¿Fin De Ciclo O Paréntesis En La Región? : Balance De La Última Década Y Reflexiones Titulo Sobre El Nuevo Escenario Para El Mercosur Racovschik, Ma

¿Fin de ciclo o paréntesis en la región? : balance de la última década y reflexiones Titulo sobre el nuevo escenario para el Mercosur Racovschik, Ma. Alejandra - Compilador/a o Editor/a; Raimundi, Carlos - Autor(es) Compilador/a o Editor/a; Racovschik, Ma. Alejandra - Autor/a; Raimundi, Carlos - Autor/a; Taiana, Jorge A. - Autor/a; Aguirre Martínez, Orlando Inocencio - Autor/a; López Rita, Alfredo - Autor/a; Quirós, Ludmila - Autor/a; Parra, Patricia A. - Autor/a; Granato, Leonardo - Autor/a; Marchini, Jorge - Autor/a; De Felipe, Jonathan Fernando - Autor/a; Paradiso, José - Prologuista; Buenos Aires Lugar FLACSO sede Argentina Editorial/Editor 2016 Fecha Documento de trabajo no. 4 Colección Economía; Integración regional; MERCOSUR - Mercado Común del Sur; Políticas Temas públicas; Derechos humanos; Género; América Latina; Doc. de trabajo / Informes Tipo de documento

"http://biblioteca.clacso.edu.ar/Argentina/flacso-ar/20171108042520/pdf_1482.pdf" URL Reconocimiento-No Comercial-Sin Derivadas CC BY-NC-ND Licencia http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es

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N°4 rabajo to de T Documen ¿FIN DE CICLO O

PARÉNTESIS EN LAMa. REGIÓN?Alejandra Racovschik Balance de la última década y reﬂexiones sobre el nuevo escenarioCarlos Raimundi para el MERCOSUR (Compiladores)

ISBN: 978-950-9379-38-1

N°4 rabajo to de T Documen ¿FIN DE CICLO O PARÉNTESIS EN LA REGIÓN? Balance de la última década y reﬂexiones sobre el nuevo escenario para el MERCOSUR

Ma. Alejandra Racovschik Carlos Raimundi (Compiladores) Compiladores Ma. Alejandra RACOVSCHIK Carlos RAIMUNDI

Diseño y diagramación Ignacio FERNÁNDEZ CASAS

Buenos Aires, octubre de 2016

Documentos de Trabajo es una serie de publicaciones del Programa de Gestión del Conocimiento del Área Estado y Políticas Públicas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede académica Argentina. Se propone abordar temáticas específicas en relación al Estado, al desarrollo, las políticas públicas, la sociedad civil, la administración pública y la integración regional y global. Cada Documento de Trabajo refleja los resultados de los proyectos de investigación del Área Estado y Políticas Públicas de FLACSO Argentina.

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Argentina. Director: Luis Alberto Quevedo.

Área Estado y Políticas Públicas. Director: Daniel García Delgado.

Programa Gestión del Conocimiento. Directora: Cristina Ruiz del Ferrier.

Contacto Cristina Ruiz del Ferrier Oficina 31 - primer piso - Tucumán 1966 (C1026AAC) Página web: http://politicaspublicas.flacso.org.ar/ Teléfono: (54) (11) 5238-9456. Correo electrónico: [email protected]

¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? : balance de la última década y reflexiones sobre el nuevo escenario para el Mercosur / María Alejandra Racovschik ... [et al.] ; compilado por María Alejandra Racovschik ; Carlos Raimundi. - 4a ed compendiada. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Flacso Argentina, 2016. Libro digital, PDF - (Documentos de trabajo / Ruiz del Ferrier, Cristina ; 4)

Archivo Digital: descarga y online ISBN 978-950-9379-38-1

1. Mercosur. 2. Integración Regional. 3. Políticas Públicas. I. Racovschik, María Alejandra II. Racovschik, María Alejandra , comp. III. Raimundi, Carlos, comp. CDD 327.1

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Prólogo 9 Por José Paradiso

Introducción 13 Por Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi

Primera Parte: Recorrido por la “década dorada” de la integración 21 sudamericana: Logros y desafíos de la agenda ampliada. MERCOSUR: A 25 años de su creación 25 Por Jorge Taiana La construcción de la hermenéutica de derechos humanos en el 33 MERCOSUR desde el caso del Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos (IPPDH) durante la primera década del siglo XXI. Por Orlando Inocencio Aguirre Martínez La Ciudadanía Suramericana como Derecho Humano. 43 Las políticas migratorias dentro del nuevo escenario político de la región. Por Alfredo M. López Rita La política de género en el marco de los 51 procesos de integración latinoamericanos. Una breve aproximación a la Política Regional de Igualdad y Equidad de Género del Sistema de Integración Centroamericano (SICA). (2002-2003) Por Ludmila Quirós El desafío de la Integración Productiva en el MERCOSUR. 65 La importancia de las cadenas de valor interestatales. Por Patricia A. Parra Segunda Parte: ¿Fin de ciclo en la Región? Reflexiones sobre la agenda inconclusa 75 de integración y desarrollo en los países del Cono Sur y las perspectivas futuras MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo. 77 Por Leonardo Granato Incógnitas para América Latina ante el cambio del ciclo económico. 93 Por Jorge Marchini El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el 99 primer semestre del gobierno de Macri. Por Jonathan Fernando De Felipe

Entrevista 111 A Pedro Páez Pérez 113 Analista del Banco Central del Ecuador. Representante Plenipotenciario del Presidente de la República del Ecuador para temas económico-financieros. Por Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi

Sobre los autores 123 PRÓLOGO

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Prólogo

Durante más de una década, los vientos del perderlo que en él hay de más fértil y sólo anun- cambio soplaron con fuerza en América Latina. cia futuros desaciertos. Tal vez un buen punto de Lo hicieron de la mano de líderes y fuerzas po- partida sería distinguir entre lo que se hizo bien líticas, antiguas o nuevas, que se impusieron re- pero sin ocuparse lo suficiente de asegurar la parar los daños provocados por la aplicación de continuidad y la profundización, lo que se hizo políticas dictadas por un Consenso de muy po- mal y lo que no se hizo pudiendo haberse hecho. cos. La inspiración nacional y popular volvió al Muchos señalan que no se advirtió que como centro de la escena permitiendo que se hablara, resultado del “encadenamiento ascendente de como titularía un célebre informe de la CEPAL las demandas”, gran parte de los beneficiados de de junio del 2010, de La Hora de la Igualdad. políticas reparadoras, vulnerables a las campa- Había muchas brechas por cerrar y muchos ca- ñas desestabilizadoras de la infamia mediática, minos por abrir. Tal vez por el efecto de alivio podían terminar convirtiéndose en los aliados que vino después del agobio de los noventa se de la restauración neoliberal. Convengamos que descorchó la sidra antes de la medianoche y podría haberse reparado en lo que se sabía sobre hubo apuro en anunciar el post neoliberalismo comportamiento de nuevos y antiguos sectores sin reparar en el hecho de que mostraba todavía medios. ¿Qué podría haberse hecho, en materia signos vitales y sólo se disponía a esperar y, no de programa cultural y generación de concien- en forma pasiva, aprovechar su oportunidad. cia, para neutralizar o disminuir aquel riesgo? Vinieron después malas noticias. Los inte- Del mismo modo, no parece haberse to- reses hegemónicos y el mundo de los grandes mado nota de las limitaciones de cierto tipo de negocios iniciaron la contraofensiva valiéndose políticas desarrollistas que ya se habían eviden- de medios legales o de los otros. Para lo que son ciado en el pasado y que terminarían abriendo muy competitivos. Recuperaron algunas plazas el camino a los ajustes ortodoxos de siempre. y rodean a las que resisten. Querrán apagar los ¿Acaso no fue América Latina la región que más fuegos y eliminar los rescoldos en que pudieran hizo, en confrontación con imposiciones con- activarse nuevos empeños emancipatorios. Pro- ceptuales externas, para dilucidar las complejas bablemente termine jugando en su contra su dinámicas del desarrollo? ¿Fueron inútiles los propia naturaleza, la ceguera o la codicia coyun- esfuerzos de tantos economistas, sociólogos y tural que los lleva a aplicar recetas probadamen- politólogos que nutrieron las visiones de la he- te fallidas y que, cuanto más se aumentan las terodoxia? ¿Displicencia o ignorancia? Se recu- dosis, más empeoraran las cosas. En tal estado, peró la noción de papel activo del Estado sin pocas cosas tan bienvenidas como las invitacio- hacer lo suficiente para ponerlo en condiciones nes a una pausa reflexiva, a la recapitulación y al de cumplirlo, sin dotarlo de las herramientas ne- interrogatorio franco. Tanto más fértiles cuanto cesarias –por caso, la planificación integral– y en más se acompañen de una verdadera disposición ocasiones atándolo a las maniobras coyunturales autocrítica. de la “ocupación de espacios”. Se remontó en El ejercicio de la autocrítica, si auténtico y a parte el vaciamiento de la política sin reflexionar fondo, siempre es doloroso y suele detenerse en suficientemente en su significado y sin dotar a el umbral de la propia autoestima. Depende de quienes la abrazaban de los elementos formati- la franqueza con que cuestiona y se cuestiona. Si vos necesarios para potenciar su compromiso, se le antepone la “cláusula justificatoria”, puede

