Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. 1

Jir 358.

Kungl. Maj ds proposition till riksdagen med förslag till ändrad lydelse av §§ 6, 7, 9, 16, 19 och 21 riksdagsordningen och till övergångsstadgande däri; given Stockholms slott den 21 mars 1919.

Under åberopande av bifogade i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj:t härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framlägga följande

Förslag till ändrad lydelse av §§ 6, 7, 9, 16, 19 och 21 riksdagsordningen och till övergångsstadgande däri.

§ 6. 1. Första kammarens ledamöter skola till ett antal av etthundra­ femtio väljas av landstingens ledamöter och särskilt utsedda elektorer för de städer, som ej deltaga i landsting. Valet gäller för en tid av .åtta år, räknade från januari månads början året näst efter det, under vilket valet skett. 2. För val till första kammaren är riket indelat i valkretsar. Stockholms stad och Göteborgs stad utgöra var för sig en valkrets. Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 3S0 höft. (Nr 358.) 1 2 Kungl. Mäj.is proposition Nr 358. Annan stad, som ej deltager i landsting, tillhör samma valkrets som- det landstingsområde, vari staden förut ingått. Flera landstingsom­ råden kunna sammanföras i en valkrets; men ej må landstingsom­ råde delas å skilda valkretsar. Indelningen i valkretsar innehålles i vallagen. 3. För varje valkrets väljes efter folkmängden inom dess område en riksdagsman för varje fullt tal, motsvarande en etthundrafemtiondel av rikets folkmängd. 4. Därest det antal riksdagsmän, som med tillämpning av stad­ gandet i 3 mom. bör utses, icke uppgår till etthundrafemtio, skola, för ernående av detta antal, de valkretsar, vilkas folkmängd mest överskjuter de tal, som enligt samma mom. äro bestämmande för riksdagsmännens antal inom valkretsarna, vara berättigade att vardera välja ytterligare eu riksdagsman. 5. Det antal riksdagsmän, varje valkrets enligt ovan angivna grunder äger utse, bestämmes vart tionde år av Konungen; dock må vad sålunda bestämmes icke lända till inskränkning i vald riksdagsmans rätt att under föreskriven tid utöva riksdagsmannakallet. 6. Åro icke, då tillämpning skall ske av den i 5 mom. nämnda bestämmelse, så många ledigheter inom kammaren, att valkretsar, för vilka ökning av antalet riksdagsmän bör äga rum, kunna samtidigt komma i åtnjutande av rättigheten att välja fullt antal riksdagsmän, skall, i avseende å ordniugen för sagda rättighets utövning dessa val­ kretsar emellan, gälla till efterrättelse: att valkretsar, för vilka tillök­ ningen i riksdagsmännens antal är grundad på stadgandena i 3 mom,, äga företräde framför valkretsar, för vilka sådan tillökning härleder sig från föreskrifterna i 4 inom.; att bland sådana valkretsar, vilka på grund av stadgandena i 3 mom. äga välja ökat antal riksdagsmän, den bär företrädet, för vilken detta antal är störst, eller, om antalet är lika för två eller flera valkretsar, den bland dem, vars folkmängd mest över­ skjuter de tal, som enligt samma mom. äro bestämmande för riksdags­ männens antal inom valkretsarna; att bland sådana valkretsar, vilka jämlikt 4 mom. äga utse ökat antal riksdagsmän, företrädet tillkommer den, för vilken det i samma mom. omnämnda fl dkmängdsöverskott är störst; samt att i de fäll, där folkmängdsöverskottet, såsom lika sfl>rt för två éller flera valkretsar, ej kan tjäna till grund för bestämmande av före­ trädet dem emellan, detta skall avgöras genom lottning in l ör chefen för­ del departement, till vilket justitieärendena höra, i närvaro av tre bland fullmäktige i rikets bank och tre bland fullmäktige i riksgäldskontoret. Kung t- Maj ds proposition Nr 356’. 3 7. Tillhöra Hera landstingsområden samma valkrets oqh är i något nv oiprädeua landstingsmannens antal större än som skolat utses, därest, den för annat landstingsområde inom valkretsen vid landstingsmannaval gällande grund blivit tillämpad, då skola ej flera av landstingsmännen i förstnämnda område deltaga i valet av riksdagsmän än att valmännens antal svarar mot nyssberörda grund; och skall förty, då riksdagsmanna­ val för valkretsen skall förrättas, landstinget i det område genom pro­ portionellt val till sådant antal bland tingets ledamöter utvälja dem, ■som skola deltaga i riksdagsmannaval. Varder landstingsman, som blivit utsedd till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget, inkallas suppleant i den ordning, son» beträffande förhinder för landstingsman i allmänhet gäller. fl. I)e i 1 mom. omförmälda elektorer utses för Stockholms stad och Göteborgs stad till lika antal med stadsfullmäktige samt för annan stad, som ej deltager i landsting, till det antal, som efter folkmängden i staden eller i de särskilda valkretsar, vari den för valet må vara in­ delad, svarar mot den beträffande landstingsmannaval i allmänhet gäl­ lande grund. 9. Valrätt vid elektorsval tillkommer envar i kommunens allmänna ■angelägenheter röstberättigad från och med kalenderåret näst efter det, varunder han uppnått tjugu sju års ålder. Valen äro omedelbara och, -där två eller flera elektorer skola utses, proportionella. Varje röstande har lika röst. Vid val av elektorer skola jämväl utses suppleanter för dem. Närmare bestämmelser om elektorsval meddelas i vallageu. 10. Till elektor må endast den utses, som själv vid elektorsvalet äger rösträtt. Elektor kan ej vara: den som står under förmynderskap eller som är i konkurstill­ stånd; den som är förklarad ovärdig att i rikets tjänst vidare nyttjas -eller eljest på grund av honom ådömd straffpåföljd icke må utöva all­ män befattning eller genom utslag, vilket ännu icke vunnit laga kraft, är dömd till straffpåföljd, varom sist förmäles, eller den som är ställd under framtiden för brott, vilket kan medföra sådan påföljd; den som är förklarad ovärdig att inför rätta föra andras talan. För valbarhet till suppleant erfordras samma egenskaper som för valbarhet till elektor. fl. Omfattar valkrets för val av ledamöter i första kammaren flera län eller delar av flera län, åligger Konungens befallningshavande 4 Kunyl. Maj.ts proposition Nr 358. i det av dessa län, som Konungen bestämmer, att med allt, som med valet bar samband, taga den befattning, som enligt vad därom är stadgat tillkommer Konungens befallningshavande.

1. Valkretsarna indelas i åtta grupper. Denna indelning last­ ställes i vallagen. 2. Varje år under september månad skall inom en av de i 1 mom. nämnda grupper förrättas val för nästföljande åttaårsperiod. Vilken ordning härvid skall iakttagas mellan grupperna, därom stadgas i val­ lagen. 3. Har Konungen — — — utgången atr den åttaårsperiod, för vilken — — — tillhör. 4. Har i en valkrets riksdagsman avgått före åttaårsperiodens slut,------— i vallagen sägs. Skall — — — återstående tiden. 5. Skall plats, när åttaårsperioden — — — varde under åttonde året av sagda period,------löpande åttaårsperiod för samma valkrets. 6. Har i en valkrets riksdagsman avgått före åttaårsperiodens slut, •— — — till årets slut.

§ 9. Till ledamöter i första kammaren kunna endast väljas män och kvinnor, som uppnått — — — sin befattning.

§ 16. Valrätt tillkommer en var man och kvinna, som är svensk under­ såte och senast under nästföregående kalenderår uppnått tjugu tre- års ålder. Valrätt må dock ej utövas av: a) den som står under förmynderskap eller som är i konkurstillstånd; b) den som är av allmänna fattigvården omhändertagen för var­ aktig försörjning; c) den som är från valrätten utesluten på grund av ådömd straft- påföljd; Kung). Maj:ta proposition Nr 358. 5 d) värnpliktig, som icke fullgjort do honom till och med utgången av sistförflutna kalenderåret åliggande värnpliktsövningar. Till efterrättelse — — — inträffar.

§ 19. Till ledamöter i andra kammaren kunna endast utses män och kvinnor, som äga valrätt — — — någon av dessa.

§ 21. Riksdagsman------tre lagtima riksdagar. Kvinna är berättigad att avsäga sig riksdagsmannauppdrag, även om icke något av nu nämnda skäl är för handen. Avsägelse — ------Konungens befallningshavande.

övergångsstadgande. Det år, varunder lagtima riksdag först sammanträder efter nya val i hela riket till andra kammaren, förrättade efter den 1 april 1919, kallas här nedan första valåret. Riksdagsman i första kammaren, som är vald med tillämpning ’ av de före första valåret gällande stadganden, äger ej med sin befattning fortfara längre än till utgången av nämnda år. Inträffar dessförinnan ledighet, skall sådan, med tillämpning av nyssnämnda stadganden, fyllas för den återstående tiden. Val till första kammaren skall i hela riket förrättas under första valåret i september månad i den ordning, som för val, grundat på stad- gandena i 7 § 2 mom., är föreskriven. För den grupp av valkretsar, vilken är den första enligt den i vallagen mellan grupperna stadgade ordning, gäller valet de åtta åren närmast efter första valåret, men för annan grupp för tiden från och med året närmast efter första valåret till ingången av gruppens närmaste åttaårsperiod. Förordnar Konungen om nya val till första kammaren, innan val i åttonde gruppen förrättats för åttaårsperiod, skola de nya valen gälla för grupp, som valt för åttaårsperiod, till periodens utgång och för annan grupp till början av dess första åttaårsperiod. 0 Kungl. Maj.ts proposition $f r 358. Före ingången av september månad första valåret meddelar Konun­ gen bestämmelse om antalet riksdagsmän i första kammaren för varje valkrets efter vad i 6 § 5 mom. sägs.

GUSTAF. EU el Löfgren. Kungl. Maj:ts proposition Nr 858. 7

Utdrag av protokollet över justitieäepartementsärénden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms slott fredagen den 21 mars 1919.

Närvarande:

Hans excellens herr statsministern E dén, Hans excellens herr ministern för utrikes ärendena Hellner , Statsråden: PETERSSON, SCHOTTE, Petrén, Nilson, Löfgren, friherre PaLMSTIERN a, Rydén, Thorsson.

Chefen för justitiedepartementet statsrådet Löfgren anförde: »I det tal, varmed Eders Kungl. Maj:t öppnade innevarande års riksdag, tillkännagav Eders Kungl. Aiaj:t — under hänvisning därtill, att riksdagen, i samband med den kommunala rösträttsreform, som vid 1918 års urtima riksdag beslutats, och med huvudsaklig anslutning till vissa vid avlåtande av propositionen härom angivna grundsatser, ut­ talat sig för betydelsefulla ändringar rörande grunderna för vår folk­ representation —, att förslag komme att. för den nu samlade riksdagen framläggas om sänkning av rösträttsåldern för den politiska rösträtten, 8 Kungl, Maf.ts proposition Nr 358. om avskaffande av det så kallade utskyld sstrecket och reformering av fattigvård sstrecket, om politisk rösträtt för kvinnor på samma villkor som för män samt om vissa av riksdagen förutsatta förändringar rörande valen till första kammaren. Berörda av Eders Kungl. Maj:t förebådade förslag äro numera utarbetade inom justitiedepartementet och hava sammanfattats i ett förslag till ändrad lydelse av §§ 6, 7, 9, 16, 19 och 21 riksdagsord­ ningen och till övergångsstadgande däri.»

'Departe- »Mritscfeefen. Föredraganden uppläste förslaget och yttrade härefter: »Då jag går att angiva motiven för de författningsändringar, som det upprättade förslaget i skilda avseenden innebär, vill jag först i korthet redogöra för de nu gällande bestämmelser, vari förslaget avser att åstadkomma vissa ändringar, samt tillika något beröra förfättnings- frågans utveckling i vårt land under senare tid. 1 själva verket synes mig en sådan redogörelse för vår författnings frågas faktiska läge, sett mot bakgrunden av tidsförhållandena och den allmänna opinionsström- ningen här i landet och annorstädes, i och för sig lämna tillräcklig motivering för den grundlagsrevision, som nu är i fråga och som i sina huvuddrag redan på förhand, genom förhandlingarna vid 1918 års ur­ tima riksdag, kan anses i princip godtagen av majoriteten inom riks­ dagens båda kamrar. Den författningsreform, som vid nyssnämnda riksdag grundlädes och nu skall slutföras, avsåg, att utan upphävande av vår författnings allmänna grunder, giva hela folket så gott som obegränsad delaktighet i bestämmanderätten över landets såväl allmänna som kommunala poli­ tik. Den lika och allmänna kommuualrösträtten, som redan införts och som måste komma att i hög grad inverka på första kammarens sammansättning, skulle emellertid, enligt de förutsättningar, vilka lågo till grund för dess antagande av riksdagen, förbindas med vissa för­ ändringar i bestämmelserna om första kammarens bildande. Berörda förändringar avser hithörande del av förslaget beträffande riksdags­ ordningen att formulera. Samtidigt förutsattes, på sätt Eders Kungl, Maj:t även anfört i sitt tal vid riksdagens öppnande, att vissa bety ­ dande utvidgningar i valrätten till riksdagens andra kammare skulle äga ruin. Huvudbestämmelsen härom finnes i § 16 riksdagsordningen i dess nu föreslagna lydelse. Jag vill till en början beröra de inskränkningar i rösträtten, vil­ kas undanröjande förslaget i sistnämnda del åsyftar. Kungl. Maj ts proposition Nr 358. il Do bestämmelser, vilka reglerade valrätten till riksdagens andra Viktig are in.sk• änkniu kammare vid tiden för framläggande är 11)07 av den proposition, som g ar i rösträtten ledde till den allmänna rösträttens införande, innehöllo åtskilliga in­ ' föra 1907’— 1009 års för- skränkningar i valrätten (s. k. streck) förutom de som följde av den lör fattning wer rättens utövande då stadgade särskilda census. fy. rm: Enligt riksdagsordningens § 14 i dess dåvarande lydelse framträdde a) särskild bland des;-a ytterligare inskränkningar utskyldsstrecl.et särskilt starkt. census; It) utskylds- Den politiska rösträtt' n var nämligen beroende av den kommu­ streckct: nala; och då denna i sin ordning forutsatte såväl skattskyldighet som fullgjord skatteplikt till kommunen, kom var och en, som icke uppförts såsom kommunalt skattskyldig eller s an försummat att betala sina ut- skylder i deri kommun, där han var mantalsskriven, för något av do tio sistförflutna åren, att sakna valrätt till riksdagen. I vissa fall räckte det emellertid ej med att skattskyldig riktigt fullgjort sin skatteplikt. Samtidigt gällde den betingelsen för utövande av politisk rösträtt, att den skulle brukas i den kommun, där man var bosatt, det vill säga mantalsskriven för det år, under vilket val skulle äga ruin. Grundade sig skattskyldigheten på inkomst, för vilken be ­ villning påförts i mautalskrivningsorten, så upphörde rösträtten vid fly tt- ning till annan ort, så snart mantalsskrivning där ägt rum. I den nya bostadsortens rösilängd kunde den flyttande åter icke inskrivas förrän i slutet av det år, för vilket han blivit mantalsskriven. På detta sätt kom varje sådan flyttande, trots att han icke försummat någon skatte­ plikt, att. under avsevärd tid vara berövad sin rösträtt. Den uppenbara c) flyttning »- orättvisan i. detta s. k. '»flyttninysstreck» som företrädesvis drabbade de strecket: små inkomsttagarna, föranledde år 1901 riksdagen att i en skrivelse till Kungl. Alaj:t anhålla om åtgärder för ändring i bestämmelserna härutinnan, men det anmärkta missförhållandet kvarstod ännu, då för­ fattningsrevisionen år 1907 inleddes. Beträffande valrättsåldern gällde, att denna liksom vid kommunala val sammanföll med den vanliga mymdighetsåldern eller tjuguett år. Ehuru jämte särskild census kommunal rö~trätt låg till grund för d) ”/förn- den politiska rösträtten, sträckte sig tillämpningen av denna princip icke strecket11. längre äu till männen: kvinnorna, ehuru kommunalt röstberättigade, voro från politisk rösträtt uteslutna.

Den på 1907 års regeringsförslag i huvudsak grundade författning, [Viktigare itu gäl ande som från år 1909 är gällande, innehöll väsentliga ändringar i ovanbe­ in skr åkning ar rörda avseenden. Den allmänna rösträtten ersatte censusvalrätten, men i den politiska förbands i stället med ett nytt stieck, det så kallade faftigvårdsstrecket. rödrätten: a) fattigvårds- Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 sand. 320 höft. (Nr 358.) 2 strecket; 10 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. b) ulskylds- Utskylds- och tlyttningsstrecken avskaffades icke, men modifierades till strecket : innehåll och verkningar. VTalrättsåldern vid val till andra kammaren c) flyttnings höjdes, i samband varmed fullgörande av värnpliktsskyldighet gjordes strecket: till betingelse för utövande av valrätt (»värnpliktsstrecket»). Rösträtten, d) ålders* strecket; ehuru till sina grunder allmän, kom icke heller nu att omfatta kvinnorna, e) "höns- utan inskränktes till att gälla männen. strecket". Vad först angår »fattigvårdsstrecket» innebär detta enligt gällande bestämmelser, att utesluten från valrätt är icke allenast den, som av fattigvården omhändertagits för varaktig försörjning, utan var och eu, som häftar för ett låt vara tillfälligt på grund av sjukdom, arbetslöshet etc. åtnjutet understöd, vilket under löpande eller sistförfluten kalender­ året av fattigvårdssamhälle tilldelats honom själv, hans hustru eller minderåriga barn. Genom stadgandets avfattning är det klart, att fattig*- vårdsunderstöd skall vara av den art, att återbetalningsskyldighet före­ ligger, för att detsamma skall diskvalificera i rösträttshänseende. Strec­ kets verkan är sålunda beroende av fattigvårdslagstiftningens innehåll vid en viss tidpunkt. För närvarande gäller enligt 1918 års lag om fattigvården att en man alltid är skyldig att återbetala understöd, som lämnats honom själv, varjämte återbetalningsskyldighet föreligger, då understöd lämnats hustru och barn på grund av laga förpliktelse. För så kallad frivillig fattigvård har fattigvårdssamhälle däremot, icke rätt att fordra återbetalning (jfr 1, 2 och 62 §§ i nyssnämnda lag). Utskyldsstrecket är, jämfört med äldre bestämmelser, på det sätt modifierat, att å ena sidan den politiska rösträtten frigjorts från varje fordran på skattskyldighet, varför den som icke påförts några utskylder till stat eller kommun i allt fall äger rösträtt, men att å andra sidan den skattskyldige, som icke erlagt samtliga honom påförda utskylder, vilka förfallit till betalning under de tre sistförfluten kalenderåren före val­ året, är från rösträtt utesluten. Åven »flyttningsstrecketi) har i viss män lindrats. På grund av grundlagens nuvarande innehåll, jämfört med vallagens bestämmelser, blir visserligen en persons befogenhet att vid en viss tidpunkt utöva rösträtt i en kommun beroende därav, huruvida han varit i kommunen mantalsskriven så tidigt, att han kunnat upptagas i den för valdistriktet gällande röstlängden. Men en person, som med hänsyn till tiden för inflyttning från annan ort icke hunnit bliva röstberättigad i den verk­ liga bostadsorten, är emellertid alltjämt röstberättigad i den kommun, från vilken inflyttningen skett, så snart han där kvarstår i gällande röstlängd upptagen såsom röstberättigad. Den omständigheten, att han upphört att vara bosatt (mantalsskriven) i sistnämnda kommun, utgör Kung!. Maj.ts proposition Nr 358. 11 icke vidare binder för utövningen av hans rösträtt. Klart är dock, att för de valmän, som vid valtillfället icke kunna infinna sig för att rösta i sin tidigare boningsort, »flyttningsstrecket» i berörda fall faktiskt kvarstår. Men detta streck verkar till inskränkning i rösträtten icke allenast genom åt t försvåra dess utövning för personer, som inflytta i en kommun för sent för att bliva upptagna i dess röstlängd. Antydda olägenhet hör för övrigt till dem, som icke torde helt kunna avhjälpas. Betänkligare ur både principiell och praktisk synpunkt är flyttnings- streckets verkan i ett annat avseende. Enligt vallagens stadgande i § 26 må nämligen den som icke varit i kommunen mantalsskriven å sådan tid, att han under sistförflutna kalenderåret skolat därstädes er­ lägga utskylder, icke upptagas såsom röstberättigad, med mindre det styrkes, att honom i hans mantalsskrivningsort påförda, sistnämnda år till betalning förfallna utskylder blivit erlagda eller att han icke detta år haft att erlägga uågra sådana utskylder. Tvärtemot vad som gäller för de äldre inbyggarna i samhället ålägges sålunda den nyinflyttade en ofta nog svår och betungande bevisskyldighet, som praktiskt taget ofta verkar som en uteslutningsgrund. Beträffande valåldern — vars begränsning nedåt så snart den överstiger myndighetsåldern ofta nog plägar betecknas som ett »ålders- streck» — har denna höjts till 24 år, vilka skola hava uppnåtts före början av det år, under vilket valet äger rum. Man har därvid utgått ifrån, att tillräcklig mognad för rösträttens utövande näppeligen kan anses föreligga förrän vid eu ålder av omkring 25 år. Då valen för­ rättas i september, kommer flertalet av dem, som under nästföregående kalenderår uppnått 24 år, att vid valet vara 25 år och därutöver.

Vid en jämförelse mellan sagda enligt svensk rätt gällande be ­ ltösträths- inskränknin- gränsningar i den politiska rösträtten med dem, som gälla i andra län­ gar i utländ­ der, där allmän rösträtt är rådande, finner man, att motsvarande in­ ska författ­ skränkningar åtminstone icke alla samtidigt äro någonstädes rådande. ningar: Såvitt kunnat utrönas förhåller sig härmed på sätt, som jag nu vill i korthet angiva. Fattigvårds- Fattigvårdsstrecket har, såsom det är lagt i Sverige, sin närmaste strecket. motsvarighet i Danmark, varest från politisk rösträtt är utesluten den, som åtnjuter fattigunderstöd eller häftar för tidigare mottaget sådant. Lika litet som i Sverige anses på grund av den sociala bjälplagstift- niugen lämnade understöd, vilka icke lagligen gå under beteckningen fattigvård, utesluta från rösträtt. Men att märka är, att den danska lagstiftningen känner dylika 12 Kungl. Afaj.ts proposition AV 358. allmänt utgående understöd, vilka icke betraktas såsom fattighjälp, i ett flertal fall, där i Sverige motsvarande bidrag antingen icke alls utgå eller utgå i form av fattigvård. Förutom ålderdomsunderstöden kunna, utan att diskvalificera den eljest röstberättigade, i Danmark tillgodo- njutas understöd från de s. k. kommunala hjä pkassorna; talrika former av understöd åt skolbarn; understöd åt barnaföderskor i vissa ömmande fall samt åt flera kategorier av sjuka och lyfta o. s. v. En del av dessa slag av understöd finnes icke alls i Sverige eller falla under begreppet fattigvård. Därnäst komma förhållandena i detta hänseende närmast de svenska i våra grannbinder Norge, Finland, Tyska riket och de flesta tyska stater (före den senaste omvälvningen i sistnämnda länders statsskick.) I Finland utesluter emellertid allenast varaktigt understöd, lämnat åt personen själr, från rösträtt. Inom de övriga länder, som nyss nämnts, utesluter fattigunderstöd i princip från rösträtt, men undantagen från denna regel äro av vidsträcktare innebörd än enligt svensk rätt. Dessa undantag omfatta nämligen alla de viktigare fallen av tillfälligt under­ stöd samt av de mera permanenta understöden bland annat alla former av sjukuuderstöd, vissa understöd för uppfostran av ungdomen samt för anhörigas vård å anstalt för obotligt kroppsligt eller andligt lyte. I Norge omfatta undantagen dessutom alla ålderdoms- och invaliditets- understöd. År 1916 var i sistnämnda land förslag väckt att helt bort ­ taga fattigvårdsstrecket men då ett par röster saknades i den stadgade två tredjedels majoriteten, föll detta förslag samtidigt med att fattig­ vårdsstrecket lindrades på nj^ss antydda sätt. Ett annat system har rått i italien och Österrike, där försörjning för egen person eller närmaste anhöriga, vare sig denna äger rum å eller utom offentlig försörjningsinrättning, utesluter från politisk rösträtt. I England och de flesta av Amerikas förenta stater äro åter-, i det hela taget, allenast å anstalt för full försörjning omhändertagna personer berövade rösträtt. I Belgien, Frankrike och en del av Schweiz ’ kantoner inverkar icke fattigvård i någon form å rösträtten. 1 andra delar av sistnämnda land ävensom i Holland har däremot, i allt fall tills för någon tid till­ baka, funnits ett visst slags fattigvårdsstreck. tskylds- Om alltså fattigvårdsstrecket i olika förmer förekommer i ett flertal trtckct. andra länder, låt vara att det knappast någonstädes så starkt beskär rösträtten som i Sverige, utgör däremot det politiska utskyldsstrecket nära nog en egendomlighet för vårt land. I Finland uteslutes visser­ ligen enligt 1906 års lantdagsordning den från valrätt, som av annan Kuugl. Maj:ts proposition Nr 358. 18 orsak än styrkt medellöshet uraktlåtit att gälda honom för två näst- lösgående år påförda /rrowoutskylder; meri där är sålunda diskvalifika- tionsgrunden dels icke ovillkorligt verksam och dels är den i varje fall till sin omfattning i hög grad begränsad. I övrigt har vårt utskylds- streck — om man träl ser ett par kantoner i Schweiz samt Badens och Elsass-Lothringens författningar före den senaste tidens händelser — icke haft någon som helst motsvarighet i andra länder, där allmän rösträtt varit rådande. En i berörda avseende oinskränkt rösträtt gäller sålunda i Danmark, Norge, Belgien, Frankrike, Holland, Amerikas förenta stater, Spanien, Stoi britannien med kolonier och besittningar, Tyska riket och Österrike (\ sistnämnda två länder även före den inträffade revolutionen).

Beträffande därefter den för män gällande ålder, då valrätt inträder Åldert- till kammare, som grundas på direkta och allmänna val, sammanfaller strreket. denna i flera länder med myndighetsåldern. Emellertid inträder myn­ dighet i ett eller annat land senare än i Sverige, där den ju infaller vid fyllda 21 år. Så är fallet i Danmark, där full myndighet uppnås vid fyllda 25 år, vid vilken ålder, efter det år 1915 antagna grundlags­ bestämmelser trätt i kraft, även valrätt till folketinget inträder. I Amerikas förent a stater, England med kolonier, Frankrike och Italien sammanfalla åter myndighets- och valrättsåldern för män vid fyllda 21 år. Mångenstädes har man dock ansett några år böra förflyta efter uppnådd myndighet, innan valrätt erhålles, därvid man allmänt synes hava ansett ett visst samband råda mellan rösträtt och fullgjord värn­ plikt. En sådan särskild, högre valrättsålder har på senare tid gällt, förutom i Sverige, i våra grannländer Norge och Finland, i Belgien, Holland, Österrike samt i Tyska riket och de flesta tyska stater. I all­ mänhet har man ansett eu ålder av 25 år vara en lämpligt avvägd tidpunkt för förvärvandet av den fulla medborgarrätten, men på sina ställen har åldersgränsen satts till fyllda 24 år såsom t. ex. i Finland. I Holland är den ålder, som grundlagsenligt skall hava uppnåtts för ut­ övandet av valrätt, lägst 23 år. En valrättsålder, lägre än den allmänna myndighetsåldern, torde däremot icke, före den sista tidens omstörtninuar inom vissa länders författningsliv, ha förekommit annorstädes än i Schweiz och och Ungern, där valrätt utövats redan efter fyllda 20 år. Vid de val, som förrättats till tyska nationalförsamlingen efter 1918 års statsvälvning, ha jämväl alla varit röstberättigade, som fyllt 20 år (riksvallagen den 30 no­ vember 1918); och samma valålder torde numera i allmänhet gälla jämr 14 Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. väl för de tyska staterna (så för Preussens lantdag enligt förordning den 21 december 1918).

Kvinnoröii- Betraktas rösträttens begränsning till männen som ett kvinnorna rätten i fräta- ”lond* länder. utestängande »streck» — i så fall det mest vidsträckt verksamma av alla —, är det i detta sammanhang av intresse att något beröra kvinno­ rösträttens nuvarande ställning i skilda länder. Beträffande den kvinnliga rösträttens erkännande och hithörande- bestämmelsers innehåll i de skandinaviska länderna och Holland samt. inom den anglosachsiska kulturvärlden kan jag i huvudsak hänvisa till den redogörelse, som lämnades i propositionen nr 104 till 1918 års lag­ tima riksdag med förslag till införande i Sverige av rösträtt för kvinnor. Därav framgår, att kvinnorna sedan längre eller kortare tid tillbaka tillerkänts rösträtt i Danmark, Norge, Finland och på Island, i ett flertal amerikanska stater, inom det australiska statsförbundet och till de sär­ skilda kolonistaternas representationer, i England och den självstyrande engelska kolonien Nya Zeeland samt genom ett vilande grundlagsförslag i Holland, där kvinnorna genom en tidigare reform erhållit valbarhet men icke valrätt. Till det som vid tiden för sagda propositions av­ lämnande var att säga om kvinnorösträttens landvinningar i dessa delar av världen är nu följande att tillägga. I Amerikas förenta stater har regeringsförslaget rörande införandet av kvinnlig rösträtt i unions författningen, vilket förslag med föreskriven två tredjodels majoritet avgivits i representanternas hus, väl icke erhållit, samma majoritet vid behandlingen i senaten och på grund härav för närvarande fallit, men står frågan alltjämt som eu huvudpunkt på den amerikanska regeringens program. Ytterligare tre av de sär­ skilda staterna hava under år 1918 infört kvinnorösträtt, vilket ju visar att intresset för frågan inom Förenta staterna ingalunda är i avtagande. I England, där först endast valrätt för kvinnor infördes, hava dessa nu också blivit valbara till parlamentet. I Kanada är enligt upp­ gift federal rösträtt nu genomförd, och av de representativa delstaterna är det endast två, som icke antagit kvinnorösträtten. I Belgien uppgives frågan komma att upptagas till behandling under innevarande år. I Tyskland är full politisk rösträtt för kvinnor genomförd och kvinnorna ha talrikt tagit del i valen till nationalförsamlingen. Beträffande resultatet av kvinnors deltagande i valen med avseende å antalet till folkrepresentanter valda kvinnor kan det vara av ett visst intresse att omnämna några siffror. I Danmark, där kvinnorna första gången gått till val under år 1918, hava nio kvinnor invalts, av vilka Kung!. Maj:ts proposition Nr H5&. 15 lyra i folketinget ocli fem i landstinget. I England invaldes icke någon kvinna vid de första val då kvinnan utövade rösträtt, i Holland däremot en. De tyska valen hava i detta hänseende utfallit så, att trettiosex kvinnor invalts i nationalförsamlingen. Rösträtt för kvinnor innebär numera allmänt både valbarhet och valrätt och i allmänhet hava oek kvinnorna tillerkänts rösträtt på samma villkor som männen. Ett par undantag från denna regel förekomma dock. Så är i England kvinnans rösträtt, i motsats till mannens, genom anslutning till den kommunala rösträtten beroende av en, låt vara låg, census, varjämte därstädes och på Island ett särskilt »åldersstreck» gäller för kvinnorna. I England skall kvinna ha fyllt 30 år för att vara röst­ berättigad. På Island erhöllo kvinnorna år 1915 rösträtt, men ålders­ gränsen bestämdes till 40 år, vilken åldersgräns emellertid successivt och automatiskt sänkes till dess den blir lika med den för männen gällande vid 25 år. Beträffande inverkan på gift kvinnas rösträtt av diskvalifikations- grund, som drabbat mannen, äro reglerna olika. Vad särskilt angår förhållandena i våra grannländer, gäller i Norge, att i de fall mottagande av fattigunderstöd diskvalificerar, detta medför rösträttens förlust för båda makarna. 1 ^Danmark åter förlorar icke hustrun rösträtt därför att mannen diskvalificerats, vare sig detta skett genom erhållande av fattighjälp eller genom försättande i konkurs eller omyndighetstillstånd. Detsamma synes vara förhållandet i Finland, i allt fall beträffande verkan av fattigvårdsstrecket.

Av det nu sagda framgår, att vid jämförelse med andra statsskick, Första kam­ marens ställ­ vari allmän rösträtt utgör medlet för folkviljans inflytande, den svenska ning i svensk statsförfattningen på det hela taget i högre grad än andra stadgat författning. undantag från och begränsningar i rösträttens utövning vid val till den folkvalda kammaren. Emellertid är det icke allenast de faktorer, vilka äga inflytande på denna kammares sammansättning som be ­ stämma ett statsskicks mer eller mindre demokratiska karaktär. Där ett tvåkammarsystem är infört — och ett sådant finnes på några undantag när allestädes, där folkrepresentationen arbetar under fasta former — inverka på bedömandet härav jämväl dels den första kammarens sam­ mansättning och grunderna för dess konstituerande samt dels det rätts­ liga och politiska maktförhållandet mellan kamrarna. Riksdagens ställ­ ning å ena sidan till regeringsmakten och å den andra till folket självt, där detta må äga befogenhet att direkt fatta beslut (referendum), har givetvis också betydelse för ett statsskicks bedömande, men äger icke IS Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. omedelbart intresse vid behandlingen av nu förevarande ämne. Till min framställning, som endast avser att konstatera omfattningen av folkets möjlighet till inflytande genom dess representation, hör däremot att lämna: en kort redogörelse för den svenska första kammarens konstitutionella karaktär och sammansättning samt dess maktförhållande med hänsyn till deri andra kammaren.

Första kärn- Riksdagens båda kamrar hava, allt sedan den nuvarande representa- maren före tionsformens tillkomst, »i alla frågor lika behörighet och myndighet». ^förfall Vid tiden för framläggandet av 1907 års författningsförslag var det ningsrevmtm. utmärkande för första kammaren: att den bestod av ett mindre antal ledamöter än den andra kam­ maren (150 mot 230); att den valdes för väsentligt längre tid (nio år mot tre); att den grundades på indirekta val av landstingen och stadsfull­ mäktige i de städer, som ej deltoge i landsting; att valbarhetsåldern för riksdagsman i första kammaren var högre (35 år mot 25 år); särskild valbarhetscen sus var stadgad (äganderätt till fastighet av minst 80,000 kronors taxeringsvärde.eller 4,000 kronors inkomst, för vilken statsskatt erlagts); riksdagsmännen saknade arvode; ävensom att kammaren, utom i det fall att Konungen särskilt för- orduat om nya val, endast successivt förnyades. Av vikt för bedömandet av första kammarens kynne före år 1909 är även den omständigheten, att de grundläggande valen till valkorpora­ tionerna förrättades under begränsningen av eu starkt graderad skala med gräns uppåt, på landet vid femtusen fyrkar, och i stad vid ett­ hundra röster. Sistnämnda förhållande måste dock, sett från grundlagstiftarens synpunkt, betraktas såsom mera tillfälligt, enär kominunallagstiftningens- bestämmelser om landstingens och stadsfullmäktiges sammansättning kunde förändras utan ändring av grundlag. Besittningen av ekouo- nomiskt oberoende som ett visst kriterium på självständighet och för­ siktighet i utövningen av riksdagsmannakallet hade däremot i grund­ lagen uttryckts genom dess fordran på eu jämförelsevis hög valbarhets- 5 census och i stadgandet om arvodeslö-het, liksom den högre valbarhets ­ åldern avsåg att trygga tillräcklig livserfarenhet och mognad i omdömet. Idon den väsentliga kamktärsskillnaden från den andra kammaren måste dock otvivelaktigt ha ansetts ligga däri, alt första kammaren skulle grundad å det indirekta valsättet samt att valen skulle, med långa mellantider, förrättas just av landstingen och motsvarande korporationer. Kung!. Maj:ts proposition Nr 358. 17 Härom säger fri herre Louis De Geer i eiu motivering till statsråds­ protokollet den 5 januari 18(53: »Den förmedling, valen komma att genom landstingen undergå, bör bidraga att göra dem till ett uttryck av ett upp­ lyst tänkesätt. Laudstingsmännen kunna nämligen icke antagas komma att utses med något huvudsakligt avseende å befattningen att stundom vara elektorer till riksdagsmän, som efter långa tider ombytas, utan vid deras tillsättande måste tagas i betraktande de egenskaper, som be ­ rättiga till förtroendet att utöva beskattningsrätt och vården om länets gemensamma angelägenheter. Den insikt, som vinues geuom deltagande i eu om allmänna ärenden rådplägande församling, måste vidare giva laudstingsmännen en mera vidgad synkrets än som kan påräknas, vare sig hos omedelbart väljande menigheter eller hos elektorer, utsedda endast för ett visst val.» Vad grund!agsstiftaren velat uppnå genom det sålunda anordnade indirekta valsättet till forsta kammaren är utsagt genom de citerade orden: elektorernas (landstiugsmännens) utseende efter icke partibestämda synpunkter och deras på d<-t kommunala området samlade erfarenhet väntades återverka på första kammarens sammansättning så att denna komrne att bestå av män med ett »upplyst» och av partiinflytelser obun­ det tänkesätt.

Genom författningsreformen 1907—1909 gjordes ingen väsentlig Första kam­ maren efter ändring i de yttre grunderna för första kammarens bildande; det indi­ grundlag sr evx- rekta valsättet genom landsting och stadsfullmäktige bibehölls, liksom sionen 190?— den högre valbarhetsåldern. Likaså kvarstod en särskild valbarhetscensus, 19C9. ehuru avsevärt sänkt (äganderätt till fastighet med ett taxeringsvärde av 50,000 kronor eller ock en årlig inkomst, varför skatt betalas till staten, av minst tretusen kronor.). Aven en längre valperiod bibehölls, dock sänkt från nio till sex år. Däremot tillerkändes riksdagsmännen jämväl i första kammaren, i motsats till vad tidigare varit fallet, arvode för sitt uppdrag i likhet med andra kammarens ledamöter. I skilda avseenden innebar sålunda grundlagsändringen utgångs­ punkt för en demokratisering av första kammaren. Faktiskt verkade i samma riktning den i kominunalförfattningarna införda bestämmelsen, att röstvärdet vid kommunala val för röstägande inskränktes till högst fyrtio röster beräknade i förhållande till envars sammanlagda, kommunalt skattepliktiga inkomst. Samtidigt tillkom emellertid en nyhet i vår författning, som, utan att vara direkt inriktad på en förändring av första kammaren, kom att i väsentlig mån inverka till förskjutning av de motiv, vilka varit be- Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 saml. 320 käft. (Nr 358.) 3 18 Kung!. Maj:ts proposition Nr 358. stämmande för vår författnings upphovsmän. Genom införande av den proportionella valmetoden vid val såväl till riksdagens båda kammare som till landsting och stadsfullmäktige blevo nämligen valen jämväl till första kammarens elektorsförsamlingar utpräglat partibestämda. Här­ igenom och till följd av deu senare politiska utvecklingen har en av de grundtankar, vara vårt förstakammarsystem från början vilat, kommit att åtminstone i viss män trängas tillbaka. Sverige har sålunda för närvarande en första kammare, vars karaktär alltjämt väsentligen bestämmes därigenom, att den valjes av ständiga kommunala organ. Men då valen till dessa senare, på ett sätt som grundlagsstiftaren icke tänkt sig, numera erhållit en rent partipolitisk prägel, hava därmed också valen till första kammaren blivit helt och hållet partibestämda. Intill dess den lika rösträtten inom kommunerna efter den vid 1918 års urtima riksdag genomförda reformen givit resultat, är första kammarens sammansättning därjämte faktiskt på­ verkad därav, att den graderade kommunala röstskalan, bolagens m. fl. opersonliga röstägandes kommunala rösträtt samt de av »strecken:» vållade inskräukningarna i rösträttens utövning bereda den större för­ mögenheten och därmed en minoritet inom folket ett avgörande in­ flytande. Härigenom har en djupgående motsättning kommit att råda mellan kamrarna, som icke minst efter den allmänna rösträttens införande vid val till andra kammaren gjort sig gällande. De konflikter, till vilka denna motsättning ofta no g kommit att leda, hava icke heller erhållit en tillfredsställande lösning gen un anord­ ningen av de bestämmelser, som i vår författning’ reglera maktförhållan­ det mellan kamrarna. Båda kamrarnas likställighet enligt grundlagen är, då det gäller att utöva riksdagens beslutanderätt, utförd även i praxis. I beskattningsfrågor skiljas väl de olika meningarna medelst ge­ mensam omröstning — därvid andra kammaren genom dess störi-e antal ledamöter faktiskt får en viss övervikt — men i alla lagstiftningsfrågor kan första kammarens nej under obegränsad tid ställas likvärdigt mot andra kammarens ja. Kungl. Maj:t har visserligen upplösuingsräit även gent emot första kammaren, men denna befogenhet blir av mindre be ­ tydelse därigenom att de väljande korporationerna icke kunna upplösas.

Första kärn* Eu jämförelse mellan den nuvarande första kammaren i Sverige maren enligt utländska för­ och överhusen i de andra länder, som äga allmän rösträtt och tvåkam- fattningar. marsystem, kan här vara av ett visst intresse för erhållande av en över­ blick av det svenska två kammarsystemets hittillsvarande läge i modernt författniugsliv. Kung!. Majds proposition Nr 858. 19 För eu närmare orientering härutinnan hänvisas till bilagda, av professoron Siglrid Wallengren enligt uppdrag utarbetade översikt röran­ de första kammaren i nutida författningar (bilaga). Framställningen galler tiden tipp till början av år 1918, men är, frånsett de ännu svä­ vande re-ultaten av de senaste statsvälvningarna inom Cent» aleuropa och Ryssland, ännu aktuell, därvid allenast bör bemärkas, att det i redo­ görelsen omnämnda nederländska grundlagsförslaget nu upphöjts till lag samt att i England ett utredningsförslag föreligger till en fullständig omvandling av dess överhus. Man skall av en sådan jämförelse finna, att i stater med mer eller mindre konsekvent genomförd demokrati i statslivet det mindre medlems­ antalet och i samband därmed de större valkretsarna, det indirekta val­ sättet, den högre valbarhetsåldern, den längre valperioden och de succes­ siva valen äro ofta förekommande anordningar vid första kammarens bildande. Man skall undantagsvis finna valda senater, grundade på census för valrätt eller valbarhet eller i båda dessa avseenden eensus- bestämda. Man skall finna ett eller annat överhus, som har eu rättslig eller faktisk maktutövning, jämförlig med vår första kammares ställning. Men däremot skall man icke i något land med ett samhällsskick, som betecknas såsom demokratiskt, finna eu första kammare, som i likhet med den nuvarande svenska vilar på en starkt graderad röstskala och samtidigt har att utöva samma makt och myndighet, som tillkommer den direkt folkvalda kammaren. Tdl en början må Sveriges nuvarande första kammare jämföras med andra överhus beträffande sättet för bildandet, Man kan i detta avseende bortse från de skilda formerna av »herrehus» och klassvalda första kammare samt inskränka jämförelsen till säd ma fall, där även första kammaren framgår, låt vara indirekt, ur samfällda val. I sistberörda kategori är, vid sidan av Sveriges, allenast Belgiens första kammare grundad på graderad röstskala, som dock icke är så hög som vår hittillsvarande. Att märka är emellertid, att i Belgien båda kamrarna utses av i stort sett samma väljarkår, med på ungefär lika sätt graderad valrätt, varför det belgiska valsättet icke är ägnat att framhäva någon mera utpräglad karaktärsskillnad eller i allt fall icke någon bestämd intressemotsättning mellan kamrarna. Nederländernas första kammare, som, i likhet med Sveriges, väljes indirekt (genom »p ro v in -ialstater na») var intill den år 1917 antagna representationsförändringen vilande på en censusbestämd valrätt till nämnda provinsiella församlingar. Men rösträtten var likväl icke graderad, utan lika, samt på samma sätt bestämd jämväl vid de direkta valen 20 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. till medkammaren, hvarigenom man också här sökt undvika intresse­ motsatser mellan kamrarna. Med 1917 års reform har allmän och lika rösträtt införts både politiskt och till provinsialstaterna. Nederländernas första kammare kommer sålunda härefter liksom hittills att skilja sig från sidokammaren huvudsakligen genom de indirekta valen, vartill komma de vanliga skiliomärkena: mindre ledamotsantal, längre valperiod och successiv förnyelse. Valmetoden är liksom i Sverige över hela linjen proportionell. Förutom Nederländerna, enligt dess * nya författning, hava Dan­ mark, Amerikas förenta stater och dess delstater, den australiska fede­ rationen, Frankrike, Portugal och Schweiz ett tvåkammarsystem, vari forsta kammaren likaväl som den andra grundas på val med allmän och lika rösträtt. Av dessa välja Amerikas förenta stater, den australiska fede­ rationen och de flesta kantonerna i Schweiz sina senater genom direkta val såsom representanter för de särskilda förbund*sMer«a, under det att medkammaren, på samma sätt vald, anses representera folket i dess helhet. Det förtjänar omnämnas, att man i Nordamerika år 1913 vid senatorsvalen övergick till direkta val från tidigare elektorsval, sedan de senare reellt icke visat sig tjäna silf syfte. I Portugal ske också valen till båda kamrarna direkt, ehuru till första kammaren med användning av en minoritetsrepresentativ metod. I Danmark och Frankrike iiro åter, liksom i Sverige och Neder­ länderna, valen till första kammaren indirekta; och i samtliga de fall, där val sålunda ske indirekt, har man sökt anordna valkorporationerna så, att inflytande på överhusets sammansättning komme att åtminstone delvis tillhöra ett mera stadigvarande organ för allmänna intressen. I Danmark väljes väl huvudparten av första kammaren (landstin­ get) genom särski da elektorer, i sin ordning utsedda av minst 35-årigafolke- tingsväljare efter allmän rösträtt med proportionell valmetod, men en fjärdedel av landstinget utses »av en valförsamling bestående av de personer, som den dag, nya val till landstinget utskrivas, äro med­ lemmar av tinget». Nyssnämnda rätt till självförnyelse från kammarens egen sida (s. k. kooptation) har ersatt den befogenhet, som tidigare tillkom den danske konungen att utse viss mindre del av lan Istinget. De franska senatorerna väljas i flermansvalkretsar (departement; av ett valkollegium, bestående av departementets ombud i deputerade­ kammaren jämte delegerade från skilda kommunala förvaltningsorgan. Tidigare fanns ett antal av senaten själv på livstid tillsatta medlemmar, men bestämmelsen härom är sedan år 1884 upphävd. Den stabilitet Kungl. Maj-ts proposition Nr 358. 21 och kontinuitet i överhusets sätt att fylla sin uppgift som man i Dan­ mark, liksom tidigare i Frankrike, avsett att vinna genom att låta över­ huset partiellt komplettera sig självt, har sålunda enligt den nuvarande franska författningen ansetts tillräckligt uppnådd genom att dela infly­ tandet på dess sammansättning mellan valkretsens deputerade och dess permanenta kommunala organ. Samtidigt har den franska författningen, i likhet med den danska, men delvis på annan väg, givit uttryck åt tanken, att en första kam­ mare bör framstå som ett »de äldres råd». 1 Frankrike har valbarhets- åldern till senaten satts så högt som till 40 år; i Danmark har både valrätts- och valbarhetsåldern vid val till landstinget bestämts till 3 5 år. Gemensamt för alla dessa typer av första kammare, som vila på en rent demokratisk grundval, är det förhållande, att, även där man an­ sett det nödigt att söka åstadkomma en viss yttre karaktärsskilnad gent­ emot sidokammaren, denna skiljaktighet icke är att finna i sådant, som låter första kammaren framträda såsom en representation för speciella klasser eller intressen eller eljest för vissa grupper inom folket. Skiljaktigheterna mellan de båda kamrarna äro fastmera i de fall, som nu angivits, bestämda allenast med hänsyn till vad som efter rent all­ mänmänskliga grunder ansetts lämpligt för att göra första kammaren skickad att »framträda såsom den sunda folkliga besinningsfullhctens organ vid sidan om den aktuella folkviljans mera omedelbara uttryck, andra kammaren.»1 Garantier i denna riktning har man, utan att bryta mot demokratiens grundsatser, ansett sig äga i bestämmelser av det slag jag tidigare omnämnt: indirekta val, vissa åldersbetingelser för val­ rätt eller valbarhet, längre valperioder, successiv förnyelse o. s. v. Till samma kategori av garantier, särskilt för trygyande av ett större obe ­ roende hos första kammarens ledamöter, kan även räknas den bestäm ­ melse om första kammarens oupplöslighet, som på sina ställen före­ kommer. Särskilt bör i detta hänseende nämnas, att den franska se­ naten är absolut oupplöslig, under det att det danska landstinget alle­ nast i vissa grundlagsbestämda fall kan upplösas. Betraktar man sedan kamrarnas inbördes maktställning i skilda länder befinnes det, att första kammaren i ett flertal länder både rätts­ ligen och faktiskt har mindre maktbefogenhet än den andra kam­ maren. Utom i F.ngland — där ju första kammaren är av »herrehus»- typen — har andra kammaren det avgörande ordet beträffande både lag­ stiftnings- och anslagsfrågor i Nederländerna. Portugal och i austra- 22 Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. liska federationens tvåkammarsystem. Inom lagstiftningen tar sig detta företräde uttryck i prioritetsrait vid behandlingen av regeringsproposi­ tioner samt i det huvudsakliga initiativet vid väckande av förslag från riksdagens sida. Men den första kammaren har enligt nyssnämnda för­ fattningar ej heller ovillkorlig vetorätt mot ett av den andra kammaren fattat beslut i eu lagstiftningsfråga. I England har överhuset blott suspensiv! veto (för högst tvä år), under det att de australiska och p »rtugisiska för­ fattningarna stadga gemensam omröstning såsom slutligt momeut vid ut­ övande av folkrepresentationens beslutanderätt i lagfrågor. l>en neder­ ländska för fattningen slutligen ger första kammaren b fogenhet att säga ja eller nej till ett andra kammarens beslut, men däremot har första kam­ maren icke rätt att föreslå ändring eller tillägg i ett dylikt beslut. I fråga om budgeten är maktställningen i stort sett densamma som beträffande lagstiftningen inom Nederländerna, Portugal och den au­ straliska federationen. I England åter är överhuset alldeles uteslutet från behandlingen av anslagskrav. Ett visst företräde för den andra kammaren särskilt i finansfrå­ gor råder vidare i ett flertal stater, varest kamrarna däremot i lagstift­ ningsfrågor äro lika berättigade. Detta är förhållandet — frånsett åt­ skilliga stater inom Centraleuropa — i Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Amerikas förenta stater och Spanien. Ehuru denna företrä­ desrätt i finansfrågor i allmänhet inskränker sig till befogenheten att först behandla framkomna regeringsförslag och till att taga initiativ från folkre- presentationes sida, har densamma så gott-som överallt medfört eu avgjord övermakt för den andra kammaren vid budgetens bestämmande. Ett undantag härifrån har på grund av olika omständigheter Förenta stater­ nas senat kommit att bliva; och denna kan därför, ehuru ur formellt rättslig synpunkt sett svagare ställd än representanternas hus i budgetfrågor, hänföras till de stater, där full jämställdhet råder mellan kamrarna. Till sist omförmälda grupp hör, förutom Sverige, äyen Schweiz, i vilket land kamrarna föfattningsenligt hava »lika behörighet och myndighet.» Den direkt folkvalda kammarens övervikt i maktställning gent emot medkammaren har givetvis bidragit att giva den förstnämnda kammaren ett bestämmande inflytande jämväl i fråga om regeringsbildningen och rikt­ ningen av landets allmänna politik. Men å andra sidan kan man inga­ lunda frånkänna sådana överhus, som exempelvis det nordamerikanska och franska, eu synnerligen betydelsefull insats i den allmänna politiken även i positiv riktning. Det torde icke heller kunna bestridas, att den auktoritet, dessa överhus åtnjuta, ståt- i ett bestämt samband med det för­ hållande, att deras medlemmars mandat ytterst vila på eu bred demokra- Kuvgl. Maj:i8 preposition Nr 358. 23 risk basis. En på den allmänna rösträttens grund uppbyggd första kam­ mare uppbäres, inom gränserna för sina uppgifter, av samma slags för­ troende som det, vilket bär i landet kommit att förlägga den politiska tyngdpunkten till en direkt folkvald andra kammare, i trots av att en på andra grunder vald forsta kammare ärmed densamma konstitutionellt fullständigt likställd.

