Background Colombian economic policy for export development and innovation

Abstract Under the development of innovation, economic integration and globalization of economies, economic policy approaches, in the country, becomes a key element to accelerate the process of economic growth and development. Currently, is known for being a country with significant advances in the design of policies to stimulate innovation and scientific activities seeking to improve their international competitiveness. It is precisely in this area where it is necessary to analyze the background of these policies to identify the main guidelines that have allowed, and enable the productive transformation of the country.

Therefore, this paper aims to analyze the history of Colombian economic policy for export development and innovation within the production structure, with special emphasis on traditional industries such as the food sector.

Palabras claves Politics, Innovation, Exports

Introducción El vínculo entre la innovación y el desarrollo exportador no es muy frecuente en el campo teórico tradicional, solo hasta hace unos años se hace referencia a la relación causal que puede generar una con otra, esto debido a que la evidencia empírica ha mostrado como la generación de la innovación ha llevado a países como Japón, Nueva Zelanda, Alemania y Francia a liderar los mercados internacionales con bienes de alto valor agregado.

Autores como Schumpeter, Porter, Nelson y Winter señalan la relación existente entre la innovación y el desarrollo exportador donde juega un papel importante el conocimiento, la tecnología, la información y la internacionalización de las economías. Para los autores, la innovación es una estrategia para desarrollo exportador, que se convierte en un mecanismo para competir y así obtener un lugar en el mercado internacional.

Las organizaciones que compiten en dichos mercados deben agregar valor a sus productos como medio para competir con productos de calidad, para ello la innovación se convierte en la alternativa a seguir. Así, la innovación es concebida como una oportunidad para el desarrollo de ventajas competitivas.

Para el desarrollo de la innovación no solo es necesario los esfuerzos a nivel empresarial, también se requiere esfuerzos a nivel gubernamental que permitan articular la competitividad, el desarrollo exportador e innovación.

Los mercados internacionales exigen hoy productos con mejores características que en décadas pasadas, llevando a los productores a repensar su oferta en bienes y servicios. Situación que se compensa con mayores ingresos y remuneración a los factores productivos. Tanto oferentes como demandantes encuentran unas condiciones competitivas exigentes que llevan a mejoras en la productividad y competitividad de los mercados.

Durante la década de los noventa autores como Krugman señalaron la importancia de que las economías en desarrollo mostrarán aspectos diferenciadores, e innovadores, en su estructura productiva respecto a las desarrolladas. Situación que ha generado diferencias en el crecimiento económico, llevando a una mayor dependencia sobre algunos pocos productos primarios, rezagos tecnológicos diferencias significativas en salarios y en el precio de sus productos exportables.

Desde esta perspectiva, el crecimiento económico y su impacto en un país se asocian a la estructura productiva y a su capacidad de generación de valor en el tiempo. Por ello, el planteamiento de políticas económicas adecuadas para el desarrollo productivo la transformación productiva se convierte en un factor determinante para el desarrollo económico.

Por lo anterior, la presente ponencia tiene el objetivo de analizar los antecedentes de la política económica colombiana para el desarrollo exportador y la innovación en el marco de la estructura productiva y el desarrollo de sectores tradicionales como el de alimentos. El contenido que se presenta a continuación, es un resultado parcial del proyecto de investigación “Principales características del desempeño competitivo en algunos

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subsectores de la industria de alimentos en Colombia: el papel de la innovación en la transformación productiva sectorial” el cual se encuentra en desarrollo en la Universidad del Valle en Cali- Colombia.

Fundamentos teóricos

A nivel internacional, sobresale el incremento de las exportaciones sobre la base de la diversificación, gracias a la implementación de políticas económicas enfocadas al desarrollo exportador como es el caso de los países asiáticos. Autores como Jarreau y Poncet (2012) señalan cómo la especialización en bienes con alto grado de sofisticación genera un alto impacto sobre el crecimiento de la economía. Este es un objetivo común en países con diferencias en su grado de industrialización, dotación de recursos naturales, y tamaño de la economía.

