Uitgave van Koninklijke Van Gorcum BV (Assen) namens het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ (Postbus 93080, 2509 AB Den Haag), dat Inhoud November 2006 samenwerkt met het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen te Brussel.

Verschijnt maandelijks en wordt uitgegeven op de grondslag van een redactiestatuut.

Redactiebureau Ten geleide Rik Coolsaet Instituut ‘Clingendael’ Jaap W. de Zwaan Eb en vloed in Nederlands- Redactie Internationale Spectator Bij een jubileum 545 Belgische betrekkingen 585 Postbus 93080, 2509 AB Den Haag tel. 070-3245384; fax. 070-3746669 E-mail: [email protected] of ARTIKELEN Bart Tromp [email protected] www. internationalespectator.nl Bernard Bot Van afscheid van de neutraliteit Met overtuiging en berekening: tot postmoderne Kernredactie Jaap W. de Zwaan (hoofdredacteur) van zuiver naar realistisch identiteitscrisis? 590 Peter A. Schregardus (eindredacteur) multilateralisme 547 Gerard J. Telkamp (eindredacteur) BOEKBESPREKINGEN Algemene redactie Nico Schrijver Alfred Pijpers over C.J.M. Arts, E. Bakker, Y. Vanden Berghe, Nederland in de wijde wereld: Tempo doeloe op S. Biscop, P. van Ham, P. Hoebink, W. Hout, M. van Keulen, J.C. Mulder, C.W.A.M. van Paridon, multilateralisme als verheven Buitenlandse Zaken 595 H. Renner, J.Q.Th. Rood, S. Vanhoonacker, ideaal in eigen belang 552 R. de Wijk. Jan Werts over Abonnementen-administratie Cees Flinterman Een standbeeld voor Sicco Koninklijke Van Gorcum BV Nederland en de Rechten Mansholt 596 Administratie Internationale Spectator Postbus 43, 9400 AA Assen van de Mens: tel. 0592-379555; fax. 0592-379552 een toegepast ideaal 556 Jan Willem Brouwer over E.mail:[email protected] www.vangorcum.nl De vele ongerijmdheden in de E.P. Wellenstein Nederlandse onzijdigheid 598 Abonnementsprijzen Nederland en België: Nederlands rol in Europese Particulier € 55,50 integratie: van Founding Father Sico van der Meer over Instelling € 65,- tot Verloren Zoon 561 Machtsvertoon met averechts Student € 44,50 (max. 5 jaar) Studenten-startersabonnement € 24,50 (1 jaar) effect 599 Buitenland: A. van Staden Particulier € 79,90 Instelling € 90,- Nederland en de transatlantische Bert Ernste over Student € 65,50 samenwerking: De Papoea’s en het belang van Betaling via Belgisch gironummer is mogelijk. Abonnementen worden automatisch verlengd, apologie zonder nostalgie 568 geschiedschrijving 601 tenzij voor 1 december schriftelijke opzegging heeft plaatsgehad. Gert Oostindie & Henk Schulte Erik Dirksen over Losse nummers € 7,90 excl. portokosten Nordholt Machinaties onder de Nederland en zijn koloniale kaasstolp 604 Advertentietarieven Op aanvraag verkrijgbaar bij verleden: moeizame overgang Koninklijke Van Gorcum BV van dekolonisatie naar Marcel de Haas over telefoon 0592-379555 buitenlands beleid 573 Defensie: structurele partner Foto omslag in nationale veiligheid 606 Koninklijke Van Gorcum BV Paul Hoebink Richtlijnen voor auteurs zijn verkrijgbaar op Hoe de dominee de koopman Yvan Vanden Berghe over het redactie-adres. versloeg: Nederlandse Opstellen over Nederland, ISSN 0020-9317 ontwikkelingssamenwerking Vlaanderen en de Benelux 607 gewogen 578 Alle in dit maandblad uitgesproken meningen en inzichten blijven geheel voor verantwoor- SIGNALEMENTEN 609 delijkheid van de schrijvers. 611 Niets uit deze uitgave mag worden verveel- SUMMARIES voudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. druk, fotocopie, microfilm, of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

II Inhoud November 2006 Ten Geleide Jaap W. de Zwaan

Bij een jubileum

De Internationale Spectator viert dit jaar zijn 60e Koninkrijk en soevereiniteit verjaardag. Het Koninkrijk is de voorbije 60 jaar geografisch kleiner geworden. Indonesië riep in 1945 de onaf- Voor u ligt een jubileumnummer met een aantal tot hankelijkheid uit, Nieuw-Guinea moest in 1962 nadenken prikkelende artikelen over belangrijke on- aan de Republiek Indonesië worden afgestaan en derdelen van het Nederlands buitenlands beleid gedu- Suriname werd in 1975 onafhankelijk. Binnen het rende de laatste 60 jaar. Een greep: het Koninkrijk als bestaande Koninkrijk kreeg Aruba in 1986 een desintegrerende koloniale mogendheid; Nederland als status aparte, terwijl het ernaar uitziet dat binnen- gangmaker van de Europese samenwerking; Neder- kort hetzelfde zal gebeuren met Curaçao en Sint- land als deelnemer in diverse processen van multila- Maarten. De andere drie eilanden, Bonaire, Saba en terale samenwerking; Nederland als voorvechter van Sint-Eustatius, lijken daarentegen te kiezen voor een mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking; de plaats binnen het Nederlandse constitutionele stelsel. transatlantische relatie; veranderingen in de identiteit van Nederland; en de relatie met onze zuiderburen. De deelname aan multilaterale samenwerkingsver- banden heeft ook onze soevereiniteit beperkt. Denk De timing van het verschijnen van het jubileum- bijvoorbeeld aan de effecten van bindende beslissin- nummer is bijzonder. Opmerkelijk is namelijk dat gen van de VN-Veiligheidsraad. Vooral echter het in de campagne op weg naar de verkiezingen van lidmaatschap van de Europese Unie heeft geleid tot 22 november a.s. nauwelijks of geen aandacht wordt een overdracht van bevoegdheden aan een nieuwe, in- besteed aan buitenlands beleid. Dat valt te betreu- ternationale bestuurslaag. In de leer der internationale ren, in het bijzonder gezien de behoefte aan discussie betrekkingen worden de lidstaten van de Unie tegen- over de toekomst van de Europese integratie. Juist woordig wel aangeduid als ‘semi-soevereine’ staten. op Europees niveau moet Nederland vermijden dat Daar staat overigens wel iets tegenover. De EU ver- de discussie voortgaat zonder substantiële Neder- vult een voorbeeldfunctie in de wereld waar het gaat landse inbreng. om regionale samenwerking: de Unie als waarborg voor vrede, stabiliteit en welvaart op ons continent. Multilaterale samenwerking en Europa Bezien we de bijdragen voor dit nummer, dan komen Op terreinen waar de lidstaten nog wel over belang- multilaterale samenwerking, in het bijzonder in de rijke eigen bevoegdheden beschikken, zoals energie, vorm van europeanisering, in samenhang met de buitenlands beleid, vreemdelingenbeleid, volksge- wereldomvattende tendensen inzake globalisering en zondheid en misdaadbestrijding, moeten keuzen internationalisering naar voren als belangrijkste ont- worden gemaakt. Aan de ene kant willen we onze wikkelingen gedurende de laatste 60 jaar. Nederland bevoegdheden op deze essentiële beleidsterreinen derhalve als deelnemer in internationale samenwer- behouden. Aan de andere kant is duidelijk dat juist op kingsverbanden en niet meer als land dat geheel die terreinen meer internationale samenwerking nodig autonoom optreedt. is. Ook dit soort onderwerpen kunnen staten immers niet meer geheel zelf regelen. Een raadpleging via Na de Tweede Wereldoorlog is Nederland o.a. lid internet die na het referendum – op 1 juni 2005 – over geworden van de Verenigde Naties, de NAVO, de het Europees grondwettelijk verdrag in Nederland Raad van Europa, de OESO en de Europese Unie. plaatsvond, wijst uit dat de burger meer (Europese) Als lid van deze organisaties heeft Nederland bij- samenwerking op deze beleidsterreinen wil. gedragen aan de ontwikkeling van internationale stelsels inzake vrede en veiligheid, mensenrechten Toekomstdiscussie en economische samenwerking. Vooral het lidmaat- Nederland speelt in VN- en NAVO-kader een voor- schap van de Europese Unie heeft ons deelgenoot aanstaande rol in vredes- en opbouwmissies. Ook in gemaakt van een intensief integratieproces, dat in- economisch opzicht kan Nederland internationaal middels raakt aan alle beleidsterreinen. zijn partijtje meeblazen. Niettemin laat de intensiteit

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 545 Spectator van de diverse vormen van internationale samen- diepgang nodig om de geest te scherpen. De kracht werking twijfel opkomen of ons land in de toekomst van de Internationale Spectator zit hem in niet te nog wel een eigen rol op het wereldtoneel zal spelen. lange artikelen die prikkelen door hun bijzondere Bovendien eisen nieuwe grote mogendheden (China, vraagstelling. Een zodanige aanpak bevordert ook de India en Brazilië bijvoorbeeld) hun plek in de wereld leesbaarheid en toegankelijkheid van het blad. op, onder andere in de VN-Veiligheidsraad en de G8. Ook de ontwikkelingen inzake mondialisering De Internationale Spectator ziet zichzelf als een open en internationalisering gaan door. Waarschijnlijk zal podium. Het blad is niet gebonden aan enige poli- de politieke betekenis van Nederland in de wereld tieke of maatschappelijke stroming. Vanwege zijn dan ook verder afnemen. onafhankelijk karakter kunnen de lezers van de Spectator nieuwe ontwikkelingen op het gebied van Zelfs in Europees verband moet Nederland ervoor het Nederlands buitenlands beleid goed volgen. waken niet te worden gemarginaliseerd. Vroeger bood de EG-samenwerking ons land alleen maar voor- Onder andere als gevolg van de geschetste ontwik- delen (denk aan de landbouw en het vervoer). Thans kelingen inzake globalisering en internationalise- dreigt Nederland structureel netto-betaler te worden ring zal vanaf 2007 de laatste bijzondere serie van en moet het zich sterk maken om typisch eigen beleid de Spectator, die van de ‘Europa’-nummers, worden te kunnen behouden (ons strafrecht en drugsbeleid opgeheven. ‘Europese’ aspecten komen immers op bijvoorbeeld). Moeten wij ons schikken naar deze het hele terrein van het buitenlands beleid voor, en tendensen of moeten wij ons verzetten? Een afgeleide behoeven geen aparte aandacht meer. Zij zijn als vraag is of Nederland, om zijn belangen goed te kun- het ware geïntegreerd in de bredere context van de nen behartigen, naar vaste coalities moet zoeken, en internationale betrekkingen. Wél is zinvol periodiek bijvoorbeeld de Benelux-band weer moet aantrekken. speciale thema’s – zoals energie- of regio’s – zoals het Midden-Oosten – te belichten. Dat geschiedt nu al Voor internationale organisaties zullen slagvaar- geruime tijd via zogenaamde ‘clusters’. Dat ‘cluster’- digheid en effectiviteit de komende tijd belangrijke beleid zal in de toekomst worden voortgezet. thema’s zijn. Zo worden de Verenigde Naties geken- merkt door trage besluitvorming. De Veiligheidsraad Dank heeft ook een probleem met de eigen geloofwaardig- Op deze plaats wil ik mijn erkentelijkheid uitspreken heid. De Irak-crisis en het nucleaire dossier (Iran en aan het adres van de redactieleden, die steeds klaar- Noord-Korea) zijn daar voorbeelden van. De Euro- staan om ingezonden kopij met de nodige spoed te pese Unie heeft daarnaast nog een ander probleem. beoordelen en suggesties aan te dragen voor nieuwe Zij dreigt te bezwijken onder de druk van het steeds titels en auteurs. Een extra woord van dank wil ik groter wordende aantal lidstaten. Moet er een ‘stop’ richten aan mijn beide eindredacteuren, Gerard op verdere uitbreidingen worden gezet of dient de Telkamp en Peter Schregardus. Zonder hun inzet en Unie zich zodanig te hervormen, dat zij ook in de enthousiasme is het niet mogelijk maandelijks een toekomst nog nieuwe leden kan verwelkomen? kwalitatief goed blad te verzorgen en op tijd af te le- veren bij de abonnees. In mijn dankwoord wil ik ook Dergelijke vraagstukken zullen ons de komende ja- Fenna van den Burg betrekken die sinds jaar en dag ren bezighouden. De Internationale Spectator zal er de rubriek Signalementen verzorgt. Ook een woord uitgebreid aandacht aan besteden. van erkentelijkheid aan de uitgever, Koninklijke Van Gorcum BV in Assen, voor de goede samenwerking. Internationale Spectator Gezamenlijk vormen wij een goed team. Last but not De Internationale Spectator is het enige maandblad least wil ik de auteurs die geschreven hebben voor dit op het gebied van de internationale betrekkingen in jubileumnummer, danken voor hun bijdrage. het Nederlandse taalgebied. De Internationale Spectator wens ik een voorspoedige Discussie over buitenlands beleid in het algemeen, toekomst toe. Op weg naar het eeuwfeest. Voor nu en de rol van Nederland daarbij in het bijzonder, wens ik de lezer veel leesplezier toe. is gewenst om het draagvlak voor besluitvorming gestalte te geven. Naast de dagelijkse discussies in Jaap W. de Zwaan de media zijn analyserende artikelen met de nodige Hoofdredacteur

546 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Bernard Bot

Met overtuiging en berekening Van zuiver naar realistisch multilateralisme Het Nederlands buitenlands beleid was de afgelo- door zich aftekenende ‘dubbele participatieprobleem’ pen decennia gekenmerkt door ‘multilateralisme pur voor middelgrote lidstaten van de EU. sang’, waarmee zowel de waarden en normen van de De afnemende handelingsvrijheid van de multila- dominee als de handelsbelangen van de koopman terale organisaties heeft een aantal oorzaken. Het waren gediend. Multilaterale samenwerking bevor- einde van de Koude Oorlog en de daarbij horende dert door middel van gemeenschappelijke regels en overzichtelijkheid in de mondiale verhoudingen; afspraken immers de rechtsgelijkheid en verkleint de een snelle toename van het aantal leden met uiteen- relevantie van machtsverschillen. Alles wat multi- lopende visies; het niet tijdig aanpassen van de be- lateraal was, was daarom per definitie goed. Neder- sturingsmechanismen; stroperige besluitvormings- landse belangen vielen automatisch samen met die processen, zodat grotere lidstaten nauwer zijn gaan van de organisaties waarvan wij lid waren. Neder- samenwerken buiten de kleinere om (directoria); landse belangen werden getoetst aan de belangen van en, tot slot, de opkomst van nieuwe ‘potestates’ en de Europese integratie, aan de NAVO-wensen of ‘free riders’, die aan multilaterale verbanden weinig aan de integriteit van de Verenigde Naties, in plaats boodschap hebben. Een andere factor van betekenis van andersom. Nederland ontwikkelde zich tot een is dat de Verenigde Staten sceptisch zijn over nut en uitstekende multilaterale procesbewaker. noodzaak van multilaterale samenwerking en zich Op het eerste gezicht zit Nederland met ‘puur steeds meer lijken te richten op coalities van de wil- multilateralisme’ nog altijd op het goede spoor. lenden. Binnen het Gemeenschappelijk Buitenlands Kwesties als energiezekerheid, terrorismebestrijding, en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie, tot slot, non-proliferatie van massavernietigingswapens, achten vooral de grootste drie lidstaten hoofdstede- ‘massavernietigingsziekten’ als HIV/AIDS, TBC en lijke samenwerking voor de Europese deelname aan malaria, internationale misdaad en klimatologische de mondiale politiek een betere methode dan verdere veranderingen maken de noodzaak van effectieve soevereiniteitsoverdracht aan de Brusselse instel- grensoverschrijdende samenwerking immers alleen lingen. Dit geeft de overige lidstaten aanleiding zelf maar groter. Bovendien behoeft een gelijkmatige ook vast te houden aan de nationale stem. spreiding van welvaart een mondiaal level playing Wat nu aan de oppervlakte komt, is de enorme field, met zo weinig mogelijk protectionisme. inherente spanning die is ingebakken in de huidige Het internationale wereldbeeld vertoont evenwel wereldorde, die in feite is gebaseerd op de geallieerde een aantal opmerkelijke wijzigingen, die de vraag samenwerking van de Tweede Wereldoorlog. Het is rechtvaardigen of Nederland niet beter het accent een stelsel dat enerzijds is gebaseerd op universele kan verleggen van ‘puur’ multilateralisme naar waarden, algemeen geldende beginselen en verdragen, ‘realistisch’ multilateralisme, met meer nadruk op democratie en mensenrechten, vrije markt, en respect specifiek nationale belangen in engere zin. Daarbij voor nationale soevereiniteit, maar anderzijds ook op valt een nauwere samenwerking te voorzien tussen machtsongelijkheid, veto’s, uitsluiting, invloedssferen, de dominee, de koopman en de staatsdienaar. Een protectionisme en niet door de VN gemachtigde dergelijke houding stelt ons in staat loyaal te blijven militaire interventies. Voor opkomende mogendheden meebouwen aan het bouwwerk van multilaterale or- als India en Brazilië, en voor landen en regio’s die ganisaties en tegelijkertijd wat meer zorg dan voor- zich onvoldoende vertegenwoordigd voelen, zoals de heen te besteden aan de Nederlandse etages binnen Arabische wereld, ontbeert de huidige internationale die bouwwerken. orde dus legitimiteit, hetgeen weer ten koste gaat van Deze eventuele koerscorrectie wordt ingegeven de effectiviteit. Ronduit positief is dat in China een door de afnemende dynamiek en handelingsvrijheid serieuze discussie plaatsvindt over de stelling dat het van de VN, de NAVO en de Europese Unie, en ook land zich meer moet inspannen ten bate van het mul-

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 547 Spectator tilaterale stelsel.1 De Chinese deelname aan UNIFIL tiever wordt? Moet Europa een ‘held van de terug- is wat dat betreft een belangrijk signaal. tocht’ worden, het moede hoofd in de schoot leggen Uit de ‘these’ van democratie, rechtsstaat en vrij- en plaatsmaken voor anderen? Of moet de Europese handel en de ‘antithese’ van machtsongelijkheid, Unie juist streven naar de status van mondiale grote mercantilisme en conflict lijkt nu de mondiale inter­ mogendheid met scheppende macht? Geloven wij dat gouvernementele samenwerking der grootste machten Europa een belangrijke bijdrage kan leveren aan een als ‘synthese’ uit de bus te komen. Een soort Weens betere wereld? Is ons doel uitsluitend ‘iets goeds achter Concert op wereldniveau, waarbij het maar de vraag te laten’ voor een nieuwe generatie hegemonen, of wil- is of Europa daarin op termijn adequaat vertegen- len we zelf deel blijven uitmaken van de hegemonen? woordigd zal zijn. In het meest optimistische scenario is de Europese Veelzeggend is de discussie over eventuele uit- Unie in de toekomst een vindingrijke economische breiding van de G-8 tot G-11, met China, India en reus en een geloofwaardige politieke speler, die voor Brazilië, en wellicht ook Mexico en Zuid-Afrika, als de rest van de wereld een voorbeeld is.2 Daarbij nieuwe leden. Daarmee zou in ‘het wereldmanage- wendt een high-tech-Europa zijn economische, di- ment’ het accent verder van de Veiligheidsraad naar plomatieke en militaire instrumenten aan binnen het dit intergouvernementele ‘directorium’ verschuiven. kader en ter versterking van de internationale rechts- Geen Algemene Vergadering, geen Commissie of orde. Dat die instrumenten geloofwaardig moeten Parlement die een stem hebben in de te bespreken zijn, spreekt vanzelf. agenda of de implementatie van de genomen beslui- In het pessimistische scenario zakt Europa weg in ten; geen rechterlijke instantie die kan toetsen en geen culturele hoogmoed, economische zelfgenoegzaam- Handvest met basisprincipes. Hoe dat uitpakt valt heid en politieke verdeeldheid, zoals de oude Grie- moeilijk te voorspellen, maar zeker is dat een systeem ken aan de vooravond van de Romeinse verovering. waarbij zaken steeds meer in het informele kader van Onze kinderen en kleinkinderen zullen omzien in de G-8, G-11 of G-13 worden gedaan, méér machts- verwondering en zich vertwijfeld afvragen hoe vorige politiek en minder checks and balances in zich draagt. generaties Europeanen het lieten gebeuren – hoe het Waar een wereld gebaseerd op een directorium kon dat de high-tech-revolutie aan ons voorbijging en gunstig is uit het oogpunt van supermogendheden en de economie in het slop raakte, dat het welvaarts- regionale grote mogendheden, zowel de gevestigde niveau drastisch zakte en dat de mondiale politieke als de opkomende, is deze echter ongunstig voor alle speelruimte voor Europa steeds kleiner werd. niet-grootmachten in de wereld. Tegelijkertijd valt Feit is dat het relatieve gewicht van alle afzonder­ niet te ontkennen dat ook de huidige multilaterale lijke EU-lidstaten ten opzichte van andere delen van orde rammelt. Dit roept de vraag op hoe middel- de wereld, in het bijzonder China, India en Brazilië, grote lidstaten van de Europese Unie, waaronder afneemt. Géén van de Europese lidstaten beschikt Nederland, moeten reageren. Moeten zij de directo­ onafhankelijk over ‘structuurscheppende macht’. riumvorming in arren moede maar accepteren en zich Europa zal vermoedelijk steeds meer moeite krijgen opstellen als gedweeë dienaren, moeten zij als een de eigen oververtegenwoordiging in de Veiligheidsraad bezetene vasthouden aan puur multilateralisme in en de G-8 te rechtvaardigen. Mede daarom zou het de hoop dat de grote mogendheden op een gegeven voor de Unie beter zijn wanneer op termijn in zowel moment het licht zullen zien, of moeten zij een ster- de Veiligheidsraad als de G-8 of G-11 sprake zou zijn ker nationaal accent zetten, in de wetenschap dat de van een gezamenlijke Europese vertegenwoordiging. slimmen het in de internationale betrekkingen vaak Op papier zijn dit de vragen en scenario’s die Eu- hebben gewonnen van de groten? Het hoofd in de ropeanen zouden moeten verenigen. In de praktijk schoot werpen is in ieder geval géén optie. Blijft over ligt dit toch wat anders. In de visie van de EU-3 een intelligente combinatie van de laatste twee. staat de rest van de Europese Unie namelijk vooral Om het dilemma voor Nederland en vergelijkbare ook ten dienste van hun eigen machtsbehoud, en dat lidstaten goed tot ons door te laten dringen, moet maakt het onwaarschijnlijk dat de Europese rangen men in de analyse afdalen van het mondiale niveau zich snel zullen sluiten en er metterdaad sprake zal naar het Europese niveau. zijn van één enkele, krachtig klinkende Europese stem op het wereldtoneel. De EU-3 matigen zich Het dubbele participatieprobleem weliswaar aan namens alle lidstaten te spreken, maar Hoe kan de Europese Unie ertoe bijdragen dat het stellen daar geen echte consultatieplicht tegenover. multilaterale stelsel zowel effectiever als representa- De overige lidstaten ontberen werkelijke partici-

548 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator patie in de belangrijkste besluiten, zelfs die beslui- ropees beleid in de echt belangrijke dossiers, en on- ten waarvan zij mede de consequenties dragen, of voldoende Europese participatie op wereldniveau. De waarvan de implementatie de steun van de overige ironie is dat dit dubbele participatieprobleem mede lidstaten behoeft. Die verliezen dus steeds meer de ontstaat doordat het machtsverschil tussen de drie mogelijkheid ‘mee te sturen’. grootste EU-lidstaten en de overige lidstaten wordt Doorslaggevend voor de vraag hoe Europa zich overdreven – de werkelijke materiële machtsverschil- op het mondiale niveau zal manifesteren is de rol die len tussen de Europese landen zijn gedurende de Duitsland voor zichzelf en de Europese Unie voor- tweede helft van de twintigste eeuw juist drastisch ziet. Vooralsnog lijkt Berlijn vooral te genieten van afgenomen. Tegelijkertijd dreigen de machtsverschil- de ‘Duitse terugkeer op het wereldtoneel’.3 Het eigen len tussen de individuele Europese landen en de oorlogsverleden is verwerkt en schuldgevoel en over- BRIC’s (Brazilië, Rusland, India, China), die waar- dreven bescheidenheid maken plaats voor hernieuwde schijnlijk snel groter zullen worden, ten nadele van nationale trots. Duitsland onderzoekt thans of het Europa wel te verstaan, op onverantwoorde wijze te genoeg intrinsiek gewicht heeft voor een volwaardige, worden weggepoetst. structuurscheppende rol op het wereldtoneel. In prin- cipe heeft Duitsland in economische en demografische Nationale nadruk zin meer ‘recht’ op een zetel in de VN-Veiligheids- Voor middelgrote landen als Nederland, die niet over raad dan de voormalige koloniale grote mogendheden aanzienlijke en natuurlijke hulpbronnen beschik- Frankrijk en Groot-Britannië. Maar toen voormalig ken, en evenmin voldoende militaire, demografische bondskanselier Schröder tijdens de Europese Raad van of geografische macht bezitten om op eigen kracht Nice in 2000 wees op het demografische verschil tus- de nieuwe mondiale uitdagingen te overwinnen of sen Duitsland en Frankrijk om te rechtvaardigen dat structureel te beïnvloeden, doet zich hiermee een di- Duitsland in de Raad van Ministers meer stemmen lemma voor. Blijven zij trouw lid, als onderdeel van zou (moeten) krijgen dan Frankrijk, wees president de kudde, van bestaande multilaterale organisaties, Chirac hem op de Franse ‘nucleaire verantwoordelijk- al boeten deze aan invloed in? Op het eerste gezicht heden’. Nu is het per definitie risicovol het bezit van nucleaire macht als een status-argument te gebruiken. In dit geval komt daar nog bij dat Duitsland, net als Moet Europa een held van de terugtocht worden, Nederland, met internationale goedkeuring alle re- levante nucleaire kennis in huis heeft. Het nucleaire het moede hoofd in de schoot leggen en plaatsmaken aspect buiten beschouwing gelaten, moet men echter vaststellen dat Duitsland ook in conventioneel militair voor andere machten? opzicht geen leidende macht is, zelfs niet binnen Eu- ropa. Maar dat laatste kan veranderen als de Bundes­ wehr verder hervormd en gemoderniseerd wordt en de biedt de kudde nog steeds meer bescherming dan Duitsers bereid zullen zijn in vredesoperaties grotere de eenzaam ronddolende lidstaat zeker kan stellen. militaire risico’s op zich te nemen. Uitzonderingen vormen misschien landen als Noor- Toch valt te hopen dat Duitsland blijft geloven in wegen, dat over olie- en gasvoorraden beschikt, of een Europese stem die ook werkelijk namens alle Eu- Zwitserland, dat de banktegoeden van velen beheert. ropeanen klinkt. Een hoge adviseur van de vroegere Maar beide landen moeten terdege rekening houden bondskanselier Schröder stelde tijdens een bijeen- met afspraken en regelingen van zowel organisaties komst in Den Haag dat het voor Europa op mondiaal zoals de EU, als andere belangrijke mogendheden. niveau om de ‘Partizipationsfrage’ ging, een terechte Dit dilemma is vanzelfsprekend actueler in de con- observatie. Maar op de vraag of dat principe dan niet text van de Europese Unie dan in die van de NAVO ook binnen de Europese Unie zou moeten gelden, ant- of de Verenigde Naties, omdat formeel gesproken woordde hij met een vriendelijke glimlach dat hij deze alleen in de EU het lidmaatschap op bepaalde ter- – toch ook niet geheel onterechte – vraag eens met reinen een overdracht van nationale soevereiniteit mee- zijn collega’s in Berlijn zou bespreken. brengt. Het gaat bij een eventuele grotere nadruk op Zo dreigt voor de overige EU-lidstaten in het Eu- de nationale staat echter niet uitsluitend om soeve- ropese externe beleid de komende jaren een ‘dubbel reiniteitsoverdracht in strikte zin, maar om de mate participatieprobleem’ te ontstaan: onvoldoende natio­ van onafhankelijk gedrag en dus de mate waarin een nale participatie in de totstandkoming van het Eu- land zijn eigen belangen en idealen definieert aan de

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 549 Spectator hand van het reilen en zeilen van de internationale geldt net als in de biologie dat alleen die landen die organisaties waarvan het lid is. tijdig oog hebben voor de nieuwe uitdagingen in de Als grote landen stelselmatig de dienst gaan wereld, en zich weten aan te passen, zichzelf econo- uitmaken (EU-3, G-11), zonder zich veel van de misch, financieel en demografisch overeind kunnen andere landen aan te trekken, wordt voor de middel- houden. Kleinere en middelgrote landen met eigen grote landen de aantrekkingskracht van hernieuwde ideeën en ambities zullen zich duidelijker moeten profilering als soevereine staat aantrekkelijker. Waar gaan manifesteren. In een dergelijke constellatie een land als Nederland dan nog mee worstelt, is de zal een land als Nederland dus hard moeten blijven vraag of hernieuwde nationale profilering ten koste werken aan behoud van ‘het merk Nederland’ in het zou gaan van de eigen inspanningen ten bate van buitenland. die zelfde organisaties, of in aanvulling daarop kan Een morele basis voor meer nationale assertiviteit plaatsvinden, of zelfs kan bijdragen aan een Europese is te vinden in de contrat social-filosofie van Rous- Unie met politiek gewicht, een slagvaardige NAVO seau, die niet alleen van toepassing hoeft te zijn op en een effectieve Verenigde Naties. Die organisaties individuele leden van de samenleving in verhou- zijn immers de som van hun leden. ding tot boven hen gestelde autoriteiten, maar ook Kortom, zou een sterker accent op de nationale op de verhouding tussen multilaterale organisaties staat en zijn belangen onze invloed en mogelijkhe- en de leden daarvan. Als de centrale autoriteit zich den helpen vergroten, of komen we zo van de regen niet houdt aan of niet voldoende acht slaat op het in de drup, omdat we zelf die organisaties helpen verleende mandaat, staat het de individuele leden verzwakken die voor onze veiligheid en welvaart zo vrij bevoegdheden terug te eisen. Dat geldt voor belangrijk zijn en waarvan we met lede ogen zien individuele burgers en voor lidstaten. De Franse en dat ze door directoria dreigen te worden uitgehold? Nederlandse burgers maakten van dit principe ge- Het één hoeft het ander niet uit te sluiten. Zo is de bruik om zich in een referendum tegen het onnodig eigenwijze Nederlandse besluitvorming over Uruz- en onterecht als Europese grondwet gepresenteerde gan uitgemond in de uitzending van uitstekend grondwettelijk verdrag te keren. En in de relatie tus- bewapende en voorbereide Nederlandse militairen sen lidstaten en de organisatie geldt het principe, of – zo beschikten zij vanaf het begin over een ‘all gun zou het moeten gelden, dat waar vrijwillig soeverei- capacity’ – en in een beter denkproces in de NAVO niteit is overgedragen, die soevereiniteit ook weer als geheel. Daarmee heeft Nederland de NAVO met mag worden opgeëist. Vanzelfsprekend geldt dat hier een kritisch-constructieve houding dus geholpen in in de praktijk altijd zeer zorgvuldig mee zal moeten plaats van benadeeld. worden omgegaan; er zijn allerlei praktische, poli- In laatste instantie wordt de vraag voor ons be- tieke, juridische en morele valkuilen. Maar op zijn antwoord doordat de directoriumvorming middel- minst dient die zorgvuldigheid ook voor de instel- grote landen eigenlijk geen andere keuze laat dan lingen van de Europese Unie te gelden. De Unie is het benadrukken van de nationale soevereiniteit en geen staat – soevereiniteit ligt bij de lidstaten – en de het mobiliseren van de eigen machtsmiddelen. Het Unie dient dan ook uiterst voorzichtig met nationale liefst versterkt een trouwe EU-lidstaat zijn positie gevoeligheden om te gaan. natuurlijk binnen de structuren van die Europese Unie, maar dat zal bij tijd en wijle ook buiten de Realistisch multilateralisme organisatie om moeten gebeuren. Dit hoeft niet per Solisme en isolationisme zijn in de wereld van se destructief te zijn. Dat Nederland in het vredes- vandaag zelfs voor de grootste mogendheden geen proces in Soedan en in het Grote-Merengebied, of in optie en dus ook niet voor een kleine of middelgrote Indonesië, een prominente rol speelt, heeft ons land mogendheid. De uitdaging is twee dingen tegelijk na vooral te danken aan de nationale inspanningen en te streven, namelijk zowel vergroting van het eigen niet zozeer aan het lidmaatschap van de EU. Zou- internationale marktaandeel als versterking van de den wij overal en altijd onze nationale stem opgeven internationale rechtsorde. Vanzelfsprekend kan dit ten faveure van het bredere multilaterale proces, op bepaalde terreinen, wanneer het de toets der natio­ dan worden landen als Nederland steeds minder nale belangen kan doorstaan, tot verdere Europese een factor om rekening mee te houden en wordt ons integratie en grensoverschrijdende samenwerking stemgeluid binnen die grotere verbanden steeds ijler. leiden. Met het scheppen van meer wederzijdse De wereld wordt competitiever en daar moeten afhankelijkheid, meer interdependentie, is voor een wij op inspelen. In de internationale betrekkingen land als Nederland immers niets mis, zolang het

550 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator metterdaad gaat om wederzijdse afhankelijkheid en Benelux zich kunnen ontwikkelen tot een van de niet om eenzijdige afhankelijkheid. instrumenten waarmee wij het zich aftekenende Met realistisch multilateralisme als basisfilosofie ‘dubbele participatieprobleem’ wat kunnen beperken. zou Nederland constructief kunnen blijven mee- bouwen aan de diverse multilaterale bouwwerken Balans en tegelijkertijd meer aandacht kunnen schenken Nederland heeft een grondwettelijke plicht tot ver- aan specifiek nationale belangen en mogelijkheden. sterking van de internationale rechtsorde en die plicht Europese middelgrote mogendheden doen er in moeten wij blijven vervullen. Maar er is nog een de eenentwintigste eeuw verstandig aan de oude plicht tegenover de eigen samenleving en dat is het multilaterale schoenen te koesteren, maar intussen alert en consistent bewaken en beschermen van na­ ook nieuwe nationale schoenen aan te schaffen voor tionale belangen in engere zin, aangezien de Neder- het geval de trend van competitie en machtspolitiek landse bevolking daarvoor bij niemand anders dan doorzet en het multilaterale bouwwerk verder af- de Nederlandse overheid kan aankloppen. Wellicht brokkelt. Door meer in het eigen nationale vermogen zit er wat spanning tussen die twee uitgangspunten, te investeren, kan dit soort landen het best op de maar zo is het leven. Wie zich inzet voor principes, meest uiteenlopende scenario’s anticiperen. betaalt de prijs af en toe wat inconsistent te zijn. De paradox is natuurlijk dat juist nu, in een tijd Maar zelfs een Nederland dat zich meer richt op van grensoverschrijdende uitdagingen, de behoefte het nationaal belang, zal niet inconsistenter wor- aan sterke multilaterale en regionale verbanden gro- den dan veel andere landen, al was het maar om- ter is dan ooit. Voor grensoverschrijdende problemen dat de dominee, de koopman en de staatsdienaar zijn strikt nationale antwoorden niet afdoende. In elkaar eraan zullen blijven herinneren dat een open een onderling afhankelijke wereld staan of vallen we handelsland als het onze een groot nationaal belang nu eenmaal samen. Er zijn in dit verband ook posi­ heeft bij een internationale orde die zoveel moge- tieve ontwikkelingen waar te nemen, zoals de steun lijk gebaseerd is op algemeen geldende regels en de onder de EU-burgers (met uitzondering van de Brit- afdwingbaarheid daarvan; een internationale orde ten) voor een gemeenschappelijk Europees Buiten- met effectieve internationale organisaties. Maar om lands en Veiligheidsbeleid, de verbeterde afspraken die internationale orde te kunnen helpen vormgeven, van de G-8 over schuldverlichting en de groeiende moeten we meer zijn dan brave procesbewakers die steun voor het idee om uraniumverrijking onder zichzelf zo wegcijferen, dat ze het proces niet meer internationaal toezicht te plaatsen, of de bereidheid kunnen bewaken. van de Verenigde Staten militair te participeren in de NATO Response Force, waarin tot op heden al- Noten leen Europese eenheden rouleren. Er zijn bovendien 1 Zie o.a.: Wang Yiwei, ‘Preventing the U.S. from Decling Too situaties denkbaar waarin het maatschappelijk contract Fast, Will Be the Greatest Challenge for Chinese Diplomacy tussen Europese instellingen, lidstaten en burgers in the Future’, in: Global Times, 10 augustus 2006; Ding Yifan, juist wél gediend is bij verdere soevereiniteitsover- Criticising America: Against the Expansion of the Freedom Empire, dracht aan de Europese Unie. De gulden regel zal Beijing: Beijing University Press, januari 2006. echter zijn dat elke institutionele vernieuwing de ex- 2 Voor dergelijke optimistische scenario’s, zie: Timothy Garton terne slagkracht van de Unie moet versterken en de Ash, Free World: Why a Crisis of the West Reveals the Opportunity interne balans tussen grote en kleine lidstaten moet of our Time, Allen Lane, 2004; Robert Cooper, The Breaking of respecteren. Nations: Order and Chaos in the Twenty-First Century, Londen: Versterking van het soortelijk gewicht vergt vooral Atlantic Books, 2003; Jeremy Rifkin, The European Dream: How investeringen in kennis en technologie, in economi- Europe’s Vision of the Future is Quietly Eclipsing the American sche concurrentiekracht, in defensie, in bestuurlijke Dream, New York: Tarcher/Penguin, 2004; en T.R. Reid, The slagkracht en in een grotere internationale zicht- United States of Europe: the new superpower and the end of Ameri­ baarheid van de forse Nederlandse ontwikkelings- can supremacy, Penguin, 2004. samenwerking. Voor Nederland ligt een aanvul- 3 Gregor Schöllgen, Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die lende mogelijkheid wellicht besloten in verdere Weltbühne, München: Propyläen Verlag, 2003. versterking van de politieke Benelux-samenwerking. Het gezamenlijke BNP van de Benelux-landen is vergelijkbaar met dat van Spanje. Mits er voldoende Dr B.R. Bot is Minister van Buitenlandse Zaken. gezamenlijke wil kan worden gegenereerd, zou de

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 551 Spectator Nico Schrijver

Nederland in de wijde wereld Multilateralisme als verheven ideaal in eigen belang

Treffend verwoordde Koningin Beatrix in haar Cement voor mondiaal bestuur Troonrede op Prinsjesdag 2006 de wereldomvat- Multilateralisme betekent letterlijk op vele zijden ge- tende opdracht en ambitie van Nederland: ‘Als sterk, richt. Het staat niet alleen voor een numeriek aantal welvarend en vrij land hebben wij een belangrijke (in de wiskunde voor meer dan vier), maar ook voor internationale verantwoordelijkheid. Conflicten en een inhoudelijke benadering gebaseerd op mondiale noden in de wereld vergen een actieve opstelling waarden, respect voor het internationale recht en van Nederland. Samen met andere landen zijn wij versterking van wereldomvattende samenwerkings- drager van de internationale rechtsorde. [...] Het verbanden, in het bijzonder de Verenigde Naties, lot van de wereld is óns lot.’ Haar ministers uitten teneinde mondiale problemen en uitdagingen zo zich – hoe kan het ook anders – in soortgelijke zin. doeltreffend mogelijk het hoofd bieden.2 Tevens vor- Zo verzekerde minister Bot de Algemene Vergade- men regionale organisaties, zoals de Europese Unie, ring der Verenigde Naties op 21 september jl.: ‘The de Raad van Europa, de NAVO, ASEAN, Mercosur Netherlands does not just preach but delivers. For en de Afrikaanse Unie, het cement voor een doeltref- more than 60 years, ever since the foundation of the fend mondiaal bestuur. United Nations, we have provided means, ideas and Vooral na de Tweede Wereldoorlog, nadat het land people.’ En trots constateerde minister Van Ardenne met de Duitse inval noodgedwongen de neutraliteits- in augustus 2006: ‘We mogen het dan niet geschopt politiek had opgegeven, heeft de hang naar multi- hebben tot wereldkampioen voetbal, we zijn deze zo- laterale samenwerking Nederland bevangen. Bij de mer wel wereldkampioen ontwikkelingssamenwer- oprichting van de Verenigde Naties in San Francisco king geworden.’ Dit in reactie op de hitparade van (april-juni 1945) speelden minister van Buitenlandse het Amerikaanse Center for Global Development. Zaken Van Kleffens en zijn omvangrijke delegatie Constanten in de buitenlandse politiek van Neder- een actieve rol. Van Kleffens portretteerde Nederland land vormen inderdaad het nastreven van multila- graag als een middelgrote mogendheid, van 79 mil- terale samenwerking ter behartiging van gemeen- joen inwoners en met gebiedsdelen in drie continen- schappelijke doeleinden en het daartoe versterken ten.3 Zijn eis tot een passende vertegenwoordiging in van de internationale rechtsorde. Dat is de reden de VN-Veiligheidsraad voor landen die net niet tot waarom Nederland lid is van heel veel internationale de Grote Mogendheden behoorden, leed jammerlijk organisaties en partij is bij honderden multilaterale schipbreuk. In de Staten-Generaal kwam hem dit verdragen. Dat is ook de achtergrond van de grond- op forse kritiek te staan, maar Van Kleffens deed een wettelijke opdracht aan de regering de internationale beroep op ‘de taak [...] om naar goed Nederlandschen rechtsorde te bevorderen, een Grondwetsartikel dat trant een gezond internationalisme hier tot opbloei zijn wortel heeft in een amendement uit 1922 van te helpen brengen’ en stelde: ‘In elk geval geven de SDAP-lid Schaper, dat de Koning opdroeg zich in kleinere landen nu het goede voorbeeld. Moge het te spannen conflicten met buitenlandse mogendhe- tijdstip niet verre zijn, waarop de grooten dit zul- den niet via oorlog maar via rechterlijke en andere len volgen.’ Wél was het gelukt via een Nederlands vreedzame methoden op te lossen. Bij de Grond- amendement aan de hoofddoelstelling van de VN, wetsherziening in 1953 heeft dit artikel op voor- namelijk ‘to maintain international peace and secu- stel van de commissie-Eijsinga zijn huidige inhoud rity’, toe te voegen dat dit in overeenstemming met de gekregen (art. 90 Gw.). In het jaar 2000 is het belang beginselen van gerechtigheid en internationaal recht van de internationale rechtsorde verder verankerd in moet gebeuren (‘in conformity with the principles of de nieuwe bepalingen over de rol van de krijgsmacht justice and international law’). Een mooie prestatie (artikelen 97 en 100 Gw.).1 voor het land van Hugo de Groot.