Den folkrörelse, som framställt och stött kraven på full demokrati JiC/ormyrkan- den efter 1907 inom den sven-ka författningen godkände icke såsom slutgiltig den —19C9 dtr» lösning, som hithörande frågor erhållit genom 1907—1909 års författ­ författnings­ ningsrevision, man har oavbrutet påyrkat såväl att hindrande förbehåll revision för den politiska rösträttens utövning måtte upphävas eller mildras som att. en annan och bredare grund måtte läggas för första kammarens ställning i vårt statsskick. Dessa reformkrav hava med skilda målsmän gjorts gällande i olika riktningar, alla emellertid väsentligen förenade för samma mål: att åstadkomma en genomgripande, av tidsförhållandena påkallad revision av författningen. Äskandena hava gått ut på: 1) borttagande eller väsentlig mildring av de tidigare omlörmälda särskilda rösträtt sstrecken; 2) införande av röstiätt för kvinnor på samma villkor som för män; 3) genomförande av lika rösträtt i kommunerna i det dubbla syftet att demokratisera dels den kommunala förvaltningen och dels grunderna lör första kammarens bildande. Vad angår fordran på revision av de särskilda rösträttsstrecken har opinionen samlat sig egentligen i fråga om fattigvårds- och utskylds- strecken (och i samband med det sistnämnda jämväl mot flyttnings- strecket). Den mot dessa streck riktade kritiken har i viss mån haft olika utgångspunkter, men gemensamt för de framställda anmärkningarna har varit framhållandet av, att strecken i sin tillämpning visat sig drabba en mängd oförvitliga medborgare, som icke av försumlighet, men väsent­ ligen på grund av oförvållad oförmåga råkat i beroende av samhället för sin eller sin familjs uppehälle eller blivit urståndsätta att fullgöra sin skatteplikt. Diskvalihkationsgrunder av sådan verkan hava i den allmänna meningen icke ansetts val överensstämma vare sig med den allmänna rösträttens princip eller med skäl och billighet, ehuruväl sam­ tidigt den uppfattningen varit djupt grundad inom vida lager av vårt folk, att medborgerliga rättigheter icke böra tillkomma den som vård­ slösar sina skyldigheter till samhället. De båda ifrågavarande strecken, särskilt utskyld sstrecket, hava emellertid medfört eu sa stark decimenng av valmanskåren, att de utestängda måste anses långt överstiga antalet av de 24 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. socialt mindervärdiga och försumliga, som strecken egentligen avsett att utesluta från rösträtt; och berörda förhållande tiar givetvis i hög- grad bidragit att giva opinionen för en genomgripande revision av strecken ökad styrka. Av de återstående streck, vilka äro fästa vid våra rösträttsbe­ stämmelser hava även konkurs- och värnpliktsstrecken varit föremål för anmärkningar och ändringsförslag, som emellertid icke för närva­ rande äga aktualitet och i denna framställning kuuna förbigås.

Fattigvårds- Beträffande först fattigvård sstrecket har detta från år 1908 varit strecket. föremål för motioner från skilda håll vid icke mindre än sju riksdagar. Yrkandena hava varit olika långt gående, men efter hand bava de mura vitt gående revisionskraven samlat allt flera anhängare. Herr Branting och andra motionärer, tillhörande det socialdemokratiska partiet, hava från början formulerat sitt yrkande så, att fattigvårdsstrecket borde drabba allenast dem som stå under fattigvårdsstyrelsens målsmansrätt. Av ungefär samma reella innebörd var en av herr Widén i andra kam­ maren år 1912 väckt motion, enligt vilken endast den borde uteslutas från valrätt,, »som av den allmänna fattigvården åtnjuter full försörjning, som ej är tillfällig.» Konstitutionsutskottet uttalade vissa sympatier för herr Widéns förslag, men inskränkte sig till att tillstyrka skrivelse till Kungl. Maj:t med anhållan om utredning och förslag till sådan grund­ lagsändring, att den, som av allmänna fattigvården åtnjuter understöd av mera tillfällig beskaffenhet, icke måtte uteslutas från valrätt. Första kammaren avslog de skilda revisionslö'slagen, jämväl det av utskottet, framställda, varemot andra kammaren med stor majoritet biföll utskottets hemställan. Vid 1914 års andra riksdag upptogs ånyo det socialdemo­ kratiska yrkandet, men avslogs av riksdagen. Vid 1917 års riksdag upprepades den socialdemokratiska motionen, under det att från liberalt Håll väcktes rn motion av herr vou Koch i första kammaren, vari han äskade ändring i den riktningen, att ute­ stängas från valrätt skulle den, »som under löpande eller sist förflutna kalenderåret under sammanlagt mer än fyra månader åtnjutit full för­ sörjning av fatiigvården.» Motionären ville sålunda fästa hindret vid det förhållande, att någon för sin egen person åtnjutit full försörjning (genom anstalt eller utackordering) under viss tid, varemot eventuellt skuldförhållande till kommunen icke skulle göras till grund för diskvali­ fikationen. Genom angivna formulering hade motionären velat utmärka, att det är vederbörandes osjälvständighet i ekonomiskt avseende, som Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. 25 bör utgöra diskvalifikationsgrund, därest ett fa t tigvår d sstreck överhuvud skall bibehållas. Konstitutionsutskottet fann reformkraven värda beaktande, men med hänsyn till de förändringar i fattigvårdslagstiftningen, som vore å bane, inskränkte sig utskottet till att hemställa om skrivelse till Kungl. Maj t med anhållan om förslag till sådan ändring i gällande lagstiftning, att rösträtt icke berövades någon av den anledning, att han häftar för understöd, som under löpande eller sistförflutna kalenderåret av fattig- vårdssamhälle tilldelats honom själv, hans hustru eller minderåriga barn vid tillfällig oförvållad nöd eller ock hans hustru eller minderåriga barn för vård av sjukdom, vid vilken i allmänhet anstaltsvård kräves. Fem reservanter, bland dem herr Eden, förordade åter utredning- om grundlagsändring i den riktning, att fattigunderstöd icke måtte för­ anleda förlust av rösträtt i andra fäll än de, då sådant understöd an­ tingen utgår eller under viss tid närmast före valet utgått såsom full försörjning, vilken icke blivit återbetald. Andra reservanter tillstyrkte det av medlemmar inom det social­ demokratiska partiet väckta förslaget, att endast den som står under fångvårdsstyrelse* målsmans>kap skulle vara diskvalificerad. Kamrarna stannade i olika beslut, i det första kammaren biföll utskottets Hemställan, medan andra kammaren beslöt i enlighet med herr Edéns m. fl.:s reservation och samtidigt, låt vara med ringa majo­ ritet, opinerade för den längre gående socialdemokratiska reservationen.

Fråga om utskyldsstreckets borttagande eller revision har sedan Vt skyld* - 1907 års författningsändring varit motionsvis väckt lika ofta som rörande strecket. fatiigvårdsstrecket. Kravet har med olika räckvidd haft stöd inom båda vänsterpartierna. Det socialdemokratiska partiets talemän hava emellertid påyrkat streckets fullständiga slopande, därvid man hänvisat till det växande manfall bland de eljest röstberättigade, som utskyldsstrecket vid den senare tidens politiska val åstadkommit. Den övervägande delen av det liberala samlingspartiet har däremot inskränkt sig till att fordra en sådan revision av ut>kyldsstrecket, som kunde förebygga obilliga verkningar i streckets tillämpning. Sistnämnda ståndpunkt erhöll sitt uttryck i en av herr Edén in. fl. inom konstitutionsutskottet vid 1917 års riksdag avgiven reservation, vari påyrkades utredning angående sådan ändring i § 16 riksdagsordningen, att utskyldsstrecket måtte omläggas i syfte att begränsa dess verkningar, särskilt i det avseendet, att röst­ rätt icke måtte förloras på grund av utebliven skattebetalning i sådana fall, då uteblivandet berott på den skattskyldiges sjukdom, olorvållade Bikung till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 320 käft. (Nr 358.) 4 26 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. arbetslöshet eller andra liknande, av honom själv icke vållade förhållan­ den. Man ville, på sätt framgick av motiveringen till sagda reservation, få utrönt, huruvida icke utskyldsstrecket kunde läggas så, att det fyllde sin uppgift som ett rent »ordentlighetsstreck», mi-n icke sträckte sina verkningar därutöver. Riksdagen har vid samtliga tillfällen, då fråga om utskyldsstreckets slopande varit upptagen, avslagit härom väckta motioner. Andra kam­ maren har dock vid 1917 års riksdag för sin del utan votering beslutat en skrivelse till Kungl. Maj:t av det innehåll, som föreslagits i herr Edöns m. fl.:s omförmälda reservation. Det bör omnämnas, att andra kammaren likväl samtidigt, låt vara med ringa majoritet, avgav sin opinionsyttring för en rnotionsvis framförd, helt ny lydelse av § 16 riksdagsordningen, varigenom bland annat utskyldsstreoket skulle helt och hållet avskaffas — ävensom fattigvårdsstreeket revideras på sätt jag tidigare omnämnt.

VtiUUdtru. Beträffande den erforderliga åldern vid val till andra kammaren hava medlemmar av det socialdemokratiska partiet vid ett flertal riks­ dagar väckt förslag om dess sänkande till den vanliga myndighetsåldern eller 21 år. Motionerna härom hava avslagits av riksdagen. Andra kammarens nyss omförmälda opinionsyttring vid 1917 års riksdag inne­ fattade emellertid även omförmälda förslag.

Kvinnoröst- Kvinnornas rösträttsfråga står bland andra olösta spörsmål på rätten. författningslivets område i ett alldeles särskilt läge. Övriga inskränk­ ningar i den allmänna rösträtten, sådan denna genom 1907—1909 års författningsrevision gestaltades, kunde betraktas såsom betingelser för sagda författning.sförslags antagande av regering och riksdag, låt vara att vidsträckta meningsgrupper inom folket icke därmed ställdes till freds. Vad åter angår kvinnorösträtten, har dess berättigande som en given följd av, att männen erhölle rösträtt,på det mest auktoritativa sätt vid skilda tillfällen erkänts utan att rätten ännu bragts till förverk­ ligande. Att, därest allmän rösträtt införts för män, rösträtt för kvin­ nan bör följa såsom en oavvislig konsekvens, har redan uttalats av den främste grundläggaren av 1866 års riksdagsskick friherre De Geer — själv visserligen icke anhängare av den allmänna rösträtten. — Till De Geers mening härom anslöt sig därefter 1899 års konstitutions­ utskott vid dess avstyrkande yttrande över de framställningar, som nämnda år gjorts till riksdagen angående eu omläggning av grunderna för männens rösträtt. Och då Kungl. Maj:t år 1902 föreläde riksdagen Kung!,. Maj:ts proposition Nr 358. 27 förslag om eu politisk rösträttsreform på den kommunala rösträttens grund, förklarade dåvarande statsministern friherre von Otter, att, därest frågan om införande av allmän rösträtt, måhända inom den närmaste framtiden, komme att framträda, densamma otvivelaktigt måste förbin­ das med förslag om rösträtt ä» eu för kvinnorna. Alldeles samma ståndpunkt i fråga om den allmänna rösträttens inverkan på ett ståndpunktstagande till kvinnlig rösträtt intogs av 1906 års riksdag. Med hänsyn till det förslag till allmän rösträtt, som då förelåg, och dess samband med kvinnornas rösträttsfråga, beslöt nämnda riksdag att i enlighet med konstitutionsutskottets hemställan hos Kung). Maj:t anhålla om allsidig utredning av den motionsvis väckta frågan om beredande av politisk rösträtt för kvinnor. Riksdagen motiverade sitt beslut bland annat därmed, att det näppeligen kunde vara förenligt med införande av en så vidsträckt valrätt för män, som ifrågasatts, att från direkt politiskt inflytande utestänga kvinnorna, vilka hade lika stora intressen att tillvarataga i samhället som männen och därför borde sättas i til bälte att genom deltagande i de politiska valen göra dessa intressen tillbörligt beaktade. Detta riksdagens principuttalande till förmån för kvinnlig rösträtt såsom en logisk konsekvens av den allmänna rösti ättens erkännande föranledde emellertid icke frågans upptagande i 1907 års förfättnings- pr-position. Såsom skäl härför anfördes, dels att denna vittutseende fråga kunde befaras fördröja lösningen av männens rösträttsfråga — en farhåga, som föranlett sakens undanskjutande jämväl i den år 1906 av­ givna rösträttspropositionen — och dels att spörsmålet om rösträtt för kvinnor så nyligen hänskjuta till eu utredning, vars resultat ännu icke förelåge. Men i 1907 års proposition gavs tillika ett oförbehållsamt erkännande av det berättigade i den pågående rörelsen för att kvinnan, den gifta såväl som den ogifta, måtte kunna själv bevaka sina egna intressen och äga att lika med mannen deltaga i det offentliga livet; och uttalades i propositionen den övertygelsen, att politisk rösträtt för Sveriges kvinnor i eu nära liggande framtid komme att bliva verk­ lighet. Den rörelse, som ställt krav på rösträtt för kvinnor och vars verksamhet i 1907 års författningsproposition med ett så varmt uttryck av erkännande omförmäldes, har under de år, som gått efter det 1907 —1909 års författningsändringar trätt i verket, fortsatt att växa med ökad anslutning inom alla partier och samhällsklasser. Till riksdagen har kvinnornas rösträttskrav, sedan den av Kung!. Maj:t på riksdagens hemställan föranstaltade utredningen blivit slutförd, framförts genom 28 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. Kungl. Majts år 1912 avgivna proposition (nr 110). Därjämte har frågan upprepade gånger gjorts till föremål för motioner i riksdagen. Så tiar efter tiden för den allmänna rösträttens inlärande fallet varit vid 1909, 1911, 1912, 1914 och 1917 års riksdagar. Härvid har herr Branting m. fl. medlemmar av det socialdemokratiska partiet väckt vissa särskilda yrkanden, vilka väsentligen ägt samband med motionärernas tidigare av mig omnämnda krav på de allmänna rösträttstreckens revi­ dering. I pr 'positionen av år 1912 och i de från liberalt håll fram­ komna motionerna har man däremot i första hand ansett det angeläget att få kvinnornas rösträtt erkänd på nu gällande rösträttsgrnnder utan sammanförande med spörsmålet om de allmänna rösträttsinskränk- ningarnas lämplighet. I 1912 års proposition liksom i samtliga därefter väckta motioner, från vilket håll de än kommit, har man emellertid i princip utgått ifrån, att kvinnorna borde erhålla rösträtt under samma betingelser s^m män, således vid lika ålder etc. Frågan om rösträtt för kvinnor har vid samtliga här särskilt om­ nämnda tillfällen, då den varit föremål lör riksdagens behandling, bifal ­ lits av andra kammaren, men avslagits av första kammaren.

Opinionsyttringarna för personlig och lika rösträtt i kommunerna pågingo samtidigt med förut omförmälda reformsträvanden och gjorde sig allt starkare gällande. Personlighetsprincipens genomförande vid utövningen av den kom­ munala rösträtten innebär i främsta rummet dels upphörande av bolags, omyndigas och annan opersonlig rösträtt och dels den fyrtiogradiga skolans upphävande. I förra avseendet förelåg, år 1913, efter det motioner i ämnet under flera föregående år förekommit, en Kungl. Maj:ts proposition, som bifölls av andra, men avslogs av första kam­ maren. Vid 1916 och 1917 års riksdagar bara motionsvis fram­ ställts samma yrkanden som i 1913 års proposition, men med samma utgång. \ ad vidare beträffar frågan om den graderade skalans avskaffande, bär denna varit föremål för motioner vid ett flertal riksdagar, även före antagandet av den nu gällande röstskalan. Även efter år 1910, då 1907 — 1909 ars kommunalreform trädde i kraft, hava motioner i samma syfte väckts vid 1911 och 1912 års riksdagar samt vid 1914 års senare riksdag, ehuru de efter konstitutionsutskottets avstyrkande av riksdagen avslogos. Vid rik-dagarna 1916 och 1917 frnmkommo liknande motioner, därvid kon­ stitutionsutskottet vid den förra riksdagen avstyrkte men vid den senare tillstyrkte av medlemmar inom det liberala samlingspartiet väckt för- Kungl. Maj.ts proposition Air 358. 29 slag om lika kommunal rösträtt, men med bibehållen skatteplikt och utskyldsstreck. Andra kammaren beslöt vid båda dessa riksdagar en skrivelse till Kungl. Maj t till förmån för nämnda yrkande, men forsta kammaren avslog motionerna ilråga. Emellertid aviät 1917 års riksdag en skrivelse med begäran hos Kungl. Maj:t om utredning och förslag i syfte att åstadkomma lindring i det kommunala utskyldsstrecket genom att bringa dess verkan i tiden till överensstämmelse med den vid det politiska utskyldsstrecket gällande. Vid samtliga nu omförmälda tillfällen hade motionärer tillhörande det socialdemokratiska partiet yrkat icke allenast lika, utan allmän kommunal rösträtt, med upphävande av varje skatteplikt och skatte­ betalning såsom villkor för rösträttens utövning, men sagda yrkande hade icke vunnit riksdagens eller någon dess kammares bifall.

De framställningar till riksdagen, för vilka jag sålunda i korthet Åtgärder i redogjort, voro uttryck för de uppfattningar och' önskemål, s<>m gjort ^glnm sig gällande inom de delar av folket, vilka anslutit sig till det liberala 1918 dr# iag- och socialdemokratiska partiets program i författningsfrågan. Genom tima riluda f- utgången av de år 1917 verkställda valen till andra kammaren visade det sig, att en övervägande del av befolkningen omfattade dessa reformkrav. Det blev därför eu angelägenhet av största vikt för det nuvarande statsrådet, då detta i oktober 1917 kallades att vara Eders Kungl. Maj:ts rådgivare, att vidtaga skyndsamma åtgärder för lösningen av våra författningsfrågor i hela deras vidd. Hans excellens herr stats­ ministern yttrade härom tdl statsrådsprotokollet den 19 oktober 1917, omedelbart efter regeringsskiftet, att den tunga tid vårt folk genom- ginge hade med alldeles särskild styrka ådagalagt nödvändigheten av att genom en klart demokratisk politik på samhällslivets olika områden söka samla folkets alla krafter i gemensamt arbete för landets väl. Vid de nyss förut förrättade valen till riksdagens andra kammare hade ett stort flertal anslutit sig till kraven på åtskilliga författningsreformer, främst den kommunala rösträttens omläggning enligt principen om lika rösträtt för alla, som betala skatt till kommunen, den politiska röst­ rättens utsträckning till kvinnorna efter samma grunder som för män­ nen samt revision av vissa så kallade streck, som enligt gällande be ­ stämmelser begränsa rösträtten. Statsministern förklarade, att arbetet på att förbereda förslag om dessa författningsreformer skulle ofördröj­ ligen upptagas, i syfte att sådana, förslag måtte kunna av Kungl. Maj:t snarast möjligt framläggas för riksdagen. 30 Kunyl. Majds proposition Kr 358. I anledning- härav beslöt Eders Kungl. Maj:t i konselj den 13 november 1917 efter ett yttrande av hans excellens statsministern, vari för!attningsfragan i dess skilda delar behanolades, att bemyndiga che ­ ferna för civil- och justitiedepartementen att var för sig tillkalla sär­ skilda sakkunniga för utredning och förslag dels rörande den kommu­ nala rösträttsfrågan och vissa därmed sammanhängande spörsmål och dels beträffande revisionen av de politiska rösträttsstrecken. Däremot ansågs det icke behövligt att vidtaga särskild anstalt för behandling av frågan om kvinnornas politiska rösträtt, då utredning av denna fråga redan skett.

KomvtunzL- Den kommunala rösträttsutredningen företogs därefter av sakkun­ rötträtten. niga inom civildepartementet; och sedan dessa den 10 april 1918 av­ lämnat sitt betänkande, avläts omedelbart därpå proposition i frågan till 1918 års lagtima riksdag. Förslaget grundade sig på kommunal skattskyldighet och fullgjord skatteplikt under tid motsvarande den för politisk rösträtt bestämda, men gick ut på att, med avskaffande av bo ­ lags och omyndigas rösträtt, införa lika rätt för alla röstberättigade utan någon samhällets gradering. Yad angår bibehållandet av det kom­ munala utskyldsstrecket uti ifrågavarande förslag i den modifierade form, som skett, må anmärkas, att utredningen rörande revision av strecken vid denna tidpunkt icke ännu förelåg. Förslag väcktes av herr Venner- ström m. fl. om införande, utan streck, av allmän och lika kommunal rösträtt, samt från and'a håll om vissa ändringar i propositionen, vilka icke i detta sammanhanhang behöva beröras. Herr Clason m. fl. leda­ möter i första kammaren samt herr Magnusson i Tumhult m. fl. leda­ möter i andra kammaren framställde på skifta sätt motiverade yrkanden om utredning rörande förändrade grunder för den kommunala förvalt­ ningen samt om första kammarens bildande. Till vissa delar av berörda förslag vill jag senare återkomma. Herr Norman i Läckeby motionerade i andra kammaren om rent avslag å den väckta frågan om kommunal rösträttsreform. Den kungliga propositionen antogs efter konstitutionsutskottets till­ styrkande i huvudsakliga delar av andra kammaren, men avslogs av den första. Första kammaren beslöt däremot, med bifall till en av herr Clason in. fl. inom konstitutionsutskottet framförd reservation, att hos Kungl. Maj it hemställa om allsidig utredning av frågan om den kom­ munala förvaltningens lämpligaste organisation och därvid tillämpliga rösträttsnormer samt den i samband därmed stående frågan om sättet för första kammarens bildande, allt under former som säkerställa den Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. 31 kommunala förvaltningens sunda utveckling och det trygga bibehållandet av ett verkligt tvåkamrnarsystem.

Vid 1918 års lagtima riksdag förnyade Kungl. Maj:t sin fram- Kvinnorott- ställning om införande av rösträtt för kvinnor på samma villkor som för män. Aven denna gång föll förslaget härom på på grund av första kammarens ställning till frågan. Andra kammaren antog Kungl. Maj:ts förslag efter konstitutionsutskottets hemställan med ett tillägg, avseende att bereda äkta makar möjlighet att under vissa betingelser rösta genom endera maken, till vilket spörsmål jag senare återkommer.

Under tiden hade genom tillkallade sakkunniga inom justitie- utredningen departementet fortgått den utredning för revision av de politiska strecken, 0Hl^cjU's/fa vilken jag genom Kungl. Majrts omförmälda beslut av den 13 novem­ ber 1917 bemyndigats föranstalta. Föremålet för dessa sakkunnigas uppdrag angives genom följande ord i hans excellens statsministerns'ytt­ rande samma dag:. »Beträffande revisionen av de politiska rösträttsstrecken hava sedan länge framkommit talrika yrkanden, vilka emellertid hittills icke lett till något beslut av riksdagen eller något förslag från Kungl. Maj:t. Andra kammaren har dock för sin del upprepade gånger uttalat sig för en lindring av fattigvardsstreeket och vid 1917 års riksdag även för en omläggning av utskyldsstrecket. Då dessa hinder för rösträttens utövning enligt erfarenhetens vittnesbörd lett till uppenbara missför­ hållanden genom att från rösträtt utesluta ett stort antal av oförvitliga medborgare, torde utredningen böra avse sådana förändringar av 16 § riksdagsordningen, som må vara ägnade att undanröja sådana missför­ hållanden. Utr> duingen kan lämpligen utgå från andra kammarens vid 1917 års riksdag uttalade mening, att understöd av fattigvårdssamhälle icke må föranleda förlust av rösträtt i andra fall än de, då sådant un­ derstöd antingen utgår eller under viss tid närmast före valet utgått såsom full försörjning, vilken ej blivit återbetald, samt att rösträtt icke bör förloras på grund av utebliven skattebetalning i sådana fall, då ute­ blivandet berott på den skattskyldiges sjukdom, oförvållade arbetslös­ het eller andra lånande, av honom själv icke vållade förhållanden. Uppmärksamhet torde också böra ägnas åt undanröjande av de svårig­ heter, vilka genom nuvarande bestämmelser i lagen om val till riksdagen förefinnas för den, som flyttar från en kommun till en annan, att inom denna senare kommun styrka sin behörighet till rösträtt. Vid utred­ ningen bör slutligen hänsyn tagas till de olika förslag rörande lindrin- 32 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. gar i rösträttsstrecken, som tidigare förekommit inom riksdagen, även­ som till motsvarande rösträttsbegränsningar i andra länder.» De sakkunniga iuom justitiedepartementet avlämnade, sedan de efter band lämnat mig meddelanden om utredningsarbetets fortgång, sitt betänkande med förslag till revision av fattigvårds- och utskylds- strecken med skrivelse den 14 november 1918. Med hänvisning i övrigt till betänkandets innehåll, som ger en ingående motivering för den ståndpunkt, till vilken de sakkunniga kom­ mit, vill jag här allenast i största korthet ange resultaten av deras undersökning. De sakkunni­ Beträffande fattifjvårdsstrecliet konstatera de sakkunniga till en bör­ ga om fattig­ vård'sstr eckel. jan, efter en redogörelse för den utländska lagstiftningen, förefintligheten under senare tid av en mycket bestämd tendens världen öv> r till fattig- vårdsstreckets väsentliga begtänsande eller fulbtändiga upphävande. De skäl, med vilka denna reformrörelse gatt till storms mot fattigvårds- strecket och som även använts vid den här i landet förda argumenteringen i ämnet, vore huvudsakligen trenne. Man hade underkastat de princi­ piella grunder, med vilka ett fattigvårdsstreck i vår tid kan rättfärdigas, en kritisk prövning och därvid betonat den omvandling i fråga om för­ utsättningar, syftemål och karaktär, som det sociala hjälparbetet under­ gått. Man hade påvisat streckets menliga verkningar för möjligheten av detta hjälparbetes rationella bedrivande. Och man hade slutligen påvisat, hurusom ett allmänt formulerat fattigvårdsstreck måste leda till eu tillämpning av den mest ojämna och godtyckliga art, ofta långt över vad rimligtvis kunde hava varit lagens avsikt. De sakkunniga upptaga därefter till behandling de olika grunderna för ett fattigvårdsstreck och påvisa ohållbarheten av vissa äldre stånd­ punkter i frågan. Särskilt vore det ogörligt, redan med hänsyn till svårigheterna att ordna bevisuingsförfarandet, att lägga en åtskillnad mellan förvållad och oförvållad nöd till grund för ett reformerat fattig­ vårdsstreck. Ur rättsprincipiell synpunkt hade man numera allmänt, där ett fattig­ vårdsstreck överhuvud funnes, förts fram till erkännandet, att strecket måste söka sitt berättigande däri, att den, som för sin person icke in­ tager en tillräckligt självständig yttre ställning, icke kan anses skickad att deltaga i val till folkrepresentationen. För att motsvara nyssnämnda motiv för en uteslutning från röst­ rätt gånge vårt fattigvårdsstreck onödigt långt. Det kunde icke med fog göras gällande, att en person, därför att han häftar för ett till K ung t. Alaj.ts ‘proposition Nr 358. H8 honom eller hans familj lämnat fattigunderstöd, förlorat sin yttre per­ sonliga självständighet i den grad, att lian borde berövas sin rösträtt. Gräuscn mellan egentlig fattigvård och annat bidrag från den sociala hjälpverksamheten vore för övrigt svår att uppdraga och i och för sig näppeligen ägnad att enligt nutida uppfattning läggas till grund för utövningen av politiska rättigheter. Särskilt betänklig vore verkan därav, att, vad anginge kommunernas hjälpverksamhet, det i stor ut­ sträckning berodde på dem själva att ordna denna sås >m fattigvård under återbetalniugsskyldighet eller icke. Fattigvårdsstreckets generella avfattning, de växlande grunderna för tilldelande av fattigvård samt fattigvårdsarbetets uppdelning på skilda lokala mjmdigheter, vilka äro de som lämna uppgifterna till röstlängden, hade också vållat en utom­ ordentlig ojämnhet och osäkerhet i rättstillämpningen, varöver intresse­ rade fattigvårdsmän och speciellt även fattigvårdslagstiftningskommittén klagat med uttryckande av en bestämd önskan om en grundlig revision av strecket. Av tillgänglig statistik framginge, att vid riksdagsvalen 1911— 1917 genom fattig vårdsstrecket uteslutits från valrätt drygt tre procent av hela väljarekåren; av samtliga icke röstberättigade både härunder i medeltal 15.5 procent saknat valrätt på grund av häftande för fattig­ understöd. Särskilt bland städernas befolkning hade strecket drabbat tungt. De sakkunniga anse, på utförligt angivna skäl (sid. 44 —48), att av dem, som fallit på detta streck, ett betydande antal valmän på grund av antydda svårigheter i tillämpningen berövats sin rösträtt utan att grundlagsenlig uteslutningsgrund i själva verket förelegat. Så länge lattigvårdsstreeket med dess nuvarande lydelse bibehölles, kunde an­ märkta olägenhoter, enligt de sakkunnigas maning, icke undanröjas genom att förändra den ordning, vari röstlängden upprättas. De sakkunniga hade därför kommit till den bestämda uppfattning, att fattigvårdssirecket ur rättsprincipiell och socialpolitisk synpunkt liksom ock ur rättssäkerhetens intresse vore i trängande behov av eu djupgående reform. I fråga om de linjer, efter vilka en dylik revision borde vidtagas, göra de sakkunniga därefter (sid. 48 ff.) eu jämförelse mellan de olika system, som kunde komma till användning, därvid de sakkunniga, jämlikt den till dem lämnade instruktionen, särskilt upp­ märksammat den av audra kammaren vid 1917 års riksdag i anslutning- till fem reservanter i konstitutionsutskottet anvisade utvägen ävensom de skilda förslag, som i övrigt framkommit i riksdagen. Från sin principiella utgångspunkt, att ett mottaget fattigunder­ stöd icke borde under några förhållanden påverka valrätten i annat fall, Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 sand. 320 höft. (Nr 358.) 5 34 Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. än då en person därigenom kunde anses ha kommit i eu påtagligen osjälvständig yttre ställning, funne sig de sakkunniga emellertid böra stanna vid en ståndpunkt, som på följande sätt återgives i de sakkunni­ gas betänkande: »Dessa överväganden hava alltså fört till det resultat, att inga tillfälliga och inga åt annan än den ifrågavarande personen själv med­ delade understöd böra diskvalificera, samt vidare att detsamma åtmin­ stone i stor utsträckning gäller även om varaktigt understöd. Det kunde ifrågasättas att söka såsom undantag från regeln uppräkna dessa sist­ nämnda fall. Men mot denna anordning talar dels, att själva gränsen mellan tillfälliga och varaktiga understöi^visar sig i och för sig tagen icke vara tillräckligt klar för att ligga tm grund för en lagbestämmelse. Och härtill kommer, att erfarenheten utvisat det olämpliga i att genom en uppräkning av nyssnämnda art söka utstaka gränser. Det skall alltid inträffa, att man därvid lämnar utan beaktande fall, som för närvarande äro eller i en snar framtid kunna bliva praktiska nog och vilkas ute­ slutning framstår som eu orättvisa samt jämväl som ett hinder för en rationell fattigvård och fattigvårdspolitik. Rent principiellt kan, enligt kommitterades uppfattning, mottagande av fattigunderstöd, i sådana fall då understödstagaren alltjämt vistas i sitt hem, icke anses grundlägga en sådan grad av osjälvständighet, att han icke kan bibehållas vid sin valrätt, och detta oavsett huruvida fattigunderstödet är att anse såsom full försörjning eller icke. Det synes jämväl vara synnerligen svårt att förstå varför mottagande av understöd eller försörjning i form av öppen fattigvård under viss sam­ manhängande tid skulle grunda, större osjälvständighet i valrättshänseende än om understödet utgått vid ett eller flera tillfällen. I båda fallen kan orsaken till och syftet med fattigunderstödet hava varit sådant, att orättvisan av ett samband mellan valrätt och fattigunderstöd framstår med särskild tydlighet. Utom i fråga om den nyss berörda svårig­ heten att begränsa begreppet »varaktigt» understöd torde det i fråga om den öppna fattigvården även vara vanskligt att avgöra, huruvida full försörjning kan anses föreligga eller icke. I herrar Widéns och v. Kochs motioner har det visserligen gjorts gällande att begreppet »full försörjning» vore inom fattigvårdspraxis så vedertaget och dess inne­ börd så ostridig, att det med fördel läte sig användas, och tillika er­ inrats, att det redan inom lagstiftningen kommit till användning, näm­ ligen i övergångsbestämmelserna till 1913 års lag om pensionsförsäkring. Inom 1917 års konstitutionsutskott uttalades dock vissa tvivel om att begreppet i fråga vore utmärkt av nödig klarhet. Och de upplysningar. Kungl. Muj:ts proposition Nr 358. 35 koinmitterade vid förfrågning lins sakkunniga inom ponsionsstyrclsen erhållit, ha till fullo bestyrkt, att i själva verket eu stor osäkerhet vid tillämpningen av pensionslagens nyssnämnda bestämmelser måst kon­ stateras. Vidare synes det vara en godtycklig tillämpning av den antagna principen att låta ett redan upphört försörjningsförhållande, och detta t. o. m. om det ligger rätt långt tillbaka i tiden, verka diskvalificerande. Begränsar man fattigvårdsstrecket till att gälla allenast den slutna fattig­ vården, torde icke heller de farhågor vidare kunna tillmätas betydelse, som exempelvis i 1904 års regeringsproposition framfördes, att den understödde i syfte att skaffa sig valrätt skulle strax före vallängdens uppgörande för tillfället avsäga sig understödet. Kommitterade vilja därför föreslå, att bestämmelsen rörande fattig- vårdsstrecket i 16 § riksdagsordningen erhåller följande lydelse: 'Den, som är av allmänna fattigvården omhändertagen för varaktig försörjning.’ Den avgörande vikten har således här icke lagts därpå, huruvida försörjningen helt ut bekostas av fattigvården eller icke. Rent sakligt synes det icke böra komma an på huruvida den försörjde i någon mån genom anhörigas hjälp, genom eget arbete o. s. v. kan bidraga, utan därpå att han för sin person har blivit tagen om händer antingen sålunda att han beretts plats å fattiganstalt eller annan inrättning eller att han blivit föremål för utackordering. Onekligen medför ett sådant omhändertagande en viss grad av beroende och nedsättning av självständigheten. Huruvida i själva verket ens i detta fall tillräckligt starka skäl för en uteslutning är för handen, kan visserligen diskuteras. Den norska reformen av 1916 är byggd på ett förnekande därav. Men det kan erinras, att ett fullständigt borttagande av fattigvårdsstrecket hittills icke veterligen hos oss ens varit ifrågasatt och att en dylik åtgärd säkerligen skulle te sig helt främmande för rättsuppfattningen inom vida kretsar av vårt folk.»

Reservation En av de sakkunniga, herr Hildebrand, var skiljaktig och påyrkade inom de sak- bibeliållaudet av den nuvarande generella regeln rörande fattigvårds­ hmni#a strecket, men med undantag från de*s tillämpning, »därest understödet, i vad form som helst, lämnats: 1) för övergående sjukdom, inbegripet barnsbörd; 2) för hustrus eller barns vård på grund av kroppsligt eller andligt lyte; 3) för barns skolgång eller vistelse å uppfostringsanstalt; eller 4) till avhjälpande av tillfälligt nödläge». 36 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. l>ti »liktorn- Beträffande utskyldsstrecket hade de sakkunniga, jämlikt sitt upp­ niga om drag, till utgångspunkt för sin utredning tagit andra kammarens vid utskylds- strecket. 1917 års riksdag uttalade mening, att rösträtt icke bör förloras på grund av utebliven skattebetalning i sådana fall, då uteblivandet berott på den skattskyldiges sjukdom, oförvållade arbetslöshet eller andra liknande, av honom själv icke vållade förhållanden. De sakkunniga hade emellertid på skäl, som fullständigt angivas i betänkandet (sid. 84 ff.), funnit den anvisade vägen praktiskt ofram­ komlig. Till eu början vore det uteslutet, att åt valmyndigheterna, vilka äga eu befattning med valen, som är av fullständigt formell natur, skulle kunna anförtros en diskretionär prövning från fall till fall rö­ rande vilka valmän, som borde till följd av förefintliga mildrande om­ ständigheter tillerkännas rösträtt i trots av utebliven skattebetalning. Icke heller vore det praktiskt genomförbart att överlåta en sådan pröv­ ning åt någon från valorganisationen fristående myndighet, vars utlå­ tande i denna punkt tillerkändes avgörande vitsord. Vare sig pröv­ ningen av det särskilda fallet tillhörde den ena eller andra myndighe ­ ten, ställdes denna inför högst ömtåliga uppgifter och förelåge alltid en frestelse att låta politiska hänsyn göra sig gällande; i varje fall skulle vederbörande myndighets oväld lätt kunna misstros. Den möjliga an­ ordning, som återstode att överväga, vore den att i lag giva fasta regler dels rörande de omständigheter, vilka skulle godtagas såsom giltig ursäkt och dels beträffande arten av den bevisning, varmed dessa omständigheters iörhandenvaro skulle styrkas. De sakkunniga upp­ visa emellertid, med en ingående motivering, att i båda dessa avseen­ den de mest allvarsamma svårigheter möta en lagstiftare, som vill före­ komma orättvisor och ojämnhet i lagens tillämpning. Särskilt gällde detta i fråga om bevisningen, som enligt sakens natur måste få form av skriftliga intyg. Härvid måste man otvivelaktigt stanna vid att endast medgiva vitsord åt vissa i lagen angivna kategorier av intygs- givare. Men speciellt beträffande städerna stötte en sådan anordning på hart när oöverstigliga svårigheter. De sakkunniga hade därför kommit till det resultat, att icke heller anordningen att i lag fastställa vissa giltiga ursäkter för urakt­ låten skattebetalning och sättet för deras styrkande läte sig förordas. De hade alltså för sin del måst stanna vid den slutsats, att en reform av utskyldsstrecket icke läte sig praktiskt genomföras enligt grundsat­ sen att uppdraga en skillnad mellan dem, som utan eget förvållande blivit oförmögna att utgöra sina utskylder, och dem, som för under- Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. H7 litenhet härutinnan icke gittat anföra giltig ursäkt. Den omständig­ het, att, såvitt kommitterade kunnat finna, man ingenstädes i utlandet genomfört någon dylik åtskillnad, kunde icke annat än bestyrka det resultat vari utredningen måst utmynna. De sakkunniga taga sedau under behandling andra möjligheter att konstruera ett modifierat ut-kyldsstreck. Först kommo härvid i be ­ traktande utvägen att begränsa utskyldsstrecket att avse allenast ut- skylderna till staten. Principiellt kunde häremot invändas att, då den politiska rösträtten icke förutsatte skattskyldighet till staten, det vore mindre konsekvent att göra uraktlåten betalning' av just statsskatten till diskvalifikationsgrund. Utskyldsstrecket sökte ju sitt principiella försvar såsom ett »ordentlighetsstreck», vilket avså*>e att från deltagande i valet avsöndx-a dem, som ådagalagt bristande omsorg och ansvars­ känsla i fullgörande av allmänna skyldigheter; och det måste medgivas, att beviset på dylik brist i pliktkänsla med ungefär samma rätt kunde sökas i försummelse i fråga om erläggande såväl av kommunala som av statliga utskylder. Emellertid funnes intet hinder för att begränsa strecket till statsskatten, därest man därmed vunne det praktiska syftet att ut­ skilja element med bristande ansvarskänsla mot det allmänna, utan att tillika alltjämt drabba en stor mängd medborgare, som icke rätt­ visligen kunde rubriceras som oordentliga skattebetalare. Värdet aven sådan reform måste helt betraktas ur synpunkten, huruvida de påkla­ gade orättvisa verkningarna därigenom skulle väsentligen upphävas, De sakkunniga funne icke denna förhoppning bestyrkt av tillgängliga fakta. Man kunde numera icke med fog påstå, att den direkta stats­ skatten för mindre bemedlade ej vore mera tryckande än att i allmän­ het en var med god vilja kunde komma ut därmed. Av statistiken framginge, att av exempelvis de vid 1917 års val för nuvarande ut- skyldsstreck fallna omkring 194,000 personer ej mindre än 147,000 häftade för statsskatt. Proportionen hade vid tidigare val varit den­ samma eller än mera ogynnsam för statsskatten. Det kunde, enligt de sakkunnigas mening, icke anföras några fästa hållpunkter för anta­ gandet, att sistnämnda siffra skulle komma att avsevärt nedbringas, om utskyldsstrecket inskränktes att gälla blott statsskatten. Än mindre vore det rimligt att antaga, att nämnda siffra, 147, 0

Samtidigt med utskyldsstrecket komme, enligt de sakkunnigas för­ Flyttning s- slag, det s. k. flyttningsstrecket att försvinna, i den omfattning nämligen, streeket. som följer av den i § 26 vallagen stadgade skyldigheten för nyinflyttad att ådagalägga, att föregående år förfallna utskylder, som påförts honom i mantalsskrivningsorten, blivit betalda eller att han icke haft att erlägga några dylika utskylder.

En av de sakkunniga, herr Hildebrand, har även i fråga om ut­ Reservation inom de sak­ skyldsstrecket varit skiljaktig. Han påyrkar emellertid den modifikation kunnig o. i utskyldsstrecket, att utesluten från valrätt skulle vara allenast den, som icke erlagt honom påförda utskylder till staten, vilka förfallit till betalning under minst två år av de tre sistförflutna kalenderåren.

Vid tiden för avlämnandet av den utredning, för vars resultat jag Regeringens initiativ i här i korthet redogjort, stod det klart för statsrådet, att skyndsamma författnings- åtgärder från statsmakternas sida borde vidtagas för att tillmötesgå de frågan vid urtima riks­ reformkrav på författniugslivets område, vilka med växande styrka och dagen 1918. obestridligt berättigande länge gjort sig gällande inom vårt folk. Mitt under världskriget både det ena landet efter det andra sökt vinna ökad samling omkring de krävande yttre och inre uppgifter, som kristiden medfört, genom att bereda folken största möjliga delaktigher i ansvaret för sina öden. Ett krigförande land, som England, ett neutralt land i hårt utsatt ställning, som Holland, hade funnit det utgöra en ange­ lägenhet av största vikt att i ett jämförelsevis tidigt skede av kriget taga vittgående steg för ytterligare demokratisering av sina försatt- 40 Kungl. Majds proposition Nr 358. uingar. Efter det mellan de krigförande träffade stilleståndet hade där­ efter inom de delar av Centraleuropa, varest styrelsen förut varit mer eller mindre autokratisk, det gamla regeringssättet störtat samman och lämnat ram för regeringar, vilka i eu radikalt genomförd demokrati sågo ett oeftergivligt villkor för framgång i sin strävan att upprätt­ hålla eu ordnad samhällsutveckling. Särskilt dessa sistnämnda tilldragel­ ser under hösten 1918 måste givetvis återverka på folkstämningen även i vårt land till skärpande och påskyndande av de ouppfyllda kraven på en omfattande och djupgående författningsrevision. Under sådana omständigheter fann sig statsrådet böra tillstyrka Eders Kungl. Maj:t att i den utsträckning, som grundlagsenligt läte sig göra, redan vid den för annat ändamål sammankallade urtima riksdagen framlägga författningsfrågan till behandling. Till slutligt avgörande kunde visserligen allenast då företagas en revision av kommunalröst­ rätten och därmed sammanhängande spörsmål. Men regeringen ansåg det angeläget att samtidigt tillkännagiva grundlinjerna till hela sitt pro­ gram för en författningsrevision för att därmedelst klargöra, att frågan i själva verket, borde betraktas såsom ett helt och ofördröjligen bringas till sin lösning, så snart de formella betingelserna härför kunde uppfyllas.

Stcut- De allmänna riktlinjerna för de reformer, som åsyftades, finnas an­ ministems yttrande den givna i hans excellens statsministerns anförande till statsrådsprotokollet 3? november Öm 22 november 1918 vid föredragning av fråga om de ändringar i 191$. kommunalrösträtten, vari ijämnda dag fattades beslut om avgivande av proposition till riksdagen; och hänvisar jag till nämnda yttrande såsom uttryck för den inom regeringen rådande uppfattningen rörande för- fattningsfrågans innebörd och läge vid ifrågavarande tidpunkt. Statsministern framhöll därvid, att kärnan i regeringens program för denna frågas lösning utgjordes av eu serie rösträttsreformer: dels avskaffande av den penuinggraderade skalan för kommunalrösträtten, som nu vore gällande i Sverige ensamt bland alla kulturländer, dels politisk rösträtt för kvinnorna och dels revision av de s. k. fattigvårds- och utskyldsstrecken. Efter ett tillbakavisande av försöken att hävda det berättigade i en graderad röstskalas bibehållande i någon form för­ klarade statsministern, att regeringens program i fråga om den kommu­ nala rösträtten liksom tidigare gånge ut på lika rösträtt med den kom munala skatteplikteu som grund, dock med den utvidgning, att enligt det nu upprättade för-laget gift kvinna, vars man vore skattskyldig, skulle erhålla kommunal rösträtt. I anslutning härtill sammanfattade stats­ ministern, med hänvisning särskilt till utvecklingen inom andra länder, KuiU/l. Maj:ts proposition Nr 358. 41 de skal, som talade för, att kvinnornas rösträttsfråga utan uppskov borde erhålla sin lösning. Därefter övergick statsministern till en behandling av fattigvårds- oeh utskyldwstrecken i det läge, frågorna härom kommit genom de till­ kallade sakkunnigas nu avgivna utredning. Vad först anginge fattig- vårdsstrecket, sammanfölle med de sakkunnigas resultat i detta stycke i princip den ståndpunkt, som hävdats i motioner, framförda av auktori­ teter inom fattigvårds väsendet senast vid 1917 års riksdag, och som väsentligen accepterats av andra kammaren vid upprepade tillfällen då denna fråga behandlats. Med anslutning till den kritik, som de sak­ kunniga riktat mot det nuvarande fattigvårdsstrecket och mot tidigare förslag till omformulering av bestämmelsen härom, tillkännagav stats­ ministern det vara statsrådets uppfattning att i blivande proposition till 1919 års lagtima riksdag borde ingå förslag om streckets begränsning på sätt de sakkunniga förordat. Jämväl beträffande utskyldsstrecket syntes det resultat, vartill de sakkunniga kommit, vara övertygande. Mot det politiska utskyldsstrecket hade alltifrån dess tillkomst riktats mycket starka principiella och prak­ tiska invändningar. När det likväl på sin tid genomfördes och hitin ­ tills bibehållits, hade detta berott på den i och för sig riktiga åskåd­ ningen, att den som vill utöva sina medborgerliga rättigheter också bör fullgöra sina skyldigheter, samt att bestämmelsen betraktades såsom en s>ordeutlighets»kvaIifikation, vilken staten hade rätt att kräva. Erfaren­ heten hade nu visat, att detta villkor för rösträttens utövning skjutit Över målet på ett mot rättvisa och billighet stridande sätt och att det ej kunde kvarstå i sitt nuvarande skick. Utredningen ådagalade enligt statsministerns mening, att den partiella revision, som till en början ifrågasatts, ej kunde på tillfredsställande sätt förverkligas. De föreslagna nya medlen för skatteindrivningen tryggade däremot, så långt görligt, att skattebetalning icke skulle kunna försummas av oordentlighet eller ond vilja. Därmed vore grunden för ett »ordentlighetsstri ck» förfallen, och denna hittillsvarande, i sina verkningar så störande inskränkning i den allmänna rösträtten kunde och borde försvinna. Förslag härom borde ingå i den tidigare av statsministern förebådade propositionen till 1919 års riksdag. Emellertid hade — enligt vad statsministern i fortsättningen av sitt nämnda yttrande fastslog — det nyss anmärkta resultatet i fråga om det politiska utskyldsstreckets upphävande sina givna konsekvenser även beträffande villkoren för den kommunala rösträtten. Låt vara att vid den kommunala rösträtten skattskyldigheten till kommunen bibehölles Bihang till riksdagens 'protokoll 1919. 1 saml. 320 höft. (Nr 358.) 6 42 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. som grund, borde i fråga om diskva!ifikationerna för rösträtt pa grund av utebliven skattebetalning motsvarighet finnas mellan den politiska- och den kommunala rösträtten. Principen härom hade erhållit uttryck i en riksdagsskrivelse av år 1917 — som i ett tidigare samband av mig berörts — och i den i överensstämmelse därmed avfattade proposi­ tionen om kommunal rösträtt vid 1918 års lagtima riksdag, enligt vilken det kommunala utskyldsstrecket med hänsyn till tiden för dess verkan begränsats i enlighet med det politiska utskyldsstreckets avfattuing. 1 det sakkunnigi ^tänkande, som läge till grund för nvssnämnda proposi­ tion, hade man också utgått ifrån, att den revision av det politiska utskyldsstrecket, varom utredning påginge, borde återverka jämväl på det kommunala strecket. När det nu på anförda skäl befunnits, att det politiska utskylds­ strecket borde fullständigt upphävas, och å andra sidan genom lagen om införsel i avlöning hindren för ett sådant upphävande blivit undan­ röjda, så borde, enligt statsministerns uppfattning, diskvalitikationen på grund av utebliven skattebetalning upphävas även i fråga om rösträtten i kommunerna. I detta sammanhang anmärktes, att även om skattens betalande icke längre utgjorde villkor för rösträtt, skattskyldigheten likväl utgjorde en betydelsefull garanti för de röstberättigades sätt att utöva sin rösträtt i kommunen, då var och en vore medveten om, att konsekvenserna av hans röstning kunde direkt gälla honom personligen genom de av besluten föranledda uttaxeringarna till kommunens behov, och att skatten komme att så långt hans tillgångar medgåve av honom utkrävas. Efter att sålunda hava genomgått huvudpunkterna i det förslag till kommunal rösträitsreform, som komme att föreläggas urtima riks­ dagen, och till de ändringar i den politiska rösträtten, vilka vore avsedda att föreslås vid 1919 års lagtima riksdag, erinrade statsministern, be ­ träffande dessa reformers karaktär och innebörd, att desamma i allt väsentligt allenast innehölle ett förnyat initiativ i enlighet med det all­ männa reformprogram på detta grundläggande område, som arbetat sig fram i vårt land sedan år tillbaka och som redan vid 1917 års val till andra kammaren erhållit anslutning av en mycket övervägande del av Sveriges valmanskår. Den jämkning, som skett genom att utskylds­ strecket i stället för att genomgå en genomgripande revision, såsom då förordades av det frisinnade partiet, nu föresloges till upphävande, ut­ gjorde endast en av den numera utförda utredningen sakligt motiverad utformning av den princip, som redan då godkänts av valmanskårens flertal. Det borde icke kunna bestridas, att genom denna anslutning Kungl. Maj:t» proposition Nr 358. 43 till ett sedan iäugo av landet prövat och godkänt samlingsprogram den rösträttsreform, som nu framlördos, hade en säker grundval i den all­ männa meningen och att, om den bleve lyckligt genomförd, detta ut­ gjorde ett bevis för att Sverige även i nuvarande stormiga tider för­ mådde bevara den lugna kontinuitet i sitt politiska reformarbete, som vore så betydelsefull för eu sund statsutveckling. Men det borde också uttalas, att med mindre än delta program kunde chn demokratisering, -'om tiden så bjudande krävde i vårt land, icke anses bliva förverkligad.