Como lo señaló Fernando Fajnzylber a principios de los setenta, se debe crear un conjunto integrado de medidas a ser adoptadas por el sector público, respecto al cambio técnico y las exportaciones, así como, la definición de las prioridades en relación con esas medidas, que define como "Estrategia de Exportación de Manufacturas" (Fajnzylber, 1976).

Estas medidas hacen necesaria la comprensión de las realidades productivas de los países para la formulación de estrategias acordes a sus capacidades, y que estimulen el desarrollo de su competitividad a nivel internacional. En este contexto, la innovación se convierte en un elemento generador de competitividad para el desarrollo exportador.

Al respecto, Martincus y Carballo (2010) señalan cómo estas estrategias se pueden convertir en diferentes resultados a nivel de la diversificación de las exportaciones a través de diferentes programas de promoción a las exportaciones. Este tipo de iniciativas han sido incluidas tradicionalmente en los Planes Nacionales de Desarrollo –PND- colombianos desde la década del setenta. Sin embargo, sus resultados han variado a partir del enfoque adoptado de competitividad y el modelo económico vigente.

Metodología El diseño metodológico para la identificación de los antecedentes de la política económica colombiana orientado al desarrollo exportador y la innovación de la oferta exportable del país, se plantea en tres fases: la primera de ellas, orientada a recopilar todos los documentos de los Planes Nacionales de Desarrollo colombianos desde 1960 y documentos CONPES asociados al tema; posteriormente, se analizó el contenido de cada uno de estos documentos. Con ello, se consolidaron las principales características de las políticas en el campo específico.

Finalmente, se sintetizaron las diferentes políticas implementadas, los programas y leyes generadas en el tema hasta llegar a consolidar los antecedentes de la política económica en el tema de innovación y desarrollo exportador en el marco del desarrollo de los sectores tradicionales de la economía colombiana.

Análisis Para identificar estas políticas, sus iniciativas para la promoción del desarrollo exportador y su relación con la innovación, a continuación se describen los PND colombianos implementados desde 1970 hasta el 2.010, con el objetivo de resaltar los principales lineamientos de política en el tema de exportaciones e innovación:

Década de los setenta: En esta década se plantearon tres políticas de fomento a las exportaciones. La primera de ellas fue con el PND de “Las cuatro estrategias” del presidente Misael Pastrana entre 1970-1974 (DNP, 1974), los planteamientos de la política para las exportaciones se orientaron a los productos agropecuarios e industriales. En referencia a los productos agrícolas, la política se enfocó a los productos de alta demanda mundial y a los que contaban con las condiciones técnicas de producción con la generación de excedentes exportables.

Respecto a los productos industriales, la política se enfocó a mejorar la rentabilidad de la inversión en las exportaciones, enfocando gran parte de la estrategia a realizar cambios en la estructura arancelaria para que la producción industrial se orientara a las exportaciones. Como complemento, la política se enfocó a resolver problemas específicos de la industria como el mercadeo y la calidad, la financiación, la capacidad de producción de las empresas e infraestructura. Adicionalmente, como estrategia de ampliación del tamaño del mercado, la integración económica se orientó al Pacto Andino.

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La segunda política para las exportaciones de la década fue la planteada en el PND “Para cerrar la brecha” del presidente Alfonso López entre 1974-1978 (DNP, 1974). Para este período, la promoción a las exportaciones se enfocó en continuar incentivando el crecimiento y la diversificación de las exportaciones, a través de estimular y orientar la actividad productiva privada para la consolidación de un sector exportador dinámico. En la política se plantearon mecanismos como el control inflacionario, reformas al mercado de capitales y control a la tasa de cambio. Sin embargo, la promoción a las exportaciones se enfocó en nuevos mercados, expandir y afianzar los existentes para los productos agrícolas. Como complemento, los acuerdos comerciales, la financiación y la infraestructura fueron lineamientos para la promoción y desarrollo exportador.

