Análisis Histórico Comparativo De Continuidades Y Discontinuidades De Políticas Públicas En El PND: Movilidad Social En Colombia (1961-1991)

Análisis histórico comparativo de continuidades y discontinuidades de políticas públicas en el PND: Movilidad Social en Colombia (1961-1991)

Carlos Alberto Soto Mora

Director: Luis Bernardo Mejía Guinand

Resumen

Luego de la depresión de 1929, las técnicas de planeación fueron emergiendo en los países latinoamericanos de manera generalizada, en aras de acelerar el crecimiento económico y romper barreras contra el progreso. Se pueden señalar diferentes temas de agenda, no excluyentes entre sí, que los gobiernos tienen en relación a la planificación en términos genéricos. Frente al desarrollo, cabe mencionar el control macroeconómico (desempleo, tasa de cambio, PIB, balance fiscal, entre otros); mejoras en infraestructura; la disminución de la pobreza y de la desigualdad; el fortalecimiento del aparato institucional del Estado; mejoras en calidad y cobertura en educación y salud; la prestación eficiente de servicios públicos; o políticas relativas al impulso de la movilidad social en el país. Las posibles relaciones entre el PND y el desarrollo económico pueden derivar en múltiples inquietudes. Por ejemplo, ¿Qué arreglos institucionales se han diseñado dentro del PND entorno a la movilidad social? ¿Han tenido continuidad? ¿Qué explica la continuidad y cambio de políticas públicas en torno a la movilidad social dentro del DNP? El presente proyecto de investigación pretende dar respuesta a estos interrogantes. Se propone un análisis histórico comparativo de los PND, en donde se apliquen asunciones teóricas de continuidad y cambio, desde el gobierno de Alberto Lleras Camargo hasta el gobierno de César Gaviria, en relación a la movilidad social. Como resultados generales se tiene que hay una estructura temporal de tipo “path dependence” en las estrategias estructurales de movilidad social (discursivas o concretas) en los planes de desarrollo previos a la constitución de 1991. Así mismo se tienen factores persistentes que indican cambios institucionales de tipo “layering” y “conversión” principalmente, dada la incertidumbre que suscita el corto horizonte de tiempo que tienen los políticos para manifestar sus estrategias.

Palabras Claves: planeación nacional, desarrollo económico, movilidad social, políticas públicas, institucionalismo histórico, teorías de continuidad y cambio

Contenido 1. Introducción ...... 3 2. Antecedentes “Departamento Nacional de Planeación y Plan Nacional de Desarrollo”...... 6 3. Revisión de literatura ...... 10 3.1 Orden Secuencial en los procesos sociales ...... 10 3.2 Tipos de cambio institucional ...... 11 3.3 Continuidad y Cambio Caso Colombiano ...... 12 4. Marco Teórico. Asunciones Teóricas de Continuidad y Cambio...... 14 4.1. Dimensiones temporales en procesos sociales (Pierson): ...... 17 4.1.1 “Path Dependence “y procesos de retroalimentación positiva: ...... 17 4.1.2 Horizontes de tiempo y procesos de larga duración (Slow Moving) ...... 20 4.1.3 Aproximaciones al diseño y desarrollo institucional. “Entre el funcionalismo centrado en el actor y el funcionalismo de sociedad” ...... 22 4.2 Recursos de Dinamismo Institucional y modos de cambio institucional ...... 25 4.2.1 Dinamismo Institucional ...... 25 4.2.2 Modos De Cambio Institucional...... 25 5. Metodología ...... 27 5.1 Límites y Alcances ...... 29 6. Análisis y Resultados ...... 30 6.1 Alimentación y Nutrición ...... 30 6.2 Salud ...... 33 6.3 Educación ...... 36 6.4 Servicios Básicos ...... 39 6.5 Vivienda ...... 41 6.6 Desarrollo Comunal, Regional e Integración ...... 43 6.7 Trabajo y Seguridad Social ...... 46 6.8 Política Fiscal y Gasto Público ...... 47 7. Conclusiones ...... 49 Anexos...... 51 Bibliografía ...... 96

1. Introducción

Los gobiernos tienen como funciones básicas y generales la estabilización, la asignación y la redistribución (MinHacienda, 2011; pág. 22). La Estabilización hace referencia a la generación de certidumbre en el contexto macroeconómico de un país y al proceso de contrarrestar fluctuaciones indeseadas con el objetivo de incentivar el crecimiento económico. En otras palabras, se trata de hacer control y seguimiento a las principales variables macroeconómicas como la inflación, la tasa de cambio, el desempleo, la balanza comercial, el balance fiscal, el nivel de crecimiento del PIB, entre otros. El gobierno nacional central (GNC) es responsable de esta función de manera agregada. La asignación es la forma de proveer política pública a nivel nacional y local. En este rubro entra la provisión de bienes públicos y servicios. De manera que es responsabilidad de los gobiernos asignar recursos para la educación, la salud, justicia, defensa, cultura, entre otros. En este sentido, los gobiernos deben tener en cuenta las condiciones internas del país, en términos de necesidades y preferencias para tener una asignación eficiente de los recursos públicos. Por último, la redistribución da cuenta de los mecanismos que genera el gobierno para disminuir las desigualdades socioeconómicas y equilibrar la oferta de oportunidades, entre regiones y entre los mismos individuos. A grandes rasgos, estos son los principales deberes del gobierno. Transversalmente, el diseño de estrategias en torno a la planificación, se ha tornado como uno de los deberes sustanciales de los gobiernos. Este deber particular, está en relación con las tres funciones básicas del Estado presentadas anteriormente. Los cambios en la coyuntura económica internacional hacen que los gobiernos deban prepararse ante la adversidad y tener planes de contingencia ante obstáculos que impiden el progreso. En este sentido, luego de la depresión de 1929, el desarrollo de técnicas de planeación fue emergiendo de manera generalizada en Latinoamérica, como un recurso para acelerar la economía (Mejía, 2014; pág. 8). Por planeación puede entenderse como “la configuración de un marco coherente para la asignación de recursos públicos y el establecimiento de guías para la toma de decisiones por agencias públicas o cuasi públicas en conciliación con el gobierno nacional.” (Ibíd. pág. 8)

También se puede entender como “el proceso sociopolítico que refleja la capacidad para elaborar propuestas en forma autónoma o concertada, estableciendo consensos sobre metas,

3 compromisos y responsabilidades para lograrlas… Sirve para trazar una guía sobre en qué y cómo deben invertirse los recursos de la nación…Direcciona los procesos de desarrollo de un país” (Rengifo, 2012; pág. 4). Historiadores del desarrollo colombiano, como Restrepo (2004), advierten un complemento en la definición del cuerpo planificador señalando que “son un conjunto de prácticas y estrategias originadas en el discurso de la posguerra sobre el Tercer Mundo”. Varios autores comparten que en el caso colombiano, al igual que varios países de la región, fueron las tendencias internacionales, sumadas con los choques exógenos a la coyuntura económica internacional, las que le abrieron el paso al enfoque planificador.

En Colombia, tras presiones de la CEPAL y los requerimientos para el financiamiento internacional de la Alianza Para el Progreso, Carlos Lleras Restrepo impulsa la ley 19 de 1958 que crear un cuerpo de planeación estable. Se daría primero un enfoque de planeación macroeconómica y posteriormente un enfoque hacia la planeación de proyectos y procesos de presupuestación gubernamental. Pero ¿El hecho de que se materialice o se institucionalice la planificación en Colombia, implica que las políticas tengan continuidad? Casos como el sector de la educación dan cuenta de cierta continuidad en las estrategias estructurales de los gobiernos desde el plan de desarrollo de Alberto Lleras Camargo. Esa continuidad se da en términos de buscar mejoras en el sector en términos de cobertura, calidad, integración del sector, entre otros. El sector vivienda, si bien ha adoptado medidas para canalizar el ahorro, no siempre ha presentado los mismos mecanismos. Por ejemplo, el medio de crédito de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) fue desmontado a fines del siglo XX. En cuanto a los servicios públicos, el caso colombiano ha mostrado que instituciones como el INSFOAL (Instituto de Fomento Municipal) ha jugado roles diferentes en el tiempo.

Los sectores de los anteriores casos, representan una parte del sector de políticas de movilidad social. Son pertinentes, pues el concepto de planeación ha acarreado nuevas responsabilidades y deberes por parte del gobierno colombiano. La planificación en parte está dirigida al crecimiento económico, que a su vez incluye esfuerzos por mejorar en tópicos de movilidad social. Las anteriores anomalías señaladas y su relación con la movilidad social dan pie para preguntarse ¿Qué explica la continuidad y cambio de

4 políticas públicas en torno a la movilidad social dentro del DNP? Y ¿Cómo ha sido la conformación histórica de políticas públicas dentro del PND en torno a la movilidad social? Se pretende dar respuesta a estos interrogantes mediante un análisis comparativo histórico que dé lugar a reflexiones sobre los diferentes mecanismos políticos inmersos en los Planes Nacionales de Desarrollo para el período que comprende entre 1961 y 1991. Se propone hacer uso de análisis de prensa, de archivo y de una investigación minuciosa de cada PND.

Como estructura en primer lugar, se expondrá una contextualización sobre la planeación en Colombia, que permita dar cuenta de los cambios de enfoques en planeación en Colombia en mayor profundidad. En segundo lugar, se presenta un capítulo de revisión de literatura, que enmarque el propósito y aporte del presente trabajo. Al mismo tiempo, de la revisión de literatura se espera extraer los principales lentes teóricos para analizar el caso de la movilidad social en los planes de desarrollo en Colombia. En tercer lugar, se tendrá el capítulo relativo al marco teórico, que evidencia el tipo de aproximación metodológica que se tuvo. En cuarto lugar, se presenta una breve descripción de la metodología empleada, como de los alcances y límites del documento. En quinto lugar, se abarcará los análisis pertinentes al estudio de la movilidad social, institucionalizada en los planes de desarrollo de 1961 a 1991. Por último, se tiene una breve conclusión.

2. Antecedentes “Departamento Nacional de Planeación y Plan Nacional de Desarrollo”

Con el fin de mejorar las condiciones de vida de la sociedad y de acelerar el crecimiento económico, el gobierno colombiano fue cambiando sus estrategias conforme a sus metas, y a la influencia intelectual internacional. Pese a que la institucionalización concreta de la planeación en Colombia llegó en la segunda mitad del siglo XX; ideas en torno a la “planificación del desarrollo” ya existían desde la época colonial. La formulación de programas vinculantes orientados hacia el logro de mejores condiciones de vida, ya eran prioridad desde entonces. Se tenían documentos que expedían programas vinculantes como “Relaciones de Mando de los Virreyes de la Nueva Granada” y el “Plan de Colonización Agrícola en las Indias” hecho por Fray Bartolomé de las Casas en 1518 (Franco, 1994; pág. 46). En el periodo independentista, se contaba con los esfuerzos de Antonio Nariño y Jorge Tadeo Lozano con trabajos relativos a su administración y a los problemas del desempleo. El de Antonio Nariño se titula “Ensayo sobre un nuevo plan de administración en el Nuevo Reino de Granada”. Posteriormente se crean juntas especializadas para estudiar temas de agricultura, comercio y el análisis de alternativas antes los problemas económicos en estos dos sectores (Franco, 1994; pág. 47).

Se piensa que se dio una tendencia de fracaso en los programas de gobierno poco intervencionistas. Y hacia 1922, se da un documento pionero en relación a la planeación económica; titulado “Problemas Colombianos” por Alejandro López. Este documento marcaría un antes y un después para (Franco, 1994), aunque señala que fue en 1936 cuando de manera constitucional se dan los primeros esbozos hacia un intervencionismo estatal, justificado en planes de gobierno. La constitución de 1936, ofrece poder al gabinete gubernamental para racionalizar la producción, distribución y consumo de bienes y servicios. Pero es en 1945, cuando aparece por primera vez, el concepto de “planeación” en la constitución, y se crean programas para el fomento del desarrollo económico y una brújula general de la coyuntura macroeconómica del país.

Para esta época, ya se estaba fortaleciendo la ola planificadora a nivel internacional, tras la depresión de 1929. Como tendencia de modelo de desarrollo se tenía el traspaso de la agro- exportación a la industrialización como sustitución a las importaciones (Mejía, 2014; pág. 8). La influencia de organismos internacionales como la CEPAL, el Banco Mundial, la Universidad de Harvard, entre otros; fue delimitando el devenir de los organismos planificadores en Colombia. La CEPAL sugiere una menor dependencia en el comercio exterior, por medio de la expansión industrial. Como respuesta a esta asesoría, se implementan medidas proteccionistas, como altas tasas de importación, controles de intercambio y cuotas. También dentro de la consejería proveniente de la CEPAL, los gobiernos se les añade una tarea principal: la dirección de largo plazo al desarrollo económico, conjunto a la creación o fortalecimiento de agencias de planificación central (Mejía, 2014; pág. 8). Esto se da de manera generalizada, en los países de la región.

En Colombia se da un cambio institucional con la ley 19 de 1958, impulsada por Carlos Lleras Restrepo que a su vez estaba influenciado por la CEPAL. Se crea el Departamento de Planeación y Servicios Técnicos y el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación. Se daría posteriormente una injerencia del congreso al hacer ajustes en la propuesta

En el marco de la “Alianza para el Progreso”, comandada por el presidente Kenedy en 1961, se propone una meta de crecimiento anual de 2.5% en el PIB per cápita y el establecimiento de reformas sobre tierras y planificación social y económica. En 1962, se crea el Instituto Latinoamericano para la planeación económica y social (ILPES), con la meta de aportar soluciones en estos rubros a los gobiernos de la región. Este cambio institucional, derivó la creación de múltiples agencias de planeación.

Se les asignan siete funciones principales (Mejía, 2014; pág. 10):

- Asignación del presupuesto y priorización - Regulación de sectores económicos - Pronostico (proyección) macroeconómica y planeación - Configuración de agenda política - Reformas estatales y administrativas

- Administración del crédito externo para financiamiento interno - Coordinación del diseño e implementación de políticas

Carlos Lleras y su impulso detrás de la ley 19 de 1958, delineó los primeros pasos de la institucionalización formal de la planificación del desarrollo económico (posteriormente de proyectos y del presupuesto gubernamental). Si bien esto sería un punto importante dentro de la administración de Lleras Camargo, el plan que saldría a la luz con proyecciones macroeconómicas de Colombia sería utilizado más como una estrategia diplomática para atraer capital extranjero (Urrutia, Yukara, 1988; pág. 168).

El plan decenal (gobierno Alberto Lleras Camargo), marca la etapa de la planeación macroeconómica con sus proyecciones con altas tasas de crecimiento y sus cálculos de lo que sería el intercambio extranjero, el ahorro nacional, entre otros, fue presentado en 1962 ante la OEA (Ibíd.). Un comité de esta organización, lo aprueba y se da luz verde a los intermediarios financieros para fondear a Colombia. De manera que este plan sirve en primera instancia para que Colombia se adaptara a los lineamientos exigidos por la Alianza para el progreso. No obstante, esta estrategia no era la única para recibir fondeo externo pues Alberto Lleras Camargo fue un estatista influyente en el continente, con una manera de gobernar que se dejaba seducir de la democracia progresiva norteamericana, lo cual le permitiría ser muy a fin con el presidente Kennedy y lograr cierta legitimidad frente a los intermediarios financieros internacionales.

Luego de la presentación del plan, se dieron incongruencias y trabas al proceso de consolidación de la planeación en la década de 1960. Se da una falta de criterio común entre los miembros del consejo y la cabeza del departamento de planeación. Esto último se desata ante ajustes realizados por el congreso e incitados por el presidente Guillermo León Valencia, en la estructura del consejo nacional de política económica y planeación. A León Valencia no le gustaba la configuración inicial del consejo, propuesta por Lleras Restrepo, e incita a cambiarla (Ibíd. Pág., 169). En efecto el congreso haría los ajustes y crea una mesa de cuatro integrantes en el consejo, dos escogidos por el presidente y dos por el congreso, relegando la posición del director del departamento de planeación (escogido inicialmente por el presidente). Esta injerencia del congreso en este arreglo institucional contribuyó a la ineficiencia en el organismo, debilitando el cuerpo de planeación (Mejía,

2014; pág. 130). De manera que la falta de criterio común entre la cabeza del departamento de planeación y los miembros del consejo, conducirían a una parálisis del órgano en agregado, cosa que se materializa con sólo 6 reuniones del consejo entre 1963 y 1965 (ibíd.). La reforma sobre la estructura del consejo se mantiene hasta 1966, en donde queda la cabeza del departamento de planeación prácticamente borrada por varios meses.

El Decreto 1675, 1964 provee autorización al gobierno para reformar las reglas del proceso de definición de presupuesto. También Introduce al departamento de planeación como autoridad en cargo del presupuesto de inversión, subordinado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Mejía, 2014; pág. 132)

De 1966 en adelante, se da lo que se conoce como el “período de la planeación de proyectos”, con la incursión del gobierno del liberal Carlos Lleras Restrepo.

La influencia de las agencias de planeación, en términos generales, sobre la modelación macroeconómica va perdiendo peso, y se enfocan más hacia la ejecución de programas y definición del tamaño y descomposición del presupuesto nacional de inversión. A fines de siglo, en los ochenta, el modelo ISI pierde efectividad; ante el alto déficit y alta inflación – entre otros – se da una tendencia de liberalización de los mercados.

En Colombia la reforma constitucional de 1991 declara al Departamento Nacional de Planeación (DNP), como uno de los actores principales en la elaboración y en el diseño de políticas socioeconómicas para el desarrollo del país. Así mismo, señala al Plan Nacional de Desarrollo (PND), como una herramienta sustancial para la consecución de los objetivos de gobierno (Franco, 1994).

3. Revisión de literatura

El papel de la historia como recurso explicativo puede ser rescatado en varios trabajos investigativos. Algunos trabajos pretenden evidenciar las teorías de cambio institucional con estudios de caso específicos, en la arena sociopolítica. Otros muestran cómo el orden secuencial de los eventos es de gran importancia, en la definición de las trayectorias de fenómenos sociales.

Es pertinente hacer una clasificación de la literatura relevante al objetivo del presente trabajo de investigación, de la siguiente forma: 1) aquellos que evidencian la importancia del orden secuencial en el análisis coyuntural de procesos sociales 2) aquellos que sirven de ejemplo a las teorías de cambio institucional y 3) aquellos que de manera similar se trazan como objetivo revisar la continuidad y cambio de instituciones en el caso colombiano.

3.1 Orden Secuencial en los procesos sociales

En el primer grupo cabe destacar a (Carpenter, 2001) quien critica la teoría de principal agente, para explicar las diferencias relacionales entre burócratas y congresistas. Afirma que la deshistoricidad de esta teoría no deja ver claramente las diferencias entre autonomías entre las ramas del poder público. Dado que sólo se tienen en cuenta cortes seccionales, se termina subestimando la autonomía de los burócratas. Propone una cadena de larga duración, que evidencia las asimetrías entre las dos ramas, y no sólo ver un “snapshot” de la situación a nivel contemporáneo. Por su parta (Ertman, 1997), busca darle una explicación a las distintas formas de construcción de Estado en Europa. Sostiene que el comienzo de competencias militares, tuvieron un efecto crucial en la manera en que se desarrollaron los Estados europeos. Las diferencias en tiempo y orden de competiciones geopolíticas, explican en cierta parte el carácter de las infraestructuras fundadas en el continente a fines del siglo XVIII.