552 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Nico Schrijver

In deze geest heeft Nederland in en buiten het van het Bevolkingsfonds (UNFPA); F. Orie als verband van de Verenigde Naties tal van initiatieven rechter in het Joegoslavië Tribunaal; en P.H. Kooij- ondernomen gericht op versterking van de interna- mans als rechter in het Internationale Gerechtshof tionale rechtsorde en de volkerenorganisatie.4 Natuur­ (1997-2006). lijk liep (de perceptie van) het nationale belang van Wat betreft ideeëngoed verdienen vermelding de Nederland niet per definitie parallel met de opvat- Nederlandse voorstellen voor een systeem van feiten- tingen binnen de Verenigde Naties. Zo zijn de zoge- constatering en voor een Ontwikkelingshandvest heten politionele acties van Nederland in Indonesië in de jaren ’60 – uitdagende initiatieven die beide (1946-1947) en de voortgezette aanwezigheid in evenwel schipbreuk hebben geleden. Als staats­ Nieuw-Guinea (t/m 1962) ons land internationaal op secretaris van Buitenlandse Zaken speelde M. van veel misbaar komen te staan. De eenzijdige terug- der Stoel een belangrijke rol bij de totstandkoming trekking uit UNIFIL in 1979, overigens op initia- van het Non-Proliferatie Verdrag in 1967. Zo ook tief van de Tweede Kamer, oogstte ongeloof. Ook W. Riphagen bij onderdelen van het VN-Zeerecht- de politieke steun aan de Amerikaans-Britse oorlog verdrag (1982), J. Burgers bij het Anti-Martelverdrag tegen Irak in 2003, buiten het VN-boekje om, heeft (1984), J. Ramaekers bij het Algeheel Kernstopver- veel andere VN-lidstaten teleurgesteld. drag (1996) en A. Bos bij het Statuut van het perma- nente Internationale Strafhof (1998). Middelen, mensen, denkbeelden Nederland is vijf keer als lid van de Veiligheidsraad Terecht kon minister Bot evenwel claimen dat Ne- gekozen: 1946, 1951-1952, 1965-1966, 1983-1984 en derland op veel terreinen steeds middelen, men- sen en ideeën heeft geleverd. Naast de verplichte contributie op het niveau van een hoogontwikkeld De inzet voor de internationale rechtsorde en voor land is Nederland qua vrijwillige bijdrage thans het vijfde donorland binnen het VN-systeem. Tal een effectief multilateraal stelsel is niet geheel van VN-fondsen en -programma’s, zoals UNICEF en het ontwikkelingsprogramma UNDP, draaien onbaatzuchtig voor een belangrijk deel op Nederlands geld. Ook is Nederland zetel- en gastland van het Internatio- naal Gerechtshof, het Joegoslavië Tribunaal en het 1999-2000. In deze vooruitgeschoven positie heeft Internationale Strafhof, reden waarom Den Haag Nederland bij bepaalde kwesties een sleutelrol kun- zich graag als de juridische hoofdstad van de wereld nen spelen.5 In 1965-1966 vervulde de Nederlandse afficheert. Nederland heeft aan diverse vredebewa- diplomaat J.G. de Beus een bemiddelende rol bij rende operaties een belangrijke bijdrage geleverd, het bewerkstelligen van een staakt-het-vuren tussen waaronder UNIFIL, UNMEE (Ethiopië-Eritrea) India en Pakistan in Kasjmir, niettegenstaande de en ISAF (Afghanistan). instructie van minister Luns: ‘De delegatie onthoude Diverse Nederlanders hebben belangrijke VN- zich van elk initiatief.’ In 1983-1984 fungeerde de posities bekleed, onder wie G.J. van Heuven Goed- Nederlandse permanente vertegenwoordiger Van hart als eerste en R.J. Lubbers als een latere Hoge der Stoel als schakel bij het regelen van een vei- Commissaris voor de Vluchtelingen; A. Pelt als VN- lige en enigszins waardige aftocht, onder VN-vlag, Commissaris in Libië (1950-1952); J. Tinbergen als van Arafat en de zijnen vanuit Beiroet via zee naar eerste voorzitter van de VN-Commissie voor Ont- Tunis.6 In 1999 organiseerde Ambassadeur P. van wikkelingsplanning; A. Boersma als directeur-gene- Walsum, als voorzitter van de Veiligheidsraad een raal van de Wereldvoedsel- en Landbouworganisatie; missie naar Jakarta en Oost-Timor, hetgeen de weg J. Witteveen als directeur van het IMF; Th.C. van plaveide voor de komst van een internationale vre- Boven als eerste directeur van het VN-Mensenrech- des-macht onder leiding van Australië en betrokken- tencentrum; P.H. Kooijmans en Th.C. van Boven als heid van de VN bij het onafhankelijkheidsproces van VN-Rapporteurs inzake Martelingen, J.P. Pronk als Oost-Timor. In het algemeen zijn de marges van een adjunct-secretaris-generaal van UNCTAD (1980- niet-permanent lid van de Veiligheidsraad smal in de 1986) en vanaf 2004 als Speciale Vertegenwoordiger slechts tweejarige zittingsperiode. Natuurlijk dient in de Soedan; J. van Aerendonk als adjunct-directeur het er ook niet om te gaan of een land zelf aardige

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 553 Spectator succesjes weet te behalen, maar of het kan bijdragen zeldzamer geworden zijn, burgeroorlogen woeden aan de internationale vrede en veiligheid door een zo daarentegen meer dan ooit te voren. Sinds 1990 zijn goed mogelijk functioneren van de Veiligheidsraad. ten minste vier miljoen mensen omgekomen in oor- Een enkele keer schiet ook Nederland wel eens uit logen. Opvallend is dat velen daarvan, naar schatting de multilaterale band. Voorbeelden zijn de eenzijdige zelfs 90% (!), tot de burgerbevolking behoorden. De terugtrekking (op initiatief van de Tweede Kamer) recente oorlogen in Irak en Zuid-Libanon zijn daar uit de VN-vredesmacht in Libanon (UNIFIL) in trieste voorbeelden van. Daarnaast is geweldgebruik 1979, de betrokkenheid bij het ontwikkelen, buiten geen monopolie meer van overheden of rebellerende de VN om, van een alternatief mini-Zeerechtverdrag groepen en krijgsheren. Ook kleine groepen en in- voor oceaanbodemexploitatie in de jaren ’80 en de ternationale netwerken bedienen zich van geweld op politieke steun aan de oorlog tegen Irak in 2003. internationaal niveau en blijken het vermogen te heb- Soms kunnen er echter goede redenen zijn multilate- ben aanzienlijke schade toe te brengen en grote angst rale politieke doelstellingen in andere dan gevestigde onder de burgerbevolking te zaaien. Tegelijkertijd multilaterale kaders na te streven. Zo zijn het Pro­ is bestrijding van het internationale terrorisme een liferation Security Initiative van in totaal 16 landen harde noodzaak, maar biedt zij ook nieuwe kansen (waaronder Nederland) en het G8 Global Partnership tot multilaterale samenwerking. tegen de verspreiding van massavernietigingswapens De problematiek van – deels door menselijk en -materialen geboren uit frustratie over het gebrek handelen veroorzaakte – klimaatverandering, het aan vooruitgang binnen het stelsel van de reguliere sluipend verlies van biologische diversiteit, tekorten multilaterale wapenbeheersingsverdragen. Het valt aan vers water, vervuiling en gezondheidsrisico’s evenwel nog maar te bezien of deze Amerikaanse als gevolg van over de hele wereld voorkomende initiatieven wel echt zoden aan de dijk zullen zetten infectieziekten en de oplaaiende strijd om toegang dan wel uiteindelijk de multilaterale systemen louter tot energiehulpbronnen, vergen betere, doeltref- in de wielen rijden, zo niet uithollen, door bijvoor- fender multilaterale samenwerking. Het mondiale beeld de kernwapenstatus van landen als India en stelsel van na de Tweede Wereldoorlog, zoals vervat Pakistan te legitimeren. in vooral de VN, de NAVO, de OESO en de EU, Ook samenwerking met maatschappelijke organisa- biedt daartoe relevante maar niet voldoende moge- ties kan een nuttig alternatief zijn voor logge inter- lijkheden. Er bestaat een wereld aan ideeën over hoe statelijke kanalen. Het Verdrag tegen de Landmijnen dit mondiale bouwwerk te vernieuwen en beter toe kwam tot stand dank zij de volgehouden inzet van te rusten voor de 21ste eeuw, maar daar is vooralsnog een aantal internationale actiegroepen, internationale weinig voortgang mee geboekt. persoonlijkheden (Jody Williams, Lady Diana) en Zo ook blijven nationale staten als primaire be- vooruitstrevende landen. Ook bij de totstandkoming stuurslagen heel belangrijk, maar is hun primaat op van het Statuut voor het permanente Internationale velerlei terreinen begrensd geraakt, zo niet uitge- Strafhof was de rol van niet-gouvernementele orga- hold. Daardoor kan hun rol niet meer zo dominant nisaties belangwekkend. Zo ook zal een betekenisvol zijn als in de traditionele Westfaalse statenorde. Het Wapenhandelsverdrag (Arms Trade Treaty) over de primaat van de nationale staat is verminderd geraakt (tussen-)handel in kleine wapens en munitie buiten de als gevolg van het meer relatieve karakter van natio- gevestigde kaders ontwikkeld moeten worden, wil het nale soevereiniteit, zowel in een wereldgemeenschap hardnekkig verzet van landen als de Verenigde Staten, met mondiale waarden en instellingen als in een Rusland, Iran en Egypte kunnen worden gebroken. pluriforme wereld met ook belangrijke niet-statelijke actoren, waaronder het bedrijfsleven en maatschap- Nieuwe realiteiten pelijke organisaties. Voortdurend doen zich nieuwe uitdagingen op we- Dit alles vereist nieuwe vormen van multilate- reldschaal voor, die om een reactie en ook zo nodig rale samenwerking, waarbij nationale staten en hun om aanpassing van de buitenlandse politiek vragen.7 internationale organisaties (de publieke sector) nauw De ‘globalisering’ biedt veel landen en mensen onge- samenwerken met het bedrijfsleven en maatschappe- kende nieuwe kansen, maar gaat mondiaal, en vaak lijke organisaties (de particuliere sector). Het is ook ook nationaal, met groter wordende ongelijkheid en zaak multilaterale organisaties in staat te stellen min frustratie gepaard. Oorlog is in het tijdperk van na de of meer autonoom, op basis van hun eigen merites, Koude Oorlog nog geenszins een verschijnsel uit het voor bescherming en behartiging van wereldomvat- verre verleden. Internationale oorlogen mogen iets tende belangen op te laten komen, zoals bescher-

554 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator ming van vitale ecologische functies van de aarde. momenten internationaal uit te dragen teneinde een De VN (en in het bijzonder de secretaris-generaal) maximaal effect te sorteren. Dat is een prominent kunnen daar een goed forum voor bieden, mits zij de eigen belang van Nederland. kans krijgen méér dan louter een interstatelijke orga- nisatie te zijn. Noten 1 Zie L.F.M. Besselink, ‘The Constitutional Duty to Promote Eigen belang van Nederland the International Legal Order: The Significance and Meaning Helemaal onbaatzuchtig is de inzet van Nederland of Article 90 of the Netherlands Constitution’, in: Netherlands voor de internationale rechtsorde en voor een effectief Yearbook of International Law, vol. 34 (2004), blz. 89-138. multilateraal stelsel niet. Gelukkig ook maar, want 2 Zie E. Newman, R. Thakur & J. Tirman (red.), Multilateralism anders zou de constatering nog wel eens opgeld kun- Under Challenge? Power, International Order and Structural nen doen dat het hemd nader dan de rok is en zou het Change, Tokio, 2006. draagvlak voor een dergelijke politiek gevaar lopen. 3 Zie het informatieve boekje van het ministerie van Buiten- Als klein land, met een grote en open economie, een landse Zaken, Het Ontstaan van de Verenigde Naties, Den Haag, kwetsbare geografische positie en grote energieaf- publicatienr. 23, 1950, blz. 162-169. Zie ook J.L. Heldring, hankelijkheid, wordt Nederland sterk beïnvloed door ‘Nederland in de wereld: 1945-1985’, in: Internationale Spectator, het buitenland. Een open internationale economische jrg. 49 (1985), blz. 765-772. orde, gebaseerd op transparante regels en gehand- 4 Zie hierover P.R. Baehr & M.C. Castermans-Holleman (red.), haafd door instituties, heeft ons land nooit windeieren The Netherlands and the United Nations, Den Haag, 1990. gelegd. Een solide internationale sociale orde, geken- 5 M. Holleman, ‘Nederland in de Veiligheidsraad: 1965-1966 merkt door respect voor minimum arbeidsnormen en 1983-1984’, in: Internationale Spectator, jrg. 50 (1986), blz. en voor de rechten van de mens, zal een dergelijke 460-467; N.J. Schrijver, ‘Nederland en de smalle marges in de internationale economische orde ondersteunen. Vrede Veiligheidsraad’, in: Internationale Spectator, jrg. 47 (1983), blz. en veiligheid, stabiliteit en terrorismebestrijding (in- 667-677. clusief bestrijding van de grondoorzaken daarvan) zijn 6 Zie R.H. Serry, ‘UNIFIL, Nederland en de rol van de Ver- in het belang van onze fysieke maar ook economische enigde Naties in Libanon’, in: Internationale Spectator, jrg. 49 veiligheid: zie hoe de wijzers van de aandelenkoer- (1985), blz. 276. sen terugliepen na de afschuwelijke bomaanslagen in 7 Zie B. de Graaff, ‘Nederland in de wereld van de twintigste New York, Madrid en Londen. Nederland draait mee eeuw’, in: Internationale Spectator, jrg. 57 (2003), blz. 360-366; in een verfijnd stelsel van internationaal recht en het R. de Wijk, ‘Nederland en de nieuwe werkelijkheid’, ibid., blz. heeft goed functionerende internationale organisaties 353-359. eenvoudigweg nodig. Dat vereist een ideëel georiën- teerde buitenlandse politiek, met een solide capaciteit Prof. dr N.J. Schrijver is hoogleraar internationaal publiekrecht om goede ideeën te ontwikkelen en deze op de juiste  aan de Universiteit Leiden en oud-redacteur van de Internationale Spectator.

Adv. uit: Internationale Spectator 7e Jaargang – No. 12 – 10 Juni 1953

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 555 Spectator Cees Flinterman

Nederland en de Rechten van de Mens Een toegepast ideaal

Zestig jaar Nederland en de rechten van de mens daarna tot 2006. In de eerste periode werd interna- in het buitenlands beleid. Die periode valt vrijwel tionaal en nationaal de normatieve grondslag gelegd samen met de geschiedenis van de Verenigde Naties voor een mede op de rechten van de mens gebaseerd (VN), die in 1945 werden opgericht. De problema- buitenlands beleid. Vanaf 1979, het jaar van de be- tiek van de plaats van de rechten van de mens in het faamde regeringsnota De rechten van de mens in het Nederlands buitenlands beleid is niet los te zien van buitenlands beleid, ging de versterking van vooral het de VN. Voor het eerst in de wereldgeschiedenis werd internationale normatieve raamwerk, vanzelfspre- immers in 1945 een intergouvernementele organisa- kend, gewoon door; gaandeweg kwam evenwel de tie opgericht die de bevordering en bescherming van nadruk steeds meer te liggen op het in het kader van de rechten van de mens expliciet in haar vaandel had het bi- en multilaterale buitenlands beleid aanspre- geschreven. Verwonderlijk was dat niet, in het licht ken van staten op de wijze waarop zij binnen hun van de menselijke tragedie die zich in de jaren van grondgebied hun internationale verplichtingen op de Tweede Wereldoorlog in vrijwel alle delen van de het terrein van de rechten van de mens inhoud en wereld had voltrokken. Weinige ‘founding fathers vorm gaven. Hieronder kan ik slechts in grote lijnen and mothers’ van de VN zullen evenwel in 1945 heb- de ontwikkeling van het Nederlands buitenlands ben beseft welke fundamentele veranderingen in de beleid op het terrein van de rechten van de mens in internationale arena teweeg zouden worden gebracht deze twee perioden karakteriseren. door de erkenning van de bevordering van de rechten van de mens als een uitdrukkelijke doelstelling van De periode 1945-1979: opbouw en verandering de georganiseerde internationale gemeenschap. Na de Tweede Wereldoorlog had Nederland andere Tot 1945 had de internationale gemeenschap zaken aan het hoofd dan het op duidelijke, richting- zich in beginsel ontwikkeld als een interstatelijke gevende wijze bezig zijn met de ontwikkeling van in- gemeenschap, waarin staten de belangrijkste acto- ternationale normen op het terrein van de rechten van ren waren. Het beginsel van soevereiniteit, met als de mens. De bijdrage van Nederland aan de totstand- keerzijde het non-interventiebeginsel, vormde het koming van de Universele Verklaring van de Rech- fundament van deze gemeenschap, waarin het inter- ten van de Mens (1948) is zeer bescheiden geweest. nationale recht hoofdzakelijk in dienst stond van de In de verdere uitwerking van deze Verklaring in het bescherming van staatsbelangen. Burgers, indivi- Internationaal Statuut van de Rechten van de Mens1 duen, werden slechts gezien als objecten en niet als (1966) heeft Nederland geen duidelijk zichtbare rol subjecten met eigen rechten en verplichtingen onder gespeeld, behalve dat het zich in het laatste jaar van het internationaal recht. Vanuit het perspectief van de onderhandelingen met succes heeft ingezet voor het internationaal recht was de burger er voor de een individueel klachtrecht inzake schendingen van staat en niet andersom. burger- en politieke rechten, dat werd neergelegd in Met de oprichting van de VN werd een verande- een separaat Facultatief Protocol (1966). ring ingezet die zestig jaar later met recht revolutio­ De verklaring van deze bescheiden rol van Neder- nair kan worden genoemd. Anno 2006 heeft zich land is eerst en vooral te vinden in de hypotheek die een onomkeerbare humanisering van de internatio- de afwikkeling van het Nederlandse koloniale beleid nale betrekkingen en van het internationale recht (dekolonisatie van Nederlands-Indië en de opbouw voltrokken: alle staten zijn anno 2006 aanspreekbaar van nieuwe koninkrijksbanden met Suriname en op hun respect voor de rechten van de mens. de Nederlandse Antillen) legde op het Nederlands Het Nederlands buitenlands beleid vanaf 1945 buitenlands beleid. Daarnaast eiste de beginnende en de plaats van de rechten van de mens daarin zijn Europese integratie alle aandacht op en bepaalde het alleen tegen deze achtergrond goed te begrijpen. veiligheidsbeleidsdenken na 1948 (het begin van de Twee perioden kunnen daarbij grofweg worden ‘Koude Oorlog’) voor een goed deel de agenda van onderscheiden: de periode 1946–1979 en de periode het buitenlands beleid.

556 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Cees Flinterman

Niet onbelangrijk is ook dat de beleidsmakers in die pas later zo belangrijk zouden worden in het de jaren vijftig en zestig nog te weinig de poten- kader van het buitenlands beleid ten opzichte van tiële instrumentele betekenis van de rechten van de Oost-Europa. De nauwe relatie tussen veiligheid, mens onderkenden voor het Nederlands buitenlands economische samenwerking en respect voor de rech- beleid. Verwonderlijk was dat niet; het klassieke soe- ten van de mens werd in het Helsinki Akkoord vorm vereiniteitsdenken, waarin de behandeling van eigen gegeven. Ten slotte dient te worden vermeld dat in burgers werd gezien als een louter nationale aangele- 1978 de beide VN-verdragen van 1966 eindelijk door genheid, vierde immers nog steeds hoogtij. Dat zou Nederland werden geratificeerd; Nederland erkende opmerkelijk genoeg pas veranderen door toedoen van tegelijkertijd het individueel klachtrecht. Daarmee net onafhankelijk geworden Afrikaanse en Aziati- maakte Nederland zich aanspreekbaar op zijn eigen sche staten. In 1967, een jaar na de totstandkoming interne mensenrechtenbeleid voor en door interna- van het Internationale Statuut van de Rechten van tionale fora; op die wijze werd een basis gelegd voor de Mens (International Bill of Rights), nam de Econo- het ook op legitieme wijze kunnen aanspreken van mische en Sociale Raad (ECOSOC) van de VN een andere staten op hun interne mensenrechtenbeleid. resolutie aan (Resolutie 1235), waarin hij de VN- Aldus was het normatieve fundament voor een Commissie voor de Rechten van de Mens machtigde actief buitenlands beleid op het terrein van de rechten in openbare zittingen situaties van ernstige schen- van de mens gelegd. Het was Van der Stoel die tijdens dingen van de rechten van de mens te bespreken en het kabinet-Den Uyl (1973–1977) een aantal beleids- ter zake aan de ECOSOC aanbevelingen te doen. principes over de rechten van de mens als onderdeel Als voorbeelden van situaties van ernstige mensen- van het buitenlands beleid op papier zette. Zijn op- rechtenschendingen werd in Resolutie 1235 gewezen volger Van der Klaauw werkte in 1979 deze principes op het apartheidsregime in Zuid-Afrika en de situ- atie in de door Israël in 1967 bezette Palestijnse ge- bieden. De resolutie was verder evenwel in algemene Aanvankelijk werd de instrumentele betekenis van bewoordingen gesteld. In 1973 (die andere elfde september) werd de rege- de mensenrechten nog te weinig onderkend ring van Allende in Chili op bloedige wijze omver- geworpen. De verontwaardiging daarover was zeer wijd verspreid. Voor het eerst werd ECOSOC-reso- verder uit in een uitvoerige, nog steeds gezaghebbende lutie 1235 buiten de context van Zuid-Afrika en de Nota De rechten van de mens in het buitenlands beleid, bezette Palestijnse gebieden door de VN-Commissie waarin hij benadrukte dat de rechten van de mens een voor de Rechten van de Mens gebruikt, namelijk om centraal bestanddeel van het buitenlands beleid zijn. door middel van een resolutie een veroordeling van de Dat was en is nog steeds een belangrijk uitgangspunt staatsgreep in Chili uit te spreken; in de jaren daarna van het Nederlands buitenlands beleid, ook al moet werd deze resolutie gevolgd door verdergaande maat- vanzelfsprekend in de praktijk van het buitenlands regelen, zoals de benoeming van een bijzonder rap- beleid van alledag het belang van de rechten van de porteur, die namens de internationale gemeenschap de mens steeds weer worden afgewogen tegen andere mensenrechtensituatie in Chili nauwlettend volgde. belangen die het buitenlands beleid moet dienen. Van Nederland, met toen Max van der Stoel als minis- groot belang is dat de Nederlandse regering met haar ter van buitenlandse zaken, speelde daarbij een be- stellingname in deze nota niet alleen aan de rechten langrijke rol. Gesteld kan worden dat pas vanaf die van de mens een directe instrumentele betekenis gaf periode (1973-1977) sprake was van het begin van in haar eigen buitenlands beleid, maar zich ook tegen- een actief gebruik (vooral in multilaterale kaders) over het parlement en de Nederlandse samenleving als van de mensenrechten in het Nederlands buitenlands geheel aanspreekbaar maakte voor haar inzet voor de beleid. In die periode kwam ook het Slotakkoord van rechten van de mens in het kader van haar buiten- Helsinki tot stand (1975), dat de basis vormde van lands beleid. de Conferentie (later Organisatie) voor Veiligheid en Samenwerking in Europa ((C)(O)VSE); in het De periode 1979-2006: naleving, hoop en Slotakkoord van Helsinki waren belangrijke huma- frustratie nitaire en mensenrechtelijke beginselen opgenomen, De Nota van 1979 legde sterk de nadruk op imple-

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 557 Spectator mentatie van de rechten van de mens en wekte, ten van de mens, waar ook ter wereld, een legitieme zorg onrechte, de suggestie dat de normstellende arbeid is van de internationale gemeenschap als geheel. op internationaal niveau vrijwel was voltooid. Waar Sinds 1993 is voorts het overgrote deel van sta- het op aankwam, volgens de Nota, was de naleving ten toegetreden tot de belangrijkste internationale van de internationaal overeengekomen rechten van mensenrechtenverdragen, met uitzondering van het de mens op nationaal niveau; daarmee werd, terug- VN-Verdrag inzake de Rechten van de Mens van kijkend, een basis gelegd voor een zeer actief, bijna Migrerende Werknemers (1993). Daarnaast is seri- activistisch mensenrechtenbeleid. De aanvankelijke eus de strijd tegen het probleem van straffeloosheid schroom, ingegeven door het traditionele soeverei- ter hand genomen door de oprichting van de Ad Hoc niteitsdenken, om man en paard te noemen waar Straftribunalen voor voormalig Joegoslavië (1993) en het ging om situaties van ernstige mensenrechten- Rwanda (1994), door de VN-Veiligheidsraad, en van schendingen, werd al snel overboord gezet. Vooral het permanente Internationale Strafhof (1998); voor- de multilaterale fora van de VN-Commissie voor de al wat betreft het laatste Hof heeft Nederland een Rechten van de Mens, de Derde Commissie van de zeer belangrijke rol vervuld in de onderhandelingen Algemene Vergadering van de VN en in de Oost- die tot de oprichting daarvan hebben geleid. Positief Westcontext de OVSE werden druk door Nederland was ook dat Nederland in de loop van de jaren tach- gebruikt; daarbij was het opmerkelijk dat in tijden tig en negentig steeds meer zijn mensenrechtenbeleid waarin Nederland lid was van de VN-Commissie kon inbrengen in een gezamenlijk mensenrechtenbe- voor de Rechten van de Mens, onafhankelijke des- leid van de Europese Unie; Nederland werd daardoor kundigen (Van der Stoel, Kooijmans) als voorzitter minder kwetsbaar voor mogelijke (economische) van de Nederlandse delegatie optraden. repercussies van landen die door de EU werden ge- Het einde van de Koude Oorlog eind jaren tachtig kritiseerd vanwege hun mensenrechtensituatie. De versterkte de opvatting dat de rechten van de mens reikwijdte van het Nederlandse mensenrechtenbeleid werd daardoor groter; de zichtbaarheid en herken- baarheid daarvan verminderden evenwel. Nederland waande zich begin jaren ’90 de vaandel- Rond de eeuwwisseling was er sprake van een ze- ker optimisme, ondanks het bestaan van een aantal drager van de mensenrechten in multilaterale fora staten die vanuit een mensenrechtenperspectief door Nederland en de EU als zeer lastig werden gekwa- lificeerd, zoals Maleisië, Pakistan, Indonesië, Iran een belangrijk instrument waren in het kader van het en Cuba. De Millenniumdoelstellingen, zoals die verstevigen van een op de ‘rule of law’ gebaseerde in- werden aanvaard door de Algemene Vergadering ternationale gemeenschap. Terugkijkend, kan ik mij van de VN, getuigen van dat optimisme. De domper niet aan de indruk onttrekken dat Nederland, teza- kwam evenwel in 2001 met de terroristische aanval men met een aantal andere westelijke landen, zich in op de Twin Towers in New York; die elfde september de euforie van begin jaren negentig de vaandeldrager zou een diepgaande invloed krijgen op de internatio- waande van de rechten van de mens in multilaterale nale betrekkingen. De eerste reacties op 11 sep- fora, daarbij gesterkt door weinig kritische opvattin- tember, onder meer de inval in Afghanistan, waren gen van buitenlandse waarnemers. Nederland stelde conform de regels van het internationaal recht, zoals zichzelf daarbij als dure plicht om datgene wat inter- onder meer vastgelegd in het Handvest van de VN. nationaal op het terrein van de rechten van de mens Dat beeld veranderde drastisch in 2003, toen de tot stand was gebracht, tegen uitholling door staten Amerikanen en Britten zonder machtiging van de als Cuba, Maleisië en Pakistan te behoeden. Er was VN-Veiligheidsraad Irak binnenvielen op grond van dan ook enige verbazing in Nederland, toen het in de vermeende aanwezigheid van massavernietigings- 1993, tijdens de Tweede Wereldconferentie Mensen- wapens. Later werden daarvoor ook andere motieven rechten in Wenen, lukte tussen 178 staten overeen- aangevoerd. stemming te bereiken over de nu gevleugeld gewor- Met de inval in Irak begon een proces van ero- den zinsnede: ‘The universality of all human rights sie van het internationaal recht, dat werd versterkt is beyond question.’ De wereldconferentie bevestigde door de Amerikaanse weigering het Statuut van het ook (opnieuw) dat de bescherming van de rechten Internationale Strafhof te ratificeren, door de latere

558 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator gebeurtenissen in de gevangenissen van Abu Ghraib van deze nieuwe ruimte; na 1973 is het een steeds en Guantánamo, door het door de Amerikaanse re- actiever buitenlands mensenrechtenbeleid gaan voe- gering ter discussie stellen van het absolute karakter ren. Verwonderlijk is dat niet. Teneinde zijn neu- van het internationaal overeengekomen martelver- traliteit (tot 1945) zo goed mogelijk te verzekeren, bod en door het ontnemen van het recht op een eer- was Nederland er veel aan gelegen dat internationale lijk proces aan diegenen die door de Amerikaanse re- conflicten op een vreedzame wijze zouden worden gering werden aangeduid als ‘unlawful combatants’. opgelost; het bijeenroepen van de Vredesconferenties Het Nederlandse en Europese mensenrechtenbeleid van 1899 en 1907 in Den Haag getuigt daar bijvoor- kwamen door deze ontwikkelingen voor een dub- beeld van. Al in 1922 werd de vreedzame beslech- bele uitdaging te staan: enerzijds het ontwikkelen ting van internationale geschillen zelfs als expliciete en uitvoeren van een eigen anti-terrorismebeleid, dat doelstelling van het Nederlands buitenlands beleid in mede was gebaseerd op het nakomen van internatio- de Grondwet vastgelegd. In 1953 werd die doelstel- nale mensenrechtenverplichtingen, en anderzijds het ling op bredere wijze in de Grondwet geformuleerd aanspreken van de Amerikaanse regering op haar ver- als de bevordering van de internationale rechtsorde. antwoordelijkheden onder het internationale recht De ontwikkeling van de internationale systemen inzake de rechten van de mens. De geloofwaardig- voor de bevordering en bescherming van de rechten heid van het mensenrechtenbeleid ten opzichte van van de mens paste als een handschoen om deze doel- andere staten kwam door deze ontwikkelingen op stelling. Een internationale rechtsorde, gebaseerd scherp te staan. op de rechten van de mens, werd de legitimatie van een actief optreden van Nederland in multilaterale Slotopmerkingen: de reikwijdte vergroot fora. Het gaf Nederland, na de afwikkeling van zijn De wereldgemeenschap is sinds 1945 ingrijpend koloniale verleden, de legitieme mogelijkheid een van karakter veranderd. De internationale betrek- zichtbare rol te spelen op het wereldtoneel. kingen en het internationale recht zijn gehumani- Een actief optreden van Nederland in multilaterale seerd. Er is een zeer gedetailleerd normenstelsel op fora (vooral in de VN-Commissie voor de Rechten het terrein van de rechten van de mens tot stand de Mens en de Derde Commissie van de AVVN) gebracht, zowel op internationaal als op regionaal kan zeer wel worden verenigd met een meer terug- niveau (denk aan de Raad van Europa, de Organisa- houdend optreden van Nederland in de bilaterale tie van Amerikaanse Staten en de Afrikaanse Unie). betrekkingen met andere staten. Andere belangen Nederland heeft door toedoen van zijn buitenlands waarmee Nederland te maken heeft in zijn buiten- beleid, vooral sinds 1973/1979, in de ontwikkeling lands beleid, spelen dan een directere rol. Van grote van dat normatieve raamwerk een belangrijke rol betekenis is dat op bilateraal niveau het gesprek (zo- gespeeld. Het heeft daarbij ook steeds bijgedragen wel diplomatiek als op het terrein van de civil society) aan het ontwikkelen van adequate internationale gaande blijft en dat ook, waar passend en mogelijk, toezichtsmechanismen, wellicht aanvankelijk met de positieve maatregelen worden gehanteerd om de gedachte dat zulke toezichtsprocedures belangrijker mensenrechtensituatie in het desbetreffende land te zouden zijn voor andere landen dan voor Nederland helpen versterken. Het denken aan, dreigen met of zelf. Nederland heeft voorts alle belangrijke inter- opleggen van sancties staat daaraan in het algemeen nationale mensenrechtenverdragen en de daarin in de weg; sancties kunnen slechts gelden als ulti­ neergelegde toezichtsprocedures aanvaard, waarmee mum remedium. tevens een basis werd gelegd voor legitimering van Het uitdrukkelijk willen bevorderen van de het optreden van Nederland jegens de mensenrech- rechten van de mens heeft Nederland niet tot een tensituatie in andere landen. (dolende) kruisridder gemaakt. De realiteit van het Dit multilaterale normatieve kader op het terrein Nederlands buitenlands beleid is anders. De rechten van de rechten van de mens, waaraan alle staten van de mens zijn in het algemeen niet tot een doel hebben meegewerkt en waarvoor dus ook alle staten op zich zelf geworden in het buitenlands beleid. De verantwoordelijkheid dragen, heeft de reikwijdte van reactie van Nederland op ernstige mensenrechten- het buitenlands beleid van staten in het algemeen zeer schendingen waar ook ter wereld is – en, zo voeg vergroot. Dat geldt ook voor Nederland. Nederland ik eraan toe, zal dat altijd blijven – in niet onbe- heeft aanvankelijk een aarzelend gebruik gemaakt langrijke mate het resultaat van een bonte menge-

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 559 Spectator ling van interne en externe factoren, variërend van aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de economische belangen tot de opstelling van andere VN: het creëren van een wereldorde gebaseerd op de westerse landen. Het gevecht tussen de dominee en ‘rule of law’. de koopman, zoals dat zo vaak wordt gezegd, zal het buitenlands beleid blijven beheersen, waarbij in vele Noot gevallen de dominee het zal moeten afleggen (denk 1 Het Internationaal Statuut van de Rechten van de Mens (de aan het Nederlandse beleid ten aanzien van China). ‘International Bill of Rights’) bestaat, naast de Universele Terecht werd al in de Nota van 1979 gesteld dat de Verklaring van de Rechten van de Mens, uit het VN-Verdrag rechten van de mens steeds weer in verband moeten inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten en het VN- worden gebracht met andere waarden en belangen. Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten, beide van 1966. Aan een Nederlandse mensenrechten-Don Quichote bestaat in de internationale arena geen behoefte. Ook in de komende zestig jaar zal Nederland met Prof dr. C. Flinterman is hoogleraar Rechten van de Mens, verbonden aan deskundigheid, betrokkenheid, realiteitszin en (in het Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten (SIM) van de Universi- vele gevallen) durf en moed moeten blijven werken teit Utrecht.

