ITINERARI INTERNI Maggio-Agosto 2007
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ISSN 1593-7038 ANNO VII - N. 19 ITINERARI INTERNI MAGGIO-AGOSto 2007 Poste Italiane S.p.A. - Sped. in abbonamento postale 70% - DCB Roma Anno VII PERCORSI NORMATIVI DELL’ AMMINISTRAZIONE DELL’ INTERNO AMMINISTRAZIONE DELL’ DELL’ PERCORSI NORMATIVI QUADRIME itinerari interni ISTITUTO ISTITUTO POLIGRAFICO E DELLO ZECCA STATO S TRALE D’INFORMAZIONE I 19 S TITUZIONALE Maggio-Agosto 2007 Anno VII Maggio-Agosto 2007 QUADRIMESTRALE D’INFORMAZIONE ISTITUZIONALE itinerariinterni PERCORSI NORMATIVI DELL’ AMMINISTRAZIONE DELL’ INTERNO ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO In copertina: Viminale - Vestibolo del Palazzo - lato ex Presidenza Dio non ama, se non chi abita con la Sapienza, poiché essa è più bella del sole, vince lo splendore degli astri e paragonata alla luce del giorno, le è superiore. Se qualcuno ama la giustizia, sappia che il lavoro della Sapienza produce le virtù; essa insegna la temperanza e la prudenza la giustizia e la fortezza di cui nulla è più utile all’uomo nella vita. (dal libro della Sapienza 7,28-29; 8,7) Direttore responsabile: Carlo Mosca Condirettore: Pier Luigi Magliozzi Comitato esecutivo di redazione: Liliana Baccari, Gianfelice Bellesini, Maurilia Bove, Angelo Carbone, Pierluigi Cozzoli, Alessandra Cupi, Rossella D’Alessandro, Teresa De Vito, Giancarlo Di Muro, Rossana Fontana, Paolo Formicola, Angelo Gallo Carrabba, Paola Gentile, Paola Giusti, Cinzia Guercio, Pina La Manna, Alessandra Leccisi, Massimo Maria Maffei, Simona Massari, Massimo Mauro, Nadia Minati, Antonietta Orlando, Ignazio Portelli, Alfredo Satriani, Roberta Serafini, Gerardo Tita, Franca Triestino, Vittorio Zappalorto. Segretaria di redazione: Marina Casa 7 Indice ORDINAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Pier Luigi MAGLIOZZI Ruolo ed identità dell’istituto prefettizio in una Repubblica che cambia . Pag . 11 INNOVAZIONE E PROGETTUALITÀ Leopoldo FALCO Sull’anagrafe e sulla disciplina degli incarichi commissariali . » 19 Paolo FORMICOLA Il Piano d’azione per la semplificazione 2007 e il Ministero dell’interno . » 23 Ciro SILVESTRO Come e perché “tagliare” le leggi: l’attuazione dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005................................................ » 31 RELAZIONI PARLAMENTARI Franca TRIESTINO L’attività dell’Ufficio Relazioni Parlamentari nel secondo quadrimestre 2007 » 47 Giuliano Amato e Marco MINNITI Indagine conoscitiva sullo stato della sicurezza in Italia, sugli indirizzi della politica della sicurezza dei cittadini e sull’organizzazione e il funzionamento delle Forze di polizia . » 51 LOTTA AL TERRORISMO Pierluigi COZZOLI Riflessioni a margine del Simposio di Werder sulla lotta al terrorismo internazionale . » 75 ORDINE E SICUREZZA Sandro ZAPPI Un nuovo approccio alle politiche per la sicurezza urbana: i Patti per la sicurezza . » 87 8 Indice PROTEZIONE CIVILE E DIFESA CIVILE Hans Christian JASCH La protezione e la difesa civile in Germania . » 103 Carlo NOTARO e Germana FALCONE Il sistema danese di difesa e protezione civile . » 113 UNIONE EUROPEA E diritto comparato Gerardo TITA Il Ministero dell’Interno in Spagna – L’istituzione della Direzione Generale della Polizia e della Guardia civile . » 127 ATTIVITÀ LEGISLATIVA Franca TRIESTINO Consuntivi dell’attività legislativa maggio - agosto 2007 . » 137 ORDINAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Ruolo e identità dell'istituto prefettizio 11 RUOLO ED IDENTITÀ DELL’ISTITUTO PREFETTIZIO IN UNA REPUBBLICA CHE CAMBIA Pier Luigi Magliozzi Il processo di trasformazione del sistema amministrativo e costituzionale italiano, avviato da oltre un decennio e non ancora giunto a scelte largamente con- divise e,quindi, conclusive, ha determinato cambiamenti necessariamente rilevanti nelle funzioni dei prefetti, nei loro doveri, fino ad incidere sulla stessa percezione della propria identità professionale da parte degli appartenenti a questa carriera . Da tempo siamo perciò impegnati, individualmente e con gli organi rappresentativi di categoria, in una profonda riflessione, direi quasi in una ricerca, per individuare e mettere in pratica nuovi modelli operativi, nuovi parametri di riferimento del nostro servizio, nuove logiche comportamentali per gran parte delle nostre attività . Siamo in presenza di una Repubblica sempre più caratterizzata da una for- te spinta al federalismo amministrativo ed ordinamentale, che ha abbandonato il vecchio rapporto tra Stato centrale e sistema delle autonomie in direzione di un ordinamento pluralistico, nel quale il ruolo del Ministero dell’interno ha subito un progressivo ridimensionamento dei compiti di amministrazione attiva in conseguen- za dell’istituzione di nuovi dicasteri (Sanità, Affari Regionali, Beni Culturali), della definizione ordinamentale della