Wahlen 2013 November 2013 5
Yes Minister! Regierungen kommen und gehen – Beamte bleiben?
In diesen Wochen sitzen eine Reihe von hohen Be- „hat sich die Zusammenarbeit schneller eingespielt, Laurent Schmit amten mit Katerstimmung in ihren Amtsstuben. als ich am Anfang dachte.“ Die kommende Dreierkoalition kann für einige ei- nen Karriereknick bedeuten. Nach der Euphorie des „Chef de cabinet“ von Premierminister Gaston Wahlsiegs werden sich in den kommenden Monaten Thorn wurde 1974 Paul Helminger – damals junger aber auch die frisch ernannten Minister fragen müs- Beamter im Außenministerium und dynamischer sen, mit welchen Beamten sie den versprochenen Scienes-Po-Absolvent. Er erinnert sich nicht an grö- „politischen Neuanfang“ durchziehen können. ßere Probleme oder Blockaden; alle Beamten hätten sich vor allem im Dienste des Landes gesehen. Seine Vor dieser Herausforderung stand im Juni 1974 eigene Rolle bestand darin, die Dossiers für den Pre- Staatsminister Gaston Thorn und seine neue DP- mier vorzubereiten. „Ich hatte praktisch nichts mit LSAP-Koalition. Es war das erste Mal seit dem Zwei- parteipolitischer Arbeit zu tun“, so Helminger, denn ten Weltkrieg, dass die CSV nicht in der Regierung er sei damals noch nicht Mitglied der DP gewesen. vertreten war. „Es war am Anfang nicht einfach“, Die DP hatte den Vorteil, bereits Teil der vorigen erzählt Guy Linster, der damals Staatssekretär im Er- Koalition gewesen zu sein. Sie verfügte über hohe Be- ziehungsministerium unter Minister Robert Krieps amte, die ihr nahe standen – so z. B. Armand Simon, wurde. Die LSAP übernahm ein Ministerium, das Erster Regierungsrat im Wirtschaftsministerium. seit Ende des Krieges fest in CSV-Hand gewesen war. Der Bruch war umso größer, da die LSAP weit- Das Regierungsabkommen als Leitlinie gehende bildungspolitische Reformen plante – u. a. die Gesamtschule einzuführen. Was die Besetzung des Staatsapparates anbelangt, scheint die politische Zäsur von 1974 nicht zu allzu Ein neuer Minister habe ein doppeltes Interesse, so großen Veränderungen geführt zu haben. Alle Regie- Guy Linster: „Einerseits Vertrauen bei den Beamten rungsräte, die 1973 in den Verwaltungen saßen, wa- zu schaffen, die schon im Ministerium arbeiten und ren 1976 noch im Amt. Allerdings trugen acht von deshalb die Dossiers kennen. Andererseits braucht ihnen nun den Titel des „Premier conseiller de gou- man auch Personen, mit denen man offen über Re- vernement“. Ob die Regierung Thorn-Vouel-Berg formen sprechen kann, ohne befürchten zu müssen, diese Anfang 1974 geschaffene Funktion nutzte1, sabotiert zu werden.“ Ein gutes Verhältnis konnte um ihnen nahe stehende Beamte zu fördern und so Die frisch Linster z. B. zum Ersten Regierungsrat im Ministe- den Staatsapparat besser kontrollieren zu können, ernannten rium aufbauen, der sich allerdings nicht an den Dis- bedürfte einer genaueren Analyse. Zusätzlich finden Minister werden kussionen um die Gesamtschule beteiligen wollte, sich sieben neue Regierungsräte und acht neue bei- sich fragen müssen, was Linster respektierte. Er holte sich zusätzlich zwei geordnete Regierungsräte im Marienkalender von mit welchen Vertraute ins Ministerium. Problematisch war an- 1976. Als ehemalige Regierungsparteien hatten of- Beamten sie den fangs das Verhältnis zu einigen wenigen Beamten, fenbar weder DP noch LSAP Probleme sich in den versprochenen die zum Teil in der katholischen Action Familiale Ministerien durchzusetzen. „politischen et Populaire sehr aktiv waren. Einer dieser Beam- Neuanfang“ ten hatte beispielsweise seine eigenen Vorstellungen Der LSAP wurde immer wieder vorgeworfen, poli- durchziehen über Elternrechte in der Schule und vertrat diese tische Beamte in die Ministerien geholt zu haben, können. auch nach außen. „Schlussendlich“, so Linster heute, erinnert sich Linster. Das sei aber nur eine Seite der 6 forum 334 Wahlen 2013
