Expertstyre: En Avgränsning

Erik Albæk Expertstyre: en avgränsning

Föreställningen att det moderna sam- ens normativa konsekvenser. I stället hället i allt högre grad använder sig har man sett samhällsutvecklingen som i av och därmed har blivit beroende av grund och botten gynnsam: Man verkar expertkunskap har framför allt formu- utan vidare ha övertagit upplysningsti- lerats av sociologer, som beskrivit och dens positiva uppfattning om kunskap analyserat övergripande samhällsför- och expertis. Därför har man inte sett ändringar i ett långsiktigt perspektiv. någon anledning att argumentera för Så har det varit historiskt, och så har varför samhällets ökade användning det också varit under de senaste årens och beroende av kunskap är av godo. diskussion om informations- och kun- Teknokratikritiken har tydligare erkänt skapssamhället.1 Två förhållanden har sin normativa utgångspunkt, först och kännetecknat sådana sociologiska sam- främst en allmän kapitalism- eller mo- tids- och framtidsdiagnoser. dernitetskritik, men också här verkar Det första är att de blott i smärre ut- utgångspunkten vara given, varför en sträckning explicit värderat utveckling- explicit normativ värdering av expert-

1. Anthony Giddens, Modernitetens följder (1996); Alvin Toffler, Maktskifte: Kunskap, rikedom och våld på randen till det 21:a århundradet (1990); Nico Stehr, Knowledge societies (1994).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 25 2009-05-12 11.32.19 ERIK ALBÆK

styrets negativa effekter inte har setts litik, förvaltning och tjänsteproduktion. som nödvändig. En sådan analys fordrar emellertid först Utmärkande för litteraturen om en begreppsmässig såväl som normativ samhällets ökade användning av ex- avgränsning av expertstyret, betraktat ur pertkunskap är också att den empiriska ett statsvetenskapligt perspektiv. Först beskrivningen av sam- och framtidens då blir det möjligt att för det första få en utvecklingslinjer tecknas med mycket mer precis uppfattning om vilka exper- breda penseldrag, som endast i undan- terna är, hur ett expertstyre ser ut och tagsfall underbyggs med självständiga hur det kan undersökas empiriskt. Och empiriska undersökningar av expert- för det andra blir det möjligt att få en kunskapens betydelse för samhällslivet. normativ måttstock i förhållande till vil- I regel används i stället tillgängligt ken experternas faktiska inflytande i den empiriskt material för att eklektiskt och offentliga sektorn i Danmark kan värde- illustrativt teckna den positiva eller ne- ras som önskvärt eller icke önskvärt. gativa samhällsutvecklingen fram mot expertstyret. Ett mycket markant un- Varför dra in experter? dantag är dock professionssociologin, När man som här önskar undersöka som har tagit fram egna teorier och med föreställningen om expertstyre ur ett utgångspunkt från dem systematiskt statsvetenskapligt perspektiv, måste och empiriskt undersökt olika profes- man fråga sig om dessa aktörers mo- sioners uppkomst och funktionssätt.2 tiv kan förklaras med utgångspunkt Det är slående hur litet statsvetare i traditionellt politiskt tankegods: att har sysselsatt sig med expertstyre, såväl de maximerar den egna nyttan, det vill empiriskt som normativt. Det är märk- säga verkar för sina egna intressen och ligt med tanke på att uppfattningen om mål? Detta är i stor utsträckning fallet. expertkunskapens ökade betydelse för En viktig anledning till att man det moderna samhället just framhäver att använder experter är att det finns ett inte minst styrningen, och därmed den omättligt kunskapsbehov i det politisk- politiska styrningen, av samhället i ökad administrativa systemet. Den offent- omfattning påverkas av experter. Därför liga sektorn förväntas rent faktiskt lösa är avsikten här att undersöka föreställ- mängder av problem: sjukvårdsköer, ningen om expertstyre ur ett statsveten- våld bland andragenerationsinvandrare, skapligt perspektiv och därvid fokusera fylla bland barn och unga, arbetslöshet, på experters inflytande över dansk po- skattetryck, pensionsbomben, vikande

2. Se till exempel Magali Sarfatti Larson, The rise of professionalism (1977); Elliot Friedson, Professional powers (1986); Steven Brint, In the age of experts: The changing role of professionals in politics and public life (1994); Peter Kragh Jespersen, Bureaukratiet: Magt og effektivitet (1996), s 79–104.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 26 2009-05-12 11.32.20 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

fiskebestånd i danska farvatten, god det sociala och ekonomiska livets meka- djurhållning och så vidare. Uppdrags- nismer blir alltmer komplexa, inbördes listan är oändlig. Till det offentligas sammankopplade och förutbestämda, förpliktelser hör också att lösa allt fler måste expertens värderingar tillmätas så kallade »svåra« problem, det vill säga större vikt än hans röst som väljare.4 problem på vilka det inte finns någon enkel lösning och där orsakssamman- På liknande sätt kan det finnas ett behov hangen är ytterst komplexa.3 Oavsett av att tillföra politikutövandet expert- hur stora (politiska) skillnader det kan kunskap. Utnämningar av experter till finnas i uppfattningen om hur dessa offentliga nämnder, som fattar dom- problem ser ut, och hur de kan lösas, stolsliknande beslut eller tar ställning finns det också behov av och krav på till underlaget till de beslut som fattats att få dem lösta. Ingen vet det bättre av allmänna förvaltningsmyndigheter, än politikerna, för vilka olösta problem kan således bero på ett behov av juridisk kan få en bumerangeffekt vid nästa val. och teknisk expertis för att säkerställa Men politikerna och det ämbetsverk ett efter gällande regler sakligt korrekt som understödjer dem har inte all- beslut. Ingen politiker önskar sitta i led- tid förutsättningar att själva producera ningen för en förvaltningsapparat, vars tillräckligt mycket kunskap om hur alla beslut kan angripas sakligt, till exempel dessa problem ser ut, hur omfattande för att ha ett juridiskt felaktigt underlag. och allvarliga de är och hur de kan lö- Anledningen till att man uppdrar åt sas. Därför finns det ett konstant behov professioner att fatta fackmässiga avgö- av input från utomstående, både från randen i samband med servicetjänster teoretiskt och praktisk sakkunniga. Som kan likaså vara att man därigenom säker- en av nittonhundratalets mest framträ- ställer en effektiv tjänsteproduktion. Be- dande demokratiteoretiker inom stats- slut om behandling vid läkarbesök eller vetenskapen har formulerat saken: sjukhusinläggning är förknippade med ett så komplext och situationsbestämt Trots allt tal om motsatsen rör vi oss i avgörande att de inte kan fastställas med riktning mot mindre makt åt folket. Den detaljerade regler. I stället styrs dessa uppenbara orsaken till detta är att maxi- uppgifter genom de normer för gott ut- mal folklig makt bara är möjlig i det pri- förande som har utvecklats inom läkar- mitiva samhället, vars ledningsuppgifter professionen och utförandekontrollen är ganska elementära. Efterhand som sker genom kollegial bedömning. Med