9 Prólogo - Por José Paradiso dejándolos, a veces, que incurrieran en antiguos ción y cumplimiento de compromisos el déficit vicios que habían contribuido a su descrédito... era inocultable. Todo en beneficio de aquellos Si se sabía que todas las experiencias nacio- intereses que en los países miembros propicia- nales y populares –en la Argentina desde Hipó- ban acuerdos de libre comercio. lito Yrigoyen en adelante– fueron erosionadas Lo que venimos comentando evoca, antes mediante el ardid de la acusación por corrup- que nada, una disposición crítica que urge ser ción, no cabía otra cosa que imponer a la empre- completada por medio de abordajes fundamen- sa reparadora de la más vigilante disciplina ética. tados de distintos capítulos en los que se ha Facilitar la tarea del conglomerado oligárquico desplegado la experiencia de algo más de una evocando las necesidades de financiamiento de década que, diga lo que se diga, ya la región cola política termina revelando, por lo menos, tan mienza a ver con nostalgia. Y aquí el mérito de poca imaginación como inteligencia. La ética contribuciones como las que han introducido no es una retórica, es condición para dar con- Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi. tinuidad a y fortaleza a los propósitos transfor- Allí podemos encontrar muchas pistas para em- madores. Ahora advertimos que los conocidos prender una tarea que ambos sintetizan bien al de siempre ganaron, por un momento, la batalla apelar a la reflexión sobre causas y factores que cultural. Algunos piensan que, en el ajetreo de nos han puesto ante una situación tan incómo- la acción, se descuidó la tarea de construcción da y casi al borde de la añoranza. Muchos de de conciencia colectiva a través de la densidad estos textos serán necesarios para determinar si doctrinaria de las ecuaciones políticas. En nues- lo que se insinúa como un nuevo ciclo tendrá el tro caso, ¿podía creerse que la idea de choque aliento que pretenden los titulares y gerentes del de modelos, expresión de una realidad indiscu- poder o sólo terminará siendo una pausa más tible, era tan efectiva como los slogans imagi- dentro de un largo trayecto emancipador. nados por el asesor de torva mirada y escrúpulo desconocido? Por fin, un comentario sobre la integración. José Paradiso Nos alarma, y con razón, el destino que se reser- Buenos Aires, octubre de 2016. va al MERCOSUR: una zona de libre comercio o algo menos y una apertura hacia los negocios del Pacífico. Pero también aquí, alarma aparte, cabe preguntarse si se hizo todo lo que podía haberse hecho. ¿Acaso se creyó que bastaba con el rechazo al proyecto continental estaduniden- se? ¿O con los pasos auspiciosos que se dieron a través de UNASUR y CELAC? Convengamos que mucho antes de la llegada del tsunami neoliberal, quienes propiciaban la integración como la vía más apta para maximizar autonomía, progreso material y bienestar colectivo, se desgañi- taban reclamando por una marcha demasiado lenta –cuando no por un inocultable estancamiento–. Cierto que en algunos capítulos, sobre todo en materia de políticas públicas hubo más de lo que se percibía, pero en cuanto a institucionalidad, integración productiva, coordina-

10 INTRODUCCIÓN

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Introducción

En el Documento de Trabajo No 2 del Programa cómoda situación, es decir, hablando de un “fin de Gestión del Conocimiento del Área Estado de ciclo”. y Políticas Públicas publicado en el mes de oc- En cuanto al primer planteo, vale recordar tubre del año 2015 bajo el título: Estado y De- que tras la eclosión del modelo instaurado en los sarrollo Inclusivo en la Multipolaridad. Desafíos y ´90 que afectó a la mayoría de los países de la re- Políticas Públicas, compilado por Daniel García gión y como consecuencia de aquella, a comien- Delgado y Cristina Ruiz del Ferrier, se ofreció zos de este siglo, emergieron nuevos líderes en una perspectiva que daba cuenta de la comple- los países del Cono Sur con una sintonía ideo- jidad observada en aquel momento tanto en el lógica pocas veces vista antes en la historia. Así, plano regional como en el global. Asimismo, Hugo Chávez en Venezuela, Luiz Inácio “Lula” también se señalaba la tensión frente a diferentes da Silva en Brasil, Néstor Kirchner y Cristina escenarios (integración regional versus aperturis- Fernández de Kirchner en la Argentina, el Fren- mo comercial; multipolaridad versus reinserción te Amplio en Uruguay, Evo Morales en Bolivia, en el norte global, etc.), y el visible retorno a la Rafael Correa en Ecuador y en menor medida “unipolaridad”, arriesgando finalmente un diag- la propia Michelle Bachelet en Chile, impri- nóstico posible que anticipaba el cambio o fin mieron un sello diferente en la política, signa- de ciclo en nuestro país y en la región. do por mayor autonomía del sistema financiero Hoy, habiendo transcurrido tan sólo un año internacional, por una gran sensibilidad social a de aquella publicación, retomamos este debate favor de los derechos de las franjas más humil- creyendo además que es necesario reflexionar des de la población, una mayor intervención del sobre las actuales condiciones propiciadas por Estado en la regulación de la economía y en la esos cambios. En tal sentido, parece haber trans- apropiación de la renta de los recursos naturales currido más tiempo del que realmente transcu- y estratégicos y un claro impulso al desarrollo rrió, cuando todavía se hablaba de la “década industrial. De esta manera, el objetivo de la “in- dorada” o la “década virtuosa de América La- clusión social” se transformó en el eje articula- tina”1 (García Linera, 2016), la misma que hoy dor de las políticas públicas implementadas por pareciera estar cerrando un ciclo, según cómo se el Estado. presentan las actuales condiciones. En este pun- Asimismo, en reiteradas oportunidades, to, es interesante recapitular los logros alcanza- también se apuntó en la abundante bibliografía dos en esta década, no para presentarlo como disponible sobre los “vientos favorables” prove- el capital de un gobierno, o de varios en el caso nientes del contexto internacional (el crecimien- de la región, sino como el conjunto de derechos to sostenido de China y el consecuente aumen- ganados y de valores construidos de los que se to de la demanda de alimentos y el alza de los ha empoderado la sociedad y sobre los que no precios de los denominados commodities, entre se quiere retroceder. Pero más acuciante resulta los más importantes) que habrían coadyuvado aún, entendemos, reflexionar sobre las causas y al crecimiento de nuestras economías, pero lo los factores que nos han dejado frente a esta incierto es que fue el rol determinante del Esta- do y la promoción de un modelo de desarrollo inclusivo (García Delgado, 2010) lo que hizo posible que ese crecimiento se traduzca en una 1 Dependiendo de cómo se tome, puede abarcar poco más de diez años.

13 Introducción - Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi sustancial mejora en la calidad de vida de millo- bajo, en sintonía con los gobiernos nacionales. nes de personas. Esta coincidencia regional, permitió incluso que Por su parte, en términos de inserción regio- gobiernos con orientaciones diferentes –como nal e internacional, la construcción y el protago- puede ser el caso de Colombia–, confluyeran nismo de los gobiernos populares en organismos en un espacio de cooperación regional como la como la UNASUR, la CELAC, el BRICS2 y el UNASUR, con una fuerte impronta política, G-77 más China, confirieron a la región una in- y desde el cual comenzó a trabajarse conjunta- usual vitalidad y presencia en la agenda global, mente en áreas tan sensibles como la defensa o la al tiempo que se ensayaron proyectos novedosos lucha contra el narcotráfico. De esta manera, la de integración y cooperación. región comenzaba a escribir un nuevo capítulo En efecto, el hito que significó el “NO en la historia trazando su propia estrategia de AL ALCA” en diciembre de 2005, abriría una inserción basada en los principios de autono- nueva etapa en la historia de la integración la- mía en lo político y mayor independencia en lo tinoamericana, y más específicamente, de la in- económico3. Este nuevo paradigma, surgido a la tegración sudamericana, en tanto que también luz de los nuevos liderazgos en la región, recibió denotaría una nueva impronta en el relaciona- nombres tales como “regionalismo pos liberal” miento externo –especialmente con los Estados o “pos neoliberal”, al tiempo que la multipola- Unidos y con Europa– caracterizada esencial- ridad denotaba la emergencia de nuevos actores mente por una lógica autonomista y, por otro (BRICS) que se convertían en el motor de la lado, un mayor estrechamiento de los vínculos economía mundial al ritmo de la crisis interna- sudamericanos y extendiéndolos con otras re- cional y su impacto en los países desarrollados giones del mundo, además de América Latina, (los Estados Unidos, Europa y Japón). como África y Asia, en un escenario claramente En cuanto al segundo planteo inicial de esta multipolar. presentación, la realidad hoy nos interpela y nos En este contexto, y a partir de un nuevo coloca frente a un conjunto de interrogantes: marco conceptual adoptado por los presidentes ¿Qué es lo que nos ha dejado en el lugar en el “Lula” da Silva y Néstor Kirchner en el Con- que nos encontramos? Y asimismo, ¿por qué ha- senso de Buenos Aires (2003), surgirían nuevas bría cierto consenso en torno a la idea que esta- formas de integración y cooperación que en- ríamos asistiendo al final de este ciclo virtuoso contraron anclaje en la UNASUR y en el Banco que acabamos de describir? ¿Por qué de repente del Sur primero y en la CELAC (impulsada por se multiplican las voces que recomiendan “des- Hugo Chávez) después. Y con un especial én- ideologizar” y “flexibilizar” el MERCOSUR, y fasis en la nueva dimensión del MERCOSUR, al mismo tiempo presentan los esquemas de los que a partir del año 2006 incorporó las agen- Tratados de Libre Comercio (TLC) como el cadas social y productiva a su programa de tra- mino que debemos seguir en términos de inser- ción mundial? Y más aún, ¿con qué intención se busca asociar insistentemente a la política –más 2 Los BRICS inclinaron a la mayor parte de Amé- rica del Sur hacia un eje geopolítico por fuera de la hegemonía estadounidense y el G-77 3 Estos principios son asimilables a aquellos for- más China logró que la Asamblea de Naciones mulados en el marco del modelo del “Regiona- Unidas rechazara varias iniciativas de ese país lismo autonómico”, esto es, autonomía, desa- como la intervención militar en Siria, como así rrollo e integración regional, con sustento en la también la aprobación de los nueve principios escuela cepalina de los años ‘50 que fuera la base propuestos por la Argentina para el tratamiento de los acuerdos firmados entre la Argentina y de las deudas soberanas de los Estados. Brasil en la segunda mitad de la década del ‘80.