Adv. uit: Internationale Spectator 7e Jaargang – No. 20 – 14 Okt. 1953 (B.H.M. Vlekke was circa 15 jaar hoofdredacteur van de Internationale Spectator)

560 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator E.P. Wellenstein

Nederlands rol in Europese integratie Van Founding Father tot Verloren Zoon

Na de bevrijding in 1945 staan de regering-Scher- de Raad van Europa kreeg weliswaar de in Den merhorn/Drees en haar opvolgsters voor drie Haag bepleite ‘Assemblée’ van Europese parlementa- formidabele uitdagingen: de wederopbouw van het riërs, maar die had uitsluitend raadgevende be- uitgeputte land; de ‘Indonesische questie’, met de voegdheden, terwijl het met unanimiteit besluitende voortdurende bemoeienis van de juist opgerichte Comité van ministers geen dwingende doelstellin- Verenigde Naties; en een nieuwe plaatsbepaling voor gen of taken had. Meer concreets gebeurde elders: ons niet meer neutrale land in een totaal veranderde voorwaarde voor het verlenen van de Marshall-hulp, wereld. Zulks in Europa vooral ten aanzien van het dat unieke Amerikaanse initiatief om het verarmde verslagen en verwoeste Duitse achterland, en mon- en verdeelde Europa weer op de been te helpen, was diaal met betrekking tot het al spoedig ontluikend nu juist economische samenwerking. Men kan zich en zeer bedreigend Oost-West-conflict. Al in 1948 nu nauwelijks meer voorstellen in wat voor verstik- gaan wij in de West-Europese Unie met de Benelux, kend keurslijf het handelsverkeer zich destijds moest het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk een verplich- afspelen, erfenis van de grote crisis en jaren oorlogs- ting tot militaire bijstand aan, en in 1949 treden wij economie. Ieder land had een netwerk van bilaterale tot de NAVO toe. handelsakkoorden met alle handelspartners; bilatera- Tussen al deze ‘high politics’ was het idee van le tekorten moesten met harde valuta’s (dollars, goud) Europese economische samenwerking aanvankelijk worden afgerekend. Contingenteringen, deviezen- niet meer dan een teer kasplantje. Toch had juist restricties, licenties voor iedere transactie, en daar- ons land, nog in Londen in ballingschap, dat plantje bovenop douanerechten, soms zeer hoog; en alles in de vorm van het Benelux-verdrag helpen poten. van belang was schaars. In de voor de uitvoering van Ook de ‘Vrije Fransen’ van De Gaulle hadden al in het Marshall-plan in Parijs opgerichte Organisatie Londen meegedaan aan overleg – met de lessen van voor Europese Economische Samenwerking (OEES) de grote crisis van de jaren dertig in het achterhoofd speelde de Benelux-delegatie, onder leiding van onze – over na-oorlogse economische samenwerking. op handelspolitiek terrein uiterst ervaren en kundige Er was in de West-Europese landen nog een dr Hirschfeld, een leidende rol. Men slaagde erin een andere, puur politieke, drijfveer voor Europese steeds groter deel van het handelsverkeer van contin- samenwerking: het besef dat elkaar naar het leven gentering te bevrijden en het onderlinge betalings- staande natiestaten, zoals in de Eerste en Tweede verkeer in een Europese Betalings Unie (met een Wereldoorlog, plaats moesten maken voor structu- bufferfonds uit de Marshall-gelden) van bilaterale rele samenwerking op essentiële terreinen. Churchill beperkingen te ontdoen, met economische expan- verwoordde dat in een magistrale rede in Zürich in sie als resultaat. Tot dat succes droeg bij dat de drie 1946 die algemeen enthousiasme ontmoette, niet het Westelijke Duitse bezettingszones, aanvankelijk nog minst bij de beweging van Europese federalisten. onder geallieerd bestuur, geheel in dit proces werden Dat leidde tot het spectaculaire Europese Congres betrokken, na een ingrijpende geldzuivering: de later in Den Haag in 1948, waar Churchill wederom een zo bewonderde D-mark zag het licht, gevolgd door glansrol vervulde. De weg leek open voor grootse het stichten van de Bondsrepubliek. Europese daden, in dat jaar 1948, waar aan de an- Dit alles strookte geheel met het door ons land dere kant van het ‘IJzeren Gordijn’ (ook een uit- omarmde Duitsland-beleid: geen ontmanteling, drukking van Churchill), in Tsjecho-Slowakije, een maar ontwikkeling, onder een eigen democratisch, communistische staatsgreep een einde maakte aan de federaal bestuur, om ons een stabiel en welvarend na 1945 kortstondig herstelde democratie. achterland terug te geven. Deze houding betekende een grote afstand tot de kort na de oorlog gekoes- Praktische politiek terde annexatiedromen.1 Het Haagse Congres bracht geen echte doorbraak:

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 561 Spectator Een Frans initiatief en een Frans-Nederlandse veel zouden wij daarin, als kleine speler in kolen en coproductie staal, te zeggen krijgen? Nederland wilde een voor­ Na die eerste grote successen stagneerde de OEES. behoud maken, maar België was pragmatischer en de Zij slaagde er niet in het hoofdstuk douane-rechten Amerikanen wilden dat wij meededen (eindelijk een aan te pakken, terwijl het Verenigd Koninkrijk ál te gedurfd eigen Europees plan!). ambitieuze continentale plannen zorgvuldig afhield, De uiteindelijke bestuursstructuur van de Ge- om de geprivilegieerde handelsrelaties binnen het meenschap voor Kolen en Staal week essentieel Britse Gemenebest niet in gevaar te brengen. Boven- van Monnets aanvankelijke plan af en is in feite dien deed zich wat de Bondsrepubliek betreft een een Frans-Nederlandse co-productie geworden. delicaat probleem voor: de onhoudbaarheid in de Onze bekwaamste onderhandelaar, Dirk Spieren- nieuwe politieke context van de Internationale (lees: burg, werd op pad gestuurd met de instructie de geallieerde) Autoriteit voor de Ruhr, de wapensmidse zeggenschap van de beoogde Hoge Autoriteit onder van Pruisen en het Duitse Keizerrijk tot en met Hit- supervisie van een Raad van ministers (bij Mon- ler. Voor Frankrijk een uiterst gevoelig probleem. net ontbrekend) te stellen. Hij slaagde erin, samen Geheel verrassend kwam op 9 mei 1950 de Franse met zijn adjunct Max Kohnstamm van Buitenlandse regering bij monde van minister Schuman met een Zaken, Monnet er echt van te overtuigen dat het uit de koker van Jean Monnet (zie foto) stammend niet verstandig was zo’n Autoriteit geheel los van de revolutionair plan: álle zware industrie in álle deelne- nationale politici te laten opereren: iedere tegenslag mende landen onder een gemeenschappelijke autori- zou direct alleen aan die Autoriteit toegeschreven teit plaatsen ter vervanging van de geallieerde Ruhr- worden. Men vond gezamenlijk een subtiel even- autoriteit. Duitsland en Frankrijk waren het daarover wicht tussen Autoriteit en Raad van ministers; soms al eens (Monnet had in Bonn Bondskanselier Ade- behoefde die laatste alleen geconsulteerd te wor- nauer ingelicht, die meteen instemde); wie zich wilde den, soms was zijn instemming met gekwalificeerde aansluiten, moest het principe van zo’n onafhankelijke meerderheid vereist, soms helemaal niet. gemeenschappelijke autoriteit aanvaarden. Zonder het nog te weten beslisten de Parijse on- derhandelaars toen al over het model van de toekom- Nederland op een tweesprong stige bestuursstructuur van de latere Gemeenschap- Voor de Nederlandse regering was dit géén vanzelf- pen, waartoe ook een eigen parlementaire Assemblée sprekende keuze. Minister Stikker van Buitenlandse en een Gerechtshof behoorden. Zaken spande zich in de OEES kundig in om de stagnatie te doorbreken en poogde met een aanpak Een geslaagde start per sector beweging in het verlagen van de douane- Met het ontstaan van de EGKS in 1952 hadden de rechten te krijgen. En daar lag ineens een voorstel ter zes deelnemers definitief het terrein van samenwer- tafel, nota bene van het altijd zo protectionistische king verlaten en dat van integratie betreden. Voor Frankrijk, om juist in de politiek gevoeligste van alle dit originele, ‘communautaire’ integratiemodel met sectoren binnen één jaar alle handelsbelemmeringen deels federale trekken ontstond al snel zeer brede af te schaffen. Het Verenigd Koninkrijk had direct politieke steun, ook bij ons, in het kabinet vooral afwijzend gereageerd, dus Nederland zou, zonder bij jonge politici als Mansholt, Van den Brink en na rugdekking van Londen, in een groep dreigen te hem Zijlstra, in de Kamer Van der Goes van Naters belanden met alleen de Benelux, de voormalige be- en Serrarens. De oudere politieke generatie was zetter en de onberekenbare Italianen, met de lastige terughoudend. Premier Drees vond deze groepering Fransen aan het voortouw.... van (bovendien overwegend rooms-katholieke) con- Economisch had Nederland eigenlijk geen keus: tinentale staten, zonder binding met het vertrouwde in één klap gelijke toegang tot de onmisbare Duitse Engeland en met soms een dubieus politiek verleden, kolen en staal, geen dubbele prijzen meer, geen totaal ongeschikt om er anders dan economisch mee discriminerende transporttarieven. Maar één ding samen te werken: zij mocht géén politieke lading leek onze regering onmogelijk: zóveel bevoegdhe- krijgen. Onze strijdbare oud-oorlogs-premier Ger- den, op het gebied van prijzen, concurrentieregels, brandy sprak zelfs van ‘kolderverkopers’. investeringen, en zelfs bepaalde sociale maatregelen, Intussen had Frankrijk het initiatief genomen voor overdragen aan een onafhankelijke Autoriteit – hoe- een Europese Defensie Gemeenschap. Dit ‘Europees

562 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator leger’ moest een West-Duitse militaire bijdrage aan kon wachten. Toen die Assemblée de EDG in 1954 de NAVO mogelijk maken, met vermijding van een echter liet stranden (premier Mendès-France, volop Duitse nationale strijdmacht met een eigen Generale bezig met Indo-China, wilde er geen schaars politiek Staf. Ons land nam daar slechts zeer aarzelend, on- krediet aan besteden), werd Beyens plan opeens één der sterke Amerikaanse aanmoediging, aan deel. Zo van de alternatieven om de Europese trein weer in was de situatie, toen in september 1952 een nieuwe beweging te brengen.2 Nederlandse regering aantrad. Minister van Bui- Die alternatieven werden in 1955 in Messina door tenlandse Zaken werd Johan Beyen, die al een grote de Zes besproken: er lag van allerlei op tafel, een internationale carrière achter de rug had, maar bij de ‘pool vert’ (landbouwmarkt), vervoersintegratie, vaderlandse politici vrijwel onbekend was. Zeker wat kernenergie ... én een Benelux-memorandum over zijn inzichten inzake de Europese integratie betrof, een gemeenschappelijke markt in het kader van een die echter – ook onverwacht voor premier Drees – douane-unie. Dat was de vrucht van Beyens gedul- het speerpunt van zijn beleid zou blijken te vormen. dige inspanningen om het kabinet, en daarna de Collega Luns nam trouwens gaarne de meeste an- Benelux-partners, achter zijn plan te krijgen. ‘Mes- dere lopende zaken voor zijn rekening. sina’ gaf de zeer actieve Belgische collega Spaak opdracht met experts van de zes landen uit al die Beyens veldtocht plannen een voorstel te formuleren. Spaak vond een Nauwelijks aangetreden, woonde Beyen in sep- subtiel evenwicht door naast een douane-unie annex tember de eerste werkvergadering van de Raad van landbouwpolitiek, met een zeer lange overgangstijd, ministers van de EGKS in Luxemburg bij. Bonds- een door Frankrijk toen vurig bepleite Gemeenschap kanselier Adenauer, die toen nog zelf buitenlandse voor het vreedzaam gebruik van atoomenergie voor zaken behartigde, was volgens het alfabet voorzit- ter. Na wat organisatorische zaken vroeg Italië de aandacht voor artikel 38 van het (al wel getekende, Wat een bijna fatale tegenslag voor de Europese maar nog niet geratificeerde) verdrag van de Defen- sie Gemeenschap. Dat voorzag in een opdracht aan integratie leek, bood Beyen een definitieve opening de parlementaire Assemblée van die EDG een ont- werp te maken voor een politieke overkoepeling van de EGKS- en EDG-verdragen. Nu er tóch al een te stellen. Dat werd vervolgens in verdragsvorm uit- EGKS-Assemblée kwam, zou men die wat kunnen gewerkt, waarbij menig Nederlands onderhandelaar uitbreiden en alvast met dat ontwerp belasten, om de met gekromde tenen toezag hoe de Fransen steeds vaart erin te houden. Aldus werd besloten. weer nieuwe detailproblemen opwierpen, niet altijd Beyen benutte meteen die mogelijkheid in dat be- beseffend dat dit destijds niet anders kon vanwege sluit ook een zinsnede over het belang van één grote, het voor een volledige douane-unie zeer beduchte vrije markt voor het welslagen van het integratiepro- Franse thuisfront. Zo kon nog in 1957 de ratificatie ces te laten opnemen (hij zag nl. weinig in verdere van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) benaderingen per sector). Het was het begin van wat in het kielzog van het Euratom-verdrag door de hij zijn hele ministerschap lang nastreefde: economi- Franse Assemblée geloodst worden. sche integratie van de Zes binnen een alle sectoren omvattende douane-unie. Liefst met nog meer Op het nippertje deelnemers, maar zonder initiatief van de Zes zou er Nederland ratificeerde de verdragen als laatste: de niets gebeuren. Inderdaad, zonder de eigenzinnige Eerste Kamer in december 1957. Zo konden zij Beyen was er in die jaren geen succesvolle Europese in januari 1958 van kracht worden en konden de Economische Gemeenschap gekomen. nieuwe instellingen van start gaan. Naar spoedig Wat in 1954 een bijna fatale tegenslag voor de zou blijken, was dat doorslaggevend. Intussen was Europese integratie leek, bood voor Beyen een defi- die ratificatie ook bij ons niet zonder hevige debat- nitieve opening. Hem was lang voorgehouden – ook ten verlopen. Het gemeenschappelijk buitentarief door de Amerikanen – dat zijn ambitieuze plan de van de douane-unie zou nota bene hoger worden dan ratificatie van het EDG-verdrag in de Franse Nati- het Benelux-tarief. Wij moesten meedoen aan een onale Vergadering dreigde te belasten en dus beter gemeenschappelijke handelspolitiek: zouden wij niet

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 563 Spectator opgesloten raken in een protectionistisch continen- binnengrenzen vonden volgens plan plaats. Bij de taal blok, een situatie die wij gedurende onze hele interpretatie van de verdragsregels moest al spoedig geschiedenis hadden weten af te wenden? En zouden een beroep worden gedaan op het Gerechtshof van wij onze lage-lonenpolitiek in een algemene harmo- de drie Gemeenschappen (onze landgenoot André nisatie niet moeten opgeven, ten koste van onze con- Donner was er de eerste president van). Het is hier currentiepositie? De voorzitter van de Rotterdamse niet de plaats om nader in te gaan op de jurispruden- Kamer van Koophandel Van der Mandele schreef tie van het Hof, anders dan het onderstrepen van zijn zeer somber over Nederlands lot in deze Gemeen- onmisbare rol in het verloop van het integratieproces. schap. Er werd wél geratificeerd, overigens tot grote Het bedrijfsleven nam een voorschot op de komende tevredenheid van de Amerikaanse regering, die ons liberalisatie van de markten, terwijl handelsverkeer altijd in die richting had gedrongen. en welvaart een sterke impuls kregen. En voor ons Dat had geen jaar later moeten gebeuren. In de land verkeerden de bij de ratificatie geuite angsten in loop van 1958, dus het eerste jaar van het bestaan hun tegendeel. Het verschijnen van de grote dou- van EEG en Euratom, werd ten gevolge van de troe- ane-unie van de Zes op het internationale toneel belen in Algerije de laatste Franse regering van de leidde tot wereldhandelsonderhandelingen, waarin ‘Vierde Republiek’ opgevolgd door het bewind van de Verenigde Staten en de EEG vroeger ondenk- de generaal De Gaulle, die mordicus tegen supra- bare wederzijdse tariefreducties overeenkwamen. nationale instellingen en vaderlandsloze (‘apatride’) Het door de Nederlandse Cassandra’s verfoeide hoge Brusselse functionarissen was. Maar hij verklaarde buitentarief was al weg-onderhandeld voordat het, de handtekening van Frankrijk te zullen honoreren aan het eind van de twaalfjarige overgangstijd van de EEG, ingevoerd zou moeten worden. Sterker nog, die overgangstijd werd met anderhalf jaar bekort. Met Maastricht en Amsterdam heeft het verschijnsel Intussen waren de gloriedagen van de nu zo bekri- tiseerde Europese landbouwpolitiek aangebroken. van de opt-outs zijn intrede gedaan Ook dit was in feite een Frans-Nederlandse co-pro- ductie. Men wist in eindeloze marathonzittingen de Europese landbouwministers op één lijn te krijgen. en de Brusselse machinerie was intussen al op gang Anders dan velen denken was die lijn géén Franse gekomen. vinding, maar een extrapolatie van de Nederlandse De Gaulle’s afwijzende houding was politiek ge- vooroorlogse landbouwcrisiswetgeving en de na- motiveerd, niet zozeer inhoudelijk. Hij was wel de- oorlogse versie daarvan. Frankrijk accepteerde dat gelijk vóór een grote markt, die de Franse economie systeem gretig. De intrinsieke feilen ervan, en de zou helpen moderniseren. En zeker voor een open daardoor onbeheersbaar wordende kosten, bleken Europese landbouwmarkt. Hij wist allerlei archaï- pas later. Wij gingen tot de grote kampioenen van sche regelingen af te schaffen en voerde de ‘nieuwe de ‘communautaire methode’ behoren, die unieke franc’ in, een krachtig symbolisch signaal. Maar on- supranationale wisselwerking tussen de met gekwa- der zijn bewind had een EEG met een communau- lificeerde meerderheid besluitvormende Raad van taire structuur niet tot stand kunnen komen. Overi- Ministers en een onafhankelijke, krachtige Europese gens is het twijfelachtig of de wisselende regeringen Commissie, met controle door het Europese Parle- van de ‘Vierde Republiek’ de regeerkracht zouden ment (de nieuwe naam voor de Assemblée) en onder hebben gehad om de uitvoering van het Verdrag van de jurisdictie van het Europese Hof. Rome de nodige steun te geven. Die kampioensrol kreeg nog extra accent toen De Gaulle er tot twee keer toe niet in slaagde de Van twijfel naar euforie nieuwlichters in Brussel onder controle te krijgen. In de slagschaduw van deze paradox maakte de Het lukte hem niet met het zg. plan-Fouchet de eerste EEG-Commissie onder voorzitterschap supervisie van het functioneren van de Gemeenschap van Walter Hallstein een goede start. Onze oud- de facto toe te kennen aan een puur intergouverne- minister van Landbouw Sicco Mansholt speelde mentele Raad van regeringsleiders. Minister Luns, als vice-voorzitter en landbouwcommissaris direct opvolger van Beyen, speelde een belangrijke rol. Hij een centrale rol. De eerste ontmantelingen van de kreeg beslissende steun toen De Gaulle eigenhandig

564 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator de ter tafel liggende compromisteksten in zijn zin Thatcher aan, die het Britse sociaal-economische poogde aan te scherpen en ook de andere partners stelsel krachtig saneert, maar het Europese toneel afhaakten. Ook een tweede krachtproef viel, na jarenlang beheerst en verlamt met haar eis van een aanvankelijke consternatie, in De Gaulle’s nadeel uit: substantiële korting op de Britse EU-bijdrage, die in hij trok in 1965 zijn vertegenwoordigers uit Brussel 1984 wordt ingewilligd (op ondoordachte wijze, wat terug om af te dwingen dat het stemmen bij gekwa- later ook voor Nederland weer tot problemen met de lificeerde meerderheid in de Raad van Ministers niet eigen netto-positie zal bijdragen). zou worden toegepast als een lid-staat verklaarde dat Ondanks deze ernstige atmosferische storingen het om een voor hem zeer belangrijke zaak ging.3 Na en ‘eurosclerose’ staat de EG niet stil: Griekenland zes maanden gaf hij op, met een verklaring die ten treedt in 1981 toe. Verlost van haar verstikkend onrechte als ‘compromis van Luxemburg’ bekend is kolonelsregime (bij die overgang heeft Max van der geworden. Stoel namens de Raad van Europa nog een belang- rijke rol gespeeld), vindt de Griekse natie in de EG Nóg een Nederlandse doelstelling bereikt een politiek kader waarbinnen zij als democratie, In 1967 worden de twee Commissies van de EEG met veel Europese steun, een stabiele ontwikkeling en Euratom en de Hoge Autoriteit van de EGKS nastreeft en geleidelijk bereikt. Daarna doet een samengevoegd. Mansholt en Sassen (mededinging) soortgelijk proces zich voor ten aanzien van Spanje spelen er een belangrijke rol. In het Comité van en Portugal wanneer de dictaturen van Franco en Permanente Vertegenwoordigers (Coreper), de Salazar midden jaren zeventig hun einde hebben machtige ambassadeurs van de lidstaten, domineren gevonden. In Spanje met snel succes, in Portugal Spierenburg, voorheen al vice-president van de Hoge moeizamer, maar de geo-politieke voorbeeld- en Autoriteit, en de gaullistische Franse ambassadeur voortrekkersrol van de EG in het Europese theater Boegner het debat. De Gaulle is al in zijn nadagen tekent zich al duidelijk af. en treedt in 1969 na een mislukt referendum af. De EG slaagt er in deze periode ook in, met de Onder zijn opvolger Georges Pompidou wordt in dynamische nieuwe Commissie-voorzitter Jacques een topconferentie onder voorzitterschap van pre- Delors, tot ergernis van mevrouw Thatcher,4 een mier Piet de Jong (december 1969) eindelijk beslo- belangrijke stap tot verdieping van het integratie- ten toetredingsonderhandelingen met het Verenigd proces te zetten. De Europese Akte van 1986 brengt Koninkrijk, Ierland, Denemarken (en Noorwegen, een geweldige stimulans door talloze administratieve dat later in een referendum afhaakt) te beginnen. belemmeringen5 via invoering van meerderheidsbe- Daarmee lijken vrijwel alle Nederlandse verlangens sluitvorming op dat gebied op te ruimen. De Euro- ten aanzien van de Europese Gemeenschap te zijn pese Raad (periodieke bijeenkomst van regeringslei- vervuld. ders) krijgt een vaste plaats in dat verdrag, evenals de Na een hoopvolle start in 1973 brengt deze uitbrei- Europese Politieke (lees: diplomatieke) Samenwer- ding echter grote teleurstellingen. De pro-Europese king. Onze oud-minister van Financiën Andriessen Prime Minister Edward Heath wordt opgevolgd door speelt als Commissaris voor de Handelspolitiek nog de Labour-leider Wilson, die prompt heronderhan- een centrale rol in het tot een goed einde brengen deling van de toetredingsvoorwaarden verlangt. Dat van een derde wereldhandelsronde, de ‘Uruguay- wordt moeizaam, met veel diplomatie, omgebogen ronde’, na eerst als landbouw-commissaris brood- in een aantal cosmetische operaties, maar de toon is nodige hervormingen te hebben verwezenlijkt. gezet en die verandert onder zijn opvolger Callaghan nauwelijks. Niettemin rijdt de Europese trein door; Twee ‘Nederlandse’ Europese verdragen zo wordt besloten het Europese Parlement direct Op het doorbreken van de Europese status-quo te laten verkiezen (wéér een Nederlands desidera- dank zij het succes van ‘Solidariteit’ in Polen, Gor- tum!). In Frankrijk is Valery Giscard d’Estaing aan batsjovs ‘glasnost’ en ‘perestrojka’, het einde van de de macht gekomen, en in de Bondsrepubliek Helmut Duitse deling en van de greep van de Sovjetunie Schmidt; zij brengen buiten het verdrag om – en op Midden-Europa, antwoorden de regeringleiders zonder Britse deelname – het Europees Monetair onder voorzitterschap van minister-president Stelsel tot stand en slagen erin de onderlinge wis- Lubbers met het Verdrag van Maastricht (1991). Het selkoersen te stabiliseren. Dan treedt in Londen Mrs duo Kohl-Mitterrand is in Duitsland en Frankrijk

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 565 Spectator aan het bewind. Het brengt de Economisch/Mone- doelstellingen en verworvenheden van de Europese taire Unie, met de euro, volgens een stappenplan met Unie te delen. strikte criteria. Hoewel minder communautair vorm- De vraag of de EU deze taak zonder de nodige gegeven dan minister Van den Broek en staatssecre- hervormingen aan zal kunnen, stellen de Europese taris Dankert aanvankelijk beoogden, verrijkt het de beleidsmakers zich uitdrukkelijk. Ze zoeken daar in nu in ‘Unie’ omgedoopte Europese integratie met diplomatiek beraad ook antwoorden op. Maar dat twee nieuwe pijlers, het Gemeenschappelijk Buiten- proces speelt zich los van de dagelijkse politiek in de lands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en de samen- lidstaten af. Van enige diepgaande discussie over de werking terzake van politie en justitie. Deze laatste betekenis, ook voor ons land, van deze transforma- wordt in het Verdrag van Amsterdam (1997, voorzit- tie van de politieke kaart van Europa is geen sprake. ter: W. Kok) sterker gestructureerd; tegenwoordig Europese zaken spelen zich al jaren af in de marge is zij met bestrijding van internationaal terrorisme van de vaderlandse partijpolitiek. Maar opeens blijkt tot een kerntaak van de EU geworden. Het GBVB dat zo niet meer te werken, nadat de grote uitbrei- krijgt een Hoge Vertegenwoordiger, tevens secreta- ding tot 25 lidstaten in 2004 nog op de oude ver- ris-generaal van de Raad, die ook naar buiten kan trouwde manier had plaatsgevonden. optreden. Met de NAVO komt een rolverdeling tot stand en de EU gaat militaire en diplomatieke mis- Europa in de 21ste eeuw en Nederland sies op zich nemen, in het bijzonder in de Balkan. daarbinnen Behalve het optuigen van deze twee nieuwe pijlers De tientallen jaren continuïteit in de Europese be- van het integratieproces, wordt de oude eerste pijler leidsvorming, steeds verder van het ‘gewone’ Ka- versterkt door het Europese Parlement echte mede- merlid, en zeker van de burger, stuit op weerstand. wetgevende bevoegdheden te geven. Het teleurstellende Verdrag van Nice (2000) mondt Overigens heeft met Maastricht en Amsterdam ondanks het hoopvolle experiment met de Europese het verschijnsel van de ‘opt-outs’ zijn intrede gedaan. Conventie uit in het echec van het Grondwettelijk John Major bedingt die voor het Verenigd Konink- Verdrag door de negatieve referenda in Frankrijk en rijk inzake de invoering van de euro en het Sociaal Nederland. Nasudderende onvrede over de prijsstij- Protocol, en later – gevolgd door Ierland en Dene- gingen na de invoering van de euro, dan de conjunc- marken – voor zaken betreffende het personenver- tuur-omslag na ‘Paars II’, ruzie met grote woorden keer. Maar: liever een enkele ‘opt-out’ dan stagnatie! over het Stabiliteitspact van de EMU en over onze nettobetalingspositie, doorgeschoten uitvoering van Een nieuwe existentiële uitdaging Europese Richtlijnen, en soms zélf doorgeschoten In 1995 zijn Oostenrijk, Zweden en Finland (de Europese Richtlijnen, het schrikbeeld van een ‘su- ‘neutralen’) tot de EU toegetreden. Alweer tien perstaat’, de geringe greep van het eigen parlement nieuwe kandidaten kloppen aan de deur, waarvan – zij het door eigen nalatigheid – op Europese ont- acht in Midden- en Oost-Europa. Deze willen, wikkelingen, en de ‘Poolse loodgieter’ als symbool na het uiteenvallen van de Sovjetunie, het War- van de zorgen over de grote uitbreiding, om van het schaupact en de Comecon, hun nu weer mogelijk perspectief van een eventuele Turkse toetreding nog geworden Westelijke oriëntatie omzetten in een niet te spreken, domineren na afkondiging van het lidmaatschap van NAVO en EU. De EU moedigt referendum in 2004 het vaderlands debat. dat aan met pre-accessie-akkoorden (onder oud- Politiek weerwoord is er nauwelijks. Van een minister Van den Broek als Eurocommissaris) – na vanzelfsprekende, heilzame en voor Nederland als echter eerst verlangd te hebben dat deze aanstaande ‘founding father’ prestigieuze dimensie van ons beleid partners hun onderlinge geschillen (veelal minder- is in twee jaar tijd het beeld van de Europese integra- hedenproblemen, tot de oplossing waarvan Max tie omgeslagen in dat van een vreemde, oncontroleer- van der Stoel als Hoge Commissaris van de OVSE bare macht, die het op onze eigenheid gemunt heeft. belangrijk bijdraagt) samen regelen. Het gaat om een Een generatie politici die grotendeels geen eigen geopolitieke uitdaging van de eerste orde: na 40 jaar binding meer heeft met de bewogen voorgeschiede- Europese deling en negentig jaar oorlog en politieke nis en de soms hard bevochten resultaten, weet met de turbulentie een stabiel kader scheppen voor alle Eu- onthutsende uitslag van het referendum geen raad en ropese landen die bereid en in staat zijn de waarden, vindt daar ook geen politiek antwoord op.

566 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Wil ons land de plaats weer veroveren die het juist opgerichte Hoge Autoriteit van de EGKS te gaan werken. voorheen altijd met gezag in het integratieproces Mijn Europese loopbaan voltrok zich ook geheel buiten Neder- heeft ingenomen, dan zal de periode van ‘reflec- landse bemoeienis; ik werkte onder Franse, Italiaanse, Belgische tie’ snel weer plaats moeten maken voor Europese en Britse presidenten en Commissarissen, afgezien van de beleidskeuzen. Geen enquêtes, focusgroepen en negen maanden onder Mansholts interim-voorzitterschap in eindeloze seminars over subsidiariteit meer, maar 1972. Als secretaris, later als Secretaris-Generaal van de Hoge weten wat men wél van de EU kan en dan ook wil Autoriteit, vervolgens als Directeur-Generaal van de gefuseerde verwachten, en zich daar dan ook voor inzetten.6 Europese Commissie verantwoordelijk voor handel, buiten- landse betrekkingen en toetredingsonderhandelingen, waren Noten mijn relaties met mijn land en mijn landgenoten al die jaren 1 Het klinkt nu bizar dat in de verwarring van die eerste jaren relaties ‘van de andere kant van de tafel’. Net als met Fransen, in ons land het idee nog post kon vatten dat wij bij wijze van Duitsers, Belgen, Britten, Italianen en Luxemburgers moest schadevergoeding belangrijke delen van het aangrenzende ik met hen tot zaken zien te komen. Evenals trouwens met Duitsland zouden kunnen annexeren; serieuze landgenoten Amerikanen, Japanners en velen meer. De herinneringen aan waren die mening toegedaan en het heeft ons zelfs nog twee die vaak bewogen jaren vervullen mij, behorend tot de snel uit- minieme ‘grenscorrecties’ (Elten en Tudderen) opgeleverd, die stervende oorlogsgeneratie, nog altijd met ontzag voor de visie wij later weer aan de daarna opgerichte Bondsrepubliek van van de grondleggers van dit proces, onder wie vele eminente West-Duitsland hebben moeten afstaan. Dat dat parallel liep landgenoten. Het is aan de nieuwe generatie deze kostbare erfe- met het opgeven van ons bestuur over Westelijk Nieuw Guinea, nis, waarvan ons land onlosmakelijk deel uitmaakt en waar het onder dezelfde minister ( Joseph Luns), was niet meer dan een een zware mede-verantwoordelijkheid voor draagt, met moed coïncidentie in de geschiedenis. en beleid te beheren en in goede banen verder te leiden. 2 Twee recente publicaties beschrijven dit proces in détail: dr W.H. Weeninks biografie van Beyen, Prometheus/NRC-Han- delsblad, 2005; en mr Ch. Rutten, Aan de wieg van Europa, Drs E.P. Wellenstein was in de jaren vijftig, zestig en zeven- Boom, 2005 (voor een recensie, zie blz. 595 in deze aflevering). tig werkzaam bij de Europese Gemeenschappen, laatstelijk als 3 Een kenner van de kleine lettertjes van het EEG-verdrag Directeur-Generaal Buitenlandse Betrekkingen van de Europese maakt hierbij de wat ironische kanttekening dat De Gaulle, Commissie. waarschijnlijk ongeweten, een bladzijde uit het Nederlandse EEG-onderhandelingsboek had geleend. Artikel 75 inzake het gemeenschappelijk vervoerbeleid bevat een afwijking – om aan de destijds grote zorgen van ‘Rotterdam’ tegemoet te komen – van de normale regel dat in de laatste etappe van de overgangs- tijd van eenstemmigheid in de Raad van ministers wordt over- gegaan op gekwalificeerde meerderheid. Maar, zegt lid 3 van het artikel met die regel, dat geldt niet als ‘zowel de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde streken als het gebruik van het vervoerapparaat [lees: Rotterdam] ernstig zou kunnen worden aangetast’. Nederland zou dan dus een veto kunnen inroepen, precies wat De Gaulle in 1965 voor in Frankrijk niet welkome plannen wilde. 4 Niet ongelijk destijds generaal De Gaulle, is mrs Thatcher vóór een open, dynamische Europese markt, maar slechts contre-coeur aanvaardt zij ten slotte dat daarvoor Brusselse regelgeving door ‘unelected officials’ onontbeerlijk is (én verdragsmatig geregeld). 5 Het Europese bedrijfsleven dringt hier met klem en succes op aan, waarbij Wisse Dekker van Philips een leidende rol speelt. 6 Naschrift. Bovenstaande schets van de relatie van ons land tot, en onze rol binnen, de Europese integratie berust niet op observaties van binnen Nederland uit. Eind 1952 verliet ik al de Adv. uit: Internationale Spectator dienst van mijn toenmalige ministers Beyen en Luns om bij de 7e Jaargang – No. 24 – 17 Dec. 1953

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 567 Spectator A. van Staden

Nederland en de transatlantische samenwerking Apologie zonder nostalgie

De afgelopen decennia is in dit blad ruime aandacht se regering in deze gevallen verweten de oren te veel geschonken aan de relatie van Nederland met de naar Washington te hebben laten hangen. Uitdruk- Verenigde Staten. Dat is begrijpelijk en terecht, kingen zijn gebezigd als ‘vazal’ en ‘volgboot’ van de omdat deze de kern – althans een kernbestanddeel Verenigde Staten. – van het buitenlands beleid van ons land vormde. Met deze verwijten raakten de nuances natuurlijk Belangrijke thema’s waren de verenigbaarheid van de wel zoek. Op gezette tijden, maar niet altijd zicht- Atlantische samenwerking met de Europese integra- baar, heeft Den Haag de regering-Bush wel degelijk tie en de terugdringing van de rol van kernwapens laten merken grote bezwaren te hebben tegen het in de NAVO-strategie. Ook brachten vragen als de Amerikaanse beleid in gevoelige dossiers als Kyoto, mate waarin de veiligheidsbelangen van Amerika het Internationale Strafhof, het algehele verbod op en Europa met elkaar samenvielen en de drijfveren kernproeven, Guantánamo Bay en de CIA-vluchten van ons land het beleid op de Verenigde Staten af te naar geheime kampen. Maar niet ontkend kan wor- stemmen, de ‘pennen’ in beweging. den dat Nederland zich, temidden van de Europese Slechts twee artikelen wil ik aan de vergetelheid landen, met Groot-Britannië bevond in de groep die ontrukken. In 1973 (!) had de latere staatssecretaris gewoonlijk als pro-Amerikaans wordt aangemerkt. Piet Dankert een flinke steen in de Haagse politieke Anders dan bijvoorbeeld België wekte het de indruk vijver geworpen met een opstel waarin hij de stelling ontvankelijk te zijn voor Amerikaanse beïnvloeding verdedigde: ‘Amerika’s veiligheid is de onze niet.’1 bij verzoeken om het leveren van troepen voor de Meer vanuit wetenschappelijk dan politiek oogpunt stabilisering van Irak en Afghanistan. Naast poli- had vier jaar eerder Robert Russell indruk gemaakt tieke redenen had dit uiteraard ook te maken met het met een knappe analyse waarin hij de voorrang van feit dat onze zuiderburen op militair terrein weinig de Atlantische solidariteit in de Nederlandse buiten- of niets te bieden hebben, behalve blinde instem- landse politiek boven de Europese integratie en het ming met welk Europees defensieplan dan ook. streven naar een internationale rechtsorde in verband Ik betoog hier, min of meer tegen wat de heersen- bracht met de behoefte van ons land aan rugdekking de mode in de Nederlandse spraakmakende gemeen- door de Verenigde Staten. Het laatste niet alleen in te lijkt te zijn, dat de relatief sterke verbondenheid het licht van de aanwezig geachte sovjetdreiging, van Nederland met de Verenigde Staten in het licht maar als middel om onze bewegingsvrijheid ten op- van drie zwaarwegende omstandigheden nog steeds zichte van de grotere Europese landen zoveel een verstandige beleidskeuze is. Die omstandigheden mogelijk te behouden.2 zijn: Wie deze en andere artikelen overziet, wordt ge- 1 de feitelijke machtsverhoudingen in de wereld; troffen door de grote continuïteit in het beleid als het 2 de vereisten van een werkzame internationale orde; om het belang van de transatlantische samenwerking en gaat. Het is verbluffend te constateren dat nu, precies 3 de vooruitzichten van de Europese integratie. zeventien jaar na de val van de Muur, de kwaliteit van deze samenwerking nog steeds als het ijkpunt Mondiale machtsverhoudingen van het Nederlandse beleid geldt. Dit kon worden Uitgesproken tegenstanders van het beleid van de re- vastgesteld aan de hand van onze opstelling inzake gering-Bush plegen de Verenigde Staten af te schil- de oorlog in Irak, de uitzending van Nederlandse deren als een mogendheid in verval – verval in macht militairen naar Uruzgan en de terughoudendheid in wel te verstaan. Zij gaan daarbij voorbij aan het be- de kritiek op de militaire actie van Israël tegen de langrijke onderscheid in twee soorten van macht, te Hezbollah in Libanon. Critici hebben de Nederland- weten dat tussen resource power en behavioral power.3

568 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator A. van Staden

De eerste vorm van macht heeft betrekking op het 2003: ‘ ... the hubristic notion that [the US] had the Nederland en de transatlantische aandeel van een land in de politieke hulpbronnen in ability and right to rearrange the world at will has de wereld. Deze hulpbronnen worden gewoonlijk met its doom in Iraq.’5 Er is al veel geschreven en samenwerking geassocieerd met de kracht van een land. De tweede gezegd over de blinde overschatting door de macht- vorm betreft het vermogen van een land gewenste hebbers in Washington van de mogelijkheden met politieke uitkomsten te bereiken via beheersing van behulp van militaire macht ingewikkelde maat- Apologie zonder nostalgie het optreden van andere landen. In wezen gaat het schappelijke transformaties te bewerkstelligen. Over om het verschil tussen potentiële macht en feitelijke hun geringe besef dat in een interdependente wereld invloed. Welnu, elke berekening op basis van indica- bijdragen van bondgenoten en bevriende staten on- toren van relevante politieke hulpbronnen (omvang misbaar zijn. En over hun miskenning van de waarde produktie van goederen en diensten, hoogte militaire van internationale legitimiteit en de hoge kosten van uitgaven, wetenschappelijke prestaties, technologi- machtsuitoefening buiten multilaterale instituties en sche vernieuwing, enz.) leidt tot de ondubbelzinnige regels om. Als er één kwalificatie van toepassing is conclusie dat de Verenigde Staten in de internatio- op het beleid zoals dat aan gene zijde van de Oceaan nale hiërarchie een onbetwiste topplaats innemen. is gevoerd, dan is die van een naïef (en dus gevaar- Weinig wijst erop dat deze toestand snel zal veran- lijk) voluntarisme, het tegendeel dus van een ‘realis- deren. Toegegeven, de economische opkomst van tisch’ buitenlands beleid à la Kissinger. China is een feit en het is denkbaar dat dit land op Tegenover of naast deze bekende opsomming van enig moment in resource power ongeveer op gelijke klachten moet echter een aantal klemmende feiten hoogte met de Verenigde Staten zal komen te staan onder ogen worden gezien om tot een evenwichtig of de Amerikanen wellicht voorbij zal streven. Maar oordeel te kunnen komen. Hoewel de Verenigde zelfs wanneer de economische ontwikkeling van dit Staten – vooral onder Bush jr – de zaak van het land niet als gevolg van evidente knelpunten (milieu- multilateralisme weinig diensten hebben bewezen, belasting, bevolkingscongestie in de kustgebieden, is het land zich in zijn gedrag in gunstige zin blijven schaarste aan grondstoffen e.d.) wordt afgeremd, zo- onderscheiden van hegemonen of quasi-hegemonen als eerder in Japan en Zuid-Korea is gebeurd, zal het uit het verleden. In zekere zin is de enige supermo- vermoedelijk nog ten minste twee generaties duren gendheid van vandaag slachtoffer geworden van haar voordat er in het internationale stelsel sprake zal zijn eigen hooggestemde retoriek, in die zin dat het door van een werkelijke machtsovergang. Met een blik op Washington geproclameerde ideaal wel achter moest de geschiedenis kan men hieraan toevoegen: met alle blijven bij een weerbarstige werkelijkheid. Niettemin mogelijke spanningen van dien.4 zijn imperiale ambities, in de zin van gewelddadige Zijn de berichten over een Amerikaans machtsver- gebiedsuitbreidingen of blijvende onderwerping van val – niet voor de eerste keer – grotelijks overdreven, andere volkeren, het land vreemd gebleven. Vermoe- niet te ontkennen valt dat de laatste jaren een kloof delijk zal de vergelijking met nieuwe hegemonen in is gegroeid tussen het Amerikaans machtspotentieel de verre toekomst ook gunstig voor de Verenigde en de feitelijke invloed in de wereld. Nog steeds heeft Staten uitvallen. Verder is de regering-Bush niet het de Amerikaanse regering van niemand toestemming autistische gezelschap gebleken waarvoor het veelal nodig om iets buiten de eigen grenzen te onderne- is versleten. Er is wel degelijk sprake van verschil men, noch is enig land of combinatie van landen in stijl en inhoud tussen het beleid tijdens de eerste in staat de Amerikanen van een optreden te weer- presidentiële termijn en de tweede. Er wordt meer houden. Tegelijk is er de harde waarheid dat weinig naar bondgenoten geluisterd en de weerzin geweld te voorbeelden zijn te geven van geslaagde buitenlands- gebruiken tegen Iran en Noord-Korea kan niemand politieke projecten die uit de koker van de regering- ontgaan. Hierbij is het niet zo belangrijk of dit het Bush te voorschijn zijn gekomen. De pogingen tot gevolg is van ‘dwang der omstandigheden’ of ‘voort- democratisering van het Midden-Oosten vormen in schrijdend inzicht’; het resultaat telt. Dat de verande- dit opzicht vanzelfsprekend een dieptepunt. Nergens ringen meer dan cosmetisch zijn, mag men afleiden komen de Amerikaanse macht en onmacht zo tref- uit de scherpe kritiek die inmiddels uit de neocon- fend samen als in het geval van Irak. Bitter schreef servatieve hoek heeft weerklonken. Een criticaster een Brits commentator over de mislukking van de schrijft: ‘The first four years of the Bush administra- Amerikaanse politiek sinds de interventie van maart tion, the so-called cowboy years, were characteri-

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 569 Spectator sed by assertive leadership, a no-nonsense national Theoretisch kan deze tegenstrijdigheid alleen worden security policy and gratuitous rudeness to many of opgeheven in een stelsel van collectieve veiligheid, America’s allies. Recently, Washington made a 180- waarbij landen weliswaar hun soevereiniteit behou- degree turn: the cowboy is gone, the rudeness is gone den, maar zich er wel toe verbinden gemeenschap- and with them, it appears, has gone a sound security pelijk op te treden om de rechtsorde te handhaven. policy. The centerpiece of American foreign policy Er zijn evenwel legio oorzaken waardoor collectieve now consists of multilateralism for multilateralism’s veiligheid in wereldverband een onhaalbare kaart is ge- sake, a triumph of process over progress.’6 bleken. Een van die oorzaken is dat spreiden van ver- Dit soort geluiden kan men natuurlijk gemakkelijk antwoordelijkheid over een veelheid van landen ertoe over zich heen laten gaan, maar Nederland dient zijn leidt dat niemand zich meer verantwoordelijk voelt. lange-termijnbeleid niet te laten afhangen van wat Thans geniet de gedachte aan een meerpolige een Amerikaanse regering van een bepaalde kleur machtsconfiguratie, aangekleed met politiek-consti- doet, maar wat de Verenigde Staten – los van een tutionele ideeën over countervailing power en checks bepaalde politieke conjunctuur – zijn. De Verenigde and balances, weer een zekere populariteit. Men zou Staten vormen het sterkste land van de wereld. Het kunnen spreken over een herleving van Franklin land heeft een politiek stelsel met alle onvolkomen- Roosevelts concept van de four policemen,7 met dien heden die ook zo kenmerkend zijn voor de Europese verstande dat de rolbezetting rekening houdt met democratieën, maar tegelijk met een opmerkelijk de politieke verschuivingen sinds de oprichting van vermogen tot politieke catharsis, tot reiniging van de Verenigde Naties. Dit plan lokt tweeërlei reac- het body politic. Zie Watergate, zie Vietnam. On- tie uit. In de eerste plaats beantwoorden de feitelijke danks alle geopolitieke verschuivingen in de wereld machtsverhoudingen in de wereld niet aan het model zijn er nog steeds zwaarwegende belangen die de van multipolariteit. Alleen in economisch opzicht Verenigde Staten met Europa verbinden. Europa kan tot op zekere hoogte worden gesproken over een is voor de Verenigde Staten van belang als arsenaal verdeling van rijkdom over verschillende polen. Op van soft power, als bruggenhoofd ook voor militaire militair-strategisch terrein heerst echter het primaat operaties in het Midden-Oosten en Voor-Azië. De van de Verenigde Staten, het enige land dat in staat economische opkomst van Oost-Azië ten spijt, Eu- is tot global power projection. Ten tweede moet worden ropa is voor de Amerikanen nog steeds verreweg het betwijfeld of een gezelschap van vier tot zes grotere belangrijkste gebied voor handel en investeringen. landen in staat is effectief leiderschap uit te oefenen. Zo wordt bijna 60% van alle verkopen door buiten- Als men ziet hoeveel moeite het al binnen de EU landse vestigingen van Amerikaanse ondernemin- kost ‘de grote drie’ op een lijn te krijgen met betrek- gen in Europa omgezet. Naast dit alles hebben de king tot de Midden-Oostenpolitiek, dan kan men Verenigde Staten er belang bij door hun aanwezig- zich moeilijk veel illusies maken ten aanzien van heid in Europa de richting van het EU-beleid mede eenheid van optreden van de kant van bijvoorbeeld te beïnvloeden. de Verenigde Staten, China, Rusland, India en de EU. De historische ervaring lijkt ook weinig hoop Voorwaarden van internationale orde te bieden dat multipolaire machtsstelsels in staat zijn De Nederlandse grondwet legt de regering de ver- onderlinge naijver en wantrouwen te overwinnen. plichting op zich in te spannen de ontwikkeling van Lang geleden kwam de Britse historicus Edward de internationale rechtsorde te bevorderen. Nader Carr al tot de conclusie dat elke poging in het verle- beschouwd stuit elk serieus streven naar verwerke- den een internationale orde te vestigen, berustte op lijking van het idee van rechtsorde op een inner- het machtsoverwicht van één mogendheid ‘sufficient­ lijke tegenstrijdigheid, althans in de internationale ly coherent and sufficiently strong to maintain its verhoudingen, waarin centraal gezag ontbreekt. Aan ascendancy without being itself compelled to take de ene kant ontleent dit idee zijn praktische waarde sides in the rivalries of the lesser units’.8 Collec- aan de mate waarin het ertoe bijdraagt brute machts- tief leiderschap in de vorm van een coalitie was politiek in de internationale betrekkingen terug te volgens hem gedoemd te mislukken, omdat iedere dringen. Aan de andere kant heeft een rechtsorde coalitiegenoot aan zijn eigen belangen de voorrang macht nodig, om ervoor te zorgen dat de regels wor- zou geven boven de gezamenlijke. Het antwoord op den nageleefd en ordeverstoorders worden bestraft. het probleem van het risico van misbruik van macht