3. Horst Rittel och Melvin Webber, »Dilemmas in general theory of planning«, i Policy Science vol 4, nr 2 (1973). 4. Giovanni Sartori, Democratic theory (1962), s 405.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 27 2009-05-12 11.32.20 ERIK ALBÆK

andra ord har den politiker som vill sä- hela systemet, vilket politiskt sett kan kerställa effektiv service åt medborgarna vara nog så kostsamt. ett intresse av att uppdra tjänsteproduk- Det strategiska kan också bestå i att tionen åt experter. understödja utvecklingen av expertkun- Anledningen till att dra in experter i skap på områden som står en politiskt den politisk-administrativa beslutspro- nära. Politikerna har i regel en allmän cessen kan också vara strategisk, det vill idé om vartåt politiken bör röra sig, säga att man genom att införa expert- men inte nödvändigtvis konkreta idéer styre försöker uppnå strategiska fördelar om hur detta ska ske. Hos partier till i förhållande till sina politiska motstån- vänster om den politiska mitten har dare. Om en politisk aktör finner att det således länge funnits ett allmänt experternas värderingar i allmänhet och intresse av att stärka konsumenternas i det långa loppet ligger närmare ens ställning på marknaden. Ett intresse som egna än motståndarnas politiska åsikter, statsminister Anders Fogh Rasmussen kan vederbörande ha ett intresse av att vid regeringsrockaden i augusti 2004 institutionalisera expertstyret i förvalt- gjorde till sitt eget i och med bildan- ningsorgan som inte är underställda det av ett konsumentdepartement. En politisk styrning. Det kommer visserli- sak är emellertid det allmänna intres- gen att förhindra aktören att själv fatta set för konsumentpolitik, en annan hur politiska beslut på det aktuella området, man närmare bestämt i praktiken bör när denne sitter vid (regerings)makten. tillvarata konsumentintresset. Detta vet Men i lika hög grad förhindrar det hans man inte alltid själv som minister el- politiska motståndare att göra detsamma ler riksdagspolitiker. Den konsument- när de sitter vid makten.5 Till exempel politiska världen av i dag har blivit så kan det mycket väl ha legat i socialde- komplicerad att politiker är beroende av mokraternas långsiktiga intresse, när experter för att överhuvudtaget ta reda partiet var i regeringsställning på 1990- på vad de själva tycker. Därför är det för talet, att överflytta så många miljöbeslut den konsumentintresserade politikern som möjligt till olika expertorgan, till en fördel att få hjälp av ett expertorgan exempel råd och nämnder, eftersom som Forbrugerrådet, med dess stora man på så vis kunde förhindra en fram- analytiska apparat, med att klargöra sin tida borgerlig miljöminister att påverka egen politik.6 På liknande sätt har partiet besluten med mindre än att han lade om Venstre länge argumenterat för det för-

5. Asbjørn S. Nørgaard, The politics of institutional control: Corporatism in Danish occupational safety and health regulation & unemployment insurance, 1870–1995 (1997), s 89. 6. Forbrugerrådet är en dansk paraplyorganisation för ett trettiotal konsumentorganisationer och -föreningar som verkar för att tillvarata konsumenternas intressen gentemot marknad och politik. Konsumentverket i Sverige är däremot en statlig myndighet. Red anm.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 28 2009-05-12 11.32.20 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

nuftiga i att få »mer miljö för pengarna«, sitioner. Men det kan också ske genom varför de vid regeringsövertagandet lade direktbeställning av expertkunskap som mycket kraft på att bilda Institut for understödjer sådana ståndpunkter. I det miljøvurdering för att komma med mer senare fallet finns det en uppenbar risk precisa idéer om hur man i praktiken kan för att expertens yrkesintegritet skadas säkerställa att pengarna används mest – att de med andra ord kommer att effektivt. Man kan väl säga att det för po- leverera partsinlagor. litikerna i dag överhuvudtaget inte är en Expertkunskapen kan också använ- fråga om huruvida de ska lyssna till ex- das symboliskt. Alla organisationer har perterna. Det är de helt enkelt tvungna ett behov av att legitimera sig inte bara till för att överhuvudtaget få reda på vad genom att utföra sina uppdrag på ett de själva ska tycka. Den väsentliga frågan effektivt sätt, utan också genom att är vilka experter de ska lyssna till. utföra uppdragen på ett sådant sätt att Besläktad men inte helt identisk medarbetare och särskilt omgivningen med den strategiska användningen av uppfattar dem som förnuftiga och re- expertkunskaper är den legitimerande levanta. Därför lägger organisationer användningen. I det förra fallet har en ner otroligt mycket energi på att skapa politisk aktör behov av ny kunskap som symboler som signalerar politiskt och vederbörande inte redan förfogar över organisatoriskt korrekt utförande av för att kunna handla strategiskt i förhål- uppdragen. När myten om vår tids lande till det politiska spelets övriga moderna, framgångsrika organisation aktörer. När en politisk aktör använder som utnyttjar expertkunskap slår rot, så expertkunskap legitimerande önskar kommer alla organisationer att använda vederbörande inte tillgodogöra sig ny sig av experter, oavsett om det finns kunskap, utan att få politisk ammuni- ett konkret kunskapsbehov eller inte. tion för att understödja redan intagna Man drar in expertkunskap som en positioner. I ett politiskt spel är det näm- ritual, som man går igenom på grund ligen en tillgång att kunna understödja av dess signaleffekt. Det kanske mest sin argumentation med hänvisning till kända exemplet i dag på en sådan ritu- kunskap producerad av en till synes neu- ell expertanvändning är den utbredda tral instans utanför den politiska arenan. trenden att göra utvärderingar, utan att Detta kan ske genom tolkning av redan man kan säga om dessa utvärderingar befintlig expertkunskap, så att den pas- har någon som helst innehållslig effekt sar in i egna, redan tidigare intagna po- på de verksamheter som utvärderas.7

7. Erik Albæk, »Why all this evaluation?: Theoretical notes and empirical observations on the functions and growth of evaluation, with Denmark as an illustrative case«, i Canadian Journal of Program Evaluation, vol 11, nr 2 (1996), s 1–34; Peter Dahler-Larsen, Den rituelle reflektion: Om evaluering i organisasioner (1998).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 29 2009-05-12 11.32.21 ERIK ALBÆK