Cabe destacar también el trabajo de (Hattam, 1992), quien estudia la historia de la regulación judicial de organizaciones laborales en Inglaterra y EEUU. Encuentra que diferentes arreglos institucionales proveen diferentes incentivos o trabas para los trabajadores. Los comportamientos de la corte inglesa y la americana, divergieron con

10 respecto al trato del problema y establecieron distintos caminos para las organizaciones laborales, forjando distintas clases de movimientos sociales en fines del siglo XIX.

3.2 Tipos de cambio institucional

Dentro del grupo de trabajos que ejemplifican cambio institucional, cabe destacar a (Djelic;Quack, 2005) quienes presentan un caso de “displacement1” (posteriormente tratado en el marco teórico). Muestran como el neoliberalismo en Alemania puede reformar leyes de competición, bajo presiones reformistas desde el gobierno norteamericano de querer implantar su legislación “antitrust” en el país teutón. Se da un desplazamiento endógeno institucional trasnacional. Otro caso de este tipo de modo de cambio institucional, es el que estudia (Deeg, 2005). Muestra como en el contexto franco germano, evoluciones endógenas del sistema social y económico, puede generar potencialmente nuevas lógicas de acción. En el caso alemán, la evolución de la competencia bancaria generó una serie de eventos que repercutieron en el cambio de trayectoria del fenómeno estudiado.

(Hacker, 2005) muestra como oponentes al sistema de pensiones en EEUU, orquestaron la expansión de las cuentas de jubilación en aquel país. Esto es un ejemplo de otro modo de cambio institucional, “layering”2. (Pailer, 2005) muestra la transformación gradual de la política social francesa en las dos décadas pasadas. La liberalización de las políticas económicas llevó a cambios inevitables, en donde el Estado acarreó costos altos de compensación para quienes perdieron en el cambio de coyuntura económica.. A pesar de que fueron cambios menores en el comienzo, las reformas generaron una trasformación sustancial.

En el caso del modo de cambio institucional de tipo “conversión3”, están los trabajos de (Levy, 2005) y (Jackson, 2005). Jonah Levy muestra como la reforma de Estado de bienestar en Francia, estaba precedida por arreglos altamente ambiguos. La reforma se basó en diferentes interpretaciones de lo que significaba para distintos partidos políticos. Se dio entonces, un redespliegue de las energías estatales en nuevas arenas (mercados laborales, protección social). El caso de Gregory Jackson que se trae a colación, presenta la

1 Prominencia lentamente creciente, de instituciones relativamente subordinadas a dominantes. 2 Enmiendas, adiciones o revisiones a un conjunto de instituciones existentes. 3 Adaptación interna de políticas existentes. 11 ambigüedad de las instituciones alemanas, dadas las licencias del gobierno a permitir múltiples interpretaciones de sus reformas estatales, en aras de conseguir apoyo político.

Estos dos primeros grupos reseñados, dan cuenta de la importancia de asunciones teóricas de continuidad y cambio en los estudios de caso, y del ineludible uso de la historia (orden secuencial) como ente explicativo de fenómenos socio-políticos.

3.3 Continuidad y Cambio Caso Colombiano

En el caso colombiano (Herrera, 2004), realizó una revisión histórica de las políticas públicas del sistema educativo, en el plan nacional de desarrollo. Cree que en los planes se resume y condensa la propuesta educativa del gobierno, y que sólo representan una parte en la larga cadena de relaciones y decisiones que envuelven la construcción de políticas públicas en Colombia. Encuentra una tendencia en los gobiernos de Alfonzo López y Julio César Turbay, al centrar esfuerzos en el acaparamiento de recursos materiales y en la efectiva distribución de sus beneficios, en pro de la construcción de un modelo de Estado de bienestar. Reconoce el papel histórico de los planes de Belisario Betancur y Virgilio Barco, dado que dan inicio a referencias sobre crecimiento y equidad. Si bien enmarca la discusión de las políticas educativas en los PND, señalando algunos detalles de las mismas en diferentes planes; no abarca un análisis comparativo entre los diferentes planes que cita. No tiene en cuenta un enfoque histórico, institucional. Por su parte (Ramírez, 2010), estudia la institución del Plan Obligatorio de Salud (POS) a nivel histórico. Afirma que la trayectoria del POS, ha sido una repetición de metáforas que se reproducen en el tiempo, con diversas denotaciones (¿Caso de path dependence?). Paralelamente hace un análisis institucional del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, y lo define como un lento proceso de evolución, ruptura y adaptación, guiado por decisiones políticas y por acuerdos entre los agentes que constituyen el sistema General de Seguridad Social en Salud. Afirma que las restricciones institucionales se agregan a lo largo del tiempo y que hay una cultura social acumulativa de reglas y normas.

(Maldonado, 2006), hacen un análisis de continuidad y cambio de las políticas públicas en Bogotá desde 1990 a 2005. Afirman que prevalecen dos condiciones de nuestro sistema político que nos llevan a afirmar que deberían dominar las discontinuidades frente a las

12 continuidades: un aparato administrativo-técnico débil y un sistema político dominado por la incertidumbre. Escogen como subsectores de análisis: la provisión de transporte público colectivo, el ordenamiento territorial y políticas de suelo, la provisión pública del servicio educativo, la asistencia social y el desarrollo económico.

De manera esquemática sugieren unos pasos para la detección de continuidades y discontinuidades:

1) definición de subsectores

2) contexto de cada subsector

3) definición de las subdimensiones en los subsectores

4) Sistematización de declaraciones ex ante, ex post y de las acciones ejecutadas

5) Contrastación con una matriz general de continuidades y discontinuidades

6) detección de continuidades y continuidades

Estos trabajos de investigación recalcan la importancia de factores históricos en el desarrollo de sus inquietudes investigativas. De esta revisión de literatura, surge relevante la aplicación al caso de las políticas de movilidad social en los PND, de asunciones teóricas de continuidad y cambio como las dinámicas temporales (Pierson, 2004). Estas incluyen las principales nociones sobre los procesos “path dependence” y de retroalimentación positiva. Así mismo de evidenciar cambios en los arreglos institucionales, los textos citados sugieren incorporar en análisis de cambios institucionales las modalidades de cambio de (Streeck; Thelen, 2005), que incluyen los modos ya ejemplificados “layering”, “conervsion”, y “drift”.

El presente trabajo de investigación pretende llenar el vació en la literatura colombiana, de algún estudio de caso de la movilidad social, institucionalizada en los PND. A su vez pretende evidenciar importantes factores de orden temporal y secuencial de eventos, en los resultados finales de las políticas públicas, y en la continuidad y cambio de las mismas. Por último, pretende ejemplificar también, las teorías de modo de cambio institucional con una revisión histórica en el plan nacional de desarrollo.

4. Marco Teórico. Asunciones Teóricas de Continuidad y Cambio.

El nuevo institucionalismo

Las asunciones presentadas en este capítulo, se basan en la recopilación y agregación teórica de (Steinmo; Thelen 1992), (Streeck; Thelen 2005) y (Pierson, 2004).

Las ciencias sociales han adoptado de manera recursiva, el análisis institucional para explicar hechos sociales. Las instituciones son concebidas por Peter Hall como “reglas formales, procedimientos de cumplimiento y prácticas estandarizadas, que estructuran la relación entre individuos en varias unidades de la policía y la economía” (Steinmo, Thelen, 1992; pág. 1). En la vida política, enmarcan la manera en que los políticos definen sus intereses y sus relaciones de poder con otros grupos. Por ejemplo, instituciones políticas como las reglas electorales, la estructura del sistema de partidos, los marcos legales de las relaciones entre ramas del poder público o el delineamiento de estrategias en políticas públicas; hacen que los individuos constriñan o faciliten su andar hacia sus objetivos predilectos. Este tipo de instituciones, juegan dos papeles sustanciales: definir el grado de presión o influencia de agentes políticos sobre decisiones vinculantes (políticas públicas), y darle dirección a esa presión (establecimiento de intereses).

Los institucionalistas han construido puentes analíticos entre el Estado central y la sociedad, evidenciando el rol de los políticos como “agentes de historia”. Con el “viejo institucionalismo” se abarcan las estructuras administrativas, legales y políticas; teniendo análisis más normativos que comparativos frente a los arreglos institucionales. En frente a esto, se da un giro en la ciencia política hacia la década de 1950 y 1960. Las estructuras administrativas, legales y políticas no explicaban el comportamiento político del momento, ni los resultados de esos comportamientos. Surgen teorías conductistas o teóricos del comportamiento, que priorizaban el estudio de distribuciones informales de poder, actitudes políticas y comportamiento político, en el marco de las instituciones. No obstante, estos teóricos recibieron críticas dado que no explicaban el porqué de los comportamientos. Para las dos siguientes décadas, los enfoques de estudio son factores intermedios institucionales como arreglos corporativos, vínculos políticos entre grupos económicos y entes burocráticos, estructuras de partidos políticos, juego de incentivos dentro del escenario político, entre otros. Surge el “nuevo institucionalismo”, como el estudio comparativo

14 político económico de las instituciones, a nivel histórico (Ibíd.; pág. 3). Esta nueva tendencia académica, buscaba explicar diferencias sistemáticas entre países, y el “carácter relacional de las instituciones”, el cual configura la interacción política.

Dentro del “nuevo institucionalismo”, hay dos aproximaciones diferentes: la teoría de la acción racional y el institucionalismo histórico (Ibíd.; pág. 7). Estas dos aproximaciones, comparten que las instituciones delimitan estrategias políticas e influencian resultados políticos. Sin embargo, difieren en su visón con respecto a las instituciones. La teoría de la acción racional ve las instituciones como factores estratégicos que constriñen o incentivan el comportamiento; mientras que el institucionalismo histórico enfatiza en que las instituciones son determinantes en la definición de intereses de los individuos.

Si se piensa que con el establecimiento del nuevo institucionalismo, las ciencias sociales cuentan con un recurso metodológico completo y eficaz para poder explicar los fenómenos sociales, se puede caer en un error. Los debates epistemológicos y metodológicos, despiertan nuevos puntos de quiebre en los enfoques tradicionales de las ciencias sociales, al tener fenómenos muy cambiantes en el tiempo. Autores como Paul Pierson, no se quedan contentos con los enfoques institucionales tradicionales en las ciencias sociales. Pierson aboga por el uso sistemático de la historia, como recurso explicativo de los hechos sociales. Esto dado a que no se le puede atribuir el estudio de las dimensiones temporales de los procesos sociales al institucionalismo histórico, puesto que esta escuela se asocia más con lo institucional que con lo histórico. Se ha concentrado en el impacto de componentes institucionales (relativamente fijos) sobre el plano político, y la justificación del uso de la historia ha sido más metodológica que teórica (Pierson, pág. 8). Por otro lado, el micro-modelaje de los teóricos de la acción racional, se centra en la interacción estratégica entre individuos. Lo cual es una visión restringida en tiempo y espacio. El rol sustancial del orden temporal y la secuencia de hechos sociales, no puede ser reducido a movimientos estratégicos entre actores que buscan maximizar su utilidad. De manera que el alcance de la teoría de la acción racional debe ser puesto en una perspectiva apropiada y puede complementarse con el estudio de las dimensiones temporales en los fenómenos sociales (Ibíd.).

De esta forma, es posible apreciar que el nuevo institucionalismo tampoco escapa a la crítica académica. Las ciencias sociales modernas, intrínsecamente, le quitan el contexto temporal a las variables, y se enfocan en cerciorarse de que esas variables estén bien escogidas y puedan ser relacionadas entre sí. En otras palabras, hacen uso de herramientas de medición de variables, con el fin de establecer relaciones causales, sin tener en cuenta el proceso histórico temporal de los eventos. Se presume una “alergia” de las ciencias sociales, con el uso recursivo de la historia (dinámicas de temporalidad, orden y secuencia) en la explicación de los sucesos, o sencillamente un mal uso de la historia. Esto se evidencia en los tres giros o cambios históricos de las ciencias sociales. El primero es la “Historia como estudio del pasado”: es el acervo de conocimiento sobre historia política, donde no se aprecian las dinámicas de los hechos políticos en secuencias de tiempo, a la luz de hechos contemporáneos. El segundo giro es la “caza histórica de material ilustrativo”: es la búsqueda de ejemplos creíbles en el pasado, que sustenten relaciones causales. El tercer y último giro es la “Historia como el sitio para la generación de más casos”: es recurrir a la historia para recolección de datos, posiblemente de fenómenos poco comunes en el contexto actual. (Pierson, 2004; pág. 5).

Pierson ilustra estos giros con el ejemplo pedagógico del restaurante “el moderno científico social”. Este restaurante tiene dentro de su cocina, en un lado los ingredientes y en otro los instrumentos de medición. El dueño (un científico social moderno) no le da importancia a las prácticas de cocineros tradicionales, para quienes el proceso de la cocina, incluyendo la secuencia y las formas específicas en que los ingredientes son combinados, son fundamentales. El dueño, entonces sólo prioriza tener buenos ingredientes, y que sean medidos apropiadamente (Ibíd. Pág. 1).

Este tipo de manifestaciones se pueden avizorar en su libro “Politics in Time. History, institutions and social analysis”, donde tiene como objetivo explorar un rango de procesos temporales que son comunes en la vida política; demostrar el alto costo que paga las ciencias sociales al obviar las dinámicas temporales; y exponer el poder causal de las conexiones temporales entre eventos. El estudio de las dinámicas de temporalidad en los procesos sociales de Pierson, junto con los aportes teóricos de continuidad y cambio institucional de Steinmo, Thelen y Streeck, serán de vital importancia para el análisis de la

16 institucionalización de la movilidad social en el Plan Nacional de Desarrollo, a nivel histórico, en el caso colombiano.

4.1. Dimensiones temporales en procesos sociales (Pierson):

4.1.1 “Path Dependence “y procesos de retroalimentación positiva: En aras de comprender satisfactoriamente, la teoría de path dependence y retroalimentación positiva, es necesario recurrir a la Urna de Polya o también llamado Modelo de la Urna de Polya. Se tiene una urna o tazón con dos bolas de diferente color (azul y rojo), y se saca de manera aleatoria una de las dos bolas. Como acto seguido, se devuelve la bola que se sacó a la urna, junto con otra con características idénticas (mismo color, tamaño, etc.). Si se repitiera este procedimiento N veces, ¿Cuál sería la distribución de colores de las bolas de la urna cuando el n-ésimo intento no permita ingresas más bolas?

Para predecir la distribución de colores de las bolas, cuando la urna esté llena, se tiene que estudiar un accidente, combinado con una regla de decisión que vincula probabilidades con los resultados siguientes. Esto refleja un proceso de retroalimentación positiva (Pierson, 2004; pág. 17). Cada paso dentro de una trayectoria dada (originada por un accidente inicial), produce consecuencias que incrementan la probabilidad de atracción a esa misma trayectoria, para los siguientes pasos.

(Arthur, 1994) señala algunas características de la retroalimentación positiva:

- Impredecible: eventos aleatorios (accidentes iniciales) - Inflexible: entre más consolidado está un proceso, más difícil que cambie de trayectoria - No ergódica: eventos accidentales no son solo “ruido”. Deben ser tenidos en cuenta, por su repercusión futura. - Ineficiencia en la trayectoria: en el largo plazo, los resultados generan incentivos menores a mantenerse en una única trayectoria.

Pierson, añade a estas cuatro características, el hecho de que son procesos en donde la secuencia y el orden son sustanciales. Los eventos prematuros son más importantes que los posteriores; y son procesos donde la historia claramente importa.

Como definición de “path dependence”, se tiene que son procesos en donde lo que sucede en un punto preliminar, afectará los posibles resultados de una secuencia de eventos que sucederán en un punto posterior en el tiempo (Pierson, 2004; pág. 20). Son procesos dinámicos que involucran retroalimentación positiva y que tienen mecanismos que refuerzan una trayectoria particular (self-reinforcing), los cuales generan múltiples resultados dependiendo de la secuencia particular en donde los eventos se desarrollan. En estos procesos se define la historia como un irreversible proceso de ramificación.

Es posible señalar que estos procesos sociales, presentan algo atípico para los economistas. Y es la posibilidad de tener rendimientos marginalmente crecientes. Es atípico para los economistas, dado que tradicionalmente se han enfocado en la búsqueda de equilibrios únicos teniendo escenarios con retornos marginalmente decrecientes, que generan retroalimentación negativa (negative feedback). La presencia de retornos crecientes, hace que no sólo sea posible tener un equilibrio único, y los resultados de los procesos dependerán en gran medida de la manera en que se desarrollaron los primeros eventos. Esta idea de tener retornos crecientes no se hace tan descabellada, dados los siguientes factores identificados por (Arthur, 1994; pág. 112), que se pueden aplicar al análisis de organizaciones o instituciones:

- Configuración a largo plazo de costos fijos: los individuos u organizaciones tienen fuertes incentivos a identificar y pegarse a una opción dada. - Efectos de aprendizaje: con la repetición los individuos aprenden a desenvolverse en trayectorias dadas de manera efectiva, lo cual genera grandes retornos a seguir en las mismas. - Efectos de coordinación: externalidades positivas, hacen que las trayectorias sean más atractivas. - Expectativas adaptativas: los individuos adaptan su accionar, para cumplir sus expectativas. Permanecer en una trayectoria (accidente), pese a que las expectativas inicialmente no se satisficieran con ese camino.

Estos factores hacen que en los procesos sociales haya dinámicas de auto refuerzo (self- reinforcing). Además de tener retornos crecientes y retroalimentación positiva, los procesos sociales se asemejan a ser considerados como procesos “path dependece” por ser

18 resistentes al cambio (Pierson, 2004; pág. 44). Esto último se evidencia particularmente en la vida política dado que en primer lugar, los mecanismos correctivos que permitan cambiar de trayectoria, como la competición y el aprendizaje se presentan menos permisivos en ambientes políticos. La complejidad y la ambigüedad de las múltiples relaciones políticas, no dan pie para que los actores opten cambiar su accionar. En aras de tener compromisos creíbles ante la sociedad, los actores buscan constreñirse a sí mismos en su afán correctivo. En segundo lugar, el horizonte de tiempo que tienen los actores políticos los hace enfocarse en el corto plazo. La lógica electoral de corto plazo, impide que los agentes opten por cambiar de manera estructural trayectorias bien asentadas en el campo político. Por último, atado lo anteriormente mencionado, hay resistencia al cambio por la incertidumbre política que se genera cuando los actores anticipan el gobierno que tendrán sus sucesores. Esta incertidumbre, hace que se esfuercen por establecer arreglos institucionales o caminos gubernamentales difíciles de cambiar.

De manera que dentro de los análisis de causalidad entre eventos sociales, se debe recurrir a las “causas históricas”. Estas causas históricas deben ser incluidas en el análisis de la coyuntura institucional política. Es decir, analizar las circunstancias que causaron una tradición inicial (accidente) y los patrones sociales que reprodujeron esa trayectoria inicial (mecanismos de reproducción) (Stinchcombe, 1968; pág. 103). Si se tiene evidencia que ciertos patrones han reproducido, una trayectoria política inicial, que ha tenido retornos crecientes y retroalimentación positiva; es posible hablar de “path dependence”. En la sección de análisis y resultados, se podrá constatar si en efecto, el caso de las políticas de movilidad social en Colombia (plasmadas en el PND), son un caso de path dependence.

