foi notório, tanto em termos financeiros como reputacionais, e, na lógica eleitoral, a dificuldade para implementação de suas propostas pode prejudicar significativamente as chances de reeleição de 49 um candidato. Dessa forma, entendemos como estando suficientemente justificada a ênfase na importância de uma boa estratégia de aprovação de iniciativas legislativas, articulada por agenda holders e articuladores competentes e negociada antes da implementação das políticas pelo Executivo através das Medidas Provisórias. Consideramos o caso da MP Nº 895 um exemplo valioso para servir de alerta a futuros chefes do executivo quanto aos riscos das decisões em iniciativas solo. O estudo de caso do projeto ―ID Estudantil‖ também ressalta as limitações impostas à iniciativa individual dos parlamentares, e, embora nos pareça que o tema não estava muito distante do viés do parlamentar comum, considerando-se o número de emendas que até mesmo endureciam a proposta original da MP e as diversas representações do projeto, sem o apoio de uma coalizão e do colégio de líderes, os parlamentares têm baixo poder de atuação, em acordo aos pressuposto de Limongi. Esperamos assim, termos estabelecido uma análise suficientemente embasada e plausível sobre a utilização das Medidas Provisórias no primeiro ano de governo Bolsonaro e termos contribuído de alguma forma para os estudos que se detenham sobre as políticas públicas dentro do presidencialismo de coalizão.
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BOLSONARO, Jair Messias. O Caminho da Prosperidade - Proposta de Plano de Governo.2018. Disponível em: http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-2018/propostas-de-candidatos. Acesso em: 09 de set. de 2020.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. ID Estudantil, c.2019. Transparência. Disponível em:http://idestudantil.mec.gov.br/. Acesso em 25 de set. de 2020.
Legislação:
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei da Câmara dos Deputados de nº8919/2017, de 2017.Altera os §§ 2º,4º e 6º do art. 1º e o §2º do art.2º da Lei nº 12.933, de 26 dezembro de 2013. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2158220. Acesso em: 04 de out.de 2020.
BRASIL. Medida provisória n.º 895, de 6 de setembro de 2019. Altera a Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013, que dispõe sobre o benefício do pagamento de meia-entrada para estudantes, idosos, pessoas com deficiência e jovens de quinze a vinte e nove anos comprovadamente carentes em espetáculos artístico-culturais e esportivos, e dá outras providências. Disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Mpv/mpv895.htm. Acesso em:20 de setembro de 2020.
BRASIL. Medida provisória n.º 904, de 11 de novembro de 2019. Dispõe sobre a extinção do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres - DPVAT e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais Causados por Embarcações ou por suas Cargas - DPEM, de que trata a alínea ―l‖ do caput do art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019- 2022/2019/Mpv/mpv904.htm. Acesso em: 3 de setembro de 2020.
BRASIL. Medida provisória n.º 905, de 11 de novembro de 2019. Institui o Contrato de Trabalho Verde e Amarelo, altera a legislação trabalhista, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Mpv/mpv905.htm. Acesso em 07 de setembro de 2020. 54
BRASIL. Medida provisória n.º 914 de 24 de dezembro de 2019. Dispõe sobre o processo de escolha dos dirigentes das universidades federais, dos institutos federais e do Colégio Pedro II. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Mpv/mpv914.htm. Acesso em: 3 de setembro de 2020.
BRASIL. Medida provisória n.º 955, de 20 de abril de 2020. Revoga a Medida Provisória nº 905, de 11 de novembro de 2019, que institui o Contrato de Trabalho Verde e Amarelo e altera a legislação trabalhista. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Mpv/mpv955.htm . Acesso em 07 de setembro de 2020.