14 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? concretamente a la gestión pública y el rol del la imposición del “NO” en el referéndum cele- Estado– con la corrupción? brado en Bolivia, mediante el cual se proponía Según entendemos nosotros, esto podría la posibilidad de reformar la Constitución con deberse a la combinación de varios factores: en vistas a un tercer período de gobierno de Evo relación al desgaste que han sufrido los deno- Morales, entre los cambios más sustanciales. minados gobiernos populares se observa, por un Ahora bien, y retomando la pregunta inicial, lado, una mayor efectividad de las estrategias ¿qué es lo que nos ha dejado en el lugar en el que desestabilizadoras que se han montado desde nos encontramos hoy? Comenzaremos por ana- diversos sectores políticos y grupos de poder; lizar la efectividad que han tenido –y continúan y, por el otro, un creciente costo político oca- teniendo– las nuevas “estrategias de desestabili- sionado por errores y deficiencias propias. De zación” en la región4. De un tiempo a esta parte esta manera, habríamos llegado a “un pico de (utilizado con más frecuencia desde la destitu- desacumulación social y política entre finales de ción por vía parlamentaria del ex presidente pa- 2015 y comienzos de 2016” (Regalado, 2016) raguayo, Fernando Lugo), el concepto de “golpe que asimismo se tradujo en una considerable re- blando” se ha vuelto cada vez más frecuente. No ducción de los apoyos a estas fuerzas políticas y es nuestra intención extendernos aquí sobre las las iniciativas –y candidaturas– promovidas por características que reviste esta práctica, pero sí es ellas. Esta situación, vale decir, también habría preciso recordar que la noción de golpe blando impedido renovar el impulso que habían teni- refiere precisamente a los nuevos dispositivos de do los proyectos regionales –especialmente el los que han hecho uso tanto sectores políticos MERCOSUR y la UNASUR–, traduciéndose como económicos (especialmente los grupos asimismo en un desplazamiento de las agendas mediáticos concentrados) y hasta judiciales para de integración. Finalmente, no pueden sosla- desestabilizar a gobiernos elegidos democrática- yarse los cambios operados a nivel global donde mente por el pueblo. Comenzaremos por aclarar los reacomodamientos acaecidos en términos entonces que no se analizarán aquí los aspectos geopolíticos y la reconversión de las fuerzas ca- más “técnicos” de estas nuevas estrategias de des- pitalistas estarían forzando la vuelta a la “unipo- estabilización, es decir, aquellos artilugios de los laridad”, aunque más debilitada que en décadas que se han valido estos sectores para poner en pasadas. marcha procedimientos en ocasiones legales e En resumen, este conjunto de factores nos institucionales que han terminado con la des- coloca actualmente frente a un escenario regio- titución de presidentes electos, como lo son el nal completamente diferente al de la década pa- caso de Lugo en Paraguay y Rousseff en Brasil, sada, que además presenta una reconfiguración pero también el armado de causas a funcionarios a partir de la instalación de un gobierno con y ex funcionarios con el fin de minar su imagen. clara orientación neoliberal en la Argentina; la En tal sentido, nos interesa pues analizar los crisis política en Brasil que dio como resultado factores que han coadyuvado, como se mencio- la destitución de Dilma Rousseff y la ocupación naba anteriormente, a esa desacumulación so- de la presidencia por parte de Michel Temer – cial y política que, en algunos casos, se ha ma- ubicado en las antípodas del pensamiento progresista del PT que ha gobernado los últimos 4 También debemos tener en cuenta la fatalidad catorce años en ese país–; la crisis social, econó- que ha significado la muerte física de dos de mica y político-institucional en Venezuela (don- los principales líderes regionales en poco más de además recordemos, el oficialismo también de dos años: Néstor Kirchner y Hugo Chávez, ha perdido a fines del año pasado el control de quienes fueron artífices fundamentales de esa la Asamblea nacional en manos de la oposición); década dorada.

15 Introducción - Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi nifestado en las urnas mientras que en otros, en ladas, he aquí algunas de las razones de la doble una movilización o desmovilización social. En crisis de representación (“no nos representan”) y primer lugar, observamos que el desgaste sufrido de participación (“no vale la pena votar, todos son ante un colosal dispositivo de poder internacio- iguales y ninguno cumple lo que promete”). nal moldeado por los grandes conglomerados Parte de este razonamiento, en algún punto financieros y su correlato en las grandes cade- también surgido de las expectativas no cumpli- nas hegemónicas de medios que habían visto das –resultado de los errores propios cometidos afectados sus intereses por la aplicación de estos por los gobiernos, aspecto que abordaremos más proyectos populares, terminaron por socavar adelante–, es forjado sobre la base de la opinión parcialmente el apoyo social a los mismos. pública, sobre la cual, como ya se ha apuntado, Y aquí aparecen dos cuestiones que mere- operan otras fuerzas externas al individuo. Sobre cen ser igualmente analizadas: la primera, se este tema, años atrás escribía Sartori: encuentra ligada a un aspecto fundamental de la democracia, esto es, la opinión pública; y por Cuando afirmamos que en las democracias el pú- añadidura, debemos considerar en este caso el blico se forma una opinión propia de la cosa pú- rol que han cumplido y que cumplen los me- blica, no afirmamos que el público hace todo por dios masivos de comunicación en la formación sí mismo y por sí solo. Sabemos muy bien que de la misma. Por su parte, la segunda cuestión, hay “influyentes e influidos”; que los procesos también por si acaso un elemento definitorio de de opinión van de los primeros a los segundos, y un sistema democrático, responde a la impor- que en el origen de las opiniones difundidas hay tancia que reviste la participación social en tanto siempre pequeños núcleos de difusores. El punto que legitima ese sistema y el poder que ejerce es que la difusión de las influencias formadoras de el gobierno democráticamente constituido. En opinión no es ni causal ni lineal (2003). efecto, si bien podríamos decir que ninguna democracia –o gobierno electo– es perfecto, puede Si bien siempre han existido grupos de “influ- ser perfectible en la medida que cuente con la yentes” y de “influidos”, y en consecuencia, esta participación –y legitimidad– social. El punto relación asimétrica en términos del ejercicio de es que lo que “hoy está en cuestionamiento es poder a través de la opinión pública, y podría- la democracia delegativa, donde el pueblo vota, mos agregar, la manipulación de la misma, cree- queda por cuatro años en estado de indefensión mos que nunca había sido tan claro y evidente y los gobiernos hacen lo que quieren y no lo que el poder de penetración que tienen los medios deben” (Pérez Esquivel, 2016). En el mismo masivos de comunicación. ¿Cómo se manifiesta sentido, De Sousa Santos (2016) critica la base ese poder? del sistema político que rige la mayoría de las Los medios de comunicación corporativos con- democracias latinoamericanas: figuran la realidad, operan sobre las subjetivi- dades, manipulan significaciones, en definitiva, En los últimos tiempos, y como lo demuestran colonizan la opinión pública. En América Latina, las protestas que ha sacudido muchos países des- los medios concentrados generan un orden ho- de 2011, la confianza de las élites han venido mogéneo opuesto a lo que se entiende como una deteriorándose sin que, sin embargo, el sistema política democrática, que debe implicar disenso y político (por su diseño o por su práctica) permita pluralidad (Merlín, 2016). a los ciudadanos recuperar su capacidad y competencia para intervenir activamente en la vida De esta forma, logran imponer “sentidos y sabe- política. Sistemas electorales asimétricos, parti- res que por efecto de identificación se transfor- docracia, corrupción, crisis financieras manipu- man en comunes, formando la opinión pública”

16 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

(Merlín, 2016). En este orden de ideas, Sartori interpretarse como la mayor efectividad, en tér- (2003) señalaba que por lo general se ha puesto minos de los resultados obtenidos, de las estrate- el acento en el hecho que las elecciones deben gias desestabilizadoras, o bien, como también se ser libres, lo cual es cierto, pero también impor- los ha denominado en los últimos años, “golpes ta que la opinión sea libre, es decir, “formada blandos”. libremente. Elecciones libres con opiniones En cuanto al segundo factor en análisis, impuestas no conducen a nada”. Esta práctica también causante de la “desacumulación social” –que ha actuado como un instrumento de des- antes mencionada, merece especial atención la estabilización para los gobiernos de la región– evaluación de aquellos errores propios que a lo se ha hecho habitual en los últimos tiempos y largo de los años fueron minando las bases del ha operado, conjuntamente con otros sectores amplio consenso social con el que contaban los políticos y económicos, socavando las bases de gobiernos populares promediando su gestión. legitimidad que habían acumulado los gobier- En este sentido, García Linera (2016) se refiere nos populares en la última década. En tal senti- a la necesidad de realizar una “autocrítica” y de do, las operaciones que se han llevado adelante identificar esas fallas –o agendas inconclusas– (como por ejemplo la que implicaba a “Lula” da para no volver a cometer esos mismos errores en Silva o la propia Dilma Rousseff en hechos de un futuro y en definitiva, aspirar a una propues- corrupción) y las campañas de desprestigio (de ta superadora. las que fueron víctima tanto Evo Morales como En rigor, el humor y el (des)ánimo de la Cristina Fernández de Kirchner y otros funcio- gente comienza a tornarse negativo –aún cuan- narios y ex funcionarios) que han promovido las do objetivamente su situación socio-económica grandes cadenas mediáticas –montadas muchas hubiera mejorado considerablemente a partir de veces en denuncias infundadas o no comproba- un programa de gobierno– en la medida que sus das y acusaciones falsas– han actuado influen- aspiraciones se encuentran con un “techo”. Esto ciando y condicionando la opinión pública. no quiere decir que no le preocupe otros temas, De esta manera, queda demostrada la rela- como por ejemplo la inseguridad, la corrupción ción entre la desmovilización o desacumulación o el narcotráfico, entre otros. Significa que el social y la opinión pública, lo cual nos permi- principal termómetro para medir el humor so- te comprender, al menos parcialmente, cómo cial es, sin dudas, la economía. lo segundo ha condicionado lo primero. Y en Y en este sentido, podemos identificar algu- relación a la formación de la opinión pública, nos de los elementos que a nuestro juicio, cons- hemos visto cómo han operado los medios y tituyen las principales falencias y debilidades otros sectores promoviendo el cambio de humor que han exhibido los gobiernos populares. Co- y el desánimo en la sociedad. Resta analizar en menzamos entonces señalando que la estructura qué medida esto mismo ha obedecido a los pro- oligopólica del sistema de producción, distri- pios errores cometidos por las diferentes fuerzas bución y comercialización de bienes y servicios políticas. que hacen a la vida cotidiana de los pueblos, no Como se señalaba al comienzo de esta in- fue sustituida por una más diversificada y de- troducción, el que hoy nos encontremos tratan- pendiente de capitales nacionales, ni se constru- do de comprender –y de explicar– cómo se ha yeron suficientes mecanismos de intervención llegado a la conclusión –por si acaso prematu- estatal para atemperar su incidencia en el abas- ra– que nos encontraríamos frente a un “fin de tecimiento de la población y su control sobre las ciclo” en la región, responde a varios factores: el exportaciones, de modo que continuaron sien- primero de ellos, es el que acabamos de descri- do una amenaza para la aplicación de políticas bir en los apartados anteriores, y el cual podría

