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Um Estudo Sobre a Eficiência Da Utilização De Recursos De Renúncia Fiscal a Partir Dos Filmes Brasileiros Lançados No Cinema Entre 2005-2009

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Um Estudo Sobre a Eficiência Da Utilização De Recursos De Renúncia Fiscal a Partir Dos Filmes Brasileiros Lançados No Cinema Entre 2005-2009 Políticas Culturais em Revista, 2 (4), p.102-129 , 2011 - www.politicasculturaisemrevista.ufba.br Um estudo sobre a eficiência da utilização de recursos de renúncia fiscal a partir dos filmes brasileiros lançados no cinema entre 2005-2009 Sabrina Nogueira da SILVA1 Vinícius Alves Portela MARTINS2 RESUMO: Este paper objetiva analisar a eficiência da política de renúncia fiscal da produção de filmes para cinema no Brasil a partir do ranking dos filmes lançados no mercado de salas de cinema entre 2005-2009. Para isso, será feita uma breve conceituação sobre políticas públicas e a principal política voltada para a atividade cinematográfica brasileira baseada no fomento à atividade. Apontaremos, ainda, características básicas sobre essa atividade, descrevendo seus principais conceitos e características de acordo com a doutrina jurídica, além dos conceitos de renúncia e incentivo fiscal voltados à atividade audiovisual, de forma a que possamos diferenciar o conceito de ambas e suas diferentes aplicações. Por fim, serão analisados os filmes lançados no mercado de cinema entre 2005-2009, confrontando os valores de renda bruta e valores captados para produção do filme, de forma a que esses valores sejam confrontados em cada filme e no global, buscando apontar, a partir desse indicador, eficiências e avanços necessários, tomando como base os filmes lançados no mercado de cinema nesse período. PALAVRAS-CHAVE: Renúncia fiscal. Incentivo fiscal. Mecanismos de fomento. Fomento público. Ancine. A study on the efficiency of resource utilization of tax breaks from Brazilian films released in the cinema between 2005-2009 ABSTRACT: This paper has the objective to analyze the efficiency of the tax waiver policy for film production in Brazil from the ranking of the films released in cinemas market between 2005-2009. This will provide a brief conceptualization of public policy and the main policy for Brazilian film based activity in stimulating activity. It also identifies the basic characteristics of this activity, describe its main concepts and characteristics according to legal doctrine, and the concepts of waiver and tax incentives aimed at audiovisual activities, so that we can differentiate both the concept and its various applications. Finally, we will analyze the films released in the cinema market between 2005-2009 comparing the values of gross income and production values (caption of values from mechanics provides for Brazilian’s taxes) obtained for the film, so that these values confronted in every movie and overall, looking from this point indicator efficiencies and improvements required by building on the films released in the cinema market in this period. 1 Servidora da Ancine. Graduação em Comunicação Social – Publicidade (FACHA). E-mail: [email protected]. 2 Especialista em regulação da Ancine. Mestrando em economia pela UFRJ (PPED); Pós-graduado em Regulação da Atividade Audiovisual /UFRJ-IE. Pós-graduado em Direito Público e Tributário pela UCAM e Pós-graduado em Gestão Estratégica pela UCAM/AVM. E-mail: [email protected]/, [email protected] 102 Políticas Culturais em Revista, 2 (4), p.102-129 , 2011 - www.politicasculturaisemrevista.ufba.br KEYWORDS: Tax relief. Tax incentive mechanisms to foster. Promote public. Incentive for audiovisual sector. Ancine. Introdução O presente artigo tem por objetivo analisar a eficiência da política de renúncia fiscal no Brasil a partir do ranking dos filmes lançados no mercado de salas de cinema entre 2005- 2009. Para isso, serão descritos, a princípio, breve conceito sobre políticas públicas e a principal política voltada para a atividade cinematográfica brasileira baseada no fomento à atividade. Apontaremos, ainda, características básicas sobre essa atividade, estudando seus principais conceitos e características de acordo com a doutrina jurídica que versa sobre o tema. Após isso, serão problematizados também os conceitos de renúncia e incentivo fiscal voltados à atividade audiovisual, de forma a que possamos diferenciar o conceito de ambas e suas diferentes aplicações, além dos impactos numa política setorial de incentivo. Por fim, serão analisados os filmes lançados no mercado de cinema entre 2005-2009 confrontando os valores de renda bruta e valores captados para produção do filme, de forma que esses valores sejam confrontados em cada filme e no global, buscando apontar se o resultado é ou não eficiente a partir dos filmes lançados no mercado de cinema nesse período. Política pública voltada para o setor audiovisual brasileiro: considerações e conceitos relacionados às medidas fiscais adotadas para o