Por último, al finalizar la década, entro en vigencia el PND “Plan de integración social” del presidente Julio César Turbay entre 1978-1982 (DNP, 1978). En el Plan, la política para exportaciones se orientó a la generación de poder adquisitivo a nivel internacional para la compra de materias primas, bienes intermedios y de capital. Para el gobierno del momento, esta orientación aceleraría el crecimiento de sectores con ventaja comparativa en el país y reduciría los costos de producción para el consumo interno gracias a las economías de escala de la industria colombiana.

Entre los principales elementos de la política se cuentan los mecanismos de financiación para las exportaciones no tradicionales; los certificados de abono tributario; el control sobre el tipo de cambio; el ingreso al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT); la identificación de nuevos mercados; los proyectos mineros, infraestructura; las compañías comercializadoras; y la búsqueda de subcontratación internacional.

En general, las políticas planteadas durante la década del setenta se enfocaron al desarrollo industrial, con el objetivo de diversificar la oferta exportable por la vía de la importación de bienes de capital y tecnología. Adicionalmente, el control sobre el tipo de cambio fue uno de los mecanismos más utilizados para el control de los efectos del mercado internacional sobre la economía nacional.

Década de los ochenta: Durante la década de los ochenta se diseñaron dos Planes Nacionales. El primero de ellos, fue el PND “Cambio con equidad” del presidente entre 1982-1986 (DNP, 1982). En él, la política de exportaciones se orientó a superar los obstáculos de coyuntura internacional para las exportaciones de productos no tradicionales.

Los lineamientos de política presentaron tres elementos innovadores en el tema de formulación de política: el primero de ellos, fue la Ley marco del comercio exterior, donde se pretendía reestructurar los incentivos fiscales, el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, la reglamentación de las zonas francas y se le otorga a PROEXPO facultades para financiar empresas exportadoras. El segundo elemento innovador fue el Plan Fronteras, enfocado a mejorar la infraestructura de las zonas de elevado potencial exportador. Por último, la promoción de las exportaciones de servicios, cuya estrategia se enfocó al financiamiento de obras de infraestructura y capacidad técnica para la demanda de servicios como los de ingeniería o turismo.

Como complemento, a mediados de la década, se implementó el PND “Plan de economía social” del presidente Virgilio Barco para el período 1986-1990 (DPN, 1986). En este Plan, la política para las exportaciones se orientó al aumento de la oferta exportable a través de medidas para mejorar la eficiencia de los mecanismos de apoyo y la asignación de recursos invertidos por el Estado, garantizando el acceso a los bienes importados necesarios para el sector exportador. Se propuso el fortalecimiento de los canales de comercialización de las exportaciones menores y la entrada en vigencia del fondo de estabilización de precios de los productos agrícolas. Adicionalmente, se adecua la infraestructura institucional y de transporte para las exportaciones.

En general, la política para exportaciones de la década se caracterizó por su orientación a la internacionalización con la creación de mecanismos de apoyo para la actividad exportadora, principalmente en infraestructura y financiación.

Década del noventa: La primera de ellas, fue el PND “La revolución pacífica” del presidente entre 1990-1994 (DNP, 1990). Dentro del Plan, se definió como una de las estrategias económicas del gobierno, la dinamización del comercio exterior a través del programa de apertura económica, su objetivo era estimular la productividad en la economía con el crecimiento y diversificación de las exportaciones e importaciones.

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Esta diversificación de las exportaciones se orientaba al impacto en el aprendizaje y competitividad, producto del acceso a mercados de mayor dimensión y de nuevas características. Adicionalmente, la apertura económica promovió la diversificación de las importaciones para incrementar el acceso a mayores niveles tecnológicos, estimulando con ello mayores niveles de eficiencia y competitividad de los sistemas productivos del país.

La segunda política implementada en este período fue el PND “El salto social” del Presidente entre 1994-1998 (DNP, 1994). En el Plan, la política para las exportaciones se orientó a una Política de Competitividad para la internacionalización. Estos lineamientos se enfocaron al fortalecimiento tecnológico, productivo, comercial y de infraestructura para la generación de ventajas comparativas sostenibles.