Revision av 1 sitt omförmälda yttrande i konseljen den 22 november 1918 ko nmuval­ upptog statsministern jämväl spörsmålet, i vad män införande av lika röst! ätten och första kommunal rösträtt på sätt vore i fråga kunde anses, genom att påverka kam'tiar grunderna för första kammarens bildande, upphäva denna kammares frfl.qan karaktärsskillnad i förhållande till andra kammaren och därmed under­ gräva det svenska tvåkammarsystemet. Frågan hade länge ventilerats i den offentliga diskussionen -och varit föremål för statsrådets övervägande redan vid beredning av för­ slaget till 'ändringar i den kommunala rösträtten vid 1918 års lagtima riksdag. Vid föredragning av detta ärende anförde chefen för civil­ departementet till statsrådsprotokollet den 16 april 1918 bland annat följande: »Det förhåller sig icke så, att röstskalans avskaffande och införande av lika a) Chefens för civilde­ rösträtt i kommunerna för alla, som betala kommunalskatt, skulle äventyra prin­ partementet ciperna för den svenska riksdagens tvåkammarsystem. I den utveckling, som ut­ yttrande den mynnade i 1865 års riksdagsskick, spelade den graderade skalan såsom grundval 16 april 1918 för första kammaren icke någon avgörande roll. Grundtanken i detta tvåkammar­ system var icke, att första kammaren i motsats till den andra skulle göras till en särskild representation för inkomst och förmögenhet, utan tvärtom, att även första kammaren skulle byggas på sådana grunder, att den kunde anses såsom en repre­ sentation för hela folket i likhet med den andra. Denna ståndpunkt stod i direkt samband med strävandet att — i motsats till förhållandet inom de flesta andra europeiska länder — giva den svenska första kammaren lika befogenhet och myn­ dighet med den andra. Man hade under representationsfrågans långvariga behand ­ ling dels funnit, att oöverstigliga svårigheter i Sverige reste sig mot att skapa ett Överhus i egentlig bemärkelse efter engelskt mönster, dels också kommit till insikt «m, att därest den svenska riksdagen skulle grundas på principen om två likabe ­ rättigade kamrar, ett sådant likaberättigande vore oförenligt med en karaktärs ­ skillnad mellan kamrarna, genom vilker. den första komme att representera väsent­ ligt andra samhällselement än medkammaren. Denna åskådning ligger till grund för den kungliga proposition, som framlades år i 863 och som ledde till 1865 års riksdagsordning. Förslaget byggde i sina grunddrag på 1847 års representationskommittés '^tänkande, och i sagda betänkande avvisas uttryckligen tanken på att den övre 44 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. kammaren skulle företräda samhällets aristokratiska element, den nedre kammaren dess demokratiska, eller att över huvud taget kamrarna skulle hava till uppgift a.tt representera olika intressen. Kommittén uttalade, att den övre kammaren visser- ligen borde giva uttryck åt samhällets »återhållande», den nedre kammaren åt dess »rörliga element», men denna princip finge icke tillämpas så, att den medfördo en fortfarande strid mellan kamrarna, eller att en motsats dem emellan förbundes med fixa sociala motsatser. På grund härav föreslog kommittén, att den grundläggande valrätten skulle bliva lika för bada kamrarna, och att den övre kammarens karak- tärsskillnad från den nedre skulle åstadkommas endast genom direkta val, längre mandattid och särskilda valbarhetsbestämmelser. Dessa grundtankar upptogos full­ ständigt av upphovsmannen till 1861 års kungliga proposition, justitiestatsminister!! Louis De Geer: även han ansåg, att såsom medel för karaktärsskillnaden emellan kamrarna de indirekta valen, den längre mandattiden — med successiv förnyelse — och de särskilda valbarhetsvillkor^! voro tillräckliga, och även lian tänkte sig till en början att låta båda kamrarna utgå ur samma valrättsbestämmelser. När emel­ lertid i det slutliga förslaget första kammaren kom att uppbyggas på eu graderad röstskala, medan rösträtten till andra kammaren blev lika, så berodde detta icke därpå, att röstskalan ansågs erforderlig för att giva första kammaren dess särskilda karaktär, utan därpå, att man för åstadkommande av indirekta val till första kam ­ maren fann det lämpligt att använda de nyss skapade kommunala representatio ­ nerna, landsting och stadsfullmäktige, till vilka representationer en graderad röst­ skala enligt de redan utfärdade kommunalförfattningarna gällde. Någon avgörande betydelse tillmättes då icke åt denna röstskala; dess verkningar voro för övrigt, när förslaget för riksdagsordning utarbetades, ännu icke prövade. I alla do uttalan ­ den om det nya tvåkammarsystemet, som från förslagets upphovsmän och anhän­ gare föreligga, berördes densamma endast flyktigt. Huvudsyftet var att skapa ett sådant tvåkammarsystem, som kunde utgöra »ett sant uttryck av tänkesättet hos majoriteten av den politiskt tänkande delen av nationen», såsom en av förslagets främste målsmän uttryckte det, och första kammarens »återhållande» uppgift ansågs egentligen ligga däri, att majoritetens tänkesätt icke skulle kunna göra sig gällande förrän visshet vunnits, att det var överlagt och varaktigt. Härmed överensstämmei till fullo, att skaparna av 186') års riksdagsskick fäste synnerlig vikt vid, att icke det motsatsförhållande, som funnits mellan de gamla stånden, skulle överflyttas till di båda kamrarna, då därmed en parlamentarisk regeringsbildning bleve försvårad eller förhindrad. Det är sålunda uppenbart, att den graderade röstskalan icke kan anses såsom något väsentligt moment i det svenska tvåkammarsystemet, sådant detta ursprung­ ligen avsågs. Tvärtom bär erfarenheten visat, att när en sådan röstskala obetänkt infogades såsom grundval för första kammaren, detta kommit att förrycka vårt tvåkammarsystem i strid mot dess egentliga principer på ett i hög grad allvarligt sätt, i det att därav följt dels att första kammaren blivit, vad man icke ville att den skulle bliva, en representation för särskilda sociala intressen inom samhället, dels ock att en motsats uppvuxit mellan kamrarna, som utgjort ett ständigt hinder för ett gott samarbete dem emellan. Därmed har den graderade skalan blivit en fara för tvåkammarsystemet i stället för en styrka. Skall första kammaren kunna bibehållas vid sin lika befogenhet med den andra, så måste grunden till denna mot­ sats undanröjas.» Kanyl. Maj.U proposition Nr 358. tf) Etter att hava påvisat, att första kammaren i andra länder, där dess maktställning i någon man vore jämförlig med vår första kammares, grundades på val efter sådan ordning, att den kunde sägas utgå från hela folket utan graderad röstskala, fortsatte statsministern : »Under sådana förhållanden är det så långt ifrån, att den kommunala röst­ skalans avskaffande skulle stå i strid med grunderna för svenskt tvåkammarsystem, att tvärtom detta avskaffande måste anses innebära ett återvändande till de prin­ ciper, som ursprungligen lägo till grund för tillkomsten av detta tvåkammarsystem. Den utväg, som Louis De Geer valde för att ordna de indirekta valen till första kammaren, nämligen att anförtro dessa val åt de större kommunala representa­ tionerna, har i och för sig befunnits god: det gäller endast att omlägga grunderna för dessa representationer på ett sätt, som motsvarar de nya tidsförhållandena. Man bör uppmärksamma, att även med lika kommunal rösträtt i Sverige första kam ­ maren skulle fortfarande bibehålla en ytterligare faktor för sin särskilda karaktär utöver dem som ansetts erforderliga i andra länder med vald första kammare. 1 dessa andra länder — utom i Nederländerna — gälla, mer eller mindre fullständigt, samma valrättsvillkor för överkammaren som för underkammaren. Nu förutsättes ej att här i Sverige gå lika långt; valrätten till första kammaren skulle hos oss fortfarande bindas vid skattskyldigheten till kommunen. Detta utgör en ytterligare omständighet till de andra, som åt vår första kammare giva dess särskilda karaktär. Härmed och med de övriga karaktärsskillnaderna mellan första och andra kam ­ maren finnas fullt tillräckliga 'garantier ’ för att det icke med något som helst fog skall kunna påstås, att den lika kommunala rösträtten kommer att skapa ett maskerat enkammarsystem ’. Därjämte bör ihågkommas, att hos oss genom det proportionella valsättet tillkommit ännu en särskild garanti för att första kamma­ rens sammansättning icke skall bliva ensidig. Redan när detta infördes, anmärktes det för övrigt, att proportionellt valsätt och fyrkskala icke passade ihop. 'Om jag ock kan väl förstå en proportionalism, som bereder vart parti dess rätt, beräknad i förhållande till antalet valmän inom partiet ’, yttrade en talare under rosträtts- debatten i första kammaren år 1907, ”förstår jag vida mindre en sådan propor­ tionalism, där icke antalet valmän utan antalet fyrkar eller bevillningskronor, på visst sätt beräknat, fäller utslaget. Logiken pekar tydligt, i vilken riktning den vidare utvecklingen kommer att gå, och denna svaga damm kommer snart att bliva genombruten.’ Det är denna logiska slutsats, som nu bör dragas. Man kunde ifrågasätta, om icke med den lika rösträtten bör kombineras även ändring i valbarhetsvillkoren för första kammaren. Denna fråga synes mig emel­ lertid icke nu behöva upptagas, då den kan behandlas fristående och icke står i nödvändigt sammanhang med grunderna för valrätten. Betraktas frågan ur det svenska tvåkammarsystemets synpunkt, kan således sägas att, om lika kommunal rösträtt är rättvis och riktig för kommunerna, sä kan den ej förhindras av hänsyn till denna rösträtts betydelse såsom grundval för första kammaren, utan är tvärtom därav ytterligare motiverad. En grundtanke i 18ö5 års riksdagsskick är just, att första kammaren skall utgå ur val av kommu­ nala representationer, och detta även om rösträtten till dessa representationer för­ ändras efter olika tiders och förhållandens krav. Frågan om den lika kommunala 46 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. rösträtten måste därför framför allt prövas ur kommunala synpunkter och dessa därvid bliva de avgörande.»

b) Motioner Emellertid väcktes vid 1918 års lagtima riksdag, i samband med vid 19IS års lagtima riks­ frågan om den kommunala rösträtten, motionsvis en rad av förslag, lag i fö)sta som från skilda utgångspunkter togo sikte på förstukHmmarproblemet. kammar­ frågan. I första kammaren lämnade herr Clason in. fl. motionärer vissa rikt­ linjer för den utredning rörande nya grunder för kommunalförvaltningen och första kammaren, som av dem påkallades, vilka linjer avsågo att. med bibehållande av fullgjord kommunal skattskyldighet såsom grund för den kommunala rösträtten, tillika införa en helt ny röstskala, enligt vilken förstärkt rösträtt skulle tillkomma vissa grupper, främst jordens ägare och brukare och därmed likställiga kategorier, såsom handels- och näringsidkare, tjänstemän, idkare av konst och vetenskap, vissa mer kvalificerade arbetaregrupper etc., men vidare även för sin personal försäkringspliktiga arbetsgivare i allmänhet, personer som uppnått 35 års ålder, familjeförsörjare, personer som innehava högre bildning eller utöva vissa förtroendeuppdrag, m. fl. Därest en kommunal röstskala efter dylika grunder bleve gällande, talade goda skäl för att landstingen och stadsfullmäktige fortfarande utgjorde valkorporationer till första kammaren. Dock borde tagas under övervägande, om icke en mindre del av kammaren borde utses genom val av andra korporationer. Där­ vid torde uppmärksamheten särskilt böra fästas vid sådana institutioner eller korporationer, vilkas särskilda sakkunskap man i allmänhet icke vågade förutsätta i större utsträckning bliva representerad genom de lokalt för­ rättade valen. Alan kunde härvid exempelvis tänka på representation för den högre bildningen, den högre tekniska, industriella eller admi­ nistrativa sakkunskapen och dylikt. I andra kammaren framförde herrar Magnusson i Törnhult och Räf, på sätt jag i ett tidigare sammanhang omförmält, enahanda utrednings- yrkande som det av herr Clason in. fl. väckta, men här med delvis annan motivering. Åven i denna motion påyrkades en ny kommunal röstskala, och framhävde dessa motionärer, förutom den högre åldern och egenskapen av familjeförsörjare, företrädesvis utövningen av jord- brukarvrket såsom grund för en förstärkt rösträtt. Men med en sådan kommnal röstskala ansågo motionärerna första kammaren i sin helhet böra fors farande liksom hittills utses av landsting och stadsfullmäktige. En ställning för sig intog herr Hildebrand, som dels instämde i syftet med herr Magnussons m. fl. nyss omnämnda motion i fråga om anordnandet av den kommunala rösträtten men dels samtidigt ville ha Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. 47 till stånd eu helt ny ordning- för första kammarens bildande. Sitt för­ slag härom utvecklade han vidlyftigt i särskild motion till andra kam­ maren, som utmynnade i anhållan hos Kungl. Maj:t om utredning- rörande ett på klassval byggt förslag till omläggning- av första kam­ marens sammansättning. De klassval, motionären tänkt sig, skulle icke förrättas så, att vissa givna korporationer finge representera klasserna och å deras vägnar förrätta valen — en form av klassval, varom den tidigare diskussionen i vårt land egentligen rört sig och som även torde ha avsetts i herr Clasons in. fl. motion i fråga om utseende av en del av första kammaren. Motionären hade däremot utgått från, att valen skulle förrättas visserligen indirekt, men av folket självt, som med hän ­ syn till första kammarens bildande skulle indelas i klasser, vilka efter särskilda röstgrunder utsåge elektorer för valet. Utgångspunkten vid fastställandet av valrättsbestämmelserna borde vara, att första kammaren skulle avspegla samhället, sådant det är uppdelat i större näringsgrupper. För valrätt erfordrades sålunda medlemskap inom viss klass. Varje klass borde åter äga en representation inom första kammaren, motsva­ rande, icke dess medlemsantal, utan klassens betydelse för landets and­ liga och materiella utveckling. Klassernas betydelse i detta hänseende med därav följande representationsrätt skulle lagfästas: »bildnings- och allmäntjänstklassen» borde av 150 platser erhålla 25, jordbrukarklassen med binäringar 65 platser o. s. v. Särskilda valbarhetsgrunder borde jämväl fastställas med högt ställda anspråk för säkerställande av speciell sakkunskap och erfarenhet på skilda områden. En annan väg för första kammarens bildande anvisades av herr Adelsvärd uti eu i andra kammaren väckt motion. Med återupptagande av vissa synpunkter i ett redan år 1907 av honom framlagt förslag, uttalade sig motionären för att, i stället för lands­ ting och stadsfullmäktige, använda länsvis valda elektorsförsamlingar såsom val korporationer till första kammaren. De kommunala organens egenskap av elektorer hade olyckligt inverkat på deras egna väsentliga uppgifter. Införandet av de rent allmänpolitiska synpunkterna på kom­ munalvalen hade berövat landstingen den opolitiska karaktär, som de förutsattes komma att bibehålla vid den nuvarande valordningens till­ komst. Härmed hade också det förnämsta skälet för deras bibe ­ hållande såsom organ för förstakammarvalen bortfallit. För rösträtt till första kammaren borde gälla ett högre åldersstreck, vilket lämpligen kunde sättas till 30 år. Motionären framkastade även tanken på införandet av bestämmelse 48 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. om eu särskild, högre valbarhetsklass till första kammaren, men till­ mätte dock icke tillkomsten härav någon avgörande betydelse. Beträffande maktförhållandet mellan kamrarna föreslog motionären att upptaga fråga om lämpligheten att under vissa förutsättningar stadga gemensam votering för att avgöra stridiga meningar mellan kamrarna jämväl i lagstiftningsfrågor. Motionen utmynnade i ett utrednings- vrkande. Slutligen är att anteckna, ätt herr Vennerström in. fl. motionsvis yrkade, att riksdagen principiellt måtte uttala sig för första kammarens avskaffande och införande av ett enkammarsystem samt hos Kungl. Maj:t begära ett förslag till de ändringar i grundlagarna, som härför erfordrades. Samtliga dessa framställningar avslogos av riksdagen. Första kammaren anslöt sig emellertid, på sätt jag tidigare omnämnt, till eu reservation av herr Clason m. fl. i överensstämmelse med dennes utred- ningsvrkande. Det bör emellertid konstateras, att, om man får döma av diskussionen i kammaren, dess beslut icke inneburit ett ståndpunkt- tagande till vissa i motionen framförda förslag. Såväl före som efter frågans behandling vid 1918 års lagtima riksdag har den offentliga diskussionen, särskilt i pressen, sysselsatt sig med spörsmålet om första kammarens ombildning, därvid jämväl andra förslag än de ovan angivna blivit dryftade. Därvid har bland annat tanken varit uppe om utseende av en del av kammaren genom kom­ plettering från kammarens egen sida, varjämte spörsmålet om högre val- rättsålder och på vissa håll fordran på särskilda, ur personlig kvalitets­ synpunkt uppställda valbarhetsgrunder varit föremål för ett visst intresse. I

Oj Stats­ I fråga om behovet av första kammarens ombildande i sam­ ministern s yttrande i band med en kommunal rösträttsreform uttalade sig hans excellens första kam­ statsministern vid det förutnämnda tillfälle, då förslag om sistnämnda mar frågan den 22 novem­ frågas upptagande till den samlade urtima riksdagen den 22 november ber 1918. 1918 inför Eders Kungl. Maj:t föredrogs, på följande sätt; »Vid behandlingen av den kommunala rösträttsreformen under sist- lidne riksdag liksom i den offentliga diskussionen rörande detta ämne har från dem, som motsatt sig reformen, gjorts gällande, att den genom sina verkningar på grunderna för första kammarens bildande skulle upphäva denna kammares karaktärsskillnad i förhållande till andra kammaren och därmed undergräva det svenska tvåkammarsystemet. Denna anmärkning bemöttes redan i motiveringen till propositionen vid Kuni/I. .Mn/:fn proposition Nr .VA*. -Ift 1918 ars lagtima riksdag, vari uppvisades, dels att deri kommunala röst­ skalans avskaffande, långt ifrån att stå i strid med grunderna för svenskt tvåkammarsystem, måste anses innebära ett återvändande till de principer, som ursprungligen lågo till grund för dess tillkomst, dels att, även med lika rösträtt för alla skattskyldiga, hos oss finnas alla de faktorer, som i ett flertal andra länder med vald första kammare ansetts behövliga för denna kammares särkaraktär, nämligen indirekta val, längre mandattid, särskilda valbarhetsvillkor och successiv förnyelse genom omval gruppvis — samt dess­ utom den väsentliga ytterligare grund för en sådan karaktärsskillnad, som ligger i den kommunala skattskyldighetens bibehållande såsom villkor för rösträtten i kommunerna. Föredragande departementschefen framhöll så­ som en av grundtankarna i 1865 års riksdagsskick, att första kammaren skall utgå ur val av kommunala representationer, även om rösträtten till dessa representationer förändras efter olika tiders och förhållandens krav. På dessa skäl bör enligt min uppfattning även nu den kommunala röst­ rättsfrågan framföras för sig och bringas till omedelbar lösning. Den förändring i första kammarens sammansättning, som därav kan bliva en följd, innebär icke mera än ett sådant närmande mellan kamrarna, som utan att utplåna första kammarens särkaraktär bör kunna häva det motsats­ förhållande dem emellan, vilket i så hög grad försvårat deras samarbete och blivit ett hinder i svensk samhällsutveckling. Från vissa håll har ifrågasatts, att grunderna för första kammaren borde förändras på så sätt, att valen till denna kammare skulle helt eller delvis skiljas från landsting och stadsfullmäktige och överlåtas antingen åt särskilda elektorer eller åt andra korporalioner, eventuellt den sam­ lade riksdagen eller kammaren själv. Jag skall i detta avseende inskränka mig till att uttala, att därest dylika tankar skulle samla sig om någor­ lunda preciserade förslag, som äro byggda på klart demokratisk grundval och anpassade efter våra svenska samhällsförhållanden, de väl kunna förtjäna att upptagas till dryftning. Men hittills har detta icke skett. Och så länge detta är förhållandet, så länge intet förslag framkommit, som bättre än valen genom landsting och stadsfullmäktige synes ägnat att tjäna till grundval för en första kammare, motsvarande vår tids krav, så länge finnes icke anledning att frångå dessa hittillsvarande valkorpo­ rationer. De uppslag, som framförts om eu särskild valrätt för urväl- jarne till första kammaren, synas förutsätta, att dessa väljare skulle utse elektorer för förstakammarvalen, skilda från landsting och stadsfullmäk­ tige, men ifrågavarande uppslag äro icke utförda på sådant sätt, att de giva någon tydlig föreställning om den ordning som. åsyftas, och det må väl med skäl anses tvivelaktigt, huruvida verkligen sådana elektorsförsamlingar Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 saml. 320 höft. (Nr 358.) 7 50 KunrjL Maj:ts proposition Nr .158. skulle bättre fylla deri viktiga uppgiften att välja till första kammaren än landsting och stadsfullmäktige, vilka i sig innesluta eliten av kommu­ nal skolning och erfarenhet. Under inga förhållanden böra oklara och icke preciserade antydningar om andra grunder för första kammaren få fördröja den kommunala rösträttsreformen, som nu icke längre kan un­ danskjutas.»

Förtunning! Enligt härförut angivna linjer och under framhållande av frågans frågan vid 1918 års samband med en allmän författningsreform avgavs därefter förslag om urtima riks­ en revision av kommunalrösträtten av Eders Kungl. Maj:t till 1918 års dag. urtima riksdag. Lika kommunal rösträtt för alla till kommunen skatt­ skyldiga, ävensom för hustrur till skattskyldiga män, vid uppnådd ålder av 21 år, utan skattebetalningsstreck, utgjorde, enligt vad framgår av det sagda, förslagets grund. Den opersonliga rösträtten hade enligt för­ slaget alldeles upphävts, nu jämväl beträffande oskiftat dödsbo. Bland andra nyheter i förslaget var den, att kvinna skulle bliva valbar även till landstingen. Eu mängd motioner avlämnades med skilda förslag till ändringar i propositionen. Bland dessa må följande omnämnas. Herr Clason före­ slog att höja den kommunala valrättsåldern till likhet med den politiska; bibehålla skattebetalningsstrecket ; tillerkänna en tilläggsröst åt dem, som uppnått 35 års ålder; samt låta de valda medlemmarna av lands­ ting och stadsfullmäktige komplettera sig själva genom inval av nya medlemmar, uppgående till viss kvot av de förut valda och med längre mandattid. Härmed vunnes också, enligt motionärens mening, eu an­ taglig lösning av förs takamm ar frågan. Herr Karl Johan Ekman motionerade i första kammaren om de nya bestämmelsernas uppbyggande på allmän kommunal rösträtt, likväl med en tilläggsröst för uppnådd 35 års ålder. Genom motioner i andra kammaren av herr Nilsson i Landeryd m. fl. påyrkades, såsom i nyssnämnda motion av herr Clason, bibehål ­ lande av skattestrecket, höjande av valåldern samt tilldelande av eu tilläggsröst åt personer, som fyllt 35 år. Herr Räf hade också, med vissa olikheter, eu motion i samma riktning. A andra sidan yrkades från flera håll utvidgning av de grunder, på vilka kommunal rösträtt enligt proposition vilade. Herr Gustaf Olsson i Ramsta förordade genom motion i andra kammaren den änd­ ring härutinnan, att sådana befolkningsgrupper som jordtorpare och hemmasöner icke bleve uteslutna från kommunal rösträtt. Herr Teng- dahl motionerade i andra kammaren om införandet av lika och allmän Kutig! . Mai .tu proposition Nr 358. M kommunal rösträtt. Samma yrkande framställdes av herr Venuerström in. fl. motionärer i andra kammaren. Det huvudsakliga intresset tilldrogo sig emellertid tvä likalydande, av ett flertal medlemmar av riksdagens högerparti ingivna motioner, den ena av herr Trygger in. fl. i första kammaren och den andra av herr Lindman m. H. i andra kammaren. Innebörden av deras yrkanden i nu ifrågavarande avseenden var i huvudsak, att den lika kommu- nala rösträtten erkändes, under villkor dels av bibehållet skattebetalnmgs- streck, gällande för de tre sistförflutna kalenderåren, dels av valrätts- ålderns höjande från 21 till 24 år. Därjämte betingades, att de nya bestämmelserna rörande kommunalrösträtten icke skulle träda i kraft förrän riksdagsordningen hunnit ändras i avseende å grunderna för val till första kammaren.

Beträffande de nya grunder, vilka borde gälla för forsta kammarens Herr Trygyers m. fl. motion bildande, yttrade sig motionärerna endast antydningsvis. Efter att gent i avseende. ä emot statsministerns förut av mig anförda yttrande vid beslutet om pro­ föstahammar- frågan. positionens avlåtande hava hävdat ståndpunkten, att första kammarens grund i den kommunala röstskalan vore likaväl som de indirekta valen genom kommunala korporationer för denna Kammare väsentligen ut­ märkande, gjorde motionärerna gällande, att, då den graderade skalan upphävdes, det vore nödvändigt att söka en förändrad valordning. Da medelbarheten ej borde övergivas, torde ej annan ordning stå till buds än särskilda valkollegier, för vilkas utseende den kommunala rösträtten dock ytterst skulle vara grundläggande. Beträffande bildandet av dessa valkollegier inskränkte sig motionärerna till det kravet, att valrätt till desamma erhölles först året efter det, då den kommunalt röstberättigade fyllt 34 år. Slutligen hade motionärerna föreställt sig, att mandatstidens utsträckning! till åtta år skulle innefatta ett önskemål, varom enighet borde kunna vinnas. Motionärerna förklarade, att när de erbjudit sin medverkan till förändringar i statslivet, vilka i uppgivandet av värden, som varit för riket gagneligt, gått vida utöver vad de tidigare trott vara tillrådligt, de letts av syftet att möta med dem eljest olika tänkande i ett samförstånd, som vore ägnat att dämpa en för fosterlandet och alla dess medbor ­ gare ödesdiger splittring. Men de måste därvid framställa den fordran, att denna nyskapuing måtte bliva till sin fulla omfattning i ett sam­ manhang lagfästad, och att således icke det ena önskemålet bleve slut­ giltigt tillgodosett, men ett annat därav betingat hänvisat till ett fram­ tida ovisst avgörande. Det funnes desto större fog för detta anspråk, 52 Kung!. Maj-Js proposition Nr 358. som yrkandet i avseende å första kammarens sammansättning, om det framskötes till ett senare avgörande, kunde komma att prövas av en första kammare, vald på den grundval, vars jämkning motionärerna ansett nödvändig.

Särskilda ut ­ skottet vid Författnings förslaget remitterades till ett för ändamålet utsett sär­ 1913 års ur ­ skilt utskott, varinom sedermera en delegation tillsattes för beredning tima riksdag, och överläggning rörande de olika spörsmålen. Dessa förhandlingar ledde därtill, att samförstånd i väsentliga delar uppnåddes inom utskottet mellan representanter för de tre stora politiska partierna beträffande dels den kommunala rösträtten och övriga grunder för kommunalförvalt­ ningen, dels de politiska strecken och kvinnorösträtten, dels ock vissa föränd­ rade bestämmelser om första kammarens bildande. Till den sålunda inom utskottet träffade uppgörelsen har sedermera riksdagen anslutit si g genom sin skrivelse till Eders Kung], Maj.'t den 19 december 1918. sfnaLlsfXi För kännedom om gången av de inom riksdagen förda förhand- 19 äicember lingarn a samt om innebörden av utskottets och sedermera riksdagens !9i8. principiella ståndpunkt till de skilda författningsfrågorna anhåller jag att • få ur utskottsbetänkandet och nämnda riksdagsskrivelse anföra följande av utskottet inledningsvis lämnade framställning i ärendet: »Utskottets vänstermajoritet har varit ense därom, att det demokratiserings- program, som statsministern med instämmande av statsrådets samtliga ledamöter uppdragit i sitt uttalande till statsrådsprotokollet vid föredragning av förevarande kung!, proposition, var så lagt, att det väl fyllde sin uppgift som samlande minimi- program för en efter vårt folks närmaste behov och därmed på samma gång efter dess'rättmätiga krav anpassad omdaning-av grundvalarna för vårt offentliga liv. Man har inom dessa meningsgrupper i utskottet jämväl varit ense med rege­ ringen därom, att ej blott tidens mäktiga lärdomar utan i lika hög grad den på senaste åren inom vårt folk allt starkare omfattade och djupare rotfästade uppfatt­ ningen om demokratiseringens nödvändighet icke blott rättfärdigat, utan gjort till en bjudande plikt regeringens åtgärd att söka föra fram detta reformverk utan vidare uppskov än iakttagande av den i grundlagen föreskrivna ordningen påkallar. Jämväl de medlemmar av utskottets båda högerpartier, som anslutit sig till de av herrar Trygger m. fl. och Lindman in. fl. väckta motionerna, hava funnit sig kunna godkänna den grundtanken i det kung!, förslaget, att deltagandet i det kom­ munala livet skall grundas på principen om lika rösträtt, samt att rösträtt för bolag och andra dylika samfälligheter må bortfalla, varjämte enighet funnits vara förhanden därom, att politisk rösträtt bör utsträckas att gälla även kvinnorna, ävensom om en betydande inskränkning av det s. k. fattigvårdsstrecket. Men från nyssnämnda sida har man inom utskottet — i väsentlig anslutning till de nämnda motionerna — ansett sig böra framställa åtskilliga anmärkningar mot de grunder i övrigt, varpå regeringspropositionen bygger. Sålunda har, bland annat, invänts, att, enär den graderade röstskalan indirekt Knuff/. Muj:t-s proposition AV 35*. AS tillerkände ett förstärkt inflytande åt den större mognaden och erfarenheten, dess ersättande med lika rösträtt komme att åt de yngre årsklasserna inrymma en för­ hållandevis allt för starkt ökad makt. Eu jämkning härutinnan vore påkallad och borde ske genom höjande av rösträttsåldern. Men även vid godkännande av dylik jämkning kvarstode. med avseende a de kommunala korporationernas valrätt till första kammaren, en sådan förskjutning i inflytande till förmån för de yngre urväljarne, att densamma ej kunde anses lämna rum för erforderlig trygghet för tillgodoseende av den besinningsfullhet och mog­ nade insikt, som borde vinna inflytande vid val till första kammaren för att befrämja dess särskilda uppgift inom författningen. För rättelse av detta missförhållande syntes ej annan utväg öppen än överflyttande av valrätten till första kammaren från landsting och stadsfullmäktige till samfällda valkollegier, utsedda av kommu­ nalt röstberättigade med väsentligt höjd åldersgräns, trettiofyra år. Vidare har anmärkts, att ett genomförande av den kommunala rösträtts- reformen och dess konsekvenser i den ordning som förutsättes i regeringsförslagets övergångsbestämmelser kunde medföra ett alltför brådstörtat genomgripande per- sombyte i kommunal styrelse och förvaltning, som måste inverka menligt på ären­ denas sakenliga bedrivande. Slutligen har det gjorts gällande, att det i proposi­ tionen föreslagna borttagandet av utskyldsstrecket innebure ett uppgivande av eu sund och av vida folklager, särskilt inom jordbrukareklassen, med värme omfattad grundsats, att medborgerliga rättigheter förutsatte fullgörande av medborgerliga skyldigheter. Eu jämkning i gällande lagar i syfte, att underlåten skattebetalning icke medför rösträttens förlust, borde allenast ske i händelse underlåtenheten berott på oförvållade ekonomiska svårigheter. Gentemot dessa med styrka framförda invändningar och önskemal hävdades åter från utskottsmajoritetens sida bestämt, att tidsläget ovillkorligen betingade ett omedelbart genomförande av en ingripande kommunal rösträttsreform till verklig effektivitet, samt att inga verkliga skäl vore anförda för att frångå den beprövade anordningen, att kommunalt verksamma korporationer utse första kammarens leda ­ möter. Man ställde sig dessutom avvisande mot den för svensk uppfattning främ­ mande tanken att införa ett så högt åldersstreck, som särskilt för val av elektorer till första kammaren yrkats. Från vissa håll mötte för övrigt varje höjning av äldersstrecken bestämt motstånd. I fråga om utskyldsstrecket erinrades, att, även frånsett de principiella invändningarna, som framför allt vore starka då det gällde inskränkningar i den allmänna politiska rösträtten, verkställd utredning utvisade, att den ifrågasatta åtskillnaden mellan förvållat och oförvållad resterande för skatt icke läte sig på ett tillfredsställande sätt genomföras. En förmedling mellan dessa motsatta åskådningar syntes under utskottets överläggningar möta stora svårigheter. Å andra sidan framträdde på skilda håll känslan av det önskvärda däri, att en reform, så betydelsefull för vårt folks hela framtida offentliga liv, bleve så långt det vore möjligt åvägabragt under samför­ stånd mellan eljest motsatta meningsgrupper inom folket. Det kunde icke vara lyckligt om nya grunder för hela vårt kommunala liv lades under en oförsonlig motsättning mellan de olika meningsriktningarna, och det syntes mindre tilltalande att, därest eu stor och hittills i mycket hög grad bestämmande meningsgrupp nu verkligen stode beredd att medgiva genomgripande omgestaltningar på författnings- området, icke taga någon hänsyn till krav. som denna meningsgrupp ansåg sig böra 54 Kungl. Majits proposition Nr 358. i sammanhang därmed göra gällande. Utskottet fann sig under sådana förhållanden böra beträda den väg att åt ett mindre antal medlemmar uppdraga att undersöka möjligheten att sammanföra meningarna på regeringsförslagets allmänna grund. De inom denna delegation förda förhandlingar ledde till att utskottet till en början — under särskilda förbehåll om avvikande uppfattning från enskilda utskotts- medlemmars sida — enades om vissa allmänna grunder för utskottets betänkande i ämnet. Dessa hade inom delegationen preliminärt utformats i ett utkast, som lades till grund för föredragningen inom utskottet och som, utan att göra anspråk på fullständighet eller skärpa i formuleringen, dock i stort sett angav överens­ kommelsens huvudsakliga innehåll. Detta utkast är som bilaga fogat till detta utlåtande. Med hänsyn till den spänning, varmed resultatet av utskottets arbete inom hela nationen avvaktades, fann utskottet sig höra omedelbart delgiva allmänheten de stora dragen av den träffade överenskommelsen i följande offentliga meddelande: Inom särskilda utskottet nr 3, som har att behandla regeringens proposition angående kommunal rösträttsreform, hava följande grunder för utskottets blivande hemställan fastställts : Allmän och lika kommunal rösträtt införes och inträder efter fyllda 23 är. Rösträtt får utövas endast i den röstberättigades mantalsskrivningsort. Det kommunala utskyldsstrecket begränsas därhän, att rösträtten ej påverkas av utebliven skattebetalning i vidare mån än att den går förlustig sin rösträtt, som ej för åtminstone ett av de tre sistförflutna kalenderåren erlagt sina kommalutskyl- der. Hustrus rösträtt röner ej inverkan av att mannen förlorat sin rösträtt. Rösträtt vid landtingsmannaval tillkommer kommunalt röstberättigad efter fyllda 27 år. Yalbarhetsåldern i fråga om landsting sättes lika med valrättsåldern. Fullmäktige införas obligatoriskt i städer och landskommuner med mer än 1,500 invånare. De i propositionen föreslagna bestämmelserna angående nya val till landsting, stadsfullmäktige och andra fullmäktige genomföras, varemot drätselkam­ mare, nämnder och övriga kommunala delegationer skola i vanlig ordning förnyas. ! fråga om de spörsmål vidkommande den politiska rösträtten, som nära beröras av den kommunala författningsreformen, förutsättes eu grundlagsändring därhän, att valrättsåldern till andra kammaren inträder efter fyllda 23 år samt att utskyldsstrecket helt avskaffas. Beträffande första kammaren bibehållas landstingen såsom valkorporationer, men i fråga om de städer, som ej deltaga i landsting, förutsättes införande av grund- lagsstadganden därom, att särskilda elektorer för val av ledamöter i första kam ­ maren utses efter samma grunder, som gälla för val av landstingsmän. Intill dess bestämmelser i nu berörda avseende beslutats, komma alltså stadsfullmäktige att bibehållas vid sin valrätt. I fråga om mandatstiden förutsättes sådan grundlagsändring, att densamma utsträckes till åtta år i syfte att motsvara det vilande grundlagsförslagets bestäm­ melser om införande av fyraårig mandatstid för andra kammaren.» Utskottet bär sålunda lagt sin nya samlingslinje i huvudsak sammanfallande med regeringsförslagets, men dock med några viktiga avvikelser. Främst faller i ögonen, att utskottet bestämt sig för att gå den allmänna kommunala rösträttens väg, sålunda vidgande ej oväsentligt själva ramen för regering-storslaget. Detta Lämnade ännu vissa icke till skattskyldighet upptagna grupper av kommunens med- Knuff!. M

Utskottet har icke förbisett, att de förslag och principuttalanden, vari dess arbete sålunda utmynnat, kunna bliva föremål för anmärkningar från skilda håll. Men utskottet tror sig hava genom den väg, det valt, förebyggt, att dessa stora tvistefrågor, som alltför länge haft en söndrande verkan på vårt politiska liv, skulle lösas mitt i en stormig tid under ytterligare upphetsade lidelser mellan partierna. Utskottet vågar med tillförsikt säga. att dess förslag till lösning helt ut innebär den demokratisering, som varit reformens bärande innehåll. Och att denna lösning- genom tillmötesgående i vissa fall av framställda betänkligheter och önskemål kunnat i stort sett ena utskottets medlemmar giver dock en hälsosam påminnelse om att det i det politiska livet gives ett mål. som står högre än partisegrar: det 56 Kanyl. proposition Nr 358. för alla partiel ’ gemensamma fosterlandets välfärd. Utskottet uttrycker enhälligt den förhoppning, att den genomgripande förändring i vårt samhällsskick till fullt ut­ vecklad demokratisk ordning, som i utskottets utlåtande dels föreslås till omedelbart antagande, dels förutsättes skola antagas av den inom en månad härefter samman ­ trädande 1919 års lagtima riksdag, måtte visa sig ha skett i en lycklig stund. Särskilt vill utskottet icke underlåta att uttala den enstämmiga önskan, att genom­ förandet av dess i det kommunala livet djupt ingripande förslag måtte medföra den verkan, att de svenska kommunerna, vilkas förvaltning med bibehållande av den hos oss urgamla självstyrelsen hädanefter skall byggas på bred demokratisk grund, måtte se även under den allmänna och lika rösträttens tidevarv sin sunda utveck­ ling allt mer förkovras, till gagn för hela vårt folk och land.»

Grunderna Utskottets utlåtande var åtföljt av följande, sedermera jämväl i för författa ningsupp- riksdagsskrivelsens motivering- återgivna bilaga: görelsen. »Utkast till den inom utskottet träffade, i dess motivering åberopade överenskommelse. P. M. angående förslag till grunder för betänkande i anledning av K. prop. nr 34. l:o. Allmän och lika politisk och kommunal rösträtt, inträdande från och med året näst efter det, varunder 23 år fyllts. 2:o. 1 avseende å den kommunala rösträtten skall gälla viss på­ följd på uraktlåten skattebetalning, sålunda att den, som i avseende å de kommunalutskylder, vilka förfallit till betalning under de tre sistför- flutna kalenderåren, ej erlagt åtminstone ett års utskylder, går förlustig rösträtt. Det anmärkes, att alltså vid den politiska rösträtten skatte- betalningsstrecket förutsättes skola helt avskaffas. 3:o. För landstingsval gäller den kommunala rösträtten med den förändring, att rösträtten inträder under året näst efter det, då 27 år fyllts. Valbarhet till landsting — valrätt. 4:o. Grunderna för beräkning av landstingsmandaten jämkas så- lånda, att underlaget bestämmes till 5,000 inv. i stället för 4,000 inv., varjämte i lanstingsförordningen § 2 mom. 2 talen 32,000 resp. 8,000 ändras till 40,000 resp. 10,000 samt i mom. 3 talen 8,000 resp. 16,000 ändras till 10,000 resp. 20,000. 5:o. Kommunalfullmäktige resp. stadsfullmäktige bli obligatoriska i kommuner med mera än 1,500 invånare. 6:o. Slutbestämmelserna i de särskilda lagarna jämkas sålunda, att nyval skola ske endast beträffande stadsfullmäktige, kommunalfull­ mäktige, municipalfullmäktige och landsting, varemot drätselkammare, nämnder och styrelser skola i sedvanlig ordning förnyas. Kungl. Majds proposition Nr 358. 57 7:o. 1 fråga om obligatoriskt införande av kyrkofullmäktige be- gäres utredning. 8:o. Angående första kammaren: a) valkretsindelningen jämkas sålunda att, för så vitt möjligt, varje valkrets utser minst fem riks­ dagsmän. För de fall, då sammanförande av särskilda landstingsområden erfordras för åsladkommande av lämplig valkretsindelning, bör val ske vid samfälld förrättning, eventuellt medelst särskilda val och samfälld sammanräkning. Städer som ej deltaga i landsting skola — med undantag för Stockholm och Göteborg — välja samfällt med landsting, därvid städerna, enligt de för landstingsval stadgade grunder, utse elektorer. För Stockholm och Göteborg, som vardera för sig utgör valkrets, väljas riksdagsmän av elektorer. Val av dessa elektorer förrättas samti­ digt med val av stadsfullmäktige, men för rösträtt gälla härvid samma villkor S'>m vid val av landstiugsmän. Intill dess bestämmelser i nu berörda avseende beslutats, komma alltså för samtliga ifrågavarande städer val till första kammaren att förrättas av stadsfullmäktige. b) mandatperiod åtta år. Successiv förnyelse.»

Till det resultat, som alltså framgått ur riksdagens överväganden i författningsfrågan, har regeringen redan betygat sin anslutning såväl genom lämnade förklaringar under frågans behandling i riksdagen som sedermera genom utfärdande, vad de kommunala bestämmelserna angår, av skilda författningar i överensstämmelse med de beslut, riksdagen härutinnan fattat. Härvid behöver i detta samband allenast anmärkas, att i förordningen om landsting, sådan den ändrats genom lagen den 23 december 1918, bland annat stadgas, att valrätt vid val till lands­ tingsman tillkommer envar kommunalt röstberättigad man eller kvinna, som senast under nästföregående kalenderår uppnått 27 års ålder, även­ som att även kvinna vid dessa val är valbar.

De förslag till grundlagsändringar, om vilkas föreläggande för Grunderna för de utar ­ riksdagen jag går att göra hemställan, äro huvudsakligen upprättade i betade för­ enlighet med de anvisningar, vilka, efter vad framgår av det förutsagda, slagen. ingått i motiveringen till riksdagens omförmälda beslut i en viktig del av författningsfrågan vid 1918 års urtima riksdag. Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 saml. 320 käft. (Nr 358.) 8 58 K/tngl. Maj:ts proposition Nr 358.

§ 16 . Vad först angår det politiska ntskyldsstrecket kan jag så mycket TJtskylds- strecket. hellre biträda nyss berörda ståndpunkt, som denua fullständigt överens­ stämmer med resultatet av den utredning, som härutinnan verkställts och för vilken jag redogjort, ävensom med de synpunkter, till vilka jag jämte statsrådets övriga ledamöter redan anslmit oss genom instämmande i hans excellens statsministerns förut av mig anförda yttrande i kon­ seljen den 22 november 1918. Förslaget innebär sålunda i denna punkt den ändring i § 16 riks­ dagsordningen, att ntskyldsstrecket alldeles utgått ur bestämmelsen. Härmed skall upphöra en rättsinskränkning, vars principiella berätti ­ gande kunnat ifrågasättas redan på den grund, att enligt vår rätt skatt­ skyldighet överhuvud icke förutsättes för rösträtt, och vars praktiska syfte i varje fall, på sätt i det förut anförda uppvisats, fullständigt för­ felats. Genom utskjddsstreckets upphävande kommer vårt land här ­ vidlag i samma läge som snart sagt alla länder, där allmän rösträtt blivit införd och där inga betänkliga följder därav, att rösträtten i berörda avseende varit oinskränkt, kunnat påvisas. Beträffande sär­ skilt streckats förmenta verkan som ett slags pädrivningsmedel till betal ­ ning av utskylder får jag, med hänvisning till vad om förmäld a sak­ kunniga härom yttrat, här erinra, att den av dem omnämnda lagstiftnin­ gen rörande införsel för utskylder i avlöning numera blivit antagen och utfärdad (lag den 31 december 1918).

Flyttnings strecket. Genom utskyldsstreckets upphävande kommer även flyttningsstrecket att väsentligen lindras genom att fordran på bevisning om fullgjord skattebetalning i tidigare boningsort jämlikt 26 § vallagen därmed upp­ hör. En omredigering av nyssnämnda lagrum har i enlighet härmed verkställts.

Fattigvårds- Fattigvårdsstrecket har i § 16 av förslaget erhållit alldeles samma str eckel. innehåll, som enligt de kommunalförfattningar, vilka framgått såsom resultat av beslutet vid 1918 års urtima riksdag; och denna avfattning överensstämmer åter med de förstnämnda sakkunnigas förslag till be ­ stämmelsens formulering. Att beträffande utövningen av den politiska rösträtten i detta hänseende stadga en på annat sätt angiven diskvalifika- tionsgrund bör givetvis icke komma i fråga, så mycket mindre som den utredning, vilken utmynnar i d' n ifrågavarande formuleringen, just haft till uppgift att bedöma förhållandena såsom de inverka på tillämp­ ningen av de politiska strecken. I en reservation till det särskilda utskottets betänkande vid 1918 Katigt. Majlts proposition Nr 556'.' 59 ärs urtima riksdag- villo herr Lindman in. fl. göra gällande, att var och en borde uteslutas från valrätt, som åtnjöte »varaktigt» understöd från fattigvården, även om lian icke av allmänna fattigvården »omhänder­ tagits» för varaktig försörjning. Åven den i reservationen angivna ut­ vägen ha emellertid de sakkunniga — på sätt jag tidigare visat — noga övervägt och, såsom det synes mig på göda grunder, avvisat säsan olämplig. Att begränsa rösträtten snävare i nu berörda av­ seende än vad de sakkunniga föreslagit och vid bestämmandet av kommunalröstiätten redan godkänts skulle också, såsom framgår av den jämförelse med utländska lagstiftningar jag i början av mitt yttrande vidtagit, ställa vårt land efter flertalet andra, med vårt i social ut­ veckling jämförliga länder. På nu av mig och tidigare i hans excellens statsministerns yttrande till statsrådsprotokollet den 22 november 1918 anförda grunder biträder jag sålunda jämväl i nu ifrågavarande avseende de sakkunnigas förslag.

Förslaget innehåller vidare bestämmelser, som avse att i grundlag AVin-w or ö st­ råt t eu giva kvinnor valrätt och valbarhet till riksdagens båda kamrar på samma §§ 0, 16, 19 villkor som män. Vad angår val till första kammaren hava ju kvinnorna och SI. icke varit utestängda från indirekt valrätt, varjämte de såsom stadsfull­ mäktige i vissa större städer även kunnat äga direkt valrätt. Genom tidiga' e omnämnd ändring i landstingsförordningen erhöllo de nyligen också möjlighet att så-om ledamöter i landsting vara elektorer vid förstakammarval. Nu föreslås sådana ändringar i riksdagsordningen, att kvinna skall vara valbar till första kammaren (§ 9) samt valbe­ rättigad och valbar till andra kammaren (§§ 16 och 19). Emellertid har, liksom i tidigare förslag, ansetts lämpligt att medgiva kvinna rätt att utan särskilt skäl avsäga sig riksdagsmannauppdrag (§ 21). Vid behandling av frågan om kvinnas rösträtt har från olika håll, särskilt inom riksdagen, framhållits angelägenheten av, att de gifta kvinnorna icke allenast genom lagbestämmelse tillerkändes rösträtt, utan även att det bereddes dem full möjlighet att nyttja sin rätt, vilket åter icke läte sig göra på annat sätt, än att äkta makar Ange rösta genom endera maken. Med avseende härå får jag erinra om att Eders Kung!, Maj:t denna dag beslutat avlåta proposition till riksdagen med förslag- till bestämmelser om rösträttsutövniug, utan inställande inför valför­ rättare, vid val till andra kammaren samt att därmed åsyftats jämväl att underlätta äkta makars rostning. Huvudbestämmelsen i § 16 avser att bereda kvinnor valrätt till 60 Kunyl. Maj:ts proposition Nr 358. andra kammaren på samma betingelser som män, alltså vid samma ålder och i övrigt under lika villkor. Motiven för att nu äntligen taga detta steg fram mot full lik­ ställighet mellan man och kvinna ligga så uppenbart i den moderna samhällsutvecklingens hela riktning, att det synes mig överflödigt att här återupprepa dem. Jag hänvisar, för ett närmare angivande av de principiella och praktiska skalen för kvinnans rösträtt, till den fram­ ställning, som lämnats i Kungl. Maj:ts propositioner i ämnet vid 1912 och 1918 års lagtima riksdagar. Men det bör tilläggas, att, på sätt utvisas av min härförut lämnade redogörelse för kvinnorösträttens fram­ steg under det senaste året, den allmänna rörelsen för kvinnornas poli­ tiska fnllmyndighet alltjämt fortgår med bevarad livskraft och växande framgång. Det torde få anses uteslutet, att, efter den väldiga utvidgning av de medborgerliga rättigheterna, som i övrigt kommit till stånd eller är nära förestående tack vare den ådagalagda gemensamma viljan till sam­ förstånd bland vårt folks representanter i riksdagen, kvinnorna icke skulle tillerkännas i varje hänseende lika politiska rättigheter med männen. Den allmänna rösträttens egen princip har — enligt vad jag härförut berört — allmänt ansetts böra ställa kvinnorna i alldeles samma plau som männen i fråga om allmänna rättigheter; lika poli­ tiska rättigheter synas också böra framgå som konsekvens av den lös­ ning, som kommunalrösträtten nyligen erhållit; och slutligen anser jag- för visst, att den förbehållslösa anslutning till kvinnorösträtten, som från riksdagens sida givits i samband med författningsfrågans behand ­ ling vid urtima riksdagen, jämväl b"r betraktas som uttrycket för en beredvillighet att medgiva kvinnorna deras politiska medborgarrätt utan avprutning.