4.1.2 Horizontes de tiempo y procesos de larga duración (Slow Moving) Además de la posibilidad de presentar dinámicas de retroalimentación positiva y de auto refuerzo, los procesos sociales pueden estar caracterizados por tener un despliegue de larga duración. Puede haber diferencias entre los horizontes de tiempo de las causas (accidentes iniciales) y entre los horizontes de tiempo de los resultados (trayectorias adaptadas). Este escenario permite dar cuenta de combinaciones de diversa índole en la secuencia temporal en la que ocurren los fenómenos.

Horizonte de Tiempo de los Resultados

Corto Largo Horizonte Corto Cuadrante I Cuadrante II de  Determinación  Efectos Tiempo estructural Acumulativos o de Incrementales factores (path dependence) causales Largo Cuadrante III Cuadrante IV  Efectos de Umbral  Causas  Cadenas Causales Acumulativas o Incrementales

Gráfico 1. Horizontes de tiempo en factores causales y en resultados. Fuente (Pierson, 2004)

El anterior gráfico describe las combinaciones entre los horizontes de tiempo de causas y resultados. Por el lado de las causas se tienen los siguientes mecanismos:

- Causas acumulativas o incrementales: variables continuas o esfuerzos diminutos acumulativos que convergen a algún resultado. Son causas de largo plazo, con efectos a largo plazo. (Ej. Crecimiento demográfico, migración , urbanización, procesos de alfabetización) - Efectos de umbral: en este mecanismo también se dan esfuerzos acumulativos, pero éstos causan un impacto modesto dado que llegan a un nivel crítico. Dicho de otra forma, son movimientos crecientes que cómo norte tienen llegar a un umbral

particular, en donde se desagrupan. Son causas de largo plazo con efectos a corto plazo. (Ej. Movimientos sociales, procesos de acción colectiva) - Cadenas causales: movimientos que se enlazan entre sí para forjar resultados particulares. Son causas de largo plazo, con efectos a corto plazo. (Ej. algunas políticas públicas, arreglos institucionales dentro de organizaciones) (x causa y, que causa z…)

Y por el lado de los efectos o resultados se tienen los siguientes:

- Determinación estructural: procesos con cambios estructurales que forjan resultados a corto plazo. Son efectos de corto plazo, con causas de corto plazo. (Ej. instituciones nuevas o inéditas) - Efectos acumulativos o incrementales: procesos en donde hay una distancia considerable entre sus causas iniciales y los resultados. Los procesos de path dependence, tienen efectos acumulativos, en el sentido que presentan causas de corto plazo (accidentes circunstanciales) que sumado con procesos de auto refuerzo o retroalimentación positiva, desencadenan efectos de largo plazo (consolidación de trayectorias).

La mayoría de estudios se centran en el primer cuadrante, lo cual indica que no todos los científicos sociales contemporáneos tienen en cuenta este tipo de dimensiones temporales en los procesos sociales (Pierson, 2004; pág. 96). El análisis de horizontes de tiempo, se hace necesario en aras de evidenciar factores que expliquen la continuidad o cambio de instituciones, como las políticas públicas.

4.1.3 Aproximaciones al diseño y desarrollo institucional. “Entre el funcionalismo centrado en el actor y el funcionalismo de sociedad” En cuanto al análisis institucional como tal, las ciencias sociales modernas tienden a caer en explicaciones netamente funcionalistas. En particular, se cae en explicaciones funcionalistas centradas en los actores que las crearon. Esto es que presumen la existencia de una institución particular, dado que funciona en armonía con los intereses de quienes la crearon (Pierson, 2004; pág. 104). Este funcionalismo centrado en el actor, se más en los teóricos de la acción racional.

X Y

Institución Existe por Forma en que los política / diseñadores, esperan que Organización funcione.

Gráfico 2. Funcionalismo Centrado en el Actor. Fuente (Pierson, 2004)

Con este enfoque se olvidan en primer lugar, las implicaciones de las consecuencias no esperadas en el diseño institucional; en segundo lugar, la capacidad de aprendizaje o presiones competitivas que generan cambio institucional y tercero, las bases de resistencia al cambio en las instituciones.

De manera que se debe cambiar o complementar el enfoque funcionalista del análisis institucional, con un enfoque en el desarrollo institucional. Además de los factores que no permite apreciar el análisis institucionalista desde el funcionalismo centrado en el actor, este enfoque tiene un alcance limitado u obstruido por:

- Los efectos múltiples de las instituciones generan complicaciones a la hora de entender tanto el desarrollo institucional

- Los actores detrás del diseño institucional, no siempre actúan de manera instrumental. Puede haber funcionalismo de sociedad (existencia de una institución, como mecanismo de respuesta a un problema de la sociedad) - Los funcionamientos a largo plazo de las instituciones, no siempre reflejan los objetivos iniciales de quienes las diseñaron. - Las consecuencias no anticipadas en el diseño institucional - Cambios en el contexto social, produce espacios entre las preferencias de los actores y el funcionamiento institucional - El problema de la discontinuidad: Los actores que heredan ciertas instituciones, no son siempre los mismos que las diseñan. Problema de incertidumbre

Como alternativa complementaria, al enfoque funcionalista centrado en el actor, los análisis enfocados en el desarrollo institucional proponen incluir (Pierson, 2004; pág. 135):

1) Las coyunturas críticas (accidentes) que dan lugar a arreglos institucionales o trayectorias, difíciles de cambiar. En este punto el orden temporal y la secuencia de los eventos es crucial, pues los eventos por pequeños que sean si ocurren de manera temprana pueden tener mayor impacto, en detrimento de los que ocurren de manera tardía.

2) El rol de los grupos marginales, como catalizador de cambios institucionales. Los grupos marginados (sin influencia), no acarrean costos altos al no seguir trayectorias dadas. De manera que estos grupos pueden proponer revisiones a trayectorias consolidadas, y hasta cambiarlas.

Un ejemplo de esto se puede encontrar en los modelos de desarrollo que adoptan los Estados. Cuando su modelo de desarrollo se centra en pocos sectores económicos (discriminación sectorial), produce incentivos para que los sectores excluidos demanden financiación por fuera del aparato estatal (créditos internacionales). Esto conducirá en un aumento paulatino del dinero circulante en la economía, generando inflación. Ante esto, el gobierno puede anticiparse y cambiar su modelo, incluyendo las demandas de financiación de distintos sectores de la economía.

3) Interacción institucional: distintas tensiones y oportunidades de cambio que se generan cuando dos o más instituciones se solapan entre sí. (Ej. Instituciones que cumplen funciones similares, generan incentivos a reformas)

4) El rol de actores emprendedores en materia institucional. Se debe incluir en el análisis, el rol que los actores habilidosos tienen al proponer reformas en términos de eficiencia.

5) Identificación de modos de cambio institucional: Serán abordados en la siguiente subsección.

6) Componentes de resistencia al cambio institucional: Se resaltan los problemas de coordinación (cuando los actores llegan a un equilibrio o una trayectoria consolidada, no tienen incentivos a cambiar su comportamiento unilateralmente), los puntos de veto (reglas que aumentan el costo de cambio, por medio de transferencias de poderes de decisión), procesos de retroalimentación positiva (positive feedback) y activos particulares que tienen las trayectorias, que no permiten que se vuelvan menos atractivas.

4.2 Recursos de Dinamismo Institucional y modos de cambio institucional La literatura del nuevo institucionalismo suele reconocer distintas clasificaciones en cuanto al cambio institucional se refiere. Como se vio en el apartado anterior los análisis funcionalistas centrados en los actores que diseñan las instituciones, tienen ciertos límites. Ese énfasis puede ser complementado por aproximaciones al desarrollo institucional. Sin embargo, se puede complementar aún más el análisis si se tienen en cuenta recursos de dinamismo y modos de cambio institucional.

4.2.1 Dinamismo Institucional (Steinmo; Thelen, 1992) señalan los siguientes recursos de dinamismo institucional:

1) Cambios en el contexto socioeconómico o político: cambiar el rol de las instituciones de manera instantánea. Pasar de una institución latente a una sobresaliente. 2) Cambios en el contexto socioeconómico o en el balance de poder político pueden producir una situación en donde viejas instituciones pasan al servicio de diferentes finalidades. Nuevas instituciones van en búsqueda de los objetivos de las viejas. 3) Cambios exógenos pueden producir un cambio en los objetivos o estrategias de instituciones. 4) Adaptación de estrategias a los cambios dentro de las instituciones. (ruptura interna) Cambios dramáticos.

4.2.2 Modos De Cambio Institucional De manera que estos factores hacen que sea más difícil predecir equilibrios o trayectorias únicas a largo plazo. Los factores de dinamismo en las instituciones pueden derivar en alteraciones de trayectorias dadas, si se dan en momentos oportunos. Pero estos factores de dinamismo se materializan en ciertos modos específicos de cambio institucional. Se tomarán las asunciones de (Streeck; Thelen, 2005), para esta clasificación.

Displacement: Prominencia lentamente creciente, de

Modos de cambio institucional instituciones relativamente subordinadas a dominantes. Nuevas formas que emergen, y que ponen a consideración formas y prácticas previas. Incoherencia institucional abre espacio para comportamientos desviados. Nuevas lógicas de acción en configuraciones institucionales existentes. Redescubrimiento o activación de recursos institucionales latentes. Asimilación de prácticas externas.

Layering: Alteración dinámica mediante crecimiento diferencial. Enmiendas, adiciones o revisiones a un conjunto de instituciones existentes. Creación de nuevas políticas sin eliminar las viejas. Nuevos elementos atados a instituciones existentes, cambian gradualmente su estatus y estructura. Costos de cambio interno altos, y costos de cambio de statu quo del contexto político altos.

Drift: Transformación de políticas estables, dadas circunstancias cambiantes. Descuido del mantenimiento institucional. Cambios institucionales, dada una estrategia de adaptación negligente, a las circunstancias cambiantes. Cambio, dadas reglas que permanecen de cara a condiciones externas cambiantes. Mantienen su integridad formal.

Conversion: Adaptación interna de políticas existentes. Redespliegue de viejas instituciones a nuevos propósitos. Redirección / Reinterpretación 1) Falta de previsión 2) ambigüedad de reglas institucionales (compromisos) 3) Subversión (reglas interpretadas desde abajo) 4) Tiempo (condiciones cambiantes) Costos de cambio interno bajos, y costos de cambio de statu quo del contexto político altos.

Exhaustion: (agotamiento) Colapso o ruptura institucional gradual. “sembrar semillas de su propia destrucción. Retornos decrecientes. Límites al crecimiento.

Gráfico 3. Modos de cambio institucional

5. Metodología

En el presente trabajo de investigación se han tomado los planes de desarrollo desde el gobierno de Alberto Lleras Camargo hasta el plan de César Gaviria, con el fin se hacer una clasificación4 de sus principales cursos de acción en materia de movilidad social y posteriormente detectar continuidades y discontinuidades en las políticas públicas, explicando el porqué de los cambios o persistencias. Si bien se tiene como base las recomendaciones de política pública en movilidad social del libro de Montenegro y Meléndez (2014), se hicieron esfuerzos por recolectar en la clasificación de los planes, otros tipos de estrategias políticas en materia de movilidad social. Se añaden posibles modos de acción que recopila el estudio de pobreza y desigualdad de la Fundación Konrad Adenauer (2012).

De manera que se trató de adaptar la siguiente clasificación de políticas públicas para cada uno de los planes de desarrollo. Hay que marcar que se realizó el análisis con los cursos de acción estructurales que fueron dispuestos dentro de cada subgrupo de política sectorial. Es decir, se tomó en cuenta las propuestas generales como tal de cada subgrupo de política, así en un principio hayan sido más metas y planes discursivos, que políticas concretas.

1) Políticas de creación equitativa de capital humano: equidad en el acceso a los distintos niveles de educación y mejorar su calidad. Inversión en la primera infancia, educación básica, preparación para el trabajo, buenas instituciones.  Primera infancia (mejoras en aspectos de su crecimiento físico, cognitivo, de lenguaje, socioemocional y desarrollo integral): i) Políticas de familia: licencias de maternidad y paternidad remuneradas y no remuneradas, promoción del trabajo de medio tiempo para las mujeres, flexibilidad de horarios laborales, facilidades de lactancia después de licencia de maternidad, atención de hijos en los sitios de trabajo, medidas que faciliten el cuidado de hijos enfermos. ii) atención institucional para niños entre 2 y 4 años: centros de atención infantil integral, capacitación para padres de familia

4 El desglose de la clasificación realizada se encuentra en Anexo I 27

iii) reformas institucionales en aras de orientar la política de primera infancia: diseño, ejecución, supervisión y control, evaluación y seguimiento de los niños  Educación básica: evaluación del rendimiento de los alumnos; fortalecimiento de instituciones educativas públicas, aumento en la jornada de colegios públicos, formación y evaluación de docentes, participación del sector privado, reformas institucionales.  Preparación para el trabajo: financiación pública está concentrada en el SENA. Dirección del MEN, provisión de programas, pertinencia y calidad de la formación, rediseño de los programas de financiación, evaluación de impacto. Políticas Activas de empleo: diseño y focalización de políticas activas de empleo. Programas focalizados de capacitación a población más vulnerable. 2) Eficiencia y equidad del sistema impositivo y Gasto social: reducir evasión fiscal, impuestos progresivos, equidad. Equilibrar la tributación entre grupos de ingresos y desconcentrar el gasto público en ciertos sectores. Diseño del IVA es regresivo, y el impuesto sobre la rente de las empresas conduce a grandes inequidades horizontales (entre empresas de distintos sectores). El recaudo de impuesto sobre la rente en personas naturales es bajo. 3) Políticas Activas de igualdad y no discriminación: i) políticas relativas a indígenas, afrocolombianos, LGTVI y personas con discapacidad, ii) políticas relativas a la mujer iii) políticas relativas a la tenencia de tierra (créditos redistributivos frente a la compra de tierra) iv) políticas relativas a la desigualdad regional v) reducción de brecha social (impuestos a la herencias) 4) Fortalecimiento de la asociación sindical y apoyo productivo a pequeñas empresas: empoderar asociaciones de trabajadores, nuevos mercados entre las pequeñas empresas, acceso al microcréditos. Promoción de la competencia. 5) Políticas de modernización del Estado: acceso a subsidios y pensiones, sistemas de información y registro, infraestructura y servicios básicos. 6) Políticas de transferencias condicionadas: diseño y evaluación rigurosa de programas de inversión pública. Ejemplos de esto: Oportunidades en México, Bolsa

Familia en Brasil, “Chile solidario” en el país austral y Familias en acción en Colombia.

No obstante, entrando materia es posible evidenciar que este tipo de clasificación no aplica para todos los planes y que no todos los puntos que se quieren analizar son visibles fácilmente. De manera, que se encontraron los puntos más cercanos a la clasificación anterior teniendo como común denominador estrategias en ocho subsectores: educación, salud, servicios (alcantarillado, acueducto y energía), vivienda, desarrollo territorial o comunal, trabajo y seguridad social, alimentación y nutrición.

El análisis realizado tiene como fuente principal cada uno de los planes de desarrollo, junto con algunas nociones académicas tratados en artículos citados en el texto. Una vez se tuvo la clasificación, se dio lugar a un cuadro comparativo general que permite dar paso a la inclusión de teorías de continuidad y cambio, como de dimensiones temporales, previamente expuestas en el marco teórico.

5.1 Límites y Alcances Para el análisis se tiene en cuenta el período desde el inicio de la planeación macroeconómica con el plan decenal, hasta “la revolución pacífica” de César Gaviria Trujillo en parte por:

- Las reformas institucionales que van luego del gobierno de Gaviria, requieren de un análisis minucioso adicional del marco jurídico, que no viene al caso para evidenciar continuidades o discontinuidades de las políticas que trataron de impulsar la movilidad social en gran parte del siglo XX en Colombia. - A su vez, se requiere también para los PND siguientes reflexiones exhaustivas relativas al impacto que tuvo la constitución de 1991 con sus reformas de inclusión política y descentralización política, fiscal y administrativa. - Los Planes de desarrollo analizado, dan cuenta de cambios y persistencias estructurales en las estrategias gubernamentales en materia de movilidad social. El hecho de el escenario post constitución de 1991, marque que los planes de desarrollo son artículos ley, hace que se requiera un análisis diferenciado con respecto a los planes anteriores a la reforma

6. Análisis y Resultados

El presente capítulo pretende exponer la clasificación de las políticas públicas relativas a movilidad social en los planes de desarrollo de 1961 a 1991, y con esto evidenciar cuales han sido los arreglos institucionales estructurales en materia de movilidad social en el PND en el período seleccionado. También para cada subsector se aplicarán las teorías de continuidad y cambio presentadas en el marco teórico, para justificar los resultados.

6.1 Alimentación y Nutrición

Gráfico 4. Secuencia de PND. Alimentación y Nutrición

El gráfico 4 evidencia las estrategias discursivas más relevantes en materia de alimentación y nutrición. Como se verá en términos generales, los diferentes subgrupos de políticas de movilidad social tienen un afán por exponer “tendencias reformistas” frente a diagnósticos pesimistas en gobiernos antecesores. Esto quiere decir, el interés de mostrar cambios inmediatos que caractericen un gobierno. No necesariamente los actores políticos proponen cambios inmediatos, sino que los hacen parecer como tal en sus planes de desarrollo. No proponen cambios drásticos en parte porque cuentan con horizontes de tiempo estrechos, que acentúan la incertidumbre entre los gobiernos (Pierson, 2004). Esta tendencia que se resaltará en los distintos subgrupos de política, da cuenta de la expectativas adaptativas que (Arthur 1994) menciona al referirse a la presencia de retornos crecientes en medio de las políticas públicas. Los gobiernos permanecen en una trayectoria dada, pese a que sus expectativas iniciales no estén alineadas con dicho camino.

El afán reformista y discursivo se puede esclarecer con las intenciones del presidente Lleras Camargo de aumentar la disponibilidad bruta de alimentos, mediante la intensificación de campañas agrícolas, créditos dirigidos, entre otros. Propone en términos generales al menos superar el umbral exigido por el Instituto de Nutrición. Su intento ambicioso de aumentar la producción agrícola no es reforzado significativamente por los gobiernos sucesores. No obstante, el espíritu reformista en las siguientes administraciones lleva a tener propuestas que pretendan aumentar el abastecimiento general. Lleras Restrepo propone 123 millones de pesos de 1966 en planes nutricionales, como contribución al programa de alimentos. Misael Pastrana pretende continuar con la política nutricional de su antecesor, pero estructurándola desde niveles nacionales. Cree en el recurso institucional de los hospitales como medio intermediario de la nutrición a nivel regional. López Michelsen también cree en la estimulación de la producción, apoyándose en el programa de desarrollo rural integrado, con el establecimiento de créditos para alimentos procesados y cupones de asistencia nutricional para madres embarazadas y lactantes. Belisario Betancur, adiciona que en la política nutricional hay que tener en cuenta el soporte al campesinado, que pudo estar apoyado con el Instituto de Mercadeo Agropecuaria (IDEMA). Esta institución sería liquidada hacia fines del siglo XX por el Ministerio de Agricultura, pues se quedó sin funciones claras cuando pierde el monopolio de la importación de alimentos (El tiempo, 1996). Esto último puede ser un caso de “exhaustion” al agotarse gradualmente dicha

31 institución con el paso del tiempo. César Gaviria, propone atención especial a madres gestantes y a niños menores de dos años, en pro de la estimulación temprana del desarrollo físico y cognitivo de nueva población potencial en el país. Se suma a las intenciones de López Michelsen.