Slutligen ska det nämnas att expert- inte bara bidrar till lösningen av kon- kunskap vid utförandet av politiska och kreta problem, utan också, ofta genom offentliga uppdrag kan spela en roll som diffusa processer, påverkar våra före- inte på förhand har förutsetts av någon ställningar och begrepp om den sociala aktör på den politiska arenan. Allt som verklighet som vi befinner oss i.8 I den oftast är uppfattningen av problem och utsträckning sådana föreställningar och dess lösningar förknippade med oenig- begrepp blir till fasta tankemönster i het. Till och med på områden där det politik och förvaltning talar man om att till synes råder konsensus, är detta expertkunskapen har fått en konstitutiv något som måste skapas. I samband effekt.9 med detta kan expertkunskapen fungera som intressemedlare genom att bidra till Vilka är experterna? att upphäva några av dessa oenigheter. Det är uppenbart att i stort sett alla Till exempel uppdrog man utan vidare samhällsfunktioner i dag kräver kun- på experter att avgöra vilken betong skaper och färdigheter på högre nivå som skulle användas vid ett motorvägs- än tidigare och att utbildningsnivån i bygge, medan frågan om vägen skulle samband med detta har stigit explo- gå genom Ådalen blev föremål för stor sionsartat i de (post)industriella län- oenighet. Men här kunde expertutlå- derna. Den allt större arbetsdelningen tanden av de ekonomiska, miljömässiga kräver alltmer specialiserad kunskap och trafiksäkerhetsmässiga konsekven- och kunskap på högre nivå. Vi har på serna av en alternativ dragning bidra till sätt och vis alla blivit om inte experter, att medla mellan intressena. så specialister på våra respektive områ- Expertkunskap kan också bidra till den i arbetslivet. Dessutom har expert- att definiera det utrymme inom vilket ett utlåtandet fått hög legitimitet, eftersom problem kan diskuteras, till exempel det nu är experterna som har särskild om problemet fortsättningsvis ska dis- inblick i många av de förhållanden kuteras med avseende på ekonomi eller som gör sig gällande i vår vardag. Men miljö. Vetenskapssociologin har dess- detta innebär samtidigt att många andra utom visat hur expertkunskap kan ha aktörer kommer att försöka skaffa sig en begreppslig eller upplysande funktion, vad som har kommit att kallas »kom- med vilket menas att expertkunskap pensatorisk« legitimitet10, det vill säga

8. Erik Albæk, Fra sandhed til information: Evalueringsforskning i USA – før og nu (1988), s 56–59. 9. Dahler-Larsen (1998). 10. Hans N. Weiler, »Legalization, expertise, and participation: Strategies of compensa- tory legitimation in educational policy«, i Comparative Education Review, vol 27, nr 2 (1983), s 259–277.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 30 2009-05-12 11.32.21 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

ta i anspråk experternas legitimitet för Problemet kan illustreras konkret. att därigenom förläna sina synpunkter Ett av problemen med att närmare större vikt. Till exempel har därför avgränsa kretsen av experter är att ut- numera blott ett fåtal intresseorgani- bildningsnivån hos de övriga politiska sationer med känsla för det politiska aktörerna – politiker, tjänstemän och spelet en »talesman« som uttalar sig organisationsföreträdare – även den har å organisationens vägnar. I stället har stigit explosionsartat. Den nuvarande man »symbolspecialister« i form av finansministern, Thor Pedersen, är ut- en »chefsekonom« eller »chefsanaly- bildad ekonom.14 Detsamma gäller den tiker«, alltså en förment (oberoende) tidigare socialdemokratiske finansmi- expert.11 nistern, Mogens Lykketoft, som innan Om man till kategorin experter räk- han valdes in i Folketinget arbetade nar alla dem som har specialkunskap som ekonom i Arbejderbevægelsens på ett visst område, eller alla dem som Erhvervsråd (Arbetarrörelsens ekono- kallar sig eller kallas för experter, ja miska råd). Det råder inget tvivel om att då kan man utan vidare konstatera att Thor Pedersen och Mogens Lykketoft Danmark är en teknokrati – ett land i sin vardag utnyttjar sin fackkunskap. där experterna i stor utsträckning styr Men är de därför också experter i sina samhällslivet såväl ekonomiskt som po- värv som finansministrar? Eller är de litiskt. Problemet är emellertid att om politiker? Hur är det med ekonomi- och alla blir experter så blir expertbegrep- arbetsmarknadsminister Bendt Bendt- pet ointressant. Det kommer kanske sen?15 Han är utbildad polis, men hade även fortsättningsvis vara möjligt att dessförinnan tagit handelsexamen i bok- skilja mellan rollerna, när en person föring och företagsekonomi. Eller hans uppträder som lärd, det vill säga expert, föregångare Marianne Jelved? Hon är och när han uppträder som lekman.12 utbildad folkskollärare, men har tilläg- Men det kommer inte att bli möjligt nat sig fackkunskaper inom ekonomi. att skilja mellan experter och andra Gör det Bendt Bendtsen och Marianne elitgrupper, som utövar inflytande över Jelved till ekonomiska experter när de dansk politik, förvaltning och tjänste- tampas med EU:s övriga finansminist- produktion.13 rar? Eller är de politiker? Och hur är

11. Brint (1994), s 18. 12. Raymond Williams, Keywords: A vocabulary of culture of society (1983), s 129. 13. Brint (1994), s 131. 14. Thor Pedersen (Venstre) var dansk finansminister mellan 2001 och 2007. Red anm. 15. Bendt Bendtsen (Konservative) var dansk ekonomi- och arbetsmarknadsminister mellan 2001 och 2008. Red anm.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 31 2009-05-12 11.32.22 ERIK ALBÆK

det med finansdepartementets tjänste- sen och Knud Heinesen i högre grad män? De är liksom sin politiska chef också vände sig till den ekonomiska utbildade fackekonomer och använder fackkunskapen än till exempel Anker sig av sina yrkeskunskaper i samband Jørgensen med sin fackliga bakgrund? med ekonomisk modellering. Det råder En viktig del i diskussionen om emellertid inga tvivel om att modeller- huruvida det har utvecklats ett expert- nas förutsättningar och resultat inte är styre i Danmark verkar således vara att objektivt givna, utan i lika hög grad po- det hos samtliga politiska aktörer har litiskt bestämda. Vad innebär det för vår skett en kraftig fackspecialisering som kategorisering av finansdepartementets bestämmer deras handlingar. Denna medarbetare: är de experter eller är de specialisering skulle innebära att det tjänstemän? Och hur är det med intres- politiska samtalet försiggår inom allt- seorganisationernas företrädare? Den mer specialiserade grupper av aktörer verkställande direktören för Dansk In- som kommunicerar sinsemellan med dustri16, Hans Skov Christiansen, är pol. ett otillgängligt språk som bara spe- kand. och utbildad fackekonom. Det- cialisterna själva förstår. Därmed blir samma gäller flera av hans medarbetare. debatten elitistisk och andra aktörer Men gör det dem till experter? utestängs. Trots att befolkningens all- De flesta skulle tveklöst klassificera männa utbildningsnivå har stigit så har Thor Pedersen och Mogens Lykketoft specialiseringen, enligt detta synsätt, som politiker och Hans Skov Christian- lett till att avståndet mellan specialister/ sen som näringslivsrepresentant i dansk experter och folket har ökat.18 politik. Dock är inte diskussionen om Specialiseringen inom politik och deras fackkunskap irrelevant när man förvaltning är ett spännande och rele- diskuterar expertstyre. För är det inte vant problem för den som intresserar möjligt att fackekonomer som Thor sig för expertkunskapens betydelse. Pedersen, Mogens Lykketoft, Anders Samtidigt är den mycket svår att un- Fogh Rasmussen, Poul Nyrup Rasmus- dersöka empiriskt. På samma sätt som