Para ello, se plantearon cuatro criterios fundamentales: 1) las ventajas competitivas en gran medida se crean, 2) dichas ventajas responden de forma integral a un entorno empresarial, sectorial y global; 3) las ventajas competitivas no son producto de la política comercial ni de la liberación de los mercados internos. Para lograr su desarrollo es necesario el diseño e implementación de políticas sectoriales activas para mejorar la productividad; y por último, 4) una mayor integración de esfuerzos públicos y privados a nivel regional y nacional.

En el marco de la política de competitividad para la internacionalización se crea el Consejo Nacional de Competitividad, se define una Política de Ciencia y Tecnología, se crea e implementa el Plan Estratégico Exportador y se plantean diferentes políticas orientadas a la modernización agropecuaria y rural, la modernización industrial y mejoras en la infraestructura para la competitividad.

Por último, para finales de la década, se plantea el PND “Cambio para construir la paz” del presidente Andrés Pastrana para el período1998-2002 (DNP, 1998). En el plan se orienta la formulación de política de desarrollo productivo con énfasis en el mercado internacional. Para ello, se buscó incrementar la oferta productiva exportable, donde se pretende estimular la generación de nuevos productos exportables, diseñar mecanismos de articulación de las instituciones que promuevan una adecuada gestión de los recursos públicos, y el diseño de una estrategia de articulación institucional que serviría para avanzar en el proceso de racionalización y re- estructuración de las entidades del gobierno relacionadas con los instrumentos de apoyo de la política comercial, industrial y tecnológica en el país. Como complemento, se planea el apoyo a áreas de mejoramiento de la productividad y competitividad empresarial, como el capital humano, la financiación y la infraestructura tecnológica.

En general, los lineamientos de política económica de la década de los noventa se orientaron a incrementar la competitividad de la economía colombiana. En las políticas planteadas se evidencia un cambio en la percepción de la internacionalización donde toma especial importancia el enfoque del desarrollo de bienes diferenciados a partir de la ciencia y la tecnología. Para este período, se plantea el desarrollo de una oferta exportable según el mercado internacional y no se enfoca a un desarrollo industrial al interior, como en las décadas pasadas, sino al desarrollo de nuevos sectores, que permita a las empresas colombianas llegar a un mayor número de mercados con nuevos productos.

Primera década del siglo XXI: Entre el 2002 y el 2010 el país mantuvo sus lineamientos de política económica con los PND “Hacia un Estado Comunitario” y “Estado Comunitario: desarrollo para todos” de los dos períodos del Presidente Álvaro Uribe Vélez. En ellos, la política comercial se orientó a mejorar los procesos de apertura y desregularización de los mercados de capitales y de servicios con incrementos en la competitividad para aumentar la capacidad productiva nacional en la producción mundial.

Para este período, el gobierno dio continuidad al Plan Estratégico Exportador 1999-2009 con el objetivo de aumentar, diversificar, regionalizar y hacer competitiva la oferta exportable, incentivar la inversión extranjera y desarrollar la cultura exportadora. Como complemento a la política de diversificación de la oferta exportable, se define el conocimiento como el mecanismo para la generación de ciencia, tecnología e innovación para la generación de valor agregado en la economía colombiana y con ello, incrementos en la competitividad del país a través de políticas como la de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología donde el conocimiento se constituye como la fuente crecimiento económico y social del país (DNP, 2.009).

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Posterior a las políticas planteadas por el Presidente Uribe, para finales de la primera década del siglo XXI, se define el PND “Prosperidad para Todos” del presidente 2010-2014, (DNP, 2010). En el plan, la política de desarrollo de las exportaciones se ha enmarcado en una política exterior orientada a incrementar la participación del país en el mercado mundial, donde se busca estimular la competitividad de la producción nacional, por medio de una política arancelaria para promover la transformación productiva, la negociación, implementación y administración de acuerdos internacionales, la promoción de la inversión, y el acceso del comercio.