Valåldern. Förutom ändringar i nu angivna avseenden innehåller § 16, jäm­ likt vad som förutsatts vid urtima riksdagens förhandlingar, bestäm ­ melse om sänkning av valåldern vid val till andra kammaren från 24 till 23 år. Jag har icke funnit anledning att på denna punkt komma med ett avvikande förslag, så mycket mindre som valåldern vid kom­ munalvalen redan ordnats i överensstämmelse härmed.

Panta kam­ Om vårt land med nuvarande rösträttsbestämmelser till andra maren* bildande. kammaren kan anses efterblivet i jämförelse med flertalet andra länder §§ 6 och 7. i avseende å folkets inflytande på andra kammarens sammansättning och därmed på den allmänna politiken, skall åter en nydaning enligt här- Kungt. Maj.ts proposition Nr 358. 61 förut angivna grunder i berörda avseende ställa Sverige i främsta ledet bland de länder, där en vidsträckt demokrati i statsskicket ut­ gjort grunden för en lugn och ordnad samhällsutveckling. På sätt förut nämnts, inskränka sig emellertid de författnings­ ändringar, som vid 1918 års urtima riksdag ansågos önskvärda, icke till rösträttsbestämmelserna vid val till andra kammaren. Under det att Kungl. Mnj:ts förslag till ändringar i kommunalrösträtten innebar den kommunala skattegrundens bibehållande och därmed ett visst samband med det kommunala rösträttssystem, varå första kammaren historiskt vilat, antog riksdagen den allmänna kommunala rösträtten och lade där­ med första kammarens bildande på en annan och icke oväsentligt bre ­ dare grund. Härvid förutsattes dock införandet av vissa förstärkta garantier för bibehållen karaktärsskillnad mellan kamrarna, i det att valkretsarna skulle bliva större, mandatstiden längre samt valrätts- och valbarheUåldern till valkorporationerna högre än för närvarande. Med hänsyn därtill, att den sålunda tänkta nyordningen för första- kammarbildandet ingått som given förutsättning för den vid 1918 års urtima riksdag träffade uppgörelsen i författningsfrågan, får jag till­ styrka framläggande för riksdagen av förslag till ändring i riksdags­ ordningen med syfie att åvägabringa ifrågavarande nya ordning. Även om jag i ett och annat stycke är tveksam om de tilltänkta njm be ­ stämmelsernas lämplighet eller om bästa sättet för deras närmare ut- formning — vartill jag strax skall återkomma — bör dock med till­ fredsställelse konstateras, att dessa bestämmelser icke ha något gemen­ samt med de projekt till klass- eller intresseval, som varit uppe i riks­ dagen och i den offentliga diskussionen, samt att desamma i det stora hela, låt vara i förändrad form, alltjämt bygga på de permanenta kom­ munala organen såsom förmedlare av valen till första kammaren. De nya bestämmelserna giva samtidigt i viss mindre utsträckning tillfälle att pröva verkan av val genom elektorer i annan ordning; och de böra icke anses hava för framtiden avskurit möjligheten att taga under över­ vägande användningen av andra, med ett demokratiskt samhällsskick för­ enliga former för första kammarens bildande, därvid exempelvis val av en mindre del av kammarens ledamöter genom kammaren själv eller genom riksdagen kunna komma i betraktande. Jag föreslår sålunda vissa ändringar 'i riksdagsordningen utöver den tidigare berörda beträffande valbarhetsvillkoren för kammarens leda­ möter. Dessa ändringar avbe dels valkorporationerna för städer, som ej deltaga i landsting, dels mandatsperioden och dels slutligen val- 62 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. krctsindelningen. I samtliga punkter äro förslagen närmast föranledda av riksdagens förberörda skrivelse. Då det för bedömande av försla­ gens närmare innebörd lärer vara nödvändigt att kunna överbljcka de­ ras utformning i de detaljer, vilkas reglering är avsedd att ske i val­ lagen, har förslag till ändringar i nämnda lag även i denna del ut­ arbetats inom justitiedepartementet, och torde förslaget böla bifogas propositionen till riksdagen. Beredningen av detta ärende i förevarande del har ägt rum under medverkan av inom departementet tillkallade sakkunniga.

&lektorer för I riksdagens förberörda skrivelse erinras, hurusom riksdagen vid städer, som ej deltaga i antagande av det numera till lag upphöjda förslag om vissa ändringar landsting. i landstingsförordningen, varigenom valrätts- och valbarhetsålder vid landstingsmannaval höjts till tjugusju år, utgått från den förutsättning, att i städer, vilka ej deltaga i landsting, den väljarekår, som utser stadens representation i första kammaren, bleve uthorad med tillämpning av enahanda grundsatser i fråga om valrätt och valbarhet. Oc h onekligen skulle det innebära en principlöshet, om i nämnda städer valet av leda­ möter i första kammaren alltjämt skulle tillkomma stadsfullmäktige, då valrättsåldern vid stadsfullmäktigval ej satts högre än till tjugutre år och valbarhet alltjämt inträder vid fyllda tjugufem år. Denna inkon­ sekvens framträder så mycket mera, som anledningen till de skärpta åldersbestämmelserna för landstingsval varit just landstingsmännens poli­ tiska elektorsmandat. För återställande av den störda likställigheten har riksdagen hän ­ visat till den utväg att i de ifrågavarande städerna anställa val av sär­ skilda elektorer utan annat uppdrag än att utvälja ledamöter i första kammaren. Mot denna anordning kunna visserligen både principiella och praktiska betänkligheter med fog göras gällande. Den innebär ett avsteg från den viktiga grundsatsen, att första kammaren skall framgå ur val av kommunalt verksamma korporationer. Och då det icke bör ifrågakomma att företaga det ytterligare avsteg från hiitills gällande grundsatser, som skulle innebäras däri, att elektorerna utsåges för ett visst valtillfälle strax före valet, utan de fastmera böra fungera under en period av år, är detta återigen förenat med den svagheten, att valet må­ hända icke förmår tilldraga sig det intresse, som vederbör. Desto lättare kan detta bliva händeBen sOm i vissa fall sannolikheten talar emot, att de utsedda elektorerna skola bliva i tillfälle att verkligen träda i funktion. Om mandatsperioden för första kammarens ledamöter förlänges till åtta år — en fråga, vartill jag sedan återkommer — och varje valkrets således blott vart åttonde år har att företaga ordinarie val, skall tydligen den Kun yl. Maj:t» proposition Nr 358. 6;? nyssnämnda situationen bliva en regelbund t återkommande; ty det lärer icke böra ifrågakomma att utsträcka jämväl elektorernas mandatstid så långt som till åtta år. I det läge frågan emellertid kommit, torde någon mera invänd- ningsfri lösning av densamma icke kunna påvisas, och jag finner mig, trots de anförda betänkligheterna, böra ansluta mig till den av riks­ dagen anvisade linjen. Såsom ett medel att i möjligaste mån neutrali­ sera de antydda olägenheterna bar jag föreslagit en anordning, var­ igenom elektorsvalen omedelbart anslutas till valen av stadsfullmäktige. Med hänsyn till arten av de vald

Jämväl det förslag till ändring i fråga om mandatsperioden för Mandat s^iden första kammarens ledamöter, varom jag ärnar hemställa, siår i nära för första kammarens samband med de vidtagna reformerna i kommunallagstiftningen och ledamöter. deras otvivelaktiga återverkan på första kammarens sammansättning. Denna återverkan kommer bland annat att innebära ett väsentligt mild­ rande av den hittillsvarande motsättningen i karaktär riksdagens båda kamrar emellan. Just detta har ock varit ett av reformens huvudsyften. En viss karaktärsskillnud bör emellertid tydligen bevaras. En faktor, som på ett vida lyckligare sätt än olikheten i rösträttsvillkor vid de val, på vilkas grund kamrarna bildats, betingat en dylik skillnad, är mandatstidens olika längd. Ursprungligen var den för första kammarens ledamöter tre gånger så lång som för andra kammarens. Sedan år 11109 är den blott den dubbla, sex år mot tre år för andra kammarens medlemmar. Skulle nu — i enlighet med den allmänna plan för en jämnare och mindre tyngande fördelning av de offentliga valen, varom 64 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. meningarna synas hava enat sig — det vilande grundlagsförslaget om utsträckning av mandatstiden för andra kammaren till fyra år varda antaget och upphöjt till grundlag, komma kamrarna onekligen att i förevarande hänseende väl mycket närma sig varandra. Riksdagen har i sin oitanämnda skrivelse för sin del uttalat sig för att forsta kammarens mandatstid borde utsträckas till åtta år, alltså den dubbla emot vad för andra kammarens del föreslagits. Med visst fog kan mot en sådan uträckning erinras, att redan med sexårig mandatstid det i icke få fall inträffar, att ledamot lämnar kammaren innan mandatet utgått och att detta kan förväntas oftare bliva fallet, därest en utsträckning vidtages. Denna olägenhet bör icke till sin betydelse underskattas. Det kan icke vara lyckligt, om i större omfattning inträffar att suppleanter intaga de ursprungligen valdes platser, desto mera som valmetoden just i fråga om suppleantvalen lider av svagheter. Väger man emellertid fördelar och olägenheter mot varandra, bör enligt min mening företräde givas åt den åttaåriga mandatstiden. Det torde för övrigt vara tvivel underkastat, om en så tillmätt valperiod i avsevärd mån ökar antalet avsägelser, jämfört med förhållandena, om sexårig period bibehålies.

Större val• kretsar. Mera fristående är den av riksdagen jämväl väckta frågan om sammanförande av de mindre bland valkretsarna för förstakammarval till större sådana. Så till vida har emellertid även detta spörsmål — vilket redan länge på goda grunder varit föremål för uppmärksam­ het — nu vunnit en särskild aktualitet, som det onekligen, om §§ 6 och 7 riksdagsordningen av andra skäl skola undergå väsentliga för­ ändringar, synes vara rätta tillfället att på samma gäng söka komma till rätta härmed. Gällande valkretsindelning låter det proportionella systemets grund­ tanke blott högst ojämnt och ofullkomligt komma till genomförande. I fyra valkretsar, nämligen Gottlands län samt städerna Norrköping, Häl­ singborg och Gävle kan ingen som hälst proportionalism tillämpas, då de äro enmansvalkretsar. I Malmö stad, som väljer två representanter, samt i ett flertal län, som ha att utse tre eller fyra riksdagsmän, är den ytterst ofullkomlig. Rättsmedvetandet har, med stöd i gjorda er­ farenheter, alltmera bestämt hegynt reagera mot dylika brister, vilket tagit sig uttryck blaud annat i den utvidgning av valkretsarna förlands ­ tingsval, som nyligen företagits. Någon avgörande betänklighet mot Kungl. Maj ts proposition Nr 358. 65 sammanslagning av nuvarande valkretsar för val till första kammaren synes å andra sidan ej möta. Riksd agen liar uttalat sig för en dylik sammanslagning i den om­ fattning att i regel minst fem representanter skola utses för varje val- kreis. Därvid har man vidare tänkt sig att städer, som ej deltaga i landsting, men icke äro nog stora att bilda egen valkrets, skulle sam­ manföras med angränsande landstingsområde. Sistnämnda anordning är tydligen den mest sakenliga, och därest valrätten för dessa städer överflyttas från stadsfullmäktige till särskilda elektorer, möter vid dess genomförande ej vidare någm teknisk svårighet att bringa stadens och landstingsområdets valmansautal i rättvis proportion till varandra. Enklast synes detta ske jienom att, där stadens invånarantal överstiger 40,000. indela staden i valkretsar, vilka val- för sig- välja elektorer efter samma grunder som om de utgjort valkretsar vid landstingsval, samt att, där befolkningssiffi an är lägre, låta staden utgöra en enda valkrets, som väljer elektorer efter nyssnämnda grunder. Då emellertid elektorsvalen i de nämnda städerna, enligt vad ovan nämnts, föreslås äga rum i omedelbart samband med stadsfullmäktigvalen, bör valkretsindelningen tydligen icke korsa den kommunala. Vid sådant förhållande lärer lämp­ ligen eu något större frihet i fråga om bestämmande av valkretsarnas storlek böra medgivas, än den i landstingsförordningen tillåtna. Val­ kretsindelningen torde lämpligast anförtros åt Kungl. Majits befallnings- havande. Vid den företagna undersökningen om möjligheterna för en lämplig sammanföring av landstingsområden till gemensam valkrets ha sns-m ledande grundsatser uppställts: att endast angränsande områden och hälst blott sådana, som äga livligare samfärdsel med varandra, sammanföras; att valkretsarna skola kunna sammanföras till åtta ungefär likstora grupper, i och för kammarens successiva förnyelse vid tillämpning av den åtta­ åriga mandatstiden; samt att valkretsar, som sammanföras inom en grupp, skola, liksom för närvarande är fallet, representera skilda lands­ ändar. Det uppgjorda förslaget till ändringar i vallagen, 1 och 2 §§, utvisar, enligt min uppfattning, att dessa fordringar på ett tillfreds­ ställande sätt låta sig uppfyllas, hven om sammanföringen tager sikte på målet att valkretsarna göras så stora att sex riksdagsmän väljas av varje valkrets; enligt förslaget skulle endast Göteborgs stad, som väljer fem representanter, härifrån utgöra ett undantag. En förutsättning för sammanförande av landstingsområden till en valkrets är naturligen, att områdena bliva representerade i valförsam- liihang till riksdagens protokoll It) 13. 1 samt. 320 häft. (Nr 358.) 9 66 Kungl. May.ts proposition Nr 358. lingen i proportion till folkmängden. Då landstingsmannens antal inom riket i allmänhet är bestämt efter enahanda grund, är denna förut­ sättning i regeln omedelbart förhanden i och med att varje landstings­ område vid det gemensamma valet representeras av samtliga landstings­ man för området. För det fall, att folkmängdeu inom ett landstings­ område skalle vara så ringa, att med tillämpning av den för riket i allmänhet stadgade kvotsiffrm landstingsmännens antal icke komma att uppgå till tjugu, skall jämlikt föreskrift i 2 § 4 mom. landstingsför- ordningen denna siffra jämkas, så att nyssnämnda antal landstingsmän uppnås. Denna undantagsbestämmelse, som för närvarande har till- lämpmng på Gottlands läns landstingsområde, betingar, att vid samman- föring av dylikt landstingsområde med annat eller andra till en valkrets en reduktion av antalet valmän för det sålunda överrepresenterade om­ rådet måste företagas för åvägabringande av erforderlig likställighet områdena emellan Då regeln, att valmännen skola utgöras av lands­ tingsmän, icke bör frånvikas, synes reduktionen i fråga lämpligast kunna företagas av landstinget självt sålunda att det inom sig utser dem, som skola deltaga i förestående val till första kammaren för valkretsen. Föreskrift härom har upptagits i mom. 7 av den föreslagna § 6 riks­ dagsordningen. Åven i de fall, där valkrets omfattar flera landstingsområden eller ock landstingsområde jämte eu eller flera städer, som ej taga del i landsting, syn^s det riktiga och för valmansuppgiltens lyckliga fyl­ lande mest tjänliga vara, att samtliga valmän sammankomma till ge­ mensam förrättning. Då valtillfällena endast undantagsvis återkomma oftare än vart åttonde år för varje valkrets, lärer den ökade kostnaden och det besvär för valmännen, som eu dylik anordning givetvis för med sig, icke böra tillmätas den betydelse, att de finge uppväga de fördelar, som vinnas genom en enhetlig valhandling. Valförrättningen i dylika val­ kretsar skulle sålunda bliva fristående i förhållande till landstingsmötena. Därvid böra dock de praktiska fördelar, som en rent faktisk anslutning till landstingsinstitutionen kan erbjuda, icke lämnas obegagnade.. Så­ lunda bör, om valkretsen utgöres av endast ett landstingsområde jämte en eller flera städer, som ej deltaga i landsting, det ordinarie valet äga rum i samband med land-tingets möte. Och såsom valförrättare torde lämpligen landstingets ordförande, eller om flera landstingsområden äro sammanförda i eu valkrets, någotdera tingets ordförande fungera. De stadganden om tid och ordning för valets företagande, som för när­ varande innehålles i § 7 mom. 2 och 7 riksdagsordningen, hava med hän ­ syn till den större detaljering i bestämmelser, som den ifrågasatta nya Kung1. Maj.ts proposition Nr 358. 67 valkretsindelningen gör erforderlig, ansetts böra ersättas med bestäm ­ melser i vallagen.

Vid övergången år 1909 till proportionellt valsätt vid val av leda­ över (j ånga­ möter i första kammaren och i samband därmed genomförd gruppin­ stadgande delning av valkretsarna råsom metod för successiv förnyelse av kamma­ ren ävensom till en kortare mandatstid bestämdes, att den nva ordnin­ gen först småningom under loppet av en sexårsperiod skulle komma till tillämpning. 1 den mån den så utstakade planen för reformens genomförande erfordrade, skulle emellertid förut erhållet nioårsmandat förfalla redan före mandatst idens utgång. Att övergången kunde göras såpass mjuk. berodde emellertid på att valkretsindelningen lämnades orubbad samt att ändringen i mandatstiden innebar en sänkning. Då nu åler en genomgripande vaikretsreglering föreslås och mandatstiden skulle ökas från sex till åtta år, skulle ett dylikt successivt avlösande av det gällande systemet med det nya under loppet av en lång overgång-tid till nöds kunna teoretiskt korrekt pla­ neras, men skulle i praktiken innebära en period av principlöshet, osäker­ het och oreda. Den enda tillrådliga anordningen torde vara, att de nya bestäm ­ melserna redan från början få verka i hela sin utsträckning. Äldre mandat böra således upphöra att gälla med utgången av det år, då grundlagsändringen träder i kraft, och nya val för den följande tiden böra följaktligen inom samtliga rikets valkretsar anställas i september nämnda år. Mandatstidens längd för de därvid utsedda måste tydligen bestämmas att räcka blott till början av första åttaårsperioden för den grupp, valkretsen enligt den nya ordningen tillhör. Den reglering av valkretsarnas mandatantal, som det enligt § 6 mom. 5 tillkommer Kungi. Maj:t att vält tionde år företaga, verkställdes senast genom kungl. kungörelsen den 8 maj 1914. Det lärer emellertid vara uppenbart, att efter regleringen av valkretsarna de nya valen böra föregås av nyreglering jämväl i förevarande hänseende. Det uppgjorda förslaget till ändtingar i riksdagsordningen om­ fattar på grund av vad nu anförts jämväl övergångsbestämmelser, vid vilkas avfattning de angivna synpunkterna vant vägledande. 68 Kungl. Mnjts 'proposition Nr 358. Departementschefen hemställde, att ifrågavarande förslag till ändrad lydelse av ■ §$ (i, 7, .9, 16, 1:9 och 21 r ik^ do g so > ilning en och till över- gångss'adgande . däri måtte genom proposition, föreläggas riksdagen till prövning i grundlagsenlig ordning samt att förntheiorda, av departe­ mentschefen nu upplära, förslag till lätt om ändring i vi'Sa delar av lagen om val till riksdagen den 26 maj 1909 (nr 36) måtte få såsom bilaga åtfölja propositionen. Med bifall till denna av statsrådets övriga leda­ möter biträdda hemställan täcktes Hans Maj:t Konungen förordna, att. till riksdagen skulle avlåtas proposition av den lydelse, bilaga till detta protokoll utvisar. Ur protokollet: Gustaf Sandström. Kunyl. Maj.ts proposition Nr 558. 69

Bilaga.

Förslag

till Lag om ändring i vissa delar av lagen om val till riksdagen den 26 maj 1969 (ur 36).

Härigenom förordnns, att 1, 2, 12, 13, 15, 16 och 26 §§ i lagen om val till riksdagen den 26 maj 1909 skola erhålla följande ändrade lydeBe samt att efter 2 § skola införas tolv nja paragrafer, betecknade 2 a §—2 m §, av den lydelse bär nedan angives: 1

1 §- För valen till första kammaren indelas riket i nitton valkretsar, nämligen: 1. Stockholms stad. 2. Stockholms län och Uppsala län. 3. Södermanlands län och Västmanlands län. 4. Östergötlands län med Norrköpings stad. 5. Jönköpings län. 6. Kronobergs län och Blekinge län. 7. Kalmar läns norra och södra landstingsområden samt Gott- lands län. 8. Kristianstads län och Hallands län. 9. Malmöhus län med Malmö stad och Hälsingborgs stad. 10. Göteborgs stud. 11. Göteborgs och Bohus län. 12. Alvsborgs län. 13. Skaraborgs län. 14. Värmlands län. 15. Örebro län. 70 Kungl. Majts proposition Nr 358. 16. Kopparbergs län. 17. Gävleborgs län med Gävle stad. 18. Västernorrlands län och Jämtlands län. 19. Västerbottens län och Norrbottens län.

2 §• Valkretsarna indelas i följande grupper: första gruppen: första och tolfte valkretsarna anrha gruppen: andra och nittonde » tredje gruppen: tredje och åttonde » fjärde gruppen: fjärde och adertonde » femte gruppen: femte, elfte och fjortonde » sjätte gruppen: sjätte, tionde och femtonde » sjunde gruppen: sjunde, trettonde och sextonde » åttonde gruppen: nionde och sjuttonde »

2 a §. Elektorer för stad, som icke deltager i landsting, väljas för fyra år, räknade från och med den 1 januari året näst efter det, under vilket valet skett. För Stockholms stad och Göteborgs stad tillämpas därvid den val­ kretsindelning, som gäller för val av stadsfullmäktige. Annan stad, som ej deltager i landsting, skall, därest folkmängden uppgår till minst 40,000 personer, indelas i valkretsar, med iakttagande därav, att i regel för varje valkrets kommer att utses minst fem, högst tio elektorer; att varje valkrets skall kunna omslutas med en sammanhängande gränslinje; att område som vid val av stadsfullmäktige utgör en valkrets, ej må på skilda valkretsar fördelas; att antalet elektorer varder i den mån så utan olägenhet kan ske lika fördelat på de särskilda valkretsarna. Indelningen i valkretsar, så ock det antal elektorer, som skall för varje valkrets utses, fastställes efter ovan angivna grunder av Konungens befallningshavande. 2 b §. Val av elektorer förrättas i samband med val av stadsfullmäktige sålunda att röstberättigad, som önskar utöva rösträtt vid båda valen, skall vid ett och samma tillfälle avgiva sin röst beträffande vartdera av dem. Kung!,. Maj:ts proposition Nr 358. 71 Om överlåtande av rösträtt gäller vad för allmän rådstuga är stadgat. I fråga om valsättet sknll vad om val till stadsfullmäktige gäller äga motsvarande tillämpning; dock att å valkuvert skall vara tydligt anbragt ordet »Elektorsval» samt att, därest nämnda ord finnes anbragt å valsedel, detta icke skall föranleda vare sig att valsedeln ogdlas eller att ordet anses utgöra eller tillhöra partibeteckning.

2 c §. Rösterna sammanräknas på sätt för val av stadsfullmäktige är stadgat. Sedan valet av elektorer blivit avslutat, skola suppleanter utses sålunda att för elektor, vald för grupp, som endast tilldelats en plats, företagas två nya sammanräkningar inom denna grupp samt att för varje annan elektor företages en ny sammanräkning inom den grupp, för vilken han blivit vald. Har elektor tätt sig tillerkänd plats från flera grupper, anses han vald för den grupp, från vilken plats först till­ delats honom. De nya sammanräkningarna skola ske i den ordning, vari elekto­ rerna blivit valda. För varje ny sammanräkning tages hänsyn blott till de valsedlar, vilka upptaga elektorns namn för själva eli-ktorsvalet. Valsedel beräknas äga sitt ursprungliga röstvärde, och detta skall vid varje ny sammanräkning tillgodoräknas den av de förut ej valda, vilkens namn står främst å sedeln. Den, som erhållet högsta röstetalet, är vald till suppleant. Vid valtillfället skall, särskilt för varje elektor, bestämmas den ordning, i vilken suppleanterna från den grupp, för vilken han valts, skola i hans ställe inkallas. Härvid iakttages, beträffande elektor, vald för grupp, som tilldelats endast en elektorsplats, att företräde tillkommer den av suppleanterna, som blivit tidigare vald, samt beträffande annan elektor, att suppleant, som utsetts genom den för elektorn företagna sammanräkning, intager plats framför annan suppleant, och att i övrigt företräde tillkommer suppleant, som blivit tidigare vald.

2d §. Mellan lika röstetal eller jämförelsetal skall, där så erfordras, skiljas genom lottning. Hava elektorer icke blivit till föreskrivet antal valda, skall, för 72 Kungl. Majits proposition Nr 358. utseende av felande antal elektorer jämte suppleanter, nytt val oför­ dröjligen anstå'las. Åro elektorer valda till vederbörligt antal, men ej lika många suppleanter, skull vid valet bero.

2e §. Vid avfattande av protokoll över elektorsval bör till ledning tjäna formulär, som av Konungen fastställes. Samtliga valsedlar skola inläggas i förseglat omslag samt förvaras, till dess valet vunnit laga kraft eller, i händelse av besvär, dessa blivit avgjorda. Magistrat, som verkställt röstsammanräkning, åligger att utan lösen skyndsamligen låta tillställa var och en elektor och suppleant ett utdrag av valprotokollet, i vad det den ene eller andre rörer; gällande detta protokollsutdrag såsom fullmakt för den valde. Valets utgång skall kungöras i d< n ordning, som i fråga om med­ delanden från magistraten eljest är bruklig.

2f §. År någon missnöjd med elektorsval, må han däröver hos Konungen anföra underdåniga besvär, och skall han vid förlust av talan sist inom en månad efter den dag då valet avslutats, ingiva sina till Konungen ställda besvär till Konungens befallningshavande, som genom kungörelse, vilken i en eller flera av ortens mest spridda tidningar införes, utsätter viss kort tid, inom vilken underdånig förklaring över besvären må av­ lämnas till Konungens befallningshavande, varjämte Konungens befall ­ ningshavande från magistraten, som verkställt sammanräkningen, infordrar de avgivna valsedlarna samt övriga valet rörande handlingar. Sedan den för förklarings avgivande bestämda tid tilländagått, har Konungens befallningshavande att besvären jämte de förklaringar, som må hava inkommit, ävensom protokoll över valet, valsedlarna och övriga valet rörande handlingar ofördröjligen till Konungen insända för att i Dess regeringsrätt föredragas och avgöras. Skiljes den valde från uppdraget, skall magistraten ofördröjligen underrättas.

2 g §• Underrättelse, som i 2 f § sägs, kungör magistraten och inkallar, om icke i följd av besvär över valet annan person förklaras vara vald, Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. 73 till ordinarie elektor den suppleant, som enligt den vid valtillfiillet be ­ stämda ordning bör i stället inträda. Förklaras hela valförrättningen olaglig, föranstaltar magistraten om ofördröjlig! företagande av nytt val. Vid det nya valet länder i tillämpliga delar till efterrättelse vad ovan om elektorsval stadgats.

2h §. Utträder stad ur landsting, skall val av elektorer första gången förrättas i samband med nästa allmänna val av stadsfullmäktige. Valet gäller för tiden från valförrättningens avslutande till utgången av fjärde kalenderåret näst efter det, varunder valet skett. Skall val till första kammaren äga rum för den valkrets, staden tillhör, innan elektorer sålunda blivit utsedda, skola de, som voro lan ds tings män för staden vid tiden lör dess utträde ur landsting, deltaga i valet i egenskap av elektorer.

2 i §. Avgår elektor under den för honom bestämda tjänstgöringstiden, tillkännagiver magistraten sådant i den ordning, vari meddelanden från magistraten pläga kungöras, och inkallar till ordinarie elektor den suppleant, som enligt den mellan suppleanterna bestämda ordning bör i stället in­ träda.

2 k §. 1. Utgör landstingsområde egen valkrets, förrättas val till första kammaren, som grundar sig å stadgandena i 7 § 2 mom. riksdags­ ordningen, av landstinget vid lagtima möte; skall val äga rum jämlikt föreskrifterna i 7 § 3—6 mom. riksdagsordningen, sammanträder lands­ tinget till urtima möte. 2. Omfattar valkrets ett landstingsområde jämte en eller flera städer, som ej deltaga i landsting, bestämmer Konungens befallnings- havande tid och ställe för valet. Val, som grundar sig å stadgandena i 7 § 2 mom. riksdagsordningen, skall utsättas att äga rum i samband med landstingets lagtima möte, dock tidigast å andra dagen för mötet. I fall, varom i detta mom. sägs, låter Konungens befallnings- havande i god tid före valet tillkännagiva tid och ställe för valförrätt­ ningen i länskungörelserna ävensom meddela underrättelse till magistrat Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 320 käft. (Nr 358.) 10 74 Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. i stad, som tillhör valkretsen och ej deltager i landsting. Magistraten låter personlig kallelse till valet minst åtta dagar förut tillställas envar för staden utsedd elektor. 3. Tillhöra landstingsområden inom samma valkrets olika län, bestämmer Konungen tid och ställe för valet. Konungens befallnings- havande i vart och ett av länen inom valkretsen utfärdar kungörelse om valet och meddelar, där inom länet finnes stad, som ej deltager i landsting, magistraten i sådan stad underrättelse för delgivande av kallelse, varom i 2 mom. sägs. Inträffar för landstingsområde fall, varom i 6 § 7 mom. riks­ dagsordningen förmäles, sammanträder landstinget, där så erfordras, i god tid före valet till urtima möte för utseende av valmän såsom i nämnda mom. sägs. 4. Utgör stad egen valkrets, bestämmer Konungens befallnings- havande dag för valet och underrättar magistraten i staden. Magi­ straten utfärdar i god tid före valet kungörelse, däri valmännen kallas att å utsatt tid och ställe sammanträda för valets förrättande, samt låter delgiva envar elektor personlig kallelse såsom i 2 mom. sägs.

2 1 §.

Skall val, efter ty i 2 k § är föreskrivet, äga rum vid annat till­ fälle än under landstingsmöte och inträffar för landstingsman sådant hinder att han ej kan till valet sig inställa, åligger det honom att därom ofördröjligen underrätta Konungens befallningshavande i länet, vilken till deltagande i valet inkallar suppleant efter vad beträffande landsting är stadgat. År elektor för stad förhindrad att inställa sig till val, skall han ofördröjligen underrätta magistraten i staden, som till deltagande i valet inkallar vederbörande suppleant.

2 m §. Omfattar valkrets ej flera landstingsområden än ett, är landstin­ gets ordförande valförrättare. Ingå flera landstingsområden i valkretsen, är valförrättare den till levnadsåren äldste av de ordförande i landsting, som deltaga i valet. I stad, som utgör egen valkrets, förrättas valet inför magistratens ordförande. Valmännen utse inom sig erforderligt antal personer att biträda valförrättaren. Knuffl. Maj.-tn proposition Nr 358. 75

12 §. - ' Vid valet — — — — riksdagsmännens namn, -i De avgivna valsedlarna — — — — gjorda anteckningar och valprotokollet ofördröjligen insändas till den Konungens befallningsha- vande, som enligt vad i riksdagsordningen stadgas har att taga befatt ­ ning med valet. Sker insändande med allmänna posten, skall försän­ delsen assnreras.

'f' 13 §.

Fullmakt för vald riksdagsman underskrives av valförrättare!! jämte tvä av valmännen. Sådan fullmakt skall hava följande lydelse: il kraft av det riksdagsmannaval som i» N. N. »valkrets blivit den —- —1 — — idag, månad, år) —; -— — — förrättat, varder» N. N. »härigenom befullmäktigad att för en tid av åtta år, räknade från och med den 1 januari nästkommande år» (eller, där valet skett enligt 7 § 3—6 mom. riksdagsordningen: »förtiden till den 1 januari år------») »vara ledamot av riksdagens första kammare.» Ort och tid.

15 §. Vid förrättning — — — — sålunda utsedde. Sådan fullmakt skall vara av följande lydelse: »Sedan» N. N. »blivit för» N. N. »valkrets utsedd till ledamot av riksdagens första kammare för en tid av åtta år, räknade från och med — — — — fullmakt». Ort och tid.

16 §. Finnes i fall, som i 14 § avses, — — — — lediga platsen. Omfattar valkretsen landstingsområden, tillhörande olika län, skall Konungens befallningshavande, som förrättar röstsammanräkningen, hos Konungen anmäla behovet av nytt val för ledighetens fyllande.

§ 26. Röstlängd upprättas före den 25 juni varje år och skall efter mantalslängden för samma år upptaga alla invånare inom valdistriktet,

vj-s: • • * : V- -.n ■< a »j» -v s ;■ Vätoiratio»- ? 76 Kungl. Majds proposition Nr 358. vilka uppnått eller under kalenderåret uppnå en ålder av tjugu tre år. Envar sådan — — — i längden såsom röstberättigad; dock att i fråga om den, som först under kalenderåret uppnått eller uppnår en ålder av tjugutal år, an märkes, att rösträtt ej tillkommer honom förr än efter utgången av löpande kalenderår. Närmare föreskrifter — — — av Konungen.

Denna lag träder i kraft den dag, då riksdagens beslut, varigenom riksdagen bifallit Konungens förslag till ändrad lydelse av §§ 6, 7, 9, 16, 19 och 21 riksdagsordningen och till övergångsstadgande däri, varder i grundlagsenlig' ordning hos Konungen anmält. Elektorer för städer, som ej deltaga i landsting, skola genom särskild valförrättning, under nästpåföljande maj månad utses för tiden från valförrättningens avslutande till utgången av fjärde kalenderåret näst efter det år, var­ under valet skett. Kallelse till valet utfärdas och kungöres i flen ord­ ning, som i fråga om val av stadsfullmäktige gäller.

STOCKHOLM, 1SAAC MA ROTS BOKTRYCKERI-AKTIEBOLAG, 1919. Bilaga till Kutig!. Maj.ts proposition nr 358. Vid 1919 års lagtima riksdag.

FÖRSTA KAMMAREN I NUTIDA FÖRFATTNINGAR

EN ÖVERSIKT

SIGFRID WALLENGREN

■

Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 320 käft. (Bil. till Nr 358.) 1 STOCKHOLM 1919 1SAAC MARCUS’ BOKTRYCKERI-AKTIEBOLAG Kwngl. Maj:ts proposition Nr Höft. 3

KAP. I.

Första kammarens sammansättning i nutida författningar.

A. Systematisk översikt.

De moderna övre kamrarna kunna med hänsyn till sin sammansättning lämp­ ligen hänföras under två huvudgrupper, för vilka beteckningarna »herrehus» och »senater » synas användbara. Herrehus äro sådana övre kammare, för vilkas bildande andra tillvägagångs­ sätt än valet spela huvudrollen. De sammansättas sålunda väsentligen efter prin­ ciperna: arvsrätt, kunglig utnämning eller självskrivenhet på grund av ämbete, kombinerade på olika sätt. Om därjämte valprincipen anlitas för någon del av över­ huset i fråga, är den endast av underordnad betydelse. Senater åter äro sådana övre kamrar, som äro uppbyggda på valet; som vi skola finna, kunna de olika species av denna allmänna kategori icke förty sinsemellan förete mycket stora olikheter. Det är slutligen att anmärka, att mellan de båda huvudkategorierna herrehus och senater — icke valda och valda överhus — äro att placera vissa överhus, som framstå som övergångsformer med drag från både det ena och det andra hållet; herrehustypen synes dock snarast även uti dessa vara den övervägande. I.

I. Herrehus. Vad då först herrehusen beträffar, äro de vid förevarande framställning av underordnad vikt och behöva endast i korthet behandlas. Herrehusens prototyp är det ålderdomliga engelska överhuset, världens äldsta England. första kammare, stammande från medeltiden. Till alldeles övervägande del består det av självskrivna ärftliga medlemmar, till vilka sluta sig av små ärftliga korpora ­ tioner (de skotska och irländska lorderna) för fem år eller för livstid utsedda (till ett antal av 16 4- 28 — 44) och 26 lorder å ämbetets vägnar (biskopar), ävensom ett par för livstid utnämnda rättslärda. Det är det mest exklusivt ärftliga herre­ hus i världen. Tidigare har ärftlighetsprincipen i ungefär lika utpräglad grad dominerat i det monarkiska Portugal , vars pärskammare år 1826 uttryckligen model­ Portugal. lerades efter det engelska överhusets mönster, och i Ungern, vars magnattafel. Ungern. Europas näst äldsta första kammare (1600-talet), självständigt utbildat sig efter samma linjer som den brittiska motsvarigheten. Bägge länderna reformerade emel- 4 Kungl Maj:ts proposition Nr 358. lertid år 1885 sina herrehus på så sätt, att ärftlighetsprincipen fick betydligt, resp. helt och hållet, maka åt sig för andra rekryteringsgrunder. I Ungerns magnattafel reducerades sålunda i utomordentlig grad de ärftliga ledamöternas antal genom in­ förandet av censusbetingelser för adelns medlemsrätt — magnaterna skola besitta en viss förmögenhetsställning för att fungera som förstakammarledamöter. Där­ jämte har vid deras sida ställts ett, om också fåtaligare, element baserat på en annan princip, nämligen den kungliga utnämningen för livstid. Visserligen äro allt fortfarande arvsmagnaterna i majoritet, men tillsammanstagna utgöra det redan tidigare bestående officiella elementet (andliga och världsliga höga ämbetsmän) och det nämnda 1885 nyinförda elementet en högst betydande minoritet. (Därtill komma tre representanter för Kroatien-Slavoniens lantdag.) I Portugal åter undanträngde i princip genom reformen år 1885 och en ny sådan elva år senare utnämningsgrund- satsen helt och hållet ärftlighetsprincipen1). Den förra kom sålunda att ensam bestämma pärskammarens karaktär. Utom. till alldeles övervägande antal, av livstidspärer bestod den därjämte av några officiella pärer (prinsar och biskopar). (Den portu­ gisiska pärskammaren avskaffades vid republikens införande 1911; om den nya (demokratiska) övre kammaren se nedan.) Vad så organisationen av övriga herrehus beträffar, finner man dem i huvudsak vara grundade antingen på en samverkan mellan ärftlighetsprincipen och den kung­ liga utnämningen, i regel dock med starkare tonvikt på den senare, eller på denna Preussen. allena. Det förra är fallet i Tretusen (förf. 1850, herrehusorganisation genom lagar 1853 och 1854) och de övriga tyska stater , där överhuvud tvåkammarsystemet är Österrike. infört, samt i Österrike (förf. 1867). I det senares Herrenhaus märkas därjämte vid sidan om de ärftliga och de dem till antalet överflyglande livstidsutnämnde några biskopar. — De tyska småstaterna med tvåkammarsystem (Bajern, Sachsen, Wiirtem- berg, Baden och Hessen — om Elsass-Lothringen se nedan sid. 7 f.) förete vid sidan om ärftliga och livstidsutnämnda medlemmar i regel därjämte dels officiella dels valda företrädare för sådana korporationer som ridderskap, kyrkor, högskolor, städer, ävensom på sina håll för vissa yrkessammanslutningar. I det hela framstå de som gammalständiskt organiserade, bereda reservationer inom riksdagen åt »histo­ ■Japan. riska» samhällselement -). — Slutligen hör hit också Japans (förf. 1889) herrehus: hälften ärftliga eller representativa ärftliga (jfr de skotska och irländska lorderna), hälften utnämnda (delvis efter presentation av de högst beskattade). Om vid de hittills behandlade herrehusens sammansättning ärftlighetsprin­ cipen antingen dominerar eller medverkar med den merendels relativt primära ut- nämningsprincipen, ävensom ämbets- och den korporationsrepresentativa principen, vilka två senare dock i regel icke giva herrehusen deras huvudkaraktär, så återstå sådana herrehus, vid vilkas bildande den gamla engelsk-ungerska överhusidéen är alldeles utesluten och den kungliga utnämningsrätten är allena bestämmande. Hit Italien. höra Italiens (förf. 1848) och Turkiets (förf. 1876, återupplivad 1908) »senater» Turkiet. (som deras officiella beteckning låter). Bägge utnämnas i sin helhet av statschefen. För bägge är det emellertid vidare karakteristiskt, att monarkens utnämningsrätt

') 1885 —96 inrymdes också plats åt ett antal valda ledamöter (45 valda av distriktsråden, 5 av vetenskapliga inrättningar). 2) En slags motsvarighet i den preussiska herrehusorgunisationen finner man i den presenta- tionsrätt till en del av platserna, vilken tillkommer vissa aristokratiska korporationer samt uni­ versitet och magistraten eller annan kommunal korporation i vissa städer; konungen är emellertid icke bunden av presentationen Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. 5 på sått och vis icke är alldeles obunden mod hänsyn till personurvalet. Författ­ ningarna uppställa nämligen vissa kategorier, av genom (civil- eller militär-) admi ­ nistrativ (i Turkiet endast genom sådan, men i Italien därjämte genom) politisk eller vetenskaplig verksamhet ävensom genom förmögenhet utmärkta, minst 40 år gamla medborgare, ur vilka herrehusens medlemmar skola tagas. Därtill foga de dock även en allmän kategori av om det allmänna förtjänta män. ') En grupp för sig, närmast hörande till den överhustyp, som nu är i fråga, utgöres av vissa brittiska, koloniala tvåkammarsystem, där den övre kammaren ut- nåmnes av den konungen företrädande guvernören. Av dylik art är Canadas överhus, vilket för livstid utnämnes av generalguvernören; likadant är Nya Syd-Wales ’ och Queenslands överhus. Natals, Transvaals och Oranges övre kammare däremot ut­ nämnas för viss tid (resp. 10, 5 och 5 år). Såsom av det sagda framgår, beror herrehusens sammansättning i hög grad på monarkens åtgöranden. Han kan nämligen ej blott utnämna livstidsherrar utan även öka de ärftliga herrarnas antal. Där förhållandena det medföra, kunna dessa monarkens prerogativ komma att innebära en stor svaghet för herrehusen, i det att dess majoritet kan på denna väg omvandlas. Det har som bekant visat sig bl. a. särskilt i England, senast vid genomförandet av vetobillen 1911, vilket åväga- bragtes genom hotet om massutnämning av lorder, men även annorstädes, såsom i Preussen och Österrike. I en del stater har man därför vid skilda tidpunkter infört bestämmelser, som begränsa den kungliga utnämningsrätten, förmedelst fastställandet av en »numerus clausus» för de livstidsutnämnda herrarna. Bestämmelser av större eller mindre räckvidd i dylik riktning finner man i Österrike (sedan 1907), Ungern och det forna monarkiska Portugal, ävensom i Turkiet (medlemsantalet fixerat till V, av deputeradekammaren) och i Japan. I fråga om de i nästa kapitel behandlade spanska och ryska överhusen, vilka, som vi skola finna, delvis grunda sig på kunglig utnämning, är också antalet dylika medlemmar begränsat. I Preussen och Italien däremot är den kungliga utnämningsrätten obegränsad.

II. Mellanformer mellan herrehus och valda senater. Det nämndes ovan att man såsom en slags övergångsform mellan »herrehus» och »senater» skulle kunna beteckna första kamrarna i vissa stater. Det är närmast tvenne överhus vi hava att placera inom denna grupp nämligen den spanska »senaten» *) Spanien.

*) De i italienska grundlagens § 33 uppställda kategorierna äro: Statens ärkebiskopar och biskopar — deputeradekammarens talman — deputerade efter tre valperioder eller sex års verksamhet — statsministrarna — statssekreterarna — ambassadörer — extraordinära sändebud efter tre års tjänst — törste presidenten och presidenterna i kassationsrätten och räkningskam- maren — förste presidenterna i appellationsrätterna — generaladvokaten vid kassationsrätten och generalprokuratorn efter fem års tjänst — avdelningspresidenterna i appellationsrätterna efter tre års tjänst — medlemmarna av kassationsrätten och av räkningekammaren efter fem års tjänst — generaladvokaterna och generalfiskalerna vid appellationsrätterna efter fem års tjänst — generaler och amiraler (dock generalmajorer och konteramiraler först efter fem års akliv tjänst i graden) — medlemmarna av statsrådet (regeringsrätten) efter fem års tjänst — medlemmar av provinsråden efter tre val till presidentur — prefekterna efter sju års tjänst — medlemmarna av kungliga veten­ skapsakademien. ävensom av sex andra akademier, utnämnda sedan sju år — de ordinarie med­ lemmarna av Överstyrelsen för den offentliga undervisningen efter sju års tjänst — alla de som genom utomordentliga handlingar eller förtjänster hedrat fäderneslandet — personer som sedan tre år betala tre tusen lires i direkt fastighets- eller industriskatt 6 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. Vyuland. (förf. 1876, senatsvallag 1877) och det ryska »riksrådet», det senare, den nu störtade ryska skenkonstitutionalismens överhus ’). Som övergångsformer kunna de betraktas så till vida, som de till hälften äro baserade på någon eller några av herrehusens ordinära sammansättningsprinciper, till hälften på valet. Den först­ nämnda hälften utgöres, vad den spanska senaten beträffar, huvudsakligen av dels grander av Spanien med viss hög inkomst (jfr Ungerns magnattafel) jämte några officiella medlemmar (höga andliga och världsliga ämbetsmän), dels av för livstid inom vissa medborgarkategorier 2) (jfr Italien och Turkiet) av konungen till senatorer utnämnda; till det genom ukasen av den 20 februari (5 mars) 1906 såsom första kammare organiserade ryska riksrådet åter utnämnde kejsaren halva antalet ledamöter. I bägge statema äro såsom nämndes, det återstående halva antalet första- kammarledamöter valt. Ett särskilt intresse knyter sig till dessa valda överhus­ hälfter, alltså till de delar därav, som göra att överhusen i fråga stå med ena foten inom den andra av de båda stora huvudgrupperna av moderna överhus. Detta särskilda intresse beror därpå, att vid deras organisation en idé spelar in, som på senare tid inom åtskilliga politiska kretsar kommit att bliva ganska populär, och denna idé är klassvalet såsom första kammarens lämpligaste grundval. Första kam ­ maren erhåller därmed en speciellt iniresse-representutiv karaktär. Vi återkomma till denna uppfattning nedan under kap. B. Det är nu endast ett partiellt förverkligande idéen i fråga finner i de spanska och ryska övergångsformerna mellan herrehus och senater. Partiellt allena blir det därför, att det är fråga blott om halva huset, men vidare också därför, att det ingalunda är så, att till grund för denna halva ligger någon rationellt genomförd och uttömmande klassifikation av befolkningen efter intressesynpunkter. *)

*) Danmarks forna landsting (före 1 y 15) hänföres lämpligast, trots förefintligheten av några utnämnda, till de valda senaternas huvudgrupp. Se nedan sid. 9 f. Däremot bör måhända här omnämnas den sydafrikanska unionens senat, av vars 40 medlemmar visserligen endast 8 ut­ nämnas av generalguvernören (för tio år), medan resten (3Ji väljas av varje kolonis (4) legislatur; av dessa legislativ er räkna ju emellertid tvenne regeringsutnämnda överhus (ovan sid. 5). '-) Grundlagens § 22 innehåller: Till senatorer kunna av konungen utnämnas eller av- statens korporationer och de högst beskatlade väljas allenast de spanjorer, som tillhöra eller hava tillhört någon av följande kategorier: senatens president eller deputeradekammarens president, deputerade, som huva varit medlemmar av tre olika kamrar eller utövat sina lagstiftande funk­ tioner under åtta år — kronans ministrar — biskopar — grander av Spanien — arméns general­ löjtnanter och flottans viceamiraler, som innehaft sin grad två år — ambassadörer efter två års effektiv tjänst och gesandler efler fyra års, statsråd, fiskalen i statsrådet, medlemmar och fiskaler vid högsta domstolen och räkningekammaren, medlemmarna av överkrigsrätten och flottans domstol, den i tjänsten äldsle medlemmen av militurstundsdomstolen efler två års tjänst — presidenterna eller direktörerna för spanska akademien, historiska akademierna, S:t Ferdinands akademi för de sköna konsterna, akademierna lör de exakta vetenskaperna, fysik och naturvetenskaper, för moral och politik och för medicin — de akademiker vid de ovannämnda korporationerna, som intaga första plats till följd av anciennitet, generalinspektörerna av förslå klass vid väg-, gruv-och bergs- ingenjörernas kårer, universitetsprofessor, som tjänstgjort fyra år efter sin utnämning. — De i förestående kategorier omnämnda personerna böra åtnjuta en inkomst av 7,500 pesetas vare sig av egen förmögenhet eller av ämbetslön, som icke utan domstolsulslag kan avhändas dem. — Vidare: De, som sedan två år innehava en årlig ränta på 20,000 pesetas eller betala 4.000 pesetas i direkt skutt till staten, såvida de dessutom åtnjuta en adelstitel eller hava varit medlemmar av deputeradekammaren eller av provinsiulförsamlingnrna eller alkalder i provinshuvudstäder eller i städer med mera än tjugutusen invånare — de som eu gång före författningens promulgation hava varit senatorer. Kungl. Alaj:ts proposition Nr 358. 7 Den partiella betydelse, intresse- eller klassvalet bär vid bildandet av de båda behandlade senaterna, framgår av en redogörelse för de valda hälfternas sam ­ mansättning. Till Spaniens senat utses sålunda — inom do även för den utnämnda delen gällande medborgarkategorierna (ovan sid. 6 not. 2) — 150 medlemmar av provinsförsamlingarna förstärkta med elektorer valda av urväljarförsamlingar, som bestå icke blott av städernas kommunalstyrelser, utan även av de högst beskattade i provinsen; vidare väljas 30 av: prästerskapet (ärkebiskopar, biskopar, domkapitel, 9), akademierna (6), universiteten (10) samt ekonomiska föreningar (5); summa 180 = antalet självskrivna och utnämnda. Valbarheten är knuten vid samma kategorier, som uppställts för den kungliga utnämningen, halva antalet nyväljes vart femte år. Det ryska riksrådets valda hälft (196 medlemmar) ser enligt eu fransk kommen­ tators (Chasles) schema ut på detta sätt: 1) intresserepresentanter, dels »arkaistiska» (jfr de tyska »historiska» särrepresentationerna), d. ä. för prästerskapet (6 — utsedda genom den heliga synoden) och för adeln (18 — genom adelskorporationerna), dels »moderna», d. ä. av akademier och universitet (6) och affärslivets organ (handels- kamrar o. d. — 6 för handeln och 6 för industrien); 2) »representants de region», d; ä. guvernementsrepresentanter (inalles 56), utsedda av zemstwoförsamlingarna, där sadana finnas, eljest av de högstbeskattade jordägarna. Som man finner är både i Spanien och Ryssland klassvalet kombinerat med val genom kommunala, framför allt provinsiella representationer. Därjämte finner man i organisationen inmängda såväl skatteklassvalet (de högstbeskattade) som yrkesklassvalet, och vidare antytt det alternativ, som tydligen består med hänsyn till klassvalets teknik, nämligen att låta den övre kammaren utses antingen av det klassorganiserade folket självt (jfr de högstbeskattade här ovan) eller av de snävare yrkesföreningarna resp. deras organ. — Beträffande Ryssland bör uppmärksamheten fästas därpå, att även den nedre kammaren, riksduman, var klassvald, och därtill i sin helhet. Det är för övrigt icke allenast Spanien och Ryssland, som erbjuda exempel på en partiell tillämpning av den intresserepresentativa idéen vid första kammar- organisationen. Man fäster sig i detta hänseende därtill särskilt vid de tyska småstaternas första kammare och i all synnerhet vid ett par tämligen färska över­ husreformer i Sydtyskland, nämligen Badens (1904) och Elsass-Lothringens (1911). Den förstnämnda företogs i samband med en ytterligare demokratisering av röst­ rätten till den nedre kammaren: herrehuset ökades med några valda representanter ej blott för kommunala förband, utan jämväl för ekonomiska korporationer (handels-, jordbruks- och hantverkskamrar). Elsass-Lothringens nya författning (1911) har i detta avseende följt Badens exempelx). Då vi nu gå över till att betrakta de uteslutande valda senaterna, skola vi där träffa på ett eller annat överhus, som icke såsom de spanska och ryska hybri­ derna äro endast partiellt klassvalbestämda, utan som få sin fofWprägel av klass- *)

*) En betydande tysk systematiker (Hatschek) karakteriserar vidare den bestämmelsen vid bildandet av de italienska och turkiska överhusen, att regenten är i viss mån hänvisad till noga bestämda medborgarekategorier, såsom ett intresserepresentativt inslag; kategorierna äro »intresse­ grupper». Anordningen, som har sin förebild i den franska senatsorganisationen av 1831 och, såsom ovan nämnts, återfinnes även vid det spanska för en del av senaten avsedda utnämnings- institutet, torde emellertid närmast kunna betraktas såsom icke blott intresserepresentativ utan också i allmänhet avsedd att garantera en slags elitkaraktär åt den övre kammaren. Under alla förhållanden är det tydligt, att endast valet kan förläna en verkligt intresserepresentativ prägel åt en kammare eller, såsom ifråga om det spanska och forna ryska överhuset, del därav. 8 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. valet. Men den stora skillnaden föreligger, att här blir det icke — annat än mycket sekundärt i en av dessa stater — fråga om yrkesval, utan om allenast .sfa/t/e-klass- val, och de utgöra därför icke sådana verklighetsbilder som dessa till illustration av de utpräglat intresserepresentativa strävandena. Vi komma fram till dem genast, sedan vi först allmänt orienterat oss beträffande de valda senaterna och deras huvudarter.