setor (renúncia e incentivo fiscal) Antes de serem tecidos comentários a respeito da essência da política pública para o setor cinematográfico/audiovisual, qual seja, os mecanismos de fomento e desenvolvimento, cabe trazer à baila o que se entende do conceito de política pública. O conceito de políticas públicas, geralmente, é dividido em quatro ciclos: identificação do problema ou formação da agenda; formulação da política; implementação da política e avaliação. Existem ainda diversos modelos relacionados ao estudo das políticas públicas de uma forma geral como o institucional, processual, grupal, incremental, racional entre outros. Ricardo Cardoso Silva (2009, p.32, grifo do autor) complementa com relação à adoção desses conceitos no Brasil: No Brasil, nos últimos anos, as análises que tomam como base o neoinstitucionalismo, em suas várias vertentes (econômico ou da escolha racional, histórico e sociológico) têm aumentado bastante. De forma 103 Políticas Culturais em Revista, 2 (4), p.102-129 , 2011 - www.politicasculturaisemrevista.ufba.br simplificada, a abordagem neoinstitucionalista afirma que “as instituições importam” e busca explicar o papel que elas desempenham no resultado das políticas. E por “instituição” deve-se entender o conjunto de normas formais e informais que ordenam o campo sob análise. Em outras palavras, são as regras do jogo. No que diz respeito à natureza das políticas públicas, essas são classificadas como distributivas, regulatórias, constitutivas e redistributivas. O mesmo autor supracitado resume de forma analítica essas classificações: As políticas (e arenas) distributivas e redistributivas se diferenciam pelo nível de conflito e grau de polarização. Enquanto as políticas distributivas se referem a decisões alocativas, geram pouco conflito e envolve grande número de pessoas, tentando contemplar todos os interesses, as redistributivas são bastante conflituosas e mais polarizadas. Estas costumam ser definidas como “jogos de soma zero”, em que para que um ganhe, o outro tem que perder. Já a política regulatória objetiva regular ou disciplinar uma determinada área ou atividade. Envolve coalizões políticas com interesses claros e opostos, sendo que o nível de conflito depende da disputa em jogo. Por fim, as políticas constitutivas se caracterizam por estabelecer os procedimentos para a adoção das decisões, ou, em outras palavras, são políticas que redefinem as regras do jogo [...]. (SILVA, 2009, p.33, grifo do autor). Dentro das considerações acima delineadas, observa-se com relação ao setor audiovisual que há diversas políticas públicas voltadas para o setor incluídas nas diversas naturezas enumeradas acima, como a política regulatória, políticas distributivas e as redistributivas. Cabe notar que existem também outras leis que tratam do setor audiovisual, principalmente voltadas para a regulamentação das televisões como as leis 4.117/1962 e 10.610/20023 (regulamentam TV aberta), a Lei 8.977/1995 (regulamenta a televisão a cabo), lei 9.472/19974 (regulamenta serviços de telecomunicações), além da lei 12.485/2011 que tratará da comunicação audiovisual de acesso condicionado no Brasil5. Além dessas, há outras normas infralegais que regulamentam outros tipos de TV e outros segmentos afetos ao audiovisual. No entanto, a política pública voltada para o fomento é mais incisiva no que diz respeito à intervenção do Estado no setor audiovisual como um todo, pois refere-se à produção de conteúdo (financiamento, por exemplo), que impacta nos principais segmentos de mercado do setor como o de salas de exibição (cinema), radiodifusão de sons e imagens 3 Cf. BRASIL, 1962, 2002. 4 Cf. BRASIL, 1997. 5 Lei 12.485/2011, Art. 2º, VI – Comunicação Audiovisual de Acesso Condicionado: complexo de atividades que permite a emissão, transmissão e recepção, por meios eletrônicos quaisquer, de imagens, acompanhadas ou não de sons, que resulta na entrega de conteúdo audiovisual exclusivamente a assinantes (BRASIL, 2011a). 104 Políticas Culturais em Revista, 2 (4), p.102-129 , 2011 - www.politicasculturaisemrevista.ufba.br (TV aberta), videodoméstico e de comunicação audiovisual de acesso condicionado (TV paga). Por isso o foco do estudo da política pública do audiovisual será nas políticas de fomento. O conceito de fomento público e suas aplicações ao setor audiovisual O professor José Vicente Santos de Mendonça apresenta características importantes na conceituação dessa modalidade de intervenção do Estado na economia, citando as seis características principais do fomento público: [...]- Seu exercício deve se dá, num primeiro momento, sem coerção; - Não há qualquer obrigação de o particular aderir a ele; - Não se trata de liberalidade pública; - É seletivo, porém não injustificadamente anti-isonômico; - Unilateral, isto é, não há qualquer sujeito ativo para reclamar a execução da atividade fomentada, mas, apenas, para controlar o uso da verba pública; - É, em princípio,
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