17 Introducción - Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi más profundas de inclusión social y distribución ción de la matriz productiva y el aumento del de la renta y el ingreso. empleo formal. Por otra parte, si bien hubo intentos de En definitiva, las relativas altas tasas de cre- marcar otra tendencia, el poder de las corpo- cimiento, las políticas compensatorias a nivel raciones extranjeras para incidir sobre las polí- social y un rol activo del Estado en la puja dis- ticas de Estado se mantuvo intacto, e incluso, tributiva, la mayor apropiación social de la renta se fortaleció en los últimos cuatro años. Brasil de nuestros recursos naturales, la especialización sintió fuertemente la extorsión de los grupos fi- en bienes masivos con escaso valor agregado sin nancieros que no fueron afectados durante los modificar la composición cualitativa de la inver- gobiernos de “Lula” da Silva y Dilma Rousseff, sión, lograron sostener varios años de ciclos vir- pese a la clara orientación social de sus políticas. tuosos en términos de ascenso social y amplia- Venezuela, por su parte, sufre hoy el desabaste- ción de ciertos derechos, pero no se consiguió cimiento de productos esenciales provocado por superar debilidades estructurales de nuestros los grupos económicos, en parte por no haber sistemas empresariales y consolidar una nueva robustecido un desarrollo industrial capaz de hegemonía productiva. sustituir importaciones en grado pertinente. Y En el plano regional es donde quizás resul- el gobierno kirchnerista sufrió también la pér- tan más evidentes las limitaciones con las que dida de una parte de su base electoral, no sólo se han encontrado los proyectos como el MER- debido a la desestabilización activa financiada COSUR o la UNASUR. Y aquí cabe una men- por esos mismos grupos económicos, sino tam- ción especial, porque lejos de pretender con- bién por haber tomado medidas esencialmente trastar objetivos con resultados –especialmente democratizadoras del poder económico –como los establecidos en los Tratados– y menos aún las retenciones al agro, la protección industrial comparar estas experiencias con otras que nos y el control de divisas–, pero ejecutadas de ma- resultan completamente ajenas, creemos que nera desafortunada. Esta mala implementación en este caso la principal crítica apunta, por un provocó problemas y una irritación evitable so- lado, a la excesiva retórica exhibida en relación bre sectores que, objetivamente, deberían haber a la integración latinoamericana, y más parti- acompañado aquellas medidas. cularmente, la sudamericana; y por el otro, a Asimismo, pese a las riquísimas experiencias la imposibilidad de transformar la matriz y la populares, las estructuras productivas de nues- lógica mercantilista que al menos en el caso del tra región continúan padeciendo todas las se- MERCOSUR, ha seguido estando fuertemen- cuelas de su configuración profundamente tras- te presente, a pesar de haberse impulsado una nacionalizada –fundamentalmente la alta tasa agenda paralela vinculada a temas sociales y de renta y movilidad del capital de sus firmas–, productivos, que, podemos decir, ha obtenido sin obtener los beneficios que esto podría susci- escasos resultados. tarle en términos de incorporación de tecnolo- También ha quedado inconcluso el fortaleci- gía de punta, transferencia de tecnología, inves- miento institucional, tanto en el MERCOSUR tigación y desarrollo, etcétera. De igual forma, como en la UNASUR, además de la no imple- nuestros sistemas financieros permanecieron mentación del Banco del Sur, y otros mecanis- más proclives a la dolarización y a la concen- mos como el intercambio regional en moneda tración de renta financiera que al servicio de los local y de un régimen común de producción pú- sectores productivos, lo cual mantuvo a la ma- blica de medicamentos. Asimismo, los Fondos yor parte de las empresas pequeñas y medianas Estructurales del MERCOSUR (FOCEM) no en una posición defensiva y de sobrevivencia, han logrado cumplir sus expectativas y progra- más que como protagonistas de la diversifica- mas iniciales, al tiempo que se fueron dilatando

18 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? cada vez más las obras de infraestructura y conec- lo cual se ha visto reflejado en última instancia tividad que permitirían coadyuvar al desarrollo en los cambios estructurales que hoy se observan de los países, especialmente los más pequeños. en la Región; sumado a ello, somos testigos de Finalmente, en cuanto al último de los la reconfiguración que está atravesando el poder factores aquí mencionados, resulta imposible global, el cual tiende a una mayor concentración obviar las consecuencias y el impacto sobre las dando como resultado una nueva “unipolaridad” economías (y también las democracias) latinoa- en la cual nuestros países deben “recalcular” la mericanas a partir de los cambios operados a estrategia de inserción internacional. nivel global. En este orden de ideas, entendemos que En efecto, el mundo afronta hoy una nueva estaríamos asistiendo a un “fin de ciclo” en fase de disputa entre dos grandes modelos de relación a esos cambios que precisamente se gobernanza global. De un lado, el modelo del están operando a nivel nacional, regional e in- Estado como sujeto político capaz de expresar ternacional. En efecto, tanto los cambios de la voluntad de los pueblos y de disciplinar a los gobierno que se han presentado en la primera poderes económicos y la expansión del capital parte del año en varios de los países del Cono monopólico-especulativo. Del otro, los grandes Sur –que en algunos casos ha significado incluso conglomerados que procuran su supremacía por el cambio del signo político de los mismos5–, sobre los Estados y la política, entre otros, a tra- como la crisis de gobernabilidad que atraviesan vés de instrumentos como el TTIP, el TPP y el otros –más leve o más compleja– han condu- TISA, los tres grandes tratados internacionales cido, inexorablemente, a la pérdida de impulso de des-regulación estatal que están discutién- e interés sobre las instituciones de integración, dose al momento en que este Documento de en especial el MERCOSUR y la UNASUR. Al Trabajo se publica. Ni siquiera se trata ya del mismo tiempo, se plantean alternativas de in- solo “interés nacional” de los Estados Unidos, serción regional y global que distan del modelo sino de un poder financiero-mediático-petro- autonomista y con perfil latinoamericanista que lero-armamentista que lo trasciende. Enfrente, prevaleció durante la “década dorada”. No obs- actores como China y Rusia constituyen un eje tante ello, si bien los gobiernos populares en- geopolítico que confronta con dichos objetivos, frentan un claro retroceso, consideramos que el y que había logrado la simpatía de los procesos populares de gran parte de América Latina. En 5 Los denominados gobiernos populares se carac- medio de esto, la proliferación de atentados y terizaron por su perfil progresista y neo-desarro- la crisis de los refugiados en Europa, decisiones llista, lo cual se vio plasmado en el modelo de como la del referéndum británico para salir de desarrollo con inclusión social que impulsaron la Unión Europea (Brexit) o la posibilidad de desde su gestión. En contraste, podemos afirmar que Donald Trump sea el próximo presidente que, en función de las medidas de gobierno lle- de los Estados Unidos, no hacen sino sumar in- vadas a cabo por las actuales administraciones de certidumbre. Insistimos, la disputa de modelos las principales economías de la región, Brasil y la está abierta, así como el rol que desempeñará la Argentina –vinculadas esencialmente a progra- región, más allá de la actual coyuntura. mas de ajuste y el achicamiento del Estado por Hasta aquí, hemos pretendido dar cuenta so- un lado, y por el otro, a una agenda externa mar- meramente de aquellos factores que, como fuera cada por una línea aperturista que ve con buenos señalado oportunamente, habrían actuado soca- ojos la inserción en el comercio mundial a partir vando las bases de apoyo de los gobiernos popu- de la firma de TLC’s–, las mismas adhieren cla- lares de la última década y que acabarían por de- ramente a la doctrina neoliberal, que, por otra cantar en un proceso de “desacumulación social”, parte, parecería ir ganando terreno en la región.

19 Introducción - Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi ciclo histórico abierto por los mismos no está inconclusa de integración y desarrollo en los concluido, y por eso, también nos planteamos países del Cono Sur y las perspectivas futuras”, la posibilidad de hablar de un “paréntesis” en el Documento de Trabajo ofrecerá un análisis la Región, dado que una memoria social muy crítico y reflexivo del saldo que ha dejado esta reciente respecto de tiempos de intensa movili- última década no sólo para la agenda de la inte- dad social y de ampliación de derechos está muy gración, sino también en términos del desarro- presente en vastos segmentos de los pueblos de llo de nuestros países y la estrategia de inserción América del Sur, y es esto lo que nos permite internacional de la Región, al tiempo que se in- pensar en una plataforma para una recupera- tentará delinear un escenario prospectivo. En tal ción. En tal sentido, nos proponemos realizar sentido, el primer capítulo de esta sección desa- un breve balance de la última década en térmi- rrollará un recorrido por las distintas perspecti- nos de los logros alcanzados, especialmente en el vas teóricas que han abordado la problemática ámbito regional, pero también nos planteamos de la integración regional con el fin de establecer el objetivo de iniciar un proceso reflexivo que un marco conceptual apropiado que nos permi- nos permita comprender, lo más acabadamente ta estudiar y al mismo tiempo comprender el posible, ¿qué es lo que nos ha dejado en el lugar devenir del proceso de integración mercosureño en el que nos encontramos hoy? Y consecuente- y por si acaso aventurarnos a pronosticar el futu- mente, hacia dónde vamos como Región. ro del bloque en este nuevo contexto regional e El presente Documento de Trabajo, propo- internacional; en el segundo capítulo, se buscará ne aportar nuevos insumos al debate que instala retomar el debate acerca de los viejos dilemas como eje de discusión la idea del posible “fin de del desarrollo periférico y los cambios de “ciclo” ciclo” en la Región a partir de los cambios señala- en América Latina. Con tal fin, se analizarán las dos en esta introducción y que serán retomados causas endógenas y exógenas que permitieron y profundizados en los capítulos que integran el el crecimiento y la expansión económica de los mismo. Con tal fin, el Documento de Trabajo países de la Región en el período 2003-20012 y se dividirá en dos partes: la primera, la cual ti- su relación con los patrones de especialización tulamos: “Recorrido por la ‘década dorada’ de la mundial de aquellos y sus consecuentes limita- integración sudamericana: Logros y desafíos de ciones; en el último capítulo, se analizarán las la agenda ampliada”, ofrecerá, en primer térmi- posibles continuidades o rupturas en la agenda no, un breve repaso por los 25 años de historia regional sudamericana a partir del cambio de del MERCOSUR, mientras que en los capítulos gobierno en la Argentina, con especial énfasis en siguientes se abordarán algunos de los temas que las nuevas estrategias de inserción regional y glo- se han incorporado a la agenda regional en los bal promocionadas por la nueva administración. últimos años –tales como Derechos Humanos, En resumen, en esta última parte el Docu- Género y Ciudadanía, en el plano social, e In- mento de Trabajo, a partir del reconocimiento tegración Productiva, en el plano económico– y de un conjunto de desaciertos y la identificación que nos permitirá apreciar el alcance, los logros de otros factores exógenos, se propone compren- y por si acaso las limitantes de aquellos respecto der cómo los mismos han atentado contra la de los proyectos integracionistas, con particular consolidación de las iniciativas regionales, par- énfasis en el MERCOSUR, al tiempo que nos ticularmente el MERCOSUR y la UNASUR, dará una pauta de la amplia variedad temática y al mismo tiempo, y dada su propia situación de dicha agenda y su importancia en términos de debilitamiento, hoy aquellos sirven de justi- de desarrollo nacional y regional. ficación para que quienes nunca han visto con En su segunda parte, titulada: “¿Fin de ci- buenos ojos a estos proyectos integracionistas clo en la Región? Reflexiones sobre la agenda (con una fuerte impronta política), promuevan