III. Valda “senater*.

Karaktärsskillnaden mellan de två valda avdelningarna av samma folkrepre­ sentation har man sökt åstadkomma på åtskilliga vägar. För senaternas typologi äro emellertid vissa av dessa karakteristika av ingen eller jämförelsevis underordnad betydelse. Det förra är t. ex. fallet med den olikhet mellan första och andra kammaren, som man finner litet varstädes och som hänför sig till motsatsen mellan den förstnämndas mindre och den sistnämndas större medlemsantal; härav följer för övrigt jämväl regeln om större valkretsar för den övre kammaren än för den nedre. Av lika liten vikt i typologiskt avseende äro skiljaktigheterna rörande valperioderna: för så gott som alla första kammare är ju en längre sådan än med- kammarens utmärkande (dock icke i Schweiz); i sammanhang härmed står den successiva förnyelse, som tämligen allmänt tillämpas vid övre kammarens samman ­ sättning, i motsats till den nedre kammarens fullständiga omväljande för varje gång (jfr dock nedan Belgien och före 1887 Nederländerna). Större betydelse är att tillmäta andra moment i fråga om valsättet, t. ex. motsatsen mellan indirekta och direkta val, proportionalval eller majoritetsval. Vad som emellertid blir avgörande för grupperingen av de valda senaterna är framför allt den aktiva valrätten och dess organisation samt vidare också valbarheten. Huvudbestämmande blir motsatsen mellan å ena sidan ekonomiska betingelser för valrätt eller valbarhet eller för båda, och å andra sidan frånvaron av dylika ekonomiska betingelser. Med hänsyn härtill gruppera vi de valda senaterna uti ekonomiskt bestämda sådana och rent demokra ­ tiska, på allmän rösträtt vilande. 1

1. Ekonomiskt bestämda senater.

Inom denna huvudgrupp kunna vi särskilja tre undergrupper, allt eftersom första kamrarna i fråga erhålla sin ekonomiska bestämdhet huvudsakligen genom 1) skatteklassvalet, 2) graderad skala (»pluralvalrätt ») och hög valbarhetscensus eller 3) enkel (valrätts- och valbarhets-) census. Denna indelning är emellertid icke av samma art som huvudindelningen i ekonomiskt bestämda och rent demokratiska överhus. Mellan dessa båda råder en djup konstitutiv karaktärsmotsats. Olikheten mellan de förras ovannämnda Denne undergrupper däremot är närmast av teknisk art och behöver icke medföra någon egentlig skiljaktighet i förstakammarkynnet. Det bör tilläggas att av betydelse för bedömandet av ett konkret tvåkammarsystems art är jämväl sidokammarens, underhusets sammansättning och därav beroende karaktär. Vi skola i det följande efter varandra taga i skärskådande var och en av de ekonomiskt bestämda senaternas trenne undergrupper. Kungl. Maj ds pro/msHinu AV .MS'. i) Först hava vi då att betrakta de på skatlMassvalets grund organiserade första kamrarna. De som bär komma i fråga åro Rumäniens »senat» och Danmark s »Landsting» sådant detta var sammansatt före den sonaste stora författningsrevi­ sionen av 1915. Mellan dessa båda första kammare råder emellertid den betydelse­ fulla skillnaden, att den förra är insatt i ett tvåkammarsystem, däri även den nedre kammaren (»deputeradekammaren») grundar sig på klassvalet (jfr ovan sid. 7 om Ryssland), medan det danska landstinget både vid sin sida ett den allmänna röst­ rättens »folketing». Karaktärs motsatsen mellan kamrarna var därför vida mera utpräglad i det forna danska tvåkammarsystemet, än den är i det bestående rumäniska. För Rumäniens (förf. 186ti med förändringar 1879 och 1884) nedre kammare ” ligger ett treklassvalsystem till grund, som i någon män påminner om det preus­ siska, i det att de val berättigade äro indelade i Denne skatteklasser; skatt till staten är över huvud förutsättning för valrätt. Senaten åter — vald för åtta år, förnyad till hälften vart fjärde — är likaledes byggd på ett skatteklassval, men klasserna äro här endast tvenne: till första klassen höra personer med minst 2,000 francs inkomst av fastighet, till andra klassen de, som äro i åtnjutande av 800 — 2.000 francs inkomst likaledes av fastighet eller minst 1,000 francs av pension. Som man finner räcker icke skattebetalning i och för sig för ernående av valrätt till törsta kammaren, såsom däremot för valrätt till den nedre, utan är en högre mini- micensus stadgad för den förra, och vidare göra censusbestämmelserna senaten till en fastighetsägarnas kammare (även vid klassindelningen för andra kamitiarvalen gynnas för övrigt nämnda samhällsklass). Det är slutligen att tillägga, att indel­ ningen i skatteklasser vid förstakammarvalen kombineras med en särställning för vissa »capacitärer» och, om man så vill, en indelning i yrkeskiasser, så till vida som till den högre skatteklassen räknas jämväl f. d. riksdagsmän (sedan två val­ perioder) samt vissa högre ämbetsmän och innehavare av lärdomsgrader, medan till den lägre skatteklassen höra innehavare av vissa andra tjänster och utövare av vissa yrken — för dessa kategorier gälla alltså icke någon överhuscensus. Slutligen hava universiteten i Jassy och Bukarest vardera sin senator. — Inom varje valkrets väljer nu första klassen sina särskilda senatorer, andra klassen sina, varvid den förra alltid har att utse en senator mera än den senare. En tämligen hög valbar- hetscensus (9,400 francs) är föreskriven *). Vid den forna ilanska landstingsorganisationen (förf. 186fi) var skatteklass- Damma) valet icke fullt så renodlat som i Rumänien, i det att icke såsom här varje klass hade att utse sina särskilda representanter. Skatteklassvalet tillämpades endast vid första stadiet av valakten, elektorsvalet. På de valberättigades indelning i klasser uppbyggdes nämligen ett gemensamt valmanskollegium — vilket behärskades till ena hälften av de högstbeskattade, till andra hälften av övriga röstberättigade — och detta hade att utse valkretsens representanter. A andra sidan beredde emeller­ tid den proportionella valmetoden, vilken därpå vid själva landstingsmannavalen tillämpades, teknisk möjlighet för de båda klasserna att göra sig var för sig gällande även med hänsyn till det slutliga valresultatet. Detaljbestäm melserna beträffande skatteklasserna och valkollegiets samman ­ sättning voro dessa: I Köpenhamn valdes halva elektorskollegiet av samtliga val-

*) T.lläsigas bär att i Rumäniens senat även sitta — utom myndig kronprins — 8 motro- .politer och hi-kopur. • Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 320 käft. (Bil. till nr 358). 2 JO Kung!. Maj:Is proposition Nr 35B. berättigade, halva av dem, som skattade för minst 4,000 kronors inkomst. 1 Övriga, valkretsar tiilgick så, att på Jandet samtliga valberättigade valde % av elektors- kollegiet; en lika stor kontingent högstbeskattade anslöt sig såsom omedelbara väljare; städerna i valkretsen både sålunda att fylla den återstående femtedelen av vaikollegiet och detta tillgick så, att den ena hälften (alltså 1 Irt av hela valkollegiet) utsågs av samtliga städernas röstberättigade, den andra hälften (likaledes 1/ll) av hela vaikollegiet) utsågs av de stadsinvånare som taxerats til! minst 2,000 kronors inkomst resp. betalt minst 150 kronor i direkt skatt till stat och kommun. Som man ser, iakttogs jämväl motsatsen mellan land och stad, icke vid valkretsindelningen, men vid klassindelningen inom valkretsen. Summan av det hela blev, såsom ovan nämndes, att väljarkollegiet i eu valkrets kom att till hälften bestå av den allmänna rösträttens elektorer, till hälften av de högstbeskattade såsom omedelbara väljare resp. genom dem utsedda elektorer. Åt den stora jordbesittningen var inrymt ett betydelsefullt inflytande på överhusets sammansättning, och man avsåg därvid, att söka »udvikle et nationell og politisk dygtigt Aristokrati» (Orla Lehmann). Anmärk ningsvärt var vidare att ingen valbarhetscensus var stadgad, utan var valbarheten lika allmän som till Folketinget, dock med tillfogande av bostadsband. De huvud- stadganden, genom vilka karaktärsskdlnaden från Folketinget. åstadkommos, voro sålunda frånsett landstingets mindre medlemsantal (66 mot, sedan 1894, 114), den längre valperioden (8 år mot 3) och den successiva förnyelsen (hälften av Lands ­ tingets medlemmar avgå vart 4:de år): klassval, indirekt och proportionellt valsätt gentemot de samfällda allmänna rösträttens direkta och majoritära val till Folke­ tinget. Slutligen är att märka att av landstingets 66 medlemmar 12 utnämndes av konungen och sålunda endast 54 valdes, samt att en av dessa 54 valdes på Bornholm, en av Färöarnas lagting, resten i flermansvaikretsar. Den betydande motsatsen i ursprung mellan den danska riksdagens båda avdelningar gav som bekant, upphov till en långvarig författningskamp. Denna karaktärsmotsats — i praktiken på senare tider väsentligen försvagad — har genom författningsrevisionen 1915 förbytts till eu karaktärslikhet, som betingas av den sagda år genomförda demokratiseringen av landstinget, varom mera nedan.

Den andra undergruppen inom de ekonomiskt bestämda senatorernas huvud­ grupp utgöres, såsom ovan sid. 8 nämndes, av de första kammare, som äro base ­ rade på graderad rösträtt eller »;dumt valrätt» och högre valbarhetscensus. Här märkas helguns senat och Sveriges första kammare. Det råder emellertid mellan dem en skillnad av enahanda art som den som, enligt vad ovan bemärkts, förefinnea mellan Rumäniens senat och det forna danska Landstinget. Den belgiska senaten bar nämligen vid sin sida eu representanternas kammare, som också framgår ur pluralvalet, medan däremot Sveriges andra kammare är uppbyged på lika rösträtt. Karaktäristiskt för det belgiska tvåkammarsystemet är just att båda kamrarna utses av i stort sett. samma väljarkår, med på samma sätt graderad valrätt. belgien. Alldeles likartad är dock icke valrätten till de båda belgiska (förf. 1831 med ändring 1893—94 och 1899) kamrarna. Den pluralvalrätt, som ligger till grund för senaten är nämligen något starkare betonad till de med flera röster utrustades favör än den som gäller till representanternas kammare. Detta blir resultatet därav, att. de båda valkorporationerna icke fullständigt sammanfalla med varandra, i det att medan valrätten till »representanternas hus» inträder redan vid 25 års ålder. Kuntjl. Mnj.tx f>ro/xixi/lön Av 11 först 30-åringarnu få rösta till senaten -- fem åldersklasser äro alltså uteslutna. Väljarkåren till representanternas kammare utgjorde sålunda år 1905—06 1,581,649 personer; motsvarande siffra för senaten däremot belöpte sig endast till 1,332,666. .Den karaktär av en de äldres kammare, som gärna gives åt överhuset, men då vanligtvis genom stadgandet av en högre ålder för valbarhet, har man här antytt redan i de aktiva valrättsbestämmelserna (jfr nedan Danmarks nya rent demokra­ tiska landsting ävensom Adelswärds motion i A. K. 1907 nr 216). Betydelsen i ovannämnda riktning av detta höjda åldersstreck för förhållandet mellan enröstares och flerröstares valinflytande beror nu på den såväl direkta som indirekta roll åldern spelar vid röstgraderingen, såsom nu skall tydliggöras. De normer, efter vilka tilläggsröstema vid valen till de båda kamrarna utdelas, hänföra sig till inkomst-, skatte- eller förmögenhetsförhållanden ävensom till bostads- kvalifikationer, ålder, civilstånd och bildning.1) Allt efter det mått, i vilket man fyller de uppställda betingelserna, kan man erhålla 1, 2 eller 3 röster. Nu är det uppenbart, att bland de yngre årsklasserna enröstarna måste förekomma relativt talrikt till följe dels ålderns direkta betydelse vid röstgraderingen (kravet på 35 år för familjefädernas tilläggsröst) dels dess indirekta betydelse, vilken sammanhänger med det förhållandet, att den ekonomiska soliditeten ofta stiger med åren. Det höjda åldersstrecket måste därför träffa framför allt enröstarne och förskjuta pro­ portionen till flerröstarnes fördel.’ Valstatistiken visar också detta. Tregraderingen tedde sig nämligen för var och en av de bägge kamrarna 1905—06 på följande sätt: Antal röstberättigade Till representanternas kammare Till senaten med 1 röst ...... 961,855 729,359 j 2 röster ...... 353,271 343,721 .» 3 röster ...... 266,523 259,586 Summa 1,581,649 1,332,666 Om alltså genom den nu påpekade åldersskärpningen flerröstarnes relativa vaiinflytande blir större vid senatsvalen än vid representantvalen, så rubbas detta

l) Enligt författningens § 47 i den genom lagen av 7 septemb r 1893 erhållna lydelse!! eker rösltillde!ningen efter följande normer: En röst tilldelas medborgare av fyllda 25 års ålder, bosatta sedan minst elt år i samma kommun och på vilka inga av de å annat ställe i lagen fixerade uteslutningsgrunderna äro tillämpliga. En tiiläggsröst (vote supplémentaire) alltså samman lågt två röster, tilldelas på någon av följande betingelser: 1) att hava fyilt 35 år, vara gift, eller ånkling med legitim avkomma, eller betala till staten minst 5 francs i personlig skatt å bostad eller använda byggnader, såvida man icke Sr därifrån befriad på grund av sitt yrke; 2) att hava fyllt 25 år och vara ägare av: antingen fast egendom av till minst 2.000 francs uppskattat värde eller en detta värde motsvarande inkomst av fastighet, eller sedan minst två år en statsobligation eller en belgisk sparkassebok givande i ränta minst 100 francs. Två tilläggsröster, alltså sammanlagt tre röster tilldelas medborgare, som fyllt 25 år och befinna sig i någon av följande belägeuheler: 1) att vara innehavare av diplom å inhämtad högre undervisning eller fullständigt genom­ gången, offentlig eller privat, högre mellanskolekurs; 2) utöva eller hava utövat ett offentligt ämbete, bekläda eller hava beklätt eu ställning: utöva eller hava utövat ett privat yrke, vilka förutsätta alt vederbörande besitter minst högre mellanskolebildning. Lagen bestämmer närmare dessa värv (i vallagen ^ 19 uppräknas de: de omfatta högre ämbetsmän, advokater, läkare, lärare vid högre skola o. s. v.). Ingen för kumulera mera än tre röster, 12 Knrujl. Maj:fn proposition AV 858. förhållande icke genom en annan organisationsdetalj, som vi nu skola beröra. Av senatens medlemmar utses nämligen alltsedan reformen 1893 icke alla genom direkt#, folkval av den art, som ovan antytts. Det är av dess 110 man starka besättning endast den större delen (83, liksom tidigare lika med halva antalet medlemmar i representanternas kammare), med vilken detta är fallet. Den mindre delen (27), vilken tillkom nyssnämnda år, väljes däremot av provinsernas representationer, provinsråden (med fördelning på provinserna efter invånarantal).1) Provinsråden själva utses emellertid med tillämpande av alldeles samma valrättssystem som det ovan beskrivna. Fastän således den graderade skalan icke i och för sig är något säreget fon­ den belgiska senatsorganisationen i jämförelse med samma stats underhusorganisation, sä framstår dock graderingen såsom — genom den för såväl de direkta som indi: rekta senatorsvalen gällande förhöjningen av ålaersstrecket starkare betonad i niet förra fallet än i det senare. Det är emellertid icke blott härigenom, som den ekonomiska karaktärsskili- naden mellan de belgiska kamrarna åstadkommes. Det tillkommer nämligen en synnerligen hög valbarheUcenxus, medan valbarheten till representanternas kammare är allmän. Denna gäller dock icke de provinsrådsvalda; för dem är betingelsen endast en ålderskvalifikation, som för övrigt också är stadgad för de direkt valda: 40 år, men i övrigt är valbarheten allmän. För de direkt folkvalda däremot fordras, att de antingen betala icke mindre än 1,200 francs i direkt skatt till staten eller att de äga eller bruka en fastighet med en uppskattad årlig inkomst av ända till (2,000 francs. Stadgandena ifråga vidkännas dock någon modifikation så till vida, som antalet valbara måste i varje prorins uppnå en viss proportion till folkmängden: en valbar på 5,000 invånare. Om i någon provins denna proportion icke med tillämpande av nyss omnämnda fixa valbarhetsbestämmelser varder uppnådd, sä kompletteras listan över de valbara genom att man å densamma upptager, utom dem som fylla de nämnda valbarhetskvalifikationerna, jämväl så många av de därnäst högst beskattade, att proportionen 1 : 5,000 vinnes. Därvid bemärkes, att de på denna kompletteringslista upptagna äro valbara allenast i den provins, där de är# bosatta, i motsats till fallet med de övriga till senaten liksom ock till representant ­ kammaren valbara. Det är i detta sammanhang att tillägga, att den höga valbar- hetscensus finner sitt komplement uti den för senatorerna i motsats mot för repre­ sentanterna stadgade arvodeslösheten. Sammanfatta vi den belgiska senatens karaktärsbestämmande sammansätt- ningsmoment, så finna vi, att den utmärkes från representantkammaren genom- mindre antal (sedan 1902: 110 mot 166). längre valperiod (8 år mot 4), delvis indirekta val, skarpare betoning av graderingen samt framför allt hög valbarhets- census och arvodeslöshet. För bägge kamrarna gäller däremot — vilket är anmärk­ ningsvärt — den successiva förnyelsen: senaten omväljes till hälften vart fjärde, representantkammaren vart annat år. Och slutligen kunna såsom konservativa moment i hela den belgiska riksdagsorganisationen framhållas: den vid båda kam ­ rarnas bildande (sedan 1899) tillämpade proportionella valmetoden samt den obliga­ toriska valrätten (röstplikten). Trots den skarpare betoning, som den belgiska pluralvalrätten vederfarife-

') Provinsrådets egna medlemmar iiro därvid icke valbara. A««(//. Maj:ts propfisih&tt AV rf As. IX mod hänsyn till senatsvalen, bliv valrättsgraderingen i Sverige av eu pä helt annat sätt konstitutiv betydelse uti den speciella förstakammarorganisationen än i Belgien, där ju pluralvalrätten dock ligger till grund för hela riksdagsorganisationen. Eu jämförelse giver vidare, vid handen, att graderingen är på helt annat sätt genomförd i de båda staterna, dels så till vida soin gradantalet i Sverige är vida större än i Belgien (40 mot 3 it 4), vilket visserligen icke i och för sig nödvändigtvis behöver betyda ett demokratiskt plus på den belgiska sidan — ilerröstarna i Belgien, de som hava mer än en röst, besitta tillsamman ett större antal röster än 1-röstarna; dels äro ju vidare i Belgien graderingsnormema icke uteslutande ekonomiska, enär, om också otvivelaktigt dessa även där äro aven dominerande betydelse, jämväl andra graderingsnormer tillkomma. Aven det indirekta valet spelar, som vi funnit, en vida mera. betydande roll vid den svenska förstakammarorganisationen än vid (ten belgiska, i det att det ligger till grund för hela första kammaren, medan det gäller ondast en mindre del av den belgiska senaten (27 mot 83), vilken således i det stora hela väljes direkt. Däremot är valbarhetscensus åtskilligt högre i Belgien än i Sverige och påtrycker i förening med arvodeslösheten senaten sin stämpel på helt annat sätt än valbarhetscensus i Sverige, vilken dels (särskilt efter 1909) är betyd­ ligt lägre, dels (likaledes efter 1909) icke är förenad med arvodeslöshet. — I övrigt liknar det svenska tvåkammarsystemet det belgiska därutinnan, att proportiona- fismen införts till båda kamrarna. Valpliktens konservativa moment saknas där­ emot i Sverige. Till sist är beträffande Belgien att nämna, att dess representationsfråga fört- kriget — liksom Sveriges nu — befann sig i ett akut stadium. Sedan år 1913 arbetade eu rösträttskommission, tagen ur alla tre huvudpartierna och med uppgift att utreda frågan om kommunal och politisk rösträtt i hela dess vidd. Plural ­ valsystemet har som bekant varit utsatt för häftiga anfall och mot detsamma ha framförts dels idéen om »le suffrage universel pur et simple», dels idéen om eu intresse- eller klassvalsrepresentation i kommun eller stat (båda eller endera kammaren).

Som tredje undergrupp av de ekonomiskt bestämda senaterna uppställdes ovan sid. 8 sådana första kammare, som voro grundade på enkel census, alltså på eu census utan sådana ytterligare tillsatser som skatteklassval och graderad röst- skala. Här är !\ede> ländernas (förf. 1848, reviderad 1884. 1887. 189fl) ännu be­ Moder läte stående »första kammare» huvudbelägget.1) ätma. Den enkelt censushestämda senaten får sin valtekniska prägel genom att dess platser reserveras åt den del av medborgare, som befinna sig över en viss fixerad ekonomisk status. I Danmark tidigare, i Belgien och Sverige ännu kan visserligen i sin mån detsamma sägas vara fallet. I all synnerhet gäller detta om Belgien till följd av den höga valbarhetscensus. Men såväl klassvalet som pluralvalrätten får sin huvudkaraktär genom den olikhet i inflytandet på valresultatet de förläna åt olika väljaregrupper, icke genom uteslutande av somliga — i alla de tre nämnda tänderna medverkar därjämte proportionalvalet vid fördelningen. Den enkla census däremot utesluter vissa grupper och insläpper andra samt giver åt dessa, abstrakt taget, ett lika inflytande. ') Även vissa brittiska kolonistater hora hit: Sydaustralien, Tasmanien, Västaustralien och Kapst.it en; i den senare gäller emellertid samma valrätts- och valbarhetscensus till både senaten och underhuset. 14 Kungl. Mapis proposition Nr 358. Karaktärsskilluaden mellan särskilt Belgiens och Nederländernas överhus bliver emellertid vad de stora dragen angår och speciellt från den ekonomiska be- stämdhetens synpunkt icke så skarp. Ty i Nederländerna Jikasåväl som i Belgien ; - ja, i Nederländerna i än mera utpräglad grad — är själva den aktiva valrättens organisation, vad urväljarna beträffar, icke den sammansättningsfaktor, som giver forsta kammaren en annan ekonomisk karaktär än andra kammaren. Tvärtom, liksom pluralvalrätten i Belgien gäller för bägge kamrarna, så välja i Nederländerna alldeles samma" medborgare, som välja till andra kammaren, också ytterst till första kammaren (medelhög census). Liksom i Belgien är det även i Nederländerna icke någon högre valrätts-, utan en högre valbarhetscen.sus, som utgör det ekonomiska huvudinslaget i förstakammarbildningen. Till andra kammaren sammanfaller val­ barheten med valrätten, utom att åldersstrecket höjes från 25 till 30 år — samma förhöjning gäller för övrigt även senatsvalbarheten. Denna valbarhetscensus är nu icke alldeles ensamt bestämmande för valbar­ heten, i det att nämligen vissa i lagen av 12 augusti 1890 uppräknade högre civila och militära ämbetsmän äro utan vidare valbara. \ad så angår de närmare be­ stämmelserna rörande valbarhetscensus storlek, råder den olikheten mot motsvarande stadganden i Belgien, att ingen för hela landet fix förmögenhetsställning är stadgad såsom förutsättning för valbarhet; vad som i Belgien subsidiärt tillgripes, nämligen en relativ valbarhetscensus till uppnående av ett bestämt förhållande mellan antalet valbara och folkmängden, anlitas i Nederländerna såsom första och enda utväg till valbarhetscensus fastställande. Lagen är nämligen den, att i varje provins bör finnas en valbar på 1,500 invånare; under den teoretiska förutsättningen av lika förmögenhetsförhållanden i de båda staterna skulle denna relativa valbarhetscensus i Nederländerna vara Llägre än motsvarande i Belgien. 1 morsats till förhållandet där åtnjuter slutligen i Nederländerna icke blott andra utan även den första kam maren arvode. Om skillnaden mellan förstakammarvalrätten och andrakammarvalrätten i Nederländerna icke är av ekonomisk natur och sålunda betingelserna för den aktiva valrätten icke giva överhuset någon särprägel, så utövas emellertid den förstnämnda pa annat sätt än' den sistnämnda. Och därmed nå vi fram till den sammansätt- 1 ningsregel, som från annan synpunkt än den ekonomiska förlänar den nederländska första kammaren sin huvudbestämning och överhuvud präglar den på ett vida mera framträdande sätt än den högre valbarhetscensus. Såsom särskilt"utmärkande för den nederländska förstakammarorganisationen ter sig nämligen det stadgandet som vi sett i partiell tillämpning i Belgien — att den utses av de provinsiella representationerna, »provinsstaterna» (2 till 10 av varje). Att valrätten ytterst är densamma till båda kamrarna beror nu därpå, att provinsstaterna väljas av samma väljare som andra kammaren. Valperioden är för övrigt 6 år, med omval av hälften varf tredje. Tager man med alla karakteristika, hänför sig första kammarens olikhet med andra kammaren i Nederländerna till följande faktorer: mindre ledamotsantal (50 mot 100), längre valperiod (9 år mot 4). successiv rekrytering vart 3:djo år; före 1887 förnyades även andra kammaren successivt: vart annat år—jfr fort­ farande Belgien), indirekta val (genom provinsrepresentationerna) samt högre valbar lietscenäus. Den aktiva valrätten är däremot som nämnt ytterst densamma till båda kamrarna. Kanyl. Maj.tn proposition AV .'Kitt. IT, , Bot ur i provinsrepresentationernas egenskap av valorgan, som likhoton med framför allt, Sveriges törsta kammare ligger. Denna form av indirekta val är gemen­ sam för bada förstakammarorganisationerna 1). Eu annan likhet ligger vidare i före­ komsten av eu särskild census för valbarheten till första kammaren. Huvudolik- heten åter består däri, att det nederländska överhuset är grundat på samma röst­ rätt soin underhuset och alltså på lika sådan, medan Sveriges vilar på ekonomiskt, graderad rösträtt, samt däri att det förra i likhet med jämväl medkammaren väljes majoritärt, medan Sverige adopterat dubbelproportionahsmen. 1 detta sammanhang bör emellertid jämväl bemärkas, att den nederländska andra kammaren är mindre demokratiskt sammansatt än den svenska, då ju nämligen även den fortfarande är liksom den högre representationsavdelningen censusbestämd och den svenska andra kammaren däremot är baserad på allmän rösträtt. Den i är som vilande antagna grundlagsrevisionen i Nederländerna förvandla!' i samband med den allmänna rösträttens införande till andra kammaren, första kärn- maren till en rent demokratisk sådan, varom se nästföljande kapitel s. 21 f.

2. På allmän rösträtt vilande senater. De hittills behandlade senaterna grunda motsatsen mellan första och andra kammaren i högre eller lägre grad på »sociala» åtskillnader. Första kammaren kommer att i avsevärdare mån än den andra företräda en ekonomiskt avgränsad minoritet. På samma gång den därmed ansetts erhålla den sammansättning, som bäst lämpar sig för dess med hänsyn till reformtempot »moderativa» uppgift, kom­ mer den att framstå även såsom institut till hämmande av majoritetsväldet i mindre- talsgruppernas intresse. De tvåkammarsystem, till vilka vi nu övergå, hava principiellt lösgjorts från varje relation till »sociala» åtskillnader i ekonomisk mening. Första kammarens minoritetsrepresentativa karaktär i sagda mening är borteliminerad. Skillnaden mellan kamrarna skall åstadkommas genom andra moment, vilka icke hava med den ekonomiska ställningen att skaffa. Härav följer, att såväl valrätten som val­ barheten till ej blott den andra, utan åven till den (första kammaren göres »allmän» i betydelsen av eensusrösträttens negation 2). Karaktärsskillnaden sökes i ett annat »valsätt» till första än till andra kammaren (längre valperiod, eventuellt successiv i stället för total förnyelse, flermanskretsar i stället för enmanskretsar, indirekta val i stället för direkta, resp. val genom andra folkvalda organ, proportionalval i stället för majoritetsval) eller om man ansett sig böla modifiera även själva den aktiva valrätten (sålunda uppdela väljarna i sådana till första och sådana till andra)

') De Geers motivering i statsrådsanförandet den 5 januari 18G3 var denna: »Den för­ medling, valen komma att genom landstingen undergå, bitr bidraga att göra dem till ett uttryck av ett upplyst tänkesätt. Landstingsmannen kunna nämligen b ko antagas komma att utses med något huvudsakligt avseende å beiattningen att stundom vara elektorer till riksdagsmän, som efter långa mellantider ombytas, utan vid deras tillsättande måste tagas i betraktande de egenskaper, som berättiga till förlroendet att utöva beskattningsrätt och vården om länets gemensamma ange­ lägenheter. Den insikt, som vinnes genom deltagande i en om allmänna ärenden rådplägande för­ samling, måste vidare giva landstingsmannen en mera vidgad synkrets än som kan påräknas, vare sig hos omedelbart väljande menigheter eller hos elektorer, ui-edda endast för ett visst val.» — Landstingen »bilda länens naturliga och fullt berättigade aristokrati», säger han i en broschyr rörande representationsförändringen. !) Naturligtvis också arvode till båda kamrarna. IG Kung!. Maj ris proposition Nr 358. resp. valbarheten, uti sådana åtskillnader mellan första- och andra kammarvalrätten, som vila på så att säga »allmänmänskliga» förhållanden, t. ex. levnadsåldern. Vad som med hela överhusorganisationen .åsyftas, är endast att genom åstadkommande av en »temperamentsskillnad» från den nedre representationsavdelningen göra det skickat att fungera som en regulator på den ögonblickliga folkstämningen i den lugnare eftertankens intresse. Det är tydligt att kamrarnas folkliga ursprungslikhet på detta sätt blir starkare betonad än deras karaktärsskillnad, medan uti herrehusens och de ekono­ miskt bestämda senaternas tvåkammarsystem motsatsen i högre eller mindre mån äger rum. De stater, som här ifrågakomma, äro: Frankrike (sedan 1875). Portugal (sedan den republikanska författningens införande 1911, vallagen 1919), den ameri­ kanska unionens delstater , Förenta staterna, Schweiz, den australiska federationen, och sedan 1915 Danmark. Hit hör också den första kammare, som med det defi­ nitiva antagandet av det vilande grundlagsförslaget kommer att i Nederländerna införas. Det är karakteristiskt att med undantag av sistnämnda båda stater, son» ju helt nyligen företagit eller äro på väg att företaga övergången från census (klassval-) bestämd senat till den allmänna rösträttens, ävensom den säregna austra ­ liska kolonistaten, det är republikerna, som accepterat den rent demokratiska över­ hustypen. Vi skola efter varandra taga del av det karakteristiska i sammansättningen av de ifrågavarande senaterna. Vi börja med helstaterna för att sluta med iör- bundsstaterna, i vilka överhusfrågan befinner sig i ett tämligen annorledes läge än i helstaterna. •mkrikc Frankrikes senatsorganisation daterar sig från 1875, men med väsentlig om- ändring 1884. Den ännu gällande författningen av förstnämnda år införde en senat, som skilde sig från »deputeradekammaren* först och främst genom sedvanliga säregen­ skaper: mindre antal (800 mot deputeradekammarens ursprungligen 583. numera 602), flermansvalkretsar (departement) mot deputeradevalens enmansvalkretsar, längre valperiod (9 år mot 4) och successiv förnyelse (‘/s omväljes väl t tredje år)1), indi­ rekta val (varom mera strax här nedan) ävensom högre valbarhetsålder (40 år mot 25 år). Bägge kamrarna voro emellertid ytterst baserade på allmän rösträtt. Bägge skulle åtnjuta arvode. Samtliga dessa huvuddrag bestå ännu, även efter reformen 1884. Föränd­ ringen detta år avsåg det närmare omorganiserandet av det indirekta valsättet, i riktning av senatens ytterligare demokratisering och detta i tvenne avseenden: För det första gällde det det medgivande, högern vid 1875 års kompromiss erhållit och vilket bestod däri, att av senatens 300 medlemmar endast 225 utsågos för de nio åren av de röstberättigade genom deras valda elektorer, medan de återstående 75 voro oavsättliga livstidssenatorer, utsedda första gången av den konstituerande natio ­ nalförsamlingen, därpå av senaten själv vid varje inträffad ledighet. År 1884 sattes dessa 75 koopterade livstidssenatorer på avskrivning; alla de 300 väljas enligt nu­ varande bestämmelser på samma sätt. Det kan hava sitt intresse att anmärka, att regeringen vid reformtillfället egentligen önskat de inamovibla livstidssenatorernas utbyte mot på nio år (senatens valperiod) av nationalförsamlingen (= senaten + 1) Valkretsarna äro liksom hos oss delade i grupper, här tre. Kungl. Maj:ls proposition Nr 358. 17 depnteradekammnren) utsedde senatorer, samt att ett annat förslag gick ut på infö­ randet av kollation genom senaten liksom förut, men icke för livstid utan för nio år — alltså enahanda tanke, som den som nyligen, 1915, upptagits och realiserats i Danmark, varom mera nedan. Den andra förändringen 1884 avsåg elektorskollegiets sammansättning. Enligt 1875 års stadgande skulle i varje departement för val av departementets senatorer, bildas ett valkollegium, bestående, utom av departementets ombud i deputeradekam­ maren, av ledamöterna i departementets på allmän rösträtt vilande landsting, general­ rådet. ävensom i de likaledes på allmän rösträtt vilande arrondissementsråden (de lägre förvaltningsenheternas representation) i departementet samt därjämte av delegerade utsedda av de också på allmän rösträtt vilande kommunalråden (eonseils munici­ pal ux), en från varje råd.1) Det blev de sistnämnda, •kommunalrådsdelegerade, som till antalet dominerade i elektorskollegiet. Då nu emellertid stora och små kom­ muner besatte lika stor andel av elektorskollegiet (1 plats), betydde detta givetvis ett avgjort gynnande vid senatorsvalen av väljarne i de mindre kommunerna, lant- kommunerna och småstäderna, till förfång för dem i de större kommunerna, särskilt storstäderna. Den olikhet i »representationsrätt», som detta innebar, ville man genom reformen 1884 förminska. Det skedde genom stadgandet, att kommunal ­ råden i de skilda kommunerna icke längre som hittills skulle sända vardera en delegerad till elektorskollegiet, utan ett »lika antal ombud, beroende på kommunal­ rådets storlek, vilket i sin ordning rättar sig efter kommunens invånartal.*2) Einel-

*) Suppleanter utses ock. Eleklorsmandalet har en obligatorisk karaktär (böter vid ute­ blivande). 2) Somliga önskade att antalet delegerade skulle bero på de röslberältigndes antal, andra att samtliga inunieipalrådsmi dlemmur .-kulle vara med i valkollegiet undra .slutlig, n alt de dele­ gerade från kommunerna skulle väljas direkt av iuvånarne. De sladgade relationerna framgå av nedanstående båda tabeller: Ett kommunalråd av 10 medlemmar väljer 1 delegerad och 1 suppleant 12 » •j » 1 16 » » 3 » * 1 21 » 6 » 2 * 23 » 9 * 2 2> 27 » 12 7> » 3 * 30 15 » 3 * 32 » * 18 » 4 » 34 » * 21 » 4 * 36 o. flera » 24 » » 5 Paris 30 > 8

På en befolkning av — 500 inv. komma 10 kommnnalrådsmedlemmar 501 — 1,500 » » 12 » 1.501— 2,500 » » 16 » 2.501 — 3,500 » » 21 3,501 — 10,000 » 23 10.001— 30,000 » » 27 30.001— 40,000 » 30 * 40.001 — 50,000 » » 32 » 50.001 — 60,000 » » 34 60,001 och däröver » 36 t> Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 320 höft. (Bil. till nr 358.) 3 18 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. lertid kvarstår även efter den ifrågavarande reformen en viss numerisk olikställighet i representationsavseende mellan kommunerna, och allt fortfarande är det de större kommunerna som äro liandieapade. De speciella reglerna rörande relationen mellan kommunalrådets storlek och folkmängdenx) medföra nämligen eu dylik verkan. Dels är för det förra stadgat ett maximum (36 ledamöter), vilket ernås vid ett invånartal av 60,001 och kommunen får då sända 24 delegerade till elektorskol- legiet; sedan må kommunen vara huru stor som helst, dess kommunalråd växer ej mera och därmed ej heller dess andel av departementets valkollegium (Paris har dock 30 delegerade). Dels förökas vidare antalet kommunalrådsmedlemmar (från JO till 36) icke efter samma skala längs hela linjen, utan är progressionen raskare för de mindre kommunerna än för do större. Man kan sålunda fastslå, att till följd av elektorernas ojämna fördelning valrättens l khet. likheten i de valberätti- gades inflytande på valet, icke är till fullo förverkligad vid den franska senats- organisationen. Landsbygdens och de mindre städernas gynnande i detta hänseende utgöra ett konservativt inslag i densamma. Detta bidrager vid sidan om de ovan s. 16 angivna allmänna karaktärsskillnaderna att giva denna den allmänna rost­ ral tens övre kammare en mera modererad prägel i jämförelse med deputerade ­ kammaren. Ännu ett dylikt moderativt stadgande rörande den franska senatens organi­ sation är att nämna, och detta är dess absoluta oupplöslighet. Den republikanska författningen av 1875 har nämligen begränsat presidentens upplösningsrätt till att avse endast den för fyra år utsedda deputeradekammaren — varvid emellertid egendomligt nog senatens samtycke erfordras — medan den för nio år valda och successivt förnyade senaten icke kan upplösas. Till den närmare belysningen av denna anordning, vilken finner motstycken även i ett parbiittiska författningar och varit föremål för introduktionsförsök i Danmark, återkomma vi senare i kap. B s. 32 f. Det är till sist att uppmärksamma, att den franska senaten (sedan 1875) så till vida är att räkna till samma typ.som den svenska (sedan 1866) och den holländska (sedan 1848), som den är uppbyggd på de kommunala förbanden såsom valorgan. Men i motsats till förhållandet med de sistnämnda båda första kam­ rarna är det vid den franskas bildande primär-kommunernas representationer och icke landstingen som spela huvudrollen — i all synnerhet efter 1884 — och det är närmast i denna mening som den kommer att framstå såsom »kommunernas stora råd». Det danska regeringsförslaget av den 23 okt. 1912 anknöt till liknande idéer, då det ville organisera de 1908 demokratiserade »byraaden» och »sogne- raaden» såsom kreatioisorgan till landstinget 2). Liksom i Frankrike skulle valen vara indirekta och därtill liksom också i Frankrike icke allenast enkelt indirekta; de skulle t. o. m. bli i högre grad flerfaldigt indirekta än i Frankrike.1

1t Se noten å föregående sida. y Motiveringen fann man i allmänhet i den nära förbindelsen och släktskapen mellan den statliga och kommunala verksamheten och vidare särskilt i komnnmalrådsledamölernas speciella kvalifikation såsom förstnkamm-

Dot blev emellertid icke en kommunalvald första kammare, påminnande om IJunmark den franska, som Danmark omsider, genom 191,5 års författningsrevision, vars tyngd­ punkt just ligger i de förändrade bestämmelserna angående »landstingets» samman­ sättning, skaffade sig. Vilken gestaltning man gav åt det nya, rent demokratiska landstinget, skola vi nu övergå till att betrakta. Vi återfinna de vanliga karakteristika för första kammaren : mindre ledamots- antal (inalles 66 mot, 140), längre valperiod (8 är mot 4), successiv omsättning (partiella nyval vart 4:e år), indirekta val, högre valbarhetsälder (35 år mot 25) '), därjämte ock flermansvalkretsar. Därtill komma emellertid ännu ett par sammnnsättningsregler, som för det nya danska landstinget äro mera säregna: för det första de koopterade ledamöterna och för det andra förhöjningen av valrättsåldern — till vilka båda moment vi strax skola återkomma. Däremot kan man icke säga, att det proportionella valsättet, som vid landstingsvalen tillämpas-), förlänar den övre kammaren någon avgörande karaktärsskillnad gentemot den lägre; ty även vid valen till denna infördes genom reformen — såsom kompensation bland andra sådana för landstingets demokratise ­ ring —- en »ligelig Representation», eu sinnrik kombination av proportionell repre­ sentation med majoritetsval i enmanskretsar (»Tillaegsmandater»), vilken liksom pro­ portional valet avser att partierna skola företrädas efter sin styrka. Icke heller företer den danska landstingsorganisationen några territoriella ojämnheter i repre­ sentationsrätten sådan som den franska senatsolganisationen (ovan sid. 17 f.). De betydelsefullaste sammansättningsmomenten äro, såsom nämndes, de koop­ terade = de »landstingsvalda» och den förhöjda valrättsåldern. Av de 72 ledamöterna i landstinget äro endast 54 valda på vanligt sätt, av de röstägande genom indirekta val. De återstående 18 utses av landstinget självt (jfr ovan s. 16 om den franska senaten före 1884). Dessa »landstingsvalda» utgöra en ersättning för de forna »kongevalgte»; de äro emellertid 6 flora än dessa. Lik­ som för de allmänneliga valen till landstinget tillämpas även vid kooptationen av de 18 den proportionella valmetoden. Det dubbelt indirekta val, som sålunda ligger till grund för tillkomsten av en mindre del av landstinget, har tänkts skola vara ägnat att tjäna »stabiliteten» eller »kontinuiteten». Därvid bör uppmärksamhet fästas även å den detaljbestämmelsen i Låga om »de landstingsvalda», som åter­ finnes i grundlagen (§ 36), att de ifrågavarande 18 förstakammai ledamöterna skola utses »av en valförsamling bestående av de personer, som den dag nya val till landstinget utskrivas, äro medlemmar av tinget»; de avgående landstingsmannen deltaga alltså i detta val. och nyvalen ute i landet äro utan betydelse för detsamma. Med denna anordning ville man, enligt vederbörande landstingsutskotts utlåtande, »tillvejebringe o g styrke en blivende Förbindelse mellem det afgaaede og det for- nyede Landsting», alltså befordra kontinuiteten. Det är att tillägga, att för de landstingsvalde icke gäller regeln om den successiva förnyelsen; de omväljas tvärtom totaliter vart 8:e år. Valbarheten är icke inskränkt genom något bostadsband (jfr denna sida not. 1). * 2

*) Valbarheten till landstinget galler för övrigt (med undantag för de »landdingsvalda> — se nedan) liksom förut endast i valkretsen, till lölkelinget däremot över hela landet — rakt motsatt de svenska förhållandena således. 2) Doek icke på Bornholm och Färöarna, vilka i motsats till de 5 övriga flermansvalkretsarna hava vardera endast en landstingsman. 20 Kungi. Maj:ts propos tion -Nr 358. Betraktades tillsatsen vid reformen 1915 av stadgandet om de landstings­ val såsom en demokratiseringen .modifierande faktor, så gällde det i än högre grad om dni förhöjd t vnlr dtsåld>rn. Om också »allmän» röstrält råder till lands­ tinget likaväl som till folketinget. så inträder rösträttens utövning i det förra fallet först vid 35 års ålder, medan till folketinget röstas redan vid 25 år (jfr ovan sid. 10 om Belgiens senat, ävensom Adelswärds motion i andra kammaren 1907). Denna bestämmelse far betraktas såsom det nya danska landstingets huvudkarakteristikon; landstinget skall framstå såsom ett »de äldres ting». Man får en föreställning om dess numeriska verkan på väljarekåren, då man av den officiella statistiken (folklikt). 1911) finner siffran 400,158 för de tio manliga och kvinnliga åldersklasser i det egentliga Danmark, som ligga mellan uppnådda 25 och 35 är; hela Danmarks folk­ mängd över 25 år utgjorde 1,352,710. Det anmärktes för övrigt under reform­ debatten i Danmark, att det nya landstinget i själva verket bleve icke blott de äldres utan jämväl de giftes kammare (ett »hemmens ting» kallades det också). detta, trots frånvaron av någon dylik sammansättningsregel J), till följd av det gifta civilståndets talrikare frekvens bland de äldre. Utom dessa nu beskrivna stadganden rörande sammansättningen av den övre kammaren i Danmark framträder ännu ett 1915 nytillkommet organisationsmoment med krav på särskild uppmärksamhet. Det rör kammarens ställning till upplöminus- insiitutet. Vi hava ovan sid. 18 funnit, hurusom i Frankrike gentemot deputerade­ kammarens upplöslighet stod senatens oupplöslighet ). Samma anordning önskades på högersidan under förarbetet till den danska författningsrevisionen, och detta i syfte att göra det nya landstinget mera »stabilt». Omsider blevo också i den nya grundlagen införda vissa bestämmelser angående landstingets oupplöslighet. Men denna kom att bliva endast ett ganska ofullständigt motstycke till den franska före­ bilden. Oupplösligheten blev nämligen icke absolut, utan endast relativ; den blev regel, men med ingalunda betydelselösa undantag. I tvenne fall kan nämligen lands ­ tinget upplösas; vid grundlagsförändringar (i enlighet med den nya grundlagens § 93: bägge tingen upplösas mellan det preliminära och det definitiva riksdagsbeslutet) samt vid ett itererat motsättningsförhållande mellan tingen beträffande en lagstift­ ningsfråga. Upplösningsinstitutet framträder sålunda här som ett medel till lösande eller hävande av konflikter mellan kamrarna. Då ett särskilt kapitel av denna undersökning kommer att ägnas åt dessa medel, synes det lämpligt att till detta spara redogörelsen för de närmare stadgandena angående landstingsupplösning i detta fall (nedan sid. 48 —49). Här må endast tilläggas, att med en dylik blott relativ oupp- lö-lighet tydligen det åtrådda syltemålet, ett stabilare överhus, endast i starkt reducerad grad kan sägas vara uppnått. Innan vi lämna Danmark, må för fullständighetens skull erinras därom, att den kvinnliga politiska rösträtt, som infördes genom 1915 års författningsrevision, gäller landstinget ej mindre än folketinget. Vi vända oss så till den tredje helstaten i Europa med rent demokratiskt Portugal, överhus, nämligen republiken Portugal (förf. 1911, vallag 1913).

9 Jfr däremot den franska direklorialförfiitlningen 1795. enligt vilken för valbarhet till den övre kammaren, »de gamles råd», fordrades ej blott 40 års ålder (gentemot Ö0 år lör »de fem­ hundrades råd» , ulan också gift civilstånd. s) Detsamma återfinnes för övrigt även i ett par engelska kolonistater, Tasmanien och Västaustralien. Kunyl. Maj:ts -proposition Nr 358. 21 Här äro de karaktärsski'jande momenten tämligen nednivellerande. Senaten till storleken mindre än deputeradekammaren — vädjas för längre period än denna (Ii år mot 3), förnyas successivt (J/4 vart 3:e år), och valbarlietsäldern iir tio år högre (.15 år mot 25). Den viktigaste skillnaden utgöres emellertid av val­ sättet, i det att visserligen båda kamrarna utses direkt i motsats till vad förhål­ landet, som vi funnit, är i Frankrike, men den övre med tillämpande av eu mino- ritetsrepresentativ metod, den nedre enligt majoritetsvalets regler; i samband där­ med står motsatsen mellan flermans- och enmansvalkretsar. Senatens medlemmar äro nämligen fördelade på tremansvalkretsar, men har varje väljare att på sin röstsedel upptaga endast två namn, varigenom åt minoriteten skall tillförsäkras det ena mandatet (vote limité). Det framgår emellertid, att ursprungslikhoten mellan de båda kamrarna i Portugal är tämligen starkt utpräglad. Tdl sist återstår bland icke-förbundsstater att ytterst på vänstra flygeln omnämna den nnrdunvvika"ska unionens drlsiafer. Här finna vi i det hela taget valrätt och valsätt till den övre kammaren (senaten) i avsevärd grad närma sig samma institut i fråga om den nedre (representanternas hus). Skillnaden ligger uteslutande i det mindre ledamotsantalet (och i samband därmed större valkretsar), i somliga stater längre valperiod för senaten och därjämte i några stater partiell eller successiv förnyelse för densamma, därtill högre valbarhetsålder. Tdl dessa i de behandlade helstaterna bestående rent demokratiska överhus kommer väl sannolikt inom kort — med det slutliga bifallet till de i år (1917) såsom vilande antagna grundlagsförändringarna — att fogas en tredje, nämligen Nederlän­ den neder.'Smiska, första kammaren. 1 Nederländerna har censusrösträtten till den derna. nedre kammaren hållit sig tills dato. Då man nu är i färd med att ersätta den med den allmänna rösträtten, tager man steget ut till att avse uppnåendet av samma basis även för den övre. Eftersom denna allt fortfarande skall utses av provinsialstaterna, åvägabringas denna första kammarens demokratisering genom in­ förandet av allmän och lika rösträtt även till dessa, liksom för övrigt även röst­ rätten till primärkommunernas representativa församling blir av dylik art. Provins­ staternas egen valperiod förkortas från sex år till densamma som andra kammarens, nämligen fyra, och deras tidigare successiva förnyelse ersättes (av hänsyn till pro- portionalismen — so nedan) med total. Jämväl upphäves den för valbarhet till överhuset stadgade census. Med allt detta förenar man slutligen också den kvinn­ liga, icke blott kommunala utan även politiska, rösträtten, men visserligen sker detta på ett tillsvidare ineffektivt sätt. i det, att vederbörande paragrafer i grund­ lagsförslaget icke omedelbart tillerkänna kvinnorna rösträtt, utan endast hänvisa till en kommande lagstiftning, varvid emellertid göres det uttryckliga förbehållet att en sådan icke får införa några censitära uteslutningsgrunder; så till vida skall således den blivande kvinnliga rösträtten bliva »allmän > i samma måtto som männens. Emellertid ingå i den nederländska representationsreformen jämväl ett par särskilda modifierande moment. Hit är att räkna för det första införandet av den proportionella valmetoden vid val av såväl andra kammaren som av de första kammaren allt fortfarande kreerande provinsialstaterna; avsikten är att även dessa sena res val av förstakammarledamöterna skall försiggå med tillämpande av samma valsätt. Därmed kommer att till de båda dubbelpioportionalistiska tvåkammar- systemen, europeisk statsrätt hittills har att uppvisa, det belgiska (1899) och det 22 Kungl. Maj:ts proposition Nr.358. svenska (1909), läggas ett tredje. För det andra finner man även den obligatoriska valrätten, valplikten stadgad åtminstone vid andrakammarvalen. Den framställes som ett komplement till proportional valet, i det att den skall befordra det verkliga avspeglandet av väljarkåren uti valresultatet. Vad som sålunda kommer att skilja den rent demokratiska första kammaren i Nederländerna från sidokammaren blir detta: mindre ledamotsantal, längre val­ period, (väl fortfarande) successiv förnyelse, indirekta val genom provinsrepresenta- tiouerna.