16. Motsvarigheten till Svenskt Näringsliv. Red anm. 17. Knud Heinesen var finansminister i den socialdemokratiska regeringen 1975–1979 och 1981–1982. Anker Jørgensen var socialdemokratisk statsminister 1972–1973 och 1975–1982. Red anm. 18. Det finns en dansk tradition att föreställa sig en konflikt mellan eliten och folket, jämför det utbredda bruket av begreppet »folkparti« bland danska politiska partier. Framför allt Dansk Folkeparti påstår att det finns en motsättning mellan elit och folk i inställningen till invandring och EU. Mycket tyder dock på att detta är inte så mycket en faktisk motsättning som en myt, som kan användas för politisk mobilisering (Peter Gundelach, »Folk, elite og EU«, i Erik Albæk, Peter Munk Christiansen och Birgitt Møller (red), Demokratisk set (2002), s 52–68).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 32 2009-05-12 11.32.22 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

det är omöjligt att skilja mellan det sam yrkesmässig och saklig verklighets- kalla och det varma vattnet, när det uppfattning inom fältet och att denna väl har blandats, är det omöjligt att i uppfattning i hög grad accepteras av det samband med ett konkret politisk-ad- politiska systemets övriga aktörer samt ministrativt beslut avgöra i vilken grad därefter av befolkningen överlag och det är politikern eller fackekonomen av de befolkningsgrupper som berörs Thor Pedersen som fattade beslutet. av en viss politik.20 En astrolog kan Det finns empiriska undersökningar således ha ägnat många år åt att sätta av de politisk-administrativa aktörernas sig in i och praktisera sitt yrke, men yrkesbakgrund19, men inget om denna astrologi har inte tillräcklig legitimitet bakgrunds betydelse för det danska po- hos befolkningen för att vederbörande litisk-administrativa systemet. ska klassificeras som expert. Därför kommer jag här använda Förutom inriktningen mot yrkes- en mer traditionell och lätthanterlig mässighet och saklighet, avgränsar men samtidigt betydligt mer inskränkt den institutionella självständigheten expertdefinition. Den framkommer experterna från andra grupper i den genom att man avgränsar experter- politisk-administrativa beslutsproces- na från andra grupper i det politisk- sen. Det handlar här om en negativ administrativa systemet. Avgränsning- avgränsning. I motsats till politiker blir en är positiv såväl som negativ. Positivt experter inte omvalda. I motsats till utmärks experterna av att vara sakkun- tjänstemän får de inte direktiv från niga, av att deras arbete baseras på deras (politiska) överordnade om att inta en yrkeskunskap och kunnande och av bestämd ståndpunkt. Och i motsats till att deras referenspunkt består i yrkets intresseorganisationernas företrädare vetenskapliga och tekniska måttstockar får de inte representera annat än sin samt i innovationerna och nytänkandet yrkesmässighet. De är med andra ord inom yrket. Deras sakkunskap har upp- personligt och funktionellt fria att följa nåtts genom lång teoretisk utbildning sin yrkesmässiga övertygelse i sin verk- och träning och deras arbete kan därför samhet.21 Det prototypiska exemplet är i regel endast bedömas på ett sakligt läkaren. Nog för att det finns politiska, korrekt sätt av deras kollegor. En förut- administrativa och ekonomiska ramar sättning för experternas arbete är att det för hans verksamhet, oavsett om han är bland experterna själva finns en gemen- tjänsteman i Sundhetsstyrelsen22 och

19. Peter Munk Christiansen med flera, Den danske elite (2001). 20. Bo Rothstein, Vad bör staten göra? (1994), s 129; Nørgaard (1997), s 88. 21. Jämför Brint (1994), s 131 ff. 22. Motsvarigheten till Socialstyrelsen. Red anm.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 33 2009-05-12 11.32.23 ERIK ALBÆK

tar ställning till om ny medicin ska släp- processen, sådan den grafiskt illustreras pas på den danska marknaden eller om i figur 1. Modellen, som läses nedifrån, han behandlar patienter på ett sjukhus. delar upp den offentliga beslutsgången Men i sin yrkesutövning står det honom i en rad analytiska steg som en viss fritt att handla i överensstämmelse med politisk fråga i allmänhet genomlöper sin fackmannakunskap. – från det att ett visst fenomen (till exempel en storm) bara registreras i det Hur inverkar experterna politiska systemets omgivning över den fas där fenomenet definieras som ett på politiken? politiskt problem som det offentliga bör Merparten av den tidigare internatio- ta sig an (drabbade skogsägares ekono- nella litteraturen om teknokrati och miska förluster) och det beslutas om att dagens litteratur om informations- och göra något åt problemet (fördelaktiga kunskapssamhället behandlar experti- lånevillkor till skogsägarna) fram till sens betydelse för samhället i vid me- genomförande och utvärdering. Detta ning. Den förhärskande uppfattningen är bara en schematisk framställning. är att expertis spelar en mer framträ- Ett visst beslutförlopp genomgår inte dande roll i dag än tidigare. Åtskilliga alltid alla faser och inte alltid i den analyser har således påvisat en närmast ordningsföljd som framgår av model- explosionsartad tillväxt av antalet ex- len. I alla dessa faser kommer experter perter och specialister, vilket i sig tolkas aktivt att kunna inverka på utfallet av som ett tecken på att experterna har beslutsgången. fått en mer framträdande roll i dagens De första tre faserna handlar om samhälle än de haft tidigare.23 En del det man brett kan kalla problemformu- analyser har också påvisat forskning- lering och har till syfte att säkerställa ens stora inverkan på den ekonomiska att ett visst politiskt problem över- utvecklingen i ett samhälle.24 Här är huvudtaget når fram till de politisk- fokus emellertid mer avgränsat i det administrativa beslutsfattarna. Den att det riktas mot experters inflytande första fasen är problemidentifering. Till- inom offentlig politik, förvaltning och varon är fylld av händelser, men ingen tjänsteproduktion. av dessa är i sig ett problem. För att När detta mer avgränsade problem något ska bli ett problem måste någon ska undersökas kan man med fördel aktivt uppfatta eller definiera det som använda sig av en klassisk framställning sådant. Att det regnar behöver inte av den politisk-administrativa besluts- vara ett problem för löparen, som älskar