20 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? otras alternativas que, lejos de abonar a la inte- trabajo y el esfuerzo que han realizado quienes gración sudamericana, se limitan a promocionar fueran los primeros coordinadores del Semi- el intercambio de bienes y servicios en condicio- nario de Posgrado, Cristina Ruiz del Ferrier y nes por cierto, poco transparentes y beneficiosas Martín Chojo, que además han impulsado esta para los pueblos. iniciativa. A ellos entonces este reconocimiento Como colorario de este Documento de Tra- y especial agradecimiento. bajo, además de la valiosa contribución de los Nos resta decir que con este trabajo hemos alumnos/as e investigadores y profesores invi- querido reconocer y premiar el esfuerzo que rea- tados, contamos con la entrevista que realizára- lizan a diario los/las alumnos/as del Posgrado mos al especialista en economía internacional e invitándolos/as a participar de este primer Do- integración financiera, el Dr. Pedro Páez Pérez, cumento de Trabajo que se elabora recogiendo quien a lo largo de la misma ha analizado la ac- las temáticas del Diploma Superior “Desarrollo, tuales condiciones del capitalismo mundial, la Políticas Públicas e Integración Regional” y que nueva fase de la crisis internacional y su impacto además es el cuarto Documento de Trabajo que en América Latina. publica el Programa Gestión del Conocimiento Antes de cerrar esta introducción, no que- del Área Estado y Políticas Públicas de FLAC- remos dejar de mencionar la importancia que SO Argentina. Para tal fin, han sido seleccio- tiene este trabajo para quienes formamos parte nados cinco capítulos que integran la presente de este espacio. compilación, pero cabe mencionar lo difícil que Desde su primera edición (presencial) en el ha sido esta tarea teniendo en cuenta la magnífi- año 2007, el entonces Seminario de Posgrado ca labor que han realizado todos/as los/las estu- “Desarrollo, políticas públicas e integración re- diantes de la Cohorte 2015 en aras de aprobar el gional” del Área Estado y Políticas Públicas de Diploma Superior. FLACSO Argentina, asumió el compromiso de Asimismo, nos han distinguido con su va- propiciar un espacio de formación y reflexión liosa participación el Lic. Jorge Taiana, actual sobre temas y problemáticas regionales, pero Presidente del PARLASUR; el Profesor invitado que también proveyera insumos a través de la Dr. Leonardo Granato de la Universidade Fede- capacitación en la materia integración regional ral do Rio Grande do Sul (UFRGS, Brasil), y el –siempre ligada a los ejes transversales del Área Profesor Jorge Marchini, de la Universidad de Estado y Políticas Públicas, esto es, el Estado, el Buenos Aires (UBA), quienes con su extensa y desarrollo y las políticas públicas– para la acción reconocida expertisse, han sumado un importan- en los diferentes ámbitos gubernamentales, so- tísimo plus a esta obra. ciales y académicos. A todos/as los/as autores/as entonces un Con el correr de los años, el Seminario de enorme agradecimiento por su esfuerzo, com- Posgrado se transformó en Diploma Superior, promiso, generosidad y profesionalismo. siendo este un paso muy importante en su tra- Nuestro especial agradecimiento también al yectoria y asumió entonces un nuevo desafío en Dr. Pedro Páez Pérez, por concedernos una en- términos de su propuesta académica, pero tam- trevista en la que pudimos profundizar muchas bién tratando siempre de interpretar los cam- de las problemáticas que hoy nos convocan. bios operados en los planos nacional, regional e Y, para finalizar, nuestro más sincero agra- internacional que constantemente actúan trans- decimiento al Profesor José Paradiso, quien formando estos escenarios y nuestras realidades. con suma generosidad y sin dudarlo, nos ha Todo ello no hubiera sido posible sin el apoyo honrado inmensamente al prologar este Do- incondicional del Director del Área Estado y cumento de trabajo del Programa Gestión del Políticas Públicas, Daniel García Delgado, y el Conocimiento.

PRIMERA PARTE

Recorrido por la “década dorada” de la integración sudamericana: Logros y desafíos de la agenda ampliada.

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

MERCOSUR: A 25 años de su creación

Por Jorge Taiana

Introducción A lo largo de esos años, se produjeron im- Al cumplirse 25 años de la creación del MER- portantes avances en la integración económi- COSUR, debemos analizar tanto las políticas ca, social y política del MERCOSUR, con la que permitieron importantes avances, así como inclusión de nuevos países miembros, a la vez aquellas que muchas veces significaron un re- que se alcanzó una buena articulación entre los troceso para el modelo de integración regional países miembros en decisiones trascendentes multidimensional al que aspiramos. En un con- como fueron el “NO al ALCA”, la creación de texto de cambio a nivel global, donde los blo- la UNASUR y de la CELAC. En síntesis, tra- ques regionales están en el centro del debate, es bajamos para construir una relación estratégica importante repensar las estrategias y las políticas que nos permitiera a cada uno de los miembros necesarias para avanzar en el proceso de inte- del bloque aprovechar y potenciar las oportu- gración. La profundización y consolidación del nidades del proceso de globalización, al tiempo MERCOSUR es la mejor vía para alcanzar un que nos ayudara a minimizar los riesgos que ella desarrollo sustentable para nuestros países, así implica, superando así la vieja visión defensiva como para fortalecer nuestra voz en el ámbito que prevaleció durante años. multilateral en pos de un orden mundial más Hoy el MERCOSUR vuelve a sufrir fuertes democrático, justo y en paz. cuestionamientos por parte de algunos gobiernos y se potencian las voces a favor de permi- 25 años del MERCOSUR tir acuerdos de libre comercio de alguno de sus miembros con otros países o bloques regionales. Si bien la creación del MERCOSUR se forma- El avance de esta posición significaría el fin del lizó con la firma del Tratado de Asunción el 26 proceso de integración tal como fue concebido, de marzo de 1991, desde la recuperación de la reduciendo al MERCOSUR a una zona de libre democracia en la región, dirigentes políticos, comercio. empresarios e intelectuales de la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay comenzaron a com- Una década de avances prender la importancia y la potencialidad de la en el MERCOSUR integración regional. En los años ´90, a la luz del paradigma económico hegemónico de la En el año 2003, cuando Néstor Kirchner asu- década, la asociación entre los países se focalizó mió la Presidencia, nos encontramos con un en administrar los flujos comerciales y los con- MERCOSUR muy debilitado por las distintas flictos derivados de ellos en distintos sectores crisis económicas y sociales por las que habían económicos. Esta visión “mercantilista” y limi- atravesado los países miembros. Esas crisis tam- tada de la integración fue replanteada a partir de bién reflejaban el fracaso de una concepción de los nuevos liderazgos que surgieron en la región la integración que prevaleció en los años ´90 y al comienzo de este siglo y que revalorizaron al que, basándose en el neoliberalismo entonces en MERCOSUR en todas sus dimensiones. boga, sostenía la tesis del “Regionalismo Abier-

25 Jorge Taiana “MERCOSUR: A 25 años de su creación.” to” y asimilaba integración con liberación del las economías y el empleo de la Argentina, Bra- comercio. sil, ni en la del MERCOSUR en su conjunto, A partir del cambio de paradigma en la re- porque los Estados Unidos además de ser una gión y del claro liderazgo de los presidentes Kir- potencia industrial es nuestro gran competidor chner y “Lula” Da Silva, el MERCOSUR fue agrícola. una herramienta estratégica a la hora de delinear La decisión de los Presidentes del MERCO- la política regional, hemisférica y global, en par- SUR y de Venezuela de rechazar el ALCA fue ticular en el periodo 2003-2010. un paso trascendente para la profundización de En 2005, se produce un hecho fundante la integración regional. No hubiera existido la y decisivo en el proceso de integración. Se lle- UNASUR como proyecto de integración y de va a cabo la Cumbre de las Américas en Mar representación política de Sudamérica, ni el na- del Plata donde los Estados Unidos promueve cimiento de la CELAC que nuclea a todos los la Alianza de Libre Comercio de las Américas países latinoamericanos y caribeños, si hubiera (ALCA). La Argentina, como país anfitrión bajo existido el ALCA. Tanto la UNASUR como la el gobierno de Néstor Kirchner, decidió romper CELAC tienen entre sus objetivos el encuentro el paradigma del ALCA, cambiar la agenda he- de los países de la región y la decisión de de- misférica y proponer como lema: “Crear trabajo sarrollar un proyecto de inserción basado en la para enfrentar la pobreza y fortalecer la goberna- integración entre iguales, entre países en desa- bilidad democrática”, centrando el debate en la rrollo. Y a pesar de las marchas y contramarchas, producción y en el trabajo. Este lema englobaba de los avances y de los retrocesos en los procesos tres conceptos muy importantes: “trabajo”, que de integración, el “No al ALCA” fue y continúa respondía a la vieja tradición peronista de que siendo una decisión estratégica correcta. “el trabajo dignifica”, pero también a una reali- La ampliación del MERCOSUR significó dad de la región sobre la necesidad de crear em- un mensaje de alto contenido político que puso pleo después del huracán neoliberal que había de manifiesto la existencia de una nueva dirigen- devastado millones de puestos de trabajo. Por su cia política en la región con una visión crítica parte, “enfrentar la pobreza” y “fortalecer la de- del pasado y con una decidida vocación integra- mocracia” se basaban en la idea de que, al menos cionista. El sueño de una América Latina cada en el largo plazo, las transiciones o recuperacio- vez más unida, la convergencia de nuestros desa- nes de la democracia no pueden ser exitosas si rrollos nacionales, los ideales de nuestros liber- no son capaces de resolver el tema de la pobreza tadores y la reconstrucción de la patria grande y la exclusión, íntimamente ligados al tema del volvían a estar presentes. Esta nueva realidad nos trabajo. permitió imprimirle un nuevo ritmo al proceso El cuestionamiento a la conformación del de integración económica y política del bloque, ALCA no respondía a una posición ideológica, avanzando en la construcción de una relación aunque por supuesto tenía muchos componen- estratégica que nos facilitara a cada uno de los tes ideológicos, sino a una estrategia de inserción miembros aprovechar y potenciar las oportuni- en el mundo que cuestionaba una integración dades del proceso de globalización, al tiempo hemisférica subordinada a los intereses de los que nos ayudara a minimizar los riesgos que ella Estados Unidos. El ALCA tal como estaba con- implica, superando la vieja visión defensiva que cebido significaba perder la posibilidad de tener prevaleció durante años. Esa visión abarcadora un modelo de desarrollo autónomo y una polí- y multidimensional de la integración ha que- tica industrial sustentable. Todos los estudios y dado de manifiesto en los diferentes acuerdos los modelos de simulación demostraban que el y entendimientos en materia económica, pro- ALCA no hubiera tenido un efecto positivo en ductiva, política, social, educativa, de derechos