A su vez, se ven enmiendas a la política nutricional como institución, en la administración de Alfonzo López con su plan “para cerrar la brecha”, pues agregando al programa de producción de alimentos se apoya en el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI), que buscaba suministrar al campesino minifundista en tecnología, asistencia técnica, crédito, vías de comunicación, puestos de salud, electrificación rural y facilidad de mercado, entre otros. Este es un ejemplo de “layering” visible en la política nutricional, pues se hacen ajustes a una política ya existente, que es la senda en la que se mantuvieron los gobiernos hasta entonces que es el fomento de la producción de alimentos. Otro ajuste en su administración, también en pro de la producción, sería el fomento pesquero que se desarrolla entonces con la coordinación del INDERENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Ambiente). Esta institución fue liquidada para inicios de la década de 1990, y su rol en parte pasó a manos de la recién creada Procuraduría Delegada para asuntos ambientales de la Procuraduría General de la Nación (El Tiempo, 1993). El uso de campañas educativas nutricionales y subsidios para la dieta de menores de 3 años representó refuerzo a la trayectoria establecida, en el gobierno de López.

En síntesis se ve una trayectoria reformista, que no es exclusiva de este subgrupo, en parte por afanes en la exposición de resultados y por pretender marcar diferencia en el corto plazo; pues no se tienen ajustes cruciales entre cada plan.

6.2 Salud

Gráfico 5. Secuencia PND. Salud

En materia de salud, se reincide con el afán reformista que busca exponer mejoras en cuanto a cobertura y calidad. Esa trayectoria inicial, dada por los primeros esfuerzos del plan decenal se mantiene hasta el plan de César Gaviria. Como se puede observar en el gráfico anterior la ampliación de la salud en términos de cobertura, el énfasis en promoción y capacitación de personal en el sector, la dotación de hospitales y centros hospitalarios, junto con la universalización y posterior descentralización del Servicio Nacional de Salud, son puntos congruentes en los planes. Como menciona (Pierson, 2004), las dimensiones temporales inmersas en las políticas públicas, tienen factores de auto refuerzo o de rendimientos crecientes. La estrategia de los gobiernos de enfatizar en mejorar la cobertura y calidad, se ve reforzada por iniciativas nominales como las del plan decenal de tener Centros Zonales Integrados de salud, como la del plan “cambio con equidad” de tener un Sistema unificado de Investigaciones en salud, o cómo la incursión de César Gaviria queriendo imponer Consejos de Ciencia y Tecnología en Salud. La trayectoria de la política en esencia es la ampliación en cobertura, que se ve reforzada por afanes institucionalistas en los gobiernos para tratar de evidenciar algún “cambio”. Misael Pastrana con sus “cuatro estrategias” añade enmiendas a la trayectoria ya mencionada, con el fortalecimiento de la investigación. Esto último es otro caso de “layering” sobre la institucionalidad de la salud.

El plan de integración social de Julio César Turbay, marcaría un ejemplo de “conversión”, pues realiza una adaptación de la estructura de la salud que en ese momento había (fomento de cobertura, planta física, formación de personal, integración, regionalización), con la discriminación de la política para distintos subgrupos poblacionales clasificados por edad. Para los menores de un año, establece la vacuna contra el sarampión, polio y tétano; para el grupo poblacional entre 1 y 4 años fomentaría el incremento de la atención médica ambulatoria; para las edades entre 5 y 14 años propone programas de prevención, para el grupo entre 15 y 44 años, propone atención completa para casos de enfermedades venéreas y para la población mayor a 45 años, programas de ampliación de servicios de geriatría, urgencias y rehabilitación.

Por su parte Belisario Betancur, con su plan “cambio con equidad”, presenta un caso de “drift” o transformación de una política relativamente estable. Propone modificar o readaptar el papel del Centro de Atención integral al Preescolar (CAIP), creado mediante la

34 ley 27 de 1974, instaurándolo como centro de atención a la familia y a la comunidad; ampliando su margen de acción. Virgilio Barco con “plan de economía social” propone otro tipo de enmiendas como la de fomentar la participación efectiva de la comunidad en la búsqueda de soluciones en materia de salud. La modalidad de cambio “drift” también puede verse en el gobierno de César Gaviria, pues este transforma el papel del ministerio de salud hacia un enfoque en planeación y coordinación de planes y programas; eliminando funciones que venía desempeñando en gobiernos anteriores como las de ejecución directa, capacitación y de control de algunas enfermedades. A su vez, se le da continuidad al plan de atención primaria, que esperaba para entonces alcanzar la cobertura del 80% en la población pobre. Como reforma discursiva, propone optimizar la infraestructura hospitalaria mediante la renovación, recuperación y reubicación de equipos hospitalarios en distintas zonas del país. Otro cambio institucional importante fue la creación del Consejo de Ciencia y Tecnología en Salud, fortaleciendo la trayectoria del fomento en investigación para el sector.

6.3 Educación

Gráfico 6. Secuencia PND. Educación

En materia de educación, no se tiene un panorama muy atípico a los escenarios anteriormente mencionados. Se dan igualmente esfuerzos para tener mayor cobertura educacional en todos los niveles. Y se reitera el afán reformista, de algunos gobiernos por ejemplo reflejados en los planes “para cerrar la brecha” o “las cuatro estrategias” al intentar cambiar los años de escolaridad como medida que busque sanear los problemas de calidad y cobertura. De manera que la secuencia en este subgrupo se da hacia estrategias relativas a cobertura, integración del sistema, soporte en instrumentos administrativos para la integración, la universalización de la educación de todos los niveles y la descentralización de la administración de la educación pública.

El apoyo institucional también es reincidente, pues el plan de Lleras Restrepo evidencia un interés en implantar Institutos Nacionales de Educación Media (INEM) e Institutos técnicos agropecuarios (ITA), que permitan tener una integración del sistema en todos sus niveles, a nivel nacional y regional. Frente a este arreglo institucional, se da un caso de “conversión” en el gobierno de Alfonzo López, pues reestructura los INEM aprovechando su capacidad instalada para formar técnicos profesionales de nivel intermedio, dentro de su programa de educación media vocacional e intermedia profesional.

Se puede hablar también de dimensiones temporales que explican la continuidad, como las dinámicas de autorefuerzo presentes en el plan “Escuela Nueva”, que buscaba optimizar el número de profesores en el marco de planes de estudio flexibles en el nivel de primaria. Esto se plantea en el gobierno de Betancur y se retoma en la administración Virgilio Barco.

Dentro de la trayectoria de este grupo de políticas, la integración se vio reincidente en el institucionalismo profesado por Lleras Restrepo, pues se dicho fin se apoyó los siguientes institutos:

o Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE): ejecución de planes de construcciones escolares que determine el gobierno o Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA): capacitación de trabajadores colombianos para oficios calificados y técnicos. o Instituto Colombiano para el fomento de la Educación Superior (ICFES): prestación de asistencia técnica, económica y administrativa a las universidades. Posteriormente sufriría de un ajuste, al incluir la función de establecer pruebas de calidad a nivel nacional.

o Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el exterior (ICETEX): financiamiento a estudiantes en universidades colombianas y extranjeras. A partir de 1972, maneja todo el programa de becas nacionales de educación media (decreto no. 185 de 1971). o Consejo Nacional e Instituto Colombiano de la juventud y el deporte (COLDEPORTES): política de bienestar y recreación de la comunidad; encargado de estimular las actividades de la juventud, educación física y los deportes. o Consejo nacional de Cultura e Instituto Colombiano de Cultura (COLCULUTURA): fomento de artes y de las letras y cultivo de folclor nacional o Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología y el Fondo Colombiano de investigaciones científicas y proyectos especiales “Francisco José de Caldas” (COLCIENCIAS): promoción de desarrollo científico y tecnológico en el país. Virgilio Barcas en su “plan de economía social” haría una enmienda particular (caso de “layering”) incluyendo temáticas de etnoeducación dentro de los programas nacionales. Con esto buscaba la incorporación de todos los niños indígenas entre 6 y 14 años, al sistema nacional.

6.4 Servicios Básicos

Gráfico 7. Secuencia PND. Servicios Básicos

En cuanto a la política sectorial de servicios, refiriéndose a acueductos, alcantarillados y energía principalmente, en términos generales, los planes no se desvían de una tendencia fija. Se da un común denominador hacia la propagación de proyectos de generación, transmisión y distribución en el sector eléctrico, por ejemplo. Posiblemente por presentar horizontes de tiempo cortos, en donde la incertidumbre juega papel crucial al limitar a los actores políticos a hacer grandes reformas estructurales (poco creíbles) que les hagan perder influencia dentro del esquema electoral. Por otro lado, la incertidumbre suscitada por los horizontes de tiempo estrechos, hacen que los actores políticos tiendan a construir o reforzar estructuras que sean difíciles de modificar en el tiempo. (Pierson, 2014). Esto puede explicar la continuidad de las políticas en el sector energético. Sin embargo, se dieron ajustes como la ley 57 de 1981, que permitía que el 2% de las ventas de energía de centrales generadoras mayores de 10 MV, se destinaran a la extensión del servicio. En cuanto a servicios sanitarios, el gobierno de Lleras Camargo le da continuidad a INSFOAL (Instituto de Fomento Municipal) que había funcionada satisfactoriamente desde 1950 con la instalación de acueductos y alcantarillados en los municipios. Esta institución elabora el “plan nacional de acueductos y alcantarillados urbanos” y el “plan de acueductos rurales”. Frente a este arreglo institucional, en las “cuatro estrategias” se adapta la figura de ACUAS (sociedades anónimas por medio de las cuales opera el INSFOPAL a nivel departamental), y direcciones seccionales en empresas comerciales del Estado con jurisdicción departamental. De manera que se transforma INSFOPAL en una entidad coordinadora de empresas departamentales y locales. Se da una adaptación “layering”, pero no se reemplaza su esencia estructuralmente. Alfonzo López, luego propondría para esta institución una descentralización administrativa responsable, que sería reforzada hasta la década de 1980 con el decreto 77 de 1987, que delega a los municipios la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, mataderos.

No obstante, se avizora una trayectoria similar a otros subgrupos que va hacia la maximización del servicio en cobertura, con apoyo institucional, integración del sector y una posterior descentralización de los servicios. Las dinámicas de autorefuerzo y rendimientos crecientes, explican la continuidad de esta trayectoria. A su vez, se evidencian ajustes de tipo “layering” en el sector.

6.5 Vivienda

Gráfico 8. Secuencia PND. Vivienda

El sector vivienda, tiene una trayectoria o curso de acción inicial de promoción y canalización del ahorro en el sector. La promoción de vivienda de interés social de Lleras Camargo, presenta propuestas relativas a la organización y coordinación de mecanismos que programen responsablemente la financiación de la vivienda. Se da un patrón también en términos de la priorización del apoyo gubernamental, a las demandas de vivienda de los sectores menos favorecidos. En los “planes y programas de desarrollo” de Lleras Restrepo se enmarca la política de vivienda dentro de un plan social integral. Este incluía atención a nuevos migrantes en busca de trabajo, habitantes de tugurios, capacitación por medio del SENA a población sin ingresos estables (Acción Cooperativa Integral), entre otros.

Una estrategia que tuvo bastante impacto fue la del uso de créditos UPAC (unidad de poder adquisitivo constante), creada en el gobierno de Misael Pastrana en el año 1972 (Mora, 2010). La gracia de este mecanismo, era que los créditos no tenían en cuenta los efectos de la inflación y por ende no se alteraba el poder adquisitivo en los créditos hipotecarios. No obstante, sería relegada por la UVR en 1999 porque se empezaron a tener créditos que involucraban la volatilidad de las tasas de interés, como la DTF (Ibíd.). Este puede ser un caso de “exhaustion”, pues el arreglo institucional fue agotándose generando retornos decrecientes, tras la mezcla de los créditos con comportamientos volátiles como el de la DTF. Políticas de este corte, es decir de canalización y programación financiera son las más representativas en el sector. Sin embargo, también hay una preocupación latente y constante en los planes, de tener subsidios o financiamientos focalizados con recursos del gobierno central. Es decir, procurar tener políticas que en principio sean de autofinanciamiento. De nuevo el apoyo institucional, como los casos del Instituto de Crédito Territorial (ICT), el Banco Central Hipotecario (BCH), el Fondo Nacional del Ahorro (FNA), entre otros es de vital importancia en las estrategias de los planes estudiados. Esta trayectoria seria reforzada con las enmiendas del gobierno Gaviria, que incurriría en la ley 3 de 1991, para ampliar la participación de las entidades territoriales en la producción y financiación de vivienda popular. Y propondría subsidios directos a la demanda de vivienda popular en lugar de financiamiento con bajas tasas de interés.

6.6 Desarrollo Comunal, Regional e Integración

Gráfico 9. Secuencia PND. Desarrollo Comunal, Regional e Integración

Cambios institucionales como la ley 19 de 1958, que implica al Estado como orientador principal de la acción comunal, hacen que se den dinámicas de “layering” en donde las políticas de desarrollo comunal e integración han tenido que adicionar recursos y estrategias como la defensa de la tierra indígena, la parcelación de resguardos, ajustes al programa DRI, entre otros.

El gobierno de Misael Pastrana, reforzaría esta tendencia con una política de desarrollo social frente a los movimientos sociales de base (punto nuevo en política social de los planes): Se dan ciertos lineamientos de política frente a los cuatro movimientos de base que rescata el plan:

- Movimiento de acción comunal - Movimiento de Organización campesina - Movimiento Cooperativo - Movimiento Sindical

Propuso la generación de empleo como medida redistributiva del ingreso para estos movimientos, el fomento de la participación de los grupos populares organizados en la faceta político-administrativa del Estado por medio de una representación equilibrada en os niveles de decisión política.

Se da continuidad a la institucionalidad que forjó en mayor medida el gobierno de Lleras Restrepo, para la inclusión e integración. Los gobiernos se apoyaron en organizaciones como:

- INSFOPAL (Instituto Nacional de Fomento Municipal). Política reincidente. - Artesanías de Colombia (producción artesanal del país). - Instituto de crédito territorial - Caja Agraria - Instituto Nacional de Financiamiento Cooperativo (FINANCIACOOP) - Instituto de mercadeo agropecuario: IDEMA se encarga de estabilizar el mercado interno de trigo, maíz y arroz mediante políticas reguladoras - Programa de desarrollo rural integrado (DRI) (continuidad institucional)

El “plan de economía social” de Virgilio Barco, añade el Plan Fronteras que representa diversificación de economías regionales fronterizas a fin de reducir su vulnerabilidad ante fenómenos exógenos. Y el Programa Nacional para la Prevención de Desastres y Atención de Calamidades Públicas, como el sistema nacional permanente de prevención.

6.7 Trabajo y Seguridad Social

Gráfico 10. Secuencia PND. Trabajo y Seguridad Social

Es posible encontrar el subgrupo de políticas relativas al trabajo y la seguridad social, explícitamente desde del plan de integración social de Julio César Turbay en 1978. En este se dan consecuentes preocupaciones por el marco normativo de la legislación laboral en Colombia. En este grupo de políticas, también se da apoyo institucional y modos de cambio tipo “drift” particularmente con el SENA, que tuvo que extender sus servicios en la adaptación y formación de la clase empresarial en Colombia, dentro del plan de integración social. Sin embargo, en la administración siguiente, el SENA adquiere un enfoque más hacia el fomento de pequeñas y medianas empresas. La adaptación a circunstancias cambiantes dentro de esta institución es evidente en el sector del trabajo y seguridad social.

El plan de gobierno de Turbay establece dar impulsos a las transferencias de tecnología a las empresas del sector informal. Y en frente a la seguridad social, propone reformas al Instituto de Seguros Sociales (ISS) (decreto 1650 de 1977), para mejorar su eficiencia y extender la cobertura de la seguridad social al sector informal. También en términos de eficiencia, Cesar Gaviria incluye un arreglo institucional en el mercado laboral. Ley 50 de 1990: elimina la acción de reintegro forzoso (obligación del empresario a reintegrar a los trabajadores que hayan sido despedidos sin justa causa tras 10 años de trabajo) y la pensión-sanción (obligación del empresario a asumir la jubilación de los trabajadores despedidos después de 10 años de trabajo).

6.8 Política Fiscal y Gasto Público

Gráfico 13. Política fiscal y Gasto pública. Asunciones de “Para cerrar la brecha”

Por último, dentro del esfuerzo exhaustivo de encontrar políticas públicas relativas a la movilidad social en los PND, se encuentra principalmente y notoriamente la reforma al impuesto de renta y complementarios en el gobierno de Alfonzo López Michelsen. Esta incluye, posiblemente de manera inédita en los planes hasta el momento, tintes de progresividad en materia fiscal, incluyendo una de las sugerencias académicas de (Montenegro, Meléndez; 2014), con la disminución del impuesto de sucesiones en familias pobres. Esto es medianamente cercano a la sugerencia de establecer impuestos a las herencias. De este tipo de políticas, no se tiene una secuencia clara en los planes seleccionados.

-Path Dependence (dinámicas de autorefuerzo y rendimientos crecientes) Gráfico 11. Gráfico resumen. -Cortos Horizontes de Tiempo (incertidumbre)

- Resistencia al Cambio - Expectativas Adaptativas Disponibilidad bruta de INDEMA / DRI / INDERENA alimentos, campañas Alimentación y educativas nutrición

Centros zonales de salud Salud Cobertura, formación de personal, ampliación / Consejos de ciencia y tecnología /CAIP / Min estructura física, integración del sistema, salud apoyo institucional

Cobertura, Calidad, INEM / Escuela Nueva / Educación integración del sistema, ICCE / SENA / ICFES / formación de profesores, ICETEX / COLDEPORTES / apoyo institucional COLCULTURA / COLCIENCIAS Generación, transmisión INSFOPAL / ley 57 1981 / Servicios y distribución / descentralización, decreto 77 1987 / cobertura, integración del sector, autofinanciación

Vivienda Canalización del ahorro / UPAC / SENA / ICT /BCH/ Financiamiento vivienda FNA / ley 3 1991 popular / subsidios

DRI / INCORA / INPES / Caja Desarrollo Integración e inclusión Agraria / IDEMA / Plan de comunal de marginados / diversificación prevención de desastres / ley 19 1958

Trabajo y Redefinición marcos normativos SENA / ISS / ley 50 1990 seguridad social / fomento microempresa / cobertura seguridad social

Política Fiscal y Progresividad / disminución Impuesto a la renta / impuesto Gasto público brecha social (tendencia a sucesiones emergente) 48 Subsectores de Ajustes institucionales / políticas públicas Tendencias Adaptación El gráfico 11, reúne los principales resultados de cada subgrupo de políticas de movilidad social para el período seleccionado en los planes de desarrollo. Señala también las principales tendencias encontradas para cada subgrupo y los principales ajustes institucionales o formas de adaptación ante las trayectorias dadas.