Medaille, denn, so Linster weiter, „die CSV hatte das Justizministerium. Nach ihrer Rolle gefragt, unter- Die Beamten Problem einfach nie; die Bildungspolitik vor 1974 scheidet sie im August 2013 zwischen policy und po- seien sich fast war CSV-Politik, auf welche die Beamten in ihrer litics. Sie helfe die policy, d. h. die politischen Inhalte, in allen Fällen konservativen Haltung eingestellt waren“. zu definieren. Sie betreibe dagegen keine politics, also bewusst, dass politische Aushandlungen zwischen Parteien, Inter- nicht eine Partei Trotzdem wird das oft bemühte Bild vom CSV-Staat essensvertretern usw. Sie betont, nicht Mitglied in ein Ministerium der Realität in den oberen Etagen der Ministerien einer Partei zu sein und auch keine politische Kar- übernimmt, nicht wirklich gerecht. Die Beamten seien sich fast riere zu planen. Genau wie viele andere hohe Beamte sondern das in allen Fällen bewusst, dass nicht eine Partei ein betont sie ihre Neutralität im Dienste des Staates. Regierungs- Ministerium übernimmt, sondern das Regierungs- abkommen abkommen zwischen Parteien die Ziele vorgibt, sagt Die Minister sind auf die Loyalität ihrer engsten zwischen Parteien Linster. Auch Alex Bodry weiß von keinem LSAP- Mitarbeiter angewiesen. Denn umgekehrt gilt auch, die Ziele vorgibt, Minister zu berichten, dem opponierende hohe Be- dass das gesamte System blockiert, wenn ein Beam- sagt Linster. amte Schwierigkeiten bereitet hätten. ter nicht mit seinem Minister auskommt. „Außer dem Mann streng in die Augen zu schauen, habe ich Gepflegte Ambivalenz keine Möglichkeit, etwas dagegen zu unternehmen“, meinte einst Jean-Claude Juncker. Offiziell gibt es keine „politischen Beamten“, keine persönlichen Referenten und keine „cabinets mi- Déi Gréng wollen mit der Ambivalenz zwischen nistériels“. Trotzdem ist die Verbindung zwischen technischen (ausführenden) Beamten und politi- hohen Beamten und der Politik sehr eng. Ihre schen Beratern brechen. In ihrem Wahlprogramm Machtfülle ist groß, sie bleiben oft während meh- haben sie gefordert, in Zukunft „den Ministerinnen rerer Legislaturperioden auf einem Posten. Einige und Ministern die Möglichkeit [zu] geben, bis zu Beamten stehen der einen oder anderen Partei näher. drei persönliche Berater zu benennen“. Diese Bera- Oftmals sind sie enge Vertraute ihres Ministers. ter wären dann politische Angestellte der Regierung und würden während des Mandats ihres Ministers Ein Beispiel ist Sarah Khabirpour, „chef de cabinet“ von ihrer ursprünglichen Beschäftigung freigestellt. von Luc Frieden im Finanzministerium und zuvor im Nach Ende des Mandats würden sie das Ministe-
public forum
Chance für einen Neubeginn. Die CSV in der Opposition
11. November 2013 (18.30 – 20.30 Uhr) im Exit07/Carré Rotondes (1, rue de l’Aciérie)
Der Wechsel in die Opposition bedeutet für die CSV es einen radikalen Neuanfang einzuleiten? Wie wird einen historischen Einschnitt. Seit dem Zweiten sich die CSV in den kommenden Jahren aufstellen? Weltkrieg konnte sie außer in den Jahren 1974 bis Welche Rolle wird der CSJ dabei zufallen? Welche 1979 immer Regierungsverantwortung tragen. Erfahrungen können noch aus der Zeit von 1974 bis Bedeutet der bevorstehende Wechsel auf die Oppo- 1979 genutzt werden? Warum ist die CSV heute iso- sitionsbank eine willkommene Pause, in der sich liert – trotz einer Öffnung in gesellschaftspolitischen Partei und Personal regenerieren können, oder gilt Fragen?