Presidenza del Consiglio ed infine della forte cresci- ta dell’influenza del Ministero del Tesoro, oggi dell’Economia e delle Finanze . A ben vedere, peraltro, il ridimensionamento del Ministero dell’interno si riscontra soprattutto al centro nel rapporto con le altre Amministrazioni dello Sta- to, mentre si riscontra assai meno o non si riscontra affatto con riguardo al ruolo delle Prefetture e dei Prefetti in sede locale, ai quali viene riconosciuta tuttora una primazia sull’apparato amministrativo periferico dello Stato ed una rappresentanza generale del governo . A questo proposito, ritengo che l’evoluzione del nostro sistema amministra- tivo non comporti di necessità un ridimensionamento dell’immagine e del ruolo dei Prefetti . Vorrei ricordare che la legge delega di riordino della carriera prefettizia, n . 266 del 28 luglio 1999, fu approvata nel bel mezzo della stagione del “federalismo amministrativo”, avviata dall’allora Ministro Bassanini: per la prima volta dall’unità nazionale le assemblee parlamentari furono chiamate a disciplinare la nostra car- 12 Ordinamento della pubblica amministrazione riera e, ben diversamente dalla ben nota invettiva einaudiana, approvarono, con il voto favorevole di circa l’80% dei presenti in entrambi i rami del Parlamento, un testo normativo che riconosceva un ruolo ed una valenza altamente istituzionale al Prefetto, conferendo, tra l’altro, la qualifica dirigenziale a tutti gli appartenenti alla carriera . La valenza della classe prefettizia non è mutata da allora, anche se non fa più leva sulla somma delle competenze attribuite all’Amministrazione bensì sulle capacità individuali dei funzionari, i quali sono chiamati sempre più ad un ruolo di mediatori dei contrasti istituzionali o sociali e di coordinatori delle complesse ed articolate realtà amministrative del nostro Paese . Aggiungerei, al riguardo, che un indice dell’apprezzamento del livello e della qualificazione dei Prefetti può essere rappresentato dalla semplice notazione che nella XIVª legislatura ben cinque Ministri abbiano conferito ad un appartenente alla carriera l’incarico di capo di gabinetto . Ritengo quindi che, nel nuovo contesto, la specialità dell’Amministrazione dell’Interno si giochi ormai prevalentemente sul territorio . Il Ministero dell’Interno e tutti i Colleghi dovrebbero cogliere fino in fondo tale evoluzione, improntando la propria attività ad un forte spirito di servizio nei confronti dei propri uffici periferici . Del resto, negli ultimi anni vi è stata una forte evoluzione nelle attività del Prefetto, rendendo centrali quelle che attengono ai rapporti con gli Enti locali, non- ché ad una diversa organizzazione dell’apparato preposto alla sicurezza ed all’inco- lumità del cittadino . In particolare, possono considerarsi paradigmatici: • la trasformazione del Prefetto da controllore degli atti degli enti locali a consulente e difensore degli stessi da ogni possibile forma di neo-centra- lismo; • la diversa e più funzionale attribuzione delle responsabilità di pubblica sicurezza in sede provinciale a prefetto e questore; • la costituzione di una direzione nazionale degli interventi di protezione civile esterna al Ministero dell’interno che prevede, peraltro, l’apporto nel- le operazioni di primo soccorso di componenti essenziali quali il Prefetto, il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, le Forze di polizia; l’attribuzione in tale materia di una competenza concorrente agli Enti regionali . Al Prefetto è stata dunque richiesta una forte capacità di adattamento ai nuovi assetti ordinamentali e funzionali, che lo ha portato ad impegnarsi in compiti nuovi e non necessariamente legati al principio della competenza quali, ad esem- pio, le attività di mediazione tra Regione ed Enti locali nel rispetto dei principi di autonomia, la sottoscrizione di intese con le Regioni nelle materie a competenza concorrente in attuazione del principio di leale collaborazione, o ancora lo sviluppo di interventi per stimolare e promuovere l’adozione di determinati provvedimenti da parte di altre autorità amministrative statali operanti nella provincia . In generale, ritengo debba darsi un giudizio positivo in ordine alla capacità dei Prefetti e delle Prefetture di svolgere una tale funzione, con particolare riguardo ai compiti di coordinamento delle attività finalizzate alla sicurezza dei cittadini, Ruolo e identità dell'istituto prefettizio 13 all’esercizio dei diritti civili e politici e alla rappresentanza generale del governo sul territorio . In definitiva, i funzionari prefettizi sono chiamati ad esercitare un ruolo non più di produttori di atti di amministrazione attiva, ma di intelligenti lettori della società e dei suoi bisogni . In buona sostanza siamo chiamati a svolgere sempre più compiti di “sartoria istituzionale” piuttosto che atti “di competenza” . È evidente come questo