570 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator door de sterkste partij is in de huidige wereldcon- te worden geblokkeerd door het veto van lidstaten, stellatie niet een vruchteloos zoeken naar de orga- dan wel haar toevlucht te moeten zoeken tot krach- nisatie van een tegenmacht; dit kan alleen maar tot teloze compromisformules om eenieder aan boord te verlamming bij de oplossing van wereldvraagstukken houden. Aangezien op dit ogenblik de grote meer- leiden. De grootste opgave bij het bevorderen van derheid van lidstaten minder dan ooit geneigd is de de internationale rechtsorde is het verzoenen van de nationale soevereiniteit ten aanzien van het buiten- Amerikaanse macht met de eisen van internationale lands beleid uit handen te geven, lijkt de kans op legitimiteit. Gezien het geschonden aanzien van de verwezenlijking van een Politieke Unie verder weg Verenigde Staten in de wereld, is deze opgave op korte dan ooit. Het vraagstuk van het politieke leider- termijn moeilijk. Op langere termijn zijn bondge- schap kan ook maar ten dele worden opgelost door noten die de Verenigde Staten iets te bieden hebben Frankrijk, Duitsland en Groot-Britannië – zoals is niet kansloos Amerikaanse beleidsmakers ervan te gebeurd met betrekking tot het nucleaire programma overtuigen dat het respect voor internationale rechts- van Iran – het initiatief te laten nemen in Europese normen ook een zaak van welbegrepen Amerikaans diplomatieke acties. Het kost deze drie landen im- eigenbelang is. In elk geval verkeren deze bondgeno- ten in een kansrijker positie als correctiemechanisme te fungeren dan landen die zich uit eigen onmacht Er is een kloof gegroeid tussen Amerika’s tegen de Verenigde Staten afzetten. machtspotentieel en zijn feitelijke invloed Vooruitzichten van Europese integratie ‘Europa’ is in de vaderlandse discussie vaak aange- in de wereld prezen als het alternatief voor nauwe politieke en mi- litaire banden met de Verenigde Staten.9 Nederland zou te lang met de rug naar het Europese continent mers al veel moeite het onderling eens te worden, hebben gestaan, al dan niet lijdend aan Atlantische wat gezien de politiek-strategische tegenstelling tus- blikvernauwing of verlatingsangst. Het zou ook de sen Londen en Parijs geen bevreemding kan wekken. mogelijkheden van verdere ontwikkeling van het Bovendien wordt de legitimiteit van hun aanspraak gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid op zaakwaarnemerschap van de EU in internationale van de EU hebben onderschat, zo niet door steunbe- kwesties steeds aangevochten door lidstaten die óók tuigingen aan de Amerikaanse politiek hebben ge- menen tot de grote landen te behoren. frustreerd. Weinigen betwisten de wenselijkheid van De invoering van een Europese minister van een zelfstandige Europese bijdrage op het terrein van buitenlandse zaken kan weliswaar leiden tot vermin- diplomatie en internationale veiligheid. Maar het dering van bureaucratische coördinatieproblemen in wachten is nog steeds op een politiek scenario waarin Brussel, maar dat kan onmogelijk gelden als een sub- op overtuigende wijze aannemelijk wordt gemaakt stituut voor politiek leiderschap. Deze functionaris dat Europa in staat is voldoende eensgezindheid en blijft immers grotendeels de mandataris (en dus de handelingsvermogen op te brengen, teneinde in inter­ gevangene) van de lidstaten. Gezien de malaisestem- nationale crisissituaties snel en effectief te reageren. ming die zich, na de verwerping van het grondwet- Om dan nog maar te zwijgen over de inzet van een telijk verdrag in Frankrijk en Nederland in 2005, van aanzienlijke militaire strijdmacht die geboden kan de EU meester lijkt te hebben gemaakt, zal het al zijn. Politieke projecten worden niet noodzakelijk een hele prestatie zijn de Unie te beschermen tegen haalbaar, indien hun wenselijkheid buiten kijf lijkt te ontbindingsverschijnselen en ‘verwatering’ van de staan. samenwerking. Een hele prestatie, ook gelet op de Het is al vaker gezegd: de EU zal geen volwaar- toegenomen diversiteit als gevolg van de uitbreiding. dige buitenlandse politiek kunnen voeren zolang een Politieke Unie ontbreekt. Een Politieke Unie, Conclusie wel te verstaan, die een centraal gezagsorgaan kent In de buitenlandse politiek zijn keuzen zelden com- dat als een Europese regering kan handelen of ten fortabel. Het huidige slechte imago van de Verenig- minste als lichaam met meerderheidsbesluitvorming. de Staten in de wereld maakt elke regering, dus ook Zonder zo’n constructie dreigt de EU voortdurend de Nederlandse, kwetsbaar voor binnenlandse kritiek

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 571 Spectator wanneer zij ervoor kiest politiek en militair nauw de politieke afstand tussen beide zijden van de At- verbonden te blijven met het machtigste land van de lantische Oceaan maakt het vinden van een uitweg wereld. Het weekblad The Economist schreef het afge- in politieke impasses alleen maar moeilijker. Daarbij lopen voorjaar over een ‘British instinct to hold the komt dat het gegroeide besef in Washington dat de coat-tails of the superpower’.10 Sommigen zijn mis- weg van het unilateralisme doodlopend is gebleken, schien geneigd deze uitdrukking ook op Nederland de bondgenoten nieuwe kansen geeft het Ameri- toe te passen. Er zijn evenwel sterke rationele argu- kaanse beleid, in ruil voor politieke en materiële menten te blijven koersen in Atlantische richting. In steun, van zijn scherpe kanten te ontdoen. elk geval zou angst voor een vergrote kans van ons land doelwit te zijn voor terroristische aanslagen, wel Noten de slechtste reden zijn van koers te veranderen. Kan 1 Onder deze titel gepubliceerd in het nummer van 23 juni men trouwens werkelijk volhouden dat Al-Qaeda (blz. 399-403). voor ons geen bedreiging vormde, toen de westelijke 2 Robert W. Russell, ‘The Atlantic Alliance in Dutch Foreign landen in de Balkan onder Amerikaanse aanvoering Policy’, in: Internationale Spectator, 23 (13), 8 juli 1969, blz. de strijd aanbonden tegen de christelijke Serviërs om 1189-1208. de moslims in Bosnië en Kosovo te beschermen? 3 Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Power and Interdepen­ Actieve Amerikaanse betrokkenheid is noodza- dence. World Politics in Transition, New York: Little, Brown and kelijk voor elk concept van een werkbare internatio- Company, 1981 (3e ed.), blz. 220. nale orde. Pogingen zo’n orde te vestigen tegen de 4 India kan hier buiten beschouwing blijven. Volgens IMF- cijfers is de omvang van zijn economie ongeveer eenderde van de Chinese economie (en bijna de helft op basis van een koop- Collectieve veiligheid in wereldverband is een krachtpariteitsvergelijking). 5 Martin Wolf, ‘US foreign policy needs “liberal realism”’, in: onhaalbare kaart gebleken Financial Times, 13 juni 2006. 6 Aldus Danielle Pletka (vice-president van het American Enter­ prise Institute) in een artikel ‘This New, Gentler Bush is Dan- Verenigde Staten zijn heilloos; ze vergroten de kans gerous’, gepubliceerd in de Financial Times, 26 juli 2006. op een hernieuwd unilateralisme. Verder is de stand 7 De Verenigde Staten, de Sovjetunie, China en Groot-Britan- van de Europese integratie na de déconfiture van het nië. Voor Frankrijk was aanvankelijk geen rol weggelegd. grondwettelijk verdrag precair. Het publieke verzet 8 Edward Hallett Carr, The Twenty Years’ Crisis 1919-1939, tegen inbreuken op nationale zelfstandigheid en een Londen: Macmillan, 2e druk 1946, blz. 235. waarneembare herleving van gevoelens van nationale 9 Bart Tromp heeft nog gepleit voor het serieus overwegen identiteit bieden weinig kans dat de EU een sprong van een andere mogelijkheid, te weten het voeren van een naar voren zou kunnen maken in de richting van een nieuwe zelfstandigheidspolitiek die wordt gekenmerkt door Politieke Unie. Europa zal zeker niet op eigen kracht een sterkere mondiale oriëntatie en de nadruk op ‘het streven kunnen opkomen voor zijn strategische belangen naar een meer stabiele en vreedzame internationale orde’. Zie (bijvoorbeeld energievoorzieningszekerheid), wan- zijn bijdrage aan de Clingendael-bundel De herontdekking van neer deze onverhoopt militair moeten worden verde- de wereld. Nederlands buitenlands beleid in revisie, Den Haag, digd. Een loskoppeling van de band met de Ameri- februari 2004. kanen veroordeelt Europa in mogelijke confrontaties 10 In een artikel getiteld ‘Axis of the feeble’, verschenen op 13 met meedogenloze potentaten tot een politiek van mei 2006. accommodatie. Ten slotte geldt nog steeds wat ook in de afgelo- pen decennia heeft gegolden: constructieve samen- Prof. dr A. van Staden is hoogleraar Internationale Betrekkingen aan werking tussen Europa en Noord-Amerika biedt de de Universiteit Leiden en lid van de Adviesraad Internationale Vraag­ beste waarborgen voor de oplossing, althans gedeel- stukken. Van 1 jan. 1995 tot 1 sept. 2005 was hij als directeur van het telijk, van belangrijke wereldvraagstukken. Of het Instituut Clingendael hoofdredacteur van de Internationale Spectator. nu gaat om verdere vrijmaking van de wereldhandel, bestrijding van het terrorisme of oplossing van de problemen in het Midden-Oosten – vergroting van

572 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Gert Oostindie & Henk Schulte Nordholt

Nederland en zijn koloniale verleden Moeizame overgang van dekolonisatie naar buitenlands beleid

Toen zestig jaar geleden de eerste aflevering van de Indonesië na een overgangsperiode onafhankelijk zou Internationale Spectator verscheen, was Nederland worden binnen een federale staatsvorm, dat de beide verwikkeld in een niet voorzien en buitengewoon landen een Unie zouden aangaan en dat Nieuw-Gui- moeizaam verlopend afscheid van Nederlands-Indië. nea vooralsnog buiten deze afspraken werd gehouden. Dertig jaar geleden nam Den Haag zelf het initiatief Hoewel aan beide zijden zeer omstreden, vormden om de laatste restjes tropisch Nederland in de West deze uitgangspunten de basis voor de afspraken die af te stoten. Thans strekt het Koninkrijk der Neder- uiteindelijk in 1949 werden gemaakt. De soeverei- landen zich echter nog altijd uit tot zes eilanden in niteitsoverdracht behelsde geen economische breuk. de Caraïbische zee, een postkoloniale erfenis van Het Nederlandse bedrijfsleven behield een dominante onbepaalde duur. positie, terwijl Indonesië zich bovendien verplichtte In deze bijdrage bekijken we hoe deze verschil- de staatsschuld van Nederlands-Indië aan Nederland lende dekolonisaties zich verhielden tot het ontwik- terug te betalen. kelen van werkelijk buitenlands beleid. Wij bespreken Al in 1950 bleek hoe breekbaar het bereikte ak- eerst de relatie met Indonesië, vervolgens die met koord was. Het overleg over Nieuw-Guinea mis- Suriname en de Nederlandse Antillen. Er zijn slechts lukte en Jakarta maakte een einde aan de federale beperkte raakvlakken tussen deze twee verhalen. Ter staatsvorm. Indonesië verdacht Nederland van steun afsluiting maken wij enkele vergelijkende opmer- voor het uitroepen van de Molukse Republik Maluku kingen en kijken in dit licht naar de bijdrage die de Selatan (Republiek der Zuid-Molukken). Den Haag Internationale Spectator in de loop der tijd leverde hield aan de afspraken van 1949 vast als definitief, aan het debat over de afwikkeling van de koloniale terwijl Indonesië deze beschouwde als voorlopige erfenis. bepalingen in een langer proces van dekolonisatie. In 1956 maakte Indonesië een einde aan de Unie en Indonesië zegde zijn financiële verplichtingen aan Nederland Nederland heeft zestig jaar nodig gehad om 17 au- op. Kort hierop kreeg de economische dekolonisa- gustus 1945 volmondig te erkennen als datum van tie gestalte met de nationalisering van Nederlandse de Indonesische onafhankelijkheid. Het vasthouden bedrijven. In 1960 leidde de Nieuw-Guinea-crisis tot aan 27 december 1949, de datum van de formele het verbreken van de diplomatieke betrekkingen. soevereiniteitsoverdracht, suggereerde dat Nederland Het Nederlandse beleid ten aanzien van Indonesië de Indonesiërs hun vrijheid ‘gaf’, niet dat zij die zelf tussen 1950 en 1962 werd gekenmerkt door onbegrip bevochten. Tot na de overdracht van Nieuw-Guinea over de kracht van het nationalisme, onvermogen het (1962) was er in het Nederlandse denken nauwelijks verlies van Indië op een volwassen manier te ver- plaats voor Indonesië als gelijkwaardige partner. werken en onwil Indonesië als een onafhankelijke Ook in een vergelijking met de strategie van andere en gelijkwaardige partner te zien. Door een starre mogendheden kan het Haagse dekolonisatiebeleid opstelling vervreemdde Den Haag de gematigde moeilijk als vooruitstrevend of zelfs maar vooruit- krachten in Indonesië van zich, terwijl de radicale ziend worden getypeerd. stromingen toch al niets van de voormalige kolonisa- De jaren 1945-1962 zijn te beschouwen als de eerste tor wilden weten. Van een nieuwe, gelijkwaardige en periode in de geschiedenis van de bilaterale betrekkin- constructieve relatie kwam niets terecht. gen. De uitgangspunten van het Nederlandse beleid Het verlies van Indië is wel als een collectieve werden in maart 1947 vastgelegd in het akkoord van traumatische ervaring omschreven, die richtingge- Linggadjati. Afgesproken werd dat Nederland de Re- vend zou zijn geweest voor het beleid in de postko- publiek de facto – maar nog niet de jure – erkende, dat loniale periode. Dat ‘trauma’ zou later wel een rol

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 573 Spectator spelen bij het snelle afscheid van Suriname, maar 1977 en 1989-1998) kwam het beleid er heel anders overigens moet de betekenis ervan worden genuan- uit te zien dan Theo Bot voor ogen had gestaan. Bot ceerd. In de jaren vijftig vond in Nederland al een zag hulp als een verlengstuk van het Nederlands heroriëntatie plaats op Europa en het Atlantische buitenlands beleid, waarin weinig ruimte was voor bondgenootschap. Het verlies van Indië trof een politieke interventie. Onder Pronk werd het ont- kleine groep betrokken politici en ambtenaren en wikkelingsbeleid juist in hoge mate gepolitiseerd. vooral de Nederlandse, Molukse en Indische ‘remi- Deze aanvankelijk breed gesteunde benadering is granten’, die in de jaren vijftig een niet erg gastvrij wel in verband gebracht met schuldgevoel over het Nederland aantroffen. De bredere betrokkenheid bij koloniale verleden, maar strookt evenzeer met een Indonesië boette echter snel aan betekenis in. oudere traditie van pacifistisch georiënteerd interna- In 1963 werden de diplomatieke betrekkingen tionalisme en, uiteraard, de bevoogdende ‘ethische weer hersteld. Hiermee begon een tweede periode in politiek’ van de vroege twintigste eeuw. de bilaterale betrekkingen, die tot 1992 zou duren. Tussen 1967 en 1992 stelde Nederland ruim vijf Aan het werkelijke herstel werd pas na de val van miljard dollar ontwikkelingshulp beschikbaar aan Soekarno en de machtsovername door Soeharto in Indonesië. Versterking van de economie en armoe- de samenwerking gestalte gegeven. De nieuwe relatie debestrijding waren de prioriteiten, maar er werd tussen Nederland en Indonesië werd in 1970 en 1971 ook geïnvesteerd in wetenschappelijke en culturele bekroond met wederzijdse staatsbezoeken. Inmid- samenwerking. Rond 1990 waren de bilaterale ver- dels ging ontwikkelingshulp de kern van de relatie houdingen ingrijpend veranderd, zonder dat men dat uitmaken. Nederlands eerste minister voor Ontwik- in Den Haag voldoende besefte. Was Indonesië in de kelingssamenwerking Theo Bot speelde hierin een jaren zeventig nog de vragende partner in de relatie, twintig jaar later was het enorme land minder hulp- behoevend en veel assertiever in het internationale Het Indonesiëbeleid werd gekenmerkt door onbegrip strijdperk. In deze context stuurde Soeharto, geïrriteerd door over de kracht van het nationalisme de bezwaren die Pronk regelmatig inbracht tegen schendingen van de mensenrechten, welbewust op een afstraffing aan. De manier waarop dat gebeurde centrale rol. Hij stond aan de wieg van de Inter- luidde een nieuwe fase in van het dekolonisatiepro- Gouvernementele Groep voor Indonesië (IGGI), ces. Als reactie op het doodschieten door Indone- die van 1967 tot 1992 de internationale hulpstromen sische militairen van demonstranten in het bezette kanaliseerde. Mede op aandringen van de Verenigde Dili (Oost-Timor), eind 1991, schortte de Neder- Staten werd Nederland voorzitter van de IGGI. landse regering de hulp aan Indonesië op. Enkele Daarmee bevond Nederland zich in een precaire po- maanden daarna zegde Soeharto de samenwerking sitie. Als klein land had het relatief weinig te vertel- met Nederland in IGGI op. Soeharto was de Haagse len binnen het consortium, als voormalig kolonisator bemoeienis beu en verwees daarbij weer fijntjes naar had het weinig ruimte en gezag om een onderwerp Nederlands koloniale verleden. Het besluit vond als mensenrechten aan de orde te stellen. brede steun in de Indonesische samenleving. Op- Net als eerder Nieuw-Guinea werd nu heel Indo- nieuw had Nederland het Indonesische nationalisme nesië een zwaartepunt in het Haagse ontwikkelings- ernstig onderschat. beleid. Interessant is dat zowel in de jaren vijftig als Wat volgde was de huidige, derde periode in de be- vanaf de jaren zeventig dit beleid niet primair onder trekkingen. De Haagse heroriëntatie verliep moei- de minister van Buitenlandse Zaken viel, maar tot zaam. Het ‘beleid’ werd nu gekenmerkt door een de competentie van respectievelijk de bewindsperso- angstvallige voorzichtigheid, een afwezigheid van ex- nen van Overzeese Gebiedsdelen en voor Ontwik- pliciete visie. Typerend was het tweede staatsbezoek kelingssamenwerking werd gerekend. Ook hierin van koningin Beatrix, in 1995. In eigen land roerden behield Indonesië een status aparte, die, naar zou blij- Indische remigranten en veteranen zich en besloot ken, de ontwikkeling van een gelijkwaardige relatie het kabinet-Kok mede daarom de koningin niet al op niet bevorderde. de zeventiende augustus aanwezig te laten zijn bij de Onder het bewind van minister Jan Pronk (1973- viering van het vijftigjarig bestaan van de Republik

574 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Indonesia. Het bezoek begon enkele dagen later en niet teveel weggaf aan de kleine Caraïbische landen, verliep stroef, te meer omdat evenmin in ondubbel- maar met het echec van de dekolonisatie in Azië in zinnige bewoordingen afstand werd genomen van de het achterhoofd was er vrijwel geen politicus die nóg gewelddadige kanten van het koloniale verleden. een confrontatie met de internationale publieke opi- In 1998, na het aftreden van Soeharto, smaakte nie aandurfde. minister Pronk nog net het genoegen dat president Zo werd het Statuut geformuleerd als een jasje Habibie Nederland verzocht de hulprelatie te dat Suriname en de Nederlandse Antillen wel héél herstellen. Onder zijn opvolger Evelien Herfkens ruim zat. Dat stoorde in de tweede periode, tussen (1998-2002) voltrok zich echter een snelle ‘ontpron- 1954 en 1970, vrijwel niemand. De autonomie van king’ van het beleid, die onder meer tot uiting kwam de Caraïbische rijksdelen werd angstvallig gerespec- in een multilateralisering van de ontwikkelingshulp teerd en tegelijkertijd werd een begin gemaakt met aan Indonesië. Daarmee werd de relatie in veiliger ontwikkelingshulp, die zeer omvangrijk werd. De vaarwater geloodst. Politiek vond dit zijn bekroning voormalige koloniën werden ons eigen stukje Derde op 17 augustus 2005, toen minister van Buitenlandse Wereld, waar veel te doen was. Het Statuut werd Zaken Ben Bot, als eerste Nederlandse bewindsper- vrijwel kamerbreed gezien als ‘een voorbeeld voor de soon ooit, aanwezig was bij de viering van de onaf- wereld’. Gidsland Nederland. hankelijkheidsdag in Indonesië. Dit gebaar, en zijn In de loop van 1969 ging zich een ommekeer af- onomwonden verklaring dat Nederland bij de deko- tekenen, ingeluid door onlusten in Suriname en lonisatie ‘aan de verkeerde kant van de geschiedenis’ een bescheiden revolte op Curaçao. Dat ging steeds had gestaan, werd aan Indonesische zijde zeer op om binnenlandse conflicten – maar toen het echt prijs gesteld en was een flinke stap naar de voltooiing mis ging, moest Nederland tussenbeide komen, op van de dekolonisatie. Curaçao ook militair, met alle internationale imago­ problemen van dien. Den Haag wilde van die ver- Suriname en de Nederlandse Antillen antwoordelijkheid af. Bovendien groeide de twijfel De dekolonisatie van ‘de West’ kent vier perioden. over de hoge verwachtingen die aanvankelijk waren Tussen 1945 en 1954 werd, volstrekt in de schaduw gekoesterd over de ontwikkelingshulp en begon de van Indonesië, het Statuut voor het Koninkrijk der migratie vanuit Suriname op gang te komen, wat in Nederlanden voorbereid. Het Statuut bepaalde dat Nederland afwerende reacties opriep. het Koninkrijk voortaan uit drie formeel gelijk- Zo belandde het dekolonisatiebeleid in de derde waardige en in hun binnenlands bestuur autonome fase, die ongeveer twee decennia zou duren. Vanaf landen zou bestaan: Nederland, Suriname en de 1970 stuurde Den Haag – vrijwel kamerbreed en Nederlandse Antillen. Zaken van algemeen belang gesteund door de vox populi – aan op een volledig – buitenlands beleid en defensie, Nederlanderschap, afscheid van wat Willem Frederik Hermans treffend het waarborgen van deugdelijk bestuur – werden als aanduidde als ‘de laatste resten tropisch Nederland’. Koninkrijksaangelegenheden bestempeld. Hierover In Suriname werd nét voldoende politiek draagvlak zou de Koninkrijksregering besluiten, het Neder- gevonden. Het land werd in 1975 onafhankelijk, landse kabinet aangevuld met gevolmachtigde mi- na een koortsachtige voorbereiding waarin het met nisters voor de twee Caraïbische landen. de regels van deugdelijk bestuur niet al te nauw De grondgedachte van het Statuut was door ko- werd genomen. Het land ontving een grote bruid- ningin Wilhelmina in december 1942 over radio- schat, te spenderen onder condities die Den Haag Oranje uitgesproken. In die rede stonden begrippen zeer veel invloed lieten. De binnenlandse oppositie, als gelijkwaardigheid, autonomie, gezamenlijke ver- samenhangend met etnische spanningen en onze- antwoordelijkheden en wederzijdse bijstand centraal. kerheid over de levensvatbaarheid van de republiek, De rede was bedoeld om na de oorlog een nieuwe werd niet serieus genomen. Ruim eenderde van alle start met Indië te maken, maar kwam als too little Surinamers stemde uiteindelijk met de voeten en too late voor de Indonesische nationalisten. In de vestigde zich in Nederland. West wist de eerste generatie lokale politici behendig De Antillen lieten zich niet overhalen dezelfde gebruik te maken van de onderhandelingsruimte die stap te zetten. Tot eind jaren tachtig bleef het Haag- eigenlijk alleen was bedacht om Indië binnen boord se beleid gericht op de spoedige overdracht van de te houden. Op het laatst aarzelde Den Haag of het soevereiniteit aan het ‘land’ van zes eilanden. Politici

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 575 Spectator en burgers op de eilanden wimpelden dit consequent van het huidige kabinet-Balkenende om de migratie af, bang voor de risico’s. Het Statuut was voor hen uit de Antillen aan banden te leggen. het beste van twee werelden: autonomie en daarom Het is niet duidelijk of en hoe deze vierde periode niet te veel Haagse bemoeienis, maar wel de vele een formele afsluiting zal hebben. Nederland heeft voordelen van een postkoloniale band: bescherming zonder veel enthousiasme aanvaard dat het Konink- van de kwaliteit van bestuur, fundamentele burger- rijk transatlantisch zal blijven en de Antillen uiteen rechten en het territoir; het Nederlandse paspoort en zullen vallen. In ruil daarvoor streeft Den Haag het recht zich in Nederland te vestigen; en econo- naar een andere invulling van het Statuut, waarin de mische ondersteuning. Naarmate het in de repu- eilandelijke autonomie minder heilig is. Daar is alle bliek Suriname slechter ging, werd de Antilliaanse reden toe. De context van het transatlantische Ko- weigering het ‘geschenk’ van de onafhankelijkheid ninkrijk is drastisch veranderd. Nederland is steeds te aanvaarden beslister. De Antillen hadden wel een dieper geïntegreerd in een steeds grotere Europese andere wens: ze wilden niet meer sámen verder. Unie. De Caraïbische eilanden raakten, vooral door Dat leek de Nederlandse politiek een nachtmerrie. de migratie, steeds meer aan Nederland verbonden. Toen echter het Arubaanse streven naar separashon Deugdelijkheid van bestuur werd, mede door de leidde tot verlamming van de Antilliaanse lands- grensoverschrijdende (drugs)criminaliteit, steeds regering, gaf Den Haag kamerbreed toe. Aruba meer vereist, maar tegelijkertijd steeds moeilijker te kreeg per 1996 een status aparte, buiten de Antillen bereiken. maar binnen het Koninkrijk. De conditie was een Toch bleef het Statuut vrijwel onveranderd. Dat strafbepaling: na tien jaar zou de onafhankelijkheid ligt minder aan de voortreffelijkheid van dit docu- moeten volgen. Aruba ging akkoord, maar zou ge- ment dan aan zijn rigiditeit. Veranderingen kunnen alleen worden doorgevoerd indien alle partners dit willen. Daarom mislukte het Nederlandse streven Met het Statuut bond Den Haag zich aan een van de jaren zeventig en tachtig de Antillen het ‘geschenk’ van de onafhankelijkheid te verlenen. moeizame combinatie van ontvoogding en En daarom is Den Haag er sindsdien evenmin in geslaagd het Koninkrijk juridisch op nieuwe leest te voortdurende betrokkenheid schoeien, bijvoorbeeld door de zes eilanden tot een of meer provincies of gemeenten van Nederland te maken. Voorlopig wordt daarom gestreefd naar ver- heel voorspelbaar vanaf 1 januari 1996 gaan streven anderingen bínnen het Statuut, waarbij het in 2005 naar het ongedaan maken van die tweede stap. gepubliceerde rapport van de gezamenlijke commis- Rond 1990 aanvaardde Den Haag – weer vrijwel sie-Jesurun richtinggevend is. Dat rapport pleit voor kamerbreed – dat de Antillen noch Aruba tegen hun een geleide desintegratie van de Antillen, gekoppeld wil de onafhankelijkheid kon worden opgedrongen. aan versterking van de Koninkrijkstaken. Het is Deze vierde fase van de dekolonisatie wordt geken- maar de vraag of dat voldoende zal zijn. merkt door het Haagse streven – en het Caraïbische Met het Statuut bond Den Haag zich aan een verzet hiertegen – de kwaliteit van het overzeese moeizame combinatie van ontvoogding en voort- bestuur te verbeteren, ook als dat ten koste van de durende betrokkenheid. Fundamenteel in het hele in het Statuut verankerde autonomie moet gaan. dekolonisatieproces was de kleinheid van de voor- De bevoegdheden van het door Den Haag gedomi- malige koloniën, die nauwelijks een alternatief neerde Koninkrijk moeten worden versterkt, is hier hebben dan zich aan Nederland vast te klampen. nu het algemene oordeel. Dit is dan ook precies wat Dit riep in Den Haag de neiging op zich met alles de afgelopen vijftien jaar is gebeurd. Het leidde tot daar te willen bemoeien, wat overzee dan weer tot stevige conflicten met overzeese politiek, maar ook grote irritatie leidde. Dit speelt nog altijd binnen tot toenemend ongeduld in Nederland. Vooral op het het Koninkrijk, waar buitenlands beleid overigens grootste Antilliaanse eiland, Curaçao, gaat het nog slechts een ondergeschikt punt is, maar te meer in de steeds slecht. Dit vertaalde zich onder meer in een relatie tot Suriname. Het was daar de ook voor Den exodus naar Nederland die hier sociale problemen en Haag schokkende periode van militair bewind onder heftige politieke reacties opriep, zoals in de plannen Desi Bouterse (1980-1987) die op korte termijn de

576 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Haagse betrokkenheid leek te versterken, maar uit- Ten aanzien van de Caraïben was de Internationale eindelijk zou bijdragen tot de koers die Den Haag nu Spectator een aardige barometer voor de Nederlandse voert, te weten één van verzakelijking. Dat is zeker interesses. Pas in de jaren zeventig werden Suri- beter voor Nederland. Of de Republiek Suriname name en de Antillen ontdekt – de lange weg naar het zónder Nederland uiteindelijk de eigen soevereiniteit Statuut en de vanuit een oogpunt van volkenrecht en zal weten te behouden, is nog maar de vraag. diplomatie toch opmerkelijke uitkomsten ervan wa- ren eerder onopgemerkt voorbijgegaan. Midden jaren Vergelijkingen, raadgevingen en stiltes zeventig worden kritische artikelen gepubliceerd over Het voormalige koloniale rijk werd gekenmerkt door de ontwikkelingshulp, maar weer niet over de funda- asymmetrie. Zo groot als Indonesië was ten opzichte mentele vraag hoe kleinschaligheid zich verhoudt tot van Nederland, zo klein waren de Caraïbische kolo- mogelijke soevereiniteit. In de jaren tachtig roept het niën. Nederland was vooral geïnteresseerd in Indië, militaire regime in Suriname vragen op over mensen- waar de kolonisator echter het minst was geworteld rechten en ontwikkelingshulp die ook voor Indonesië en de minste overlevingskansen had. Terwijl daar zijn gesteld. Daarna draaien de sporadische bijdragen een gedwongen vertrek onvermijdelijk was, werd de vooral om de Antilliaanse impasses en de noodzaak blijvende Nederlandse aanwezigheid in de Caraïben, tot een verzakelijking van het Surinamebeleid te ko- waarop het Nederlands stempel zoveel zwaarder men. Al met al zijn de ‘Nederlandse’ Caraïben toch had gedrukt, er een tegen wil en dank. Het was een een beetje een vreemde eend in de bijt van de Inter­ paradoxale uitkomst en een aardige weerlegging van nationale Spectator gebleven: het is nu eenmaal niet het idee dat de kolonisator altijd zijn zin krijgt. gelukt er een echt buitenland van te maken. Het is maar de vraag of de Nederlandse beleidsma- kers zich van deze paradoxen bewust zijn geweest. De Nederlandse ambities om via Indonesië – als Dr G.J. Oostindie is directeur van het Koninklijk Instituut voor Taal-, ‘moederland’, later als strategische partner – een Land- en Volkenkunde in Leiden (KITLV-KNAW) en hoogleraar aan de sterke internationale positie te behouden, werkten Universiteit Leiden. vaak averechts, omdat het zo moeilijk bleek afscheid Dr H.G.C. Schulte Nordholt is hoofd van de afdeling Onderzoek van te nemen van de eigen koloniale reflexen. In de Ne- het KITLV en hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. derlands-Caraïbische ‘achtertuin’ heeft Den Haag een stevige greep behouden, maar die greep is lang niet altijd effectief gebleken en is in de wereldpolitiek overigens ook van marginale betekenis. Hoe heeft de Internationale Spectator in de afge- lopen zestig jaar de lastige en onvoltooide overgang van dekolonisatie naar buitenlands beleid begeleid? Ten aanzien van Indonesië waren bijdragen in de vroegere jaargangen diplomatiek, gouvernementeel en weinig kritisch van toon; dit gold ook in de kwes- tie-Nieuw Guinea. Achtergronden en verloop van de dekolonisatie en ook de toekomst van de ontwik- kelingssamenwerking werden in de jaren tachtig on- derwerp van debat, maar in de afgelopen vijftien jaar werd nog slechts zeer sporadisch over de bilaterale relaties geschreven. Daarmee liep de Internationale Spectator – onbedoeld, nemen wij aan – vooruit op de huidige provincialistische neiging in Nederland om Indië een stuk interessanter te vinden dan het hui- dige Indonesië, met zijn ingrijpende processen van islamisering en reformasi. Leuk voor historici, maar voor beleidsmakers onverstandig. Zo wordt onze Adv. uit: Internationale Spectator eigen dekolonisatie nooit voltooid. 7e Jaargang – No. 10 – 13 Mei 1953

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 577 Spectator Paul Hoebink

Hoe de dominee de koopman versloeg Nederlandse ontwikkelings- samenwerking gewogen

De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking wordt bedragen, waarop zelfs nog bezuinigd werd, en die veelal gezien als de zachte onderbuik van de Neder- ook nog voor het grootste deel naar Nieuw Guinea landse buitenlandse politiek. Dat is dan – in weerwil gingen. Nederland had zeer snel gereageerd op de van de internationale roem die Nederland vanwege afkondiging van ‘Point Four’ door president Truman dat beleid vergaart – tegelijkertijd een plaatsje aan in januari 1949, dat algemeen wordt gezien als het de onderkant van de ladder, een omstreden positie. begin van de moderne ontwikkelingssamenwer- Dat wordt alleen al zichtbaar aan de status die de king.3 Al in juli 1949 was er een interdepartementale ontwikkelingssamenwerking heeft binnen het bui- werkgroep opgericht, die de Nederlandse bijdrage tenlands beleid, waarin zij in de ‘pecking order’ ver aan deze plannen moest bestuderen en die vanuit het onder de klassieke diplomatie of het veiligheidsbeleid Ministerie van Overzeese Gebiedsdelen werd geco- komt.1 ördineerd. Nederland was zo snel, omdat er nieuw In dat zachte deel zouden de idealen van het emplooi gezocht werd voor de tropische deskundig- buitenlands beleid gelden, daar zou de dominee heid die men in Indië had opgebouwd. Bovendien het te zeggen hebben over de koopman.2 Dat is een was er door het uitzenden van deskundigen en het uiterst oppervlakkige analyse. In haar bijna zestig- opleiden van mensen in Nederland: ‘... meer kans op jarige geschiedenis is ook de Nederlandse ontwik- bestellingen bij onze industrie dan bij uitblijven van kelingssamenwerking, evenals andere velden van de Nederlandse deelneming. Tenslotte liggen ook voor buitenlandse politiek, een domein van strijd geweest Nederland mogelijkheden voor kapitaals investatie van politieke, maatschappelijke en economische in het vooruitzicht.’4 Die eerste (beperkte) hulp werd belangen, van uiteenlopende opinies en ideeën, van vooral gegeven via de Verenigde Naties; die voor- belangengroepen en van politieke stromingen. Toen keur voor het multilaterale kanaal zou in een door dit beleidsveld in betekenis groeide en de midde- Buitenlandse Zaken gedomineerd beleid vijftien jaar len snel toenamen, was het vooreerst de koopman onveranderd blijven. die de dominee naar de zijkant drong (de generaal Het was vooral druk van buiten (de rede van Ko- speelde feitelijk altijd een geringe betekenis in dit ningin Juliana in de Pieterskerk in Leiden in juli onderdeel van het Nederlands buitenlands beleid). 1955, de Pleinredes van Pater Jelsma, later oprichter Daarna, vanaf de jaren tachtig – en niet vanaf 1973, van Novib) en van een enkel kamerlid als de PvdA’er zoals velen met interesse in de Nederlandse politieke Ruygers die de Nederlandse regering tot enige actie geschiedenis zouden kunnen denken – drong de do- brachten. In 1956 verscheen onder verantwoordelijk- minee de koopman geleidelijk naar een uithoek van heid van de twee ministers van Buitenlandse Zaken, het ontwikkelingsbeleid. Hoe de koopman de veste Luns en Beyen, de tweede nota over ontwikkelings- van de ontwikkelingssamenwerking binnendrong, samenwerking. Ook hierin werd aangegeven dat Ne- maar uiteindelijk de kelder werd ingeduwd door de derland ‘steeds de voorkeur gegeven [heeft] aan een dominee, is het centrale onderwerp van dit vertoog. multilaterale benadering’. Dit omdat het ‘politieke en economische belang in engere zin’ daarin een gerin- Het prille begin: tussen koloniaal bestuur en ger rol zou spelen. Er was echter een nog belangrij- idealen ker reden: ‘Bij de multilaterale benadering zijn onze In de eerste periode van de Nederlandse ontwik- deelneming en invloed beter verzekerd.’5 kelingssamenwerking, van 1945 tot 1965, in de Het duurde tot 1962 alvorens de regering nieuwe schemerzone tussen koloniaal beleid en het formu- actie ondernam door middel van de Nota over de hulp leren van een nieuw ontwikkelingsbeleid, ging het aan minder-ontwikkelde landen, waarmee ze aansloot nog slechts om een klein programma; met geringe op het door de VN uitgeroepen Eerste Ontwikke-

578 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Paul Hoebink

lingsdecennium, een encycliek van de Paus en beslui- de zg. ‘drempelprojecten’) te financieren. Bovendien ten van de Wereldraad van Kerken.6 In 1963 werd beschikte het ministerie over potjes om handels-, voor het eerst, na enig tegensputteren van Financiën scheep- en luchtvaartverdragen tot stand te brengen en Economische Zaken, een bewindsman voor ont- en beheerde het de financiële hulp. Tot aan 1973 wikkelingshulp aangesteld, staatssecretaris Die- zou de invloed van Economische Zaken (en Land- penhorst, en leek ontwikkelingssamenwerking het bouw) op de feitelijke besteding van de hulpgelden domein van Buitenlandse Zaken en van de dominee. alleen maar toenemen. Economische Zaken wilde Diepenhorst werd kort daarop opgevolgd door een bovendien geen hulpgelden bestemmen voor kleine Minister voor Ontwikkelingshulp, de KVP’er Bot. projecten, waardoor het zodoende alleen de grote Nederlandse bedrijven bij projecten betrok. Toenma- De koopman bezet het terrein lig minister Udink verwoordde dat economisch be- Intussen was er echter van werkgeverszijde forse lang in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking druk gekomen op de regering om meer bilaterale aldus: ‘Een feit is bijvoorbeeld, dat alle hulp die we hulp, direct van Nederland naar ontwikkelings- aan Indonesië geven voor 100 percent in Nederland landen, te gaan geven. In twee nota’s (van 1960 en wordt besteed, bij Nederlandse industrieën en pro- 1964) werd dat bepleit, omdat andere landen, zoals ducenten. Alle ontwikkelingshulp, die wij geven aan West-Duitsland, ook tot bilaterale hulp waren over- landen als India, Pakistan, Kenia, Colombia, Peru, gegaan: ‘Nederland zal [het] zich ... niet kunnen ver- Tunesië ... die wordt allemaal voor 100 percent in oorloven hierbij achter te blijven gezien de belangen Nederland besteed.’ Hulp was in de ogen van Udink die er ook voor haar [sic] op het gebied van het han- ‘werkgelegenheidsinstrument’ voor de economie.9 delsverkeer op het spel staan.’ Vanuit de ‘zaak van welbegrepen eigenbelang’ wilde men dat de overheid De langzame terugtocht van de koopman leningen zou geven voor kapitaalgoederenleveran- De wijze waarop Economische Zaken met de bila- ties, het stimuleren van ‘joint ventures’, het verzeke- terale financiële hulp omging, riep scherpe kritiek ren van exporten en particuliere investeringen. Bij al op van de Werkgroep Jansen, die in 1968 de eerste die activiteiten zou de hulp zich moeten richten op grote evaluatie van de Nederlandse ontwikkelings- landen die ‘al een zekere economische band met Ne- samenwerking uitvoerde. Vooral het gebruik van derland hebben, of voor Nederland economisch van zg. ‘shopping lists’, waarmee ambtenaren naar het belang kunnen worden, of gebieden waar reeds een zogenaamde bestedingsoverleg met hulpontvan- begin van industrialisatie aanwezig is’.7 Tegelijkertijd gende landen gingen (in feite een dubbele binding), hadden de grootste exporteurs, zoals Philips, Fokker riep grote weerstanden op. Het was duidelijk dat Jan en IHC (bedrijven die ook allemaal in de Commissie Pronk, leerling van Tinbergen, vertegenwoordiger Ontwikkelingslanden van de werkgeverscombinatie van Nieuw Links en lid van die evaluatie-werkgroep, VNO/NCW vertegenwoordigd waren), op initiatief als de nieuwe minister voor Ontwikkelingssamen- van de Verenigde Machine Fabrieken (VMF) een werking in 1973 in het kabinet-Den Uyl, daaraan ‘club’ opgericht, die lijsten met gewenste projecten een einde wilde maken. Maar nog voor hij op de bij de overheid indiende. ministersstoel zat, was in de formatie een aantal Deze werkgeversvoorstellen werden vanaf 1961 slepende competentiekwesties geregeld. Niet alleen ‘vertaald’ door het Ministerie van Economische kreeg Pronk gezamenlijke verantwoordelijkheid Zaken, dat warme pleidooien hield om met de bila- met Financiën over de Wereldbank en de ontwik- terale hulpverlening van start te gaan. Dat stuitte op kelingsbanken, en met Economische Zaken over weerstand van Buitenlandse Zaken, vanuit ‘idea- UNCTAD, het belangrijkste was dat de minister lisme’, en van Financiën, vanuit ‘zuinigheid’, maar voor Ontwikkelingssamenwerking vanaf nu alleen uiteindelijk konden zij de druk niet weerstaan en, te de verantwoordelijkheid had over het consortia- en beginnen met India en daarna vanaf 1965 snel aan hulpgroepenbeleid en over de financiële hulp, die andere landen, begon Nederland bilaterale hulp te van de begroting van Economische Zaken naar die geven.8 Die breidde zich snel uit en was binnen een van Ontwikkelingssamenwerking verhuisde. EZ had paar jaar drie maal zo groot als de multilaterale hulp. dus, op papier, nog maar weinig inbreng in de beste- Economische Zaken beheerde daarbij 20% van het ding van de hulp.10 programma om projecten van het bedrijfsleven (later Op papier, want de Nederlandse hulp bleef ge-