26 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? humanos, de género, de seguridad y de justicia la internalización de las normas MERCOSUR que se alcanzaron durante estos años. Esta es- en los ordenamientos jurídicos internos y la falta trategia tenía por objetivo vincular un modelo de obligatoriedad del cumplimiento de dichas de desarrollo interno con un mayor intercambio normas por parte de sus miembros. También e integración productiva con los vecinos de la cabe destacar que el Parlamento es independien- región, planteando así la necesidad de cambiar te de cualquier órgano ejecutivo y que además una dinámica de relacionamiento que en varios constituye la principal herramienta política de casos era marginal o casi inexistente y, donde se los ciudadanos del MERCOSUR, debido a que había desarrollado, lo había hecho desde una está integrado por legisladores de la Argentina, perspectiva únicamente comercial. Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela de distin- En el plano económico, se trabajó para que tos orígenes, visiones, prácticas y partidos políti- el MERCOSUR potenciara las políticas nacio- cos. La pluralidad de voces que lo integran es un nales de estímulo al aumento de la capacidad aporte a la democratización del MERCOSUR productiva nacional y la competitividad. Se pasó porque enriquecen los debates, canalizan las de un enfoque de integración exclusivamente expectativas, las necesidades y las demandas de comercial a otro de cooperación y de integra- los distintos actores, sectores y regiones de cada ción productiva, que fomentara la complemen- uno de los países miembros. Es por eso que el tariedad entre las cadenas de valor regionales. fortalecimiento del PARLASUR es un objetivo Con el objetivo de reducir las asimetrías prioritario en la tarea de revitalizar y de avanzar entre los países miembros del MERCOSUR, en el proceso de integración. se creó el Fondo de Convergencia Estructural La estrategia argentina de integración regio- (FOCEM), donde por primera vez se reconoce nal no se limitó a fortalecer los espacios regiona- de manera institucional la necesidad de achicar les existentes, como el MERCOSUR, o a dar los la brecha entre los países para poder avanzar en pasos tendientes a la creación de otros que tu- el proceso de integración. Se trata de un fondo vieran un alcance geográfico más amplio, como de 100 millones de dólares anuales, que desde la UNASUR y la CELAC. Además del accionar 2006 fueron aportados principalmente por Bra- en estos foros, la política hacia la región buscó sil y la Argentina (70% y 27%, respectivamen- multiplicar las relaciones bilaterales, favorecien- te), y destinados mayoritariamente al Paraguay do los acercamientos políticos y los acuerdos y Uruguay (48% y 32%, respectivamente). Este tendientes a dotar de mayor densidad, volumen instrumento, aunque insuficiente, marcó un y diversidad estos relacionamientos. Al mismo punto de inflexión al reconocer las asimetrías tiempo que se profundizaban las relaciones con existentes y la necesidad de su tratamiento. los países limítrofes, que por razones obvias Un paso importante en el camino de pro- constituyen un eje ineludible y fundamental en fundización del proceso de integración fue la el proceso de integración regional, se reforzaron creación del PARLASUR establecida por el notoriamente los lazos con el resto de los países Protocolo Constitutivo del Parlamento del latinoamericanos, destacándose entre estos últi- MERCOSUR, firmado en el año 2005 por los mos los importantes acuerdos estratégicos alcan- Presidentes y Ministros de Relaciones Exterio- zados con Chile, Venezuela y México. res de la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Asimismo, el fortalecimiento la profundiza- Su creación fue concebida como una instancia ción de la relación entre Brasil y la Argentina, para avanzar en la institucionalización y en la los dos socios principales del MERCOSUR, participación de las sociedades en el proceso de permitió importantes avances en la relación bi- integración. Asimismo, su constitución tuvo lateral, entre los que cabe destacar por su impor- como objetivo superar ciertas dificultades para

27 Jorge Taiana “MERCOSUR: A 25 años de su creación.” tancia estratégica los acuerdos de cooperación lítica y el fortalecimiento del rol del Estado en en materia espacial y nuclear. la asignación de los recursos pudieron modificar Al mismo tiempo que América del Sur tran- un proceso de desigualdad enraizado durante sitaba esa década de gran crecimiento, desarro- décadas en nuestros países. llo e integración regional liderada por gobiernos nacionales y populares que se apartaron de las Nuevos debates en torno al políticas neoliberales, el mundo unipolar poste- modelo de Inserción Mundial rior a la caída del muro de Berlín comenzó a Hoy volvemos a asistir a la discusión respecto dejar paso a una nueva realidad caracterizada del modelo de integración que debe adoptar por el crecimiento de los países emergentes que nuestro país. En toda la región se debate entre permitió la aparición de un mundo más multi- dos modelos de inserción en el escenario inter- polar en lo económico y en menor medida en lo nacional: Uno que tiene por objetivo la conso- político. En este sentido, es importante señalar lidación y la profundización del MERCOSUR que el fortalecimiento de la integración regional y de la integración regional, y otro que sigue no se contrapone con la defensa del multilate- apostando al libre comercio como solución a los ralismo y la apuesta por un mundo multipolar, problemas económicos que atraviesan nuestras sino que por el contrario, se complementan mu- economías. tuamente, porque en un mundo cada vez más Este resurgimiento tiene sus raíces en una interdependiente la actuación en solitario es tan serie de elementos comunes que se repitieron equivocada como la subordinación al poderoso en varios países y que debilitaron a los gobier- de turno. nos populares de la región. En parte se puede Así como en el ámbito global bregamos por explicar por la falta de profundización e insti- reglas que deban cumplir todos y que no per- tucionalización de algunas políticas clave para judiquen a un país de desarrollo medio como la consolidación de un modelo de integración el nuestro, en el regional apostamos a la inte- multidimensional. En primer lugar, cabe seña- gración entre iguales, a la alianza entre países lar cierta debilidad en la organización y en la en desarrollo como la respuesta más eficaz para movilización política. En segundo lugar, en ge- defender nuestros derechos y garantizar las po- neral, todos estos procesos estuvieron muy cen- sibilidades de alcanzar como país un desarrollo trados en liderazgos muy carismáticos ejercidos sustentable. Durante la década pasada los paí- desde el gobierno. Esta construcción demuestra ses de la región no sólo lograron altas tasas de su debilidad cuando el Estado ve restringida su crecimiento de sus economías, sino que además capacidad para continuar aplicando de manera hubo una mejora importante en la distribu- efectiva políticas redistributivas del ingreso o ción del ingreso. Esta mejora se produjo en un cuando se pierde el gobierno por razones po- mundo en el que creció la desigualdad en países líticas, quedando así en evidencia el limitado como China, pero también en Suiza, Finlandia, desarrollo de las fuerzas sociales que han acom- Dinamarca, Islandia y países tradicionalmente pañado estos procesos. En tercer lugar, existe más igualitarios. La única región del mundo que un problema a nivel global que es el proceso disminuyó la desigualdad en el mismo período de concentración y extranjerización del capital fue Latinoamérica. De todos modos, seguimos como consecuencia de la financiarización y que siendo la región más desigual del planeta, pero los gobiernos populares de la región tampoco fuimos capaces de revertir la tendencia gracias pudieron resolver. a las políticas activas que caracterizaron a los En un sistema en el que la voracidad del ca- gobiernos populares de la región. Este logro es pital financiero y la acumulación basada en la una prueba importante de que la voluntad po- especulación es la norma, resulta difícil desde

28 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? un país someterlo a regulaciones que deberían mocracias, el crecimiento con justicia social, la tomarse a nivel multilateral y que permitirían generación de trabajo porque es el camino que generar las condiciones para la construcción de nos permitirá crear las condiciones para una un mundo más justo y que protegiesen a los inserción internacional no sólo independiente, derechos económicos, sociales y culturales de sino también, como un actor con peso capaz de las mayorías. Este nuevo ciclo económico, cuya incidir en asuntos de interés para la región y de manifestación más clara es la desaceleración en afianzar su liderazgo. el crecimiento de la economía mundial se carac- La región cuenta con una gran ventaja que teriza por la reversión del ciclo redistribuidor y es la abundancia de materias primas que son por una concentración aún mayor de la riqueza. elementos valiosos para nuestra inserción in- En estos últimos años los gobiernos populares ternacional y que deben ser aprovechados. Es sacaron cientos de millones de personas de la necesario que el MERCOSUR adopte una es- pobreza, pero debido a las políticas de ajuste se trategia común de mediano y largo plazo que calculan que entre ocho a diez millones de lati- nos permita lograr un desarrollo sostenible, pero noamericanos han vuelto a la pobreza. Es sabido este objetivo sólo puede ser alcanzado a través que la aceptación de la condición de pobreza es de la cooperación en materia de protección del mucho más compleja si se ha tenido la posibi- medio ambiente, de los recursos no renovables lidad de salir de esa condición. Esta nueva rea- y del desarrollo de cadenas productivas que per- lidad se manifiesta en varios países en protestas mitan generar valor agregado a partir de nues- callejeras vinculadas al retroceso en las condicio- tros recursos naturales. La cooperación para la nes de vida, a las dificultades de acceso al trabajo protección de los recursos naturales es clave en decente, a la falta de una mayor participación en un contexto global en el que los mismos au- la toma de decisiones, al desgaste de la dirigen- mentan su importancia estratégica. Contamos cia, a la corrupción en distintos ámbitos de la (y compartimos) con los más grandes reservo- sociedad y a las demandas de mayor transparen- rios de agua dulce, un gran potencial en energías cia en la financiación de la política. alternativas y una abundante biodiversidad cuya preservación es clave para cualquier desarrollo Desafíos de la Integración Regional futuro. Es por esto que una de las prioridades En este momento histórico, en el que tanto el del bloque debe ser la de perfeccionar y estable- sistema global como la región se encuentran cer mecanismos que nos permitan un intercam- en una etapa de transición hacia un nuevo ci- bio ágil de información y de prácticas comunes clo cuyas características definitivas todavía son para mejorar la preservación de estos recursos de inciertas, debemos entender que el tipo de in- manera más eficaz y amplia. serción internacional que decidamos tendrá Es necesario también trabajar sobre las repercusiones trascendentes no sólo en nuestro asignaturas pendientes en el MERCOSUR país, sino que también a nivel regional. Y es en en materia de cooperación científico-técnica, este contexto de formación de grandes bloques infraestructura, educación, salud, energía, de- regionales y acuerdos económicos-comerciales, fensa, creación de cadenas de valor regionales que la mejor vía para favorecer nuestra inserción e integración productiva. En este sentido, la internacional, reafirmar y defender nuestros generación de valor agregado, la investigación y intereses como países es la consolidación del transferencia tecnológica deben ser ejes funda- MERCOSUR y de los procesos de integración mentales de la integración porque nos permi- regional en marcha. tirán la diversificación de la producción y de la Es así que debemos seguir priorizando como oferta exportadora. región la integración, la consolidación de las de-