De återstående av de å sid. 16 uppräknade staterna med rent demokratiska överbus äro icke såsom Frankrike, Portugal. Danmark och de amerikanska staterna ävensom Nederländerna helstater, utan förbund sstater. Såsom å anförda sida nämndes, äro tvåkammarsystemets förutsättningar i dessa stater av en särskild beskaffenhet. Folkrepresentationens dualism betingas nämligen av statens egen natur av samman­ satt stat. De båda kamrarnas särprägel beror på denna, i det att den ena kam ­ maren (den övre) avspeglar statsmångfalden, den andra (den nedre) det enhetliga folket. I den förra göra sig sålunda delstaterna gällande såsom jämbördiga fak ­ torer; den lilla staten är företiädd av samma antal medlemmar som den stora. Till den senare däremot väljas representanter efter folkmängden som fördelnings- norm; de större staternas folk dominera sålunda. Tvåkammarsystemet blir på så sätt en kompromiss mellan de större och de mindre staternas motsatta anspråk. Detta hindrar naturligtvis icke att även den sedvanliga motiveringen för tvåkammar­ systemet har varit av betydelse vid dess införande. I Amerika särskilt var detta i hög grad fallet, mindre i de båda andra av de här ifrågakommande tre förbunds- staterna. Innan vi nu i korthet redogöra för de demokratiska senaternas sammansätt ­ ning i Förenta staterna, Schweiz och den australiska federationen, må beträffande dem alla förutskickas den anmärkningen, att det demokratiska kravet på individuell likhet i representationsrätt rent principiellt är genom de stora och små staternas lika representation underkänd. Medborgaren i en mindre delstat har tydligtvis ett större individuellt valinflytande än medborgaren i en större delstat. Detta blir en nödvändig följd av senatens uppbyggande på statsmångfalden. Emellertid bör be­ märkas, att de politiska följderna härav alldeles icke bliva desamma som av den likaledes ojämna platsfördelningen i Frankrike, då ju nämligen i denna senare stat olikheten innebär ett relativt tillbakasättande icke av större departement för mindre, utan av storkommunerna med deras politiskt radikalare befolkninasmajoi itet Senaten i den nordamerikanska unionen (förf. 1787) utgöres av två med­ lemmar från varje stat — den blir på så sätt ett ovanligt fåtaligt överhus — valda för en period av sex år, med successiv förnyelse sålunda, att /., avgår vartannat år. Därvid är sörjt för att icke samma stats båda senatorer omväljas samtidigt. Valbarheten är knuten vid en högre ålder än medkammarens, »representanternas hus» (SO år mot 25) och en längre tids amerikanskt medborgarskap (nio års mot sju). Ursprungligen förrättades valet av varje stats senatorer genom statens lag­ stiftande församling (gemensam votering, om de båda kamrarna ej kommo överens). Emellertid gick utvecklingen omsider därhän, att detta indirekta valsätt endast till skenet blev ett sådant. Vid val av medlemmar till statslegislaturen avfordrades kandidaterna ett tillkännagivande angående den person, på vilken de komme att Kung!. Miij.ts proposition Nr 858. 23 rösta till unionssenator. Valet till unionssenaten var därför redan genom utfallet av valen till statslegislaturen så gott som avgjort, ocli själva omröstningen i den sistnämnda hade endast en rent formell betydelse. Genom en författningsändring av år 1913 har man dragit den legislativa konsekvensen av denna praxis. Det in­ direkta valsättet är numera även formellt upphävt, och statens båda senatorer utses av det röstberättigade folket direkt. Väljare äro desamma som de som välja till representanternas hus. Den Schweiziska övre kammaren (förf. 1874) påminner, såsom redan av det Sehweit föregående framgår, om sin amerikanska kollega. »Ständerrådet» (den nedre kam­ maren kallas »nationalrådet») består av två ombud för varje kanton. Varken be­ träffande valperiod eller valsätt finnas några riksbestämmelser, utan är regleringen av allt, detta överlåten åt de skilda kantonernas särskilda lagstiftning. Resultatet blir att medlemmarna i de flesta kantonerna väljas för ett år, men i några för ända till tre år, samt att såsom valkorporationen fungerar i vissa kantoner den lag­ stiftande församlingen, »stora rådet», i andra åter det röstberättigade folket självt. Karaktärsskillnaden mot den nedre kammaren, nationalrådet, viiket väljes för tre år genom direkia folkval, kommer att hänföra sig allenast till ständerrådets mindre antal ledamöter samt dessas fördelning på befolkningen icke efter numeriska likhets­ synpunkter, utan efter den kantonala jämställdhetens. Återstår sä den au-trali ka fe h t unionens (förf. 1900) övre kammare (House Australien of the States eller States Assembly). Den räknar sex medlemmar från var och en av de sex delstaterna, direkt valda av de (såväl manliga som kvinnliga) med­ borgare, vilka åtnjuta rösträtt, det är av samma väljare som den nedre kammaren. Valperioden är sex år (underhusets tre år) och förnyelsen successiv ('/2 avgår vart tredje år). Från medkammaren skiljer sig överhuset endast genom sitt mindre antal, ledamotsfördelningen och den successiva förnyelsen.

Kasta vi nu blicken tillbaka på hela denna rad av förstakammartyper vi i det föregående låt t passera förbi oss. finna vi dem ordnade i en tämligen fortlöpande utvecklingsserie från höger till vänster. Ytterst på den högra flygeln finna vi de ärftliga herrehusen, vilka småningom övergå i de av statschefen på livstid utnämnda. Så följa hybriderna av på en gång livstidsutnämnda och klassvalda överhus och därpå de uteslutande på väljarnes fördelning i skatteklasser baserade valda sena­ terna. Dessa räcka handen till de på graderad röstskala och de på enkel census vilande överhusen. Såsom sista huvudled i kedjan finna vi de rent demokratiska senaterna, uppbyggda på den allmänna rösträttens grund, men sinsemellan före­ teende olika grader av moderation, från — bland helstaterna - Frankrikes kom- munalvalda senat och Danmarks den mognade ålderns proportionalistiskt valda ting genom Nederländernas provinsvalda och Portugals ofullkomligt proportionalistiska första kammare ut till de amerikanska delstaternas med underhusen tillnärmelsevis tvillingfödda överhus. Fortsätta vi utöver tvåkammarsystemens gränser, nå vi fram till det norska systemet, där den övre kammaren liksom byggts in i ett enkammar- system, och slutligen till den rena monistiska representationsformen. 24 Kutig!. Maj:ts proposition Nr 358.

B. Tillämpningar pa den svenska första kammaren av utländska sammansättningsnormer.

Den föregående framställningen har givit en kort systematisk översikt över de moderna överhusorganisationerna. Såsom en avslutning på denna del av före­ varande utredning skola här tillfugas några anmärkningar beträffande de impulser, som ett dylikt studium kan anses giva med hänsyn till eventuella förändringar av vår egen förstakammarorganisation. Det behöver knappa-t påpekas, att des-a an­ märkningar äro av en alldeles teoretisk natur, så till vida som de icke giva ut­ tryck åt några hos utredningens författare förefintliga politiska reformönskningar — vilka nämligen i så fall skulle peka i mot varandra alldeles stridiga riktningar. Vad som här avses är endast att rent abstrakte och tankeexperimentelit peka på de möjligheter, sum den komparativa statsrätten anvisar. På sina ställen tages där­ jämte hänsyn till tendenser, som i det politiska meningsutbytet gjort sig gällande; liksom också motiveringen och kritiken rörande vissa institut i korthet omnämnas. Följa vi den indelning av de moderna överhusen, som genomgår vår tidigare framställning, så möta vi på ena flygeln de s. k. herrehusen. I fråga om svenska ändringsmöjligheter spela de uppenbarligen ingen roll. Detta gäller emellertid icke fullständigt om de övergångsformer, som Spartiens och det forna Ry-slands (och i sin mån Badens och Elsa-s-Loth ringens) första kammare förete. Här framträder nämligen, såsom vi funnit, i partiell tillämpning en idé, som, enligt vad vi tidigare påpekat, på senare tid inom somliga kretsar med förkärlek omhuldats, nämligen den om intresse- eller klassvalet (korporationsvalet), närmast yr.\es!.lassvalet såsom första kammarens lämpliga grundval. Idéen ifråga utgör å vissa håll allenast ett moment i uppfattningen av folk- representatiunen över huvud såsom ett gruppintressenas organ Fn sådan totalåskåd­ ning underkänner de samfällda valens rationalitet och fordrar — åtminstone i mån som samhället uppnår en färdigbildad och klar klassindelning — hela riksdagens kasserande på klassvalens grund; tsardömets riksdag erbjuder ett belägg i den rikt­ ningen. A andra håll möter man emellertid en uppfattning, vilken reserverar klass ­ valen till den övre kammaren allenast och låter de samfällda valen för den nedre kammaren bestå. Det händer för övrigt också, att denna lösning accepteras så-om en provisorisk halvmesyr av den här ovan förstnämnda uppfattningens företrädare. Enligt denna lösning av tvåkammarproblemet skulle sålunda åt första kammaren förlänas en intresserepresentaiiv karaktär, den skall företräda det efter arbetsför­ delningens och andra synpunkter »organiskt» differentierade folket — i motsats till den på samfällda val vilande nedre kammaren, däri folkets enhetlighet kommer till uttryck, om också facetterad i skilda politiska idéutstrålningar. Första kammaren blir en »socialpolitisk» motvikt mot den partipolitiska andra. Det är den fortgående radikala demokratiseringen av valrätten till under­ huset, som blåst liv i strävandena i omförmälda riktning. Detta förhållande med­ för, att det tydligen närmast varit m/nonVe^intressena, vilkas skyddande legat be- främjarne av klassvalet till första kammaren om hjärtat. Omvårdnaden om dem har ju också sedan gammalt — redan av Montesquieu — ansetts höra till över- Kung!. Maj:ts proposition AV ii5*. 25 husets speciella uppgifter, och det är förståeligt att denna motivering för tvåkammar- systemet i påfallande grad för-tärkts i den mån majoritetsmakten vid andrakam- marvalen genom den allmiinna rösträtten ui präglats. Från en annan synpunkt karakteriseras den genom klassvalet intresserepre- sentativt organiserade första kammaren såsom en »sate,, önskagens» kammare, så­ som eu »expert»-kammare. Genom denna form f«»r första kammarens bildande skulle sålunda åt representationen tillförsäkras den fackliga insikt och erfarenhet på skilda områden, som för lagstiftningsarbetet måste vara av så utomordentlig betydelse. I första kammaren skulle med visshet vara att påräkna det nödiga korrektivet mot den eventuella frånvaron i andra kammaren på ett eller annat område av dylik kvalificerad förfarenhet. Med hänsyn härtill pläga somliga förslagsställare kräva icke blott de olika näringsgrenarnas företrädande i första kammaren utan också vissa statsinstitutioners eller därmed jämförliga inrättningars representerande för att på så sätt låta även den speciella statsadministrativa eller kulturella sakkunskapen komma första kammaren till godo. Såsom exempel på det praktiskt politiska framträdandet i senare tid av idéen om en klassvald första kammare må, utom Badens författningsrevision 1 '.>04 och Elsass-Lothringens 1911 framhållas, hurusom i Belgien denna tanke spelade en be­ tydande roll under förarbetet till 1893 års författningsrevision, vilken ju resulterade i. en »allmän», ehuru olika rösträtt; flera förslag av dylikt innehåll sågo dagen. Aven i det akuta stadium, till vilket rösträttsfrågan hade nått före världskriget, under vilket kravet på den »rena» allmänna rösträtten med energi gjorde sig gällande, framträdde idéen om intresserepresentationen såsom specialkarakteristikon för senaten såsom en möjlighet, med vilken den tidigare (s. 13) omnämnda parlamentariska kommissionen hade att räkna. I Sachsen hava vidare under dess senare reform- historia (rösträttsreformen 1909) både politiska partier och politiska skriftställare tagit till orda för yrkesintressenas representation i herrehuset. Likaledes i Österrike under förhistorien till dess valrättsreform 1907. Här blev resultatet en av Abgeordnetenhaus den 13 november 1906 antagen resolution av denna lydelse: »Den kejserliga kungliga regeringen uppfordras att efter valreformens fullbordande i be­ traktande av den omständigheten, att bredvid ett ur allmänna val utgånget repre­ sentanthus ett herrehus i dess nuvarande sammansättning vore en monstrositet, framlägga ett lagförslag, vilket har till föremål omvandlandet av det nuvarande herrehuset till ett genom val ur yrkesorganisationerna sammansatt ständerhus.» 1 Sachsen och Österrike voro emellertid de bestående första kamrarna »herre­ hus». I Belgien däremot består en censusbestämd senat. Enahanda var förhållan­ det i Danmark före 1915. Också här var under förhistorien till den senaste för­ fattningsrevisionen intresserepresentationen på programmet Den var högerns önske­ mål med hänsyn till landsstingsreformen. Det politiska läget var emellertid sådant, att det icke befanns möjligt att få tanken i sin renhet förverkligad. Redan från början hade man klart för sig, att det rent och uteslutande korporativt sam ­ mansatta landstinget, om också idealet, fick i aktionsprogrammen lämna plats för någon slags kompromiss. Det kan måhända hava sitt intresse att till belysning omnämna innebörden i ett dylikt danskt kompromissförslag, i vilket olika grundsatser kombinerades, allt under det man sökte få med så mycket av intressepresentation, som kunde synas hava någon som helst utsikt till genomförbarhet. Vi välja den första mera bety- Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 320 haft. (Bil. till nr 358) 4 26 Kunjl. Maj ds proposition AV 358. dande skisseringen av högerpartiets revisionsprogram efter att regeringsproposi­ tionen av den 2-5 oktober 1912 blivit framlagd: det den 22 december 1912 offentlig­ gjorda uttalandet om »de konservative Gruppers Stiliing til Forfatningssagen». Vid sidan om de genom samfällda val utsedda landstingsmedlemmarna (valrätt: 40 år och statsskatt, indirekta val) — det rent och uteslutande korporativa landstinget är alltså uppgivet — skulle nämligen finnas för det första representanter för kyrkan och de högre läroanstalterna, för hälsovården, domstolarna samt här och flotta (den statsadministrativa sakkunskapen). Dessa borde enligt förs'aget utnämnas av konungen, dels efter hans fria skön, dels efter förslag av vederbörande institution. För det andra skulle »Erhvervsinteresserne» vara företrädda; de specificerades såsom: jord­ bruk (med skogs- och trädgårdsskötsel), hantverk och industri, handel och omsätt­ ning, sjöfart och fiske. Med hänsyn till denna representations åvägabringande för­ klarades tvenne alternativ tänkbara: val genom »hela landet omfattande huvud­ organisationer av självständiga (märk begränsningen!) näringsidkare» eller val direkt av »de självständiga näringsidkarna, organiserade som en särskild väljarekår». Förespråkare för en dylik fackrepresentativ övre kammare finner man för övrigt även i Frankrike, i England, i Tyskland och icke minst i Sverige (Liljeqvist, Kjellén, Reuterskiöld). Här ma bland annat fästas uppmärksamheten på en nyligen av professor Reuterskiöld i extrahäfte av Statsvetenskaplig Tidskrift offentliggjord uppsats om »Förstakammarfrågan och kommunalrösträtten». Icke blott på höger- håll utan även inom socialdemokratiska kretsar hava förslag i dylik riktning fram­ kommit. Så bland annat både i Danmark och i Sverige (se t. ex. den socialdemokratiska tidskriften Tiden, 1915 nr 1 — 3). Men visserligen är härvid att märka den ytterst viktiga skillnaden, att i senare fallet förstakammarvetot tänkts såsom blott suspensiv!. Vad beträffar olika organisationsmöjligheter, har det redan tidigare påpekats, att klassrepresentanterna kunna tänkas utsedda antingen genom hela det korporativt organiserade folket eller genom olika yrkesgrenars fackorgan. Vidare kan man också tänka sig antingen en allsidig intressepresentation (omfattande bland annat både arbetsgivare och arbetare) eller en blott partiell sådan vilken, i likhet med det ovan omnämnda danska förslaget, blott företrädde vissa högre grupper (jfr det ovannämnda danska uttrycket »självständiga» näringsidkare). Slutligen fästes ånyo uppmärksamheten på alternativet: helt första kammaren intressevald eller blott en del; det senare kan också komma att uttryckas så: fackmässiga tillsatser till eu i övrigt på annat sätt utsedd första kammare. Mot idéen om den intresserepresentativa senaten — vars införande i Sverige såsom helhetsgrund för senaten skulle beteckna en fullständig omstöpning av hela första kammarens karaktär — har åtskillig kritik blivit framställd. Frånsett de principiella invändningarna, dels att det gemensamma yrket trots allt icke nödvän­ digtvis förenar sina utövare till samma egennyttiga önskningar i alla politiska frågor, dels att vederbörande grupprepresentant icke kommer att känna sig såsom »hela folkets», det är statsintressets företrädare, utan som enskilda klassintressens vårdare, har särskilt framhållits den utomordentliga svårigheten att fixera själva grupperna och mellan dem på ett tillfredsställande och varaktigt sätt fördela representant- mandaten, i all synnerhet som det knappast kan anses överensstämma med tanke ­ gångens »organiska» karaktär att platserna skulle utportioneras efter rent siffer­ mässiga normer. Det har medgivits, att saken bleve mindre vansklig vid en ord­ ning med blott suspensiv! veto, enär i sådant fall platserna icke bleve av samma Klint7 /. Muj ts proposition Nr HUS. 27 effektiva värde för eu grupp som ifall deri infressevalda kammaren vore en med den andra jämställd faktor vid det definitiva beslutfattandet. — Utan att under­ känna associationsväsendets och sakkunskapens utomordentliga betydelse vid offent­ liga angelägenheters handläggning och beslut därom, vill kritiken att deras nöd­ vändiga inflytande skall pa annat »ätt tillbörligen organiseras än genom upplåtande åt dem av folkrepresentationens ena avdelning. Den hänvisar först och främst till intresseorganisationernas medverkan vid förvaltningen, bland annat också till organi­ serandet av fackliga »råd» till statsadministrationens tjänst. Vad åter beträffar lagstiftningen, tilldelas organisationerna ju redan nu en avsevärd roll å ett tidigare stadium, i det att de anmodas att uttala sig vid nya lagars förberedande; själva framställa de petitioner och förslag, och därtill kommer det stadigvarande och även fackmässigt tillgodo edda kommittéväsendet. Vissa teoretici hava velat gå än längre i denna riktning genom att t. ex. i riksdagen införa deputerade ur yrkeskorpora- tionerna att där föra de fackliga intressenas talan utan att dock få deltaga i om­ röstningarna, eller genom att upprätta en stor yrkesrepresentativ lagstiftningskom- mission med konsultativ befogenhet *). Vi hava ovan uppehållit oss vid de anvisningar, vartill studiet av närmast Spaniens, det forna Rysslands, ävensom Badens och Elsass-Lothringens överhus givit impuls. Det har därvid närmast gällt yrkes-klassvalet, om också jämväl i kombina ­ tion med andra (även andra klassvals-)möjligheter. Rumäniens och det äldre danska systemets övre kamrar giva exempel på det mer eller mindre rena ska'lekt‘Ssralets tillämpande vid första kammarens sammansättning (2 klasser). En analog svensk anordning vore t. ex. att — förutsatt att landstingen bibehållas såsom valorgan — halva landstinget utsåges av de kommunalt röstberättigade med en beskattningsbar inkomst utöver visst belopp, den andra hälften av de kommunalt röstberättigade med lägre inkomst. På enahanda sätt kan naturligtvis ett skatteklassvalsystem tänkas anordnat även vid en sådan valordning, vid vilken första kammaren utses antingen genom särskilt valda valkorporationer eller direkt av det i skatteklasser uppdelade folket. Kombinationer mellan yrkes- och skatteklassval kunna tydligen också kon­ strueras. Om vi så lämna de partiellt eller totalt klassvalda överhusen, möta vi så­ som nästa grupp i serien de på < ko 'ionii.sk giadrrad rösträtt vilande första kam ­ rarna. Hit höra Sveriges egen samt Belgiens. Sin motivering vill denna gradering söka i samma tankegång som den, som ligger bakom kravet på en politisk census överhuvud (därmed för övrigt också i sin män för det nyss omnämnda skatteklass- valet). En dylik »plural val rätt» bereder större inflytande åt de högre samhällsklasserna, och detta finner sitt berättigande dels i deras mera betydande politiska insikt och i deras större moderation, dels också i dessa mindretalsklassers behov av författ- ningsmässigt skydd — allt i överensstämelse med förstakammarinstitutionens be­ stämmelse enligt gängse teori. I föregående kapitel hava skiljaktigheterna mellan den svenska och den

') Deri betydande tyske statsrältslärde JelHnek räknnr med möjligheten av en framlida ordning med elt inlressoiiljainnande cenlral|>arlament såsom nu, lian därjämte ock »specialparla- menl» för de särskilda grenarna av lagstiftningen, slående i direkt kontakt med regeringen — om blott konsultuliva eller medbesluluude nämner lian ej 28 Kunrjl. Alaj:ts proposition Nr 358. belgiska förstakammarorganisationen blivit uppvisade. Eu reform av den svenska första kammaren till större likhet med den belgiska skulle, vad själva valrätten beträffar, innebära en reducering av den kommunala röstskalan, i vad den avser landstingsvalen, frän 40 rösters maximum till 3 å 4 rösters maximum; eventuellt därjämte också en omläggning av själva graderingen med tillsats jämväl av andra normer än census, nämligen betingelser rörande ålder, civilstånd eller bildning, eventuellt också med tillsats av annan census än den vanliga summariska inkomst- census, t. ex. hänförande sig till bostadsförhållanden, fastighet, ränta på småkapital. För att kammaren skulle anses demokratiserad till sin sammansättning, vore emeller­ tid denna ^gradering tydligen att anlägga så, att icke den ekonomiskt starkare flerröstarminoriteten komme att utöva för stort inflytande i jämförelse med den ekonomiskt svagare enröstarmajoriteten. Avgörande för en »belgisk» röstskalas karaktär är just förhållandet mellan flerröstamas och enröstarnas sammanlagda röstetal. I Belgien dominera de hirra. De belgiska siffrorna för senatsvalen (de översta siffrorna) respektive representationsvalen (de nedersta) ställde sig nämligen 1912 — 1913 så, att ^ 00*094 tröstare stodo mot flerröstare, vilka senare

tillsammans förfogade över j'^Qg’gg!? röster; procent av väljarna hade således

OA blott omkring ^ procent av rösterna. Ett ungerskt regeringsförslag från år 1908 beräknades giva ett liknande resultat: 1,534,443 enröstare mot 1,084,058 flerröstare med 2,385,9<)7 röster. I regel har också pluralvalrättens syfte varit att åt de »ledande» samhällselementen förläna ett avgörande inflytande Naturligtvis kan dock pluralvalrätten också gestaltas så, att flerröstarmino- ritetens sammanlagda röster komma i minoritet gentemot enröstarmajoritetens. Det sker, vad nu censusgraderingen beträffar, därigenom att census för ti 11 äggsröstens förvärvande sättes höij och flerröstarminoriteten sålunda bliver synnerligen liten. Jfr t. ex. W. T. Lundgrens motion i A. K. 1902, enligt vilken bl. a. dubbelröst skulle givas åt person med 3,000 kronors årsinkomst. En »beluisk» omgradeiing av dylik från den konkreta belgiska graderingens avvikande effekt, skulle tydligen beteckna en demokratisering av större mått än en gradering, som gav röstminoriteten åt en­ röstarna. — Tydligen är en belgisk gradering av rösträtten till första kammaren tänkbar även med undanskjutande av landstingen såsom valorgan. Över huvud är det uppenbart, att en ekonomisk omgradering efter belgiskt mönster skulle kräva avsevärda förundersökningar i syfte att utröna de olika gra- deringsmöjligheternas verkningar. Invändningarna mot den ekonomiska graderingen behöva här icke vidröras. De sammanfälla i det hela med invändningarna mot cen- susbestämda första kamrar över huvud. — Till den icke-ekonomiska graderingen, den uteslutande på sådana faktorer som ålder, civilstånd eller bildning" uppbyggda graderingen, återkomma vi senare i detta kapitel.

Den tredje arten av ekonomiskt bestämda överhus är, såsom i den systema ­ tiska redogörelsen nämnts, »ten e^kla cmsmsenatm och representeras av Nederlän­ dernas första kammare. Vi hava sett att organisationsolikheten i jämförelse med Sveriges överhus ligger framför allt däri, att Nederländernas första kammare yt­ terst vilar på lika rösträtt och därtill samma rösträtt som till andra kammaren, Kumjl. Ålaj:t* proposition Nr .'J58. 29 medan däremot den svenska är grundad på olika och även i övrigt på annat sätt än den till nedre kammaren bestämd rösträtt. Riktningen av en förstakammarre- form hos oss efter nederländskt direktiv är därmed angiven: själva röstskal ans slo­ pande vid landstingsmannavalen, till vilka sålunda varje röstande skulle hava en röst. Därmed skulle visserligen icke fullständig formell likhet med det nederländska tvåkammarsystemets huvuddrag uppnås, enär den kommunala rösträtten i Sverige vilar på en census (500-kronors-strecket), som gör, åtminstone teoretiskt taget, väl- jarkretsen något snävare än kretsen av andrakammarväljare, medan däremot, såsom nämnt, de motsvarande båda väljarkårerna i Nederländerna sammanfalla med var­ andra. — Man kan möjligen också tänka sig Nederländernas senatsinstitution, om man betraktar den isolerad från dess andrakammarorganisation, giva inpuls till landstingens baserande på en enkel census, högre än den kommunala, sammanfal­ lande t. ex. med den äldre valrättscensus i Sverige (800-kronors-strecket) eller satt högre än så, ävensom en liknande anordning med upphävande av landstingen såsom valkorporationer är tänkbar.

Vi hava vid ovanstående betraktelser lämnat valbarheten åsido såsom i detta sammanhang till synes av underordnad betydelse. Frånsett den rent ekonomiskt (census-) betingade valbarheten, kan emellertid bemäikas den i vissa stater vid sär­ skilt (kvalitets- eller intresse-) bestämda medborgargrupper fästade valbarheten. En dylik valbarhet kan förbindas med olika slag av aktiv valrätt. Där den icke är klass- valfärgad, kan den hava till syfte att understryka överhusets karaktär av elitkam ­ mare. Till sist hava vi då att dröja vid möjligheten av en förstakammarreform i rent rlenmki åt i sk riktning, alltså i riktning av likhet med Frankrikes, Schweiz’, Por­ tugals, Nordamerikas och Danmarks senater, ävensom den blivande Nederländska. Motiveringen för en dylik överhusform är redan i föregående kapitel på veder­ börligt ställe antydd och sammanhänger med hela den demokratiska åskådningen: folkviljan såsom statslivets yttersta grund och den allmänna andrakammarvalrätten såsom ett axiom i nutida statsrätt. Den utgår sålunda från en uppfattning av första kammarens konstitutionella uppgift, som utmönstrar det sociala minoritetsskyddet. Vad första kammaren har att garantera är icke ett slags »social» jämvikt i lagstift­ ningen, utan en så att säga »psykologisk». Den skall förhindra den obalanserade ögonblicksstffhmingen att ensam dirigera de folkrepresentativa besluten. Den skall sörja för att endast den folkopinion, som visar sig hava varaktigt och säkert rot­ fäste hos befolkningen, bliver omsatt i rättsbud. Första kammaren skall vara »a check on democratic ardour in the name of democratic sense». För att nu kunna fylla denna uppgift måste första kammaren visserligen se annorlunda ut än andra kammaren. Men dess karaktärsmotsats gentemot andra kammaren får icke grundas på sådana åtskillnader, som göra den benägen att gå ut över deri nyssbeskrivna modererande uppgiftens räckvidd. Första kammaren bör icke så sammansättas, att mun från den har att förvänta något motstånd på längden, något absolut hinder mot förverkligandet av vad som verkligen framträder som en fast utformad folkvilja. Kammaren måste därför uppföras på i yttersta hand samma folkliga basis som den nedre. Särbestämmelserna beträffande den förras sammansättning skola endast avse att göra .den till företrädare för en annan, mera moderat nyans av allmänmening än den nedre. 80 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358■'] Resultatet av denna tankegång blir underkännande av varje på något sätt cen­ sus- eller klassbestämd övre kammare; även om census motiveras allenast med den där­ med avgränsade medborgargruppens mera måttfulla läggning, blir en på sådant sätt bildad första kammare i realiteten ett medel för ensidigt tillgodoseende av klass ­ intressen och icke ägnad att utan uppslitande och för den lugna utvecklingen hin­ dersamma konflikter tillägna sig de folkliga synpunkterna. Första kammaren måste, också den, vila på allmän rösträtt med endast sådana tillsatser, såsom succesiv förnyelse, längre valperiod, eventuellt vissa åldersbestämmelser o. s. v., vilka låta den framträda såsom den sunda folkliga besinningsfullhetens organ vid sidan om den aktuella folkviljans mera omedelbara uttryck, andra kammaren. En rent demokratisk förstakammarreform i Sverige kan tydligen räkna med samma alternativ, som vi ovan på. sina ställen i fråga om de ekonomiskt färgade reformerna antytt, med hänsyn till landstingens bibehållande som valorgan eller er­ sättande med något annat valsätt. I senare avseendet kan man tänka sig antingen ett direkt valsätt eller ett indirekt genom särskilt ad hoc utsedda elektorskollegier; en möjlighet anvisas därjämte såväl av det franska tillvägagångssättet som av det danska regeringsförslaget 1912, nämligen första kammarens baserande på primär­ kommunernas organ, vilket i Sverige skulle betyda val genom stadsfullmäktige och kommunalstämma resp. kommunalfullmäktige eller också genom av dessa kommunala organ utsedda elektoier. Baseras första kammaren på de högre eller lägre kommunalrepresentationerna, är det uppenbarligen sättet för dessas bildande, som skall giva kammaren dess de­ mokratiska karaktär. I detta sammanhang kan anmärkas, att menar man med »all­ män» rösträtt den absoluta frånvaron av varje, även det minsta, ekonomiska inslag i rösträtten, det Danmark i regeringspropositionen den 23 oktober 1912 tillärnade landstinget icke med full rätt betecknades som ett den »allmänna» rösträttens över­ hus, enär de »byraad» och »sogneraad», varpå det skulle uppbyggas, även efter den kommunala rösträttens demokratisering 1908 (»privilegievali ättens» avskaffande) skulle väljas efter en rösträtt, för vars åtnjutande kommunalskatt är en betingelse. I de danska riksdagsdebatterna lät man emellertid i regel udda vara jämnt på denna punkt och accepterade sålunda den bestämningen av den »allmänna» rösträtten, som icke låter ett relativt obetydligt skattekrav inverka på terminologien. Enahanda betraktelser kan göras i fråga om en svensk första kammare, grundad på val av sådana kommunala organ, som själva utses genom val efter nu gällande rösträtt, men utan gradering. • Redan det indirekta valsättet anses ju utgöra ett m procent komme att vara gifta. Om också med"tvekan kan man möjligen teoretiskt taga med i betraktande även ett legalt civilsi åndsstreck. som rättsligen utmönstrade jämväl de återstående celibatärerna, erinrande om 1795 års direktorialförfattnings stadgande av ej blott 10 år utan även gift civilstånd såsom betingelse, visserligen ej lör valrätt, menför valbarhet till »de gamles råd».

i) Därmed skulle båda de alternativ, med vilka den demokratiska reformaktionen i Dan­ mark 1912-15 röide sig, det kommunalvalda landstinget och de äldres ting, vara törenade i en organisation. 32 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. Vad angår »bildningens» medbetydelse — om något annat kan väl icke ens teoretiskt vara tal — vid en dylik »dansk» överhusorganisation, så skulle man kunna föreställa sig någon slags kombination mellan åldersstrecket och ett kvalificerat bildningsstreck, t. ex. så, att det förra modifierades vid förefintligheten av högre kunskaper (jfr Italiens nya valrätt till andra kammaren — ju högre bildning, dess lägre valrättsålder). Skälet till en sådan anordning skulle ligga i de högre bilda ­ des mera betydande kompetens såsom förstakammarväljare. Det andra sättet att låta faktorerna ålder, äktenskap och bildning påverka en rent demokratisk förstakammarorganisation kan, såsom ovan nämndes, hämtas ur Belgiens vallagstiftning. Det består i att göra dem till normer för en >,mildring av den allmänna förstakammarvalrät'en. Motiveringen är densamma som för en anordning i stil med den danska. T Sverige skulle en dylik förstakammarreform betyda att, för val av landstingsmän resp. förstakammarvalkollegier eller kamma ­ rens ledamöter direkt, t. ex. gifta (familjeförsörjare) resp. på visst sätt bildnings- kvalificerade erhölle en tilläggsröst utöver den som tillkomme var och en. Man erinrar sig i detta sammanhang det svenska regeringsförlaget 1902, som för andra kammaren ville giva 40-åringar och gifta tilläggsröster. Här skulle vara fråga om att överflytta detta modifikativa författningsinstitut till /oVstakammarorganisationen i stället. Invändningar från vänsterhåll mot beredande åt ålderns, civilståndets och bildningens kategorier av inflytande på valrättens organisation hava framför allt utgått från förmenandet, att den olikhet som därigenom åstadkommes, blir av klass ­ mässig art, och detta icke blott vad det i praktiken tämligen föga betydelsefulla bildningsstrecket beträffar, utan också åldern och civilståndet, särskilt den förra. Söka vi så vidare efter moderna uppslag i modifikativ riktning, påträffa vi /•oopfn^onflnstitutet. Tillämpat i Frankrike 1875 till 1884, har det 1915 upptagits i Danmarks förstakammarorganisation. \ i hava tagit del av de särskilda bestäm­ melser, genom vilka institutet ytterligare utgestaltats i kontinuitetens intresse: de avgående förstakammarledamöterna medverka vid invalet av tilläggs-senatorer. Mo­ tiveringen är antydd ovan sid. lo. Vad en svensk tillämpning beträffar, så fram ­ ställer sig frågan, huruvida de koopVrade ledamöterna skulle tillkomma såsom ett plus till de redan befintliga 150 eller dessa 150 skulle uppdelas i ett större antal ursprungligen valda och ett mindre antal genom kooptation tillkomna. Det förra tillvägagångssättet skulle innebära en minskning för varje förstakammarvalkrets av det antal platser den nu har att besätta. Frågan vore uppenbarligen av en utomordent­ lig betydelse med hänsyn till de gemensamma voteringarna (ett institut, som dock i och med en förstakammardemokratisering kommer i ett helt annat läge), och den nya an ­ ordningen kunde också komma att inverka på andra kammarens storlek. Någon partiförskjutning inom första kammaren själv i en eller annan riktning kan en dylik kooptation icke tänkas medföra, då den ju liksom i Danmark bleve att företaga med tillämpande av det proportionella valsättet. En särskild modifiering av idéen om koopterade förstakammarledamöter bleve det, ifall dessa icke bleve röstberättigade utan blott konsultativa, utrustade med yttranderätt, men icke med beslutanderätt. För de gemensamma voteringarna voro under sådana förhållanden antalet betydelselöst. Vi hava berört möjligheten vid en rent demokratisk förstakammarreform av ett ålders- (resp. civilstånds-) streck, av en enligt dylik norm graderad rösträtt l\/ni

Motvikter, »kompensationer» mot förstakammardemokratiseringen hava emed­ lertid eftersträvats icke blott inom ramen för reglerna angående första kammarens organisation, utan sökts även i nybestämmelser angående andra kammarens samman­ sättning. Anmärkningsvärt är härvid t. ex. den förlängning av folketingets valperiod från tre till fyra ar, som ingick i 1915 års danska författningsrevision; därmed kom nämnda valperiod att bliva jämnt hälften mot landstingets. I Sverige har som bekant ett förslag om liknande förlängning av andra kammarens valperiod blivit antaget till vilande vid riksdagen 1917. Därjämte är också att nämna den ganska utbredda idé, som emellertid avser både andrakammar- och förstakammar-valen, att göra valrätten obligatorisk, d. ä. belägga dess icke-utövande med straff — förverk­ ligad bl. a. i Belgien, Spanien och delvis i Österrike, nu senast preliminärt accep ­ terad även av holländsk statsrätt. Vi skola icke här ingå på någon närmare redo­ görelse för » val p 1 i k ts»- i n s ti t u tet, för den energiska motiveringen därför och den minst lika starka kritiken därav. Vi framhålla endast, alt kravet på obligatorisk valrätt framträdde med särskild styrka i samband med den allmänna rösträttens införande. Institutet uppfattades som en motvikt mot de radikaliserande verknin­ garna av denna, i det man förutsatte, att huvudmassan av valabstinenterna utgjor­ des av mera moderata samhällselement. Hos oss har som bekant vid tvenne riks­ dagar (1912 i F. K. nr 94. Kjellén, i A. K. nr 271, Nydal och Ödman, nr 8, ftäf, och 1915 i F. K. nr 74, Kjellén) motioner väckts i förevarande syfte.

De särkarakteristika, som kunna tänkas utmärka en rent demokratisk svensk första kammare, vore sålunda: mindre ledamotsantal och större valkretsar, längre val­ period och successiv förnyelse, högre valbarhetsålder och valbarhetens oberoende av *)

*) Det är naturligt nog, att vi vid ovanstående framställning av vissa special modifikationer i den demokratiska förstakammurorganisulionen alldeles lämnat ur sikte de ojämnheter i fördel ningen av eleklorsmandaten och därmed repre-en la! om-rätten i det hela, som den lör de mindre kommunerna gynnsamma ordningen i Fiankrike andrör. Bihang t dl riksdagens protokoll 1 samt. 320 käft. (Bil. till nr 358.) 5 ii4 Kungl. Muj:ts proposition Nr 358. bostadsband, indirekta val genom landstingen (resp. stadsfullmäktige) — allt detta reda»; nu förefintliga egenskaper — samt vidare en eller flera av dessa kännetecken: för­ höjd valrättsålder (resp. civilståndsbetingelse) eller ålders- (resp. civilstånds-) gra<- dering, koopterade ledamöter, oupplöslighet; därtill kan erinras om möjligheten av1 icke ekonomiskt bestämda kvalitetskategorier av valbara (jfr ovan sid. 29). Vidare kunna tänkas samtidigt införd förlängning av andra kammarens valperiod samt obligatorisk valrätt.

Kritiken mot den allmänna rösträttens övre kammare — även med allmän­ nelig» resp. speciella modifikationer — frånskriver ett dylikt överhus något avse­ värt värde från tvåkammarsynpunkt, därför att dess likhet med nedre kammaren blir för stor. Därmed bortfaller, menar samma kritik, de nödiga garantierna för att den övre kammaren kommer att uppfylla sin bestämmelse som en effektiv re­ gulator. Betänksamhetsattributet kommer att saknas — särskilt tänker man därvid också på den finansiella betänksamheten. Och någon vehikel för »näringarnas», minoritetsintressenas, »sakkunskapens» inflytande blir första kammaren icke.

Till teckningen av det moderna tvåkammarsystemet och specielt den modernit första kammaren hör icke blott kapitlet om dennas sammansättning, utan ock ka ­ pitlet om tvåkammarsystemets beslutsteknik, och framför allt därvid frågan om de båda kamrarnas maktställning till varandra. Vi övergå alltså till denna senare av­ delning. KnmI. Muj:ts proposition Nr 358 ar.

Kap. Il:

Tvåkammarsystemets beslutsteknik.

A. Översikt av maktförhållandet mellan kamrarna.

Vid en undersökning av kamrarnas ömsesidiga maktställning hava vi att giva akt pä motsatsen mellan den rättsliga och den politiska sidan av frågan. Vi taga först i betraktande den förra. Därvid är emellertid att märka att vad som åsyftas endast är en konturteckning av de huvudtyper, de moderna tvåkainmarsystemen i förevarande avseende förete. För en dylik konturteckning blir en sådan sak som grundlagsstadgandena angående ministeråtal ävensom åtskilligt annat av mindre framträdande betydelse. Och överhuvud kan man därvid inskränka sig till frågan om kamrarnas befogenheter beträffande tvenne särskilda huvudområden, nämligen lagstiftningen och fin unsmakten. Med hänsyn till det sätt, varpå kamrarnas ömsesidiga maktförhållande i dessa avseenden är rättsligen ordnat, skulle man kunna uppdela de moderna tvåkammar- system i tvenne grupper, allteftersom första kammaren är 1) principiellt mindre be­ rättigad i jämförelse med andra kammaren, 2) principiellt likaberättigad eller 3) likställd med avseende på lagstiftningen i allmänhet, men mindre berättigad i fråga om finanslagstiftningen. Om vi först taga i betraktande den första gruppen — där sålunda olikstäUd- iteten mellan kamrarna är upphöjd till princip — finna vi, att hit. höra särskilt Eng­ lands, Nederländernas och Portugals ävensom Australiska federationens tvåkammar- system, alltså ett med herrehus, ett med censusbestämd senat, vilken emellertid ytterst vilar på samma väljarunderlag som den nedre kammaren, och två system med i utpräglad grad rent demokratiska senater — i det första fallet är sålunda karaktärsskillnaden mellan kamrarna synnerligen stor, i det andra kan den icke tänkas bliva överdrivet stor, i de sista fallen är den ganska ringa. Det kan till­ läggas, att även tidigare i Portugal, under den nu försvunna monarkiens tid, då överhuset utgjordes av ett herrehus, förhållandet mellan kamrarna var reglerat på liknande vis, om också icke i samma grad som nu 1). Första kammarens andrahandsställning i förevarande stater gäller både lag­ stiftning och finansfrågor. I England är saken ordnad dels genom sedvanerätt, dels *)

*) Med antagandet i Nederländerna av det vilande grundlagsförslaget överflyttas även dess tvåkammarsystem till typen rent demokratiska övre kamrar med principiell olikstiilldhet gentemot den nedre. 36 Kanyl. pr> position Kr 358. framför allt genom den s. k. vetoakten av år 1911, det Mista dokumenterade resultatet av den maktstrid, i vilken de båda husen med längre eller kortare avbrott varit inbegripna alltsedan den första störa reformen i underhusets sammansättning 1832. t Nederländerna, Portugal och Australien finnas stadgande^ uti deras grundlagar (av resp 1848, 1911 och 1900). ° Beträffande först den vanliga lagstiftningen gäller i alla de nämnda staterna utom Australien som regel, att den nedre kammaren är utrustad med prioritetst ätt vid regeringspropositioners behandling och i två av dem med uteslutande eller huvudinitiativ. Den förstnämnda företrädesrätten innebär, att alla regeringsförslag först skola föreläggas den nedre kammaren. Som vi skola finna, är det för finans- frågors. vidkommande en tämligen allmänt förekommande bestämmelse i moderna författningar. Här avser emellertid prioritetsrätten jämväl vanlig lagstiftning, t fullt omfång gäller detta emellertid endast Nederländerna och Portugal. Enligt det förras grundlag § 110 skall nämligen konungen alltid framlägga förslag till lagar och andra beslut inför andra kammaren. Enligt Portugals republikanska grundlag- art. 23 åter »har deputeradekammaren uteslutande initiativ för diskussion av den utövande maktens förslag». Vad England angår, kan man tänka sig möjligheten av att överhuset först får del av ett regeringens lagförslag; med undantag för vissa ärenden (lagförslag angående amnesti, återställande av ära, indigenatsrätt och skils­ mässa) är det emellertid avgjord praxis att underhuset åtnjuter prioritetsrätt'). Oavsett denna prioritetsrätt är även laginitiativet i övrigt, rätten att själv väcka förslag, i två av förevarande Henne stater ordnad till underhusets favör. Den nederländska grundlagens § 117 stadgar sålunda, att detta initiativ uteslutande till­ hör andra kammaren, medan den portugisiska författningens nyss delvis citerade art. 23 uppräknar vissa viktiga frågor, som äro uteslutande förbehållna deputerade­ kammarens förslagsrätt, nämligen utom kungliga förslag och skatter (se nedan): organisationen av land- och sjöstridskrafterna, grundlagsrevision, riksdagssessionens förlängning eller prorogation (ävensom åtal mot ministrar) — i andra fall åtnjuter .sålunda även senaten initiativ. I England har Överhuset laginitiativ; de viktigaste förslagen äro ju emellertid regeringsförslag2). Om sålunda de övre kamrarna i flertalet ifrågavarande stater äro tillbaka ­ sätta med avseende på det allra första stadiet av den legislatur behandlingsord- uingen, så gäller det även om såväl den vanliga som finans-Iagstiftnings-procedurens fortsättning. I Nederländerna saknar sålunda första kammaren ändrinysrätt, bär endast att säga ja eller nej till vad som kommer från andra kammaren. Englands, i ortugals och Australiens författningar äio icke på denna punkt sä njugga mot vederbörande överhus utan medgiva dem amendementsrätt. Men i fortsättningen draga do båda förra ånyo och det sistnämnda för första gången åt banden, i det att den engelska författningen sedan 1911 reducerat överhusets lagveto till ett blott superi sist (för högst tva år), medan den portugisiska och den australiska stadgat den gemensamma omröstningen såsom slutmoment i riksdagens beslutfattande — märk, att det är den vanliga lagstiftningen, varom vi tala. I motsats härtill har den neder­ ländska författningen bibehållit första kammarens absoluta lagveto, men till följd av

\) ÄV'n enligt de semikonstihitionella statsgrundlagarna i Ryssland fart. ilo) skulle samtliga regeringsförslag törst föreläggas duman och från denna gå till riksrådet. *) fven i Ryssland hade övre kammaren, riksrådet, ratt att själv väcka lagförslag (jfr ovan not 1 denna sida). q o * K intill. Mtijils lön. AV .VA. S. .97 ändringsrättens frånvaro, blir (loss användbarhet praktiskt taget väsentligen för­ minskad. Beträffande det engelska suspensiv^ förstakammarvetots och den portu­ gisiska och den australiska gemensamma omröstningens detaljstadganden hänvisa* til) ett kommande kapitel. Detta om kamrarnas ömsesidiga legislativa makt i allmänhet. När sä b! k fråga om speciellt /in-m.slagstiftn ingen, så äro de nederländska bestämmelserna all ­ deles desamma. De portugisiska giva likaledes prioritetsrätten till kungliga förslag (budgeten) och ensaminitiativet åt nedre kammaren och sammanfälla i övrigt med de legislativa stadgandena. De australiska bestämmelserna .sammanfalla med de legislativa, utom att ändringslätten är första kammaren betagen. De engelska åter äro vida strängare, i det att de numera (sedan 1911) helt och hållet borteli- minera överhuset från handläggning av »money bilis». Om eu dylik blivit antagen av underhuset och sänd upp till överhuset minst eu månad före sessionens slut, men icke där inom en månad oförändrad antagits, anmäles den det oaktat till kunglig sanktion. Tidigare ägde överhuset, vilket redan på 1670-talet förlorat ändringsrätten, i behåll rätten att in toto förkasta hudgeten, varav det också 1909 mot praxis be­ gagnade sig. — Tydligen är det med hänsyn till överhusets större inflytande på lag­ stiftningen än på finanslagstiftningen av vikt att icke på obehörigt sätt frågor hörande till den förra kategorien skjutas över till den senare (»faetong»). Härom se vidare nedan sid. 40 f. Såsom av framställningen är tydligt, giva de behandlade författningarna första, platsen i systemet åt andra kammaren. Vad särskilt prioritetsrätten och ensam­ initiativet angår, sä hava de alltid visat sig betyda vida mera än en blott formell företrädesrätt. Deras följd bliver ett realt försprång för andra kammaren i alla de frågor, för vilka de äro stadgade. Såväl genom dessa institut som genom övriga ovan beskrivna andra anordningar kommer i England, Nederländerna och Portugal första kammarens uppgift att i utpräglad grad framstå som blott negativ och där­ jämte som en endast tämligen svag sådan. Mot denna typ av tvåkammarsystem, där första kammaren är principiellt underordnad den andra stå såsom raka motsatsen sådana tvåkammarsystem, vilka, gjort kamrarnas »lika behörighet och myndighet» till en huvudgrundsats. Hit höra Schweiz', Sveriges och eu del nordamerikanska staters (väl över hälften) tvåkam­ marsystem, alltså ett med censusbestämd och ett flertal med rent demokratisk första kammare. I alla dessa är initiativet såväl i lagstiftning som rörande finansfrågor ömsesidigt och någon prioritetsrätt med hänsyn till regeringsförslag rörande vare sig den ena eller andra arten av ärenden tinnes icke. I Sverige är ju det samtidig behandlingssättet en huvudregel, och i Schweiz överenskomma talmännen om fördel­ ning till första behandling mellan de båda kamrarna av lagförslagen; budgeten åter förelägges i sistnämnda stat enligt praxis varannan gång först den ena, varannan gång först den andra kammaren. I de ifrågakommande nordamerikanska staterna åter synes trots frånvaron av dylika regler praxis ofta, men- visst icke alltid anvisa den nedre kammaren initiativet. Andringsrätt och veto äro i alla de nämnda staterna ömsesidiga. Den gemensamma finansomröstningen i Sverige har åtminstone icke från början varit avsedd att åstadkomma ett försvagande av förstakammarvetot; snarare då tvärtom. Huru saken ställer sig efter första kammarens reformerande i demokratisk riktning, därom se nedan sid. 54 ').