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 579 Spectator bonden aan besteding in Nederland en voor ontbin- en vooral invoering van regionale directies met lan- ding was toestemming van EZ nodig. Dat leverde, denbureaus en daarnaast een afdeling waarin sector- zeker vanwege het snel groeiende hulpbudget, grote specialisaties waren samengebracht.18 Dit bracht het bestedingsproblemen op.11 Weliswaar kwamen hele hulppakket in één hand en leidde tot verwijde- er via de Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwer­ ren van veel ‘dood hout’, projecten die al jaren liepen king12 allerlei nieuwe overambitieuze doelstellingen maar weinig resultaat hadden opgeleverd. Tot het (de hulp zal ‘zoveel en zo direct mogelijk voor de oprichten van goede ‘ontwikkelingsafdelingen’ op de armsten der armen’ moeten zijn) het beleid binnen ambassades kwam het niet vanwege doorvoering van en werden ‘self-reliance’, ‘economische, politieke en de integratie van ministerie en buitenlandse dienst. sociale verzelfstandiging’ kernbegrippen binnen het Wat minister De Koning evenmin lukte, was het Nederlands beleid, dat betekende nog niet dat die bedrijfsleven tot grotere activiteit stimuleren. Na po- begrippen voet aan de grond kregen of die doelstel- sitieve opmerkingen over de samenwerking met het lingen te verwezenlijken waren bij de uitvoering van bedrijfsleven had De Koning het overleg, naar eigen het beleid. Geprezen werd dat ‘nu eindelijk het Ne- zeggen, ‘geïntensiveerd’, om aan te geven ‘dat ont- derlandse ontwikkelingsbeleid zeer expliciet wordt wikkelingssamenwerking open staat voor construc- geformuleerd’, maar met direct de kanttekening dat tieve ideeën en plannen uit het Nederlandse bedrijfs- ‘een vertaling in praktische beleidsvoorstellen van de leven’. De Koning opende bovendien een potje voor globale doelstellingen’ ontbrak.13 ‘Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties’, wat Pronk kon niets veranderen aan de binding van de uiteindelijk het laatste omstreden hoekje zou zijn, hulp en riep weliswaar heftige reacties op door Cuba waar de koopman zich op terug moest trekken. op de lijst van concentratielanden te plaatsen, vooral Twee jaar later betoonde de minister zich uiterma- van de zijde van de VVD en de rechtse pers,14 maar te teleurgesteld over de reacties die hij van de zijde van de andere kant lag aan dit concentratielanden- van het bedrijfsleven had gekregen. Er was ‘vrijwel beleid een flexibiliteit ten grondslag die overeenkom- geen enkel initiatief’ voorgelegd en er waren ‘geen stig de wensen van de werkgeversorganisaties was.15 plannen gepresenteerd’. Hij concludeerde: ‘Ik vind De snelle stijging van de hulp onder Pronk veroor- dat het bedrijfsleven daarmee – althans tot op zekere zaakte tevens de nodige organisatorische problemen, hoogte – zijn recht op kritiek op het ontwikkelings­ omdat de stijging van de uit te geven hulpgelden niet beleid in belangrijke mate heeft verspeeld.’ Het gepaard ging met een gelijktijdige uitbreiding van Nederlandse bedrijfsleven zou te veel zijn aandacht het personeel dat deze uitgaven moest begeleiden en richten op de Nederlandse hulp ter stimulering van controleren. Terwijl het hulpbudget tussen 1970 en zijn export en te weinig kijken naar wat multilaterale 1978 meer dan verviervoudigde, steeg in dezelfde organisaties te bieden hadden. Bovendien zou het te periode het aantal beleidsambtenaren van 238 naar weinig aandacht geven aan de nazorg van leveranties 303. Dat leverde een voorkeur op voor grote pro- en samenwerkingsrelaties met bedrijven in de Derde jecten, veelal aangedragen door het Nederlandse Wereld.19 Intussen was er op initiatief van de Raad bedrijfsleven zelf.16 van Kerken onderzoek in Colombia verricht naar de Met Jan de Koning als minister trad er een reeks rol van dat bedrijfsleven binnen de ontwikkelingssa- veranderingen op. Zo kreeg Nederland een twee- menwerking; de resultaten daarvan waren uitermate sporenbeleid: de hulp bleef gericht ‘op een zo direct negatief.20 mogelijke verbetering van de positie van de doel- Naast de organisatorische veranderingen waren er groepen’, maar daarnaast zou de hulp ook ‘de bevor- twee zaken die de koopman definitief de kelder in dering van de politieke en economische verzelfstan- leken te duwen. Allereerst werd de ‘binding’ van de diging’ tot doel moeten hebben.17 Een uitbreiding hulp omgezet in ‘partiële ontbinding’, wat betekende van de doelstellingen die ‘realistisch’ te noemen is dat Nederlandse hulp deels besteed kon worden in en zeker meer in overeenstemming met het werkelijk ontwikkelingslanden. Dat leverde in eerste instantie gevoerde beleid, maar het was tegelijkertijd ook een protesten op van de Nederlandse kunstmestindustrie, teruggang in ‘idealisme’. Met de Nota inzake Verbe­ omdat er na openbare aanbesteding ook kunstmest tering van de kwaliteit van de bilaterale hulp werd een werd gekocht in Tunesië en Marokko, en zelfs in serie veranderingen in de organisatorische sfeer aan- Koeweit. Het allerbelangrijkste was echter dat er gekondigd, zoals wijzigingen in het personeelsbeleid zodoende ook ‘lokale kosten’ van de Nederlandse

580 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Tabel 1. Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking Lubbers in de Kamer, in november 1982, werd een nota over de herijking, Minister Kabinet Periode de herziening op basis van opgedane ervaringen met het bilaterale hulp- * I. Diepenhorst (ARP) Marijnen 1.4.1964-14.4.1965 beleid, toegezegd. Het zou anderhalf Th. Bot (KVP) Cals 14.4.1965-22.11.1966 jaar, verscheidene interne versies en een Th. Bot (KVP) Zijlstra 22.11.1966-5.4.1967 algehele verandering van de top van het B.J. Udink (CHU) De Jong 5.4.1967-6.7.1971 Directoraat-Generaal Internationale C. Boertien (ARP) Biesheuvel 6.7.1971-11.5.1973 J. Pronk (PvdA) Den Uyl 11.5.1973-19.12.1977 Samenwerking (DGIS) duren, voor de J. de Koning (CDA/ARP) Van Agt I 19.12.1977-11.9.1981 nota eind april 1984 door VVD-minis- 22 C. van Dijk (CDA/CHU) Van Agt II 11.9.1981-4.11.1982 ter Schoo kon worden gepresenteerd. E.M. Schoo (VVD) Lubbers I 4.11.1982-14.7.1986 In de nota werd aangegeven dat de P. Bukman (CDA/ARP) Lubbers II 14.7.1986-7.11.1989 doelstellingen van het ontwikkelings- J. Pronk (PvdA) Lubbers III 7.11.1989-19.8.1994 beleid ‘in een evenwichtige synthese J. Pronk (PvdA) Kok I 19.8.1994-3.8.1998 van beide beleidssporen, armoedebe- E. Herfkens (PvdA) Kok II 3.8.1998-22.7.2002 strijding en verzelfstandiging’ moeten A. van Ardenne (CDA)* Balkenende I 22.7.2002-27.5.2003 worden nagestreefd in de vorm van A. van Ardenne (CDA) Balkenende II 27.5.2003-7.7.2006 ‘structurele armoedebestrijding’. Op A. van Ardenne (CDA) Balkenende III 7.7.2006- deze nota kwam een stroom van kritiek * staatssecretaris los, die vooral de grote nadruk op de rol van het bedrijfsleven in het hulp- programma en het laten vallen van de hulp konden worden betaald. En die ‘lokale kosten’ tweede doelstelling betrof. Waar de slokken tegenwoordig nagenoeg de volle 100% van minister ‘particuliere sector’ schreef, leek alleen ‘het de Nederlandse hulp op. bedrijfsleven’ bedoeld te zijn. Gesuggereerd werd, Ten slotte waren daar de eerste onderzoeken van onder andere door de latere minister Herfkens, dat de nieuwe, door Pronk opgerichte, evaluatiedienst, het Nederlandse ontwikkelingsbeleid terugkeerde de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde, zoals naar de jaren zestig en naar de ‘witte olifanten’. die naar projecten in de rundveehouderij en de zie- Minister Schoo deed een verdere poging aan de kenhuisgezondheidszorg. Deze waren uitermate kri- wensen van het bedrijfsleven tegemoet te komen tisch over de bereikte resultaten, maar ook over het in de vlak na de Herijkingsnota uitgebrachte Nota eigen apparaat, met zinsneden dat dit zich gedroeg Ontwikkelingssamenwerking en werkgelegenheid.23 als ‘een ongeïnteresseerde financier’.21 Zo werd de Geconstateerd werd dat het terugvloeiingspercen- Friese koe het voorbeeld van een Nederlandse ‘witte tage van de Nederlandse hulp, dat deel van de hulp olifant’, onaangepast aan de omstandigheden in de dat aan Nederlandse goederen en diensten wordt hulpontvangende landen. besteed, sinds eind jaren zeventig was teruggelopen. Van de schenkingen en leningen werd in 1978 nog Keert de koopman terug...? ongeveer 73% en in 1983 nog slechts 56% in Ne- In het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers I, dat derland besteed. Ook zo’n 70% van de Nederlandse in november 1982 aantrad, werd nadrukkelijk ge- hulp aan multilaterale organisaties vloeide naar steld: ‘De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking Nederland terug en zorgde hier voor werkgelegen- zal moeten inspelen op de mogelijkheden en capaci- heid. De keuze van activiteiten en sectoren waaraan teiten van de Nederlandse economie en samenleving.’ hulpgelden besteed zouden gaan worden, zou, zo Dit zou voor het beleid inhouden: ‘meer aandacht’ was de conclusie, beter afgestemd moeten worden op aan de ‘verbreding van de ontwikkelingsrelatie en het aanbodpotentieel van de Nederlandse economie. aan de ontwikkelingsrelevante exportbevordering’. Meer uitbesteding en meer overleg met het bedrijfs- De stem van de VVD klonk duidelijker door in deze leven was het adagium. regels dan bij eerdere kabinetten met de VVD op het Tegen de achtergrond van alle organisatorische terrein van ontwikkelingssamenwerking het geval veranderingen die in de tien jaar daarvoor hadden was geweest. Bij het eerste optreden van het kabinet- plaatsgevonden en tegen de kritiek op de binding van

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 581 Spectator de hulp en projecten die door het Nederlandse be- voor een zekere toenadering tot het bedrijfsleven. Zo drijfsleven waren uitgevoerd – kritiek die ook binnen initieerde hij een garantie-regeling voor investerin- het departement sterk leefde – zou alleen een sterke gen in ontwikkelingslanden (de POPM-regeling), minister een dergelijke verandering kunnen uit- een lang lopende wens van de Commissie Ontwik- voeren. Over geen minister voor Ontwikkelingssa- kelingslanden van VNO/NCW, die Bukman niet menwerking gaan meer anekdotes dan over minister had willen honoreren. Van de regeling werd daarna Schoo, maar geen daarvan betreft haar grote kennis overigens slechts één enkele keer gebruik gemaakt en en inzicht in de materie. Incidenteel kon de minister deze stond dus jarenlang umsonst op de begroting. In deze doelstellingen dus somtijds vorm geven, zoals de Herijking van het buitenlands beleid echter hield bij de leverantie van baggerschuiten aan India of van Pronk de vingers stevig op de knip, kreeg alleen de schepen en havenmaterieel voor het Maritiem Plan minister van Defensie wat kwartjes voor een trans- Indonesië, maar dat waren incidenten en dat was portvliegtuig en kon zelfs Van Mierlo geen pink in geen structurele inbedding in beleid en uitvoering. de beurs van zijn etage-bewoner steken. Als gevolg Eind jaren tachtig was het terugvloeiingspercentage van de Herijking kwam bovendien de besteding dan ook gedaald naar 52%. van het grootste deel van de bilaterale hulp direct in handen van de ambassades te liggen, wat de kans van invloed van het bedrijfsleven op besteding in de praktijk verder verkleinde. Eveline Herfkens had als jong (en verantwoorde- lijk) ambtenaar, zo gaat de anekdote, met tranen op de wangen en stampvoetend op een kade in Peru gestaan, waar vier van de vijf door Neder- land met hulp- gelden geleverde melkfabrieken onuitgepakt stonden weg te roesten. Als politica maakte haar dat een fel tegenstan- der van binding en co-auteur van een boekje met een pleidooi voor ontbinding.25 Als minis- ter hervormde zij boven- dien het bilaterale beleid Adv. uit: zo drastisch (met afschaffen Internationale Spectator van projecthulp en invoering 7e Jaargang – No. 19 – 30 Sept. 1953 van hulp voor sectorprogram­ ma’s) en zo gericht op de agen- da van de hulpontvangende Idealen voorop, landen, dat thans meer dan 90% belangen in de schaduw van de Nederlandse hulp lokaal Het moge duidelijk zijn dat ook in de besteed wordt. volgende kabinetten de koopman geen terugkeer Onder Van Ardenne is daar geen verandering in beleefde. Bukman voelde in zijn positie, met het wa- gekomen. Deze staatssecretaris/minister kondigde kend oog van christelijke ontwikkelingsorganisaties weliswaar aan, in navolging van haar christen­ en de Raad van Kerken, weinig voor toenadering tot democratische voorganger De Koning, dat zij in het bedrijfsleven. Pronk had zich in een terugblik op het kader van de ‘partnerschap-vorming’ het Neder- zijn eigen regeerperiode nogmaals groot voorstan- landse bedrijfsleven eveneens meer bij de bilaterale der van ontbinding getoond.24 Hij stond echter wel samenwerking wilde betrekken, maar dat bleef toch

582 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator vooreerst het werk van de kleine potjes en program- ook voor het aanzien van Nederland in deze roerige ma’s en niet van het grote geld, dat onaangetast in de wereld, juister zou worden beoordeeld. sectorprogramma’s bleef, onder directe verantwoor- delijkheid van de ambassades.26 Noten 1 Dat geldt evenzeer voor het Ministerie van Buitenlandse Tot besluit Zaken, maar ook voor instituten op het terrein van de inter- Natuurlijk kan in dit korte artikel niet de geschiede- nationale betrekkingen, die veelal geen specialisten op ontwik- nis van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking kelingsbeleid in dienst hebben, maar wel velen op andere ter- geschreven zijn. Het behandelt slechts één (belang- reinen van internationaal beleid. rijk) aspect van het belangrijkste onderdeel van die 2 Zo wordt in het bekende proefschrift van Joris Voorhoeve, samenwerking, de bilaterale hulp. Ik hoop te heb- Peace, Profits and Principles – A Study of Dutch Foreign Policy ben kunnen aangeven dat de veranderingen daarin (Den Haag: Martinus Nijhoff, 1979), de Nederlandse ontwik- belangwekkend zijn geweest en, bovendien, dat die kelingssamenwerking nadrukkelijk tot de ‘principles’ gerekend niet op een ondubbelzinnige manier tot stand zijn en niet tot de ‘profits’. Overigens werd in een ander, later, gekomen. Een bont mengsel van studies en nieuwe proefschrift van een VVD-er ontwikkelingssamenwerking wel informatie, van pressie van buiten en binnen, van degelijk gekoppeld aan ‘peace’ en ‘profits’: zie G. van der List, organisatorische veranderingen tussen en binnen De Macht van het Idee: De VVD en het Nederlandse Buitenlandse departementen hebben die verandering tot stand Beleid 1948-1954, Leiden: DSWO Press, 1995. gebracht en hebben, om het in de allegorie van dit 3 Zie E. de Vries, ‘Point Four en Nederland’, in: Internationale artikel te blijven formuleren, de dominee de over- Spectator, jrg. 3, nr 24, 30 november 1949, blz. 1-4; en ook: hand gegeven boven de koopman. Daarenboven: het J. van Soest, Het begin van de ontwikkelingshulp in de Verenigde verhaal over die veranderingen en hun totstandko- Naties en in Nederland 1945-1952, Nijmegen, Proefschrift ming gaat dwars in tegen alle gangbare clichés die KUN, 1975, hfst. 6. Eerder, in 1948, waren overigens in VN- er nog steeds te berde worden gebracht over Neder- verband ook al initiatieven genomen voor het op gang brengen landse ontwikkelingssamenwerking en de bewinds- van de hulpverlening. personen die daar de afgelopen 42,5 jaar de scepter 4 Aldus De Vries (a.w. noot 3), voorzitter van de eerste inter- hebben gezwaaid. Zo dateren de mislukkingen in departementale commissie voor ontwikkelingssamenwerking de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking voor (WHITHALL = Werkcommissie inzake Technische Hulp aan een groot deel uit de jaren zestig en zeventig en zijn Laagontwikkelde Landen). ze een gevolg van (dubbele) binding van de hulp. En 5 Citaat uit: Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde zo is een aantal belangrijke veranderingen juist ook gebieden, Handelingen Tweede Kamer, nr 4334, nota nr 2, april onder minister Jan de Koning doorgevoerd. 1956. Clichés zijn niet de windmolens van deze tijd 6 Nota over de hulp aan minder-ontwikkelde landen, Den Haag: waarvoor Cervantes ons de heuvel op stuurt. Ze Ministerie van Buitenlandse Zaken, augustus 1962. De vol- geven eerder verschillen in diepgang van kennis en gende citaten van blz. 8, 9 en 14. debat, van beoordelingsvermogen aan. Zo blijven 7 Verbond van Nederlandse Werkgevers/Centraal Sociaal Werk- bijvoorbeeld de verschillen in beoordeling over de di- gevers Verbond/Katholiek Verbond van Werkgeversvakver- verse domeinen van het buitenlands beleid opmerke- enigingen/Verbond van Protestants-Christelijke Werkgevers, lijk. Er is niemand die naar aanleiding van het weinig Samenwerking met ontwikkelingslanden, Den Haag, december verheffende optreden van Nederlandse militairen in 1960. Srebrenica ervoor heeft gepleit het Nederlandse leger 8 Sinds kort kan de enthousiaste onderzoeker dat voor een deel af te schaffen. Evenmin is gevraagd het aantal Neder- ook zelf nalezen in de serie documenten verzameld in: Neder­ landse diplomaten drastisch te verminderen, nadat landse Ontwikkelingssamenwerking. Bronnenuitgave. Delen 1 t/m opzichtig was gefaald bij bijvoorbeeld het verkrijgen 4, Den Haag: Instituut voor Nederlandse Geschiedenis, 2002- van belangrijke internationale posten. Laat staan dat 2005. In het bijzonder in zijn inleiding bij Deel 2 laat pro- er ooit een diepgaande evaluatie is geweest van nood- jectleider Marc Dierikx geen enkel misverstand bestaan over zaak, nut en gevraagde omvang van onze ambassades deze oriëntatie op handelsbelangen en de rol van Economische in Londen, Parijs of Rome. De discussie over de Ne- Zaken daarbij. derlandse ontwikkelingssamenwerking zou ook na 57 9 Interview met het weekblad Accent, 4 januari 1969. Zie ook: jaar nog aan inhoud winnen als clichématige analyses D. de Graaf, Udink, de man van de hulp, Odijk: Sjaloom, 1971. zouden verdwijnen en de waarde van dit beleidsveld,

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 583 Spectator 10 Zie ook: P. Maas, ‘Kabinetsformaties en ontwikkelingssa- 21 In de semi-officiële geschiedschrijving van de Nederlandse menwerking’, in: A. Melkert, De volgende minister - Ontwik­ ontwikkelingssamenwerking (De Geschiedenis van Vijftig Jaar kelingssamenwerking binnen het kabinet: 1965 tot ?, Den Haag: Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999, Den Haag: NOVIB, 1986, blz. 23-89, i.h.b. blz. 56-62. Zie ook: J. Engels, SDU, 1999) werd niet alleen censuur gepleegd op ‘te positieve’ De minister zonder portefeuille, Groningen: Wolters-Noordhoff, artikelen, er werd bovendien aan al deze evaluaties geen enkele 1987, blz. 121-128. Tevens interviews met Jan Pronk, die ik aandacht besteed. Het mag geen verwondering wekken dat de hield in Den Haag, 20 februari, 13 maart en 25 mei 1987. Vol- door auteurs en commissie oorspronkelijk gekozen titel ‘Doe gens hem waren de bilaterale bureaus van de BEB uitermate wel en zie niet om’ grote wrevel wekte binnen het ministerie. zwak, stuurden ze hun mensen op pad met boodschappenlijst- 22 Nota Herijking bilateraal beleid, Tweede Kamer, 18 350, verga- jes. derjaar 1983-1984, 1 mei 1984. 11 Zie ook het artikel van een toenmalige ambtenaar bij de 23 Nota Ontwikkelingssamenwerking en werkgelegenheid, Tweede Financiële hulpafdeling P. Marres, ‘Kluistert binding de Neder- Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 503, augustus 1984. Navol- landse hulp?, in: Internationale Spectator, maart 1980, blz. 131- gende citaten van blz. 5-6. 139. 24 Dit in een lange bespreking van het proefschrift van de auteur 12 Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking- Om de kwaliteit van dit artikel: J. Pronk, ‘De linker- en de rechterhand in de van de Nederlandse Hulp, Begroting 1977 Buitenlandse Zaken, Nederlandse ontwikkelingshulp’, in: Derde Wereld, jrg. 8, nr 3, hfst. V, bijlage 4, september 1976. oktober 1989, blz. 13-35. 13 D. Bol, ‘Minister Pronk en de doos van Pandora - Commen- 25 E. Herfkens & N. van der Lans, Ontwikkelingshulp en de rol taar op de Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking’, in: van het bedrijfsleven: Solidariteit in ontbinding?, Amsterdam: Internationale Spectator, september 1976, blz. 501-513. Deze Evert Vermeer Stichting, 1986. voegt er wel direct aan toe: ‘zij het nogal pretentieus’. 26 Voor een overzicht van deze perioden zie mijn artikelen in de 14 Zo plaatste het weekblad Elseviers Magazine (30 april 1977) Internationale Spectator, juli/augustus 1998, april 2002 en mei Pronk met ‘Castro-pet’ en Cubaanse sigaar op de voorpagina 2004. van zijn nummer onder de titel ‘De dure avonturen van Jan Pronk’. Overigens diende ook een ARP-parlementslid een Dr. P.R.J. Hoebink is verbonden aan het Centre for International motie in om Cuba van de lijst afgevoerd te krijgen, maar die Development Issues (CIDIN) van de Radboud Universiteit Nijmegen werd, evenals een VVD-motie, afgewezen. en lid van de algemene redactie van de Internationale Spectator. 15 Verbond van Nederlandse Ondernemingen/Nederlands Chris- telijk Werkgeversverbond, Bedrijfsleven en ontwikkelingssamen­ werking, Den Haag, 1974. Ten slotte werd ook de hulp aan Cuba besteed aan de aanschaf van medische apparatuur van Philips Medical Systems. 16 Daarvan zijn vele voorbeelden te geven. Een reeks daarvan is te vinden in: P. Hoebink, Geven is Nemen. De Nederlandse Ont­ wikkelingshulp aan Tanzania en Sri Lanka, Nijmegen: Proef- schrift KUN/Stichting Derde Wereld Publikaties, 1988. 17 Memorie van Toelichting, Begroting 1979, hfst.V, blz. 49, 75-76. 18 Nota inzake Verbetering van de kwaliteit van de bilaterale hulp, Begroting 1980, hfst.V, bijlage V.2, september 1979. 19 Rede ‘Nederlandse ontwikkelingshulp en export’ voor de 24ste Jaarbeurs van het Oosten op 18 september 1980, IS-Informatie, nr 17. 20 Zie bijv. D. Bol, ‘Over eenzame baggerschuiten ...: Neerlands hulp aan Colombia en Bangladesh’, in: Internationale Spectator, september 1978, blz. 542-551. Gelijksoortige, kleinschalige onderzoeken zouden in de jaren ’80 door SOMO worden ver- richt met gelijksoortig resultaat.

584 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Rik Coolsaet

Eb en vloed in Nederlands-Belgische betrekkingen

De diagnose is al vaak gesteld: België en Neder- den beide landen elkaar. Hun vitale belangen liepen land hebben een curieuze relatie. Er is veel dat hen voor het eerst echt parallel. De krach van Wall Street samenbrengt: twee kleine/middelgrote staten aan de desintegreerde de wereldeconomie tot concurrerende Noordzee, in de noordwestelijke hoek van West- nationale economieën. De meeste staten zochten hun Europa, beide heel erg afhankelijk van internatio- heil in een economisch nationalisme, waarbij iedere nale handel voor hun binnenlandse welvaart en van staat ernaar streefde een eiland van welvaart te zijn, de goodwill van de buurlanden voor hun veiligheid. ten koste van de andere staten. Net als Nederland Vitale belangen zouden hen dus in dezelfde diploma- hield België echter vast aan vrijhandel en monetaire tieke bedding moeten duwen, maar dat blijkt maar af stabiliteit. Dat leek het beste pad te zijn naar herstel en toe te lukken. Ze delen een vijfhonderd kilome- van de internationale handel. Maar op mondiaal ter lange grens, maar wederzijdse onwetendheid is niveau lukte dat niet en dus werd geopteerd voor de courant. Nederland speelde ooit de rol van gidsland, tweede beste keuze: regionale ententes. In decem- waar zijn zuiderbuur een grenzeloze bewondering ber 1930 trad België toe tot de Oslo-Conventie voor koesterde, en Den Haag liet het zich welge- (bestaande uit Zweden, Noorwegen, Denemarken, vallen. Nu Nederland vandaag veel weg heeft van Nederland en België) en in juni 1932 tot de Ouchy- een dolend land, kijkt België (of is het Vlaanderen?) Conventie (België, Nederland en Luxemburg). Beide hoofdschuddend en met enig ongeloof toe. initiatieven waren aanzetten tot een regionale econo- mische unie, gebaseerd op het vrijhandelsprincipe en De eerste honderd jaar verlaging van de douanetarieven om de onderlinge Eerst was er 1830. De Belgen scheurden zich af van handel staande te houden. Nederland en hoopten van de gelegenheid gebruik Ook op veiligheidsgebied spoorden België en te maken ook nog wat grondgebied in Zeeuws- Nederland in dezelfde richting. In juli 1938 voegde Vlaanderen en Nederlands Limburg in de wacht te België zich bij de groep van zeven neutrale landen, slepen. Hun bedoeling was zo klassiek als wat: hoe die hoopten aan het dreigende oorlogsgevaar te ont- meer grondgebied, hoe meer macht – en dus hoe snappen door al hun internationale verbintenissen in rijker en hoe veiliger. Aan het einde van de Eerste het kader van de Volkenbond op te geven om geen Wereldoorlog deed België nog even een gooi naar voorwendsel te bieden aan de grote buurlanden. Het die gebieden; Nederland mobiliseerde zijn troepen, waren niet de fraaiste bladzijden in de diplomatieke maar de grote mogendheden verhinderden dat het geschiedenis van beide landen. De vrijwillige neu- tot krijgsgeweld kwam. Men liet de grenzen zoals ze traliteit, eufemistisch als ‘zelfstandigheidspolitiek’ waren getrokken. bestempeld, mislukte trouwens. In Londen vonden Beide landen stonden in die eerste honderd jaar beide regeringen elkaar terug in ballingschap. nochtans niet altijd met getrokken messen tegenover elkaar. In de jaren vijftig van de negentiende eeuw Samen sterk ondernamen de Belgen enkele pogingen tot mili- In 1941 legden Johannes van den Broek en Camille taire entente, tegen Frankrijk, en zelfs tot een ‘union Gutt aan hun respectieve regeringen in Londen een politique’, die Nederland, België en Rijnland zou plan voor dat helemaal in de lijn lag van de voor- omvatten. Maar het project verzandde toen bleek dat oorlogse regionale ententes: een douane-unie tussen de Franse bedreiging niet reëel was. Een decennium België en Nederland. Het voorstel strandde echter later vond een nieuwe toenaderingspoging plaats, op allerlei technische bezwaren. Twee jaar later maar die strandde dan weer op de iets te nadrukke- lag het opnieuw ter tafel van beide regeringen en lijke belangstelling van de Belgische koning Leopold ditmaal was de ontvangst warmer. Brussel en Den II commerciële voordelen te halen uit de Nederland- Haag zagen zich immers geconfronteerd met een se koloniën. gemeenschappelijke bedreiging. Over hun hoofden Pas in de jaren dertig van de twintigste eeuw von- heen waren Washington en Londen plannen aan

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 585 Spectator het smeden voor een vérgaande hertekening van de uitstaande leningen, met Nederland als zijn belang- politieke landkaart van Europa, ten nadele van de rijkste afnemer. kleinere staten. Het ontbrak de kleine staten aan macht, zodat Supranationalisme en atlantisme nauwere onderlinge samenwerking onontbeerlijk was Medio jaren vijftig werd dat Benelux-succes nog om de plannen van de grote mogendheden te keren. eens overgedaan. Opnieuw vonden Brussel en Den De ministers E.N. van Kleffens en Paul-Henri Haag elkaar in een gedeelde bedreiging. In de loop Spaak zagen in een Benelux-douane-unie een sterk van 1954 volgde België met enige bezorgdheid de politiek signaal, dat de eerdere technische bezwa- Frans-Duitse gesprekken met het oog op een ge- ren opzij deed zetten. In augustus 1943 sloten beide privilegieerde industriële en economische as. Het landen met Luxemburg een monetair akkoord. Een gecombineerde gewicht van beide grote staten zou de jaar later volgde de douane-unie, die het pad moest kleine buurlanden onherroepelijk meeslepen, zonder effenen naar een duurzame economische unie. dat zij daar zelf wat in de melk te brokkelen hadden. De Benelux-samenwerking beleefde haar hoog- Op het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken tijdagen in de eerste naoorlogse jaren, toen beide zocht men naar een tegenzet. Die vond men in een landen – samen met Luxemburg – gelijksoortige voorstel van de Nederlandse minister van buiten- vitale belangen te verdedigen hadden. Ze hadden landse zaken Johan-Willem Beyen. Die had aan zijn eenzelfde visie op het economisch herstel van West- Belgische ambtgenoot Paul-Henri Spaak gesug- Europa en de integratie van de Duitse economie. Ze gereerd terug te vallen op een klassieke Europese kozen uitdrukkelijk partij tegen Frankrijk. Zij wezen formule: door de instelling van een douane-unie de de territoriale afsplitsing van Rijnland en Ruhr af en volledige liberalisering van de intra-Europese handel benadrukten de nauwe band tussen het herstel van bevorderen, met een gemeenschappelijke markt als de Duitse en van de West-Europese economie.1 Het einddoel. Hij voegde er evenwel een nieuw element Marshall-herstelprogramma werd hun onverwachte aan toe, namelijk een supranationale architectuur. hefboom. De Belgen vonden in dit perspectief de verhoopte Hoewel het niet als zodanig deel uitmaakte van de tegenzet voor de gevreesde as Bonn-Parijs. Een oorspronkelijke plannen van George C. Marshall, supranationaal georganiseerde vrijhandelszone vormde wenste de Benelux van diens voorstel gebruik te ma- voor kleine staten immers het beste verdedigingsme- ken om het intra-Europese handelsverkeer te verbe- chanisme tegen terugkeer naar het klassieke machts- teren, de convertibiliteit van de eigen munten te ver- evenwichtsspel, waarin de groten domineren en de hogen en de opname van Duitsland in het Europese kleintjes de ‘buffers en schokdempers’ zijn. economische verkeer te bespoedigen. Traditiegetrouw De rest is bekend. De drie Beneluxlanden legden opteerden de drie landen immers alle voor oprichting het intussen historisch Messina-memorandum voor van een zo groot mogelijke West-Europese vrijhan- aan de overige EGKS-landen. Dat plaveide de weg delszone om de traditionele handelsstromen op het naar de Europese Economische Gemeenschap. De Europese continent te herstellen. supranationale EEG-architectuur bevatte de bouw- De Benelux trad op als één delegatie en vormde stenen voor een niet-hegemonistische organisatie van daardoor een reële machtsfactor in de Marshall- de betrekkingen tussen Europese staten: de centrale besprekingen. Zij veroverde zich een plaats in de rol van de Commissie, de controle op de werking van internationale conferenties. Het was een ‘hechte, de EEG-lidstaten door het Europese Hof van Justi- middelgrote entiteit’.2 In Nederlandse ogen had tie en de Rekenkamer en vooral het stemmengewicht België in die dagen overigens wat weg van een rijke in de ministerraad. Het delicate besluitvormingsme- oom. België was relatief onbeschadigd uit de oorlog chanisme bevoordeelde de kleine staten relatief meer gekomen. De economische wederopbouw ging on- dan de grote, omdat deze zich niet opnieuw als een middellijk van start, mede dank zij de omvangrijke directorium konden opstellen. Voor de kleine lidsta- financiële middelen waarover het land beschikte. ten lag hierin de waarborg tegen terugkeer naar de België fungeerde toen praktisch als de bank van half machtspolitieke verhoudingen van het interbellum. Europa. Het stelde aanzienlijke leningen ter be- Enige tijd later zouden Belgen en Nederlanders schikking van zijn handelspartners om deze in staat elkaar nog één keer vinden in een gedeeld gevoel van te stellen aankopen te verrichten in België, wat de bedreiging. In februari 1961 suggereerde de Franse industriële en commerciële activiteiten van het land president De Gaulle de politieke samenwerking on- stimuleerde. Tegen 1947 had België 13 miljard fr. der de zes EGKS-staten te institutionaliseren. Daar-

586 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator toe werd een commissie opgericht, onder leiding van Diplomatieke cultuur de Franse diplomaat Fouchet. Onder de Zes was Veel meer dan Nederland heeft België steeds beseft alleen de Nederlandse regering, met Joseph Luns als een kleine staat te zijn. Op Luxemburg na, was het minister van Buitenlandse Zaken, tegen het voor- immers omringd door staten die alle zonder uitzon- stel gekant, vanwege de anti-Atlantische inspiratie dering machtiger waren dan België zelf. Elk van hen van het project. Paul-Henri Spaak gaf De Gaulle had in Belgische ogen bovendien wel een goede re- aanvankelijk het voordeel van de twijfel, ook al had den het einde van het land te wensen of op zijn minst hij bedenkingen bij de mogelijke consequenties ervan de koers van het land in eigen voordeel te sturen. voor de samenwerking in NAVO-verband. In opeen- Argwaan tegenover alle buurlanden, zonder uitzonde- volgende versies van het ‘Fouchetplan’ bleek het wa- ring, is een onderdeel van de collectieve psyche van ter tussen de Benelux-landen en Frankrijk echter te de Belgische diplomatie.4 Vanaf de geboorte van het diep. Naarmate duidelijk werd dat het intergouver- land inspireerde dat een evidente rode draad in de nementele karakter van de politieke samenwerking diplomatieke strategie: de eigen bewegingsvrijheid de supranationale architectuur van Europa dreigde tegenover de buurlanden zo groot mogelijk houden aan te tasten en dat een Frans-Duits leiderschap over en de pressiemogelijkheden van de grote buren op Europa geambieerd werd als strategisch alternatief België zo klein mogelijk. voor het Amerikaanse leiderschap, schoof Spaak Nederland heeft dat Gulliver- (of Lilliput- of Ca- geleidelijk in de richting van Luns op. Het kapseizen limero-)complex nooit gekend, integendeel. Dertien van het gaullistische project was meteen ook het jaar geleden beschreef de onvolprezen historicus laatste grote succes van de nauwe Belgisch-Nederlandse E.H. Kossmann in dit blad hoe Nederland, in eigen diplomatieke samenwerking. ogen en in de ogen van de internationale gemeen- schap, in 1830 duidelijk een trapje hoger stond dan Wat beide landen uit elkaar drijft zijn zuiderbuur – wat het des te moeilijker maakte De verwijdering tussen België en Nederland was tot op zekere hoogte de keerzijde van het succes van hun samenwerking. Wat kon een innige Nederlands-Bel- Na de Tweede Wereldoorlog had België in gische samenwerking de partners immers nog meer bieden, nu zij hun vitale belangen verankerd zagen Nederlandse ogen iets weg van een rijke oom in het Atlantische Europa, bestaande uit de supra­ nationale constructie van Europa en het Amerikaanse politieke leiderschap. de ‘rangsverlaging’ te verwerken toen de zuidelijke België en Nederland hebben altijd zowel geza- provincies zich afscheidden: ‘Voor het eerst in zijn menlijke als uiteenlopende belangen gehad. In de carrière werd het feitelijk in de rol van de kleine staat naoorlogse periode wogen de eerste meestal zwaarder gedrongen, ondanks zijn anciënniteit niet van meer dan de tweede. Ook al waren tegenstellingen toen gewicht dan de nieuwkomer België.’5 secundair, ze bestonden wel degelijk. Een vroeg voor- Deze uiteenlopende diplomatieke cultuur verklaart beeld daarvan gaf J. Linthorst Homan in 1951. Met de contradictoire impuls in het Nederlands buiten- enige ongerustheid noteerde hij de tweespalt tussen de lands beleid: de kleinste van de groten willen zijn en ‘praktische’ en de ‘principiële’ zijde van het landbouw- de ervaring al te dikwijls slechts als de grootste der beleid van beide landen. Met de eerste benadering kleintjes erkend te worden. Onder invloed van het doelde hij op de uiteenlopende landbouwbelangen van eerste neigt de Nederlandse diplomatie naar een beide landen, die België volgens hem ertoe brach- intergouvernementele preferentie en waagt het zich ten ‘het bovennationale [te offeren] op het nationale aan het spel van wisselende coalities. Het tweede Belgische altaar’. Dat dreigde het tweede aspect in duwt Nederland juist weer in communautaire bed- het gedrang te brengen, namelijk de in 1944 beoogde ding. België daarentegen zoekt sinds de jaren vijftig versterking van de positie van de drie landen.3 systematisch – zij het af en toe met enig on-Hollands Kortom, als een dwingende gemeenschappelijke pragmatisme – beschutting in het tweede, vanuit de bedreiging de uiteenlopende belangen niet langer overtuiging dat het supranationalisme het beste cor- neutraliseert, dan duwen twee krachten beide landen rectiemechanisme blijft tegen het overwicht van de uit elkaar: de politieke cultuur en de diplomatieke groten over de kleintjes. cultuur. De uiteenlopende diplomatieke cultuur verklaart ook waarom Nederland en België een verschillende