29 Jorge Taiana “MERCOSUR: A 25 años de su creación.”

Un paso importante en esta dirección es que tan una mayor integración y complementarie- la región adopte reglas comunes en materia de dad productiva entre las economías del MER- inversión, servicios y compras gubernamenta- COSUR. Para cumplir con estos objetivos es les porque cuanto mayor sea la fragmentación necesario también coordinar políticas que nos normativa resulta más difícil la integración pro- permitan superar las limitaciones en las inver- ductiva y la creación de economías de escala. siones asociadas al financiamiento y en especial Se debe seguir avanzando en la armonización o en una visión concertada sobre cuáles deben reconocimiento mutuo de estándares técnicos, ser los sectores estratégicos que nos permitirían sanitarios y ambientales, y en el diseño de políti- como región alcanzar un desarrollo económico cas industriales regionales mediante el desarrollo y social sostenible. de cadenas productivas. Resulta evidente que aún falta mucho por Las posibilidades de desarrollo de nuestros hacer en la integración para alcanzar los obje- países dependen fuertemente de la diversifica- tivos que nos habíamos propuesto. Un ejemplo ción y desconcentración de sus estructuras pro- del estancamiento que ha sufrido el proceso de ductivas y exportadoras, que a su vez está estre- integración es el atraso de la puesta en marcha chamente ligada a las estrategias del proceso de de un Banco de Desarrollo Regional, que se creó integración. El comercio intra-MERCOSUR se con el objetivo de superar la dinámica de las in- caracteriza por ser más diversificado, más inten- versiones que resulta insuficiente para las necesi- sivo en mano de obra, tener mayor valor agre- dades y las demandas de nuestras economías. Si gado y contenido tecnológico y por una impor- bien el Banco del Sur existe formalmente en los tante participación de las pequeñas y medianas papeles, es una iniciativa que no ha terminado empresas. de concretarse porque los países miembros no En la actualidad, un alto porcentaje del co- integraron el capital al que se habían compro- mercio y de la producción mundial se origina metido. El Banco del Sur fue concebido como en las denominadas cadenas de valor, tanto a un banco de desarrollo que buscaba superar las nivel regional como global. Estas cadenas com- limitaciones y los condicionamientos de los cré- prenden tanto bienes de mayor valor agregado ditos tradicionales del Banco Mundial, el FMI provenientes de actividades intensivas en cono- o el propio BID. Es lamentable que no se haya cimiento, como el diseño y la investigación y puesto en marcha, mientras que los BRICS que desarrollo, como productos de menor valor rela- crearon un banco de desarrollo a fines del 2013 cionados con las materias primas y las activida- en la Cumbre de Sudáfrica, están muy avanza- des de maquila o ensamblaje. En consecuencia, dos en su conformación. la dimensión productiva es una variable central Por otro lado, es clara la necesidad de crear para todo proceso de integración porque faci- mayor institucionalidad en la integración, con lita el desarrollo de cadenas de valor, permite el objetivo de fortalecer el proceso y poder brin- aprovechar las ventajas de las economías de es- dar marcos más sólidos y previsibles. Se trata de cala y contribuye al desarrollo de una especiali- una tarea pendiente de gran importancia para zación productiva con mayor valor agregado y recuperar el ritmo en los avances que tuvo en contenido tecnológico. Un cambio en la matriz la última década. En esos años jugó un papel productiva permitiría ampliar y diversificar las importante lo que se dio en llamar la “diplo- exportaciones, contribuyendo a superar la his- macia presidencial”, donde los Jefes de Estado tórica restricción externa que ha condicionado tuvieron un rol significativo en el impulso a la el desarrollo de los países de la región. Por lo integración. El alto grado de involucramiento tanto, resulta necesario recrear las condiciones de los Presidentes tuvo la ventaja de poner en para poder llevar adelante políticas que permi- el centro del escenario la política de integración

30 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? como una prioridad, así como de orientar en esa dación y profundización de la institucionalidad dirección a las burocracias nacionales. Sin em- del MERCOSUR. bargo, tuvo como contrapartida la fragilidad de Hoy vemos en toda la región que las fuerzas todos los acuerdos de cúpula que por razones conservadoras recuperan espacio y buscan des- obvias no desarrollan en profundidad una estra- de el gobierno iniciar un nuevo ciclo político tegia de construcción institucional que permita económico que actualice las propuestas del neo- superar obstáculos y crear los mecanismos nece- liberalismo, apostando una vez más a la teoría sarios para alcanzar los objetivos propuestos en del derrame que significa favorecer a los grupos el mediano y largo plazo. más concentrados y disciplinar socialmente a las mayorías. Conclusiones En la política exterior esta nueva realidad En un mundo inestable, con cambios trascen- se expresa en una pérdida de la centralidad del dentes en el sistema económico y financiero y proyecto de integración regional, en un retorno frente a la emergencia de nuevos centros de po- a las formas de “regionalismo abierto” que sean der, la apuesta por profundizar la integración re- compatibles con una total liberalización comer- gional del MERCOSUR fue acertada, dado que cial y en la apuesta a un fuerte alineamiento con es una estrategia que favorece las posibilidades los Estados Unidos, los organismos multilatera- de desarrollo de los países, a la vez que les permi- les de crédito y el sistema financiero global. te potenciar su voz en la escena internacional y La falta de dinamismo del MERCOSUR, la defenderse de las imposiciones unilaterales y de búsqueda de un acuerdo con la Alianza del Paci- las presiones de poderosos intereses financieros fico y la decisión de profundizar la liberalización y corporativos globales. del comercio tendrán por consecuencia agravar En el año 2008 con el comienzo la crisis aún más los problemas por los que atraviesa el financiera-económica mundial, el proceso de MERCOSUR. El desacuerdo sobre la Presiden- integración experimentó un amesetamiento cia Pro Tempore es quizá el mejor ejemplo de por la caída del precio de los commodities y la la parálisis y de la falta de prioridad que tiene pérdida de impulso de las economías de la re- el MERCOSUR para alguno de los gobiernos. gión que afectó especialmente a Brasil, nuestro Ante este reflujo en los procesos de integra- principal socio comercial. Esta desaceleración ción de nuestros pueblos, los que creemos que condujo a los gobiernos a focalizarse en los as- la única posibilidad de desarrollo sustentable pectos comerciales del proceso de integración radica en la integración regional, debemos mul- desde una perspectiva defensiva, creando más tiplicar nuestros esfuerzos para que el debate por trabas y barreras dentro del MERCOSUR. Se la integración y la lucha contra la pérdida de au- trató de una decisión equivocada porque en un tonomía sea una tarea que se coordine entre las mundo multipolar en conformación, con una distintas fuerzas sociales, económicas y políticas fuerte concentración y extranjerización de las que aspiramos a una región en paz, justa, libre, economías de los países, una de las prioridades soberana e integrada. debería ser darle nuevo impulso a la integra- ción regional mediante políticas que permitan identificar y fomentar las complementariedades sectoriales, cooperar y coordinar en materias tan importantes como infraestructura, energía, ciencia y tecnología, desarrollo nuclear y espacial, protección de los recursos naturales y del medio ambiente, así como avanzar en la consoli-

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

La construcción de la hermenéutica de derechos humanos en el MERCOSUR desde el caso del Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos (IPPDH) durante la primera década del siglo XXI1

Por Orlando Inocencio Aguirre Martínez

Introducción En este sentido, la creación de instituciones El objetivo principal de este capítulo es analizar representa un punto de llegada dentro de un ci- la hermenéutica de derechos humanos que ins- clo político. El Instituto de Políticas Públicas de piró a la creación de instituciones de promoción Derechos Humanos (IPPDH) se erigió como el y protección de estos derechos en México y en cierre de un proceso de reivindicación de los Es- los países del MERCOSUR, tomando como tados partes del MERCOSUR por profundizar uno de los casos el Instituto de Políticas Públicas la dimensión de los derechos humanos dentro de Derechos Humanos (IPPDH). El enfoque de del proceso de integración regional inspirados la investigación fue el cualitativo y el método en la afinidad ideológica de los presidentes del fue el comparativo, por lo que en este capítu- periodo de tiempo señalado. El proceso de con- lo, se presentarán los principales elementos del solidación de una perspectiva de derechos hu- análisis hermenéutico que corresponden al caso manos que permite fundar el IPPDH surge a MERCOSUR, elaborados en base al análisis partir de dos motivos particulares: el primero, documental y a los testimonios de actores clave un pasado común de los países miembros del dentro del organismo en cuestión2. bloque con respecto a las violaciones de derechos humanos a raíz de las dictaduras militares respaldadas por los Estados Unidos que permi- 1 Este capítulo forma parte del trabajo de in- tió la creación de un plan sistemático de repre- vestigación titulado “Derechos humanos e ins- sión basado en la colaboración de los gobiernos tituciones: análisis de la creación de entidades de la década del setenta conocido como el “Plan promotoras y defensoras de derechos humanos Cóndor”. El segundo motivo, radica en que la en México y en el MERCOSUR desde una década de los noventa marcada por el neolibe- perspectiva hermenéutica” que el autor realizó ralismo como perspectiva económica y abrazada para acceder al grado de Maestro en Derechos por los gobiernos de la región, determinó una Humanos en la Universidad Autónoma de San reducción de las responsabilidades del Estado Luis Potosí (UASLP) en México. con respecto a los derechos de las mayorías. El IPPDH se construye, de acuerdo como 2 Los testimonios recolectados para la elabo- se muestra durante el trabajo, como la vocera ración de este trabajo de investigación y de de la Reunión de Altas Autoridades de Dere- acuerdo al enfoque metodológico utilizado chos Humanos del MERCOSUR (RAADD- permanecerán anónimos por tratarse con fines académicos. Las afirmaciones de los entrevistados fueron realizadas a título personal y no mos en los cuales los testimonios desempeñan representan posiciones políticas de los organis- sus funciones.