A su vez, muestra a manera de resumen como las diferentes estrategias de movilidad social dentro de los PND, fueron marcando ciertas trayectorias o tendencias difíciles de revertir en el tiempo, que fueron apoyadas o acentuadas por ajustes y/o adaptaciones de arreglos institucionales en cada subsector de políticas. Esas tendencias hacen que se refuerce la idea de que el caso estudiado puede ser tomado como un caso con dinámicas temporales de path dependence, el cual forjó factores de autorefuerzo con rendimientos crecientes a los distintos gobiernos que vieron políticamente costoso salirse de las trayectorias principales de las políticas en cada sector. Los gobiernos se tornaron resistentes al cambio en parte por sus expectativas adaptativas y por los problemas de coordinación que se pueden suscitar si de cambian de tendencia. En aras de evitar lo anterior, las propuestas estuvieron alineadas en hacer correcciones pertinentes a los arreglos institucionales existentes y en tratar de integrar los sectores para evitar puntos de quiebre en las trayectorias.

7. Conclusiones

La inclusión de dinámicas temporales y modalidades de cambio institucional es pertinente cuando se tiene un orden temporal o un proceso de secuenciación dentro de los procesos políticos. Es importante en parte como recurso para evidenciar causalidad entre hechos sociales, y para evidenciar rupturas o resistencias en arreglos institucionales que manejan los gabinetes gubernamentales. El presente trabajo pretendió aplicar las dinámicas temporales de Pierson y las explicaciones y modalidades de cambio institucional de Thelen, en las secuencias de políticas públicas relativas a movilidad social dentro del Plan Nacional de Desarrollo colombiano, en el período de 1961 a 1991. Se considera como límite del mismo, que no tiene en cuenta cambios en el marco jurídicio-normativo que tuvieron las políticas luego de las reformas de la constitución de 1991.

La movilidad social, institucionalizada en el Plan Nacional de Desarrollo, se ha clasificado en subgrupos sectoriales; lo que permite dar cuenta de cuáles han sido los arreglos

49 institucionales en materia de movilidad social que han tenido los gobiernos de Lleras Camargo hasta el de César Gaviria, en sus bitácoras de gobierno. Los cuadros comparativos evidencian trayectorias difíciles de cambiar estructuralmente en gran parte de los sectores analizados. Así mismo se dan dinámicas de auto refuerzo y rendimientos crecientes dentro de la secuenciación de los planes, que pueden reforzar la idea de una clasificación del caso colombiano como “path dependent”. Es posible señalar trayectorias o ejes comunes en gran parte de los grupos analizados; esto es: 1) la recurrencia al apoyo institucional, 2) el interés constante de tener una integración sectorial, 3) Ajustes menores de adaptación y cambio institucional. Esta trayectoria ha tenido reforzada (self-reinforcing process) también por un marco común de las políticas de “afán reformista”: 1) políticas en pro de mejoras en cobertura y calidad, 2) políticas en pro de capacitación de personal de cada sector, 3) políticas en pro de la eficiencia institucional y la optimización de recursos.

Ciertos cambios institucionales pretendieron ser expuestos, como estrategias exclusivas de cada uno de los gabinetes. Aludiendo a la temporalidad del caso, es posible decir que se dieron trayectorias iniciales, que fueron reforzadas gradualmente con casos particulares de cambio institucional de tipo “layering”, “conversión” y “drift”, principalmente. En particular se cree que los planes estudiados, reflejan una incertidumbre paulatina que los gobiernos tuvieron dados sus límites en cuanto a horizontes de tiempo y maniobrabilidad se refiere. Esta incertidumbre hizo que los gobiernos no se lanzaran a revolcar las trayectorias de las políticas, así sus dialécticas discursivas pretendan decir lo contrario.

Se ha avizorado una continuidad en los principales subsectores de políticas públicas de movilidad social en los PND estudiados, explicada por las dimensiones temporales de un proceso “path dependence”, por los horizontes de tiempo, la resistencia al cambio y las expectativas adaptativas de los gabinetes gubernamentales. Todo esto plasmado en sus estrategias discursivas de inicio de gobierno; sus planes de desarrollo.

Anexos Anexo “Desglose de la clasificación realizada por cada PND”

Plan Decenal “Desarrollo Económico y social (1961-1970)”. Gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962)

El Plan Decenal marcó la pauta del llamado “periodo de la planeación macroeconómica”, tras las recomendaciones de la CEPAL del fortalecimiento de la institucionalidad del cuerpo de planeación en la formación de políticas económicas. Acorde a la CEPAL, la principal tarea del gobierno es de proveer una dirección de largo plazo al desarrollo económico, conjunto a la creación o fortalecimiento de agencias de planificación central (Mejía, 2014; pág. 8). Esta tendencia planificadora de la dirección de la economía duraría hasta mediados de la década de 1960, en donde se inician esfuerzos en la preparación y evaluación de proyectos, en lugar de las proyecciones macroeconómicas.

El segundo paso de Alberto Lleras Camargo como presidente de la república, luego de haber sido presidente designado entre 1945 y 1946, estuvo marcado en materia de planeación, por la reforma institucional que se dio con la ley 19 de 1958 y por los requerimientos para obtener financiamiento externo establecidos en Punta del Este en 1961 en la Alianza para el Progreso. Con la insistencia de crear la agencia de planeación y el consejo nacional de política económica y planeación,

En resumidas cuentas, la administración de Alberto Lleras Camargo buscó adaptar al país frente a las exigencias de organismos internacionales para el financiamiento, establecidas en la Alianza para el progreso. A su vez, el cambio institucional que se dio con la ley 19 de 1958 fue un paso sustancial en la institucionalización de la planeación en Colombia, que pudo ser atenuado por la instrumentalización del plan de desarrollo (proyecciones macro) estratégicamente en función de atraer capitales extranjeros. El proceso de consolidación de la planeación iniciado por Lleras Restrepo, puedo ser atenuado también por la falta de continuidad y disciplina programática entre la agencia de planeación y el consejo nacional de política económica y planeación; dados cambios institucionales incitados en la administración de Guillermo León Valencia.

Antes de las proyecciones de cada sector económico, de las finanzas públicas y de las metas del plan, el documento del plan decenal hace una descripción exhaustiva de la economía colombiana en el decenio anterior (1950-1959), como punto de referencia. Destaca que en un alto grado, la economía colombiana estuvo hasta ese momento muy dependiente de las exportaciones del café, y avizora volatilidades en el precio internacional del café, lo cual hace cambiar a la administración de Lleras Camargo la estrategia hacia el desarrollo industrial y social. También cabe mencionar que el plan hace énfasis en una condición problemática para el desarrollo industrial del país, como lo es el “subempleo” existente para 1951. El 55% de la población se dedicaba a actividades primarias de la economía (agricultura, silvicultura, caza y pesca, minas y canteras), el 16% a actividades secundarias (construcción, manufactura, servicios públicos), y el 28% a terciarias (comercio, transporte, almacenamiento, transporte, entre otros). Eso da cuenta de la preocupación del gobierno entrante de tener una población mayoritariamente agrícola y poco preparada para un proceso acelerado de industrialización. Además del subempleo, ve señala detalles de problemas estructurales en alimentación, vivienda, educación y salud. Estos últimos parecen ser los pilares que junto con la inversión en el sector industrial, enmarcan el plan decenal.

El plan como bien lo enuncia en su introducción, no tiene como objetivo dar una definición dogmática de lo que sería Colombia en el transcurso de la década de 1960. Así mismo señala que de haberse iniciado esa tarea 20 años atrás, los diagnósticos que presenta el mismo serían de mayor precisión. Dentro de los alcances también señala que el cuerpo económico está sujeto al político y que el plan no puede hacer mucho para cambiar este fenómeno.

Propone inicialmente una tasa acumulativa de crecimiento de 5.6% anual, basada en un análisis de la historia del desarrollo económico colombiano en sus últimos años, incluyendo los efectos de aumento poblacional, que para entonces se calculaba un aumento de un millón de personas por año aproximadamente. Para la década anterior, la acumulación de la producción de los colombianos en sus trabajos, empresas y servicios venía creciendo en promedio en 4.6%. El plan buscaba acrecentar el ingreso per cápita, con esta tasa prevista y propuesta como meta. Plantea para esto, además de la utilización más activa y racional

52 del equipo instalado, aumentar drásticamente las inversiones brutas en capital fijo particularmente en el sector industrial. Esto es pasar de tener 3.673 millones de pesos en inversiones en 1959, a 6.000 millones en 1964 y alrededor de 9.200 millones en 1970. En otros términos es pasar de tener el 16.1% de coeficiente de inversión fija (inversiones brutas sobre producto bruto) a tener cerca del 23% en 1970. Estos números sugieren una propuesta ambiciosa, que requería de un equilibro en la balanza de pagos que el mismo plan reconoce. Tampoco desconoce la necesidad de apoyarse en el financiamiento externo.

De cara a los retos de desigualdad social, discursivamente el plan expone un esfuerzo mayúsculo para integrar una sociedad que “está condenada a una ruptura violenta de su constitución presente”. Propone dentro del discurso introductorio, solucionar los flagelos que hacen que Colombia tenga una inmensa clase analfabeta, la cual no está en condiciones de contribuir ni como productora, ni como consumidora al acelerado proceso industrial que sugiere el plan. Para mitigar esta barrera al programa de gobierno, se tienen en cuenta solucionar problemas estructurales a la población más vulnerable, que con enfermedades, sin techo, sin tierra, vagando como tribus nómadas hacia donde están las cosechas, no generan un ambiente propicio para el desarrollo industrial.

Estas y otras estrategias pueden verse dentro de la inversión real directa del gobierno general que expone el plan. En particular, las inversiones respectivas al programa de desarrollo social y urbano las clasifica en 1) la salud, 2) los servicios sanitarios, 3) las condiciones habitacionales, 4) la educación y la cultura, 5) el trabajo y la remuneración y 6) el desarrollo comunal.

No obstante, del capítulo de metas del programa se pueden señalar los siguientes grupos de política pública, que vienen al caso del análisis de la institucionalización de la movilidad social en Colombia:

1) Alimentación y Nutrición: las metas del programa en materia agropecuaria, implican un aumento en la disponibilidad de alimentos y materias alimenticias agrícolas, como consecuencias del crecimiento de la producción interna. La disponibilidad bruta pasaría de 62 millones a 81 millones de toneladas. La disponibilidad bruta de productos alimenticios de la ganadería crecería de 1.7 millones a 2.3 millones para 1964. Esto último implica un

53 aumento de 124 kilogramos a 141 kilogramos en alimentos prevenientes de la ganadería. La inversión bruta en la producción alimenticia traería en consecuencia mejoras en la dieta colombiana, tanto en incrementos calóricos como en su composición. Se proponen al menos superar el umbral exigido por el Instituto Nacional de Nutrición, en cuanto a metas alimenticias. Para cumplir con estas expectativas, el plan tiene como norte tener un 45% de aumento en la producción agrícola y un aumento de 85% en la producción ganadera, para 1964.

Puntualmente para lograr estas metas:

 Agricultura: intensificación de campañas de fomento / continuidad de programas de investigación y su ampliación a nuevas líneas / empleo de insumos técnicos (abonos, enmiendas, insecticidas)  Vías de comunicación: apertura de nuevas vías que dinamicen la producción y la comercialización.  Crédito Dirigido: colocaciones enfatizadas en el uso productivo de la tierra.  Ganadería: solución a problemas institucionales sobre la tenencia de la tierra / aplicación de leyes existentes, adopción de nuevas disposiciones contenidas en la ley de Reforma Social Agraria / campañas de sanidad animal (pastos y nutrición animal, semillas, etc.) / educación al ganadero

2) Salud: Con un presupuesto de 2.300 millones de pesos para los 10 años, propone por un lado una mejora de la capacidad operativa de los servicios de salud pública y por el otro la integración y coordinación de los servicios de salud. Con respecto a esto último fomenta la creación de “Centros zonales integrados de salud” que abarcarán simultáneamente la atención médica, la acción de saneamiento ambiental, la higiene materno-infantil, el control de enfermedades transmisibles, la educación para la salud y acciones de protección y recuperación. Las características de este grupo de políticas públicas se pueden definir de la siguiente forma:

 Atención de los servicios de salud en todo el país con un mínimo de equilibrio con el crecimiento demográfico  Erradicación del paludismo, la fiebre amarilla urbana y la viruela

 Terminación de hospitales en ejecución  Provisión de 4 mil camas hospitalarias nuevas  80 Centros Zonales de Salud  Adiestramiento al personal médico y sanitario para los centros

3) Otros servicios e Infraestructura:

 Electricidad: instalación adicional de 815000 kwh para 1965. Para esto se disponen 1.685 millones (pesos de 1958). Este presupuesto se reparte en instalaciones para la generación, transmisión y distribución; instalaciones de sub-transmisión y distribución y el fortalecimiento de la red de interconexión nacional e interdepartamental.  Carreteras: Inversión bruta en sector transporte de 5.559 millones de pesos para 1964. Conservación y mejoramientos de las carreteras / incorporar anualmente 600 km de carretera / dotación de instrumentos técnicos, equipo y financiamiento a las agencias del Estado respectivas / estudios técnicos.  Servicios sanitarios: (continuidad) fomento y robustecimiento del Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), que había funcionada satisfactoriamente desde 1950 con la instalación de acueductos y alcantarillados en los municipios. Esta institución elabora el “plan nacional de acueductos y alcantarillados urbanos” y el “plan de acueductos rurales”. o Plan nacional de acueductos y alcantarillados urbanos: solución integral del problema para 405 ciudades con un presupuesto de 556 millones de pesos entre 1962 y 1965. Comprende 1) la ejecución de 18 estudios y proyectos, 2) 136 estudios y proyectos para plantas de tratamiento, 3) 108 estudios y proyectos para alcantarillados, 4) construcción de 110 nuevos acueductos y reconstrucción o ampliación de 217 existentes, 5) construcción de 200 plantas de tratamiento y ampliación de 21 existentes, 6) construcción de 195 nuevos alcantarillados y ampliación de 190 existentes, y 7) instalación de 403.330 medidores. o Plan de acueductos rurales: proceso de transformación de las condiciones de higiene y salubridad del medio rural con un presupuesto de 173 millones de

pesos. Comprende la construcción, financiación y el mejoramiento de 611 sistemas de abastecimiento de agua potable. Se dividen en 1) 537 acueductos nuevos y 2) ampliación, mejora y terminación de sistemas de abastecimiento de aguas en 61 localidades y terminación de 13 obras ya iniciadas e inconclusas.

4) Vivienda: Comprende los siguientes dos puntos dentro del programa de acción con una inversión inicial de 4.100 millones de pesos.

 Bases de una política nacional de vivienda: Se tiene como aspectos fundamentales de esta política: 1) un sistema nacional de canalización del ahorro disponible hacia vivienda, 2) un organismo de coordinación y asistencia técnica que oriente en materia de programación, financiamiento y construcción, 3) estímulos a la industria de la construcción y a la formación profesional en este sector, 4) uso de la política fiscal (a base de estímulos y presiones) en la promoción de la vivienda de interés social, 5) coordinación entre los programas de servicios públicos, comunales, asistenciales y de vivienda, 6) intensificación de la propiedad horizontal en vivienda y estímulos a la industrialización de los procesos constructivos, 7) medidas complementarias a la defensa social y 8) medidas necesarias para articular el sistema nacional de promoción de vivienda de interés social  Metas físicas: Se concentran los esfuerzos en mitigar el déficit acumulativo. Se prevé la construcción de cerca de 39.600 unidades para 1961. Desde este año a 1965, se espera tener una cifra promedio de 25.000 unidades por año. Se intensificará el sistema de propiedad horizontal o condominio para abaratar los costos de producción.

5) Educación y cultura: El programa de acción en este rubro incluye:

 Eliminación del déficit a nivel primario: programa que constituye el Plan de emergencia en materia de enseñanza, con un costo de 445 millones de pesos entre 1961 y 1965, que tiene 1) la constitución y dotación de 22.000 nuevas aulas urbanas y rurales que benefician 880.000 niños aproximadamente y permiten disminuir el

déficit cuantitativo en un 75%, 2) formación de maestros necesarios para colmar el déficit, de acuerdo con el crecimiento de la población escolar y el ritmo de construcciones, 3) capacitación profesional, hasta la obtención del título de 11.160 maestros en servicio, 4) formación de supervisores, directores de escuelas, y 5) aumento gradual de la capacidad de admisión y de los servicios de educación primaria hasta lograr en 1965 un total de 2.440.000 niños inscritos en las escuelas.  Educación Media: programa de reajuste de escuelas normales, capacitación técnica de profesores en servicio. Se organiza un Instituto de Investigaciones Pedagógicas, con una revisión extensiva de programas y planes para la enseñanza. Incremento de escuelas tipo agrícola, industrial y comercial para la preparación de mano de obra calificada y semi-calificada.  Reestructuración Programática: Ampliación de oportunidades educativas y reducción en lo posible de la extensión de las etapas de enseñanza para facilitar la formación acelerada de potencial humano.  Dotación de material pedagógico: proporción a todos los establecimientos de enseñanza material de laboratorio, máquinas y equipo de trabajo, sistemas audio visuales, etc.  Extensión cultural: ampliación de horizontes culturales, fomento de la creación artística, lograr el acercamiento entre el pueblo y los gestores de arte. Programa destinado a la organización y actualización de instituciones de cultura, bibliotecas, museos, etc.  Coordinación nacional e internacional: coordinar actividades del Ministerio de Educación, con actividades que adelanten entidades como los Ministerios de Gobierno, Agricultura y Salud, el SENA, el ICETEX, el SCCECA, Naciones Unidas y Unesco.  Educación superior: reestructuración y orientación de la universidad colombiana, con una adaptación a las exigencias del momento.  Programas de becas para post-graduados: adjudicación de becas y concesión de préstamos para adelantar estudios en el exterior.

6) Desarrollo Comunal: Obras de interés social, especialmente en materia de servicios públicos, comunales y asistenciales con base en la participación comunal. Construcción de caminos vecinales, viviendas, aulas, puestos de salud, acueductos y alcantarillados.

Composición de inversiones del gobierno general (%)

70,00

60,00

50,00

40,00 1959 30,00 1961 1964 20,00 1970 10,00

0,00 inversion inversion inversion inversion inversion desarrollo desarrollo adminsitrativa indirecta financiera economico social y urbano

Gráfico 12. Composición de inversiones del gobierno Lleras Camargo

En el anterior gráfico, es posible apreciar ha habido un aumento de la inversión en desarrollo social y urbano dentro de la composición de las inversiones del gobierno. No obstante el desarrollo económico es lo más preponderante frente a las estrategias gubernamentales. Esto último puede representar las estrategias de los planes de la década de 1960. Como se verá después, el enfoque va variando paulatinamente hacia la planeación de proyectos, y en materia de movilidad social se irán abriendo espacios para temas como inclusión social, desarrollo regional, progresividad en la tributación, entre otros.