Diese und ähnliche Fragen wollen wir diskutieren u. a. mit
Julie Wieclawski (Mitglied der CSJ und Studentin der Rechtswissenschaften) Pierre Lorang (Publizist, ehemaliger Journalist des Luxemburger Worts und früherer CSJ-Präsident) Serge Wilmes (Präsident der CSJ und CSV-Abgeordneter) Jürgen Stoldt (Moderation)
public forum wird von der Zeitschrift forum organisiert. Die Diskussion findet im Rahmen der Veranstaltungs- reihe OPEN SQUARE des CarréRotondes (www.rotondes.lu) statt. Die Diskussion wird aufgenommen und kann einige Tage später auf www.forum.lu nachgehört werden. Wahlen 2013 November 2013 7 rium wieder verlassen. Dieses „cabinet“ nach Vorbild Ungeklärt ist ebenfalls, wen die Minister als Bera- der Nachbarländer hätte die Aufgabe, für die Umset- ter rekrutieren würden. Die Berufung Alain Kinschs zung der politischen Ziele zu sorgen. (Chef von Ernst&Young Luxemburg) in das DP- Verhandlungsteam und die beeindruckende Karriere Der Vorschlag ist natürlich nicht selbstlos. Eine von Jeannot Krecké sind erste Hinweise, dass sich in grüne Regierungsbeteiligung im Rahmen einer Drei- Luxemburg der „Drehtür-Effekt“ etablieren könnte, erkoalition kommt einer politischen „alternance“ d. h. dass eine Elite zwischen politischen Ämtern gleich. Ähnlich wie 1974 wird sich die Frage stellen, und Posten in der Wirtschaft hin und her wechselt. mit welchen Vertrauensleuten grüne Minister ihre Pläne umsetzen können. Allerdings sind déi Gréng Versetzungen ohne Rechtsgrundlage – nach eigener Einschätzung – in den Ministerien kaum vernetzt, anders als DP und LSAP 1974. „Mam Reinig kann ech besser“, sagte Armeeminis- ter Jean-Louis Schiltz im November 2007 zum Ge- Eine solche Situation gab es 2011, als sich die neue neralstabschef Nico Ries, den er durch Gaston Reinig grün-rote Koalition in Baden-Württemberg „allein ersetzen wollte.5 Genau wie Schiltz Ries austauschen unter Schwarzen“ wiederfand.2 Wie also mit einer wollte, um die Armeereform durchzusetzen, so ent- Verwaltung umgehen, die von 58 Jahren CDU- schied Nicolas Schmit 2012, die Reform des Ar- Herrschaft geprägt war? Das Rezept des neuen Mi- beitsamtes könne nur gelingen, indem er die dama- nisterpräsidenten Winfried Kretschmann und seiner lige Direktorin des Arbeitsamtes, Mariette Scholtus, Minister bestand darin, die „politischen Beamten“ zu absetzt. Beide Beispiele zeigen, wie sich Minister in ersetzen und alle anderen ausgiebig zu loben, um eine Luxemburg an ihren ausländischen Kollegen orien- Vertrauensbasis zu schaffen. 1981 befanden sich auch tieren, die sich ihre engsten Mitarbeiter selbst aussu- die französischen Sozialisten in der Situation, nach chen können. Im Zweifelsfall heißt das – wie bei Ries langer Abwesenheit von der Macht einen Staat zu und Scholtus – hohe Beamte gegen deren Willen führen. Diese erste politische „alternance“ der Fünf- zu versetzen. ten Republik führte dazu, dass in den „cabinets mi- nistériels“ nun auch Gewerkschaftler, Lehrer und Dafür fehlt in Luxemburg bisher allerdings die Personen aus sozialen Bewegungen saßen. Die