9 I Schweiz fattas vissa extraordinära beslut av kamrarna samlade på ett rum, nämligen .4 ! av förbundsrådet, förbundsdomstolen och den schweiziska arméns general, vidare vid benådningsrättens 38 Kung!. Maj ds proposition Nr 358. 'Till den tredje gruppen tvåkammarsystem där regeln är likställdhet i värdig lagstiftning, men företräde för nedre kammaren i finansfrågor, alltså en mellanform •mellan de två ovan beskrivna typerna — höra flertalet av de moderna staterna. Det är den engelska parlamentsrätten före 1911, som stått modell, dock merendels mo­ difierad efter det föredöme, som givits av den amerikanska författningen av 1787. Modifi­ eringen gäller finansmaktens utgestaltning, och det är till denna huvudintresset knyter sig. Skillnaden mellan den äldre engelska (före 1911) och den amerikanska formu­ leringen av den nedre kammarens finansiella företrädesställning ligger nu däri, att medan den engelska statsrätten — utöver prioritetsrätt och ensaminitiativ — ytter­ ligare accentuerade överhusets underlägsenhet därigenom att den förbjöd detsamma att vidtaga några ändringar i den av underhuset voterade »money bill», den ameri ­ kanska statsrätten däremot förlänar senaten rättigheten att amendera. Englands mot överhuset strängare regel har nu recipierats endast av ett fåtal ■stater; de flesta hava anslutit sig till den mildare amerikanska och sålunda icke ställt överhusen inför nödvändigheten att antaga eller förkasta den finansiella lagen en bioc. lön författning har emellertid gått ännu strävare tillväga mot första kam maren än den engelska före 1911 och ställt sig på ett sätt, som närmar sig den engelska anordningen efter nämnda år. Det är den rumäniska (av 1866, på andra punkter kopierande den belgiska av 1831). Den årliga statsbudgeten voteras näm­ ligen enligt denna av den nedre kammaren ensam (art. 113); den övre kammaren har alls ingen andel i dess åvägabringande. Beträffande andra finanslagar består emellertid allenast den vanliga prioritetsrätt en för underhuset. Det är eljest numera på den europeiska kontinenten egentligen blott Preussen med sitt ärftliga resp. kuugautnämnda herrehus, som i sin renhet representerar den äldre engelska typen (författningen 1850). Dock gäller regeln om amendementsrättens frånvaro blott själva statsregleringen; vid andra finanslagar är herrehuset icke inskränkt till eu hlocomröstning. Tidigare hava dock hört dit även de sydtyska tväkammarförfatt- ningarna; så den forna staten Nassaus samt vidare intill 1904 Badens (förf. av 1818), intill 1906 Wurtembergs (förf. av 1819) och intill 1911 Hessens (förf. av 1820). T de tre sistnämnda staterna hava emellertid i samband med representationsreformer de angivna åren en viss amendementsrätt medgivits deras herrehus. Den är fullständig j fråga om varaktiga finansiella lagar, vid vilkas stiftande sålunda andra kammarens företrädesrätt numera inskränker sig till prioritetsrätten. 1 fråga om den årliga stats ­ budgeten är den däremot blott av hemställande natur, i det att, vid efter samman- jämkningsförsök kvarstående meningsmotsatser om enskilda punkter däri, den .om­ tvistade punkten insättes i budgeten i den nedre kammarens formulering. Över budgeten i dess helhet omrösta!’ så först andra kammaren, därpå den första, och sä tillkommer såsom slutpunkt i proceduren, för den icke vidare sannolika händelse att första kammaren skulle säga nej, den gemensamma omröstningen. Övriga moderna författningar — vilka över huvud höra hit — än de o värn nämnda tyska hava genast från början efter Förenta Staternas exempel medgivit senaten amendementsrätt och inskränkt den nedre kammarens privilegium till prio­ ritet srätt och ensaminitiativ. Så förhåller det sig med författningarna i Frankrike, i Belgien och Danmark — stater med valda, censusbestämda eller rent demokratiska senater — ävensom i Italien, Österrike, Ungern och Spanien — stater med herrehus.

utövande samt avgörande av kompetenstvister mellan förbundsmyndigheter. 1 dessa fall giver tydligen den nedre kammarens större talrikhet ett försprång åt denna. Kanyl. Maj:ts proposition Nr 'lön. Öb Det bör emellertid bemärkas, att i Belgien senaten aldrig gör bruk avs in amonde- ringsrätt, vadan sedvanerätten här bär befästa!, den strängare engelska typen, till vilken sålunda Belgien i praktiken hör lika väl som Preussen. Den franska senaten såväl som det danska landstinget (före 1915 års reform) — för att särskilt fästa oss vid de återstående hithörande valda överhusen hava däremot icke låtit sin ändringsrätt förtvina av brist på begagnande. Såväl den förra som det senare, bär tvärtom varit angelägen att gentemot de nedre kamrarnas restriktiva tolkning av grundlagstadgandena angående de övres linansbefogenheter söka hävda eu mera ex­ tensiv. Särskilt har det bland annat gällt innebörden av begreppet initiativ, åt vilket från underhushåll givits den vidsträckta, senatens befogenhet ytterligare in­ skränkande, bestämningen, att därinom även folie återinsättande i budgetsförslaget av i den undre kammaren strukna poster resp. höjandet av i samma kammare ned­ satta (jfr den engelska pappersskattestrideu 1860). T .Frankrike har frågan omsider fått sin faktiska lösning på enahanda sätt, som, enligt vad vi funnit, numera är beträffande överhusets amendementsrätt juridiskt fastslaget i Sydtyskland, nämligen att senatens ändringsförslag endast bär hemställande betydelse och deputeradekam­ marens andra votum blir avgörande — »le systeme du dernier vote» som det kallas B Till denna allmänna översikt av de typer, de moderna tvåkammarsystemen uppvisa med avseende på den rättsliga, i författningarna inskrivna maktfördelningen mellan kamrarna, foga vi några ytterligare anmärkningar rörande icke blott denna, utan framför allt den politiska sidan av samma sak. För kamrarnas politiska maktställning gentemot varandra äro naturligtvis rättsbestämmelserna av stor betydelse. Dock sammanfalla ingalunda alltid dessa båda, bokstaven och det politiska livet. På det senares gestaltning inverka därjämte åtskilliga andra faktorer. Sålunda tradition och folkupplevelser av en eller annan art, säregenheten i övrigt hos den speciella statsbildning, i vilken det ifrågakommande tvåkammarsystemet är insatt, och icke minst kamrarnas och särskilt första kam ­ marens sammansättning. Utan att giva oss in på en detaljerad skildring av tvåkammarsystemets sätt att i förevarande avseende fungera uti varje särskild stat, kasta vi här nedan eu blick på hur det i allmänhet i praktiken ställer sig med kamrarnas ömsesidiga maktförhållande på de tre huvudområdena för en folkrepresentations verksamhet: beskattningen, lagstiftningen och kontrollen över regeringen. Därefter skola vi söka utfinna sammanhanget mellan första kammarens allmänna faktiska maktställ­ ning och framförallt dess sammansättning, varvid dock även andra av de inverkad*- faktorerna komma att beröras. Yi avsluta härvid med en blick på de rent demo­ kratiska överhusens politiska befogenhet. Vi hava redan tidigare påpekat, hurusom rätten till prioritet och initiativ i finansfrågor, om också till synes endast innebärande en föreskrift av enkel arbets ­ ordnings natur, i själva verket överallt blivit ett vapen i den nedre kammarens hand att förskaffa sig huvudinflytandet och på sina håll allbestämmanderätten be­ träffande finansiella beslut. Detta beroende bl. a. därpå, att den, som först behand ­ lar finanslagen, kommer att ägna den en vida mera ingående detaljgranskning än den kammare, som kommer i efterhand, får tillfälle till, så mycket mera som den *) I fråga om det rättsliga förhållandet i övrigt mellan de franska kamrarna må kanske er­ inras bland annat därom, atl presidentval ävensom det definitiva beslutet i grundlagsfrågor försig­ går vid gemensamt sammanträde. 40 Kanyl. Maj:tx proposition AV 358. nedre kammaren icke behöver brådska med översändande av sina beslut till ined­ kammaren, utan kanske uppskjuter härmed ända till strax innan sessionens respek­ tive budgetsårets utgång, i vilket fall överhuset blir ställt i betydligt ofriare ställ­ ning än underhuset. Denna utveckling har emellertid vidare fortskyndats genom ett ålit starkare understrykande i det politiska medvetandet av vad som framstår såsom huvudmotivet för hela anordningen: underhusets i regel mera direkt folkliga sam ­ mansättning. Ett dylikt avgjort plus i den nedre kammarens vågskål, när det gäl­ ler finansiella ting, är ett karakteristiskt drag för tvåkammarsystemet i flertalet moderna författningar. Från regeln, att den formella prioritetsrätten i finansfrågor haft till verkan den nedre kammarens avgjorda övermakt på detta högviktiga område, utgör Förenta Staterna ett påfallande undantag. Här har nämligen utvecklingen tvärtom medfört en fullkomlig omkastning av rollerna, det är senaten, som förskaffat sig huvudinflytan­ det vid finanslagstiftning. Anledningen till detta egendomliga förhållande är emeller­ tid närmast att söka i den rent demokratiskt sammansatta fåtaliga senatens federativa karaktär, vilken förlänat densamma en utomordentlig inre styrka. Den sänker sina rötter fast i särstatskänslans kraftiga jordmån och de olika staternas folk hava varit angelägna att rekrytera den på bästa sätt, vadan dess allmänna politiska kapacitet alltid har ansetts vara medkammarens vida överlägsen. Den blir icke heller så som denna en avstjälpningsplats för ett fullkomligt otal motioner, vilkas behandling till den grad lägga beslag på representanthusets krafter, att åt budgetens specialiteter endast kan ägnas en helt kursorisk uppmärksamhet. I senaten däremot har man icke denna brådska, som lätt blir hafsig, utan arbetar lugnare. Den ger sig god tid att grundligt granska representanthusets budgetförslag och ändrar det i synnerligen vidsträckt omfattning. Vid den jämkningsprocedur, som till sist vidtager och vari huvudrollen spelas av en gemensam konferens på tre medlemmar från vardera kam­ maren, segrar i regel omsider senatens väl övertänkta budgetmodifikationer. Denna amerikanska avvikelse från de europeiska förhållandena visar på ett intressant sätt1 de allmänpolitiska förhållandenas förmåga att fullkomligt vrida om den presumerade riktningen av ett författningsinstituts verkan Förenta Staterna bör därför, realiter sett, räknas till samma grupp som Sverige och Schweiz, det är till stater med full jämställdhet i makt mellan kamrarna. 1) Emellertid medför den övervikt i avseende på beskattningsmakten, som prio­ ritetsrätten i budgetfrågor förlänat den nedre kammaren i de flesta stater, från förstakammarsynpunkt ytterligare faror, vilka sträcka sig ut över det finansiella området. Den kan nämligen för det första befaras draga med sig en utvidgning av andra kammarens makt även på rf"» eymtbyn lagxliftninyens gebit. Detta kan komma att bliva följden dels i allmänhet av penningsynpunkternas ingripande be­ tydelse även vid lagstiftningen, dels speciellt av så kallad »tacking» och av »finans- lagsteoriens» verkan. Med »tacking bilis» avser den engelska terminologien sådana förslag, vilka givas formen av »money bilis», men som innehålla bestämmelser även av vanlig

1) D"ii umerikrnsku författningen 'genomsyras av den allt förhärskande grundtanken om de olika mnktläk orernas likvärdighet» (Rutil beck'. Representanlhnsels prioriletsrätl i finansfrågor balanseras jämväl rältsligm av senaten tillagda sp-ciellu funktioner pä andra områden: utrikes- polniken (medbestämmanderätt med presidenten vid traktaters ingående) och ämbetsutnämningar (på samma sätt, ehuru senaten frivilligt inskränkt denna rätt i praktiken}. Kantfl. Mapts proposition Nr >Sö8. 41 laga natur. Genom donna sammankoppling komma (lossa senare bestämmelser till stånd i eu beslutsväg, som giver det avgörande, ja, i England och även annorstädes det mer eller mindre allbestämmande inflytandet åt underhuset och in casu bort- eliminerar överhusets legislativa befogenhet. Litet varstädes hava överhusen sökt hindra en på detta sätt, med finansmaktens hjälp åstadkommen utvidgning av un^ derhusens makt även i den allmänna lagstiftningen, i England har vetobillen 1911 uppdragit åt den opartiske speakern att från sådana ovidkommande tillsatser rena »money bilis» — överhuset ville lämna denna uppgift åt en »joint, committee». Be­ fordrande för en utsträckning av den nedre kammarens rent legislativa makt via dess övervikt i finanslagstiftningen är emellertid vidare, såsom antyddes, den i ut­ landet förhårskande så kallade »finanslagsteorien», vilken åt den årliga budgeten för­ länar karaktären av lag och, med tillämpande av satsen att ny lag häver gammal, kan tänkas möjliggöra ett åtminstone faktiskt suspenderande av bestående lagars fort­ satta tillämpning, därigenom att de för deras ikrafthållande nödiga penningmedlen uteslutas ur budgeten. — Det bör emellertid i detta sammanhang framhållas, att den omhandlade risken minskas därigenom att i regel icke alla statsinkomster eller stats ­ utgifter äro av natur att årligen beslutas i budgetväg. I England till exempel hava normaliter inemot en tredjedel varit av varaktig natur (anvisade på »Consolidated fund») och sålunda reglerade genom lagar. Motsvarande förhållanden återfinnas även i andra stater. Trots de antydda riskerna kan nu såsom eu allmän iakttagelse gälla, att även sådana överhus, som i finanspolitiskt avseende intaga en rättsligt och än mera politiskt underordnad ställning, men i legislativt en formellt jämställd, bättre lyckats hålla sin författningsmässiga rätt vid liv i lagstiftningen än i beskattningen. Det gör sig uppenbarligen rätt stor skillnad gällande på denna punkt mellan olika stater. Men det är till exempel alldeles icke riktigt att påstå det engelska överhusets roll i lagstiftningen före vetoakten 1911 hava varit alldeles utslätad. Tvärtom var det dess jämförelsevis livliga begagnande av det legislativa vetot, som till sist kändes så hämmande på underhusets reformverksamhet, att dess omdaning nämnda år till blott suspensivt befanns vara den nödvändiga utvägen ur de besvärande menings- konilikterna. Vi nå så fram till det tredje huvudområdet för eu folkrepresentations befo­ genhet, nämligen den kornig uti onella kontrollen, representationens kompetens med hän­ syn till den styrande maktens övervakande, från en annan sida sett ministeransva­ righeten benämnd. Vi hava vid den tidigare lämnade typologiska översikten av kamrarnas rättsliga maktförhållande underlåtit att beröra den juridiska sidan av denna kontroll och förhållandet mellan kamrarna vid utkrävandet av en dylik rättslig ministeransvarighet. Hela detta kapitel om var åtalsmyndigheten ligger — hos båda kamrarna var för sig eller tillhopa eller hos blott den ena av dem — ävensom om riksrättens organisation — rent politisk, d. ä. den övre kammarens konstituerande som riksätt eller rent juridisk eller rent juridiskt-administrativ, d. ä. en domstol av dylik art, eller efter något blandat politiskt-juridiskt system —• saknar i så pass avsevärd män någon mera vittgående betydelse för vår undersökning, att det här kan lämnas åsido. Annorlunda förhåller det sig med den politiska kontrollen. Vi tänka därvid icke på själva kontrollmedlen, sådana som interpellationen och annat, utan på effek­ tiviteten av de parlamentariska meningsyttringarna för ministärens politiska vara

Bihang till riksdagens protokoll It) 19. 1 samt. 920 käft. (Bil. till nr 358.) 6 42 Kurir/!. Ma]lits proposition Nr 358. eller icke-vara. Det sätt, varpå denna kontroll fungerar, och vardera kammarens, betydelse därvid framträder som ett huvudindicium på det allmänna maktförhållande, vilket, författningsrätt och författningspraxis åvägabragt. De frågor, som, beträffande representationens politiska kontroll över regeringen,’ framställa sig, äro tvenne, och av dessa avser blott den andra i ordningen direkt kamrarnas ömsesidiga ställning till varandra. Vad det nämligen först gäller är, i vad mån folkrepresentationen över huvud har något avsevärdare inflytande på mini­ stärens tillblivelse eller icke, ävensom på dess avlägsnande. Svaret på denna fråga blir avgörande för de moderna författningarnas indelande i sådana av gammalkon- stitutionell och av (i inskränkt mening) »parlamentarisk» struktur. I de förra är riksdagens betydelse vid regeringsbildandet reducerad till så ringa mått, att stats ­ chefen avgjort framträder som den regeringsbestämmande, tillsätter och entledigar ministrarna icke blott formellt utan ock reellt. Det är sålunda i hithörande mo­ narkier hos den monarkiska makten, vilken bär är en verklighet, ministrarna hava att söka stödjepunkten för sin ställning. Tyskland och dess delstater, ävensom Öster­ rike och det tsaristiska Kyssland höra till denna statstyp. Egendomligt nog, om ock med hänsyn till de speciella författningsförhållandena naturligt nog, står Förenta Sta ­ terna på sitt sätt i förevarande avseende på samma linje som de nämnda gamla monar­ kierna; på presidenten — folksuveränitetens personifikation — allena beror hans under­ ordnade hjälpinstitutions, ministerkollegiets, sammansättning; kongressen saknar värjo inflytande därvidlag, om också senaten teoretiskt taget har en rätt att ratificera personurvalet, av vilken rätt den emellertid självmant avstått från att begagna sig. 1 de parlamentariskt styrda staterna åter framträder representationen såsom eu avgörande faktor i fråga om regeringsorganets utseende. Här är nu platsen för den andra av de frågor, som spörsmålet om representationens politiska kontroll fram­ kallar, och som faller direkt inom tvåkammarproblemets kapitel, i det den rörer den andel, som tillkommer vardera kammaren i utövandet av detta inflytande på ministärens sammansättning. Svaret giver sig som bekant ur hela denna parla­ mentarisms konstitutiva egendomlighet. Termen parlamentarism sammanfaller här med termen underhusparlamentarism. Det är underhuset som har hand om mini­ stärens kreerande, överhuset däremot står allenast som mottagande åskådare. Orsaken till att utvecklingen i de allra flesta stater tagit, efter engelskt mön­ ster. denna riktning, är uppfattningen av den aktuella allmänmeningen såsom stats ­ livets pådrivande kraft och av andra kammaren såsom, helt naturligt, det trognaste uttrycket för denna aktuella folkopinion. Första kammaren, såsom mera företrädande speciella intressen eller meningsnyanser, skall vid behov moderera det parlamentariska arbetets både tempo och kurs, men andra kammaren, folkrepresentationen par préfé- rence. skall ombesörja ledningen och kreera ledarna. Det konstitutionella medel åter. som framför andra förhjälpt den nedre kammaren till denna maktställning, har vard den tidigare behandlade realpolitiskt så innehållsrika prioritetsrätten i finansfrågor. Det är till följd av hithörande frågors dominerande betydelse inom alla grenar av statsverksamheten, som denna företrädesställning kommit att visa sig utgöra kungs­ vägen til! underhusparlamentarismen. Den kammare, som har huvudnyckeln till rikets börs, får därmed också det effektivaste påtryckningsmedel i sina händer. Till dessa mer eller mindre utpräglat underhusparlamentariska stater höra Belgien, Frankrike, Nederländerna, Ungern, Danmark, Italien, Spanien, Portugal och Rumänien: i enkammarstaterna Norge och Grekland gör sig gällande ett enahanda Kung!. Maj:t$ proposition Nr oöS. 43 krav på överensstämmelse mellan den här ensamma folkkammaren och rege­ ringen. *) Givetvis har nu denna utveckling till förtunnande eller utslätande av över­ husets betydelse vid regeringsbildningen fortskridit olika långt i olika stater, på samma sätt som förhållandet är med dess finanspolitiska tillbakaträdande och liksom också dess faktiska andel i lagstiftningen bibehållit sig kraftigare eller svagare. I flertalet har dock tydligen överhuset abdikerat från all meddelaktighet i den poli­ tiska kontrollen i verkligt effektiv mening. Dock finner man till exempel i Frank­ rike, hurusom senaten visserligen icke gör anspråk på att bilda det parlamentariska underlaget för en ministär — vid dennas tillsättande bör partiställningen i depute­ radekammaren vara det avgörande — men däremot fordrat för sig rätten att vid särskilda tillfällen genom misstroendevota kunna störta ministären. Den har sålunda menat, att ministären främst skall vila på den nedre kammarens förtroende, men att den icke får befinna sig i allt för flagrant motsättningsförhållande till den övre. Det mest uppmärksammade fallet av denna uppfattnings politiska manifesterande inföll året 1896, då senaten verkligen också lyckades genom sin hållning i fråga om anslag till eu utrikespolitisk aktion framtvinga ministärens avskedstagande. Ett färskt exempel utgör vidare kabinettet Briands avgång den 18 mars 1913 till följd av Senatens misstroendevotum. Att den franska senaten kunnat framställa' och, som vi sett, även undan ­ tagsvis förmått förverkliga dylika anspråk, därtill kan man utan tvivel finna anled ­ ningen uti dess sammansättning. Och därmed äro vi inne på frågan om samman­ hanget mellan reglerna för den övre kammarens bildande och dess maktställning. Fästa vi oss först vid den rättsliga maktställningen så finna vi det icke kunna fastslås, att det skulle råda något absolut och likformigt sammanhang mellan över­ husens sammansättning och deras grundlagsmässiga, i författningen inskrivna kom­ petensförhållande till medkammaren. Det av författningen fastställda maktförhållandet mellan kamrarna kan i stort sett vara skäligen ensartat i tvåkammarsystem både med herrehustyp, med censustyp och utpräglat demokratisk typ. Vi hava omvänt till exempel funnit rent demokratiska första kammare ej blott inom den första av de tre typer för maktförhållandet mellan kamrarna vi ovan sid. 35 uppställt (Por­ tugal, Australien, den blivande nederländska), utan även inom den andra (Schweiz) och ■den tredje (Frankrike, Förenta Staterna) — demokratiska första kammare med både principiell likställdhet och med likställdhet i lagstiftning men olikställdhet i finans ­ frågor. Icke heller kan man säga, att de reformer av första kammaren i demokra­ tisk riktning, som i senare tider ägt rum, gått regelmässigt hand i hand med vare sig ett försvagande eller ett förstärkande av dess rättsliga maktställning. Man har i stället exempel på både det ena och det andra. Den portugisiska författnings­ revisionen 1911, genom vilken hela representationsskicket och därmed också senaten demokratiserades, erbjuder exempel på en samtidigt företagen rättslig förskjutning l

l) Schweiz faller egentligen utanför hela denna framställning uv den politiska kontrollen från riksdagens sida över regeringen. Det finnes egentligen ingenting av politik i förhållandet mellan förbundsförsumlingen och förbundsrådet. Det sistnämnda, ' som för tre år väljes av riksdagens båda kamrar samlade på ett ruin, består av sju medlemmar ulan nödvändig purlihomngenitet. är tvärtom oftast heterogent i politiskt avseende, och bur karaktären av ett ärabetsmauiiakollegiuHi, vars kvarstående är oberoende av riksdagens omröstningar. 44 Kungl. Maj.ts proposition av makten till den nedre kammarens favör. Vissa politiska menings rik tn ingars önskemål gå också till en övre kammare, som på dylikt sätt är på en gång rent demokratisk till sin sammansättning och i avseende på sin rättsliga befogénhet in­ skränkt till att fylla allenast en suspenderande och reviderande uppgift. Så har varit fallet i Sverige (kombinationen rent demokratisk första kammare och suspen- sivt veto respektive skiljedomsreferendum). Så ock uti Danmark under senaste för­ fattningsrevisionen, vid vilken tendensen hos rörelsepartiet snarast varit riktad åt ett försvagande på vissa punkter av den nya och demokratiserade övre kammarens rätts­ liga position (törslaget om gemensamma voterirgsinstitutets införande, vidare den verk­ ligen införda prioriteten för folketinget vid de provisoriska lagarnas föreläggande för riksdagen, slutligen upplösningsparagrafens formulering — nedan sid. 48 —4 9 vilken närmast karakteriserar den övre kammaren såsom endast suspenderande); reformen där kom emellertid icke att innebära någon nydaning av kamrarnas konstitutionella ställning till varandra, utan är den i stort sett likadan som den var förut. Ena­ handa synes avsikten vara i det vilande grundlagsförslaget i Nederländerna, där ju emellertid den bestående censusbestämda första kammaren redan intager en prin­ cipiellt .underorda ad ställning. A andra sidan kan man anföra de sydtyska staternas föredöme: reformerna av på en gång den nedre och den övre kammarens sammansättning åtföljdes av någon Ölsnille/ av den senares kompetens (amendementsrätten i finansfrågor). En demokratisering av den övre kammaren plägar också uppkalla strävanden att åtminstone förebygga varje rättslig minskning av första kammarens befogenheter, strävanden, vilka hava sin grund i ivern att vidmakthålla den »motvikt» mot demokratien, som den övre kammaren befinnes utgöra, och vilka motiveras även därmed, att närmandet till den folkliga grunden måste anses förminska eller bort­ taga det stöd för eu fordran på en reducering, som möjligen kunde ligga i över* husets oligarkiska sammansättning. Ett uttryck i omvänd form för ett samband $v dylik art mellan första kammarens demokratisering och det rättsliga ordnandet av dess maktställning möter man också i de författningsbestämmelser, som numera •(sedan 1911) reglera rättsförhållandet mellan överhus och underhus i tvåkammar- systemets moderland, England. Medan unionisternas program omsider blev ett slags demokratisering av överhuset men såsom pendant därtill dess vidmakthållande såsom en effektiv första kammare, utmynnade den liberala politiken i ett bibe hållande, åtminstone tills vidare, av överhusets aristokratiska prägel med såsom motsvarighet vetobillens maktinskränkningar. Vända vi oss emellertid från den rättsliga sidan av saken till den politiska - så kan intet tvivel råda därom, att det består ett synnerligen intimt samband mellan den övre kammarens sammansättning och dess maktställning, dess faktiska maktställning. Ej heller behöver man tveka om den huvudriktning, åt vilken detta samband pekar. Det är med första kammarens som med alla politiska makt ­ havares betydelse så, att de ytterst osa sin kraft från en och samma källa, även om det sker på, ett mera eller mindre latent sätt, och denna källa är folkopinionen; Icke naturligtvis i meningen av momentana stämningar, som kunna förgå lika fort som de kommit, utan i betydelse av eu allmänmening, som under år på år sakta och med fasthet utformat sig. Den satsen har som sagt universell giltighet. Till- lämpad på första kamrarna i nutiden innebär den, att, i mån som demokratiens grundsatser vunnit allt. mera makt över folkopinionen, har också den praktiskt Kung!. Mnj:ts proposition Nr '158. 4.r> regeln satt sig fast, att Överhusens maktställning i ytterst väsentlig män beror pä vilket betyg för folklighet de av allinänmeningen erhålla. Arft.Hi/hetskamrar och även på livstid utnämnda sådana underkännas vid denna betygssättning, och de ha därmed förlorat det rotfäste i folkmeningen, som skulle till full verklighet förmå omsätta deras legala makt l). Men även de censusbestämdu senaterna löpa omsider fara att bliva betraktade mindre såsom »folk»-representativa än som företrädande speciella klassintressen och därför ock att i tidens lopp se sin förmåga att på ett mera effektivt sätt utöva sin regulatorsverksamhet förminskas. Den reformering av dessa senater i demokratisk riktning, som i senare tid genomförts t. ex. i Belgien (1893) och Sverige (1909), har också förestavats av en åstundan att genom förhöjandet av deras »inre styrka» förebygga en minskning av deras faktiska infly­ tande — en minskning, som befarades bliva en följd därav, att första kammarens organisation stod stilla, medan den andras alltmera demokratiserades och därmed opinionsstödet för den förra blev för svagt. Över huvud torde man kunna påstå, att på både herrehusen och de censusvalda senaterna ställes i vår tid i högre plätt än tidigare det kravet, att de utöva sina funktioner med behärskad mått­ fullhet. Tydligen kan nu en första kammares resonans hos folkmeningen bero ej allenast på graden av demokratism i dess sammansättning, utan även på andra sammansättningsmoment, vilka resultera i av folkmeningen värderade egenskaper hos kammaren. Det behöver icke sägas, utan är en självklar sak, att det är ep styrkekälla för första kammaren, om sammansättningsreglerna garantera densamma en särskild karaktär av politisk insikt och erfarenhet, egenskaper, som icke undgå att höja dess anseende '-)- Särskilt bör vidare fästas uppmärksamhet på betydelsen av förstakammarorganisationens förbindelse med andra former av det offentliga livet. Därjämte bör emellertid vidare bemärkas, att det icke alldeles uteslutande är på sammansättningens karaktär erkännandet från folkets sida av första kammarens makt beror: därtill kommer även sådant som de härskande föreställningarna om tvåkammarsystemet över huvud, särskilt också graden och omfattningen av under­ husparlamentarismens insteg i det allmänna medvetandet. Slutligen är här att tillägga, att i enlighet med vad ovan sid. 39 anmärkts, man uppenbarligen icke får föreställa sig första kammarens maktställning vid varje tidpunkt vila alldeles ute­ slutande på det folkliga erkännandet. Själva författningsbestämmelserna rörande dess kompetens och kamrarnas verksamhetsformer hava tydligen stor vikt och besitta en ur dem själva framgående verkan till stärkande eller försvagande av den Övre kammarens ställning. Allt detta skall bliva tydligare genom den undersökning av de rent. demokratiska första kamrarnas politiska belägenhet, till vilken vi nu övergå. Göra vi denna gång början med de amerikanska delstaternas med sidokam- rarna tämligen likartade senater, så framgår, att deras demokratiska sammansätt ­ ning förlänar dem en politisk prestige av samma valör som underhusen. Här bör emellertid också tagas med i räkningen den maktdelningsteori och misstro mot*)

*) Jfr Fahlbeeks yttrande om t. ex. den italienska senaten, att den »såsom helt och hållet kangavald knappt har annan betydelse ån att vara en rådgivande och glanskande församling». ?) Vissa förfäktare av den korporativt sammansatta första kammaren lörvänla att detta system skall hava en dylik verkan, alt sålunda representationens »politiska tyngdpunkt snarare skulle lokalisera sig till första än till andrå kammaren» ■ Liljurjvist . 46 Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. offentliga maktutövare, som synes hava gått amerikanarna i blodet och komma dem att avböja varje maktkoncentration, således också den hos en enda kammare. Be­ trakta vi så den franska senaten finna vi den utöva ett faktiskt inflytande, som visserligen icke kommer upp mot t. ex. den svenska första kammarens, men som i jämförelse med första kamrarnas betydelse i andra underhusparlamentariskt styrda stater synes respektabelt nog. Orsaken ligger också här i dess med deputerade­ kammarens visserligen icke fullt jämbördiga, men i alla fall bestämt utpräglade folkliga ursprung. Därtill torde den emellertid också ligga i den förbindelse, vari senaten genom sättet för sitt bildande är satt med det kommunala självstyrelse­ livet — på samma sätt som det otvivelaktigt varit en kraftkälla för den svenska första kammaren, att den vilat på landstingens starka skuldror, och det också från synpunkten av den övre kammarens maktställning var en klok åtgärd, då 1898 den helgiska senaten delvis baserades på provinsråden. Av ännu större betydelse är detta den övre kammarens grundande på själv­ styrande delförband i staten uti statsorganisationer av den art som Förenta Staterna och Schweiz. Vad som gör dessa senater och framför allt den förstnämnda statens så starka och med den nedre kammaren minst jämställda som de äro, är — vid sidan om deras lika demokratiska sammansättning, ävensom författningsbestäm­ melserna — i första hand deras federala basis. De finna uti särstatsautonomismen sitt opinionsstöd och äro därför i det hela svårligen jämförbara med helstaternas första kammare. ■ En sådan särskild grundläggning och därtill i förening med utpräglat folklig sammansättning hjälper emellertid icke alltid. Sålunda icke uti Australien. Säker­ ligen är liksom i andra kolonier med folkvalda (även om censusvalda) senater överhusets politiska roll vida mera avsevärd än de utnämnda kolonisenaternas, särskilt i finansfrågor. Men dess ställning framträder såsom avgjort underlägsen sina schweiziska och amerikanska kollegors, huvudsakligen beroende på dels för­ fattningsbestämmelsernas tydliga anvisningar, vilka lägga hinder i vägen för över­ husets maktutveckling, dels väl framför allt på tvåkammarsystemets jämförelsevis ringa resonans i folkmeningen. I ännu högre grad gäller det förra, såsom vi fun­ nit, Portugal , vars nuvarande överhusorganisation emellertid är för ny för att tillåta några slutsatser i vår fråga. Den eventuellt blivande nederländska rent demokratiska första kammaren intager likaledes redan rättsligt en bestämt under­ ordnad ställning. ’ Vända vi oss så till sist till det nya danska landstinget — vilket i närva­ rande situation i hög grad måste påkalla vårt intresse — så finna vi både positiva och negativa faktorer med hänsyn till frågan om den politiska maktställning, det kan förväntas komma att intaga. Till de förra äro att räkna det den allmänna rösträttens underlag, varpå det vilar, samt den högre ålderns och den större erfaren­ hetens pondus, för vilken det möjligen bliver uttryck; vidare den omständigheten, att författningen förlänar åt landstinget medel i händerna att göra sig gällande, vilka äro av betydligt större värde än dem de demokratiska senaterna i Australien och Portugal hava till sitt förfogande, samt slutligen att den allmänna opinionen sannolikt allt fortfarande lämnar sitt stöd åt tvåkammarsystemet över huvud. , Ä andra sidan kunna, såsom antytt, andra faktorer antagas komma att verka till försvagande av landstingets inflytande. Själva organisationen är kanhända icke så gynnsam för dess maktställning som i Frankrike, och vad angår författnings­ Kungl. Maj:ts proposition Nr 358. tf bestämmelse™» rörande förhållandet till medkammaren, så uppvisa de pointer, vilkaytterligare understryka folketingets överlägsenhet (jämför ovan sid. 44). Det viktigaste är emellertid, alt denna senare numera får betraktas såsom ett axiom i det allmänna politiska föreställningssättet i Danmark, samt att denna uppfattning sannolikt ingalunda kominer att försvagas utan snarare allt mera skärpas. Någon annan roll än den av eu suspenderande övre kammare kan lands­ tinget väl under sådana förhållanden icke komma att spela. Tiden för »the check in g chamber», för att använda engelsk terminologi, är i Danmark förbi. Men inskränker man sig till att fråga, om det demokratiska landstinget skall förmå lägga mera effekt i den reglerande och reviderande verksamhet det vill utöva än det gamla »pri vilegie»-tinget i tidens fortsättning skulle hava kunnat, kan svaret näppeligen bliva annat än ja. Det åtnjuter en helt annan den allmänna opinionens sympati än detta och besitter därför ock en vida högre grad av inre styrka.

Efter denna kortfattade översikt av maktförhållandet mellan kamrarna i de existerande tvåkammarsystemen skola vi övergå till en närmare granskning av de möjligheter, som de moderna författningarna anvisa rörande sättet att åstadkomma ett riksdagens beslut trots meningsmotsatser mellan kamrarna. Det är tydligt, att det utjämningsförfarande, som föreskrives, kan vara av en synnerligen stor, stundom avgörande betydelse för kamrarnas och särskilt första kammarens makt ­ ställning.

B. Författning-sinstitut till lösning av beslutskonflikter mellan kamrarna. I.

I. Allmänna institut.

Tvåkammarriksdagens verksamhet måste, trots dualismen, utmynna i ett enhetligt beslut, ett riksdagsbeslut. Fatta de båda kamrarna samstämmiga beslut är saken klar. Det är tydligt att. möjligheten av en dylik samstämmighet i hög grad är beroende av kamrarnas sammansättning, av den karaktärsskillnad, som råder mellan dem; ju större denna är, dess större är utsikten till beslutskonflikter, och å andra sidan, ju mera ursprungslika de båda representationsavdelningarna äro, desto mindre friktion. Hänsynen till kamrarnas samverkan till ett gemensamt beslut framställer sig sålunda till beaktande redan vid frågan om reglerna för deras bildande och påkallar ett icke alltför stort avstånd dem emellan. Men även om kamrarna icke stå i någon skarpare ursprungsmotsats till varandra, kvarstår möj­ ligheten till mot varandra stridiga beslut och framträder frågan om förfaringssättet i ändamål att utjämna dem. Söker man i de moderna författningarna efter stadganden av förevarande art, så frapperas man av, att flertalet sakna verkligt effektiva utslagsinstitut om man med sådana menar medel att med full säkerhet nå fram till ett enhetligt riks­ dagsbeslut. Egentligen finner man i regel endast tvenne dylika institut, nämligen sammanjämkning en och upplösningen. 48 Kmvjl. Mäj:tg proposition AV 358. Sammanjämkningen av motsatta kammarbeslut kan nu gä. till på det sättet, att ärendet vandrar fram och tillbaka mellan kamrarna, försett för varje gång med vederbörande kammares motivering för sin ståndpunkt. Emellertid omhänderhaves i regel denna sammanjämkning av i detta syfte tillsatta delegationer från vardera kammaren, vilka också kunna sammanträda till gemensamma förhandlingar och dä utgöra ett gemensamt utskott av den art, som hos oss redan från begynnelsen har frågan om hand. Benämningarna på dessa medlingsfullmäktige växla: konferenser, kommissioner, delegerade, »Faellesudvalg» etc. Stundom fixeras det antal gånger ett förslag får göras till föremål för vardera kammarens behandling, innan det av- skrives, liksom också antalet konferenser som får hällas. Syftet med sammanjämkningen är tydligen att antingen söka få den ena kammaren att gå in på den andras beslut eller åstadkomma en kompromiss mellan båda genom att de sammanträffa å någon punkt mitt emellan de skiljaktiga posi­ tionerna. Men lyckas man nu icke härutinnan, står man fortfarande inför två motsatta kammarbeslut, intet positivt riksdagsbeslut kommer till stånd, utan frågan förfaller. Det bör emellertid redan här anmärkas, att om också sammanjärtiknings- institutet kan träda i funktion både i fråga om den vanliga lagstiftningen och i. fråga om finanslagstiftningen, det dock har sin huvudbetydelse i förra fallet, och att utsikterna till positiva finansbeslut i de flesta stater äro betydligt ljusare än till, positiva lagbeslut i allmänhet till följd av den nedre kammarens dominerande, betydelse på denna punkt, vilken gör konflikterna dels relativt färre dels glattare att lösa. Sammanjämkning utgör ett dagligdags led i de parlamentariska verksamhets­ formerna. Extraordinärt och avsett för betydelsefullare meningskonflikter är urp- lösnn gsrätten. Den kan hänföra sig antingen till blott den nedre kammaren eller ock till bägge kamrarna, vilka i så fall antingen kunna upplösas var för sig eller bägge på en gång. Det första fallet inträffar, när den övre kammaren utgöres av självskrivna, livstiösutnämnda eller officiella medlemmar; tillsatser av för kortare tid utnämnda eller valda ledamöter pläga dock kunna drabbas av upplösning. I vissa av dessa stater finner upplösningsrätten sin motsvarighet i rätten att genom utnämning av flera »herrar» söka omändra majoriteten i den övre kamnraren — en rätt, som dock, såsom vi funnit, flerstädes begränsats. Oupplösliga kunna emeller­ tid även helt valda senater vara, t. ex. Frankrikes, Tasmaniens och Västaustraliens. Vissa engelska kolonistater stadga vidare om överhusupplösning endast i samband med underhusupplösning. Befryndade med denna anordning äro på sitt sätt sedan 1915 stadgandena i Danmark. Andra stater slutligen, såsom Belgien, Holland, Sverige, lämna statschefen frihet att efter behag upplösa vilkendera kammaren som helst ensam eller ock bägge på en gång. Det kan vara av intresse att här särskilt anföra den nya danska grund­ lagens stadgande angående upplösning av landstinget — folketinget är såsom förut upplösligt utan några specialföreskrifter. Enligt Grundlovens § 22 äro bestäm­ melserna dessa: När folketinget har antagit ett lagförslag, men landstinget, efter att minst tre månader före riksdagssessi mens avslutning hava erhållit det till behandling, har förkastat det, och när icke heller Faellesudvalgets sammanjämk- ningsförsök lett till enighet mellan tingen, så vilar saken till dess att på grund av valperiodens utlöpande allmänna val till folketinget företagits; men om så detta Kung!. Maj:ts proposition AV -V.-5tf. 49 ting på on lagtima riksdag (»ordentlig Rigsdagssamling») antager förslaget igen i oförändrad form, ånyo inom tre månader före sessionens avslutande översänder det till landstinget, men även denna gång enighet mellan tingen icke uppnås, sa kan konungen upplösa landstinget. Beträffande dm politiska betydelsen av å ena sidan första kammarens, å andra sidan andra kammarens upplösning samt de därav framgående nya valresul­ taten, ställer sig saken olika, allteftersom mera eller mindre av underhusparla- mentarisk prägel utmärker författningslivet. Aven där denna parlamentarism icke är till fullo erkänd, händer det dock, att antydningar om tillmätande av en större vikt åt den nedre kammarens upplösning förekomma; så t. ex. i Sverige uti grund­ lagens stadgande om endast nya anc/rakammarval, icke förstakammarval före en grundlagsförändrings slutgiltiga antagande. 1 rent parlamentariskt styrda stater har underhusupplösningen eu vida större betydelse såsom kontiiktutjämnande institut än överhusupplösningen. Den senare kan betraktas »allenast som ett försök att på fredlig väg skapa överensstämmelse mellan de två kamrarna» (Kn. Berlin, Oples- ningsretten). De nya överhusvalen kunna däremot icke få karaktären av eu skilje­ dom, ifall de giva till resultat en första kammare av annan mening i tvistefrågan än den sittande andra kammaren och än mindre än den ur en upplösning och därpå följande val framgångna nya andra kammaren. Däremot betraktas i dessa stater med underhusparlamentarisk regim andrakammarupplösningen just som ett sådant skiljedomsinstitut: den övre kammaren bör böja sig för den genom de extraordinära nyvalen uttalade folkmeningen, i all synnerhet i händelse av iteration 1). Bakom denna parlamentariska doktrin ligger föreställningen om överhuset såsom en garant för realiserandet av den »verkliga» folkviljan, den från de tillfälliga ögonblicks- stämningarna renade, den »stadgade» folkviljan. De ovan anförda nya danska upp- lösningsstadgandena vila på eu dylik uppfattning. I England, där upplösningen av underhuset ännu under den senaste störa författningskonflikten begagnades ett par gånger såsom skiljedom och påtrycknings-, medel gent emot överhuset, har man icke längre någon användning för detta in­ stitut i sådant syfte. Det är uteslutet genom organiserandet 1911 av det blott suspensiva överhusvetot. Ä de flesta håll har man sålunda —• oavsett nu presumlionen i ett flertal stater för den nedre kammarens övervägande bestämmanderätt i finansfrågor — nöjt sig med två institut till befrämjande av ett positivt riksdagsbesluts åstadkom­ mande, nämligen ett för ordinärt bruk, d. ä. sammanjämkningen, samt ett för extra ­ ordinära tillfällen, nämligen upplösningsrätten. I vissa stater bestå dock därjämte även andra författningsmedel av dylik syftning och därtill mera effektiv sådana. I en del av dessa stater äro dessa medel sedan gammalt ingående delar i meka ­ nismen, i en del åter framträda de som nyskapelser från senare tid. Över huvud har på åtskilliga håll, såväl i utlandet som hos oss, en tendens gjort sig gällande att allt starkare betona lämpligheten av effektiva skiljedomsinstituts inrättande. Vi skola i det följande taga del av dels i olika stater faktiskt förefintliga dels föreslagna utjämningsmöjligheter. Därvid lämpar det sig — av hänsyn till frågan

l) Även i sådana icke parlamentariska stater, där nedre kammaren tillerkänts dominerande betydelse i fiimnslugstiftningen, bör valutslaget etter en nndrakuiii mariipplösN ing få karaktär av skiijedomsutslag. Bihang till riksdagens protokoll 1919. 1 samt. 320 höft. (Bil. till nr 358.) 7 SO Kungl. Majds proposition • Nr 3 ÖB. om kamrarnas ömsesidiga maktförhållanden, att, även med risk av vissa upprepa ilingar, behandla tinansfrägorna för sig, den vanliga lagstiftningen för sig. Innan vi övergå til) denna skildring må emellertid här anmärkas, att, vad vårt land beträffar, den egendomligheten i jämförelse med andra tvåkammarsystem föreligger, att författningen varit betänkt icke blott på kurativa, utan även på prevention medel »not beslutsdivergenser. I motsats mot det reguljära förhållandet utomlands samverka hos oss de båda riksavdelningarna redan på förberedelsens stadium, i det att de viktigaste ärendena handläggas av gemensamma utskott, vil­ kas utlåtanden samtidigt avlämnas till båda kamrarna. Denna gemensamhet i utskottsväsendet verkar i sin män till förekommande av konflikter. En annan sak är, huruvida själva det samtidiga behandlingssättet i svenska riksdagen (i motsats till utlandets successiva) är i och för sig till gagn för beslutsutjämningen. Huru vår författning i jämförelse med utländska är ställd i avseende på kurativa medel mot konflikter utöver sammanjämknings- och upplösningsinstitut, skall framgå av den följande redogörelsen.

II. Utvägar ur kammardivergenser särskilt rörande finansfrågor. i. översikt.

Vi hava tidigare utförligt behandlat de företrädesrättigheter, som i ett flertal stater tillkommer den nedre kammaren vid finansfrågors avgörande. Vi hava jäm­ väl antytt, att den nedre kammarens betydande överlägsenhet, som härav blivit följden, verkar till främjande av ett positivt riksdagsbeslut. Där första kammaren saknar ändringsrätt, är detta förhållande starkast utpräglat. Där den däremot är i åtnjutande av sådan rätt, kunna givetvis enstaka divergenser tänkas trotsa ut­ jämningen. På de punkter — och de utgöra det överväldigande flertalet — där harmoni emellertid kommer till stånd, åvägabringas den på ett ensidigt sätt, näm­ ligen sä, att första kammaren — där icke möjligen do av den föreslagna modifika ­ tionerna gillats av andra kammaren — omsider giver efter och accepterar dennas beslut. Vi hava vidare funnit denna praxis iagfästad i de nyreformerade sydtyska författningarna. Det är »i» system du dernier mot», som sålunda här utgör skilje- domsinstitut. I fäll av verkligt allvarsamma konflikter rörande hela budgeten, har man ju vidare upplösningsrätten i reserv och med hänsyn till den allmänna presumtionen för andra kammarens förstarangsställning i finansfrågor, bör upplös­ ningen av densamma och det därpå följande valutslaget i detta fall tillmätas rätt så avgörande betydelse. Den övre kammarens roll i finansfrågor blir i det hela i dessa stater av mera suspensiv art. Trots den nedre kammarens superioritet i dessa stater kunna emellertid naturligtvis, såsom antytt, finanskonflikter på enstaka punkter eller beträffande hela budgeten föreligga. Utom sammanjämkning och upplösning äro nu dock de flesta författningar i saknad av utjämnings- resp. skiljedomsinstitut. På enstaka håll finner man emellertid sådana vara införda. Anmärkningsvärda var för sig äro i detta hänseende sOtemikes, Sachsens och Rysslands författningar, som lämna plats åt var sina egendomliga rättsutvägar. I den ena som den andra staten äro dessa sådana, att de icke, åtminstone icke formellt, förläna någon större chance åt den Kurir;!. Maj:ts proposition AV HöH. •'»t erm kammaren iin åt den andra. 1 Österrike stadgar grundlagen (lagen av den 21 dec. 1867 nr 141 art. 13), att om uti en finanslag, trots förnyade behandlingar* det gives enstaka poster, beträffande vilka ingen överensstämmelse kan uppnäs mellan representanthus och herrehus, skall den lägsta siffran gälla. Praktiskt taget blir denna regel till favör för den kammare, som i allmänhet visar sig mest åter­ hållsam med hänsyn till beviljande av statsanslag. Huruvida detta är att antaga om den övre eller den nedro kammaren, må lämnas därhän. I Säck sen åter finner man ett förfaringssätt, som närmast är avsett att befordra antagandet av regerin­ gens finanslagförslag, i det att den giver ett visst försteg åt den kammares beslut-, som ställer sig jakande gentemot detta. Då kamrarna stanna i olika meningar an ­ gående regeringens budgetsförslag, skall en »gemensam deputation» framställa ett sammanjämknings förslag och det påfallande är sedan, att, om fortfarande icko enig1- het uppstår, det ursprungliga förslaget betraktas såsom antaget, ifall den kammare, som förkastat det, gjort detta med mindre än två tredjedelars majoritet av de av­ givna rösterna. I Ryssland slutligen skall vid meningsskiljaktigheter mellan kamrarna arn gående ett anslag, vilka icke av kompromissutskott kunna biläggas, den stridiga summan insättas i budgeten till den hord, som den hade i den sista på laglig väg tillkomna budgeten. Äro emellertid båda kamrarna överens om att anslaget skall höjas resp. sänkas och angår meningsskiljaktigheten blott vidden av denna höjning eller sänkning, så insattes i budgeten den av de båda siffrorna, som kommer när­ mast den förra budgetens siffra. Genom detta sätt för finanskonflikters biläggande kan den övre kammaren, riksrådet, alltid hindra upphävandet eller sänkandet av ett anslag. ,.., Om Österrike, Sachsen och Ryssland förete isolerade förfaringssätt för finans- konflikters lösning, så ha en hel grupp av stater införlivat med sina författningar ett särskilt skiljedomsinstitut, nämligen den gemensamma voteringen. Meningsmot- satser i finansfrågor avgöras i sista hand pa detta sätt sedan lä.nge i en del sydtyska stater, nämligen Baden, Wiirtemberg och Hessen (förut ock i Nassau och 4848 — 50 i Sachsen) och i Sverige, sedan tämligen nyligen i Portugal (1911) samt vissa brittiska kolonistater, nämligen den australiska federationen (förf. 1900). Trans- vaal (1906), Oranje (1907) och den sydafrikanska unionen (1909). I Hessen undan ­ tagsvis, men i Portugal och de uppräknade brittiska kolonistaterna regelmässigt förekommer denna gemensamma votering jämväl i fråga om beslutskonflikter på den vanliga lagstiftningens område. Till denna legislativa gemensamma omröstning återkomma vi i nästa kapitel. Här skola vi till en närmare granskning upptaga den finansiella gemensamma omröstningen såsom varande det finansiella skiljedoms^ institutet, vilket, till följd av den avsevärda roll det spelat i senare tiders politiska debatt både hemma och å sina håll i utlandet, påkallar största uppmärksamhet. Först må dock för fullständighetens skull fästas uppmärksamhet på reserv åtgärder, som enligt vissa staters författningar finnas till hands för den händelsef att riksdagen icke gjort statsregleringen färd g antingen före finanslagsperiodens början eller vid den tidpunkt, då riksdagen åtskiljes, lin dylik situation kan ju nämligen tänkas bero på oenighet mellan kamrarna, och i ty måtto äro hithörande stadgan-i den att räkna som ett slags provisoriska utjämningsinstitut. Här skall nämna» tvenne dylika utvägar. Den ena återfinnes i den svenska regeringsformen § 109) som innehåller följande stadgande: »Dår så oförmodat skulle hända, att riksdag^ 52 Kungl. Maj;ts proposition Nr 583, uar den avslutas, icke hade staten reglerat eller någon ny bevillning till bestämt belopp sig åtagit, fortfnre den förra stat »regler ingen och bevillningen intill nästa riksdag. Är åter bevillningens hela belopp bestämt, men kamrarna icke om för: delningen därav ense, då skola, efter den fastställda bevillningssummans förhållande till den, som vid föregående riksdag blivit fördelad, de i den sista bevillningsför- ordningen stadgade artiklar jämlikt ökas eller minskas; och uppdrage riksdagen åt do av riksdagen valda fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontor att en ny bevillningsförordning på sådan grund uppgöra och utfärda». På liknande satt bestämde den 1911 upphävda portugiska (monarkiska) författningen, att, om budgeten eller förslagen angående den årliga utskrivningen till hären och flottan icke före finansårets utgång blivit till fullo antagna, de för sista finansåret gällande logarna skulle fortfara att vara i kraft; kamrarna fingo emellertid vid en sådan situation icke åtskiljas, förrän de antagit nya dylika lagar. Den andra utvägen, som anlitats för det antagna fallet, har varit proviso ­ riska finanslagar. Som bekant har detta tillvägagångssätt praktiserats flerfaldigt* gånger i t. ex. särskilt Österrike och Danmark. I sistnämnda land har vid ifråga­ varande tillfällen landsting och folketing stått emot varandra. Numera äro de provisoriska finanslagarna i Danmark, redan tidigare till sin grundlagsenlighet be­ stridda, formligen omöjliggjorda genom ett tillägg till Grundlovens § 48 (gamla § 49) M.