Adicionalmente, en el marco de la política comercial, la innovación es un factor transversal al desarrollo de la oferta exportable del país y sus procesos de internacionalización. En general, los planteamientos de política para las exportaciones de este período, se orientan al desarrollo de una oferta exportable de valor agregado por la vía de la generación de conocimiento, ciencia, tecnología e innovación a partir de las capacidades productivas de las diferentes regiones del país.

Marco de referencia para la industria de alimentos en el Valle del Cauca

En el caso particular del último período mencionado, la implementación del Programa de Transformación Productiva como elemento institucional que permite canalizar este esfuerzo de incorporación de la innovación para impulsar la competitividad regional, ha propendido por estimular a las regiones para que se lleven a cabo, diagnósticos sobre la base de su oferta productiva y se determinen prioridades de corto, mediano y largo plazo para potencializar los esfuerzos de estos sectores hacia los mercados internacionales en lo que se ha denominado la identificación de los Sectores de Clase Mundial.

Como tercera economía más importante del país, el Valle del Cauca ha tenido un componente tradicionalmente orientado hacia la agroindustria tradicional, encontrando en la producción de azúcar y sus derivados un eje fundamental de desarrollo productivo y sociocultural. A finales de la década anterior, se plantearon Agendas de Competitividad Regionales en las que se hizo claridad sobre las prioridades para el Valle del Cauca en materia de tres aspectos fundamentales relacionados con: Reorientación de los planes de ordenamiento territorial sobre la base de la prospectiva territorial, identificación de estrategias de integración empresarial, definición de planes de desarrollo sectorial con base en el paradigma de la transformación productiva.

En el caso que se ilustra en este escrito, el Grupo de Investigación en Negocios Internacionales y Comercio Exterior de la Universidad del Valle, ha liderado la experiencia apoyando municipios líderes de la región (Cali, Palmira y Buenaventura) con la primera parte de estos requerimientos, diseñando agendas de competitividad con aportes fundamentales en la priorización de sectores y proyectos críticos para la región.

La propuesta fundamental gira en torno a la configuración de un esquema de integración tipo parque científico y tecnológico que potencialice la dinámica productiva y de innovación de cuatro sectores claves que fueron seleccionados debido a su potencial productivo, aporte al empleo, aporte a la producción sectorial y existencia de referentes importantes en la industria. Es así como fueron seleccionados en una primera medida posibilidades de desarrollo sectorial en:

 Servicios de Investigación y Desarrollo de Tecnologías Para el Sector Agroindustrial, pecuario y pesquero.  Cadenas de frutas, hortalizas, cafés especiales, flores exóticas del trópico, plantas aromáticas, medicinales y condimentarías.  Cadena pesquera y desarrollo sostenible de la Acuicultura.  Bioindustria de combustibles Renovables a Partir de Biomasas  Bioindustria de productos agroalimentarios y sus derivados con énfasis en:  Producción de Azucares y derivados comestibles  Insumos y productos para la salud, la belleza y el cuidado personal con recursos de origen natural.  Biotecnología aplicada al desarrollo de Fitofarmacéuticos y farmacéuticos.  Bioservicios y Tecnologías Ambientales para una producción más limpia y sostenible.  Clúster de Servicios y Tecnologías para la Gestión Integral del Recurso Hídrico.

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A través de talleres de discusión en mesas de trabajo, logró concretarse un potencial de desarrollo en cuatro sectores estratégicos, discriminados de la siguiente manera:

Con potencial de desarrollo del conocimiento en los renglones de fisioquímica, ciencias de la vida, informática y nuevos materiales.