23. Erik Albæk, »Modernitet og videnskab«, i GRUS nr 16 (1985), s 28–51. 24. Betænkning 1406, Forskningskommissionens betænkning, bind 2 (2001) s 95–114.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 34 2009-05-12 11.32.23 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

Figur 1 Den politisk-administrativa beslutsgången

Utvärdering

Implementering Återkoppling Beslut

Värdering av olika lösningar

Fastställande av den politiska dagordningen

Problembestämning

Problemidentifiering

att känna naturen mot kroppen, men nom kollektiv, bindande handling. De säkert för kvinnan med nypermanentat flesta problem kan i princip lösas i alla hår. Av det oändliga antal förhållanden tre samhällssfärerna. Barnpassning kan som verkligen uppfattas som problem tjäna som illustration. Om det unga pa- betraktas endast en bråkdel av dem som ret Jeppe och Cecilie med den tvååriga politiska problem, det vill säga problem sonen Jonas vill gå på bio en kväll så har som man förväntar sig att det offentliga de ett problem: passningen av Jonas. ska ta sig an. Här kan de välja mellan att använda sig I samhällsvetenskaperna arbetar av civilsamhället för att lösa problemet man framför allt med tre sfärer för och låta Jeppes syster passa Jonas. Eller problemlösning i samhället: markna- också kan de använda sig av marknaden den, där problemen löses genom indi- genom att ringa studenten Trine, som viduellt utbyte av varor och tjänster mot har satt upp en lapp i det lokala snabb- betalning; civilsamhället, där proble- köpet där hon meddelar att hon gärna men löses genom familjen eller andra sitter barnvakt mot betalning. De flesta personliga band och nätverk; och slut- danskar skulle tycka att det är naturligt ligen staten, där problemen löses ge- att Jeppe och Cecilie använder sig av

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 35 2009-05-12 11.32.24 ERIK ALBÆK

antingen marknaden eller det civila aktörer som aktivt väljer att identifiera samhället för att ordna barnpassning bestämda händelser och förhållanden i denna situation. Få skulle tycka att som problem som det offentliga bör deras barnpassningsproblem är en of- finna lösningar på. Här kan experter fentlig angelägenhet. Helt annorlunda spela en betydande roll: De riktar upp- förhåller det sig om Jeppe och Cecilie märksamheten mot sociala skillnader; inte kan få barnpassning på dagtid när de beordrar avdelning halt när vi när- båda ska till arbetet. I det läget skulle de mar oss den ekonomiska avgrunden; flesta danskar tycka att det föreligger ett de påpekar att offentliga verksamheter politiskt problem: att danska kommu- inte fungerar som avsett och mycket ner inte lever upp till sin förpliktelse att annat som tillsammans kan bidra till att säkerställa barnomsorg. Men så har det identifiera politiska problem. inte alltid varit. Går man 50 år tillbaka Efter identifieringen av ett politiskt i tiden skulle merparten av danskarna problem måste det närmare definieras. inte anse det naturligt att staten tog Ett konkret exempel: Arbetslösheten är sig an barnpassning, ja så sent som i sig själv inte något politiskt problem. 1975 ansåg en majoritet av den danska Det blir det först när det görs till ett befolkningen att barnpassning naturli- politiskt problem. I slutet av 1960-talet gen borde ske i hemmet.25 Och i andra och början av 1970-talet var en arbets- politiska kulturer, till exempel den ame- löshet på mellan en och två procent inte rikanska, uppfattas barnpassning inte något politiskt problem. När blir arbets- som en verksamhet som det offentliga lösheten ett politiskt problem? Vid tre, bör syssla med i någon större utsträck- fem, sju eller nio procent? När väl ar- ning. Slutligen kan man föreställa sig betslösheten accepteras som ett politiskt att danskarna även fortsättningsvis vill problem blir nästa fråga: Vari består lägga ansvaret för att säkerställa barn- problemet? Härom råder ingen enighet. passning på det offentliga, men samti- Tänkbara svar kan vara att avmattningen digt under överskådlig tid kommer att i den internationella ekonomin minskar acceptera att tjänsten i viss omfattning efterfrågan på danska varor; att räntan är tillhandahålls privat. för hög; att fackföreningarna har blivit Med andra ord: Politiska problem för starka och att lönen har blivit för existerar inte av sig själva – som någon- hög, inte minst i förhållande till utlan- ting som verkligheten påtvingar oss. det; att arbetslöshetsförsäkringen är för Vi skapar våra politiska problem själva, hög, så att det finns incitament till att bli i den meningen att ett politiskt pro- eller förbli arbetslös; och så vidare. Har blem förutsätter att det finns politiska man bara ett minimum av kunskap om

25. Observa, Danskerne: Meninger, holdninger, vaner (1977).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 36 2009-05-12 11.32.24 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

arbetslöshetsproblemets historia inom rernas strävanden för att säkerställa dansk politik, vet man att inte minst att ett visst problem når fram till de den ekonomiska vetenskapen och den politisk-administrativa beslutsfattarna, ekonomiska expertisen har varit aktiva handlar de två följande faserna om vad när det gäller att kartlägga problemets som sker när problemet väl har fångat konturer. beslutsfattarnas uppmärksamhet och Det identifieras emellertid fler po- de bestämt sig för att göra något åt det. litiska problem än de politiska besluts- Det första logiska steget är att göra en fattarna kan ta sig an. Därför blir nästa värdering av olika lösningar. Det finns viktiga fas för aktörerna i den politisk- sällan bara en, utan ofta många olika administrativa beslutsgången att få just möjliga lösningar på ett visst politiskt sina problem uppsatta på den politiska problem. Därför formuleras och un- dagordningen, det vill säga den lista av dersöks olika möjliga lösningar, som problem som uppfattas som så viktiga jämförs med varandra. Många aktörer att de förtjänar uppmärksamhet och så är aktiva i denna fas, däribland exper- småningom lösning. Det är därför av- terna. De utvecklar, testar och föreslår görande för de politiska aktörerna att de åtgärder som kan avhjälpa lässvårig- får definiera sina problem på ett sådant heter bland skolbarn, minska våldet i sätt att de framstår som så legitima och invandrartäta betongförorter, få flera handlingskrävande att de – i konkurrens unga arbetslösa i arbete eller minska med ett oändligt antal andra politiska antalet skadade och döda i trafiken. De problem – fångar mediernas, befolk- dras under tiden in i den formella kart- ningens och de politisk-administrativa läggningen av möjliga alternativ; det beslutsfattarnas uppmärksamhet, och förmodligen mest välbekanta exem- att de vidare lyckas placera problemet så plet på detta är experter som ombeds högt på dagordningen att beslutsfattar- att tillsammans med tjänstemän och na väljer att handla. Det för den breda intresseorganisationer delta i utred- allmänheten kanske mest iögonfallande ningsarbete. exemplet på att experter medverkar vid I nästa fas närmar sig beslutsgången fastställandet av den politiska dagord- det formella beslutsfattandet. Ju när- ningen är den utbredda användningen mare man kommer detta, desto min- av experter för att värdera politiska dre figurerar experterna som aktiva eller andra samhälleliga förhållanden i aktörer och desto mindre verkar deras danska massmedier.26 inflytande vara. Fallstudier, i synnerhet Om de tre första faserna i besluts- från USA, tyder på att experternas infly- gången handlar om de politiska aktö- tande i denna fas varierar mellan olika