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 587 Spectator relatie koesteren tot de Verenigde Staten. Het ver- Het ‘middelgrote’ Nederland als bruggenbouwer schil tussen de ‘Atlanticus’ Van Kleffens en de ‘Eu- binnen Europa en tussen Europa en Washington, ropeaan’ Spaak op het einde van de Tweede Wereld- het ‘kleine’ België als ijkpunt van een communautair oorlog is welbekend. Cees Wiebes en Bert Zeeman Europa dat in een multipolaire wereld een autonome merkten in dit blad op dat Nederland zich in die rol kan spelen, zo zou men de internationaal-politie- periode opstelde als een ‘middelgrote’ mogendheid ke consequenties van het uiteenlopen van de diplo- en lid wilde worden van meer dan één regionale vei- matieke cultuur tussen beide landen kunnen samen- ligheidsorganisatie.6 België van zijn kant besefte dat vatten. het klein was en werd met Spaak een vurig pleitbe- zorger van een West-Europese entente, die vrijhan- Politieke cultuur del en veiligheid moest garanderen – totdat het zich Maatschappelijk delen Nederland en België vele in 1948 in arren moede en bij gebrek aan alternatief kenmerken: verzuiling, breuklijnen, maar ook le- uiteindelijk ook schikte naar het Amerikaanse lei- vendige particularismen. In tegenstelling tot België derschap. heeft dit in Nederland echter nooit tot een centrifu- Tegenwoordig heet de keuze tussen een Atlantische gale politiek-institutionele ontwikkeling geleid – be- of een Europese opstelling in Nederland een kwestie halve dan in de campagne voor een Brabants volks- van ‘zelfstandige afweging’ te zijn, met andere woor- lied. Vlamingen zijn geen zuidelijke Nederlanders, den een kwestie van tactiek.7 In België is de primaire maar noordelijke Belgen. Ze hebben de taal gemeen keuze voor Europa als het geprivilegieerde niveau met hun Noordelijke buren, maar de cultuur met van de Belgische internationale positiebepaling en hun Waalse landgenoten, zo kan worden afgeleid uit belangenbehartiging sinds de jaren negentig daaren- de woorden van een hoge Nederlandse cultuuramb- tegen een strategische keuze. Wat België dwars zit in tenaar tijdens een bijeenkomst van het Algemeen- Nederlands Congres in Brussel in 1993.8 Uitgerekend in dat jaar verwierven de deelstaten Het ‘middelgrote’ Nederland als bruggenbouwer in België het grondwettelijk recht verdragen af te sluiten met het buitenland. De Belgische staatsher- tussen Europa en Washington, het ‘kleine’ België als vorming, die in 1970 van start ging, is nooit aan Nederland besteed geweest, terwijl zij in Vlaanderen ijkpunt van een communautair Europa bij sommigen de romantische hoop opwekte op een Nederlands-Vlaamse entente – om telkens weer te botsen op Nederlandse onverschilligheid. de huidige Amerikaanse koers, heeft weinig te maken Het is opvallend hoe in dit blad in de loop van de met de Verenigde Staten als zodanig of met anti-ame- jaren negentig plotsklaps met enige regelmaat stukken rikanisme. Het laat zich gemakkelijk samenvatten: de verschenen over die Vlaams-Nederlandse samenwer- Verenigde Staten zijn te dominant en te onvoorspel- king. Zowel van Nederlandse zijde, maar vooral van baar. Een grote mogendheid die over een militaire Vlaamse zijde leek het er even op dat de band tussen superioriteit beschikt en verklaart dat als het policy de Vlaamse deelstaat en Nederland de overhand zou instrument bij uitstek te willen hanteren en daaren- krijgen op de bilaterale Belgisch-Nederlandse rela- boven zich niet gewillig laat binden aan regels die wel tie. De Antwerpse hoogleraar Yvan Vanden Berghe voor anderen gelden, is in Belgische ogen een bron omschreef die verwachting als volgt: nu de Benelux van onvoorspelbaarheid in het internationale systeem. is afgedaan, moet misschien gedacht worden aan Deze houding stemt overeen met de oerklassieke Bel- een ‘politieke unie’ onder de vorm van ‘NEVLAB’, gische weerzin tegen het te grote gewicht van grote Nederland-Vlaanderen-Brussel.9 Boven de Moerdijk mogendheden op kleine staten als België en tegen vond die visie weinig weerklank. Uiteindelijk werd de internationale onvoorspelbaarheid, die kleine staten droom ook aan Vlaamse zijde opgeborgen. Nederland reduceert tot speelbal der groten. In een unipolaire werd voor Vlaanderen een ‘bevoorrechte partner’, maar wereld, zo zou men de grootste gemene deler in de ook niet meer dan dat. Net zoals de innige Belgisch- Belgische diplomatieke cultuur kunnen omschrijven, Nederlandse naoorlogse samenwerking plaats had ge- is een tegenwicht – een correctiemechanisme – nodig maakt voor een afstandelijke relatie, zo ook werd het en alleen Europa kan die ambitie dragen, omdat het water tussen politiek Nederland en politiek Vlaande- over de nodige economische, militaire en politieke ren dieper – terwijl de burgers uit beide landen opval- macht en invloed beschikt. lend genoeg dichter bij elkaar kwamen.10

588 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Partners in bange dagen, buren op doorsnee- vernementele spel van wisselende coalities. De con- dagen tinentale koers werd ingeruild voor herstel van het Zestig jaar ‘curieuze’ Nederlands-Belgische relatie Atlantische primaat en het intergouvernementalisme laat zich misschien best als volgt samenvatten: in haalde het weer op het communautaire primaat. tijden van grote nood zoeken beide landen beschut- De frontale botsing – eerst in Amsterdam in 1997, ting bij elkaar. In afwezigheid van een gemeenschap- vervolgens in december 2000 in Nice – is in dit licht pelijke bedreiging zijn het gewone buren, met alle geen verrassing. Wim Kok sleept een extra stem voor bijbehorende grote en kleine ergernissen. Nederland in de wacht in het stemmengewicht, een Die dynamiek verklaart waarom er soms sprake erkenning dat Nederland dus niet langer tot dezelfde kan zijn van een opflakkerende liefde. Zo was er categorie behoorde als het ‘kleine’ België. in de eerste helft van de jaren negentig weer even Ooit ging het goed en vervolgens wat minder. Zo sprake van passie. Een nieuwe uitbreidingsgolf van was het de afgelopen zestig jaar en zo zal het de ko- de Europese Unie dreigde de positie van de kleine mende zestig jaar zijn, zoals in elk huwelijk. lidstaten in het gedrang te brengen. De grote lidsta- ten bevestigden hun machtspositie door geregeld de Noten Commissie te omzeilen, herziening te eisen van het 1 Jan Willem Brouwer, ‘Répondre à la politique européenne stemmengewicht in de communautaire besluitvor- française. La Belgique et le Conseil de Coopération écono- ming en voorkeur te geven aan een meer uitgespro- mique, 1944-1948’, in: Michel Dumoulin (red.), La Belgique et ken intergouvernementele benadering, in de vorm les débuts de la construction européenne. De la guerre aux traités de van een directorium van de groten. Rome, Louvain-la-Neuve: Ciaco, 1987, blz. 73. Deze bedreiging voor de supranationale architec- 2 Tubbela van Delft, ‘Hoe verder met de Benelux?’, in: Interna­ tuur van de Europese constructie dreef Brussel en tionale Spectator, 22 december 1973, jrg. XXVII, 22, blz. 790. Den Haag weer even in elkaars armen. De Benelux 3 J. Linthorst Homan, ‘De principiële zijde van de Landbouw- werd opnieuw ontdekt. Het informele en ad-hoc-over- zaak in de Benelux’, in: Internationale Spectator, 7 februari leg werd opgevoerd aan de vooravond van internatio- 1951, jrg. 5, nr 3. nale vergaderingen, in de Verenigde Naties, de West- 4  Nederlandse, maar ook Vlaamse, waarnemers vermoeden in Europese Unie, de Conferentie voor Veiligheid en de Belgische buitenlandse politiek dikwijls een francofiele Samenwerking in Europa (CVSE), de EU. Formele oriëntatie. Hoewel dat zeker heeft meegespeeld bij individuele Benelux-memoranda volgden elkaar in snel tempo op. bewindslieden, is argwaan voor Franse bijbedoelingen een bijna Ze vertolkten alle dezelfde gemeenschappelijke uitda- constant gegeven in de diplomatieke geschiedenis van België. ging: de verdieping van de Europese Unie, met andere 5 E.H. Kossmann, ‘Het ingewikkelde verleden’, in: Internationale woorden het supranationalisme als ultieme garantie Spectator, oktober 1993, blz. 549. van de kleintjes tegen de groten veiligstellen. 6 Cees Wiebes & Bert Zeeman, ‘Nederland, België en de sovjet­ Deze opgeflakkerde liefde werd mogelijk gemaakt dreiging (1942-1948)’, in: Internationale Spectator, september door een koerswending in de internationale opstel- 1987, blz. 469 en 471. ling van Nederland. Met de ‘Herijkingsoefening’, 7 Frank Majoor in: Met het oog op morgen. De toekomst van de zo constateerde Jan Rood,11 werd een sterke conti- Nederlandse diplomatie, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse nentale heroriëntatie de nieuwe vaarroute, inclusief Zaken, 2003. een verankering aan het Duits-Franse leiderschap, 8 J.C. Mulder, ‘Vlaanderen en Nederland cultureel tot elkaar’, in: met als communicerend vat een minder uitgesproken Internationale Spectator, juni 1993, blz. 344. pro-Amerikaanse oriëntatie. Onder Hans van Mierlo 9 Yvan Vanden Berghe, ‘Vlaanderen en Nederland. Vazallen of leek het erop dat Nederland met bolle zeilen koers medespelers?’, in: Internationale Spectator, januari 1993, blz. 38. zette naar een federaal, supranationaal Europa, met 10 Yvan Vanden Berghe, ‘Het water wordt steeds dieper?’, in: inbegrip – en dat is een belangrijke component van Internationale Spectator, oktober 2003, blz. 457-458. een Politieke Unie – van het buitenlands en defensie- 11 Jan Rood in: De herontdekking van de wereld. Nederlands buiten­ beleid. Het leek heel erg op de Belgische internatio- lands beleid in revisie, Den Haag: Instituut Clingendael, Clin- nale koers. Maar lang duurde dat niet. gendael-notitie 22, februari 2004. Met Paars II ging Nederland, zo gaf ook Rood aan, vervolgens opnieuw laveren tussen het commu- Rik Coolsaet is hoogleraar internationale politiek aan de Universiteit nautaire gedachtegoed en de immer aanwezige ver­ Gent en directeur van het Departement ‘Veiligheid & Global Gover- leiding van deelname – als zelfverklaarde kleinste van nance’ op het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen de grote Europese mogendheden – aan het intergou- (KIIB) te Brussel.

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 589 Spectator Bart Tromp

Van afscheid van de neutraliteit tot postmoderne identiteitscrisis?

De titel van dit essay is mij opgegeven door de op zou kunnen nemen. Aan illusies ontbrak het eindredactie van de Internationale Spectator. Het niet. Waren ‘wij’ niet een mogendheid van belang, vraagteken aan het eind verduidelijkt de opdracht in het derde koloniale rijk ter wereld, bijna 80 miljoen zoverre, dat ik de vrijheid behoud om tot te slotsom inwoners, met belangen op wereldschaal? Paarden- te komen dat de ontwikkeling van het Nederlands middelen waren nodig om de realiteit te slikken: de buitenlands beleid niet noodzakelijkerwijs op een noodzakelijke internationalisering van de wederop- ‘postmoderne identiteitscrisis’ is uitgelopen. Ik maak bouw in het kader van de Marshallhulp, de dekolo- in dit essay – volgens dr Johnson ‘een probeersel, not nisatie van Nederlandsch Oost-Indië en het uitbre- a finished piece’ – enerzijds gebruik van de inzich- ken van de Koude Oorlog. ten die ik enkele jaren geleden ontwikkelde in ‘Een De grote lijnen van buitenlands beleid vinden hun nieuwe zelfstandigheidspolitiek’.1 Niet om eten van basis steeds in een of andere definitie van de positie gisteren op te warmen, maar omdat recente ontwik- van de staat in het internationale krachtenveld. Tus- kelingen allerminst een breuk hebben ingehouden sen 1940 en 1950 kwam in dit opzicht een complete met tendensen die ik toen onderkende. Anderzijds gedaanteverwisseling (Gestaltwechslung) tot stand, baseer ik mij op mijn Het einde van het verleden. waarbij in hoog tempo het vooroorlogs beeld van Nederland aan het begin van de 21e eeuw (Amsterdam, Nederland in de wereld door een geheel ander werd Prometheus), dat in 2007 verschijnt. vervangen. De eerste eeuw van zijn bestaan koesterde het Dat het na deze oorlog anders moest worden, valt koninkrijk Nederland, dat geografisch zijn vorm impliciet af te leiden uit het feit dat van de voor- kreeg in 1839, zich met de gedachte in de wereld een oorlogse neutrale staten alleen diegenen daaraan geheel eigen positie in te nemen. Niet volkenrech- na de oorlog hebben vastgehouden die niet door telijk vastgelegd, zoals het afgescheiden België, dat de Duitsers waren overweldigd, zoals Zwitserland, zijn neutraliteit gegarandeerd zag door een verdrag Zweden en Ierland. In 1950, na overdracht van de tussen de grote mogendheden – toen nog allemaal soevereiniteit over Oost-Indië, ondertekening van Europees. Maar feitelijk was er geen verschil. Onder het NAVO-verdrag en de lancering van de Europese de latere, enigszins parmantige titel ‘zelfstandig- Kolen en Staal Gemeenschap (EGKS), was deze heidspolitiek’ kwam een omzichtig buitenlands gedaanteverwisseling voltooid. Het Nederlands bui- beleid tot stand, erop gericht de positie van ons tenlands beleid bewoog zich voortaan in een ruimte land als handelsnatie te handhaven en te versterken, die bepaald werd door twee parameters, een trans- daarbij inbegrepen het koloniale rijk. Een eeuw lang atlantische en een (West-)Europese. Ons land werd was deze neutraliteits- of zelfstandigheidspolitiek een trouwe bondgenoot van de Verenigde Staten in tamelijk succesvol. Bij de vorming van het Duitse het verband van de NAVO, trouwer dan veel andere Rijk werden geen pogingen ondernomen Nederland lidstaten. Daarnaast was de Europese samenwerking of delen daarvan er ook deel van te laten uitmaken. bepalend, eerst in het kader van de EGKS, daarna De Eerste Wereldoorlog trof ons land niet. in dat van de EEG en wat volgde, tot en met de Op 10 mei 1940 kwam er een eind aan deze eeuw. Europese Unie. Nieuw-Guinea bleef tot begin jaren Het heeft echter meer dan de vijfdaagse oorlog en zestig een houvast voor degenen die vasthielden aan daaropvolgende bezetting gevergd om het tot de Nederland als een staat met wereldomspannende Nederlandse politieke elite door te laten dringen belangen, maar achteraf is het merkwaardig dat deze dat hiermee definitief een eind was gekomen aan de kwestie jarenlang door bleef sudderen (en normali- ‘zelfstandigheidspolitiek’. Pas halverwege de oorlog sering van de verhouding met Indonesië doeltreffend ging de regering in ballingschap zich tot de geal- belette), toch vooral omdat de kampioenen van het lieerden rekenen, en na de bevrijding heerste nog vasthouden aan deze positie, zoals minister Luns, de enkele jaren de verwachting dat Nederland op één rest van het buitenlands beleid juist baseerden op de of andere manier het vooroorlogse stramien weer axioma’s van Realpolitik.

590 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Bart Tromp

In termen van de laatste was de dubbele veranke- leken de aanslagen van 11 september 2001 in de ring in transatlantisch en Europees verband volledig Verenigde Staten wat dit betreft een uitkomst. De te verklaren. Zij was logisch, voor de hand liggend Noord-Atlantische Raad proclameerde dat artikel en eigenlijk onvermijdelijk. Zij paste bij de naoor- 5 van het NAVO-verdrag nu van kracht was. Eerst logse ordening die een halve eeuw West-Europa gevierd als hoogtepunt van Atlantische solidariteit een ongekende voorspoed en stabiliteit verschafte. markeert deze beslissing achteraf juist de neergang Voortaan waren NAVO en ‘Europa’ de pijlers van de van de NAVO. De Verenigde Staten lieten zich Nederlandse buitenlandse politiek, op basis van het ondanks dit besluit voortaan noch politiek, noch mi- uitgangspunt dat de handelingsvrijheid van Neder- litair iets gelegen liggen aan het bondgenootschap. land het meest gebaat was bij deelneming in deze De NAVO functioneert niet meer als een forum van twee institutionele samenwerkingsverbanden. In de overleg en besluitvorming, maar als een militaire NAVO mocht Nederland dan ‘een trouwe bondge- gereedschapskist waaruit de Verenigde Staten putten noot’ zijn, het feit dat het tegelijkertijd deel uitmaakte waaraan zij in een bepaalde situatie behoefte hebben. van een Europees verband, verkleinde zijn afhanke- Deze verandering houdt in dat vandaag de dag lijkheid van de Verenigde Staten, zoals omgekeerd in het kader van de NAVO Nederlandse militairen het lidmaatschap van de NAVO die ten opzichte van feitelijke gevechtsmissies uitvoeren in Afghanistan, Frankrijk en Duitsland verzwakte. Het NAVO-lid- nadat de Amerikaanse inval in 2002 alleen maar een maatschap verschafte allereerst een garantie tegen ogenschijnlijke overwinning had opgeleverd, terwijl het gevaar van een Sovjet-Russische aanval. Maar het de Verenigde Staten bereid noch in staat zijn zelf hield ook een rechtstreekse band met de Verenigde Staten in en daarmee de zekerheid voor de eigen vei- ligheid niet overgeleverd te zijn aan de continentale Voor Nederland is ‘oorlog’ weer een instrument van mogendheden Duitsland en Frankrijk. Vandaar ook de Nederlandse aandrang op het Europese lidmaat- buitenlandse politiek geworden schap van het Verenigd Koninkrijk.

Vluchten voorwaarts de pacificatie, om nog maar te zwijgen van ‘nation De Europese oriëntatie was tevens een vlucht voor- building’, ter hand te nemen van een gebied dat waarts. Formele institutionalisering, zoals allereerst eigenlijk nooit een staat is geweest. Dit is de voor- in de EGKS, en in de daaropvolgende verdragsmatig lopig laatste manifestatie van een ontwikkeling die in het leven geroepen Europese instituties, werkt spoedig na het eind van de Koude Oorlog begon: dat gemeenlijk in het voordeel van kleinere lidstaten, die de Nederlandse krijgsmacht niet langer de functie zo aan het dictaat van de grote ontsnappen. Vandaar had om als garantie te dienen tegen een mogelijke ook het belang dat Den Haag altijd heeft gehecht Sovjet-Russische aanval, maar werd getransformeerd aan de Europese Commissie als ‘hoeder’ van de in een expeditionaire macht die metterdaad op kon Europese samenwerking, en het wantrouwen van treden, van vredeshandhaving tot en met operaties Nederland in de Europese Raad van staatshoofden op wat genoemd wordt het hoogste niveau van het en regeringsleiders als besluitvormend orgaan. geweldspectrum. Voor Nederland, is om zo te zeg- Deze strategie verschafte Nederland de afgelopen gen, ‘oorlog’ weer een instrument van buitenlandse vijftig jaar een handelingsvrijheid en invloed die politiek geworden. Maar wat dat betekent voor het meer dan proportioneel was in verhouding tot zijn buitenlands beleid, namelijk dat dit een fundamente- reële machtspositie. Maar in de voorbije vijftien jaar le verandering in verhouding tot de voorgaande halve is de context waarin deze strategie wortelt, grondig eeuw inhoudt, daarover is tot nu toe niet of nauwe- veranderd. lijks nagedacht. Het einde van de Koude Oorlog maakte een eind Deze ontwikkeling staat niet op zich zelf. De aan het bestaansrecht van de NAVO. Sindsdien is afgelopen jaren verloor Europa zijn centrale plaats in het bondgenootschap op zoek naar een nieuwe raison de buitenlandse politiek van de Verenigde Staten. De d’être. Na voorafgaande pogingen de NAVO min voornaamste elementen in de nieuwe buitenlandse of meer om te vormen tot een regionale veiligheids- politiek van dat land zijn unilateralisme, een nadruk organisatie in de zin van het Handvest van de VN, op militair vertoon ten koste van andere instrumen-

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 591 Spectator Adv. uit: Internationale Spectator 7e Jaargang – No. 16 – 19 Aug. 1953 (de toenmalige drukker van de Internationale Spectator)

ten van buitenlandse politiek, en het marginalise- ren van het stelsel van multilaterale organisaties, voorop de Verenigde Naties, dat nu juist de schepping is geweest van die zelfde Verenigde Staten in de eerste naoorlogse periode. Men kan erover speculeren in hoeverre het hier gaat om een tijdelijke aberratie van de lijn die alle voorgaande presidenten van de Ver- enigde Staten na de Tweede Wereldoorlog hebben gevolgd. Maar in mijn visie gaat het hier om een structurele ontwikkeling en is de rabiate (en averechtse) buitenlandse politiek van president Bush jr uiting van de gelei- delijke verzwakking van de Amerikaanse positie in stand- de wereld.2 koming van De Amerikaanse naoorlogse hegemonie vormde de Europese markt poli- niet alleen de militair-strategische context waarin tieke integratie als doel formuleerde, Nederland kon gedijen. Ze kwam ook tot uiting in maar dat de daarvoor noodzakelijke ‘institutionele een bepaalde institutionele ordening van de we- verdieping’ van Europa geen wezenlijke voortgang reldeconomie, die voorwaarde is geweest voor de heeft gemaakt in de sindsdien verstreken jaren. Na ongekende economische groei na 1945. Maar dit het Verdrag van Maastricht is, integendeel, sprake ‘georganiseerde kapitalisme’ maakte in de jaren van een steeds moeizamer besluitvorming over de tachtig op Amerikaanse instigatie plaats voor dere- verdere verdieping van het integratieproces, terwijl de uitbreiding de positie van Nederland in de EU verder verzwakt. Tegelijk daarmee is de ‘communau- Een eensgezinder opererende EU in de wereldpolitiek taire methode’, waarbij tempo en vorm van het in- tegratieproces een bestuurlijk proces waren, na vijftig is onwaarschijnlijk jaar tot staan gebracht, omdat in de jaren negentig ‘Europa’, eerst met de EMU, later spectaculair met het voorgenomen ‘grondwettelijk verdrag’, gepoliti­ gulering overal ter wereld, die tot een ander, en veel seerd is en onderwerp geworden van verkiezingen en instabieler kapitalisme (‘globalisering’) heeft geleid. referenda. De reacties van zowel politieke partijen Dat is een tweede structurele factor die de traditionele als van de regering op het Nederlandse referendum Nederlandse buitenlandse politiek ondermijnt, en van 2005 getuigen van hulpeloosheid en verwarring, ook hierop hebben de politieke en bestuurlijke elites maar niet van heldere gedachten over hoe het verder van ons land nog geen (begin van een) coherent ant- moet. woord gevonden. Kortom: de twee pijlers waarop Nederland een Het proces van Europese integratie bereikte onver- halve eeuw lang zijn positie in Europa en de wereld mijdelijk, begin jaren negentig, het moment waarop heeft gefundeerd, zijn aangetast door betonrot en de tegenstelling aan de dag moest treden tussen tektonische verschuivingen. Dit zou in Nederland tot degenen die ‘Europa’ als een mechanisme ter redding een scherper bewustzijn van de eigen internationale van de natiestaat zien en degenen die juist een supra- positie moeten leiden, en dientengevolge tot pogin- nationaal Europa als einddoel voor ogen hebben. De gen het hoofd te bieden aan de ernstige aantasting zogenaamde ‘zwarte maandag’ in september 1991, van de Nederlandse politieke autonomie die van deze de dag waarop het Nederlandse voorzitterschap ontwikkelingen onvermijdelijk het gevolg is. Maar moest incasseren dat het tegen verwachting alleen voorlopig is van zo’n bewustzijn geen sprake, eerder stond met zijn voorkeur voor het laatste, markeert dit van een blind vasthouden aan de oude zekerheden of moment. Geen wonder dat de daaropvolgende pro- juist van verwarring en struisvogelgedrag. Aan een clamatie van de ‘Europese Unie’ in het Verdrag van ‘postmoderne identiteitscrisis’ is Nederland nog niet Maastricht weliswaar formeel als vervolg op de tot- eens toe.

592 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Adv. uit: Internationale Spectator 7e Jaargang – No. 16 – 19 Aug. 1953 Adv. uit: Internationale Spectator 7e (de toenmalige drukker van de Jaargang – No. 16 – 19 Aug. 1953 Internationale Spectator)

verhoudingen blijft vanzelfsprekend voor Nederland wenselijk. Maar deze is pas mogelijk als zij door de Europese lidstaten gezamenlijk wordt nagestreefd, als de Verenigde Staten een grotere eenheid aan Europese zijde gaan waarderen in plaats van blijven wantrouwen, het gewicht van de bondgenoten niet louter in militair-technisch vermogen meten, en, meer in het algemeen, het Atlantisch Bondgenoot- schap (weer) op basis van de gelijkwaardigheid van de lidstaten gaat functioneren. Een sterkere oriëntatie op de EU levert andere problemen op, juist omdat het vertrouwen op de Europese instituties als de instrumenten die garant staan voor een optimale positie van een kleinere Een voor- lidstaat, niet langer gerechtvaardigd is. Een zich te beeld van het eerste is zeer op ‘Europa’ richten is bovendien op termijn niet de wijze waarop de regering zich zonder risico’s. De demografische vooruitzichten van heeft gecommitteerd aan de oorlog tegen Irak de EU zijn, ook na uitbreiding, niet rooskleurig: een en die in Afghanistan. Dit eenzijdig atlanticisme is verouderende en krimpende bevolking. Het absor- politiek onnozel, zeker als men het Britse voorbeeld beren van nieuwe lidstaten op een veel lager peil van in aanmerking neemt. Ondanks de onvoorwaarde- economische ontwikkeling zal lange tijd overma- lijke steun aan de huidige Amerikaanse regering, tig de politieke energie in de EU opeisen. Het is de behandelt deze het Verenigd Koninkrijk eerder vraag of de Nederlandse economie zich op voldoende als vazal dan als bondgenoot. Van feitelijke Britse niveau zal kunnen handhaven als de concurrentie invloed op de Amerikaanse standpunten is uiteinde- van lagere lonen zich over de hele linie doet gevoe- lijk evenmin sprake geweest als van wederkerigheid len, terwijl het niveau van scholing en innovatie in in de betrekkingen. Op grond hiervan kan moeilijk Nederland relatief terugloopt. Verstandiger zou het verwacht worden dat een meer pro-Atlantische koers daarom zijn voor Nederland om ook daarbuiten risi- het veel kleinere Nederland wél tot voordeel zal co’s te nemen en kansen te zoeken. strekken. Het argument dat veiligheidspolitieke overwe- Een Derde Weg gingen tot zo’n nauwere Atlantische band nopen, is Men zou dit naast de Atlantische en de Europese weinig overtuigend. De bescherming die de Verenig- weg als een mogelijke derde route voor het Neder- de Staten kunnen bieden bij grootschalige militaire lands buitenlands beleid kunnen benoemen. Deze dreiging, zoals die van Duitsland en de Sovjetunie in ‘Derde Weg’ zou van Nederland vragen in ieder geval de vorige eeuw, is niet langer relevant. Vijanden en een veel minder afwachtende houding in te nemen bedreigingen van dat kaliber zijn er niet meer en het bij het bepalen van zijn buitenlandse politiek; een af- is buitengewoon onwaarschijnlijk dat deze zich op wachtende houding in de zin dat ofwel in ‘Atlantisch’ een termijn van tien tot twintig jaar zullen mani- (lees Amerikaans), ofwel in het kader van de Euro- festeren. De veiligheidspolitieke bedreigingen van pese Unie de kaarten al door anderen zijn geschud en Nederland liggen op een heel ander niveau, dat van er voor ons land niets anders meer op zit dan mee te crimineel en religieus geïnspireerd terrorisme. Niet doen of af te haken. Zo’n ‘Derde Weg’ zou vergen dat alleen bieden moderne vormen van oorlogvoering, Nederland bereid is in (en buiten) Europa ad hoc-coa- met hun nadruk op high-tech-vermogens, en op het lities te sluiten, afhankelijk van thema en onderwerp, vermijden van slachtoffers aan eigen kant, nauwelijks zonder ernaar te streven deze onmiddellijk of te zijner bescherming tegen deze dreiging. De binding met tijd in institutionele termen vast te leggen. de Verenigde Staten vergroot de gevaren van deze Deze keus is gebaseerd op de volgende overwegin- nieuwe dreigingen voor ons land eerder dan dat ze gen. Allereerst zullen de komende decennia worden erdoor verminderd worden. gekenmerkt door de afnemende rol van de Verenigde Een verbetering van de huidige transatlantische Staten als welwillende hegemoon in de bestaande

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 593 Spectator internationale orde.3 Het huidige unilateralisme kapitaal, ingeperkt door regels ten gunste van duur- van Washington is daarvan slechts een symptoom. zame ontwikkeling, menswaardige arbeidsomstan- Daaruit volgt een groeiende behoefte in de wereld digheden en politieke zelfstandigheid. Charles Rutten: aan andere staten en instituties die garant willen Zo’n ‘internationalistische’ opstelling op het ge- Aan de wieg van Europa en andere Buiten- en kunnen staan voor het scheppen en handhaven bied van de wereldorde zou onderdeel moeten zijn landse Zaken. Herinneringen van een diplo- van internationale stabiliteit en wereldorde. Deze van een mondialer blikveld voor het buitenlands maat. stabiliteit en orde zijn juist voor Nederland, met zijn beleid. Op de opkomst van Aziatische wereldmo- Amsterdam: Boom, 2005; 183 blz.; 19,50 euro; export-georiënteerde economie, een levensnoodzaak. gendheden en de economische en politieke gevolgen ISBN: 90-8506-227-6 In de tweede plaats zal de rol van de EU relatief daarvan dient geanticipeerd te worden door naast het afnemen, economisch zowel als politiek. Een eens- Atlantisch en het Europees perspectief oog te heb- gezinder opererende EU in de wereldpolitiek is na- ben voor de kansen en problemen die deze Aziati- melijk om twee redenen onwaarschijnlijk. De eerste sche mogendheden voor de positie van Nederland in is dat de voortdurende uitbreiding tot verzwakking de wereld met zich zullen brengen. leidt; de tweede dat de drie grootste lidstaten niet in Een sterkere mondiale oriëntatie en de nadruk op staat en bereid zijn hun eigen positie afhankelijk te het streven naar een stabieler en vreedzamer inter- maken van een Groot-Europa, wat in het geval van nationale orde zouden doeleinden en pijlers van een het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk tot uitdruk- nieuwe buitenlandse politiek dienen te zijn. Defensie king wordt gebracht in het vasthouden aan de eigen en ontwikkelingssamenwerking zouden veel meer permanente zetel in de VN-Veiligheidsraad en aan dan nu het geval is, bewuste instrumenten van een een zelfstandig nucleair arsenaal. Zolang dat het dergelijk beleid moeten worden. geval is, is een eensgezinde Europese buitenlandse politiek een fata morgana.4 Noten Daartegenover staat in de komende decennia de 1 In: A. van Staden e.a., De herontdekking van de wereld. Neder­ algemeen voorspelde ontwikkeling van China en lands buitenlands beleid in revisie, Den Haag: Nederlands Insti- India, al dan niet economisch of politiek verbonden tuut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’, 2004. met Japan en kleinere Oost-Aziatische staten, tot 2 Uitvoeriger hierover: Bart Tromp, ‘The Bush Administration economische wereldmogendheden. Bij deze staten and its Reaction to 9/11. A Historical Perspective’, in: Ruud doen zich dezelfde schaalvoordelen gevoelen die de Janssens & Rob Kroes (red.), Post-Cold War Europe and Post- Verenigde Staten economisch en politiek begunstigd Cold War America, Amsterdam: VU University Press, 2004; hebben. Het gaat in beide gevallen om kolossale dezelfde, ‘Een Amerikaans imperium?’, in: Socialisme & Demo­ politieke eenheden, wat inhoudt dat hun economische cratie, 63 (2006), 7/8. macht zich veel gemakkelijker dan in het geval van 3 Cf. bijv. Charles A. Kupchan, The End of the American Era. U.S. de EU laat transformeren in politieke invloed en mi- Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, New litair vermogen. York: Alfred A. Knopf, 2002; en Immanuel Wallerstein, Decline Het is de vraag of deze processen een waarlijk in American Power. The U.S. in a Chaotic World, New York: The mondiaal karakter krijgen, dan wel of een ook aan- New Press, 2003. wijsbare trend zich doorzet, namelijk die van een 4 Cf. Bart Tromp, ‘Europees buitenlands beleid is nu een illusie. driedeling in de wereldeconomie: in een Noord-Ameri- EU moet in Veiligheidsraad met één stem spreken’, in: NRC kaanse, een Europese en een Oost-Aziatische zone. Handelsblad, 1-2 november 2003. Een ontwikkeling in deze zin zou zeker voor Neder- land ongewenst zijn, omdat het ons land nog eenzij- Bart Tromp is bijzonder hoogleraar in de theorie en geschiedenis van diger dan nu het geval is tot de EU zou veroordelen. de internationale betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam Vanzelfsprekend is een meer geïntegreerde, werke- en visiting senior fellow bij het Instituut Clingendael. lijk mondiale economie uiteindelijk echter in ieders voordeel. Nederland zou hierop in zijn buitenlandse politiek moeten anticiperen door veel sterker dan tot nog toe het accent te leggen op versterking en schep- ping van transnationale en multilaterale instituties en instrumenten ten dienste van vrede, stabiliteit en een vrij verkeer van goederen, diensten, mensen en

594 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Boekbesprekingen

Tempo doeloe op Buitenlandse Zaken

Charles Rutten: Gemeenschap en de Verdragen van betrokken bij de buitenlandse politiek Aan de wieg van Europa en andere Buiten- Rome. van het progressieve kabinet-Den Uyl, landse Zaken. Herinneringen van een diplo- Na een kort intermezzo als plaatsver- dat ondanks een Atlantisch-gerichte maat. vangend adviseur Atoomzaken (voor minister van Buitenlandse Zaken, Max Amsterdam: Boom, 2005; 183 blz.; 19,50 euro; Euratom) op het departement werd van der Stoel, in diverse opzichten nogal ISBN: 90-8506-227-6 Rutten begin 1960 benoemd tot plaats- anti-Amerikaanse trekjes had. Zo werd vervangend Permanent Vertegenwoor- Rutten al in april 1974 op het vliegtuig diger van Nederland bij de Europese naar Hanoi gezet, om de betrekkingen ‘Op 1 april 1950 om negen uur Gemeenschappen. In die hoedanigheid met Noord-Vietnam te helpen normali- ’s ochtends drukte ik op de bel van het zat hij op de eerste rij bij de opbouw van seren. statige gebouw van het Ministerie van de gemeenschappelijke markt, en de In mei 1975 was Den Uyl in Washing- Buitenlandse zaken op Plein 23 in Den moeilijkheden die de Franse president ton op bezoek bij president Ford en Haag. Het was de eerste dag van mijn Charles de Gaulle daarbij maakte, Henry Kissinger. Deze laatste kon Den loopbaan in dienst van het koninkrijk gemarkeerd door diens veto’s tegen de Uyl wel schieten, zo laat Rutten weten. en ik was diep onder de indruk van Britse toetreding, de Lege-Stoelcrisis en Het gezamenlijke diner in het Witte het belang van dit moment’, zo luiden het befaamde Compromis van Luxem- Huis was een uiterst pijnlijke aange- de eerste regels van de memoires van burg uit 1966. De typische omslachtig- legenheid. Gelukkig wist Rutten de Charles Rutten. Ze zijn kenmerkend voor heid van die overeenkomst weet Rutten stemming er nog in te houden door het de ietwat studentikoze toonzetting van helder voor het voetlicht te brengen. tafelgesprek te brengen op Neder- zijn boek, dat overigens heel leesbare In 1963 reisde de auteur samen met landse fietspaden. Vaak wordt gedacht impressies bevat van bijna veertig jaar minister Luns naar Kameroen om daar dat vooral onder de huidige president Nederlandse buitenlandse politiek. het associatieverdrag van Yaoundé Bush de transatlantische betrekkingen Charles Rutten werd in 1920 geboren (tussen de EEG en diverse Afrikaanse verslechterd zijn. Maar in de jaren ’70 en in Gulpen. Hij had een internationale landen) te ondertekenen. Ze beleven al- ’80 waren die ook niet al te best. achtergrond. Zijn moeder was Bel- lerlei avonturen. Luns maakte de eerste In 1980 keerde Rutten weer terug gisch; thuis werd er Frans gesproken. avond in het Kameroenese gastenver- op de vertrouwde stek van de PV-EU ‘Vanaf mijn prille jeugd waren het blijf bezwaren tegen het te korte bed, in Brussel, nu als ambassadeur. Vanuit Duitse Aken en het Belgische Luik mij en liet nog die zelfde nacht een langer die positie kon hij voortbouwen aan even vertrouwd als het Nederlandse exemplaar timmeren. Rutten, te gast bij zijn levenswerk: de voltooiing van Maastricht’, zo schrijft Rutten. Zijn de gouverneur van Maroua, kon na een de interne markt, die vooral door de jeugdjaren werden overschaduwd door douche niet terug in zijn slaapkamer Europese Akte van 1986 een geweldige crisis en oorlogsdreiging, en het wekt omdat de deurknop gebroken was. En impuls kreeg. Rutten had als Perma- dan ook geen verbazing dat Rutten dus ging hij, ‘slechts met een handdoek nent Vertegenwoordiger een actieve zich tijdens zijn lange diplomatieke om de lendenen’, midden in de nacht op bijdrage geleverd aan de totstandko- loopbaan vooral heeft ingezet voor de zoek naar een nijptang. Tot grote schrik ming van dit document. Dus wat dat Europese samenwerking. Hij zat na- van de bedienden. betreft kon hij op 1 juli 1986 met een mens de Katholieke Volkspartij in het In 1969 vertrok Rutten voor een paar tevreden gevoel met pensioen gaan. organisatie-comité voor het Europees jaar naar New York, waar hij benoemd Hij was een echte dienaar van de Congres van Den Haag in 1948, en op was tot Gevolmachtigd Minister bij de Nederlandse buitenlandse politiek, en

Buitenlandse Zaken werd hij in eerste Nederlandse Permanente Vertegen- is daar altijd trots op geweest, zoals hij instantie belast met de kersverse woordiging bij de Verenigde Naties. In op 1 april 1950 al voorvoelde. Benelux. Vervolgens heeft hij in wis- 1974 werd hij Directeur-Generaal Poli- selende ambtelijke en diplomatieke tieke Zaken (DGPZ), met Bernard Bot als Alfred Pijpers functies een belangrijk aandeel gehad assistent voor de toen ontluikende Eu- Dr A.E. Pijpers is verbonden aan in de totstandkoming van de Europese ropese Politieke Samenwerking, ofwel het Europa-programma (CESP) van verdragen en organisaties: de Raad van het embryonaal Europees extern beleid. Instituut Clingendael en oud-redac- Europa, de EGKS, de Europese Defensie In die hoedanigheid was Rutten nauw teur van de Internationale Spectator.