*2. Den gemensamma flnansomröstningen. I enlighet med vad nyss nämndes, uttaga vi så, efter denna allmänna över­ sikt, det viktigaste finansiella skiljedomsinstitutet, den gemensamma omröstningen; till närmare skärskådande. Det momentana avsteg från tvåkammarsystemet, som den gemensamma om­ röstningen innebär, är stadgat ifråga om finansiella riksdagsärenden, som ovan nämndes, uti Sverige, Baden, Wiirtemberg och Hessen samt därjämte uti Portugal och vissa brittiska kolonistater. I Danmark föreslogs det till införande i regerings- förslaget av 23 okt. 1912. I åtskilliga avseenden är emellertid institutet ganska olikartat organiserat < de författningar, i vilka det förekommer. Så t. ex. är det i Sverige, Baden och Wiirtemberg icke fråga om annat än en blott sammanräkning av de i de båda kamrarna avgivna rösterna för och mot, medan institutet däremot i de övriga författningarna framträder under formen av gemensam behandling i vidsträckt bemärkelse, det vill säga ett verkligt gemensamt sammanträde av de båda kamrarna med möjlighet till den omtvistade frågans gemensamma debatterande. I Wiirtemberg (och före 1904 i Baden) insnöres institutet än ytterligare därigenom, att icke såsom överallt annor ­ städes det gäller en ny omröstning, utan endast en sammanräkning av de redan föreliggande röstningsresultaten i de båda kamrarna, de redan avgivna ja- och nej­ rösterna. En annan skillnad, som dock kanske i praktiken icke är så betydelse­ full, ligger däri, att proceduren i vissa stater är obligatorisk (Sverige, Wiirtemberg, 1

1 Finanslagen måste vara »vedtagen af Rigsdagen», innan skalterna få utkrävas. — Genon» ett tillägg till den gamla grnndlovens § 48 (den nyas § 47) grundhig-fäst i stället ett redan fQrut (sedan »förlikningen» j894> praktiserat tillvägagångssätt iör den händelse, alt del nya hud getåret (1 april) ingår utan att tingen kommit överens om finanslagen: eu »midlerlidig Bevillings lovs» föreläggande och antagande av riksdagen; genom den skall blott sörjas för statshushåll ­ ningens nödtorftiga gång, tills den definitiva finanslagen hlir färdig. Kung,!. .\Jaj:ts proposition. Nr $58. r>*> Hessen och Portugal), medan don i andra är blott fakultativ , det är beroende på framställning frun vare sig den ena kammaren (såsom alternativt i Baden) eller regeringen (såsom likaledes alternativt i Baden samt ensamt i de brittiska koloni^ staterna). : Av särskild betydelse för de, båda kamrarnas ömsesidiga makt stimning äro eu del andra organisationsolikbeter. Den gemensamma omröstningen kan genom dera utgestaltas på två huvudsätt, antingen som ett ensitigt eller reciprok), skiijedomsr institut. Den förra formen ställer den nedre kammaren i en gynnsammare be­ lägenhet än den övre, den senare däremot anvisar mera opartiskt åt båda samma situation. Egentligen är det endast eu författning, som anlagt institutet på ett fullt reciprokt sätt, nämligen den svenska. Alla de övriga hava i högre eller mindre grad åt den gemensamma finansomröstningen givit en sådan specialorgani ­ sation, som gynnat segerutsikterna för den nedre kammaren. Förhållandet framt träder tydligt vid en jämförelse mellan de stadganden, som i förevarande avseende äro av betydelse å ena sidan i Sverige, å andra sidan i de utländska författningar, som här komma i fråga. Först och främst visar det sig då, att anledningen till och föremålet för den gemensamma omröstningen kan i Sverige vara att söka uti både ett förstakammar- nej till ett andrakammar-ja och tvärtom, medan annorstädes man i regel — i över­ ensstämmelse med den finansiella initiativrättens huvudsakliga förbehållande åt underhuset — räknar allenast med ett förstakammarmotstånd mot andra kamma­ rens positiva beslut. Och vidare behöver frågeställningen i Sverige icke vara en enkel ja- eller nej-proposition, utan kan avse alternativa positiva förslag av den ena kammaren och av den andra — sålunda även ett den övre kammarens mot­ förslag till den nedres —, ett förhållande, som också synes äga rum i Portugal, medan däremot annorstädes, till följd av frånvaron eller ineffektiviteten av den övre kammarens ändringsrätt gentemot budgeten, voteringen kommer att gälla det rena antagandet eller förkastandet av den nedre kammarens finansbeslut. Där föremålet för omröstningen därtill inskränkes till finanslagen i dess helhet och så­ lunda icke såsom i de brittiska staterna kan utgöras även av »individuel money bilis», tillstramas banden på första kammaren än mera, Så är fallet i de ifråga­ varande sydtyska staterna, och i dessa framträder den gemensamma finansomröst­ ningen därför såsom en undantagsregel, reserverad för den osedvanliga och allvar­ liga händelsen, att överhuset skulle förkasta hela budgeten. I motsats härtill höra de gemensamma omröstningarna i Sverige till ordningen för dagen. I eu del av dessa stater med »ensidigt» organiserad gemensam omröstning, blir emellertid första kammarens underlägsna ställning något förbättrad därigenom, att den samfällda voteringen icke inträder omedelbart vid första konstaterandet av en finansiell beslutsmotsats mellan kamrarna, utan tillgripes först när eu i två på varandra följande sessioner — med eller utan nyval emellan — itererad kon­ flikt föreligger. Detta är förhållandet i de brittiska kolonistaterna, och här åt­ njuta överhusen sålunda ett mer eller mindre avsevärt åtminstone suspensivt. veto. Detsamma avsågs för övrigt i ett svenskt förslag för vissa skattefrågor (progressiv inkomstskatt, det bevillningsfria existensminimums höjande och de skattefria av­ dragen), vilka sålunda i motsats mot andra inkomst- ävensom mot utgiftsfrågor icke omedelbart utan först vid upprepad meningsskiljaktighet skulle komma under gemensam omröstning (Adelswärds— Hammarskiölds förslag 1906 och 1907, varom so. under kap. »gemensam lagomröstning»). 54 Kungl, Maj:ts proposition Nr 358. Vi finna sålunda att det gemensamma voteringsinstitutets tekniska enskild­ heter kunna vara byggda på principen om kamrarnas jämställdhet såsom i Sverige eller på principen om den nedres företrådesställning. Emellertid ligger det i sakens natur, att själva institutet i och för sig till följd av den övre kammarens numerära underlägsenhet presumera! ’ seger för den nedre kammarens mening. Uppenbarligen är emellertid betydelsen härav i hög grad beroende av den övre kammarens sam ­ mansättning. Denna kan under vissa omständigheter tänkas vara ägnad att mera eller mindre neutralisera det mindre ledamotsantalet. 1 motiverna till riksdagsord­ ningen 1866 hänvisar sålunda Louis de Geer till möjligheten av en mera kompakt majoritet i första kammaren än i andra och betecknar med anledning bland annat härav den gemensamma voteringen som rent av »en åt första kammaren medgiven förmän». 1 man som denna homogenitet försvagas, har man förutsett en förskjut­ ning av makten i de gemensamma voteringarna till andra kammarens fördel, och detta har ju som bekant i svenska riksdagen framkallat åtskilliga förslag om en in­ skränkning av institutets tillämplighet genom vissa skattefrågors undantagande och hänförande under vardera kammarens absoluta veto. varom vidare i kap. C sid. 64. Vissa förslag hava emellertid nöjt sig med ett slags »relativt» linansveto ett veto som endast under vissa förutsättningar bleve effektivt —, åstadkommet genom fordran på kvalificerad, majoritet i den gemensamma voteringen. Av dylik innebörd var Lithanders motion 1906 likasom tidigare Åkerlunds och Nyländers mo­ tion 1905. Enligt den förra skulle för fastställande av från direkta eller indirekta skatter härflytande statsinkomster, enligt den senare för bestämmande angående pro­ gressiv beskattning erfordras :5/r> av samtliga de vid gemensam votering avgivna rösterna. Ett icke-parlamentariskt förslag i denna riktning — avseende dera finans ­ frågor än de förut omnämnda — har formulerats av jblodström; det går ut på att »beslut, som avsåge ny statsutgift eller ny bevillning eller ändring eller borttagande av förut utgående bevillning ej finge anses antaget utan att hava erhållit minst en tredjedel av vardera kammarens röster». Medan enligt de nyssnämnda parlamenta­ riska förslagen första kammaren hade att söka allierade i medkammaren för att kunna uppnå den erforderliga motståndsminoriteten (två femtedelar av samtliga av­ givna röster), får den enligt Flodströms förslag bland sina egna medlemmar skaffa tillräcklig personnumerär för bildandet av en sådan (två tredjedelar av kammarens ögna medlemmar plus eu). Denna modifikation av det bestående gemensamma vo- teringsinstitutet torde med hänsyn till partisammansättningen i de båda riksdags- avdelningarna icke innebära en så avsevärd ökning av utsikterna för den ena kam­ maren att sätta ett verksamt nej mot den andras ja som Lithanders och övriga motionärers förslag.' ) Det har också på sina håll ifrågasatts, att verkan av kamrarnas antalsolikhet i de gemensamma voteringarna skulle på något sätt fullkomligt, bortetimineras. Under debatten i danska folketinget angående den föreslagna »forenede Rigsdag» vid me- ningsskiljaktigheter angående budgeten framhöll högerledaren såsom förutsättning för ’ett accepterande av institutet dess utformande på sådant sätt, att »Forskellen niellera de to Tings Medlemsantal udlignes ved en forskellig Stemmevsegt». En annan möjlighet vore en anordning i stil med den, varom man finner förslag i den .svenska representationsformens historia : reducering på ett eller annat sätt av deö

’) Flodström föreslår emellertid dilrjilmte eu korporationsvald första kammare, vars storlek -kulle höjas till 120, medan den andras siinkes till 340 medlemmar. Kunijl. Mej:t* proposition Nr HåH, 55 större kammarens kontingent, i flen gemensamma omröstningen till likhet med deh mindres (t. ex. genom val eller, såsom i Do Geers preliminärförslag, genom de yng­ stes avträdande). Jfr Gustaf Anderssons motion i första kammaren 1902 nr 24,

III. Utvägar ur kammardivergenser särskilt rörande egentlig’ lagstiftning.

Såsom tidigare omnämnts, nöja sig de moderna författningarna i regel med endast sammanjämkningens utväg i normala fäll ur legislativa beslutsmotsatser mellan kamrarna. På den vanliga lagstiftningens område anses i allmänhet icke samma nödvändighet föreligga att uppnå positiva beslut som på finansregleringens. För extraordinära fall har man så vidare kammar- respektive riksdagsupplösningens re­ servmöjlighet. I en del stater har man emellertid även för rent legislativa menings- motsatser mellan de båda riksdagsavdelningama stadgat effektivare medel än de nämnda. Och även i den politiska debatten både inom och utom de parlamentariska väggarna hava åtskilliga förslag i denna riktning framkommit. Vi skola här kasta en blick på den viktigaste faktiskt förekommande eller föreslagna legislativa skilje- domsinstituten. De äro: gemensam omröstning, referendum samt det blott suspen- siva förstakammarvetot. det sistnämnda med eller utan tilläggsstadganden om kvali­ ficerad majoritet.

l. Gemensam lag-omröstning.

Vi hava redan ovan sid. 51 omnämnt vilka författningar införlivat med sig den legislativa samfällda omröstningen. De äro Hessen, där den dock så gott som aldrig praktiseras, samt vissa brittiska kolonistater (australiska förbundet, Transvaal, Oranje och sydafrikanska unionen) ävensom Portugal, där den, liksom dess finansiella motsvarighet i Sverige, ingår som ett tämligen regelmässigt led i beslutsformningen. 56 Kung’. Maj.ts proposition Nr 358. Men därjämte har denna gemensamma votering i lagstiftningsfrågor varit föremål för parlamentariska förslag även i andra stater. Av särskilt intresse är högerför­ slaget i det engelska överhuset av den 23 november 1910 samt Adelswärd-Hammar- skiölds och Adelswärds motioner 1906 och 1907 i andra kammaren, respektive nr 149 och 216 (nedan kallat Adelswärd-Hammarskiölds förslag). Vad först angår det legislativa omröstningsinstitutets tillämpningsområde, så finner man i en av de bland de ifrågavarande författningarna, som över huvud göra en åtskillnad på formerna för grundlagstiftning i jämförelse med annan lagstiftning, nämligen Hessens, den förra vara undantagen från att falla under den omhandlade bestämmelsen. Enligt en annan, nämligen Portugals, äger författningsrevision rum i-förenad riksdag. Så som i Hessen är ock fallet i Adelswärd-Hammarskiölds för­ slag. *) Beträffande så detaljorganisationen hava vi att hålla oss till samma synpunkter som dem, vilka vid undersökningen av det finansiella gemensamma voteringsinstitutet framträdde: ‘Sålunda är det i samtliga författningarna ett utmärkande drag, att in- fnstitutet innebär ej blott en röstsammanräkning, utan därutöver ett verkligt ge­ mensamt (diskussions-) sammanträde. Till samma form ansluter sig ock det om­ nämnda engelska förslaget, medan Adelswärd-Hammarskiölds på denna punkt över­ ensstämmer med det bestående svenska finansinstitutet och sålunda utesluter möjlig­ heten av någon officiell samfälld debatt. Det faller av sig självt att själva vote­ ringen överallt är en ny sådan, och att man alltså icke såsom i Wurtemberg blott räknar samman de gamla röstresultaten; på denna punkt överensstämmer även Adel­ swärd-Hammarskiölds förslag, även härutinnan sammanfallande med den svenska finansomröstningen. Liksom denna är vidare den legislativa gemensamma vote­ ringen obligatorisk uti Portugal samt de svenska och engelska förslagen, medan den är blott fakultativ i de brittiska kolonistaterna och i Hessen (beroende på rege­ ringens önskan ). Viktigast äro emellertid här som ifråga om den finansiella omröstningen de organisationsdetaljer, som påverka kamrarnas ömsesidiga maktställning och göra in­ stitutet mer eller mindre »ensidigt» eller mer eller mindre »reciprokt». Liksom fallet var med finansvoteringen, hava vissa författningar — utgående från föreställ­ ningen om första kammaren som närmast en bromsinrättning — såsom orsak till kamrarnas förening även vid den vanliga lagstiftningen räknat med endast första kammarens avslag i en eller annan form på ett av andra kammaren antaget lag­ förslag. Så de brittiska författningarna. Dock kan voteringspropositionen få icke blott formen av nej mot ja, utan även av formulerat motförslag mot andra kam ­ marens beslut. I Portugal är förhållandet liknande, dock att här, om också undan ­ tagsvis, kan förekomma en gemensam votering även med anledning av andra kam ­ mar-nej mot förstakammar-ja. En dylik reciprocitet är regel uti dels de hessiska stadgandena — där emellertid omröstningen alltid gäller ja eller nej — dels de

*) Det ovannämnda engelska förslaget undantog från »joint sitting» frågor, som voro »av stor vikt och icke tillräckligt vant underkastade folkets dom»; dessa skulle vid meniugsskdjaktig- heter mellan linsen avgöras genom referendum, se kap. härom. a Vartill i Hessen tillkommer, att, för att Avel huvud den gemensamma behandlingen skall vara möjlig, det måste hava varit regeringen och icke någon enskild riksdag-man, som på den sista lantdagen före agt det tidigare genom kamrarnas divergerande beslut förfallna lagförslaget. Därför luder det också hos eu kommentator (v. Catker), att »es sich liier um die Ueltenduiachung eiues Rechtes der Krone handels. Kungl. Majils proposition Nr Uf>H. 57 portugisiska och do föreslagna engelska och svenska, i vilka samtliga fall hven kan omröstas om tvenne positiva förslag. Såsom i kapitlet om finansomröslning anmärktes, kan det stadium uti bo­ handlingsordningen, vid vilket gemensamheten inträder, vara fixerat på ett sätt, som något förhöjer effekten av den erm kammarens motstånd. Deri samfällda omröst­ ningen behöver nämligen icke sättas i gång med det första, utan kan uppskjutas till dess eu uppi epnin

2. Referendum. Referendum är den moderna beteckningen på den organiserade folkomröst­ ningen. Det utgör en naturlig konsekvens av den demokratiska tankegången och har också funnit sin tacksammaste jordmån i utpräglat demokratiska stater: de amerikanska och Schweiz. Däremot är det icke sagt, att institutet av alla demo­ kratiska partier i andra länder med sympati omfattats som ett önskemål. 1 förevarande kapitel är icke fråga om referendum i allmänhet, utan om en speciell form av detsamma, nämligen referendum organiserat såsom utslagsgivande vid beslutskonflikter mellan de båda kamrarna i ett tvåkammarsystem. Referendum som dylikt skiljedomsinstitut förekommer i Queensland och det australiska förbundets författningar, ävensom i det schweiziska förbundets Det har därjämte varit föreslaget i andra stater, såsom i övriga australiska koionistater, i Belgien, England, Danmark och Sverige. Yad beträffar torrmålen för skiljedomsreferendum, så utgöras dessa i ett par av de stater, där institutet är infört, endast av författningsfrågor. Så i Austra ­ lien och i Schweiz — i båda är författaingsreferendum för övrigt föreskrivet även för det fall, att båda kamrarna äro överens i en grundlagsfråga. Skiljedomsreferen- dums föremål är emellertid närmare besett icke detsamma i de båda staterna I Australien har nämligen det röstande folket att antaga eller förkasta en bestämd författningsförändring, för vilken den ena kammaren uttalat sig i jakande, den andra i nekande riktning. I Schweiz däremot inträder skiljedomsreferendum på ett för­ beredande stadium, vilket ingår i den schweiziska proceduren för total grundlags- stiftning. Det heter nämligen i fö rb u n dsfö r !ä I fn i ngen art. 120, att, när en av dess båda avdelningar beslutat totalrevision av författningen, men den andra avdelningen icke biträtt detta beslut, så skall frågan, huruvida över huvud författningen skall revideras, föreläggas folket till omröstning. Det är således detta generella spörs­ mål, som skiljedomsreferendum här skall besvara; fortsättningen blir, ifall svaret blir jakande, omval av råden för revisionens redigerande och så ny folkomröstning till sanktion av den formulerade nya grundlagst extern I den australiska delstat, där skiljedomsreferendum förekommer, avser det i motsats till ausiraliska förbundets institut lagstiftning, n överhuvud. Samma var förhållandet med de engelska förslagen — nov. 1910 av lord Landsdowne (dock en­ dast V'ktuja lagar, se ovan sid. 50 n. 1), 1911 av lord Balfour — finanslagar skulle ju emellertid icke på så sätt kunna avgöras. Likaså skulle enligt liberala samlings­ partiets motion i andra kammaren 1908 (nr 802) folkomröstningsinstitutet tillämpas icke blott i vanliga lagfrågor, utan också i grundlagsfrågor (medan finansfrågor fortfarande skulle falla under gemensam votering). De i Danmark under revisions- perioden 1912 —15 endast mera antydningsvis framkastade förslagen rikta sig på lagstiftningen i allmänhet. Kun

') Den engelska billen 1911 föreslår järaviil ett parlamentariskt minoritetsinitiuliv (200 underhnsmeillemrniir) nrl, därmed ett referendum till skiljedom mellan partierna (liknande i ett danskt förslag i juni 1914). 60 Knngl. Alajtts proposition Nr 35 8. varpå förordas två beslutsupprepningar uti vanliga lagfrågor och tre uti grundlags­ frågor och därtill mellanliggande nya val till andra kammaren. Återstår frågan om själva omröstningens organisation. Den svenska motio­ nen antyder i detta avseende den möjliga tillämpligheten av ett koonmi; deltagandet av en viss minimiprocent av samtliga röstberättigade kunde bestämmas såsom för­ utsättning för att folkomröstningen skulle anses giltig Och vidare räknar den med det tänkbara däri, att »i särskilt betydelse tulla grundlagsfrågor» på vissi sätt koali- fi erorl majoritet skulle erfordras för att folkomröstningen skulle anses giltig. *) I så­ väl Queensland som Australien räcker enkel majoritet. Tydligtvis är slutligen kravet på röstplikt tillämpligt lika väl på referendum som på riksdagsmannaval. Det kan tilläggas, att den svenska motionen 1908 avböjer den idéen, som för övrigt icke har någon giltighet i Australien och Queensland, att den monarkiska sanktionsrätten skulle genom skiljedomsreferendum bortelimineras.

3. Blott suspensivt förstakammarveto. Den tidigare framställningen har bl. a. givit vid handen, att såväl den gemen­ samma lagomröstningen som skiljedomsreferendum kunna, ifall såsom deras förut­ sättning fästställes en iteration av den beslutskonflikt, som det gäller att lösa, komma att innebära ett uppskjutande veto för endera kammaren. Vad särskilt första kammarens maktställning beträffar, är i båda fallen den formella möjligheten icke utesluten, att detta suspensiva veto till sist kommer att verka som ett absolut. Detta antingen ifall första kammaren står jämförelsevis homogen i sitt motstånd resp. om det för sin mening har ett starkt medhåll i andra kammaren, eller ifall första kammaren verkligen visar sig företräda en utbredd folkopinion. Nu kan emellertid »skiljedomen» mellan kamrarna också gestaltas på ett sätt, som prin­ cipiellt utesluter varje som helst utsikt för första kammaren att i längden förmå gorå motstånd mot andia kammarens vilja. Det sker genom det suspensiva vetot i inskränkt och egentlig mening, ett institut, som sålunda till själva sin idé är »en­ sidigt». Rättsligen organiserat är detta suspensiva förstakammarveto blott i en för­ fattning, nämligen Englands, där det infördes genom »the Parliament Act» 1911. gemenligen kallad »vetoakten». På politiska partiers program har det emellertid ofta statt och även gjorts till föremål för parlamentariska förslag. På t ex. i Sverige 1894 samt fr. o. m. 1907 upprepade gånger från socialdemokratiskt håll); i den följande framställningen avse vi med »de svenska förslagen» endast de sist­ nämnda. Det engelska institutet avser nu lika litet som de svenska förslagen finans ­ frågor. 1 England är, såsom tidigare i annat sammanhang omnämnts, överhusets medbestämmanderätt i sistnämnda slags frågor alldeles upphävd. 1 Sverige skulle dessa fortfarande avgöras genom gemensam votering. Till skillnad från de svenska förslagens syfte tillämpas emellertid det engelska suspensiva vetot på lika sätt på grundlagsfrågor som på vanliga lagfrågor. De svenska förslagen vilja visserligen lägga även grundlagsfrågor under det suspensiva vetot (liksom 1908 års referendum-

') I Australiska förbundet fordras utom enkel majoritet av de röstande, majoritet av de röstande i majoriteten av delstater. Kungl. Ma)-Ju proposition Nr 858. Öl motion under folkomröstningen, medan deremot Adelswärd-Hammarskiölds förslag undantog grundlagsfrågor från den gemensamma lagomröstningen), men vilja — i överensstämmelse med de bestående förhållandena — stadga ett långsammare för­ farande vid ändring av dessa än vid vanliga lagändringar. Vissa från första- kammarsynpunkt särskilt viktiga grundlagsfrågor undandragas därjämte i somliga av de svenska förslagen från möjligheten att bliva avgjorda utan kammarens med­ givande (stadgandena angående den gemensamma voteringen, det suspensiva vetot, ävensom första kammarens egen existens). Till sin specialorganisation — oavsett nu dess rent konstitutiva egenhet — är det suspensiva vetot i England ett rent »ensidigt» institut därutinnan, att det endast avser sådana konflikter, som bestå i ett överhusavslav på ett undei husbeslut. Alldeles detsamma bleve förhållandet enligt de svenska förslagens ordning. Såväl i förra som i senare fallet anses ett andrakammarbeslut förkastat av första kam ­ maren vare sig denna utan vidare sagt nej eller den antagit det väckta förslaget i annan form än andra kammaren. Iieslutnpprei>n> agens förutsättning ingår i det suspensiva vetots själva begrepp. 1 den engelska akten heter det, att underhuset skall hava antagit lagen i »tre successiva sessioner», varjämte stadgas, att två år skola hava förflutit mellan bil­ lens framläggande i underhuset och dess antagande för tredje gången i underhuset De svenska förslagen stipulera en beslutsiteration på två riksdagar vid vanlig lag­ stiftning, på tre vid grundlagstiftning. Men på denna punkt framträder det före­ slagna svenska suspensiva vetot med ett rikare idéinnehåll än det bestående engelska så till vida, som enligt det förras organisation emellan de skilda två resp. tre till­ fällena ngn allmänna ml till andra kammaren skulle hava förekommit; i den engelska akten däremot tillägges till iterationsbestämmelsen orden »vare sig av samma parla ­ ment eller icke» — mellankcmmande nyval eller icke är bär således en likgiltig sak. Enligt de svenska förslagen har alltså den första kammaren möjlighet att från andra kammarens mening vädja till andrakammarväljamas. — Andra spörsmål, som i detta sammanhang framträda, röra frågan om upprepningsriksdagens nummer i legislaturperioden, upplösningsriksdags och urtima riksdags plats i organisationen, ävensom huruvida särskilt beslut om vilande bör fattas eller icke. Vända vi oss så till sist till själva statut slagets formella beskaffenhet, så hava vi redan bemärkt, att den »ensidighet», som redan vid utgångspunkten utmärker institutet i både engelsk och svensk formulering, framträder lika utpräglat och såsom en väsensegenskap vid den organisativa ändpunkten. Andra kammarens mening blir med nörlvändajlii-t upphöjd till riksdagens beslut: denna är det suspensiva veto­ institutets utväg ur beslutskonflikter mellan representationens båda avdelningar. Nu vore det emellertid möjligt att modifiera denna nödvändighet genom till­ fogande av stadgandet, att ett visst kvalificera > flertal vore erforderligt för en defi­ nitiv lösning i omnämnda riktning, liksom ett dylikt krav kunde göras gällande redan vid det första beslutstillfället. Av dylik läggning äro tvenne litterära förslag, som här skola omnämnas, det ena av Flodström, det andra av Ingvar Ingvarsson. Flodströms förslag — som emellertid var avsett att tillämpas på en omorga­ niserad tvåkammarriksdag (se ovan sid. 54 n. 1) — formulerades på detta sätt: »Ett vid lagtima riksdag väckt förslag------kan, om det tillstyrkes av vederbörande (proportionellt valda) utskott (märk detta!) och antages av andra kammaren med minst två tredjedelar av dess röstetal, men avslås av första kammaren, på begäran av 62 Kung}. Maj:ts proposition Nr 358. vederbörande motionär eller enligt Kungl. Maj:ts beslut ändock förklaras vilande till ny behandling vid den lagtima riksdag, som följer efter en mellantid av två lagtima riksdagar. Vid denna riksdag skall förslaget behandlas av ett förstärkt lagutskott eller ett särskilt utskott, bestående av tolv ledamöter från vardera kam­ maren och valt efter proportionella grunder. Om det då av utskottet tillstyrkes (märk!), skall det på nytt underställas andra kammaren, men icke den första, och om det av kammaren ånyo antages med minst två tredjedelars pluralitet, varder det gällande såsom riksdagens beslut.» lngvarssons förslag åter utgår från en (efter graderad skala eller yrkesgruppe- ring vald) första kammare av 160 medlemmar och en andra av 240 i proportionen 2: 3) ocli formuleras på ett ställe så här: först från förstakamm.irvetots synpunkt: »Minst samma procent av kammarledamöterna, som i andra kammaren äro för en sak måste i första vara mot den för att kunna förhindra dess genomförande. Om t. ex 7 av andra kammaren röstar för en lagändring, skall det fordras 2/ av första kammarens medlemsantal för att hindra den. Lika stor del av andra kammaren, som röstar ja, lika stor del av första skall rösta nej för att veto skall uppnås. De som rösta nej bli då % av dem som rösta ja»1); — och så från andrakammar- vetots synpunkt: »Tvärtom behöves i andra kammaren endast en över hälften av ledamöternas antal för att hindra första kammarens enhälliga beslut, ty halva andrå kammaren är ~ (bör vara: stöiTe än'3) 2/ av första. Andra kammarens nuvarande vetomakt skulle således enligt detta vårt förslag behållas oförändrad, men den första kammarens reduceras i genomgående proportion till denna kammares medlemsantal jämfört med den förstas. De vid det suspensiva vetots institut fastade kvalificerade majoritetsbestäm- melserna i vart och ett av dessa båda förslag te sig sålunda på detta sätt: Fl. förlägger sin fordran härutinnan til! andra kammaren, dess ja-majoritet måste vara särskilt stark, två tredjedelar av dess röstetal, för att kunna segra över första kammarens motstånd; endast ifall andrakammarmajoriteten är mindre, lyckas första kammaren stoppa beslutet. I. däremot förlägger, kan man säga, sina krav till både andra- och förstakammarvoteringen. För att första kammaren skall kunna hindra andra kammaren, kommer det an på proportionen mellan nej-majoriteten i den förra och ja-majoriteten i den senare. Den förstnämnda måste utgöra en lika stor procent av sin kammare som den sistnämnda utgjorde av sin; är den mindre, segrar andra kammaren. Det är således icke fråga om någon i förhållande til! kamrarnas ledamotsantal en gång för alla fixerad majoritet, utan liksom vid den gemensamma voteringen om »eu glidande» sådan. Ja, det behöver t. o. m. icke alltid gälla kvalificerad majoritet i vanlig mening; om andra kammaren t. ex. fattat sitt beslut med ett antal röster som är — halva ledamotsanta^t plus en, så räcker även i första kammaren enkel nej-majoritet för att annullera medkam- marens beslut.

Jämför man med varandra de särskilda författningsinstitut till lösning av legislativa beslutskonflikter mellan kamrarna, vilka ovan behandlats, så finner mas t) Exempel: Andra kammaren antager ett lagförslag me.l 168 ja mot 24 nej det är med 7/io mot l/“ ; för att kunna vräka detta beslut erfordras i första kammaren ett röstetal lika stort som * 3 av 168 = 112 eller, om man vill uttrycka det på det andra sättet, 7/v> av första kamma­ rens hela medlemsantal, vilket också = I 12. ') Halva andra kammaren — 120, två tredjedelar av första kammaren — 108.0 7. Kunt/l. Maj tia proposition Nr 358. ö3 först och främst att de i det lida taget utgå från föreställningen om att bättre chanser till seger bör beredas den nedre kammaren än den högre kammaren. 1 detta avseende skulle de emellertid i ett tvåkaminarsystem sådant som vårt nu bestå­ ende verka mer eller mindre radikalt. Den avsevärdaste inskränkningen av första kammarens maktställning innebäres otvivelaktigt i det blott suspensiva förstakam- marvetot utan krav på annat än enkel andrakammarmajoritet — isynnerhet om såsom i England, nyval icke ingå såsom obligatoriska moment. Därnäst i ordningen med hänsyn till stigande favör för första kammaren torde man böra placera den gemensamma lagomröstningen rätt och slätt samt därpå samma institut i Adelswärd- Hammarskiölds formulering, det är med sådana kvalificerade minoritetstillsatser, som göra det omöjligt för en aldrig så stor majoritet i andra kammaren att mot en till över tre fjärdedelar enhetlig första kammare genomdriva sin vilja. Tvivel­ aktigt kan vara, på vilken punkt i serien man bör inställa referendum. Sannolikt skulle det väl i effektivitet komma närmast den av Adelswärd och Hammarskiöld föreslagna gemensamma lagomröstningen. Gynnsammare för första kammaren än denna skulle däremot Ingvarssons förslag komma att verka, ty ett suspensivt veto med dylika stadganden om kvalificerad majoritet skulle, i den män de avse första kammarens veto mot ett positivt andrakammarbeslut, komma att till sina verk­ ningar sammanfalla med en sådan gemensam omröstning, där på något sätt de båda kamrarnas olika storlek blivit neutraliserad. Flodströms förslag åter skulle så til! vida beteckna en mindre inskränkning av förstakaminarvetot än Adelswärd-Hammar- skiölds gemensamma lagomröstning, som under gemensam votering möjlighet till seger består för andra kammaren även utan så hög kvalificerad majoritet som två tredjedelars. I vad förhållande det emellertid i det hela taget är att ställa til! såväl Adelswärd-Hammarskiölds förslag som Ingvarssons, beror på utsikterna med hänsyn till de nu rådande partisiffrornas i andra kammaren konstans. Medan sannolikheten före de senaste valen av två tredjedelars majoritet i andra kammaren (~ 154) var osäker, synes den numera vara antaglig nog. Tidi.aare framstod därför Flodströms inskränkning av första kammarens veto, tillämpad på den bestående tvåkammar- organisationen, såsom mindre farlig för första kammaren än någon av de övriga här behandlade. Efteråt ställer den sig emellertid helt annorlunda och närmar sig den andra ändan av serien. Det må slutligen anmärkas, att en demokratisering av första kammaren tyd­ ligen komme att till favör för andra kammaren påverka innebörden av särskilt den samfällda omröstningen och det Ingvarssonska suspensiva vetot, vid vilka båda institut graden av opinionssammanhåliningen i första kammaren är ett avgörande moment med hänsyn till dess utsikter till seger eller nederlag.

C. Kompensationer i besl xtstekniken för riksdagens och särskilt den övre kammarens demokratisering.

Yi hava tidigare, ovan s. 30 ff. tagit i betraktande de »motvikter» mot demokratiseringen av riksdagen eller endera dess kamrar, som hava avseende på reglerna för kamrarnas s-amm n>s

l) Slulligen stadgar § 59: »Ej må vilande förslug utgöra hinder för ny proposition eller motion i den suk, som lörslugel angår.» Bihang t dl riksdagens protokoll 1319. 1 sand. 320 höft. (bil. till Nr 358.) 9 66 Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. börd än det engelska överhusets, men av enahanda art som det i vissa svenska motioner avsedda suspensiva första kamin arvetot, så till vida som nya val ingå som moment i organisationen. I motsatsen mot det absoluta norska minoritetsvetot inneligger. att ingen kvalificerad majoritet erfordras vid det definitiva avgörandet efter nyvalen. Därjämte bör bemärkas, att de finska bestämmelserna tala om en tredjedel av lantdagens samtliga medlemmar och sålunda icke såsom de norska avse en över tredjedelen av de a^yvna rö-Urna. Utom vid grundlagstiftning och vanlig lagstiftning kan man slutligen tänka sig kvalificerad majoritet uppställd som villkor för finansfrå tors avgörande. Sålunda stadgar den finska lantdagsordningen (1906) § 61, att förslag om ny eller ökad be­ villning eller ny ständig skatt eller om upptagande av statslån anses förfallet, därest det ej vid tredje behandlingen omfattats av två tredjedelar av de avgivna rösterna. I Danmark sökte man likaledes under tiden före den senaste stora författningsrevi­ sionen av 1915 få igenom stadganden av dylik art rörande riksdagens beslutfattande om vissa sh'1 tefrågor. Liksom man under utvecklingen av den svenska rösträtts­ frågan, särskilt under perioden 1904—07, försökte att vid vissa dylikas avgörande bereda större garantier för varsamhet mot det besittande mindretalet (här, som vi berört, genom att undandraga dem den gemensamma omröstningen), så framkallade utsikten till riksdagens demokratisering även i Danmark enahanda tendenser. Det krav, som högerförslagen i början uppställde, gick ut på a /3 majoritet vid riksda­ gens båda kamrars beslutfattande angående direkta skatter. Successivt måste man emellertid sänka fordringarna, ända till dess i den slutligen antagna nya grundlagen kom att ingå allenast ett suspensivt veto för en folketingsminoritet beträffande ex- propriationsfrågor. I Grundlovens § b0 läser man sålunda: »När ett lagförslag 1’örande expropriation av egendom antagits, kan '/, av folketingets medlemmar senast 14 dagar efter förslagets slutliga antagande kräva, att det underställes kunglig stad ­ fästelse först sedan nya val till folketinget har ägt rum och förslaget ånyo antagits av den därefter sammanträdande riksdagen.» Det finansiella suspensiva minoritets- veto för en specialfråga, som genom detta kvalificerade majoritetsstadgande åväga- bragts, är, såsom framgår, till sin organisation snarlikt det legislativa suspensiva minoritetsvetot i Finland. Till »motvikterna» eller »kompensationerna» för demokratiseringen av riks­ dagens och närmast första kammarens sammansättning räknade vi ovan sid. 64 även folkomröstningen, referendum. Vi hava ovan sid. 58 ff. tagit i betraktande skiljedomsreferendum. Här avses jämväl och framför allt referendum i betydelsen av folkomröstningens fakultativa (det är beroende på begäran av någon viss procent av väljarkåren eller någon minoritet av en kammare eller av konungen) eller obli­ gatoriska ( — alltid nödvändiga) sanktion å av riksdagens båda kamrar samfällt fat ­ tade beslut. Sanktionsreferendum har hittills blivit infört beträffande såväl grundlagar som vanliga lagar i åtskilliga amerikanska delstater, i de schweiziska kantonerna även­ som i det schweiziska förbundet, därjämte beträffande allenast grundlagar uti Austra ­ liska förbundet (1900) och Danmark (1915). Agitation för ett dylikt referendum har emellertid bedrivits i åtskilliga andra stater och jämväl burit frukt i åtskilliga parlamentariska förslag. Trots referendums till synes så klarligen radikalt demokratiska karaktär har nu på sina håll även högern med förkärlek tagit fasta på detta institut, och detta Kungl. M«j:ts proposition Nr 858. ö7 därför att det genom sina verkningar just har fram trätt som en »kompensation» av den art vi här behandla. Såväl schweizisk som amerikansk erfarenhet anses näm­ ligen giva vid handen, att folkomröstningens utslag i det hela taget företett eu böjelse att gå i t-imserontin riktning. Institutet har därför kunnat betecknas såsom »ett retai delande moment» i lagstiftningen. Märkligt nog har det också kunnat karakteriseras såsom ägnat att skydda minoritetsintressena mot majoritetsförtryck. Förklaringen till en dylik möjlighet torde väl ligga däri. att de av representatio ­ nens beslut särskilt hotade intressena mobiliseras till motstånd med en helt annan kraft än andra samhällsgrupper till försvar för åtgärden; deltagandet i folkomröst­ ningen blir från de förras sida vida livligare än från de senares och utsikterna till reformens underkännande inför »folkets domstol» därigenom större. Gjordes del­ tagandet i folkomröstningen obligatoriskt, skulle sannolikt den anmärkta karaktären hos institutet förändras. — Detta nya konservativa värn synes nu emellertid sina anhängare vara, såsom en dansk politisk författare uttrycker sig, »starkt och uan- gribeligt overfor alle Stormlob tf a den almindelige Valgrets Fanebaerere, fordi det staar plantet dybt i selve den almindelige Valgrets egen Jord». Ännu mera retarderande bleve referendum tydligen, ifall vid detsamma knötes stadganden om kvalificerad majoritet såsom förutsättning för att folkomröstningen skulle anses hava givit sitt bifall till ett fattat riksdagsbeslut. Den danska högern önskade t. ex. åt det ifrågasatta grundlagsreferendum giva en dylik ytterligare styrka såsom konservativ garanti genom fixerande för ett positivt beslut av ett flertal i omröstningen på två tredjedelar av de deltagande. Så gott som överallt, där referendum finnes infört, är eljest den enkla majoriteten utslagsgivande vid så­ väl författnings- som lagreferendum. I Danmarks nya grundlag av 1915, i vilken omsider det förra infördes, stadgas emellertid på sitt sätt en kvalificerad majoritet, i det att sista punkten i vederbörande § (93) kom att lyda så här: »Har et Flertal av de i Afslemningen deltagende og mindst 45 procent av samtlige Vaelgere afgivet deres Stemme for Rigsdagens Bes utning, og stadfaestes denne af Kongen, er den Grundlov». Om och i vilken grad denna bestämmelse kommer att verka såsom ett kvalificerat majoritetsstadgande, beror tydligen på den deltagarefrekvens, somgrund- lagsomröstningarna komma att uppvisa. Till vad som nu blivit sagt om »kompensationer» beträffande verksamhets­ formerna skulle till sist kunna fogas den anmärkningen, att även försvårad« former för yrundlngxf irändrinyår på sitt håll varit föremål för »motvikts»-strävandena. Vi hava ovan funnit dessa försvårade former åstadkomna bland annat genom inpas­ sande i tillvägagångssättet av de kvalificerade majoritets-instituten eller referendum. 68 Kungl. Maj;ts proposition Nr 358.

Ur litteraturen.

Grundlagarna hos Dareste, Les constitutions mödernes. 3 éd. T. 1-2. Paris 1910. Författningarna ingå för övrigt i regel såsom bilagor till de monografiska framställnin­ garna i det slöra rammel verket Das öffentliche Reellt der Gegenwart. Den nya portugisiska republikförlattningen finnes i R«vne du droit public, T. 23 (1911). övers, av Errera, samt i Jahrbueh des öffentliehen Rechts der Gegenwart Bd 7 (1913), övers, av Stropp. — Danmarks nya grundlag i flera upplagor. För författningsförändringarredogöres i sistnämnda periodiska, varje år utkommande komple­ ment till ovannämnda stora sammelverk. Bland översiktliga framställningar må nämnas: Deiplaaes, Senats et chambres haules. 1893. Temperley, Senales and upper chambers. 1910. Ganska instruktiva arbeten. Marriol, Second chambers. 1910. G. Me ger, Das parlamentarische Wahlrecht. 1901. Poensgen, Das Wahlrecht. 1909 (I »Aus Natur und Geisteswell». 249 B.) — Även första kammarorganisationen behandlas i de bägge sistnämnda arbetena. Mahnrolh Kamrarnas inbördes ställning i stater med tvåkammarsyslem. 1900. Ak. Avh. Carl Berg, Kort redogörelse för sammansättningen och bildandet av utländska riksförsam­ lingar. — Utgör Bil. 2 till Betänkande med förslag till proportionellt valsätt avgivet den 27 oktober 1903 av däriill förordnade kommitternde. Fdhlbeck, Sveriges författning och den moderna parlamentarismen. 1901. Spångberg, Förslå kammaren i Sverige och andra länder. Stud.-föreningen Verdandis småskrifter 142. 1906. Neovius, Kort översikt av den politiska valrätlen i olika länder. Hälsingfors 1906 Knucl Berlin, Europeiske lovgivende Församlingar. En kortfaltet Översikt. Paa Konseil- presidiets Föranstaltning Kbhvn. — Finnes sannolikt icke i bokhandeln — förf. hav erhållit den från danska riksdagsbiblioteket. Wallengren, Valratlsproblem. 1915. » Tvåkammarsystemet i belysning av den danska författningsrevisionen 1912 —15. 1915. Morisot-Thibault, Des droits des chambres hautes ou sénats en matiére de lois de finances. 1891. Jellinek. Der Anteil der ersten Kammern an der Finanzgesetzgebung. I Festgabe för Laband. 1908. — Kortare och bättre än det näst föregående arbetet. Jellinek, Besondere Staa^lehre. I Amgewählte Schriften und Reden. Bd 2. 1911. E*r,iein. Droit conslitutionnel francais et comparé. The Statesmans Yearboolc. Kungl. Maj ts proposition Nr 358. Ö9

Beträffande de särskilda staternas författningsförhållanden är litteraturen tydliglvis synnerligen rik. Har hänvisas först och främst till monografierna i Das öffentliche Recht der Gegenwart och nämnes därjämte endast ett och annat arbete rörande vissa stater: Wallengren, Förstakammarfrågnn inför svenska riksdagen. 1916. Tidskri ftsuppsa t ser, en mångfald. Särskilt flera sådana av Fahlheck i Statsvetenskaplig Tidskrift. I »Forum» 1915 s. 149 en art. av Edén om Den kommunala rösträtten och förstakammnrproblemet Krets, Aarbog for Rigsdagssamlingen. Kbhvn. — För varje riksdag utmärkta redogörelser sålunda också för den danska författningsrevisionen 1912—15. Adolph Jensfn, Danmarks Statsforfatning efter Grundloven af 5 Juni 1915. 1915. Ax. Schotte, Danmarks nya grundlag. I »Forum» 1915 nris 24 —26. Wallengren, Tvåkaiumarsystemet i belysning av den danska författningsrevisionen 1912—15. Kund Berlin, Den danske Statsforfatningsret. Första del. 1916. Morgenstierne, Den norske Statsforfatningsret. Grönvall, Vallagen och lantdagsordningen för storfurstendöme! Finland av den 20 juli 1108 jämte förklaringar. 2:dra uppi. 1906. Chasles, Le parlament russe. 1909. (Diss.). Palme, Die russische Verfassung 1910. Orban, Le droit eonstitulionnel de la Belgique 1908. Sauveur, Statislique du vote plural en Belgique 1908. Wals, Die badische Verfassungsreform des Jahres 1904. I Jahrbuch d. öff Rechts 1907. V. Göts, Verfassungsrevision und Verwaltungsreform in Wurtemberg. Därsammastädes. Schoenborn, Die elsass-lolhringische Verfassungsreform vom 31 Mai 1911. Därsamma- städes 1912. Parom, Die englische Verfassung seit hundert Jahren und die gegenwärtige Krisis. 1911. The liberal Magazine, utkommande varje månad, från upplysningssynpunkt synnerligen väl redigerad. Trotter , The governement of Greater Britain. 1905. Harrison. Moore, The constitulion of the Commonweaith of Australia. 1910- Van Raalte, De Voorstellen tot Grondwetsherziening. ’S-Gravenhag'e. 1916. Van Houten, Waarom de Vorstellen tot Grondwetsherziening onaannemelijk zijn. Haarlem. 191 r. Litteratur rörande några specialkapitel: Ang. »intresserepresentativ» första kammare: Landstinget som »Sagkundskabens Ting» —- —' — udgivet av det nationale Fremskridtsfor- bund. 1913. Ax. Nielsen, Parlament eller Erhversrepraesentation. I Tilskueren 1913: Bd 2. Liljeqvist, Chr. J. Boström och frågan om folkets representation i staten. Statsvetensk Tidskr. 1907. Kjellén, Represenlationsproblemet. I det nya Sverige. » 1907. EU program. 1908. S — 118 f. Boöthius, Olika uppfattningar av orden folk, nation, folkrepresentation II. I Statsvetensk. Tidskr. 1908 s. 213. Wallengren, Valrättsproblem, kapitlet om »Intressena i författningen, särskilt den övre kammarens intressetruktur». S 148 —166. Reuterskiöld, Förstakammarfrågan och kommunalröströtten. I Statsvetensk. Tidskr. 1917, s. 271 ff. 70 Kungl. Maj.ts proposition N:r 358.

Gr. Möller och Fr. Ström. Polemik angående första kammaren såsom »experi».kammare. I den socialdemokrat, tidskriften Tiden 1915 nris 1—3. Ang. andra frågor: Kn. Berlin, Oplösningsretten overfor parlamentariske Församlingar. l! 0ö. Gränström, Om formerna för behandling av skiljaktiga beslut. I. Om sammanjårnkning. 1910. Flodström, Under samhällets banér, ett inlägg i författningsstriden. 1907. Ingvar Ingoarsson, I rösträttsfrågan, synpunkter och uppslag. 1906. — De båda sist anförda arbetena omnämnas särskilt med anledning av de förslag till organiserande av ett suspensiv! förstakammarveto, de innehålla. Grönlund, Om olika former av referendum. 1912. Morgenstierne, Utredning av spörgsmaalene om folkeavstemning, oplösningsret og hosted- baand. Avgit efter Justisdepartementets Anmodning. 'Kristiania 1913. Kungl. Maj.ts proposition Nr 358. 71

Innehållsöversikt.

Sid. Kap. I. Första kammarens sammansättning' i nutida författningar ...... 3—34 A. Systematisk översikt ...... ;> I. Herrehus ...... 3 II. Mellanformer mellan herrehus och valda senater ...... 5 III. Valda »senater» ...... s 1. Ekonomiskt bestämda senater ...... M a. skalteklassvalda ...... ‘.t b. vilande på graderad rösträtt och högre vulbarhetscensus ...... 10 c. på enkel census ...... 1". 2. På allmän rösträtt vilande senater ...... tö B. Tillämpningar på den svenska förstakammarorganisationen av utländska sams. ansåttningsnormer ...... 24

Kap. II. Tvåkammarsystemets besiutsteknik ...... 35 —67 A. Översikt av det rättsliga och politiska maktförhållandet mellan kamrarna ...... 35 B. Författningsinstitut till lösning av beslutskonflikter mellan kamrarna ...... 47 I. Allmänna institut ...... 47 II. Utvägar ur kammardivergenser särskilt rörande finansfrågor ...... 50 1. Översikt ...... 50 2. Den gemensamma finansomröstningen ...... 52 III. Utvägar ur kammardivergenser särskilt rörande egentlig lagstift­ ning ...... 55 1. Gemensam lagomröstning ...... 55 2. Referendum ...... 58 3. Blott suspensiv förstakammarveto ...... 60 C. Kompensationer i beslutstekniken för riksdagens och särskilt den övre kammarens demokratisering ...... 63 Ur litteraturen ...... 68