26. Erik Albæk, Peter Munk Christiansen och Lise Togeby, Eksperter i medierne: Dagspressens brug af forskere 1961–2001 (2002).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 37 2009-05-12 11.32.24 ERIK ALBÆK

sakpolitiska områden27, men generellt en väckarklocka. Det stod klart att det förhåller det sig så att det framför allt inte var så enkelt att omsätta goda av- är politikerna, tjänstemännen och de sikter i praktiken. Det blev därför stats- organiserade intressena som deltar i vetenskapligt intressant att undersöka själva beslutsfasen. Då experter inte har varför implementeringen av offentliga så många andra resurser för understödja beslut ofta var så problemfyllt. Den sina åsikter än sina goda argument, första större implementeringsstudien, verkar det rimligt att dra slutsatsen som publicerades 1973, hade titeln: att experter »saknar politiska resurser Implementering: Hur stora förväntningar för att utöva avgörande inflytande när i Washington kommer på skam i Oakland; det handlar om politiska val snarare eller varför det är förbluffande att federala än rent tekniska överväganden […]. åtgärder överhuvudtaget fungerar: Den I inget existerande samhälle betraktas fantastiska historien om den ekonomiska vetenskaplig eller teknisk kunskap som utvecklingsmyndigheten, berättad av två en tillräcklig källa till moralisk eller välvilligt inställda observatörer, som försö- rättslig auktoritet.«28 ker bygga en moral på en grund av grusade När beslut formellt fattats om en förhoppningar.29 viss statlig åtgärd ska den genomföras Till bokens förtjänster hörde att och senare utvärderas, för att undersöka den uppfattade implementering som om den lever upp till de tänkta målsätt- en kedja av beslut, som vart och ett ningarna. I statsvetenskaplig forskning rymmer risken för förseningar och för- fram till mitten av 1970-talet var den vrängningar. Om tio procent går fel dominerande uppfattningen att det po- på varje nivå, räcker det att gå ner sju litiskt – och därmed statsvetenskapligt nivåer i organisationen för att bara – intressanta återfanns i processen fram hälften av det ursprungliga beslutet till dess att beslut fattats i politiskt ska vara kvar. De båda författarna be- bemyndigade församlingar, medan be- traktade implementeringsproblem som slutets genomförande betraktades som främst tekniska till sin natur. Men efter- en rent teknisk-administrativ fråga utan hand fick statsvetarna upp ögonen för egentligt statsvetenskapligt intresse. att implementering, liksom alla andra Den explosiva tillväxt av välfärdsstaten beslutsprocesser, är politisk, det vill som OECD-länderna upplevde från 1960- säga präglad av konflikter mellan olika talet och framåt blev i det hänseendet aktörer. I dag uppfattas med andra ord

27. Brint (1994), s 135–137. 28. Sanford Lakoff, »Scientists, technologists and political power«, i Ina Spiegel-Rosing och Derek de Solla Price (red), Science, technology and society: A cross-disciplinary perspective (1977), s 371. 29. Jeffery F. Pressman och Aaron Wildavsky, Implementation (1973).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 38 2009-05-12 11.32.25 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

implementering som politik, om än om behandling och vård av patienter. med andra medel än de som används Och de kan ha institutionella intressen i samband med de mer traditionella som de försöker främja, det vill säga att politiska beslutsprocesserna, och som de försöker att skaffa sig fler och bättre en av de viktigaste faserna i den politisk- arbetsuppgifter, fler tjänster och bättre administrativa beslutsprocessen: »Hur löne- och arbetsvillkor.31 Särskilt det en offentlig åtgärd utformas är av mind- sistnämnda har varit föremål för en del re betydelse för resultatet än hur den statsvetenskaplig forskning. Det är gan- implementeras.«30 Om man verkligen ska svårt för utomstående, inte minst de vill veta vad den danska skolpolitiken politiska och ekonomiskt ansvariga, att går ut på, räcker det inte att läsa skol- bedöma behovet av anställningar, an- lagen. Man måste ut i klassrummen och talet tjänster, utrustning och så vidare. undersöka vad som faktiskt pågår när Därför finns det något som kan kallas lärarna undervisar eleverna. informationsasymmetri, det vill säga Men eftersom implementeringen av att de som producerar välfärdstjänster den offentliga politiken i dag i stor ut- – läkare, sjuksköterskor, lärare, hem- sträckning delegeras till tjänstemän och tjänstpersonal – vet mer om behovet semiprofessioner – läkare, sjuksköter- av anställningar, materiel med mera än skor, psykologer, lärare, socialarbetare de som politiskt har att bevilja pengar och så vidare – är det upplagt för att till detta. Men samtidigt kan producen- dessa expertgrupper kan utöva stort terna också inför beställarna skruva upp inflytande över den offentliga sektorns behovet utan att detta kan genomskådas verksamhet. De kan ha substantiella av någon utanför organisationen. Då intressen som de försöker främja, det de dessutom är i allians med brukarna vill säga att de argumenterar för att ett kommer de också att ha en stark ställ- visst problem ska hanteras utifrån just ning – när det gäller möjligheterna att deras yrkesmässiga perspektiv, vilket vi få högre anslag till sina områden och känner igen från till exempel stridighe- förhindra nedskärningar.32 På samma ter mellan psykologer och psykiatriker sätt är det svårt för andra att se om om behandlingen av psykiskt sjuka, arbetets utformning är målanpassat och eller mellan sjuksköterskor och läkare motsvarar politikens avsikt.33