“Planes y Programas de Desarrollo (1969-1972)” Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970)

El período gubernamental del liberal Carlos Lleras Restrepo marcaría un punto de inflexión en la planeación en Colombia. Se considera que inicia el período de planeación de proyectos. Se dan propuestas de reforma constitucional en aras de institucionalizar la responsabilidad del gobierno de presentar al congreso un plan, el cual marque la tendencia del presupuesto nacional gubernamental. Se configura en el congreso una comisión para el estudio del plan y el monitoreo de su implementación. No obstante, Lleras no presentó ningún plan macroeconómico al congreso, pues se enfocó en reconfigurar la agencia existente de planeación y en llevar una nueva generación de economistas e ingenieros de universidades extranjeras a la agencia (Urrutia, Yukara; pág. 169). Su gobierno estuvo marcado también por la creación de la cultura institucional de reunir al consejo de planeación para hacer lectura de papers académicos y documentos de política. Con esta y otras prácticas el consejo se empieza a reunir constantemente. Estos hechos conducirían a un hecho que marca la literatura de manera generalizada, y es el cambio de enfoque en la planeación. Pues para fines de la década de 1960 e inicios de la de 1970, la preponderancia de las agencias de planeación sobre la modelación macroeconómica disminuye, se enfocándose en la ejecución de programas (compilar y revisar las propuestas de inversión de ministerios, gobiernos locales) (Mejía, 2014; pág. 11). Posteriormente se sumarian los esfuerzos hacia temas relativos a finanzas extranjeras y a la producción industrial.

Tras reformas institucionales como la ley 21 de 1963, que asigna mayores poderes al ejecutivo para reformar la administración pública, el gobierno de Lleras Restrepo puedo ver más fortalecida la imagen del ejecutivo en detrimento de la del congreso frente a la planeación. El consejo nacional de política económica y planeación quedaría conformado por los ministros de Finanzas, Desarrollo, Agricultura y Empleo, junto con la cabeza del Banco Central y de la Federación Nacional de Cafeteros; y claramente con el presidente (Ibíd.; pág. 132). Cabe recordar que con el decreto 1675 de 1964, el gobierno tiene la autorización de reformar las reglas del proceso de definición de presupuesto, lo que le permite introducir al departamento de planeación como autoridad en cargo del presupuesto de inversión, subordinado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Junto con la asistencia de incursiones técnicas internacionales, Lleras buscaba diversificar la economía nacional fortaleciendo el sector exportador. Hecho que ratificaría la caída del modelo ISI. La caída de los precios internacionales del café, harían necesaria tal diversificación. Además se señala particularmente a Lleras Restrepo como un constructor del Estado, en donde para cada instrumento de intervención estatal creó una instancia decisoria y para cada preocupación nacional, le asignó una institución y una fuente de financiamiento específica. Entre los ejemplos de esta construcción institucional está el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Fomento Industrial (IFI), El Instituto de Crédito Territorial (ICT), el fortalecimiento del Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (INDERENA), el Instituto de Fomento de la Educación Superior (ICFES), el Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO), el Instituto Nacional de Comercio Exterior (INCOMEX), entre otros (Caballero, 2009).

Este espíritu institucionalista, se plasmaba en los CONPES que no sólo se sustentaba en documentos elaborados por técnicos del departamento de planeación, sino que se convertían en políticas públicas y en la ruta de acción de las entidades territoriales. Las asunciones pertinentes para la presente investigación, de este ciclo liberal intervencionista se avizoran en la siguiente sección.

En su presentación general, el plan expone que no pretende ser un catálogo inflexible de iniciativas, en aras de no ser inoperante o impráctico. Contempla cláusulas de flexibilidad encaminadas a posibles enmiendas, sustracciones o adiciones en condiciones cambiantes. En su primer capítulo, pero ya menos exhaustivo que el plan anterior, se expone un análisis macroeconómico de la evolución de la economía en el período de 1960 a 1968. Se muestra como el compromiso del gobierno de Lleras Camargo, de tener un crecimiento en lo posible mayor al 5% se da en 1962 con un crecimiento de 5.4%, en 1964 con 6.2%, en 1966 con 5.4% y en 1988 con un crecimiento de 5.8%. Sin embargo a cierta inestabilidad, para el período del gobierno entrante de Lleras Restrepo en las tasas de crecimiento de los sectores económicos. Y frente a ese panorama el gobierno pretende dar solución a:

- La inestabilidad económica y financiera - La limitada capacidad para importar

- La generación deficiente de ahorros internos públicos y privados - La baja productividad y eficiencia en ciertos sectores productivos - La incapacidad de la economía nacional de proveer empleo remunerativo a los colombianos en capacidad de trabajar (punto neurálgico de la problemática económica hasta el momento, según el plan)

Frente al arduo crecimiento poblacional, el gobierno propone una redistribución espacial de la población, reorientando los flujos migratorios para lograr un mejor asentamiento de la población; y una reducción del ritmo de crecimiento de la población por medio de una disminución de la fecundidad.

Como en el caso anterior, se tiene la siguiente clasificación de políticas públicas relevantes al análisis de la institucionalización de la movilidad social en Colombia.

1) Desarrollo de la comunidad en Colombia

Este PND es innovador en el sentido que incluye dentro de sus políticas de desarrollo de comunidad procesos de integración a la vida nacional de los sectores marginales urbanos, rurales e indígenas. Pues en virtud de la ley 19 de 1958, el Estado asume la responsabilidad de promover, orientar y subvencionar la acción comunal. En este punto el plan de la administración Lleras Camargo no es exhaustivo, aunque tenga en cuenta algunos aspectos de desarrollo comunal.

Frente a esto, como política nueva, el plan promueve: 1) una reformulación de la política y de los objetivos del desarrollo comunitario, 2) elaboración de un programa nacional de integración y desarrollo de la comunidad, 3) reestructuración del organismo rector del programa “Dirección general de integración y desarrollo de la comunidad y 4) establecimiento de mecanismos adecuados de información.

Frente a la política indigenista propone:

- defensa a la tierra de los indígenas, del adecuado control del comercio y de una regularización más justa de las relaciones de trabajo,

- programas regionales que formen parte del Programa Nacional de Integración y Desarrollo de la Comunidad, que busquen integrar zonas atrasadas a las áreas más prósperas del país - parcelación de resguardos: 1) dotar a la zona indígena de un nuevo tipo de tenencia de la tierra, 2) ampliar la extensión de resguardos redistribuyendo la tierra en las áreas vecinas, 3) comprar directamente su producción a través de un organismo adecuado. - Asistencia técnica y protección legal - Participación de maestros y líderes indígenas bilingües para la multiplicación de las innovaciones - Vinculación de especialistas para la investigación, capacitación y orientación de la política - Centralización de la información

2) Educación: Se tienen los siguientes proyectos principales

 Educación primaria: 1) Dentro del Plan de Desarrollo de la educación elemental se contempla la construcción de 3000 aulas nuevas para el año 1970, 2) enseñanza de extensión agropecuaria a través del funcionamiento de la Granja Escolar.  Educación media: 1) Institutos nacionales de educación media (INEM): diseño, construcción y dotación de 19 planteles de este género, que juntos todos alcancen una capacidad de 40000 alumnos por jornada. Este proyecto tiene un costo de $490.000 pesos; 2) Institutos Técnicos Agropecuarios (ITA): estos institutos se pretendían establecer en Paipa, Buga, Córdoba y Pamplona con el fin de formar personal en técnicas agropecuarias en cada piso término. Este proyecto tiene un costo de 91 millones de pesos, por 5 años de duración hasta 1971.  Educación superior: 1) integración universitaria: comprende un plan que fije responsabilidades y determine prioridades conjuntas que permitan el desarrollo coordinado de la educación superior en la zona centro-occidental, costa atlántica y los santanderes; 2) Institutos técnicos universitarios: estudios de factibilidad sobre la programación de estos institutos; 3) programas transversales: 3a) con un costo de 54 millones de pesos, aproximadamente, se espera cubrir a alumnos de la enseñanza

oficial con equipos de libros de lectura de ciencias y matemáticas y 3b) televisión educativa: provisión e instalación de televisores en las aulas de clase con fines educativos transversales.

3) Salud: Se tienen los siguientes proyectos

 Programa de erradicación de enfermedades: programa encomendado al servicio nacional de erradicación de la malaria, aprovechando su capacidad operativa en la ejecución de campañas contra el paludismo, fiebre amarilla, viruela, tuberculosis, tétano, tos ferina y sarampión; conjunto a programas de vacunación y prevención.  Saneamiento Básico Rural: se pretende dotar al 50% de la población rural dispersa, con sistemas de agua potable y eliminación de excretas.  Construcción y dotación de hospitales, centros, puestos de salud y otras obras: terminación de obras iniciadas por entidades no pertenecientes al Ministerio de salud y de los edificios del Instituto Nacional de Salud.  Adiestramiento y formación de personal: formación de 9350 personas entre médicos, enfermeras, auxiliares de enfermería, administradores, odontólogos, ingenieros sanitarios, veterinarios, etc. Formación de 4000 promotoras rurales de salud.  Nutrición: contribución del programa mundial de alimentos de 123 millones por año en planes nutricionales.  Renovación y mantenimiento de equipos: principalmente para equipos de odontología, de diagnóstico y de control de tuberculosis  Programas de investigación: inversiones a investigaciones en pro de descubrimiento etimológico y epidemiológico de prevención y control de enfermedades.

4) Vivienda: Las políticas de vivienda se enmarcan dentro de un plan social integral de la siguiente forma.

 Conglomerados para atender: 1) atención a nuevos migrantes que llegan a la ciudad en busca de trabajo sin medios de subsistencia, 2) a habitantes de tugurios, zonas deterioradas, barrios incompletos y casas de inquilinatos, 3) pequeños artesanos dedicados a la producción de bajos rendimientos, 4) obreros y empleados

 Acción cooperativa integral: capacitación por medio del SENA de población sin ingresos estables, y por medio de cooperativas de trabajo para la producción, entre otros, de insumos para la construcción de vivienda.  Aspectos financieros en la operación: 1) ofrecer soluciones de vivienda preferencialmente a las clases de menor ingreso, 2) fijación de un patrón habitacional mínimo de interés social referido a un costo de $24.000 pesos. 3) fijación en 20 veces el ingreso mensual familiar como valor máximo de la vivienda a partir de ingresos de $1.200 pesos al mes.  Planes de operación según niveles de ingreso: o Acción Cooperativa integral: dirigida a la población con ingresos hasta de $600 pesos mensuales o Vivienda de Interés social: se aplica el patrón habitacional mínimo. Comprende vivienda de interés social con subsidio, para población con ingresos entre $700 y $860. Plan de amortización de 15 años. o Vivienda Comercial: no aplica el patrón habitacional mínimo. Se fija el valor máximo de la vivienda equivalente a 20 veces el ingreso mensual. Se da una relación directa entre la capacidad de pago (ingreso mensual) y las tasas de interés, e inversa con los plazos de amortización.  Adecuación de los sistemas de operación: 1) Comprende prevención de invasiones, mejoramiento de barrios de invasión, erradicación o relocalización de tugurios. 2) préstamos a propietarios de lotes, 3) planes especiales: financiamiento de hasta el 55% de la vivienda para salarios inferiores a $500 pesos

5) Servicios (electricidad, acueducto y alcantarillado)

 Electricidad: o Proyectos interregionales: red de interconexión eléctrica regional o Proyectos regionales: terminación de la instalación de Guatapé / en Bogotá instalación de líneas de 115 KV por medio de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá / interconexión de las regiones de Girardot, Ibagué, Villeta y Villavicencio / termonorte Barranquilla, entre otros. o Impulso de programas de subtransmisión y distribución de energía

 Acueductos y alcantarillado: o Terminar obras en ejecución a la mayor brevedad o Fomentar construcción de obras regionales o Buscar contribución financiera para las obras o Se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos mediante el decreto No. 3069 con la funciones de controlar y fiscalizar las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía.

Composición del plan de inversiones públicas de 1966 a 1972 (%) 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 1966 10,00 1967 0,00 1968 1969/72

Gráfico 13. Composición del plan de inversiones públicas de 1966 a 1972.

Del gráfico anterior se extrae que aun el enfoque social no se ve plasmado en el plan de inversiones públicas para fines de los sesenta e inicios de los setenta.

“Las Cuatro Estrategias” Plan del gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974)

El huilense conservador Misael Pastrana Borrero presenta su plan de desarrollo, con cuatro estrategias o pilares discursivos dentro del mismo. Se enmarcan las cuatro estrategias en forjar un crecimiento económico con mejoras en la calidad de vida de los más pobres. La primera estrategia es tener un énfasis en el desarrollo urbano, concentrando recursos en la industria edificadora tanto de viviendas como de servicios. La segunda trata del incremente

65 de las exportaciones. La tercera estrategia tiene que ver con el aumento de la productividad agraria y con una mejor distribución de la propiedad rural. Por último, la cuarta estrategia se refiere a la redistribución del ingreso, fundamentada en un sistema progresivo de impuestos (tributar de acuerdo a la capacidad de pago).

En primera medida se realiza una caracterización de lo que se considera por desarrollo y la naturaleza de los países en desarrollo, donde cabe resaltar que en los países en desarrollo hay subempleo y empleo deficiente. También presencia del fenómeno del dualismo, en donde existe un sector que tiene avances rápido y otro que tiene bajos ingresos dentro de las dinámicas de crecimiento.

1) Aspectos poblacionales:

En este rubro, el plan muestra una preocupación inédita en los anteriores planes sobre la fuga de profesionales, como el desaprovechamiento de capital humano. Esta preocupación junto con la frecuente intriga sobre el crecimiento poblacional son pilares de la política poblacional de Misael Pastrana.

Propone 1) lograr una mejor distribución territorial de la población (propuesta que reincide con los planes anteriores), 2) contribuir a la disminución de las tasas de mortalidad y morbilidad de la población y 3) modificar el ritmo de crecimiento de la población.

2) Política de desarrollo social frente a los movimientos sociales de base (punto nuevo en política social de los planes): Se dan ciertos lineamientos de política frente a los cuatro movimientos de base que rescata el plan:

- Movimiento de acción comunal - Movimiento de Organización campesina - Movimiento Cooperativo - Movimiento Sindical

Se propone:

 Redistribución del ingreso y generación de empleo

 Modificación de la estructura del poder político, dando cabida a los movimientos sociales dentro de la faceta político-administrativa, mediante la participación de los grupos populares organizados.  Prestación adecuada y oportuna de los servicios que requieren los grupos sociales: 1) consolidación de los movimientos sociales en unidades de acción nacional, estableciendo los mecanismos necesarios de coordinación e integración en distintos niveles. 2) Representación equilibrada en los niveles de decisión a los movimientos sociales a través de sus organizaciones, 3) Ampliación de los instrumentos y medidas del Estado para que actúen en función de los grupos sociales, 4) Coordinación de los instrumentos estatales, para que ejerzan una acción más efectiva en las comunidades rurales y urbanas y 5) creación a nivel de ciudades de instrumentos dinámicos de participación popular como condición necesaria a una política de planeación y desarrollo urbano.

Se da una preponderancia significativa de los siguientes organismos dentro de estas estrategias. Se provee financiamiento a estos cuerpos institucionales. Se da continuidad a una institucionalidad que forjó en mayor medida el gobierno de Lleras Restrepo.

- INCORA (instituto colombiano de la reforma agraria): a partir de 1968, el INCORA ha propiciado y financiado una política de fomento cooperativo, desarrollo social y asistencia técnica, lo cual refleja un énfasis en el desarrollo social dentro de los proyectos de reforma agraria. - Superintendencia Nacional de Cooperativas - SENA (servicio nacional de aprendizaje) - Instituto Nacional para Programas Especiales de Salud (INPES): a cargo de la ejecución del Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural. - Programa Integrado de Nutrición Aplicada (PINA). - INSFOPAL (Instituto Nacional de Fomento Municipal). Política reincidente. - Artesanías de Colombia (producción artesanal del país). - Instituto de crédito territorial - Caja Agraria - Instituto Nacional de Financiamiento Cooperativo (FINANCIACOOP)

3) Educación: Se tienen los siguientes lineamientos:

 Sistema de integración: integración de los niveles escolares, de los sectores oficial y privado, de los servicios complementarios por estos sectores y de los diferentes programas y proyectos de las instituciones.  Integración por Niveles: integración de niveles escolares en dos grandes módulos, establecidos conjuntamente con el Instituto Colombiano de Pedagogía (ICOLPE) o Nivel de educación básica: nueve años de escolaridad / conocimientos mínimos necesarios del individuo ante la exigencia de la vida en comunidad o Nivel de educación profesional: ciclos de enseñanza ocupacional, tecnológica, académica o universitaria.  Instrumentos Administrativos para la integración (reincidencia en la institucionalidad): o Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE): ejecución de planes de construcciones escolares que determine el gobierno o Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA): capacitación de trabajadores colombianos para oficios calificados y técnicos. o Instituto Colombiano para el fomento de la Educación Superior (ICFES): prestación de asistencia técnica, económica y administrativa a las universidades o Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el exterior (ICETEX): financiamiento a estudiantes en universidades colombianas y extranjeras. A partir de 1972, maneja todo el programa de becas nacionales de educación media (decreto no. 185 de 1971). o Consejo Nacional e Instituto Colombiano de la juventud y el deporte (COLDEPORTES): política de bienestar y recreación de la comunidad; encargado de estimular las actividades de la juventud, educación física y los deportes. o Consejo nacional de Cultura e Instituto Colombiano de Cultura (COLCULUTURA): fomento de artes y de las letras y cultivo de folclor nacional

o Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología y el Fondo Colombiano de investigaciones científicas y proyectos especiales “Francisco José de Caldas” (COLCIENCIAS): promoción de desarrollo científico y tecnológico en el país.  Programa de Metas para 1972 y 1973 - Programa de concentraciones como experiencia piloto - Desarrollo de programas específicos para los niveles progresivos del ciclo básico por ICOLPE - Ampliación de la capacitación de profesores /programas masivos de capacitación profesoral - Reforma de administración educativa a través de INCAES - Promoción automática de primer grado al segundo a partir de 1972 - Plan de construcción y adecuación de instalaciones para incrementar el número de concentraciones - Institucionalización de los programas académicos establecidos por las Facultades de Educación

4) Salud: Se tiene un presupuesto de 2.240 millones de pesos de 1970.

 Ampliación los niveles de cobertura: análisis de cuantificación de la demanda y definición de metas  Regionalización de los servicios: delegación en cuanto a la atención médica  Formación y capacitación: 1) adecuación de los programas en Ciencias de la Salud, con requerimientos del Plan Nacional de Salud, 2) Esquema de incentivos para tener una distribución racional del capital humano, 3) Delegación de funciones en personal auxiliar  Investigación: fortalecimiento prioritario de la investigación aplicada bio-social y de tipo operacional  Construcciones: inversiones y dotaciones hospitalarias para adecuarlas a niveles de regionalización. Establecimiento del Sistema Único de programación de nuevas construcciones (refleja problema de coordinación con múltiples obras inconclusas en administraciones pasadas).