hohen rechtliche Grundlage. Nico Ries klagte gegen seine Beamten wurden größtenteils ersetzt – ohne dass die Versetzung, denn die Planungsstelle (Verteidigungs- befürchtete „Hexenjagd“ stattgefunden hätte.3 strategie), mit der er betraut werden sollte, empfand er als Abstellgleis. Um diese Versetzung rechtlich ab- Paul Helminger ist der Idee nicht abgeneigt, dass zusichern, hatte Minister Schiltz im Dezember 2007 ein Minister über einen kleinen Beraterstab verfügt. kurzerhand einen entsprechenden Passus in das neue „Der Wandel ist wahrscheinlicher, wenn es ein klei- Armeegesetz einfügen lassen, das zu dieser Zeit im nes Team gibt, das sich für Dossiers einsetzt – gerade Parlament zur Abstimmung stand. Genau diesen auch, weil in Luxemburg Minister oft mehrere Res- Artikel kassierte im Oktober 2010 das Verfassungs- sorts betreuen“, glaubt Helminger. Allerdings müs- gericht, denn Ries wäre die Möglichkeit verweigert ste dieser Stab seiner Einschätzung nach strikt von worden, seine Versetzung außergerichtlich anzufech- der eigentlichen Verwaltung getrennt sein und dürfe ten. Mitte Dezember 2010 ergab sich die absurde keine Weisungsbefugnis gegenüber anderen Beam- Situation, dass die Luxemburger Armee gleichzei- ten bekommen. Alex Bodry ist insgesamt skeptisch, tig von drei Generalstabschefs befehligt wurde. ob eine solche Neuerung einen Mehrwert bringen Bis heute beschäftigt die causa Ries die Gerichte. würde und sieht die gleichen Schwierigkeiten wie Genau wie Ries wehrte sich Mariette Scholtus mit Paul Helminger. einer Klage vor dem Verwaltungsgericht. Sie argu- mentierte, ihre Versetzung ins Arbeitsministerium Für beide bleibt die Frage, was nach einem Minis- komme einer versteckten Disziplinarmaßnahme terwechsel mit diesen politischen Beratern passiert. gleich. Helminger glaubt, das könne in einem kleinen Land und einer kleinen Verwaltung ein Problem darstel- Für Unmut sorgte auch Lucien Lux, als er nach dem „Mam Reinig kann len. In Frankreich führt dies oft zum „pantouflage“ – Regierungswechsel 2004 Paul Schmit versetzte, en- ech besser“, sagte also zum Wechsel vom Staat zur Privatwirtschaft. ger Vertrauensmann des vorigen Ministers Henri Armeeminister Das Phänomen hat sich dermaßen ausgebreitet, Grethen und damaliger Generalsekretär im Trans- Jean-Louis Schiltz dass die französische Regierung nun strengere Re- portministerium. Grethen sprach von „politischer im November geln plant. Auch der geplante Deontologiekodex in Willkür“.6 Mittlerweile ist Paul Schmit Regierungs- 2007 zum Luxemburg verbietet jedem Beamten bei einem sol- kommissar bei der CFL und Mitglied des Staatsra- Generalstabschef chen Wechsel in die Privatwirtschaft von seinem In- tes. Lux ersetzte Schmit durch Frank Reimen, seinen Nico Ries. siderwissen zu profitieren.4 früheren LSAP-Fraktionssekretär. 8 forum 334 Wahlen 2013