30. Milbery W. McLaughlin, »Implementation realities and evaluation design«, i R. Lance Shotland och Marvin M. Mark (red), Social science and social policy (1985), s 99. 31. Florence Heffron, Organization theory and public organizations: The political connection (1989), s 201–206. 32. Ole P. Kristensen, Væksten i den offentlige sektor: Institutioner og politik (1987). 33. Martin Lipsky, Street-level bureaucracy (1980).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 39 2009-05-12 11.32.25 ERIK ALBÆK

Som den sista logiska fasen i den Hur undersöker man politisk-administrativa beslutsproces- experternas inflytande sen finner vi utvärderingen av den ge- nomförda politiken. Utvärdering har i över politiken? dag blivit ett utbrett fenomen i den of- Det finns flera problem förknippade fentliga sektorn i Danmark.34 I många med att empiriskt kartlägga experternas fall genomförs utvärderingar utan hjälp inflytande över politiken. Ett första från särskilda utvärderingsexperter, till problem är att offentlig politik och exempel när universitetslärare ber sina tjänsteproduktion tillkommer genom studenter att fylla i utvärderingsfor- en ytterst komplex process i många mulär efter en delkurs. Men i många steg. Ofta är det praktiskt taget omöjligt fall har speciella utvärderingsexperter att identifiera den grupp eller individ utvecklat de modeller som i dag an- som har haft det sista ordet vid upp- vänds i Danmark, och det är ofta de komsten av en viss politik. En eller flera som genomför mer omfattande och intresseorganisationer kan till exempel komplicerade utvärderingar. Inte hel- lämna in förslag till något departement ler utvärdering är en apolitisk process. om att man borde anta en lag på ett visst Tvärtom initieras och används utvär- område. Departementstjänstmännen deringar ofta med ett bestämt politiskt har sina åsikter om detta, skriver utkast mål i sikte.35 till ministern om en utredningskom- Den politisk-administrativa be- mitté, som ministern tillsätter, kom- slutsprocessen sker således i många mittén avger ett betänkande med ett faser. De har var och en sin särskilda förslag till lagstiftning, som går ut på logik och många skilda aktörer har in- remiss innan Folketinget och respektive flytande över utfallet. Experter är en av utskott behandlar och ändrar förslaget, många grupper som söker påverka den bland annat sedan representanter för politisk-administrativa beslutsproces- intresseorganisationer fått komma till sen. De är ytterst sällan på plats när tals inför utskottet. Under detta förlopp politisk-administrativa beslut fattas i kan det vara svårt att avgöra vem som vanlig mening. Men både före och ef- har haft inflytande på (vilka delar av) ter det att ett beslut fattas kan de utöva den slutligt antagna lagen. betydande inflytande på det samlade Det är i det stora hela svårt att ana- utfallet av en politisk-administrativ lysera beslutsfattande inom det offent- beslutsprocess. liga. I en omfattande undersökning av

34. Erik Albæk och Olaf Rieper, »Evaluation in Danish governance«, i Jan-Erik Furubo, Ray Rist och Rolf Sandahl (red), International atlas of evaluation (2002), s 27–45. 35. Albæk (1988); Hanne Foss Hansen, Evaluleing i staten: Kontroll, læring eller forandring? (2003); Peter Dahler-Larsen, Evaluering og magt (2004).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 40 2009-05-12 11.32.26 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

det offentligas användning av samhälls- Man har antagit att intressen och vetenskaplig forskning, konstaterade en resurser är de grundläggande förkla- amerikansk kunskapssociolog att de be- ringselementen när man vill analysera slutsfattare som hon intervjuade så gott vem som har makt, det vill säga vem som som undantagslöst kände sig förvirrade utövar avgörande inflytande på de poli- av hennes användning av ordet »be- tiska besluten. Till aktörernas viktigaste slutfattande«. De upplevde inte själva resurser hör de finansiella (hur mycket att de – som enskilda individer och pengar har en aktör till sitt förfogande), grupper av individer – »fattade« beslut, de politiska (till exempel väljarnas upp- och kunde följaktligen inte upplysa om slutning), de organisatoriska (till exempel vilket inflytande expertisen, i detta fall antalet medlemmar och kansliresurser) forskningen, hade haft på dessa »icke- och de kulturella (till exempel överens- fattade« beslut.36 stämmelse med viktiga kulturella vär- Ett annat problem är den förutfatta- den). Också kunskap kan vara en resurs, de meningen i det traditionella statsve- om andra aktörer är beroende av eller tenskapliga tankegodset att expertkun- efterfrågar den kunskap som man besit- skap knappt har något inflytande alls ter. En minister skulle till exempel inte på politiken. Den normativa politiska kunna utföra sitt arbete utan att dra nytta teorin har präglats av en dubbelhet. Å av sina tjänstemäns kunskaper, och stat- ena sidan ska demokratin främja det liga aktörer har ofta ett nära samarbete förnuftiga beslutet, varför man över- med intresseorganisationer, eftersom de lägger: argument bryts och det bästa har behov av den kunskap som intres- argumentet segrar – Hal Kochs sam- seorganisationerna besitter. talsdemokrati. Å andra sidan betraktas Sett från ett sådant resursperspek- demokratin som en politisk mekanism, tiv har experterna en svag ställning i som ska säkerställa att olika intressen den politikutformande processen: De är kan sammanjämka sig till gemensamma institutionellt placerade på betydande beslut – Alf Ross procedurdemokrati.37 avstånd från beslutens centrum och har Om den normativa politiska teorin har inga andra viktiga resurser att tillgå än vacklat mellan dessa positioner – mel- sin fackkunskap: »I motsats till lagstifta- lan argument och intressen – har den ren manövrerar experterna företrädesvis empiriska statsvetenskapen så gott som med hjälp av goda argument snarare än uteslutande gett företräde åt den senare med hjälp av resurser, riskbenägenhet modellen. och samarbete med iögonfallande in-