 Desarrollo hospitalario: equipamiento urbano y rural de salud. Integración física, económica y sociopolítica.  Insumos complementarios: 1) insumos biomédicos: medicamentos y material de curación, 2) insumos ambientales: protección y conservación de cara a la disposición de basuras, control de alimentos, inspección de viviendas, proyectos de agua y desagüe. 3) insumos nutricionales, científicos, de control y evaluación  Política Nutricional: 1) formulación de política nutricional desde nivel nacional hacia niveles intermedios, 2) el hospital como organismo básico de regionalización de servicios debe desarrollar programas de nutrición  Proceso de Integración: creación de un Servicio Único Nacional de Salud

5) Servicios:

 Energía eléctrica: Con un presupuesto de 2.471 millones para 1972 se tiene una política no muy dispar en relación a los planes anteriores o Remodelación y ampliación de redes de distribución urbana o Establecimiento de líneas de subtransmisión que unan los sistemas principales con todas las poblaciones o Construcción de redes de distribución e instalación de planes generadoras en poblaciones de más de 2000 habitantes. o Programas de reparación y mantenimiento preventivo o Integración institucional o Proyectos de generación: primeras etapas de hidroeléctricas como la de Guatapé, Zulia, Río del Prado, termonorte de Barranquilla, entre otros. (Continuación de obras)  Ingeniería Sanitaria: o Convertir ACUAS (sociedades anónimas por medio de las cuales opera el INSFOPAL a nivel departamental), y direcciones seccionales en empresas comerciales del Estado con jurisdicción departamental. (cambio institucional, pero se mantiene la esencia de planes anteriores). o Fijar requisitos para la creación de empresas

o Transformar al Instituto de Fomento Municipal en la entidad coordinadora de las empresas departamentales y locales. (cambio institucional, sin reemplazar su origen totalmente). o Integrar con el sector urbano los acueductos y alcantarillado a cargo del INPES o Cobertura de 85% de la población urbana del país, en el abastecimiento de agua. o Programas y obras en ejecución (continuidad): . Empresa acueducto y alcantarillado de Bogotá . Empresas públicas de Medellín . Empresas municipales de Cali . Empresas públicas municipales de Barranquilla . INSFOPAL . INPES: continuidad a los objetivos del plan decenal de 1969-78, dotar al 50% de la población rural con servicio de agua y eliminación de excretas

6) Ahorro y Vivienda

 Captación y utilización de recursos: 1) ampliación de la base de captación de recursos mediante una modificación de los sistemas actuales de financiamiento, 2) recuperación de la valorización de la tierra urbana en virtud del desarrollo en infraestructura, 3) disminuir la necesidad de crédito externo para el sector, 4) líneas complementarias de crédito, 5) préstamos de magnitud variable, 6) disminución de los costos de administración de la vivienda  Política de tierras y desarrollo urbano: 1) reestructuración de los sistemas impositivos, 2) modificación de reglamentos de zonificación y subdivisión de la tierra urbana , 3) mecanismos impositivos y de expropiación para terrenos no utilizados, 4) normas de urbanización, servicios, patrones de asentamiento, lotes, y especificaciones de construcción.  Racionalización y proceso de construcción: 1) estímulos a la capacidad productiva de la industria y disminuir el control de mercados por monopolios y oligopolios, 2)

racionalización de las fases de la actividad constructora, 3) simplificación y racionalización de normas legales y trámites administrativos que encarecen los procesos del sector.  Vivienda popular: 1) programas de servicio abierto a la construcción popular (tierra, crédito y servicios públicos), 2) consolidación de asentamientos de cierta permanencia (proveer piezas en arrendamiento), 3) organización del crédito para los diferentes tipos de demanda  UPAC: Sistema de crédito que no es afectado por variaciones en el poder adquisitivo (no afectado por inflación) Promedio del índice nacional de precios al consumidor, del período trimestral inmediatamente anterior. Nace por decreto 1229 de 1972 y no es explícito dentro del plan de acción de las cuatro estrategias. Esta figura tendría continuidad con algunos ajustes hasta que en 1999 es desmontado por la corte constitucional, sustituyendo la figura por la UVR (unidad de valor real).

“Para cerrar la Brecha”. Gobierno de Alfonzo López (1974-1978)

El gobierno de Alfonzo López Michelsen, hijo del presidente López Pumarejo, quien encabezara la “revolución en marcha, marca el inicio post frente nacional. Tuvo como retos, y quizá por secuela de gobiernos anteriores, una de las inflaciones más altas del país, cercana al 40% (Ospina, 2014). Posiblemente esto da cuenta de poco altruismo intergubernamental entre los gobiernos anteriores, en materia de inflación. Esto conduciría al más grande paro cívico hasta entonces, con uniones sindicales (Ibíd.). En este marco, se presentaba el plan “para cerrar la brecha” de su mandato.

En su presentación, López Michelsen afirma que en los treinta años anteriores se ha tenido un mismo corte de plan de desarrollo, basados en la protección al sector moderno e industrial de la economía. Señala que su plan tiene como objetivo “cerrar la brecha” que los anteriores esquemas de desarrollo propiciaron. Hace referencia a reducir la brecha entre el campo y la ciudad, entre los barrios ricos y pobres, entre quienes tienen acceso a los servicios de salud y educación, y los analfabetos y desnutridos. El plan requirió de 18 sesiones del Consejo durante 1974 y parte de 1975.

El énfasis entonces era lograr un crecimiento de la economía que haga posible la creación masiva de empleo productivo y que beneficie al cincuenta por ciento más pobre de la sociedad colombiana.

1) Política Fiscal y Gasto Público: presenta de manera inédita, con respecto con los otros planes una sección exclusiva a la política fiscal. En pro de redistribuir las cargas tributarias, combatir la evasión y utilizar eficientemente los recursos presenta las siguientes medidas:

 Reforma fiscal: o Reforma al impuesto de renta y complementarios, en busca de una redistribución de las cargas en favor de los estratos más pobres y un aumento de la tributación a las rentas de capital, así como un alivio en la retención en la fuente para los contribuyentes de los niveles impositivos menores o Reforma al impuesto a las ventas: se aumentaron los gravámenes sobre las mercancías de consumo no popular y se ampliaron las exenciones para aquellos bienes normalmente consumidos por la mayoría de la población. o Disminución del impuesto de sucesiones de familias pobres (clave para movilidad social – análogo con impuesto a las herencias) o Eliminación del subsidio al trigo, como medida de estabilización fiscal o Gravámenes a las empresas del Estado, y régimen de austeridad para el sector público. o Creación de pagarés semestrales de emergencia o Mejor asignación de recursos: renta presuntiva, impuesto de ganancias ocasionales  Gasto Público: o Gasto público debe ser financiado con recursos reales de la economía y no con emisiones monetarias para cubrir déficit presupuestal desmesurado (ruptura institucional en materia monetaria) o Gasto seleccionado cuidadosamente para que beneficie a los más necesitados. (gasto en educación primaria, salud, nutrición y cierto tipo de vivienda tienen mayor impacto positivo sobre la distribución del ingreso)

o Acuerdo de obligaciones: 1) no realizar nuevos contratos si las disponibilidades de tesorería no alcanzan para financiarlos, 2) cubrir en primer término los giros no pagados y las reservas de vigencias anteriores, 3) dar prioridad a las obras ya iniciadas, procurando su terminación, 4) programar los desembolsos necesarios para llevar a cabo los programas financieros con crédito externo.  Tarifas para el sector público: 1) autosuficiencia financiera: las tarifas de los servicios públicos deben cubrir los costos de operación normal del servicio, y proveer una rentabilidad adecuada. 2) subsidio a los sectores menos favorecidos (tarifas diferenciales de acuerdo con la capacidad económica de los usuarios). 3) eficiencia administrativa: gastos de operación justificables. 4) política de inversiones: en congruencia con los planes sectoriales de nutrición, educación y salud, que beneficie al 50% más pobre de la población.

2) Desarrollo Regional:

 Programa de desarrollo rural integrado (DRI) (continuidad institucional, pero con algunos ajustes): o Instituto colombiano agropecuario: organismo rector de la investigación y transferencia de tecnología. o Instituto de mercadeo agropecuario: IDEMA se encarga de estabilizar el mercado interno de trigo, maíz y arroz mediante políticas reguladoras o Almacenes de depósito de IDEMA y Caja Agraria o Caja de crédito agrario industria y minero: incremento de oferta de crédito para los pequeños productores (clave en movilidad social) o Instituto de desarrollo de los recursos naturales renovables: INDERENA dirige acciones hacia la recuperación de tierras y regulación de aguas o Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: se dedica exclusivamente a la adquisición, distribución y titulación de predios. (proceso de reinforcement, adaptación institucional) o División de Adecuación de tierras: institución nueva encargada de evaluar los estudios de adecuación de tierras.

 Política urbana para las ciudades grandes e intermedias: o Autosuficiencia en servicios de los nuevos desarrollos o Reducir escala de segregación en la prestación de servicios comunales y de vivienda o Mantener densidades relativamente altas que permitan disponer de mayores áreas libres de usos comunales, y mejorar la prestación de los servicios comunitarios. o Disminución progresiva de la concepción unifamiliar de la vivienda (práctica discursiva) y estímulo de la construcción multifamiliar dentro de conjuntos residenciales o Reducción de costo de construcción

 Política para las ciudades pequeñas: o Adecuada irrigación de recursos de crédito y asistencia técnica o Robustecer la producción agropecuaria o Hacer accesible la producción de bienes necesarios o Existencia de un grupo de municipios dentro de un mismo departamento, de los cuales por lo menos uno ejerza atracción sobre los otros. Recurso jurídico de áreas metropolitanas  Otras instituciones: i) Instituto de Crédito Territorial: o Continuación de sistemas tradicionales de construcción y financiación de vivienda, evitando mayores dispersiones de las ciudades o Promoción de programas de complementación urbana y desarrollos integrados especiales o Administración de subsidios para vivienda que tengan como origen aportes directos del gobierno central o Encauza los recursos destinados a la construcción de vivienda provenientes de entidades como el Fondo Nacional del Ahorro.

ii) Comité Asesor del Ministerio de Desarrollo (integrado por funcionarios del Ministerio de Hacienda, del Banco Central Hipotecario, del Instituto de crédito territorial y de Planeación Nacional): evaluación y conceptualización sobre los planes reguladores de los municipios.

3) Alimentación y Nutrición.

 Fomento a la producción de alimentos (leguminosas, cereales, amiláceos, proteínas animales): o Inversiones en investigación y adaptación de nuevas variedades para producción en fincas pequeñas o Programa de Desarrollo Rural Integrado DRI: suministro al campesino minifundista tecnología, asistencia técnica, crédito, vías de comunicación, puestos de salud, electrificación rural y facilidades para el mercado o Producción de alimentos en la zona cafetera o Programa de expansión del crédito al sector moderno de la agricultura a través del Fondo Financiero Agropecuario o Financiamiento de agroindustrias con apoyo financiero externo o Proyecto de fomento pesquero que se desarrolla bajo la coordinación del INDERENA.  Alimentos procesados: o Líneas especiales de crédito a través del Fondo Financiero Industrial, y el Fondo de Inversiones Públicas, para financiar industrias de alimentos de bajo costo y alto contenido proteínico. o Mecanismo a través de FONADE para financiar al sector privado la elaboración de estudios de mercadeo para productor ricos en proteínas o Ley reglamentaria de la propaganda de alimentos, para evitar distorsiones en la información o Campaña masiva para educar a la población en aspectos nutricionales  Comercio: o Estímulo a la organización de los productores pequeños y medianos o Provisión de vías para el mejoramiento del comercio en fase rural

o Acciones orientadas a eliminar el desarreglo organizacional en el que se desenvuelve el transporte o Estudios de factibilidad de mataderos modernos o Gradual pasterización obligatoria de la leche o Racionalización del mercado minorista  Educación nutricional: o Uso de medios masivos de comunicación y medios audiovisuales para campañas efectivas sobre nutrición  Subsidio: o Suplementar la dieta de los niños menores de dos años o Asignación y repartición de cupones a madres embarazadas y lactantes

4) Salud: Con instrumentos como el Sistema Nacional de Salud, el Plan de Alimentación y Nutrición, el Plan de Inversiones en Acueductos y Alcantarillados, Centros de atención integral al preescolar, las transferencias a hospitales, y el Programa de Desarrollo Fronterizo se espera:

 Aumento de cobertura de servicios de salud con prioridad en el grupo meterno- infantil  Disminución de la brecha en provisión de servicios de salud entre zonas rurales y urbanas  Disminución la morbilidad causada por enfermedades infecciosas y parasitarias  Uso al máximo de la capacidad hospitalaria  Aumento de la formación de personal paramédico y auxiliar  Coordinación de instituciones / integración esfuerzos Sector Salud

5) Servicios

 Acueductos y Alcantarillado o Alcanzar y mantener niveles adecuados en cuanto a la calidad del servicio y población atendida con sistema de acueducto o Provisión simultánea de sistemas de alcantarillado y disposición final de aguas servidas

o Acceso de población campesina a las fuentes de agua o Reforma de INSFOPAL: en pro del auto desarrollo de los organismos encargados de la prestación de los servicios con base en una descentralización administrativa responsable.  Energía: o Financiación de la Central Térmica de Cartagena / interconexión entre los sistemas del centro y de la costa o Central térmica de la Guajira o Segunda Central Hidroeléctrica de Chivor y adelantos a la de San Carlos en Antioquia o Autofinanciamiento sectorial

6) Educación:

 General: o Reestructuración del sistema educativo: educación básica comprenderá 5 años de enseñanza mínima, 4 de secundaria. Luego viene la educación media e intermedia. o Educación básica se impartirá en las escuelas primarias, en los planteles de secundaria y en las concentraciones de desarrollo rural; la media e intermedia en los Institutos de Educación Media Diversificada, en los Institutos Técnicos Agropecuarios, en los Centros Auxiliares de Servicio Docente, Institutos técnicos, politécnicos y escuelas industriales. o Estímulo de la participación de la comunidad en el desarrollo de los programas del sector o Capacitación y perfeccionamiento del personal docente y formación de nuevos maestros para el Plan de Ampliación y Mejoramiento del Sistema. o Selección y mejoramiento de textos escolares y adaptarlos a las condiciones de las diferentes regiones. Creación de Banco de datos para el sector  Pre-escolar: o Creación de centros de atención integral al pre-escolar, creados por la ley 27 de 1974

 Básica Primaria: o Sistema de promoción automática en la escuela primaria o Universalización de la escuela primaria, mediante el incremento de cupos. 32.000 nuevas aulas y 85.000 nuevas plazas durante el gobierno o Incremento paulatino del presupuesto destinado a la enseñanza primaria o Motivación a padres de familia como una medida de retención de los niños en la escuela o Incentivos económicos y de promoción profesional para los maestros rurales. o Adopción de un calendario flexible para zonas rurales o Programa de becas nacionales  Básica Secundaria: o Construcción y dotación de 200 planteles para 300.000 estudiantes en doble jornada o Continuación y ampliación de jornadas adicionales en planteles oficiales y privados o Programa nacional de becas administrado por ICETEX  Educación media vocacional e intermedia profesional: Reestructuración de los Institutos Nacionales de Educación Media (INEMS) (adaptación institucional). Aprovechamiento de su capacidad instalada para formar técnicas profesionales de nivel intermedio. Construcción y dotación de 23 Centros Auxiliares de Servicio Docente.  Educación Superior: o Rentas propias mediante donación de tierras baldías o Actualizar de manera progresiva el valor de las matrículas en universidades oficiales de acuerdo con costos reales por especialidad. o Fortalecer programas de universidad a distancia y la universidad nocturna o Creación de un Sistema Unificado de Universidad Estatal (integración inter- universitaria) o Distribución racional del tiempo de los profesores  Educación no formal e informal: o Colaboración entre el Ministerio de Educación y el SENA

o Reorientación de acciones de COLCULTURA y COLDEPORTES, para que sirvan de complemento a la educación formal

“Plan de integración social”. Gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982)

Las secuelas de la transición del fin del frente nacional, no serían exclusivas para el gobierno de López Michelsen. Pues la crisis política suscitada por el Frente Nacional, dejó la insurgencia de movimientos inéditos en el momento, el inicio del narcotráfico y diferentes contradicciones de los partidos dominantes (Parada, 2012). Originalmente no tuvo interés en presentar un plan, pero luego de críticas, presenta un plan con énfasis en una masiva inversión pública. Con el miedo de perder popularidad, el gobierno decide no aumentar de manera generalizada los impuestos, de manera que el aumento en el gasto público, debía estar financiado por crédito (Urrutia, Yukara; 1998, pág. 178).

En la presentación del plan se evidencia que su énfasis es la articulación territorial, económica y social del país. Señala también que ha sido valiosa la experiencia que el país ya tiene en materia de formulación y ejecución de sus planes. Sobresalen tres pilares sustanciales: 1) la indispensable consistencia del Plan con la política económica, 2) la vinculación del plan con distintas fuentes de financiamiento, y 3) el énfasis en las prioridades de largo plazo.

Se tienen la siguiente clasificación de políticas:

1) Trabajo y Seguridad Social:

 Política Laboral: o Introducción de un mayor grado de competencia en la economía: reducción de la concentración monopolística en la producción o Revisión de la legislación laboral: mejorar normas vigentes de tal manera que se logre una mayor movilidad y transparencia dentro del mercado de mano de obra o Esquemas de financiación de algunos gastos en seguridad social: cobro de tarifas para algunos servicios de seguridad social

o Salarios mínimos: dentro del Consejo Nacional de Salarios, se continua promoviendo una política de salarios mínimos que contribuya a preservar el poder adquisitivo de los salarios o Capacitación laboral: atención primordial a los requerimientos del mercado de mano de obra  Sector Informal: o Mecanismos de intermediación acorde al sector informal: Fondo de Garantías o Impulso a la transferencia de tecnología a las empresas del sector informal o Extensión de servicios del SENA (adaptación) en materia de ayuda técnica y capacitación empresarial al sector informal. o Medidas legales que favorezcan la asociación de pequeñas empresas  Seguridad social: o Mejores instrumentos de seguridad social: reformas del Instituto de Seguros Sociales (decreto 1650 de 1977). Mejorar en términos de eficiencia o Extensión de la cobertura de servicios de seguridad social al sector informal: Vinculación de empresas del sector informal a las Cajas de Compensación o Expansión de cobertura de los servicios del ICBF con población de alto riesgo o Incremento de bienestar social mediante el Programa de Integración de Servicios y Participación de la comunidad. o Migraciones: dotación de infraestructura y servicios sociales necesarios a zonas receptoras de migración.

2) Atención al Menor:

 Salud: atención básica al grupo materno-infantil 1) atención al medio (abastecimiento de aguas, disposición de desechos, mejora de vivienda y control de calidad de alimentos), 2) vacunaciones, prevención de accidentes y salud oral, 3) complementación alimentaria y educación nutricional (continuidad de política pública).  Educación: énfasis al sector rural con educación primaria, secundaria y no formal.

 Atención al menor desprotegido total o parcial: 1) atención integral al pre-escolar (hogar familiar, hogar vecinal y hogar comunitario) 2) protección al menor con problemas de conducta, limitaciones físicas o mentales 3) educación familiar y participación comunitaria, 4) adecuación de la legislación laboral a los requerimientos del menor trabajador.