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 595 Spectator Een standbeeld voor Sicco Mansholt

Mansholt had in zijn jeugd opge- Sicco Mansholt was 12,5 jaar Johan van Merriënboer: merkt dat er twee soorten politici minister van Landbouw, Visserij en Mansholt. Een biografie. zijn. ‘Degenen die kunnen regeren, Voedselvoorziening, van 1945 tot 1958. Amsterdam: Boom; 2006; 493 blz.; goede beheerders zoals mijn vader, en Hij was vervolgens het eerste Neder- 29,50 euro; ISBN: 90-8506-249-7 anderzijds mensen van de politieke landse lid van de Europese Commis- actie, zoals mijn moeder.’ Vader L.H. sie, nl. de Commissie-Hallstein. Vanaf (Bert) Mansholt was in 1918 princi­ 1958, alwéér een record, tot 1973. Aan ‘Mansholt is een begrip. Het staat pieel tegen de revolutionaire taal van de hand van veel originele stukken voor landbouw, Europa, socialisme SDAP-leider Troelstra. Hij was tot 1939 toont Van Merriënboer aan hoe Mans- en milieubewustzijn. Daarachter gedurende bijna een kwart eeuw de holt imponeerde. Daarbij stuit hij schuilt de figuur van Sicco Leendert eerste sociaal-democratische (SDAP-) herhaaldelijk op minister-president Mansholt, die in 1995 overleed op 86- gedeputeerde in de provincie Gronin- Willem Drees. Die was niettemin zijn jarige leeftijd. Velen herinneren zich gen. Mansholts moeder daarentegen, grote voorbeeld, waarvan Mansholt Mansholt als Europees bestuurder die de HBS-lerares economie Wabien An- naar verluidt een gravure boven zijn met zijn landbouwplannen miljoenen dreae, eveneens actief in de politiek, bed had hangen. Mansholt erkende bedrijven om zeep hielp. [...] Anderen was volgens haar zoon ‘een tikkeltje later dat er grote meningsverschillen zien hem vooral als uitvinder van dweepziek’. tussen hen waren. Drees zag niets in het vreselijke landbouwbeleid dat Je hebt een typering van Sicco een Europese Politieke Unie. Hij wilde de Europese burger een fortuin kost Mansholt al aardig rond als je ten Nederland niet bij meerderheidsbe- in ruil voor steeds meer boter en slotte zijn grootvader Derk Roelfs sluiten vanuit Brussel laten regeren, mest. Sommigen merken op dat de Mansholt (1842-1921) erbij betrekt. zo lezen we. oude Mansholt tot inkeer kwam en Die kwam uit Duitsland en trouwde Minder bekend is dat Mansholt al voorstander werd van kleinschalig, in 1869 in Meeden (Gr.) een rijke we- vanaf 1950 heeft geprobeerd een Eu- ecologisch boeren.’ duwe met tachtig hectare bouwland. ropees landbouwbeleid van de grond Zo begint de Nijmeegse histori- Deze Mansholt bepleitte al in de 19de te tillen. Hij lanceert dan de ‘European cus Johan van Merriënboer zijn 493 eeuw een soort van Landbouwschap Green Pool’. Maar als zijn medewer- pagina’s tellende biografie. Inzet van als agrarische vuist. Hij was aange- ker Van der Lee dit plan in Londen de studie was onder meer na te gaan stoken door de radicale ideeën van presenteert, krijgt hij van de Britse of de hierboven gegeven algemeen de schrijver Multatuli. Derk Roelfs minister te horen: ‘Young man, you’re bekende typering van Mansholt klopt probeerde wat te doen aan de groei- totally mistaken, totally mistaken. met de werkelijkheid. Zo’n ‘pil’ als ende tegenstellingen in het Oldambt What you’re doing is building the Red proefschrift, dat echter leest als was tussen de arme landarbeiders en de Europe, that is Moscow, or the Black het een spannend jongensboek, krijg ‘dikke’ boeren. Hij steunde in 1879 de Europe, that’s Rome. And we British, je niet dagelijks in handen. Van Mer- vrijdenker en in 1881 oprichter van de we won’t work with that.’ riënboer verdient een compliment. Hij Sociaal-Democratische Bond, Domela Opvallendste aspect van dit boek is erin geslaagd het veelomvattende Nieuwenhuis. Deze Mansholt was de is het totale verschil in de machts- leven van de boer, de minister van eerste propagandist van ‘beschermde positie van de Europese Commissie landbouw, de Eurocommissaris en de rechten’ voor de boeren. Dan konden ten tijde van Mansholt vergeleken wereldverbeteraar Sicco Mansholt die hun arbeiders een fatsoenlijk met vandaag. Tientallen pagina’s helder te beschrijven en te analyse- loon gaan betalen. Van Merriënboer lezen we over de heroïsche manier ren. Dank zij de gekozen aanpak leren trekt terecht een directe lijn van Derk waarop Mansholt het Europees wij hoe Europa in de jaren vijftig en Roelfs Mansholt naar Sicco Mansholt. landbouwbeleid vorm gaf. In die tijd zestig van de grond kwam. Mansholt Diens beleid had als kernpunt agra- had de Commissie de hoofdrol bij het leeft vooral bij 65-plussers, die hem rische minimumprijzen. Mansholt jr. zoeken van de regeringen naar het nog kennen. Maar juist de jongeren bracht de ‘beschermde rechten’ die finale compromis. Inmiddels heeft moeten dit boek lezen. Zij kunnen er zijn opa rond 1880 tevergeefs voor de het EU-voorzitterschap die rol. Dat veel van leren. boeren nastreefde. maakt een belangrijk verschil in de

596 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator machtsverhoudingen ten nadele van uiteraard Mansholt) vanaf het begin in 1995, verliest Mansholt de pedalen de Commissie en ten voordele van de hebben geweten dat het Gemeen- soms. Hij lanceert een stroom van regeringen. schappelijk Landbouw Beleid (GLB) idealistische maar onrealiseerbare Belangrijkste doel van de Commis- op drie fundamentele punten fout in ideeën. Zie zijn plan om in tien jaar sie-Hallstein (1958-1967) was ‘het fede- elkaar zat. Te hoge garantieprijzen, de boerenstand te halveren. Of de ralisme in Europa constitutionaliseren’. het weren van de goedkopere produk- ‘nieuwe Marx’, die als Commissievoor- Dat doel ligt vandaag een halve eeuw ten uit derde landen en het ontbreken zitter pleit voor véél meer ontwik- later, na de afwijzing van de Europese van een structuurbeleid dat de onren- kelingshulp. Mansholt wordt daarop Grondwet, nog verder weg dan des- dabele bedrijven saneert. Veertig jaar afgeschoten door president Pompi- tijds. Toen was zo’n politiek Verenigd lang is men in Brussel al bezig hieraan dou, met steun van kanselier Brandt Europa als doelstelling nog realis- te dokteren. Het GLB was het offer dat en premier Heath. Of Mansholt, ‘that tisch (althans in de ogen van velen). kennelijk onontkoombaar geplengd jackass in the European Commission’, Vandaag dringt het besef door dat zo’n moest worden om de hoofdprijs bin- aldus president Nixon, die met zijn Europese Politieke Unie er niet meer nen te halen. Die hoofdprijs is de Eu- anti-amerikanisme de Atlantische komt. Overigens dient vermeld dat ropese uniforme interne markt voor verhouding verstiert. Of zie zijn jaren- Mansholt destijds met zijn politieke industrieprodukten, dienstverlening, lang gedram over ecologische politiek, integratie niet alleen op het verzet van kapitaal en last but not least het vrije over afschaffing van het particuliere de Franse president De Gaulle stuitte. personenverkeer. autoverkeer, anti-atoomenergie, een Ook Nederland was tegen. Minister Zonder GLB geen EU, zei ‘founding krimpeconomie en ontwapening tij- van Buitenlandse Zaken Joseph Luns father’ Max Kohnstamm in 2003 in dens de Koude Oorlog. Ten slotte zijn was huiverig onze soevereiniteit prijs een interview. Op de aanmerking mislukt voorzitterschap van de Atlan- te geven, zo schrijft Van Merriënboer. dat dit toch wel erg véél geld heeft tische Commissie in Den Haag, na zijn Onvermijdelijk dringt zich de gekost, antwoordt hij: ‘Ja. [...] Een paar vertrek uit Brussel vanuit woonplaats conclusie op (die overigens niet dagen oorlog hè ... de prijs [...] meer Wapserveen. Deze Mansholt doet in het boek staat), dat nationale niet.’ En zo is het. Mansholt was, met sterk denken aan zijn moeder Wabien. overheden eerst tien keer moeten andere woorden, niet de ‘Bauernkiller’ Zij ging als lid van de gemeenteraad nadenken alvorens zij hun soeverei- die zijn tegenstanders van hem maak- soms zó tekeer, dat de burgemeester niteit poolen in ‘Brussel’, zoals met ten; dat maakt dit boek wel duidelijk. haar dan maar het woord ontnam en het landbouwbeleid gebeurde. Want Maar wat heeft Mansholt bereikt? meteen de vergadering sloot. wat liet Mansholt na? ‘Melkplassen, Als lezer ontdek je dan twee Mans- Johan van Merriënboer zegt in het een geldverslindende politiek die holten. Als landbouwminister is hij blad SPIL: ‘Sicco Mansholt speelde een een niet-rendabele sector de hand het prototype van de weloverwogen doorslaggevende rol in de totstand- boven het hoofd houdt. Een door bestuurder, begaafd met een ruime koming van de Europese eenwording. mest en pesticiden aangetast milieu, horizon, waaraan grote maar wel Dat zou een reden moeten zijn voor gedumpte overschotten en veel el- haalbare projecten schitteren. Zie een standbeeld van de architect van lende in ontwikkelingslanden’, aldus het GLB en de EEG. In Den Haag was dat beleid. Vijftien jaar lang was Van Merriënboer. Dat is een gekleurd Mansholt enige jaren de gedoodverf- Mansholt tenslotte Mr. Europe.’ In- beeld, dat niet helemaal klopt, zo de kandidaat-opvolger van minister- derdaad. Want Mansholts late ‘wilde voegt hij hieraan terecht toe. Want president Willem Drees. Als drijvende jaren’ kunnen we hem vergeven. Op Mansholt zelf hamerde voortdurend kracht achter GLB en EEG zet Mans- dat moment had hij zijn levenswerk al – maar tevergeefs – op de noodzaak holt in Brussel die rol van standvastig voltooid. het landbouwbeleid aan te passen en gezaghebbend bestuurder voort. en de Europese besluitvorming bij te Hij lijkt dan op zijn vader Bert, de Jan Werts stellen. Het zijn de ministers van land- overtuigde reformist. bouw – die van Frankrijk en Duits- Vanaf eind jaren zestig zien wij Dr Jan Werts is EU-correspondent land voorop – die dit al veertig jaar een breuklijn (die in het boek niet te Brussel. tegenhouden. Intussen krijgt ‘Brussel’ zo wordt getrokken). Voortdurend de schuld. maakt Mansholt dan een weinig Deze biografie brengt verder aan geslaagde ‘vlucht naar voren’. Tussen het licht dat alle insiders (onder wie circa 1968 tot het einde van zijn leven

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 597 Spectator De vele ongerijmdheden in de Nederlandse onzijdigheid

vuldige manier van formuleren. De Tegelijkertijd was ook de eenzijdige Rolf Schuursma: scherpte van Schuursma’s observa- economische oriëntatie op Duitsland Vergeefs onzijdig. Nederlands neutraliteit ties blijkt vooral in de beschrijving onvermijdelijk. Voor een wezenlijke 1919-1940. van de vele ongerijmdheden in de verschuiving van de handel van het Utrecht: Matrijs, 2005; 224 blz.; 24,95 euro; Nederlandse onzijdigheid. Zo stak de continent naar elders was geen ISBN: 90-5345-271-0 neutrale houding tegenover het Derde ruimte. Vooral in de jaren dertig Rijk schril af bij het felle anticommu- richtte Groot-Britannië zich volledig nisme. Aan dat laatste was geen risico op zijn Dominions. Noodgedwongen Laat in de middag van 10 mei 1940 verbonden ‘en dat was wellicht ook raakte de Nederlandse economie met drinkt Henry ‘Chips’ Channon, parlia- mede een verklaring van het selectieve handen en voeten gebonden aan het mentary private secretary op het Fo- karakter ervan’, stelt Schuursma vast. Derde Rijk. reign Office, thee met de Nederlandse En passant laat hij weten dat Neder- Er was, kortom, geen alternatief. En Duco Hellema: minister van Buitenlandse Zaken land weliswaar hevig verontwaardigd zelfs al zou de regering anders hebben De Karel Doorman naar Nieuw-Guinea. Van Kleffens (‘a tall, thin, youngish was over de aanval van de Sovjetunie gewild, dan zou zij daartoe nauwelijks Nederlands machtsvertoon in de Oost. man with a nose rivalling Cyrano’s’) op Finland, maar tegelijkertijd volstond in staat zijn geweest. De Nederlandse Amsterdam: Uitgeverij Boom, 2005; 220 blz.; en diens ambtgenoot van Koloniën met het zenden van één ambulance. bevolking, in vrijwel alle lagen en 19,50 euro; ISBN: 90-8506-182-2 Welter. Het tweetal was de Noordzee Een ander voorbeeld is de vreemde ver- groeperingen, steunde namelijk de overgestoken om de Britten hulp te wachting dat bondgenoten die men neutraliteitspolitiek, in de hoop de vragen. In zijn dagboeken doet Chan- vóór de oorlog niet had gezocht, als bij nationale zelfstandigheid te behou- non op droogkomische wijze verslag toverslag de geweldige strategische den. ‘Wij willen onszelf zijn en blijven’, van wat beide heren die dag hadden problemen zouden overwinnen van zei koningin Wilhelmina in 1933 in de beleefd vóór zij Londen bereikten: een een grootscheepse overkomst om de toespraak bij haar 35-jarig regeringsju- ministerraadsvergadering om 04.30 ‘Vesting Holland’ te ontzetten. Britse bileum, en met deze woorden drukte uur ‘presided over by Queen Wilhel- diplomaten mochten zich dan soms zij kernachtig uit wat vrijwel iedere mina – in tweeds’, de vlucht in een ergeren aan de Nederlandse weigering Nederlander in die jaren moet hebben lek geschoten watervliegtuig, en een inzicht te geven in de defensieplan- gevoeld. Ook al berichtten de media arrestatie op het strand van Brighton. nen, toch was Londen militair niet bij zorgvuldig over de internationale Channon eindigt met de woorden: ‘All machte ons land van een eventuele situatie, het waren de binnenlandse this they told me in broken English, Duitse inval te vrijwaren. zorgen die in het nationale debat but I think I understood it correctly.’1 De onzijdigheid was uiteindelijk domineerden. Vanuit kerkelijke kring Deze constatering is natuurlijk slechts vergeefs, maar Schuursma toont aan maande men overwegend tot een één van de vele oneerbiedigheden dat die politiek de enige koers was angstvallig neutralisme, en voor zover die de in 1967 gepubliceerde dagboe- die de regering kon varen. Begin jaren een intellectuele minderheid nadacht ken beroemd zouden maken. Toch twintig verschafte het overleg in de over ‘vernieuwing’, beperkte deze zich illustreert dit oordeel de geringe Volkenbond aan Nederland welis- geheel tot het eigen land. internationale status van Nederland waar een iets grotere speelruimte, In 16 korte hoofdstukken en slechts aan het begin van de oorlog. maar zelfs toen bleef de neutraliteit 224 bladzijden wordt de lange periode Channons opmerkingen komen goeddeels bestaan: van enige binding van 1919 tot en met 1940 behandeld. niet voor in Rolf Schuursma’s boek aan een specifieke staat of aan een Schuursma, kenner bij uitstek van over de Nederlandse afzijdigheidspoli- blok van staten was geen sprake. Na het Interbellum, maakt daarbij vooral tiek gedurende het Interbellum. Of het echec van de Volkenbond en na gebruik van recente publicaties van de auteur ze kende, is niet duidelijk Hitlers Machtübernahme verdween auteurs als Van Diepen, Klemann en want hij geeft klaarblijkelijk niet veel die ruimte. Strikte afzijdigheid was de De Graaff. Vergeefs onzijdig is daarmee om anekdotes. Mede daardoor blijft enige manier om de internationale een mooie synthese over de neu- Schuursma’s schrijfstijl nogal sober. risico’s zoveel mogelijk te beperken. traliteitspolitiek. Een merkwaardige Toch is zijn boek alleszins leesbaar, Niet voor niets genoot de Britse ap- onevenwichtigheid is dat Schuursma door de heldere analyse en de zorg- peasement brede steun in Nederland. wél enkele bladzijden besteedt aan

598 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator een portret van premier De Geer, Colijns pogingen de grenzen van Noot maar aan andere hoofdrolspelers die de onzijdigheid af te tasten, had de 1 Robert Rhodes James (red.), Chips. The zelfde ruimte niet gunt. Had dat niet auteur nog duidelijker kunnen maken diaries of Sir Henry Channon, Londen: voor de hand gelegen? Dat geldt in dat het Nederlandse ‘speelveld’ in het Weidenfeld and Nicolson, 1967, blz. 250. het bijzonder voor Colijn. Minstens Interbellum inderdaad tot niets was Dr J.W.L. Brouwer is als onderzoe- vijf maal merkt Schuursma op dat gereduceerd. ker verbonden aan het Centrum de premier een grote internationale voor Parlementaire Geschiedenis in reputatie genoot, zonder daar veel J.W.L. Brouwer Nijmegen. aan toe te voegen. Aan de hand van

Machtsvertoon met averechts effect

dat Nederland zijn laatste koloniale De wereldreis van de Karel Duco Hellema: bezit in Zuidoost-Azië niet zonder slag Doorman zou normaal gesproken De Karel Doorman naar Nieuw-Guinea. of stoot zou opgeven. Het militaire waarschijnlijk slechts een voetnoot of Nederlands machtsvertoon in de Oost. machtsvertoon had echter een con- een smeuïge anekdote in de Neder- Amsterdam: Uitgeverij Boom, 2005; 220 blz.; traproduktief effect. Het spierballen- landse geschiedschrijving krijgen 19,50 euro; ISBN: 90-8506-182-2 gedrag van Nederland wekte bovenal toebedeeld. Duco Hellema, hoogleraar onbegrip en irritatie in de internatio- in de Geschiedenis van de Internatio- nale politiek, ook en vooral bij NAVO- nale Betrekkingen aan de Universiteit Militair machtsvertoon heeft niet bondgenoten als Groot-Britannië en Utrecht, gebruikt de reis van het altijd het beoogde effect. Een fraai en de Verenigde Staten. De missie werd vliegkampschip echter als kapstok tegelijk tragisch voorbeeld daarvan als provocatief en militant erva- voor een boek over de kwestie-Nieuw- vormt de missie die het Nederlandse ren. Terwijl deëscalerend optreden Guinea als geheel. Op knappe wijze vliegkampschip Karel Doorman in gewenst was, zou deze Nederlandse laat hij, met de Karel Doorman als 1960 uitvoerde. Nadat Nederland actie alleen maar meer anti-westerse uitgangspunt, de vele aspecten van in 1949 zeer moeizaam afstand had sentimenten in Indonesië aanwak- dit stukje onvrijwillige Nederlandse gedaan van zijn kolonie Nederlands- keren. De Karel Doorman werd door dekolonisatiepolitiek aan de orde Indië, hielden de opeenvolgende diverse landen de toegang tot ter- komen. regeringen nog ruim tien jaar vol dat ritoriale wateren of havens ontzegd, Een fascinerend onderdeel van Nederlands Nieuw-Guinea niet tot of slechts in kille sfeer ontvangen. deze episode uit de dekolonisatie- het zelfstandig geworden Indonesië De reis, waarvan de route telkens geschiedenis is de dynamiek van de behoorde, maar een Nederlands moest worden aangepast, groeide zo- internationale politieke betrekkin- gebiedsdeel zou blijven. Indonesië oe- doende uit tot een tamelijk genante gen, die zo’n belangrijke rol speelde fende echter sterke druk uit, militair vertoning. In plaats van versteviging in deze kwestie. Meer nog dan een maar vooral ook politiek, om de soeve- van de Nederlandse positie in Nieuw- strijd tussen Nederland en Indonesië reiniteit over het gebied alsnog over Guinea, luidde het militaire machts- was het een zaak waar de rol van de te dragen. Na hoogoplopende span- vertoon het einde in van de koloniale Verenigde Staten achter de schermen ningen en onder hevige internatio- aanwezigheid in Zuidoost-Azië. De allesbepalend bleek. Nieuw-Guinea nale pressie deed Nederland in 1962 onfortuinlijke reis van het vlieg- was uiteindelijk slechts een pion op alsnog afstand van Nieuw-Guinea. kampschip legde onverbiddelijk bloot het schaakbord van de Koude Oorlog. Het dekolonisatieproces werd hoe kwetsbaar en internationaal Hoewel de Nederlandse argumentatie versneld door de wereldreis van bijna geïsoleerd Nederland was geworden om de soevereiniteit over Nieuw-Gui- een half jaar die de Karel Doorman, sa- inzake de kwestie-Nieuw-Guinea. Ook nea niet aan Indonesië over te dragen men met enkele andere Nederlandse in Nederland zelf deed het weinig altijd tamelijk zwak en inconsequent marineschepen, in 1960 maakte. Het succesvolle verloop van het machts- is geweest, hebben de Verenigde doel van de reis was Indonesië en de vertoon de steun voor het Nieuw-Gui- Staten wel degelijk enige tijd achter rest van de wereld duidelijk te maken neabeleid afbrokkelen. het Nederlandse standpunt gestaan.

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 599 Spectator Indonesië raakte in de jaren vijftig Nieuw-Guinea – net als overigens het Verenigde Staten, Groot-Britannië steeds meer in communistisch vaar- zelfbeschikkingsrecht van de inheemse en Australië anderzijds. De auteur water en gebiedsuitbreiding van een bevolking, de Papoea’s – uiteindelijk baseert zich daarbij voor een deel op potentieel communistisch land was werden opgeofferd aan het te vriend documenten die door anderen – onder niet in het Amerikaanse belang. Toen houden van Indonesië, mag dan ook meer promovendi die hun onderzoek P.J. Drooglever: overdracht van Nieuw-Guinea aan geen verbazing wekken. Dat het hebben afgebroken – zijn gevonden Een daad van vrije keuze. De Papoea’s van Indonesië korte tijd later wél in het voor de Nederlandse politiek wél als in Amerikaanse, Britse en Australi- westelijk Nieuw-Guinea en de grenzen Amerikaanse plaatje leek te passen, een verrassing kwam, geeft aan dat sche archieven. Het gebruik van deze van het zelfbeschikkingsrecht. was het echter snel gedaan met de het naoorlogse Nederland nog niet ‘nieuwe’ bronnen levert herhaaldelijk Amsterdam: Boom, 2005; 824 blz.; 45,= euro; Nederlandse halsstarrigheid. geheel gewend was aan de nieuwe verrassende inkijkjes op in de manier ISBN: 90-8506-178-4 Doordat Hellema niet alleen wereldorde. Wat dat betreft vormen de waarop buitenlandse ‘medespelers’ in Nederlandse bronnen gebruikt, maar lotgevallen van de Karel Doorman, en de kwestie-Nieuw-Guinea opereerden. ook archiefmateriaal uit de Verenigde daarmee de kwestie-Nieuw-Guinea als Ondanks dergelijke interessante Staten, Groot-Britannië en Australië, geheel, een intrigerende weerspiege- details, schuilt de kracht van het boek wordt de internationale component ling van de naoorlogse verschuiving in echter niet in spectaculaire nieuwe in het steekspel om Nieuw-Guinea de internationale positie van Neder- inzichten die worden gepresenteerd. op interessante wijze belicht. Vooral land. Van een neutrale, koloniale mo- Het boek is boven alles een uitstekend de verslagen van gesprekken die gendheid veranderde Nederland in rap geschreven overzichtswerk waarin minister van Buitenlandse Zaken Luns tempo in een moderne, internationaal alle, over het algemeen al bekende, voerde met zijn buitenlandse col- georiënteerde lidstaat van organisaties feiten op boeiende wijze op een rij lega’s, maar ook met bijvoorbeeld de als NAVO en EEG. Dat deze transitie worden gezet. Hellema toont aan dat Amerikaanse president Eisenhower, niet geheel pijnloos verliep, bleek wetenschappelijke geschiedschrijving geven een schitterend inkijkje in het onder andere tijdens de dekolonisatie niet per definitie taai en langdradig politieke spel van die tijd. Nederland van Nederlands-Indië en het laatste hoeft te zijn. In nog geen tweehon- besefte dat het alleen met hulp van restant daarvan, Nederlands Nieuw- derd pagina’s tekst zet hij een com- de Verenigde Staten, Groot-Britannië Guinea. pleet, duidelijk en vlot leesbaar beeld en Australië een eventuele militaire Hellema besteedt ruim aandacht neer van een fascinerende episode uit bezetting van Nieuw-Guinea door aan de binnenlandse politiek van de geschiedenis van de Nederlandse Indonesië zou kunnen voorkomen. Nederland, vooral wat betreft het buitenlandse betrekkingen. Telkens opnieuw bleek echter dat buitenlands en het defensiebeleid deze landen Nederland best wilden – waarbij overigens de gebrekkige Sico van der Meer steunen, maar dat het belang om samenwerking tussen de ministeries Sico van der Meer is historicus, Indonesië uit de communistische van Buitenlandse Zaken en Defensie verbonden aan het Instituut invloedssfeer te houden voor hen een herhaaldelijk opvalt. De nadruk ligt in Clingendael. nog veel hogere prioriteit had. het boek echter op de betrekkingen Dat de Nederlandse ambities met tussen Nederland enerzijds en de

Adv. uit: Internationale Spectator 7e Jaargang – No. 20 – 14 Okt. 1953

600 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator De Papoea’s en het belang van geschiedschrijving

België heeft Drooglever de betrokken Nieuw-Guinea niet meer kon bestu- P.J. Drooglever: Papoea’s alsnog kunnen spreken. ren als een kolonie, maar het land Een daad van vrije keuze. De Papoea’s van De Papoea’s op het podium bij het moest voorbereiden op onafhankelijk- westelijk Nieuw-Guinea en de grenzen Instituut voor Nederlandse Geschie- heid. In de jaren vijftig werd daar dan van het zelfbeschikkingsrecht. denis, leden van het Presidium van de ook hard aan gewerkt. Er vond een Amsterdam: Boom, 2005; 824 blz.; 45,= euro; Papoea Raad en Adat-leiders, waren ‘ontwikkelingsproject onder koloniale ISBN: 90-8506-178-4 speciaal gekomen vanwege het ver- vlag’ plaats, zoals Drooglever schrijft. schijnen van het boek. Op waardige Tot dan toe had Nederland zich Op 15 november 2005 stapte een wijze bedankten zij Eimert van Mid- weinig aan deze uithoek gelegen grote Papoea-delegatie het podium delkoop, die als Tweede-Kamerlid het laten liggen. In 1961 werd de Nieuw- van het Instituut voor Nederlandse initiatief nam voor de studie; Jozias Guinea Raad ingesteld, een volksver- Geschiedenis op. Ongetwijfeld hield van Aartsen, die als minister van bui- tegenwoordiging voor de Papoea’s, de organisatie van het symposium ter tenlandse zaken de opdracht uitzette; en kregen de Papoea’s een eigen vlag gelegenheid van de presentatie van en de auteur Pieter Drooglever. Bij en volkslied. Tevens werd een begin het boek Een daad van vrije keuze van monde van Willy Mandowen ver- gemaakt met de vorming van een P.J. Drooglever haar adem in. Zouden klaarden de Papoea’s zeer verheugd eigen strijdmacht, het Papoea Vrijwil- de Papoea’s de dag, nadrukkelijk aan- te zijn dat ze met het verschijnen van ligers Korps. Het plan daartoe bestond gekondigd als ‘academisch’, alsnog dit boek ‘subject van de geschiede- overigens al sinds 1950. Verder pre- politiseren? nis waren geworden en niet langer senteerde de Nederlandse regering Drooglevers boek was overigens al louter het object’. Het volkslied van de een omvangrijke ontwikkelingsnota politiek beladen voordat de auteur Papoea’s klonk. De organisatie haalde voor Nieuw-Guinea. Doel was de een pen op papier had gezet. Tegen opgelucht adem. Er was geen fel poli- snelle voorbereiding van de Papoea’s de zin van de regering had de Tweede tiek protest gekomen. op de uitoefening van hun recht op Kamer gevraagd om een studie naar De komst van de Papoealeiders, zelfbeschikking. Cynici, die stellen de gang van zaken rond de overdracht speciaal voor de verschijning van dit dat Nederland deze plannen voor de van de macht over Nederlands Nieuw- boek, laat zien hoe belangrijk geschie- Papoea’s uitsluitend maakte onder Guinea aan Indonesië (1962-1963) en denis is voor mensen. Voor Nederlan- druk van de omstandigheden en niet de daarop volgende ‘Daad van vrije ders, die hun geschiedenis redelijk louter uit overtuiging dat de Papoea’s keuze’ (1969), waarbij de bevolking kennen en in talloze boeken kunnen hun recht op zelfbeschikking moesten van Westelijk Nieuw-Guinea zich naslaan, is dat misschien niet meteen krijgen, hebben gelijk. Wat niet weg- moest kunnen uitspreken over te begrijpen. De reden waarom neemt dat er, zij het veel te laat, wel aansluiting bij Indonesië. De toen- geschiedschrijving voor de Papoea’s degelijk door veel mensen hard en malige minister van Buitenlandse zo belangrijk is, is in Drooglevers boek integer aan dat beleid is gewerkt. Zaken, Van Aartsen, voerde de wens te vinden. Nederlands Nieuw-Guinea Het bleek inderdaad allemaal veel van de Kamer uit en gaf de opdracht was een schaakstuk in de interna- te laat. Tot ongeveer 1960 was de aan het Instituut voor Nederlandse tionale politiek. De Papoeabevolking Amerikaanse regering nog bereid Geschiedenis. Daarbij werd al meteen was niet meer dan een speelbal. De aanzienlijke druk uit te oefenen op gesteld dat de studie op geen enkele wensen van de Papoea’s speelden niet Indonesië om acties tegen Nederland manier de territoriale integriteit van of nauwelijks een rol. Drooglever laat vanwege Nieuw-Guinea te voor- Indonesië in twijfel trok. De Neder- haarfijn zien dat het Nederland niet komen. Naarmate Indonesië onder landse regering werkte Drooglever om de Papoea’s ging, toen Nieuw- president Soekarno steeds meer in zelfs actief tegen door Papoea’s die Guinea in 1949 buiten de soevereini- het communistische kamp terecht Drooglever voor zijn boek wilde inter- teitsoverdracht van Nederlands-Indië dreigde te komen, nam deze steun viewen, geen visum te geven. Zoals aan Indonesië bleef. Intussen trok de echter af. Niet voor niets waren de te verwachten viel, kreeg Drooglever golf van dekolonisatie over de naoor- Verenigde Staten niet vertegenwoor- ook geen visum van Indonesië om logse wereld en Nederland voelde op digd bij de installatie van de Nieuw- ter plekke onderzoek te doen. In zijn klompen aan dat het Nederlands Guinea Raad. Hoewel de toenmalige

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 601 Spectator Nederlandse minister van Buiten- tegen aansluiting bij Indonesië. De bevolking. De Papoea’s verliezen hun landse Zaken Luns lang volhield dat nieuwe Indonesische president Soe- traditionele gronden aan de nieuwe hij een schriftelijke toezegging had harto had van meet af aan duidelijk bewoners en staan als laatsten in de voor militaire steun van de Verenigde gemaakt dat voor hem alleen een rij bij het verdelen van de baantjes. Staten, heeft hij het bewijs daarvan uitslag ten gunste van aansluiting Ook de exploitatie van de minera- nooit kunnen overleggen. De militaire bij Indonesië aanvaardbaar zou zijn. len in het Carstensz-gebergte door dreiging van Indonesië nam navenant Daar heeft Indonesië dan ook hard het Amerikaanse mijnbouwbedrijf toe. (Als kind op de lagere school in aan gewerkt. De VN-delegatie onder Freeport gaat ten koste van de lokale Manokwari oefende ondergetekende leiding van Ortiz Sanz, die toezicht bevolking. De opbrengsten gaan voor op luchtalarm. Op een fluitsignaal van moest houden op de naleving van de het overgrote deel naar Jakarta en de onderwijzeres moesten we snel overeenkomst, werd onder druk van niet naar de ontwikkeling van Papoea. onder de banken gaan zitten.) Indonesië klein gehouden. Indonesië Met het aantreden van president Op 15 augustus 1962 eindigde Ne- wilde de voorstellen van Ortiz Sans Abdurachman Wahid leek er even derlands rol in Nieuw-Guinea met het voor de procedure niet volgen en koos een ommekeer te komen. Naast het Akkoord van New York, dat de over- voor een plebisciet volgens het Indo- toestaan van de naam Papoea werd dracht van het bestuur over Nieuw- nesische musyawara-model. Daarbij het gebied een relatief grote mate Guinea vrijwel per onmiddellijk zijn alleen collectieve beslissingen bij van autonomie toegekend. Die is regelde. Eerst aan de Verenigde Naties unanimiteit mogelijk. De VN konden echter nooit echt geïmplementeerd en nog geen jaar later aan Indonesië. nauwelijks invloed uitoefenen op de en inmiddels doorkruist door een Indonesië was nog wel gehouden om samenstelling van de consultatieve opdeling van de provincie Papoea in vóór 1970 een ‘Daad van Vrije Keuze’ raden, die daarvoor werden gevormd, drie nieuwe eenheden. De leiders in te organiseren, waarbij de Papoea’s noch op de volksraadpleging zelf. Van- Papoea hebben deze ‘autonomie’ dan zich moesten kunnen uitspreken over uit New York werd vrijwel geen tegen- ook teruggegeven. Dat weerhoudt de aansluiting bij Indonesië. De voor- druk tegen de Indonesische praktijken internationale gemeenschap en de waarden waren zwak geformuleerd, geboden. Ook Nederland liet het Nederlandse regering er overigens wat volgens Drooglever Nederlands afweten en keek weg. De ‘Daad van niet van nog steeds naar de toegezeg- zwakke onderhandelingspositie aan- Vrije Keuze’ voldeed volgens de VN de autonomie te verwijzen, als het om toont. Uit Drooglevers boek spreekt volstrekt niet aan de in het Akkoord de situatie in Papoea gaat. Volgens overigens ook geen sterke wil om er van New York vastgelegde normen. een rapport van de universiteit van het maximale uit te slepen. Maar het akkoord was ook zó vaag Yale uit 20031 zou er in Papoea sprake Een daad van vrije keuze laat zien dat men daar stilzwijgend aan voorbij zijn van genocide, al wordt de conclu- hoe het meteen na het vertrek van kon gaan, zo concludeert Drooglever. sie wel met de nodige mitsen en ma- de Nederlanders al mis ging. Het VN- Sindsdien zuchten de Papoea’s ren omkleed. Drooglever acht de term bestuur beschikte niet over voldoende onder een door hen niet gewenst genocide onjuist, maar een feit is dat menskracht, wil en deskundigheid regime. Een algehele opstand bleef er in Papoea op grote schaal mensen- (tolken) om het tijdelijk bestuur uit, maar het is altijd onrustig geble- rechtenschendingen plaatsvinden werkelijk neutraal uit te oefenen. Er ven in Irian Jaya, zoals de provincie en dat de Papoea’s in eigen land een kwamen veel meer Indonesische mili- was gaan heten. In 1971 verklaarde de marginale bevolkingsgroep dreigen te tairen dan gepland het gebied binnen Organisasi Papoea Merdeka (OPM) de worden. De integratie in de Republik en die namen al snel de teugels over. onafhankelijkheid. Dit verzet werd Indonesia is faliekant mislukt. De eerste harde optredens van de In- keihard aangepakt en is vrij margi- Een dag voordat Drooglever zijn donesische militairen lieten niet lang naal gebleven. Naast het harde en boek presenteerde, lanceerde ook op zich wachten. Onder Indonesisch corrupte militaire bestuur in Papoea Kees Lagerberg, voormalig bestuurs- bestuur nam de armoede toe en de (de huidige naam van het gebied) ambtenaar in Nieuw-Guinea en rechtszekerheid af. De Papoea’s kwa- zijn de Papoea’s geconfronteerd met voormalig redactielid van de Inter- men in verzet, waar de Indonesische het beruchte transmigratiebeleid, nationale Spectator, een boek over militairen hard tegen optraden. Er waarbij talloze arme Indonesiërs uit – grotendeels – hetzelfde onderwerp.2 vielen al snel duizenden slachtoffers. Java en andere gebieden naar o.a. Lagerberg zette zich tijdens zijn In 1969 mochten de Papoea’s zich Papoea verhuizen, waar zij bevoor- boekpresentatie nogal af tegen het zoals afgesproken uitspreken vóór of recht worden boven de inheemse werk van Drooglever. Dat zou te lief

602 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator zijn en ingeperkt door de opdracht bij Drooglevers boekpresentatie en op de wereld die de consequenties van de regering, die immers de ter- ook Lagerberg waarschuwden de daarvan wil afdwingen. En dat zou, ritoriale integriteit niet ter discussie Papoea’s geen al te hooggespannen gegeven het huidige Indonesische wilde stellen. Zijn verdere bezwaar verwachtingen te hebben van Een bewind, noodzakelijk zijn. was dat Drooglever de geschiedenis daad van vrije keuze. Weliswaar gaat De Papoealeiders die naar Neder- van het gebied na de ‘Daad van Vrije het om een onderzoek in opdracht van land kwamen voor de presentatie Keuze’ niet beschrijft. Lagerberg doet de Nederlandse regering, zo stelden van het boek van Drooglever, zien dat daarmee onrecht aan het boek van zij, maar het is niet zo dat met dit boek ook in. Toch menen zij met Een daad Drooglever. Drooglever geeft een in de hand de geschiedenis even zal van vrije keuze een extra argument evenwichtig beeld van de gang van worden rechtgezet, zoals sommigen in in handen te hebben om opnieuw zaken rond de overdracht en je kunt Papoea lijken te geloven. Dat zou ove- aan te dringen op de dialoog met niet beweren dat hij daarbij enige rigens – principieel geredeneerd – wel de regering in Jakarta, waar ze al zo partij spaart. Integendeel, de conclu- volstrekt logisch zijn. Als je constateert lang om vragen. Het zou de Neder- sie dat de belangen van de Papoea’s dat een verdrag niet juist is uitgevoerd, landse regering sieren te erkennen verkwanseld zijn, komt bij Drooglever dan stap je naar de daartoe bevoegde dat het met de Papoea’s niet goed is krachtiger over, juist door de grotere instanties en eis je rechtzetting van gegaan, mede door de – laten we het distantie dan die in Lagerbergs boek. wat er fout is gegaan. Dat schreven diplomatiek, c.q. eufemistisch zeggen Interessant is Lagerbergs betoog Andy Ayamiseba en Otto Ondawame – onvolmaakte dekolonisatie van dat Nederland militair veel meer had van het West Papoean People’s Repre- Nieuw-Guinea. Het is beschamend te kunnen doen tegen Indonesië dan al- sentative Office in Vanuatu dan ook in zien hoe minister Bot zich al op voor- gemeen wordt aangenomen. Schuldig een open brief aan Hans van Baalen, hand distantieerde van de, nota bene zwijgen gaat verder wat mank aan Tweede-Kamerlid van de VVD.4 Van door zijn regering opgedragen, studie. herhaling, een punt dat Lagerberg Baalen betoogde op de dag van de Zoals senator Van Middelkoop het trouwens in een van zijn voetnoten presentatie van Drooglevers studie in verwoordt, heeft de Nederlandse poli- zelf toegeeft. Verder is het iets te kort de Volkskrant, en eerder al in Indonesië, tiek een ‘dichtgeschroeid geweten’5 door de bocht te stellen dat Droogle- dat dit boek geen enkele relevantie als het om de Papoea’s gaat. Zelfs nu ver niet ingaat op de geschiedenis van had voor de politiek. Dit terwijl zijn er in Papoea een leiderschap opkomt de ontwikkelingen na de ‘Daad van politieke leider Jozias van Aartsen wel dat langs vreedzame en diplomatieke Vrije Keuze’, al is dat bij Drooglever het boek officieel in ontvangst nam, weg de situatie wil verbeteren, kijkt de wel heel erg beknopt. Wat dat betreft formeel in zijn hoedanigheid als oud- wereld weg en verschuilt zich achter biedt Schuldig zwijgen de nodige aan- minister van buitenlandse zaken en de door Jakarta aangekondigde auto- vulling. Maar als het daarom gaat, is niet als VVD-leider (sic!). nomie voor Papoea. Die is echter een Dirk Vlasbloms Papoea. Een geschiede- Desalniettemin is de waarschuwing volstrekt lege huls gebleken en achter nis3 nog belangwekkender. geen al te hoge verwachtingen van een lege huls kun je je niet verstoppen. Een daad van vrije keuze te hebben, te- Gegeven de in de genoemde boe- Van object naar subject van eigen recht. Het is nu eenmaal niet mogelijk ken beschreven gang van zaken bij de geschiedenis de lei schoon te vegen, bijna veertig overdracht van Nieuw-Guinea, heb- Terug naar de vraag over het belang jaar geschiedenis weg te poetsen en ben Den Haag en de Verenigde Naties van geschiedenis voor de Papoea’s. Het opnieuw te beginnen met een ‘Daad een bijzondere verantwoordelijkheid is goed te begrijpen waarom de Pa- van Vrije Keuze’, en dan nu een echte. voor de huidige situatie in Papoea. poea’s zo gebrand zijn op de rechtzet- De transmigranten in Papoea zijn óók De Nederlandse regering en de VN ting van de geschiedenis. De genoem- slachtoffers van de geschiedenis, die zouden bij de regering in Jakarta fel de boeken tonen glashelder aan dat de je niet meer even terug kunt sturen moeten protesteren tegen de men- erbarmelijke situatie in Papoea nu een naar waar ze vandaan komen. Ook is senrechtenschendingen in Papoea direct gevolg is van de gemaakte fou- het niet onzinnig Realpolitik te bedrij- en krachtig moeten aandringen om ten rond de machtsoverdracht. Dat is ven, hoe onrechtvaardig dat ook mag de door de Papoealeiders gevraagde ook het diepe gevoel van de Papoea’s: zijn. Zelfs als er een hoge instantie dialoog aan te gaan. Dat is wel het ‘we willen nu eindelijk het subject van was, die alsnog de Daad van Vrije minste, gegeven de geschiedenis. onze eigen geschiedenis zijn.’ Keuze veroordeelt als de schijnverto- Diverse sprekers op het symposium ning die het was, dan is er geen macht Bert Ernste

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 603 Spectator Noten 3 Dirk Vlasblom, Papoea. Een geschiedenis, poea-lobby). Bert Ernste is publicist (http:// 1 Indonesian human rights abuses in West Amsterdam: Mets & Schilt, 2004 (in dit www.ernste.net). Hij woonde als Papoea: Application of the law of genocide blad besproken door H. Schulte Nordholt in kind op Nieuw-Guinea en schreef to the history of Indonesian control (http:// het februarinummer van 2005, blz. 115-116). onder meer in NRC Handelsblad www.law.yale.edu/outside/html/Public_Af- 4 Response: ‘West Papoea’s Integration over de geschiedenis van het gebied fairs/426/westPapoeahrights.pdf) into RI final?’ (http://www.westPapoea. (http://www.ernste.net/nng.html). 2 Kees Lagerberg, Schuldig zwijgen. De ca/?q=en/node/418#comment-280) Tevens is hij bestuurslid van Papoea Papoea in zijn bestaan bedreigd, Utrecht: 5 Toespraak 19 november 2005 tijdens een Lobby. Hij schreef deze bijdrage op Uitgeverij IJzer, 2005. door Papoea Lobby gehouden publieks- persoonlijke titel. avond (http://www.nieuwsbank.nl/Pa-