36. Carol H. Weiss och Michael J. Bucuvalas, Social science research and decision-making (1980). 37. Se Alf Ross, Varför demokrati? (1948) respektive Hal Koch, Hvad er demokrati? (1945). Red anm.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 41 2009-05-12 11.32.26 ERIK ALBÆK

tressen«.38 Även om experternas ratio- förhandlingsspelet, det vill säga maxi- nella argument är moraliskt överlägsna mering av egennyttan och rationella val. andra former av maktutövning, i den Men när aktörerna i sitt handlande bara meningen att de inte kan skada den, som styrs av egenintressen är det uteslutet att låter sig övertygas om deras giltighet,39 de kan främja allmänna intressen. Inte är expertkunskapen sällan efterfrågad i ens experterna kan verka »i sanningens politikutformningen, om den står mot tjänst«. Och när intressena är givna på andra resursstarka aktörers intressen. förhand, så kan det offentliga menings- Betydligt starkare ställning har exper- utbytet inte ha en självständig funktion terna då i politikutförandet, det vill säga i politiken. Ingen låter sig övertygas av i implementeringen av den beslutade goda argument för att de är goda eller politiken. Andra politiska aktörer är be- övertygande, utan endast för att man av roende av experternas fack- och sakkun- strategiska hänsyn är tvungen att ge sig. skap för att kunna genomföra regleringar Själva föreställningen om att det kan och producera välfärdstjänster. Experter finnas ett deliberativt element i faktiskt rekryteras därför i stort antal till väl- befintliga demokratier – det vill säga färdsstatens institutioner, vilket ger dem »beslutsfattande med hjälp av argument en plattform, varifrån de kan mobilisera som utbytes med och av deltagare, vilka stöd för att främja i synnerhet sina egna grundar sig i värden om rationalitet och institutionella intressen i form av högre opartiskhet«41 – är således främmande anslag, fler tjänstetillsättningar, bättre för den traditionella statsvetenskapliga löne- och arbetsvillkor med mera.40 tankevärlden. Statsvetenskapens traditionella in- Det må vara höjt över varje tvivel att tressebegrepp har kanske i ännu högre särintressen spelar en alldeles avgöran- grad än dess resursbegrepp hindrat ex- de roll inom politiken. Otaliga statsve- pertkunskapen från att utöva inflytande tenskapliga undersökningar har påvisat i politiken. Den teoretiska utgångspunk- hur särintressen blockerar kunskap och ten har varit att ge de parterna i en för- idéer inom politiken, som annars skulle handlingssituation fördefinierade särin- kunna komma breda befolkningslager tressen, som reglerar deras agerande i till godo.42 Men samtidigt har man

38. Brint (1994), s 145. 39. Robert A. Dahl, Modern politisk analys (1968), s 44–62, se speciellt s 48–50. 40. Kristensen (1987). 41. Jon Elster (red), Deliberative democracy (1998), s 8. 42. Jämför Theodore J. Lowi, The end of liberalism (1969); John E. Chubb och Paul E. Pe- terson (red), Can governments govern? (1989); Jonathan Rauch, Demosclerosis: The silent killer of American government (1994).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 42 2009-05-12 11.32.27 EXPERTSTYRE: EN AVGRÄNSNING

under de senaste decennierna alltmer och o inom politiken. Folk kämpar om kommit till insikt om att särintressen idéer, kämpar för idéer och emot dem. inte förklarar allt inom politiken – att Politisk konflikt handlar aldrig bara om statsvetare bör kunna tänka i andra materiella villkor och val, utan om vad banor än »makt, inflytande, påtryck- som anses vara legitimt.«46 Idéer har i ningar och strategi. Om vi försöker att den statsvetenskapliga litteraturen tagit förstå offentlig politik endast med dessa formen av exempelvis symboler47, mo- begrepp […] går vi miste om mycket.«43 raliska imperativ48 och mer utarbetade Utöver egenintressen påverkas politi- politiska förslag.49 ken således av sådana förhållanden som Denna förståelse av idébegreppet idéer, moral, normer, kultur och deli- kan omfatta expertkunskap, och en rad beration.44 fallstudier har också genomförts som Inte minst idéers betydelse för po- påvisat hur expertkunskap kan bidra litiska processer och utfall – vad som till att framkalla till och med radikala på engelska kallas politics of ideas och på brott med hela tänkesätt som omger danska har fått beteckningen »diskurs- bestämda sakpolitiska områden. Sam- makt«45 – har ägnats stor uppmärk- tidigt visar dessa studier att brotten samhet de senaste åren: »Idéer är a inte frambringas enbart av experterna.

43. John W. Kingdon, Agendas, alternatives, and public policies (1984), s 131. 44. Jämför Kingdon (1984); Philip B. Heymann, »How government expresses public ideas«, i Robert B. Reich (red), The power of public ideas (1990); Giandomenico Majone, »Policy analysis and public deliberation«, i Reich (1990); Jane J. Mansbridge (red), Beyond self-interest (1990); Peter Haas, »Introduction: Epistemic communities and international policy coordination«, i International Organization vol 46, nr 1 (1992), s 187–224; Paul Sabatier och Hank Jenkins- Smith, Policy change and learning (1993); Deborah A. Stone, Policy paradox: The art of political decision making (1997); Asbjørn S. Nørgaard, »Moral i politik?«, i Politica vol 30, nr 4 (1998), s 388–404; Erik Albæk, »Frisindets grænser: Homoseksuelle mellen moralske dilemmaer og politiske hensyn«, i Politica vol 30, nr 4 (1998), s 405–422; Martin Marcussen, »Ideer og magt«, i Peter Munk Christiansen och Lise Togeby (red), På sporet af magten (2003). 45. Marcussen (2003). 46. Stone (1997), s 33–34. 47. David R. Beam, Timothy J. Conlan och Margaret T. Wrightson, »Solving the riddle of tax reform: Party competition and the politics of ideas«, i Political Science Quarterly vol 105, nr 2 (1990), s 205; David R. Beam, Timothy J. Conlan och Margaret T. Wrightson, Taxing choices: The politics of tax reform (1990), s 245. 48. Steven Kelman, »Why public ideas matter«, i Reich (1990), s 31. 49. Martha Derthick och Paul J. Quirk, The politics of deregulation (1985), s 245–246; John W. Kingdon, »How do issues get on public agendas?«, i William J. Wilson (red), Sociology and the public agenda (1993), s 45.

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 43 2009-05-12 11.32.27 ERIK ALBÆK

Däremot får experterna stort inflytande ekonomisk politik51 och miljöpolitik, när de ingår i formella och informel- nationellt52 såväl som internationellt.53 la nätverk – så kallade »epistemiska De nämnda fallstudierna visar att det samfund« eller »policysällskap« – med helt enkelt inte är möjligt att förstå ut- andra politiska aktörer som tillsam- vecklingen av politikens innehåll endast mans verkar för att förända det tän- utifrån det klassiska, statsvetenskapliga kesätt, eller paradigm, som styr kon- intresseperspektivet. kreta politiska initiativ. Exempel på sådana politiska paradigmskiften kan Översättning från danskan vara (av)regleringen av flygtrafiken50, av Fredrik Jansson

50. Derthick och Quirk (1985). 51. Peter Hall, »Policy paradigms, experts, and the state: The case of macroeconomic policy- making in Britain«, i Stephen Brooks och Alain-G. Gagnon (red), Social scientists, policy, and the state (1990). 52. Sabatier och Jenkins-Smith (1993). 53. Haas (1992).

Fronesis 29 inlaga 090328.indd 44 2009-05-12 11.32.28