De ahí que se plantee para la segunda parte de este proyecto, la necesidad de implementar una agenda de desarrollo sectorial en el sector de Alimentos que reúna los siguientes requerimientos:

 Referenciación internacional para la identificación de tendencias en materia productiva.  Análisis de requerimientos para la incorporación de tecnologías referenciadas a procesos productivos.  Definición de proyectos críticos para la adecuación de la infraestructura para la producción.  Establecimiento de una Agencia de Inversiones para la gestión de recursos para el financiamiento de la agenda sectorial.  Definición de un mecanismo de cooperación interinstitucional para la gestión estratégica de la agenda sectorial

Estos requerimientos fueron estimados como fundamentales para el desarrollo de la agroindustria de los alimentos en el Valle del Cauca, de cara al reto de conducirlos hasta la categoría de Sectores de Clase Mundial.

Conclusión final Con la anterior revisión de las principales políticas económicas para las exportaciones es posible identificar el grado de relación entre la política y el desarrollo exportador de los sectores productivos colombianos, como se describe en la gráfica 1.

En síntesis, a partir del análisis presentado, es posible identificar como la innovación y la competitividad son objetivos de la política pública reciente en el contexto colombiano, desde los años sesenta hasta inicios de los noventa, el objetivo central para el crecimiento y desarrollo económico se orientó al mejoramiento de la infraestructura y el desarrollo sectorial, especialmente aquellos sectores (que en años recientes) se han identificado como potenciales en la economía colombiana.

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GRÁFICA 1 ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INNOVACIÓN EN COLOMBIA Políticas de mejoramiento de infraestructura Políticas de competitividad, ciencia, tecnología e innovación y política comercial Prosperidad para Todos Desarrollo económico y social Políticas de desarrollo sectorial, Políticas de fomento a la Alberto Lleras Camargo infraestructura e integración Juan Manuel Santos competitividad para la Estado Comunitario: 1961 -1970 internacionalización desarrollo para todos 2010-2014 Álvaro Uribe Vélez 2006-2010 Planes y programas de desarrollo

Carlos LLeras Restrepo Políticas de desarrollo sectorial Políticas de exportaciones 1969-1972 como motor de crecimiento Hacia un Estado Comunitario Álvaro Uribe Vélez 2002-2006

Las cuatro estrategias Políticas apertura económica Políticas de infraestructura Misael Pastrana Cambio para construir la paz Políticas de 1970-1974 Andrés Pastrana 1998-2002 innovación Políticas orientadas a las Para cerrar la brecha como exportaciones Alfonso López El salto social y control 1974-1978 Ernesto Samper locomotora de contrabando 1994-1998 del desarrollo

Plan de integración social La revolución pacífica Julio César Turbay César Gaviria 1978-1982 1990-1994

Modelo de Sustitución Cambio con equidad Modelo de apertura económica – Belisario Betancur 1982-1986 de importaciones Internacionalización de la economía

Plan de economía social Virgilio Barco 1986-1990

OBJETIVOS DE LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO

1.960 1.970 1.980 1.990 2.000 2.010

2.010 CONPES 3678 Política de transformación productiva 1.996 CONPES 2875 Autorización a la nación para contratar un crédito externo con la banca multilateral para el Proyecto 2.009 CONPES 3285 Política nacional de ciencia y tecnología e innovación de Fortalecimiento al Sistema Nacional de Innovación Colombiano 2.008 CONPES 3527: Política Nacional de Competitividad y Productividad

POLÍTICAS PÚBLICAS NACIONALES 2.007 CONPES 3484 Pol. nacional para la transformación productiva- Pymes 2.008 CONPES 3507 Crédito para fomentar la innovación e inv. 2.007 CONPES 3439 Institucionalidad y principios rectores de política para la competitividad y productividad

2.006 Decreto 2828: Creación de la Comisión Nacional de Competitividad

2.007 Agenda Interna del Valle del Cauca

2.006 Comisión Regional de Competitividad del Valle del Cauca Plan de Competitividad del Valle del Cauca (Doc. Trabajo) 72.009 POLÍTICAS REGIONALES Creación Codecti Ordenanza No. 292 del 2.009 Plan de Desarrollo “Buen gobierno, con seguridad lo lograremos” 2.008-2.011

Plan Maestro para el Desarrollo Integral, Sostenible, y Prospectivo del Valle del Cauca al 2.015 FUENTE: Elaboración de los autores

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