3) Salud: (adaptación o cambio mediante discriminación por edades de la población)

 Madres y menores de un año: o Mantenimiento de niveles de cobertura de atención médica no inferiores al 80% o Vacunación del 100% de los menores de un año con sarampión, polio y tétanos o Incremento de la cobertura de las acciones del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición o Suministro de agua potable y alcantarillado al 78% de la población urbana, al 79% de la población rural nucleada y aumento de las acciones de saneamiento básico en un 18% para población rural dispersa  Grupo de 1 a 4 años: o Disminución en un 35% las patologías más prevalentes. Incremento de atención médica ambulatoria  Grupo de 5 a 14 años: o Aumento de cobertura de atención médica en un 30% o Programas de prevención de ciertas enfermedades en ciudades grandes e intermedias o Programa de salud escolar integral  Población de 15 a 44 años: o Atención al 100% de patologías de lesiones personales, accidentes, traumatismos o Acciones educativas que conduzcan a la prevención del aborto o Atención al 100% para casos de enfermedades venéreas

o Aumento en un 50% de acciones de control en frente a la contaminación ambiental o Extensión actividades odontológicas o Profundización en conocimiento sobre salud mental  Población mayor de 45 años: o Disminución en un 20% la morbilidad. Ampliación de servicios de geriatría, urgencias y rehabilitación  Transversal: incremento de actividades de prevención, control y tratamiento contra el paludismo, el dengue y la fiebre amarilla.

4) Educación:

 Programas generales: o Mejoras en cobertura en el área rural y en centros poblacionales menores o Educación para el trabajo en los niveles de secundaria, media vocacional e intermedia profesional y tecnológica. o Desarrollo cultural o Desarrollo científico y tecnológico: coordinación de COLCIENCIAS con universidades a nivel regional  Acciones específicas: o Creación y dotación de 2500 núcleos y distritos de desarrollo educativo o Coordinación de transporte escolar y adecuación de vías, obras sanitarias, alimentación y nutrición, entre otros; para el sector de la educación rural o Establecimiento de 800 centros populares de cultura y bibliotecas comunales. o Modelo de educación que involucre las características de indígenas o Educación media diversificada por los 23 centros auxiliares de servicios docentes y los 19 INEM o Construcción, dotación y adecuación de 15 institutos tecnológicos de nivel superior o Complementación y renovación de laboratorios

5) Servicios:

 Alcantarillado, Acueductos y aseo urbano: o Área urbana y rural: ampliaciones de obras y mejoras en los sistemas de acueducto de 210 poblaciones. Aumento de cobertura de 74% a 78%. En alcantarillado pasar de 66% a 72% de cobertura o Aseo urbano: proyectos de aseo urbano en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y 33 ciudades intermedias. o Estudios de tratamiento, conservación y control de los recursos hídricos de los Ríos Magdalena, Bogotá, Cali, Cauca y Medellín o Estudios de factibilidad y diseño de acueducto y alcantarillado en 323 cabeceras municipales y 104 localidades rurales o Estudio de aguas subterráneas  Energía: o Cubrimiento de la demanda: Continuación y ampliación de obras de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. o Ampliación del servicio de energía eléctrica: programas de electrificación rural a nivel nacional o Optimización del empleo de los recursos energéticos: programas de aprovechamiento de fuentes no convencionales de energía, conservación de cuencas hidrográficas. Impulso de energía solar o Autosuficiencia financiera (continuidad de política pública): establecimiento de estructura tarifaría adecuada

“Cambio con Equidad”. Gobierno de Belisario Betancur Cuartas (1982-1986)

El gobierno del antioqueño conservador Belisario Betancur, elegido el 30 de Mayo de 1982, estuvo marcado entre otras cosas por el impulso del Grupo Contadora por la paz en Centroamérica (Banrep, 2015). Durante su gobierno se aprobó la ley sobre elección popular de alcaldes, dentro de las medidas que se empezaron a ejecutar en los procesos de descentralización política, fiscal y administrativa.

En su plan tiene tres criterios sustanciales, que son la estabilidad, el crecimiento y la equidad. El plan tiene como propósito general lograr un cambio dentro de un marco de equidad.

Se tiene la siguiente clasificación de políticas públicas relativas al presente estudio:

1) Trabajo y Seguridad Social:

 Construcción de vivienda generará alrededor de 284 mil empleos, para el período de 1983-1986  Modernización a SENALDE para prestar un servicio eficaz de información sobre oferta y demanda de empleo (caso de continuidad de política pública con ajuste)  SENA acometerá un plan de fomento y desarrollo a pequeñas empresas  Capacitación empresarial y laboralmente a microempresarios  Fortalecimiento a cooperativas de producción y vivienda  Extensión gradual de la seguridad social a asalariados del sector informal urbano, a asalariados campesinos y trabajadores independientes

2) Educación:

 Sistema Nacional de Educación que agrupe todos los organismos del sector (continuación de política pública)  El SNE incorpora secretarias de educación, ICFES, COLCIENCIAS, COLCULTURA, COLDEPORTES, ICETEX e ICCE.  Campaña de Instrucción Nacional (CAMINA). Educación formal y no formal a infantes, adultos, ancianos y limitados, analfabetas (nuevo)  Sistema “Escuela Nueva”: plan de estudio flexible que permite ofrecer los 5 grados de primaria, operando con un mínimo número de profesores.  ICCE: énfasis en construcción, reparación y dotación de escuelas afectadas por la violencia  Min. Educación crea Sistema de Universidad Nacional Abierta y a distancia. 200 mil cupos adicionales  Descentralización de COLCULTURA

 Fortalecimiento comunidad científica y protección de talento nacional

3) Salud:

 Cubrimiento de 50% a 75% de los servicios del Sistema Nacional de Salud (continuidad)  Asistencia del Estado a grupos de población más vulnerables  Reducción de riesgos enfermedad y muerte  Saneamiento vivienda campesina y fomento de producción de alimentos  Creación de Sistema de investigaciones en salud y establecimiento de servicio de información y estadística  Incorporación al SNS, el Instituto Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Fomento Municipal, el Fondo Nacional Hospitalario, ICBF, Instituto Nacional de Cancerología (cambio institucional, adaptación)  Modificación de los Centros de Atención Integral al Preescolar, para que sea centro de atención a la familia y a la comunidad. (Cambio institucional)

4) vivienda:

 Financiación estable y reorientación del crédito / coordinación institucional / aumento de vivienda de bajo costo  Autoconstrucción y plan de terrazas  Optimización del uso de la tierra (continuidad)  Construcción y financiación con apoyo de recursos del sector privado (UPAC, continuidad)  442 mil soluciones en temas de vivienda. Atención a las necesidades del sector  Apoyo institucional: Instituto de crédito territorial, Banco central hipotecario, fondo nacional de ahorro, caja de vivienda militar, cajas de vivienda popular, caja agraria, sistema UPAC

5) Desarrollo Campesino:

 Continuidad al programa DRI-PAN (desarrollo rural integrado / plan de alimentación y nutrición)

 Plan de rehabilitación asegura participación del Estado en zonas marginadas  Seguridad social para asalariados marginados  Mejoramiento nutricional de campesinos a través del IDEMA  Apoyo a micro productores con saneamiento de vivienda, red alimentos a bajo costo y constitución de fondos de fomento para reactivar y diversificar la producción

6) Servicios:

 Energía: o Sistema interconectado: conexión centro-costa atlántica o Plan de expansión o Red de transmisión y distribución o Electricidad en el sector rural: Plan Nacional de Electrificación rural y Plan Nacional de electrificación de la costa atlántica o Recurso: ley 57 de 1981: un 2% de las ventas de energía de centrales generadoras mayores de 10 MW, se destinará a extender el servicio. o Estudios de nuevos proyectos (continuidad) o Centro de Control Nacional (nuevo)  Acueductos y alcantarillado: o Ampliación de los servicios de suministro de agua, como de acueducto, alcantarillado, aseo, control del medio ambiente o Diseño de plan de construcción de acueductos o Sistema integrado de control y vigilancia del sector o Impulso a programas de la descontaminación de Ríos (Bogotá, Medellín, Cali, Suratá, Magdalena, Cauca, bahía de Cartagena) (continuidad) o Revisión del marco jurídico o Autosuficiencia financiera (continuidad)

“Plan de Economía Social”. Gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986-1990)

El gobierno del nortesantandereano Virgilio Barco, presenta su plan de Economía Social resaltando la introducción del concepto de “justicia social” en la constitución. Esto dado que el Estado no sólo le corresponde administrar justicia entre particulares, y tener prácticas

87 resolutivas entre los mismos, sino que le toca maniobrar con la distribución de recursos entre los sectores de la población, reduciendo desigualdades. De manera que el propósito discursivo de esta administración es producir condiciones necesarias para tener un cambio social. Tiene tres estrategias transversales, que son el desarrollo social, el crecimiento económico y la reorientación de la política macroeconómica hacia prioridades sociales del desarrollo.

Se tiene la siguiente clasificación de sus políticas pertinentes al trabajo de investigación:

1) Salud:

 Universalizar la cobertura de la atención primaria por medio del control de los factores de riesgo  Ampliación de cobertura y mejoramiento de calidad en la atención de salud a los asalariados para elevar su productividad  Modernizar la estructura, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud  Descentralizar la prestación de servicios a nivel local  Reordenamiento de la red hospitalaria nacional, con el fin de garantizar la atención oportuna, eficiente y eficaz de las patologías de la población  Reordenar las finanzas del sector  Fomentar la participación efectiva de la comunidad en la búsqueda de soluciones a necesidad de salud (nuevo)

2) Educación:

 Educación Básica para todos: o Universalización de la educación básica primaria: extensión de la escolaridad primaria a 5 años. Incorporación de la totalidad de escuelas rurales a la metodología “Escuela Nueva” (refuerzo a política gobierno anterior) o Educación Básica Continuada: ofrecer conjunto de procesos metodológicos y pedagógicos que permitan atender demandas de formación de los sectores pobres. Alfabetización y Post-alfabetización 88

o Etnoeducación: requerimientos de comunidades indígenas y de las etnias minoritarias (etnolingüística, bilingüismo) Incorporación de todos los niños indígenas entre 6 y 14 años o Educación especial: cobertura para quienes tengan problemas de limitación auditiva, física, visual, facultades sobresalientes, dificultad de aprendizaje, problemas de conducta y retardo mental.  Secundaria y media vocacional: o Se suprime la división entre primaria y secundaria, con una nueva organización para atender toda la demanda mínimo hasta los nueve grados de educación básica.  Educación superior: o Sistema Universitario estatal: integración de planeación, ejecución y seguimiento a programas de universidades oficiales o Elevar niveles de calidad o Reestructuración del financiamiento: 1) racionalización de recursos existentes, 2) incremento de rentas propias de instituciones, 3) ampliación del crédito de universidades públicas y privadas, 4) consolidación de líneas de crédito estudiantil en el sector privado, 5) fondo de becas sólo para estudiantes pobres  Cultura: o Preservación del patrimonio cultural o Democratización del acceso a la cultura o Formación artística infantil o Recreación y deporte: 1) educación física y promoción deportiva, 2) formación, capacitación y actualización técnica, 3) Recreación y Juventud, 4) medicinas y ciencias aplicadas al deporte, 5) competición deportiva (ligas, federaciones)

3) Empleo y seguridad social:

 Política de producción: establecer condiciones para ampliar la oferta nacional de bienes y servicios; fortalecer la capacidad productiva existente asegurando una rentabilidad aceptable al empresario  Política de incidencia directa en el mercado de trabajo: actualizar base normativa jurídica existente en el mercado de trabajo.  SENA: continuación de programas de formación profesional  Políticas de salarios e ingresos: negociaciones gubernamentales para evitar presiones desfavorables sobre el mercado de trabajo.

4) servicios

 Energía: o Ordenar la estructura institucional o Orden financiero de las empresas del sector o Racionalizar la política tarifaria o Política de transferencias presupuestales que apunten hacia la capitalización de las empresas o Política de crédito externo e interno acorde a los períodos de construcción de proyectos  Agua potable y saneamiento básico: o Elevar cobertura de agua potable del 63% al 74%, en alcantarillado del 50% al 62% o Aumento de la participación de la inversión del sector en el PIB, del 0.35% al 0.8% o Reforma administrativa: Decreto 77 de 1987 delega a los municipios la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, mataderos, aseo público y plazas de mercado. o Mejoras en eficiencia del servicio de transporte

5) Desarrollo Territorial:

 Aprovechamiento de ventajas comparativas como base para generar condiciones de un desarrollo autosostenido.

 Racionalizar el uso del suelo  Continuación con componentes de Plan Nacional de rehabilitación y Programa de desarrollo rural Integrado  Programas de asentamientos humanos: 1) desarrollos habitacionales en áreas ubicadas dentro del perímetro urbano, 2) Mejoramiento y remodelación de áreas construidas y dotadas de servicios  Plan Fronteras: diversificación de economías regionales fronterizas a fin de reducir su vulnerabilidad ante fenómenos exógenos  Programa Nacional para la Prevención de Desastres y Atención de Calamidades Públicas: Sistema Nacional Permanente de Prevención.

“La revolución pacífica”. Gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994)

El gobierno del pereirano César Gaviria, plasma su plan “la revolución pacífica” enmarcado en un período de grandes cambios para el país: 1) la nueva constitución que acentuaría los procesos de descentralización, el fomento de la inclusión y la participación política, reformas electorales, entre otros; 2) la apertura económica, 3) la irrupción de nuevos grupos en el escenario político y la exigencia de mayor autonomía por parte de entidades territoriales. Propone un tono revocador, en frente a las instituciones que había en el momento.

El plan además de las transformaciones institucionales, fomenta la autonomía de los individuos y el sector privado, estando alineados con las nuevas corrientes económicas mundiales.

Se consideró la siguiente clasificación de sus políticas públicas:

1) mercado laboral:

 Ley 50 de 1990: elimina la acción de reintegro forzoso (obligación del empresario a reintegrar a los trabajadores que hayan sido despedidos sin justa causa tras 10 años de trabajo) y la pensión-sanción (obligación del empresario a asumir la jubilación de los trabajadores despedidos después de 10 años de trabajo)

2) Educación:

 Ampliación de cobertura de la educación secundaria en zonas urbanas y rurales: o Expansión de la educación secundaria: aumentar cobertura de bachillerato al 70% en 1995. 600 mil nuevos cupos en educación secundaria. Líneas de crédito con sistema UPAC y Findeter. o Integración de los establecimiento de primaria y secundaria del sector oficial  Descentralización de la administración de la educación pública  Establecimiento del grado cero en las escuelas públicas: año de transición entre el hogar y la educación primaria  Mejoramiento de la calidad de educación básica: o Renovación curricular o Métodos pedagógicos y medios educativos: metodologías similares a “Escuela Nueva” (continuidad) o Formación de docentes: reforzar modelos de formación de docentes o Pruebas para evaluar la calidad en primaria y secundaria o Nuevas tecnologías en educación  Reorientación del programa de universalización de la educación básica primaria: ampliar cobertura de primaria a todos los niños en la edad de estudiar en este nivel  Educación técnica media: nuevas relaciones entre el SENA y sistema de educación general (continuidad)  Educación superior: o Creación de fondo de crédito para estudios de post grado y doctorado o Creación de fondo de crédito para estudios de pregrado o Reestructuración ICFES (adaptación): desde entonces debe garantizar la existencia de información sobre educación superior y su relación con otros niveles educativos; coordinar el servicio nacional de pruebas, coordinal la convalidación de títulos de quienes estudien en el exterior; reforma decreto 80 de 1980 (suspender actividades de control académico)

3) Salud:

 Mejoramiento de la eficiencia: se pone en marcha reformas institucionales por la ley 10 de 1990, con un nuevo modelo de aseguramiento público y un programa de gestión hospitalaria o Reformas institucionales y financieras . Descentralización del sistema: creación de Direcciones seccionales y locales de salud como entes autónomos adscritos a los gobiernos departamentales y municipales respectivamente. . Financiamiento: fondos seccionales y locales recibirán y asignaran a las unidades de prestación de salud, recursos provenientes de las transferencias nacionales y de las rentas cedidas al recaudo departamental. . Especialización del ministerio: enfoque en planeación y coordinación de planes, eliminando funciones de ejecución directa, de capacitación y de control de algunas enfermedades. (Cambio funcional) o Sistema de atención prepagada: subsidios a la demanda que favorezcan a la población de menores ingresos o Mejoramiento y modernización: 1) adaptar la prestación de servicios a los cambios propuestos. 2) Reorganización administrativa y técnica 3) sistematización y desarrollo de la informática 4) modelos de control de gestión hospitalaria, con premios a las buenas gestiones hospitalarias, 5) programa sistemático para la formación de administradores y gerentes o Entidades de seguridad social: 1) extender cobertura de servicios a la familia del trabajador beneficiario, 2) definir responsabilidad institucional de cajas de prevención y cajas de compensación, 3) descentralizar los servicios de las entidades de la seguridad social  Servicios de salud en el nivel local: beneficiar el 45% de la población más pobre o Conformación, capacitación y consolidación de equipos de salud familiar y comunitaria. Atención en escuelas y Hogares de Bienestar o Identificación, selección y capacitación de voluntarios como gestores de salud o Promoción de Unidades Comunitarias de salud y ambiente

o Plan de atención primaria (continuidad): 1) alcanzar cobertura del 80% de la población pobre, 2) atender el 100% de los niños de los hogares de bienestar del ICBF, 3) tener 50.700 gestores de salud; 3000 equipos de salud familiar y comunitaria; 3000 unidades comunitarias de Salud y ambiente  Servicios de urgencias: racionalización y fortalecimiento de los servicios de urgencias  Formación de capital humano  Optimización de la infraestructura hospitalaria: renovación tecnológica, recuperación y/o reubicación de equipos en diferentes áreas en hospitales de segundo y tercer nivel  Medicamentos: 1) aumentar disponibilidad y calidad, 2) fomento de comercialización de medicamentos esenciales, 3) uso racional de los medicamentos con la difusión del Formulario Terapéutico Nacional, 4) campañas educativas a través de medios de comunicación  Investigación: 1) identificación de prioridades e impulso de la actividad investigativa 2) creación del Consejo de Ciencia y Tecnología en Salud  Nutrición: 1) atención nutricional a madres gestantes y lactantes: control de riesgo de sus enfermedades, educación sobre nutrición, atención y control del embarazo, parto post-parto 2) atención a niños menores de 2 años: estimulación temprana en pro del desarrollo físico y social de los niños. Plan para 280.000 mujeres y 245.000 niños

4) Vivienda: se tienen como objetivos principales el subsidio de la demanda de vivienda de hogares con ingresos inferiores a 4 salarios mínimos, y la descentralización de la construcción y financiación de la vivienda social:

 Política institucional: o Ley 03 1991: ampliación de la participación de las entidades territoriales en la producción y financiación de vivienda popular. 1) responsable de la política de vivienda social será el IDUBRE, con complemento del SENA en asistencia técnica a los procesos comunitarios de construcción  Subsidios directos: subsidiar directamente la demanda de las familias con menores ingresos en lugar de financiamiento con bajas tasas de interés. o Subsidio individual: familias entre 2 y 4 salarios mínimos con soluciones entre 50 y 130 salarios mínimos

o Subsidio colectivo: en frente a solicitudes organizadas de familias o Subsidio rural

5) Servicios:

 Agua potable y alcantarillado: o Desarrollo institucional: creación se Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros (vigilar gestión de administradores que incumplan con normas establecidas; controlar y sancionar) o Apoyo con Consejos Regionales de Planificación o Saneamiento básico rural: con recursos de FINDETER, DRI, PNR, y Caja Agraria o Programas de calidad de agua o Programas de calidad ambiental

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