Machinaties onder de kaasstolp

plaats van inhoudelijke discussies en van de Nederlandse politiek. Bijna van Sipke de Hoop: een lange-termijnvisie – domineerden dag tot dag wordt verslag gedaan van ‘Met Vallen en Opstaan’ – Vijf jaar Neder- het interdepartementale overleg. de strijd tussen de Ministeries van lands hulpbeleid in Midden- en Oost- De Nederlandse ondersteuning van Financiën, Buitenlandse Zaken en Eco- ­Europa (1989-1993). het hervormingsproces in Midden- nomische Zaken over het beïnvloeden Dissertatie Rijksuniversiteit Groningen, 2005; en Oost-Europa was in de praktijk van het beleid ten aanzien van hulp- iv + 313 blz.; ISBN: 90-6464-312-1 eenzijdig, versnipperd en oneven- verlening in Midden- en Oost-Europa. wichtig. Hulp kende een overheersend Het startpunt van dit verhaal ligt in In deze studie wordt het Nederlandse bilaterale benadering, waarvan vooral het ontbreken van een eigen specifiek hulpbeleid ten opzichte van Mid- landen profiteerden die voorop liepen Nederlands Oost-Europabeleid tijdens den- en Oost-Europa onder de loep in het transformatieproces. Het beleid de Koude Oorlog. Dat was natuurlijk genomen voor de periode 1989-1993. vertoonde dezelfde kenmerken als het ook logisch: wij waren een trouwe De analyse richt zich op het beleids- internationale hulpbeleid: eenzijdig NAVO-bondgenoot en dáár werd het vormingsproces, waarbij de rol van de gericht op de economische kant van beleid gemaakt. Met de omwentelin- meest betrokken beleidsmakers en het transformatieproces, onvoldoende gen van 1989 kwam daar verandering departementen, hun visie ten aanzien gericht op de hulpbehoefte en teveel in. Er ontstonden gestaag groeiende van de problematiek van transfor- rekening houdend met het nationale budgetten voor ondersteuning van matie en hulp, alsmede de hindernis- eigenbelang. Voorts verliepen de de transformatieprocessen in Mid- sen voor een succesvol beleid zijn communicatie en coördinatie tussen den- en Oost-Europa. Kennis over de onderzocht. De centrale vraag van het de hulp verlenende instanties onder- beleidsbepaling en uitvoering van onderzoek luidt, in hoeverre Neder- ling en tussen de hulpverleners en een eigen Oost-Europabeleid ontbrak land een goed onderbouwd hulpbe- de ontvangers van de hulp bepaald echter. Volgens de auteur kan van een leid heeft ontwikkeld, dat tegemoet niet optimaal. Er bestond ten aanzien doordacht beleid, een lange-termijn- kwam aan de eigen doelstellingen van de hulp ontvangende landen visie en een effectieve uitvoering lang en visie, waarbij tevens de hulpbe- geen of te weinig differentiatie in de niet altijd gesproken worden. Ik deel hoefte van de landen uit Midden- en hulpverlening. De staten werden te die mening, maar in tegenstelling Oost-Europa zelf in ogenschouw is veel benaderd als één grote groep tot de auteur denk ik dat het gewoon genomen. met dezelfde problemen in plaats van niet anders kon en dat er weinig te Het antwoord op deze vraag is dat rekening werd gehouden met de verwijten valt. niet positief. Het (Nederlandse) specifieke omstandigheden in een In het onderzoek is de aandacht hulpbeleid werd, vooral de eerste afzonderlijk land. gericht op de ministeries van Buiten- twee jaar, meer gekenmerkt door Het bovenstaande is overgeno- landse Zaken (BuZa), Economische bureaucratische strijd dan door men uit de slotbeschouwing van dit Zaken (EZ) en Financiën (FiN): BuZa, beleid. Financiële beperkingen en proefschrift (blz. 253). Het geeft een aangezien dit departement verant- organisatorische problemen – in gedetailleerde kijk op de microkosmos woordelijk was voor het hele Midden-

604 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator en Oost-Europabeleid en derhalve voor te stellen hoeveel economische gulden was bestemd voor versterking eveneens eindverantwoordelijk voor hulp nodig is voor een (in Westerse van de diplomatieke vertegenwoordi- het gehele hulpbeleid; EZ, aangezien ogen) succesvolle transformatie voor gingen in Midden- en Oost-Europa. In dit ministerie in de te bestuderen de landen van het Gemenebest van 1993 lag het budget voor de Oost- periode het bilaterale hulpbeleid co- Onafhankelijke Staten (GOS), de Europafaciliteit door bezuinigingen ördineerde. FiN, tot slot, bepaalde de landen van de Balkan en die van Mid- 20 miljoen gulden lager en bedroeg financiële ruimte van nieuw beleid en den-Europa. Afgezien van het feit dat toen 290 miljoen gulden. Het budget kon daarom de inhoud van het beleid de betrokken landen niet in staat zou- voor hulp aan het GOS was voor de beïnvloeden (blz. 11). den zijn bedragen van de hierboven periode 1993-1997 structureel vastge- Hoewel het – mede door de titel – beschreven omvang te absorberen, is steld op 100 miljoen gulden per jaar. lijkt alsof het boek ingaat op de Ne- het eigenlijk komisch te zien hoe druk Behalve bovenvermelde posten heeft derlandse hulp aan Midden- en Oost- men zich in ‘Den Haag’ maakt over Nederland toen eenmalig 300 miljoen Europa, is dat in werkelijkheid niet het de invulling van een Nederlandse bij- gulden geschonken voor noodhulp via geval. Het proefschrift handelt over de drage van 200 à 300 miljoen gulden de EG. machinaties binnen de Nederlandse per jaar. Alsof ons leven ervan afhing, Samenvattend kan gesteld worden politieke kaasstolp. Het gaat in het zo werd er touw getrokken over hoe dat ‘Met Vallen en Opstaan’ een geheel niet in op concrete projecten de bijdrage, een druppel in de oceaan, bijdrage levert aan inzicht in onder- en/of de effecten van de hulp. Dat is in te vullen. ling politiek touwtrekken op depar- geen kritiek op het boek. Integendeel, Zo trok Nederland in 1991 tweehon- tementaal niveau. Over Midden- en ik denk dat De Hoop met zijn bijdrage derd miljoen gulden uit voor hulp aan Oost-Europa zelf zegt het boek echter uitstekend werk geleverd heeft, dat Midden- en Oost-Europa, exclusief zeer weinig. Dat is niet erg, maar het echter alleen interessant is voor een het GOS. In 1991 werd van deze 200 onderzoek heeft zich wel op een erg aantal betrokkenen en ingewijden in miljoen gulden 43 miljoen gulden benauwd blikveld gericht. Aan een een verder tamelijk beperkt deel van overgemaakt als contributie aan de succesvolle transformatie in Midden- het Haagse politieke wereldje. European Bank for Reconstruction en Oost-Europa hebben de inspannin- Hulp aan Midden- en Oost-Europa. and Development (EBRD), terwijl aan gen van alle betrokkenen uiteindelijk Wat moeten we ons daarbij voorstel- het PHARE-programma 60 miljoen weinig kunnen bijdragen. len? Laten we een vergelijking maken werd toegekend. Daarnaast werd met het Amerikaanse Marshallplan. nog eens 64,9 miljoen gereserveerd Erik Dirksen Dat programma omvatte in de voor bilaterale hulp. Dit bedrag werd periode 1948-1951 een bedrag van 13 ondergebracht bij het Programma Drs Erik Dirksen is verbonden aan miljard (toenmalige) Amerikaanse Samenwerking Oost-Europa. In maart de Leerstoelgroep Oost-Europese dollars. Dit plan kwam de wederop- 1992 heeft Nederland 150 miljoen Geschiedenis en Oost-Europakunde bouw van West-Europa ten goede gulden gereserveerd voor hulp aan van de Universiteit van Amsterdam. en men kan zeker zeggen dat het het GOS, waarvan 40 miljoen via de daaraan een substantiële bijdrage EG verstrekt zou worden. Het budget heeft geleverd. Die 13 miljard dollar voor wat de Oost-Europafaciliteit werd komt overeen met ongeveer 65 à 70 genoemd, bedroeg voor 1992 dus 310 miljard dollar van 2000. Omgere- miljoen gulden. Deze faciliteit be- kend, heeft de Duitse steunverlening stond uit drie clusters. Het bilaterale aan de transformatie van de ex-DDR deel wordt door EZ gecoördineerd jaarlijks ongeveer 100 miljard dollar en omvatte een bedrag van 222 gekost. We kunnen zeggen dat de vijf miljoen gulden. De tweede cluster, nieuwe Bundesländer jaarlijks ruim het West-Oost-Zuidprogramma een Marshallplan aan hulp kregen, en van Ontwikkelingssamenwerking, dat gedurende een groot aantal jaren, kende in 1992 een realisatie van 43,75 vanaf 1991. Toch kan men niet zeggen miljoen gulden. De derde cluster, dat de transformatie van die gebieden gecoördineerd door BuZa, bestond een groot succes is. Integendeel zelfs. voor 27,7 miljoen gulden uit multila- Het is praktisch onmogelijk zich terale initiatieven, terwijl 16,7 miljoen

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 605 Spectator Defensie: structurele partner in nationale veiligheid

Michiel de Weger: Defensie nu (nog) heeft; en ten slotte verklaring voor het structurele interne De binnenlandse veiligheidstaken van de een juridische beperking, alleen taken takenpakket van Defensie is dat de Nederlandse krijgsmacht. in normale staatsrechtelijke omstan- regering (de ministers van Defensie, Assen: Van Gorcum Uitgeverij, 2006; digheden (dus bijv. niet onder een Binnenlandse Zaken en Justitie) de xiv + 367 blz.; 35,= euro; ISBN: 90-232-4163-0 noodtoestand). krijgsmacht, en meer bepaald de In zijn betoog constateert De KMar – bijvoorbeeld bij terrorisme, Weger dat de beschikbare literatuur luchthavenbeveiliging en grensbewa- Naast (collectieve) verdediging en onvoldoende verklaring biedt voor het king – rechtstreeks kan aansturen. De bevordering van de internationale bestaan van interne defensietaken. auteur concludeert dat het juist de rechtsorde heeft de krijgsmacht als Om die verklaring te kunnen geven combinatie van beschikbare capaciteit derde taak de ondersteuning van onderzoekt hij twaalf na de oorlog en de mogelijkheid van rechtstreekse civiele autoriteiten. Het onderzoek aan Defensie toegekende interne aansturing van regeringswege was van Michiel de Weger richt zich op die taken, die hij voor gevalstudies te- die Defensie tot een attractiever optie derde, binnenlandse veiligheidstaak. rugbrengt tot de naar zijn mening voor binnenlandse veiligheidstaken Dit proefschrift geeft de ontwikkeling vijf voornaamste: de oprichting van maakte dan civiele organen. aan van een tot voor kort wat terug- de Nationale Reserve (1948); de taken Het boek van Michiel de Weger houdende en weinig bekende inzet van de Explosievenopruimingsdienst heeft al een vervolg gekregen, in die van de Nederlandse strijdkrachten op civiel terrein (1970 en 1976); de op- zin dat de ministers van Defensie en voor binnenlandse taken, tot wat het richting van de Bijzondere Bijstands- Binnenlandse Zaken (BZK) brieven nu is: Defensie als structurele partner eenheden (1972/1973); de rol van de hebben geschreven aan de Tweede in nationale veiligheid. Koninklijke Marechaussee (KMar) Kamer die de gevestigde rol van De- S.W. Couwenberg (red.): Dr De Weger stelt in de handelsedi- van politie op Schiphol (1993); en het fensie als (interne) veiligheidspartner Nederlandse en Vlaamse identiteit. tie van zijn Leidse dissertatie als cen- mobiele vreemdelingentoezicht van bevestigen en versterken. Zo gaven Betekenis, onderlinge relaties en perspec- trale vraag waarom de Nederlandse de KMar (1993). deze ministers in april 2005 aan wat tief. (Civis Mundi jaarboek 2006). krijgsmacht haar tegenwoordige bij- Na de oorlog bracht de regering de de eigen taken van de krijgsmacht Budel: Damon, 2006; 164 blz.; 14,95 euro: drage aan de binnenlandse veiligheid binnenlandse taken van Defensie te- zijn in Nederland (o.a. kustwacht, ISBN: 90-5573-688-0 levert. Hij werkt die probleemstelling rug, maar in de loop van de tijd kreeg [lucht]havenbeveiliging, explosieven­ uit in deelvragen over de verhouding de krijgsmacht er twaalf taken bij. Dit opruiming, terreurbestrijding en van de interne tot de overige taken ondanks het feit dat interne defensie­ luchtruimbewaking) en die ter onder- van de krijgsmacht, het begrip ‘bin- taken omstreden waren vanwege steuning van civiele autoriteiten (o.a. nenlandse veiligheid’ en de bijdrage de mogelijke inzet tegen de eigen samenwerking met BZK en Justitie van de strijdkrachten hieraan, als- bevolking en het bestaan van civiele bij rampen en terreur, bescherming mede een verklaring voor de toede- organisaties – zoals de politie – die tegen NBC-wapens en het voorkomen ling van interne [door mij hier ook als deze taken ook konden uitvoeren. Aan van verspreiding van massavernieti- ‘nationale’ en ‘defensietaken’ aange- de hand van de vijf gevalstudies komt gingswapens). In mei 2006 voegden duide, MH] taken aan de krijgsmacht. De Weger tot de conclusie dat de dezelfde ministers nog eens nadere Als begrenzingen voor zijn onderzoek civiele departementen en gezagsdra- samenwerkingsvormen aan genoemd noemt De Weger een geografische gers doorgaans geen bezwaar hadden takenpakket toe, met vermelding beperking, nl. slechts defensietaken tegen extra (nationale) taken voor van een mogelijke inzet van in totaal op Nederlands grondgebied (en dus Defensie. Daarbij had pragmatisme de 25% van de gehele krijgsmacht ten niet elders, ook niet op de Antillen); overhand boven principiële discussies. behoeve van nationale veiligheid.1 een chronologische, uitsluitend de De bij Defensie beschikbare capaciteit Vermeldenswaard is nog een an- periode na de Tweede Wereldoorlog; voor interne veiligheid, die bij civiele dere ontwikkeling op het gebied van een functionele, slechts politiek-mili- veiligheidsinstanties – in het bijzon- de interne veiligheid, namelijk die van taire (klassieke) veiligheid (dus geen der ook bij de politie – ontbrak, was een nationale veiligheidsstrategie. aspecten als armoede en milieu); een één van de belangrijkste argumenten Mede naar aanleiding van (Eerste-) actuele, nl. alleen de interne taken die voor deze toebedeling. Een tweede Kamervragen over mijn pleidooi voor

606 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator een dergelijke strategie, heeft de mi- beleidsmakers en belangstellenden lands intern en extern veiligheidsbeleid nister van Defensie bij het defensie- op het gebied van interne veiligheid in beweging’, in: B. Bomert, Th. van den debat met de Senaat in maart 2006 en Defensie. Hoogen & R.A. Wessel (red.), Jaarboek laten weten dat onder auspiciën van vrede en veiligheid 2005: internationale BZK voorstellen betreffende een nati- Marcel de Haas veiligheidsvraagstukken en het Nederlands onale veiligheidsstrategie tegemoet perspectief, Nijmegen: Centrum voor Inter- kunnen worden gezien.2 Noten nationaal Conflict-Analyse & Management, Sinds de moord op Theo van Gogh 1 Kamerbrief ‘Defensie en nationale veilig- 2006, blz. 237-251; Eerste Kamer, behande- en de arrestaties van terreurverdach- heid’, 22 april 2005; Kamerbrief ‘Rapportage ling van het wetsvoorstel Vaststelling van ten eind 2004 wordt aan de waarbor- Intensivering Civiel-Militaire Samenwer- de begrotingsstaat van het Ministerie van ging van interne veiligheid door rege- king’, 24 mei 2006. Defensie voor het jaar 2006, 21 maart 2006 ring en samenleving hoge prioriteit 2 ‘Tijd voor nationale veiligheidsstrategie: (http://www.eerstekamer.nl/9324000/1/ toegekend. Daarbij speelt Defensie leger, politie en instanties moeten op alle j9vvgh5ihkk7kof/vh94gacmiekw/f=x.doc). onbetwistbaar een essentiële rol. De niveaus samenwerken’, in: Reformatorisch door De Weger geschetste ontwik- Dagblad, 22 december 2005, blz. 3, 13 Luitenant-kolonel dr. M. de Haas keling van die structurele inbreng (http://www.refdag.nl/website/artikel. is als krijgskundig onderzoeker ver- van de krijgsmacht maakt dit boek php?id=1243128); ‘Van defensiedoctrine bonden aan het Clingendael Secu- tot een onmisbare publicatie voor naar nationale veiligheidsstrategie: Neder- rity and Conflict Programme (CSCP).

Opstellen over Nederland, Vlaanderen en de Benelux

S.W. Couwenberg (red.): Interessant zijn zijn ideeën over de ontkennen en erin slaagde een soort Nederlandse en Vlaamse identiteit. oorzaken en verschijningsvormen van van verbod op publicaties en het Betekenis, onderlinge relaties en perspec- het Nederlands moreel getint nationa- doceren over dit domein te handha- tief. (Civis Mundi jaarboek 2006). lisme, en vooral het zwak ontwikkeld ven. Het onterechte woord ‘nationalist’ Budel: Damon, 2006; 164 blz.; 14,95 euro: cultureel identiteitsbesef. Nederland is en het afschuwelijke ‘fascist’ waren ISBN: 90-5573-688-0 eerder een staatsnatie dan een cultuur- voldoende om iedereen af te schrik- natie. Dit leidde ertoe dat het tot voor ken. Het zwak ontwikkeld cultureel kort in gesofisticeerde intellectuele identiteitsbesef wijt J. Wessels aan In dit jaarboek buigen Nederlandse milieus en in Haagse kringen bon ton ‘een gebrek aan liefde voor, kennis van en Vlaamse auteurs zich over de was het bestaan van een Nederlandse en een gepaste trots op het eigen cul- Nederlandse en Vlaamse identiteit, identiteit te ontkennen. Alle volkeren tuurgoed’. Volgens hem is dit een soort maar ook over Vlaams-Nederlandse hadden een identiteit, met uitzon- van minderwaardigheidscomplex van samenwerking en de toekomst van dering van de Nederlanders. Op die ‘het jongetje dat zijn eigenheid en de Benelux. S.W. Couwenberg, pionier manier waren ze uiteindelijk toch weer bijzondere eigenschappen prijsgeeft en specialist in deze materie, opent zeer uitzonderlijk. Allochtonen moes- en zich aanpast omdat hij denkt echt de bundel met een sterk, 60 pagina’s ten in het beleven van hun identiteit bij de grote jongens te horen’. Hoger tellend essay. Volgens hem bestaat aangemoedigd worden; de Nederlan- opgeleide Nederlanders schamen zich er wel degelijk een zeer specifieke ders mochten er geen hebben. Op dit dikwijls voor hun taal en cultuur. Dit Nederlandse identiteit. Zijn visie zeer vreemde en zelfs unieke negatio- heeft natuurlijk veel te maken met een is historisch en institutionalistisch nisme wordt in de bundel ook door gebrek aan degelijk geschiedenis- en geïnspireerd en bevat de inmiddels P. Beugels en J. Wessels gereageerd. moedertaalonderwijs. genoegzaam bekende, veelal posi- Voor buitenlanders is het absoluut Een andere trek van de Nederlandse tieve kenmerken van de Nederlandse bevreemdend dat in dit democratisch identiteit is volgens Couwenberg de identiteit, zoals koopmanschap, maar en open land een soort van virtuele zin tot ‘schikken en plooien’, in zijn ook verdraagzaamheid en ethische ‘ideeënpolitie’ in staat was het bestaan essay ook ‘politiek van accommodatie’ geïnspireerdheid. van de Nederlandse identiteit te genoemd. In een democratisch bestel

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 607 Spectator Adv. uit: Internationale Spectator 7e Jaargang – No. 20 – 14 Okt. 1953

deze in een eventueel vernieuwde Benelux moet worden ingepast. tricht Alleen Vlaanderen wil het behoud – onder Ne- ervan, maar wacht geduldig op de derlands voorzitterschap resultaten van een studie. is dan nog wel – met maatregelen ter Andere auteurs (H. Gysels, J.P. dit wel bescherming van alle Europese cultu- Peeters, A. Schramme en H. Suyker- een zeer nuttige ren bevestigd. Indien Groot-Britannië buyck) verdiepen zich in de Vlaamse eigenschap, maar tijdens de – als enig Angelsaksisch land – zich identiteit of de Vlaams-Nederlandse Duitse bezetting was dit de oorzaak meer en meer van de EU distantieert, samenwerking, maar brengen weinig van het feit dat de Duitse overheden zal het would be-Angelsaksische Ne- nieuwe elementen bij tot de discussie. in Nederland over bijzonder veel derland dit dan niet ook doen? Wordt De immer scherpe ‘ervaringsdeskun- medewerking konden beschikken. Nederland de 51ste staat van de dige’ D.J. Eppink waagt zich aan een Deze zin tot accommodatie leidt er Verenigde Staten, zoals een satiricus mooie vergelijking tussen de Vlaamse ook toe dat de Nederlandse elite voorspelde of is het dit eigenlijk al, en Nederlandse identiteit. grotendeels onbewust, maar voor een zoals Wessels opmerkt. Naties waar- Als conclusie van al deze opstellen gedeelte toch ook zeer bewust, de van de elite de volkstaal en de eigen kan een duidelijk advies geformuleerd Angelsaksische cultuur en identiteit cultuur misprijzend afwijst, kwamen worden: het is niet omdat de kennis wil overnemen. De Verenigde Staten veelvuldig in Europa voor tijdens van het Engels in velerlei domeinen zijn en blijven in de nabije toekomst het ancien régime, al veel minder in noodzakelijk is dat de Nederlanders op alle mogelijke domeinen de sterk- de 19de eeuw, maar nu is Nederland daarom Angelsaksers moeten wor- ste, waarom zou men zich dan niet volstrekt uniek in het democratisch den. En voor over twintig jaar: het is accommoderen? Europa van deze eeuw. niet omdat de kennis van het Chinees Het voornaamste wapen in het Beugels, een veteraan in allerlei Ne- in velerlei domeinen noodzakelijk is Angelsaksisch maken van Nederland derlands-Vlaamse comités, betreurt geworden dat de Nederlanders Chine- is de verengelsing van het onderwijs. dat de Nederlandse politieke elite zen moeten worden. Daar heeft niemand ooit over ge- – ondanks enkele mooie woorden stemd en het gebeurt geruisloos. Wie soms – geen enkele affiniteit heeft Yvan Vanden Berghe er zich tegen zou durven verzetten, met Vlaanderen en het nut van

loopt de kans als bekrompen nationa- Vlaams-Nederlandse samenwerking list uitgescholden te worden, en wie niet wil inzien. Het samenwerken Prof. dr Yvan Vanden Berghe is zou in Nederland zo door het leven met Vlaanderen voor behoud en hoogleraar politieke wetenschap- willen gaan? Naast het voorspelbaar verspreiding van de Nederlandse taal pen aan de Universiteit Antwerpen cultureel en sociale debâcle zal deze en cultuur is inderdaad irrelevant als en lid van de algemene redactie van verengelsing ook politieke gevolgen men daar zelf niets voor voelt. de Internationale Spectator. hebben. Het Engels mag dan wel de P. Wouters buigt zich over de voornaamste taal voor communica- toekomst van de Benelux. Problemen tie binnen de EU geworden zijn, dit alom. Nederland voelt er weinig voor, betekent helemaal niet dat de andere maar vindt het te radicaal het verdrag Europese landen ook Angelsaksisch meteen op te blazen, terwijl de staats- willen worden. Het tegendeel is waar structuur van België momenteel zo en de EU heeft dit trouwens in Maas- ingewikkeld is, dat niemand weet hoe

608 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Signalementen

Vlaams-Nederlandse vereniging Ons dreigt de verwezenlijking ervan ten tieke redenen: samen beheren we de Erfdeel: De Franse Nederlanden – Les gronde te gaan ‘aan de vele vaders Gouden Delta tussen Schelde, Maas Pays-Bas Français. 31ste jaarboek die de geboorte van het kind nu al en Waal. Bovendien moeten de kleine – 31es annales, 2006. komen opeisen’. Aan overlegorganen, landen binnen de EU samen een vuist Rekkem, 2006 (e-mail: adm@onserf- informele contacten, grensoverschrij- kunnen maken tegen de grotere. deel.be; www.onserfdeel.be); 255 blz. dende structuren, denktanks, officiële Hoewel Vlaanderen het kleinere ISBN 90-75862-81-4 onderonsjes, commissies, symposia en broertje is van Nederland, moeten wat niet al, is namenlijk ‘geen gebrek’. we samenwerken in een geest van Hoewel Ons Erfdeel ijvert voor het Maar het is zeer de vraag, aldus de gelijkwaardigheid en, aldus voegt de Nederlands als cultuurtaal, geeft het auteur, of een volwaardig Europees minister er een beetje vermanend aan (naast de schitterende jaarboeken: District met dit alles ook maar een toe: ‘De tijd dat Vlaanderen enigszins The Low Countries: Art and Society in stap dichterbij komt (blz. 26, 27). In de adorerend naar zijn Noorderburen Flanders and the Netherlands) al der- afdeling ‘Kroniek’ van het jaarboek opkeek, is voorbij. Vlaanderen en tig jaar een jaarboek uit in de Franse treft men een aankondiging aan van Nederland kijken elkaar nu recht in de en Nederlandse taal, gewijd aan Frans het recent verschenen woordenboek ogen. Vlaanderen streeft een hechte Vlaanderen. De bedoeling daarvan is van het praktisch verdwenen Frans- samenwerking met Nederland na, zijn informatie te verschaffen over diverse Vlaamse dialect (Cyriel Moeyart, beste bondgenoot binnen de EU, zijn aspecten van de Franse Nederlanden Woordenboek van het Frans-Vlaams, prioritaire partner, maar in een geest en hun betrekkingen met Vlaande- bewerkt door Dick Wortel). De eind­ van gelijkwaardigheid.’ Het wachten ren en Nederland. In dit jaarboek redactie van het jaarboek is in handen is nu op het antwoord van Den Haag. wordt niet alleen aan culturele zaken van Dirk van Assche (F.v.d.B.) (Y.v.d.B.) aandacht geschonken, maar ook aan de blijkbaar heikele kwestie van samenwerking tussen Vlaanderen Vlaamse regering: Strategienota Hivos en Stichting Natuur en Milieu: en Noord-Frankrijk. Dit geschiedt Nederland. Een toekomst voor/door het Clean tegen de achtergrond van de instel- Brussel, 2006: 183 blz. Development Mechanism. ling in 2005 van een Belgisch-Franse Utrecht, 2006; 24 blz. (voor meer infor- parlementaire werkgroep, die zich een De Vlaamse regering wil haar beleid matie: Marc Koene, Stichting Natuur en jaar lang zou buigen over verbetering doorzichtiger en rationeler maken. Milieu 030-2331328) van ‘grensoverschrijdende samen- Om dit doel te bereiken, worden werking’. Zo treft men in dit jaarboek strategienota’s gepubliceerd. Sinds de Het Clean Development Mechanism o.m. artikelen aan over de stand van staatshervorming van 1993 beschik- (CDM) biedt industrielanden de zaken met betrekking tot de huidige ken de deelstaten van België, en dus mogelijkheid een deel van de in Kyoto samenwerking, over het leed van ook Vlaanderen, over verdragsrecht en vastgestelde CO2-reductieverplichting de grenssteden Menen-Halewijn de bevoegdheid buitenlandse politiek in ontwikkelingslanden te verwezen- (Menin-Halluin) en over het Houtland te voeren over materies waarvoor lijken door te investeren in duurzame en de Polders in West- en Frans-Vlaan- ze verantwoordelijk zijn. Nederland klimaatprojecten in deze landen. Over deren. In het eerstgenoemde artikel werd meteen uitgeroepen tot priori- de gehele wereld zijn 210 CDM-pro- betoogt de auteur, Karel Cambien taire partner van Vlaanderen. In deze jecten geregistreerd en nog circa 600 (journalist en coördinator van het Strategienota Nederland stelt minister andere projecten zijn in ontwikkeling. grensoverschrijdende tv-programma Buitenlands Beleid Geert Bourgeois Het CDM ligt echter internationaal Transit) dat een betere samenwerking zijn beleidsplan voor de periode 2005- onder vuur; klimaatonderhande- slechts verwezenlijkt kan worden 2010 voor. Hoewel zeer technisch is laars betwijfelen of het programma binnen een zogenaamd regionaal deze nota fraai geïllustreerd en goed voldoende resultaat oplevert en er Eurodistrict, met eigen bevoegdhe- gestructureerd. In zijn ‘Woord Vooraf’ gaan stemmen op het CDM af te den: ‘L’Eurodistrict sera régional ou il herhaalt Bourgeois waarom Vlaan- schaffen. Stichting Natuur en Milieu ne sera pas.’ (blz. 21) De juridische en deren een hechte samenwerking met en de ontwikkelingsorganisatie Hivos wetgevende basis voor totstandko- Nederland wenst. Dit is omwille van pleiten in deze uitgave voor behoud ming van een dergelijk district zijn het spreken van dezelfde taal, maar van het Clean Development Mecha- volgens hem voorhanden. Helaas ook om maar al te evidente geopoli- nism. Zij erkennen dat het CDM niet

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 609 Spectator Deze rubriek staat onder redactie van dr Fenna van den Burg. Bijdragen aan deze aflevering werden verzorgd door Yvan Vanden Berghe (Y.v.d.B.), hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit Antwerpen; Milou Verheij (M.V.), studente geschiedenis aan de Rijkuniversiteit Groningen en thans als stagiaire verbonden aan de eindredactie van de Internationale Spectator; Edwin Bakker (E.B.), ter- rorisme-expert, verbonden aan het Clingendael Security and Conflict Programme (CSCP); en Fenna van den Burg (F.v.d.B.). De aanwinstenlijst van de bibliotheek van Instituut Clingendael wordt maandelijks gepubli- ceerd op de Clingendael-website: www.clingendael.nl/resources/library/acquisitions

optimaal functioneert, maar zien Ben Schennink & Gemma van der en onder conflictomstandigheden mogelijkheden het tot een succes te Haar (red.): Working on peace- opereren. Centraal staan de erva- maken. Aan de hand van een tien- building and conflict prevention. ringen, dilemma’s en uitdagingen puntenplan wordt uiteengezet hoe Experiences and dilemmas of Dutch van drie Nederlandse organisaties het CDM verbeterd kan worden en NGO’s. – Cordaid, ZOA Refugee Care en Pax meer internationaal vertrouwen kan Amsterdam: Dutch University Press, Christi Nederland – en een interna- opbouwen. Natuur en Milieu en Hivos 2006; 218 blz.; 24,= euro tionale bundeling van NGO’s - United zien bij de verbetering van het CDM ISBN 90-361-0051-8 Civilians for Peace. De gevalstudies een belangrijke taak voor Nederland variëren van het werken aan vrede in weggelegd. De Nederlandse overheid Internationaal opererende niet-gou- Soedan en Sri Lanka tot pogingen te heeft er immers voor gekozen maxi- vernementele organisaties op het interveniëren in de oorlogen op de maal gebruik te maken van de optie gebied van humanitaire hulp en vre- Balkan en het conflict-Israël/Palestina. emissiereductie in ontwikkelingslan- desopbouw wordt een belangrijke rol Speciale aandacht wordt geschon- den en zij financiert niet minder dan toegeschreven bij internationale reac- ken aan de rol van internationale 36% van de bestaande CDM-projec- ties op conflicten. Deze NGO’s nemen niet-gouvernementele organisaties ten. Bovendien dient Nederland zijn veelal een positie in tussen, enerzijds, bij het steunen van lokale partners reputatie als betrouwbare partner in de door conflicten getroffen bevol- in de conflictgebieden. Daarnaast ontwikkelingssamenwerking hoog te king en lokale actoren, en, anderzijds, geeft het boek een overzicht van de houden. (M.V.) de internationale gemeenschap. Dit belangrijkste kwesties die spelen in boek, onder redactie van Ben Schen- het debat over interventie door NGO’s nink en Gemma van der Haar, richt in conflictsituaties. E.B.( ) zich op NGO’s die in dit krachtenveld

Adv. uit: Internationale Spectator 7e Jaargang – No. 19 – 30 Sept. 1953

610 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator Deze rubriek staat onder redactie van dr Fenna van den Burg. Bijdragen aan deze aflevering werden verzorgd door Yvan Vanden Berghe (Y.v.d.B.), hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit Antwerpen; Milou Verheij (M.V.), studente geschiedenis aan de Rijkuniversiteit Groningen en thans als stagiaire verbonden aan de eindredactie van de Internationale Spectator; Edwin Bakker (E.B.), ter- rorisme-expert, verbonden aan het Clingendael Security and Conflict Programme (CSCP); en Fenna van den Burg (F.v.d.B.). Summaries De aanwinstenlijst van de bibliotheek van Instituut Clingendael wordt maandelijks gepubli- ceerd op de Clingendael-website: www.clingendael.nl/resources/library/acquisitions

This issue celebrates the 60th volume of theInterna ­ the San Francisco Conference in 1945 establishing tionale Spectator as a review of international politics the United Nations. The author also refers to various which was created in 1946 as a publication of the provisions in the Netherlands Constitution which Nederlandsch Genootschap voor Internationale Zaken vest the Dutch Government with the responsibility (Netherlands Society for International Affairs). Since to advance the rule of law in international affairs. He 1983 the Internationale Spectator is published as a offers examples of Dutch initiatives in especially the journal of the Netherlands Institute for International United Nations and mentions Dutch individuals who Relations ‘Clingendael’. served in high positions in the UN. He also notes some examples of the Netherlands not opting to pur- Bernard Bot, sue a multilaterally oriented foreign policy, for exam- Minister of Foreign Affairs of the Netherlands, ple the unilateral withdrawal from UNIFIL and pro- presents an overview of post-Word War II Dutch viding political support to the American-British war foreign policy. In the last few decades Dutch foreign in Iraq without prior Security Council authorisation. policy had been typified as ‘multilateralism pur sang’. The author takes the view that a foreign policy based Perhaps it would be better for the Netherlands to upon multilateralism is not only a lofty international shift the accent from ‘pure’ to ‘realistic’ multilateral- goal but a sincere Dutch national interest as well. ism, with more stress on specific national interests. The self-willed Dutch contribution to NATO forces Cees Flinterman in Uruzgan demonstrates that ‘realistic’ multilateral- argues that the emergence of a Dutch human rights ism would make it possible to contribute to multi- foreign policy cannot be seen separate from the de- lateral institutions and simultaneously to attend to velopment of an international normative framework the national interest. Change is called for in a new in the field of human rights, in particular within the international climate with its declining effectiveness context of the United Nations. It was only in the of multilateral organisations. This decline has led to a 1970s that the Dutch government started to realise situation in which large countries work more closely the potential instrumental character of human rights together (directorates), without involving smaller in foreign policy. The promotion and protection of countries. This causes a ‘double participation prob- human rights perfectly fitted the overall objective of lem’ for the medium-sized and smaller member states Dutch foreign policy as laid down in the Constitu- of the European Union. They lose influence by -al tion (article 90): ‘The Dutch government promotes lowing the biggest three member states to act de facto the international legal order.’ Despite the prominence on behalf of all of Europe whilst even the biggest of human rights in Dutch foreign policy, that policy member states on an individual basis are likely to be cannot in general be characterised as ‘crusading’ or overshadowed by the upcoming BRIC countries. It ‘activist’. would be better to have a strong common foreign and security policy, with an EU seat on the Security E.P. Wellenstein Council and the G-8, but it is unclear when, if ever, evaluates the role of the Netherlands in the European this ambition will be realised. If the Netherlands integration process since Word War II. The Nether­ continues a policy of ‘pure’ multilateralism, then it lands is one of the founding fathers of European risks effacing itself and at the same time not being integration and many Dutch politicians have played in the position to protect the multilateral process. a key role. The author particularly mentions For- Asking difficult questions and occasionally opting eign Affairs Minister Beyen, so instrumental in the for a national approach is therefore the best way of creation of the European customs union. With the promoting and protecting the multilateral process. ratification of the customs union at the end of 1957 the European Economic Community was estab- Nico Schrijver lished. Foreign Affairs Minister Luns and his succes- reviews the origin, the main features and the merits sors such as Van der Stoel and Van den Broek also of the inclination towards multilateralism in Dutch left their marks on the European integration process. foreign policy. He refers to the end of the policy of In the 1990s two ‘Dutch’ European treaties were neutrality at World War II and recalls the contribu- established. First, in 1991, the Treaty of Maastricht, tions by the Dutch foreign minister Van Kleffens at under the chairmanship of prime minister Lubbers,

Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Internationale 611 Spectator then, in 1997, the Treaty of Amsterdam, under the the 1980s, bilateral relations have normalised today. chairmanship of prime minister Kok. The author Decolonisation in the Caribbean evolved in a dis- concludes with a discussion of the present Dutch Eu- tinctly different context, Suriname and the Nether- ropean policy. Current developments are disturbing: lands Antilles being micro-states with an ambivalent the European Union is more and more viewed in the attitude towards full sovereignty. Suriname became Netherlands as an alien, uncontrollable power. Clear independent in 1975 but the Netherlands remains its policy decisions are called for if the country would principal bilateral partner three decades later. The have the ambition to once again play an important Antilles refused to accept sovereignty and still form role within the EU. part of the Netherlands. This chapter of decoloni- sation ended without a transfer of sovereignty and A. van Staden has left the Kingdom of the Netherlands a reluctant discusses problems and attitudes concerning the postcolonial player in the Americas. The authors Netherlands and trans-atlantic cooperation. There briefly review discussions of decolonisation over six is a striking continuity in Dutch foreign policy as decades of the Internationale Spectator and do not find far as the attachment towards the United States a strong tradition of critical analysis on the subject of is concerned. In spite of the geopolitical shift in Dutch decolonisation. Europe after the collapse of the Soviet Union and the enhanced profile of EU’s Common Foreign and Paul Hoebink Security Policy, Atlantic cooperation may still be evaluates nearly sixty years of Dutch development considered the cornerstone in the edifice of external cooperation policy. In many developing countries the relations of the Netherlands. The author argues that Netherlands is known for and has a good reputa- the indispensability of the United States for building tion because of its generous and flexible develop- an effective world order, on the one hand, and the ment policy. Yet, in the foreign policy ‘pecking order’ fragile state of European integration after the defeat development cooperation figures at the bottom. of the constitutional treaty, on the other, leave the Development cooperation is often seen as the ‘soft Dutch government no other choice but to invest in belly’ of Dutch foreign policy. In these ‘soft parts’ the further development of trans-Atlantic relations. idealism should reign over the more material (eco- In view of the current low standing of the policies nomic-commercial, or strategic) interests the country of the Bush administration in many countries such pursues. The author, however, argues that with the a foreign-policy orientation is not popular in Dutch institution of its bilateral aid programme in the early society. But looking at the long-term interests of the 1960s export interests (or the ‘merchant’) dominated country the Dutch government needs to distinguish Dutch development policy. Only by a complex set of between what an American president does during his factors (such as changes in the organisational setting incumbency and what the United States is, i.e. the between the ministries, changes in the tying status strongest power in the world whose democratic cre- of aid, the influence of internal and external critical dentials and proven capacity to correct flawed poli- studies) humanitarian ideals (the ‘minister’ or ‘rever- cies make it far more attractive to rely on than any end’) gradually got the overhand in Dutch develop- other power that may challenge American primacy. ment cooperation and made it the generous pro- gramme it is at the moment. These changes are not Gert Oostindie & Henk Schulte Nordholt reflected in the Dutch public debate on development deal with the Netherlands’ colonial past. They dis- cooperation which remains superficial and is stuck cuss the extremely divergent trajectories of Dutch in the simplicities of the ‘aid doesn’t work’ versus ‘aid decolonisation in Asia and the Caribbean, and the works’ divide. subsequent arduous and in many ways unfinished transition from postcolonial towards genuinely for- Rik Coolsaet eign policies. Dutch policy towards Indonesia was addresses the question what drives the bilateral initially characterised by an unwillingness to accept relationship between the Netherlands and Belgium full sovereignty, next by a desire to maintain a special in the last sixty years. They are comparable states in relationship, partly through the channel of develop- the same corner of Europe, with shared interests and ment aid. After deep crises in the 1960s and again in similar worldviews. Nevertheless, they have a curious

612 Internationale Jaargang 60 nr. 11 g november 2006 Spectator relationship, made up of moments of close part- ganisation of world-wide capitalism (‘globalisation’). nership and those of bewildering confrontations. At the same time, the process of European integra- Through the meanders of their shared history, the tion became politicised and so lost its self-evidence, author searches for the driving forces behind these while its enlargement to more than 25 member states bilateral dynamics. It appears that at the height of has meant that the relative position of the Nether- their cooperative endeavours lies a shared perception lands has deteriorated. These structural developments of common threats and challenges. In the absence of demand an agonizing reappraisal of Dutch foreign such an overall external challenge, both states behave policy, but Dutch political elites prefer to disregard like ‘normal neighbours’. Diverging diplomatic and these changes. domestic cultures explain this pattern of both close- ness and distance. Diplomatically, the Netherlands considers itself usually as the smallest of the great powers and is therefore constantly tempted to play- ing the game of power politics. Belgium, consider- ing itself a small state surrounded by mighty powers, systematically prefers supranationalism as the best guarantee against the return of such power politics. Domestically, both nations are much further apart than their – partly – shared language would suggest. Both share many societal characteristics, but as many differences exist, not in the least the vastly different institutional set-up of both states.

Bart Tromp describes how the Netherlands after abandoning its neutral status in the aftermath of Word War II may sixty years later end up in a post-modern identity crisis. The first hundred years (1839-1940) of its existence the foreign policy of the Kingdom of the Netherlands was predicated by its position as a neu- tral state in Europe with an overseas colonial empire. World War II and its aftermath (decolonisation and Cold War) changed that, and those changes had by 1950 resulted in a paradigmatic shift in Dutch for- eign policy. From now on it was based on two pillars, institutionalised in NATO and the various shapes of the European integration process. For almost half a century this arrangement was effective in secur- ing and maintaining the Netherlands as one of the most stable and wealthiest countries in the world. In the last fifteen years, however, these pillars are being relentlessly undermined. NATO lost its original jus- tification. In search of a new one it tends to become an instrument of American foreign policy. A second factor is that the Dutch armed forces have been transformed into an instrument of foreign policy, whether they are engaged in peacekeeping in former Yugoslavia or in peace-enforcing in Afghanistan. All this in a context of a declining American hegemony, with as a concomitant a structural change in the or-