Schleichende Verschiebungen gabe von Gründen von der Regierung abgesetzt wer- den können – ganz offensichtlich eine Lehre aus den Seit längerem arbeiten die wechselnden Koalitionen Affären der letzten Jahre (Reuland/Stebens, Ries und jedoch daran, das Statut des hohen Beamten grund- Mille). legend zu ändern. Bereits im Koalitionsabkommen von 1999 planten CSV und DP „[la] possibilité Fast alle Minister der scheidenden Regierung hatten pour l’autorité hiérarchique de mettre fin prématu- mindestens einen Beamten, mit dem sie besonders rément à leurs fonctions“. Das erklärte Ziel war „une eng zusammenarbeiteten. Zwar betonen die hohen plus grande responsabilisation des cadres dirigeants Beamten, sie seien neutral und die politische Zu- de l’Administration“.7 Laut Henri Grethen war es gehörigkeit spiele seltener eine Rolle als die Öffent- in den Verhandlungen einer der Punkte, welche die lichkeit annehme (siehe forum 332). Trotzdem ist CSV „am meeschte gepengegt hunn a se net schlofe die Ambivalenz zwischen einerseits Vertrauter und gelooss hunn“.8 Berater eines Ministers und neutralem Staatsdiener andererseits nicht zu leugnen. Die Entwicklung geht Da sowohl der Staatsrat als auch die Staatsbeam- eindeutig in die Richtung, dass die höchsten Beam- tenkammer stark dagegen opponierte, klammerte ten nur zeitlich befristet ernannt werden und bei Be- die CSV-DP-Regierung diesen Punkt aus der Re- darf ausgetauscht werden. form des Beamtenstatuts aus. Im Dezember 2005 trat dennoch ein Gesetz in Kraft, das die künftigen Minister gehen – Beamte bleiben: Diese Gleichung Ernennungen von hohen Beamten auf sieben Jahre galt beim Regierungswechsel 1974 – heute ist dies begrenzt. Diese Zeitspanne – bewusst länger als die weniger selbstverständlich. Die neue Koalition be- fünf Jahre eines Ministermandats – erscheint wie ein erbt eine Regierung, deren Amtszeit von institutio- Kompromiss zwischen dem ewigen Beamten und nellen Krisen und zahlreichen Affären geprägt war. der Einführung eines „cabinet“.9 Bei Nichtverlänge- Daran – und am viel kritisierten Politikstil – waren rung des Mandats bleibt der Beamte allerdings wei- hohe Beamte nicht völlig unbeteiligt. terhin in der Verwaltung – in welcher Funktion ist allerdings eine andere Frage. Die Staatsbeamtenkam- Werden sich déi Gréng in den Koalitionsverhand- mer sah die Neutralität und die Unabhängigkeit der lungen mit ihrer Forderung nach „cabinets ministé- Beamtenschaft gefährdet. Die grüne Fraktion befand riels“ durchsetzen? Noch ist in anderen Parteien und bereits damals, die Regierung habe die Gelegenheit im Staatsapparat die Skepsis groß. Ob sich die aktu- verpasst, ein „cabinet ministériel“ einzuführen und ellen pragmatischen Arrangements aufrechterhalten so eine saubere Trennung zwischen Politik und Ver- lassen, ist jedoch fraglich. u waltung zu erreichen.
Die geplante Reform des öffentlichen Dienstes 1 Arrêté grand-ducal du 14 janvier 1974 relatif aux Conseillers qui geht nicht in diese Richtung, aber das Gesetz von sont adjoints au Gouvernement. 2005 soll verschärft werden. Zukünftig sollen hohe 2 Roman Deininger: Regierungswechsel in Baden-Württemberg: Grün-Rot, allein unter Schwarzen, in: sueddeutsche.de, 11. Mai Beamte von ihren Funktionen entbunden werden 2011,