33 Orlando Inocencio Aguirre Martínez “La construcción de la hermenéutica de derechos humanos en el MERCOSUR...”

HH). Es un organismo responsable dentro del El IPPDH ha sido un punto de llegada de bloque en el diseño y la discusión de políticas una reflexión a la interna de los Estados que for- públicas de derechos humanos que debe anclar man parte del MERCOSUR. El objetivo de su todos los proyectos de cooperación técnica “de creación, plasmado en el art. 2 de la Dec. CMC los Estados y para los Estados”. En tal sentido, la N° 14/09, es “contribuir al fortalecimiento del hermenéutica de derechos humanos construida Estado de Derecho en los Estados partes, me- desde el Instituto representa una interpretación diante el diseño y seguimiento de políticas pú- de los Estados sobre su ámbito de protección y blicas en Derechos Humanos, y contribuir a la de responsabilidad. consolidación de los Derechos Humanos como eje fundamental de la identidad y desarrollo del 1. Origen MERCOSUR”. Con base en los testimonios del personal del En el año 2005, en el marco de la reunión Instituto, la base hermenéutica del Instituto del Consejo Mercado Común (CMC) que an- data de la IV Cumbre de las Américas celebra- tecede a la Cumbre de jefes y jefas de Estado da en la ciudad argentina de Mar del Plata en del MERCOSUR llevada a cabo en Asunción, el año 2005, en la cual, ante la insistencia del la Dec. CMC N° 17/05 o el Protocolo de Asun- presidente estadounidense George W. Bush por ción sobre la promoción y protección de los de- conformar el Área de Libre Comercio de las rechos humanos del MERCOSUR, señalarían Américas (ALCA), los presidentes del MERCO- los mecanismos de acción para la protección de SUR se opusieron al establecimiento de dicho derechos fundamentales en caso de crisis insti- acuerdo comercial por considerarlo asimétrico tucionales en alguno de los Estados, pero tam- y productor de pobrezas, ya que aumentaría la bién aclarando que la promoción y protección hegemonía estadounidense en la región. Este de los derechos humanos tendrán un énfasis de acontecimiento sirvió de sustento hermenéutico cooperación a través de “mecanismos institucio- para la elaboración del Protocolo de Asunción nales establecidos en el MERCOSUR”6. En tal sobre compromiso con la promoción y protec- sentido, en la Cumbre de Jefes y Jefas del MER- ción de los derechos humanos del MERCO- COSUR y Estados Asociados del año 2009, se SUR3 que, a su vez, se inspiró en el Protocolo decidió crear éste órgano técnico que tendría un de Ushuaia sobre compromiso democrático en carácter de cooperación para los Estados partes el MERCOSUR, Bolivia y Chile. La Reunión en materia de brindar alternativas a la proble- de Altas Autoridades de Derechos Humanos mática de derechos humanos de la región. (RAADDHH)4, creada en el año 2004, tuvo mayor influencia luego de la negativa al ALCA 2. Estructura en construir un campo de defensa de los dere- De acuerdo con la normativa aprobada por el chos económicos, sociales y culturales que serían MERCOSUR, la estructura interna del Institu- los ejes de preferencia a partir de la creación del to quedó aprobada de la siguiente manera: Instituto de Políticas Públicas de Derechos Hu- manos (IPPDH) en el año 20095. • Consejo de Representantes Gubernamentales: Es el órgano directivo del IPPDH, se encuentra conformado de acuerdo a los lineamientos 3 Dec. CMC N° 17/05. de la Reunión de Altas Autoridades de Dere- chos Humanos del MERCOSUR (RAADD- 4 Creado en el año 2004 bajo la Decisión CMC HH) y se encarga de coordinar con el Secre- N° 40/04.

5 Dec. CMC N°14/09. 6 Art. 2. Dec. CMC. 17/05.

34 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

tario Ejecutivo todos los programas y ejes de el “copamiento” de cuadros de las cancillerías, trabajo del Instituto. que reducen la funcionalidad del instituto al • Secretario Ejecutivo: Es electo por mandato mero ámbito de la diplomacia, desvirtuando la del Grupo Mercado Común (GMC) a pro- función original para la cual había sido creada. puesta de la RAADDHH, durando dos años en el cargo sin posibilidad de reelección, sien- 3. Construcción hermenéutica do el primer Secretario el argentino, Víctor En un primer acercamiento con el caso anali- Abramovich, quien luego fue reemplazado zado, se tuvo la posibilidad de realizar dos en- por el brasileño Paulo Abrâo. El Secretario trevistas con el objetivo de recolectar fuentes Ejecutivo tiene como funciones articular con el primarias (documentos oficiales y testimonios Consejo de Representantes Gubernamentales de actores clave) de manera a estructurar los todos los lineamientos estratégicos para el elementos hermenéuticos que inspiraron a la Instituto. creación del IPPPDH, buscando responder a • Departamento de Relaciones Institucionales: la pregunta principal del trabajo: ¿Cuál es la Encargado de concretar proyectos de coopera- hermenéutica de derechos humanos que inspiró ción institucional con los órganos e instancias a la creación de las instituciones de promoción de derechos humanos de los Estados partes. y protección de derechos humanos en México y • Departamento de Investigación y Gestión de en el MERCOSUR? la Información: Encargado del diseño y ela- Desde este punto de partida y tomando boración de proyectos de investigación de re- como referencia el caso mexicano que había sido levancia entre académicos, organizaciones de analizado, existen dos tipos de hermenéuticas de la sociedad civil y funcionarios de los Estados derechos humanos: a) la individual, que privi- partes. legia los derechos individuales fundamentales y • Departamento de Cooperación y Proyectos: b) la colectiva, que se concentra en el respeto, la Responsable de ofrecer soporte para diseñar, garantía y la protección de los derechos econó- implementar y evaluar las políticas públicas micos, sociales y culturales. La superposición de de derechos humanos con los Estados partes a una hermenéutica por sobre la otra es determi- través de las instituciones encargadas de dicha nada por el signo político que se encuentre en el temática. detentando el poder gubernamental. • Departamento de Comunicación: Se encarga El Instituto de Políticas Públicas de Dere- de la visibilización externa del Instituto y de la chos Humanos del MERCOSUR (IPPDH) en comunicación interna del mismo. su creación estuvo influido por la hermenéutica colectiva de derechos humanos. Las evidencias La necesidad de contar con un organismo que obtenidas en la institución, en las cancillerías se encargue de servir como apoyo técnico a los argentina y paraguaya, así como en la Secreta- gobiernos de la región determinó que la orga- ría de Derechos Humanos de la Presidencia de nización interna del Instituto fuera de esta mala República Oriental del Uruguay, confirman nera, sin descartar que por encima del IPPDH esta hipótesis al permitir diseñar los indicado- se encuentra la dirección política de la misma res de ésta forma hermenéutica que inspiró su a cargo de la Reunión de Altas Autoridades de creación: a) Fuentes hermenéuticas de derechos Derechos Humanos (RAADDHH). En una humanos, que concierne al origen de la manera de las entrevistas realizadas se recolectó el tes- de interpretar los derechos humanos; b) Percep- timonio de que una de las falencias actuales del ciones de los roles y funciones de la institución, IPPDH y de la misma RAADDHH es la pérdi- que refiere a cómo los entrevistados posicionan da del protagonismo político de la instancia por al IPPDH dentro de las formas hermenéuticas

35 Orlando Inocencio Aguirre Martínez “La construcción de la hermenéutica de derechos humanos en el MERCOSUR...” y c) institucionalidad de los derechos humanos dejando como gestores operativos a los funcio- como hermenéutica llevada a la práctica, o cómo narios de la institución. se materializa ese discurso de derechos humanos Los Estados partes, entonces, son los en- en la cotidianeidad institucional. cargados mediante la RAADDHH de realizar todas las grandes líneas de acción del Instituto, 3.1 Fuentes hermenéuticas de darle una matriz hermenéutica para que el de los derechos humanos IPPDH pueda desenvolverse y articular me- El IPPDH, de acuerdo con los informaciones diante su burocracia la aplicación de las políticas recolectadas, pretende “ser una institución de públicas que contengan la interpretación desea- los gobiernos para los gobiernos” (entrevista en da. Un ejemplo de esto es la forma en la cual se el IPPDH) y tiene como función operativa “ser definen las líneas de acción: una secretaría permanente de la RAADDHH” Las temáticas más trabajadas por el Instituto son (Cancillería Argentina). Esto, debido a que las la Igualdad y no discriminación, DESC [Dere- agendas de los Estados partes del bloque regio- chos Económicos, Sociales y Culturales], Enfo- nal suelen quedar en el olvido y no poseen una ques de derechos en políticas sociales, migración continuidad: “Pasa mucho con los organismos (libre circulación de los trabajadores, el acceso a del MERCOSUR como foro intergubernamen- derechos humanos de los migrantes, ciudadanía tal donde se reúnen expertos bajo una agenda, regional, niñez migrante), violencia institucional se discute algo y todo pasa devuelta para una (tortura, violencia policial, seguridad ciudadana), siguiente reunión, y entre reunión y reunión memoria, verdad y justicia (IPPDH). pasa mucho tiempo y se diluyen muchos temas” (Cancillería Argentina). A pesar de que en la entrevista en el IPPDH Al tener esta definición por los actores, que- se ha dejado constancia del rol de los países en da bien estipulado que los enfoques hermenéu- la construcción de una matriz hermenéutica ba- ticos tendrán su origen en los Estados partes que sada en el consenso político de ejes que luego conforman el MERCOSUR. En la entrevista deben ser ejecutados por el Instituto, también llevada a cabo en el IPPDH queda determinada se poseen dificultades entre los países para di- ésta conjetura: “El IPPDH es el punto de lle- cho consenso, debido a que las prioridades o la gada de lo que los países definen como políti- comprensión sobre las cuestiones prácticas no cas. Actualmente, en materias de indicadores, se siempre son concordantes para los gobiernos. complejiza la discusión debido a la priorización Para entender mejor este postulado, se presenta de las agendas de los países” (IPPDH). un problema presentado en la articulación de Debido a la organización que posee una es- políticas públicas entre los países en el eje de tructura que depende directamente de los países discapacidad: que integran el bloque regional, todas las po- En Argentina, los discapacitados pueden viajar en siciones y opiniones encontradas en el primer el transporte público urbano de manera gratuita, acercamiento han determinado una responsa- porque el Estado y la sociedad afirma que para las bilidad de conducción a los países de manera personas que sufren de una discapacidad se les fa- directa, específicamente a los gobiernos. Como cilite el transito con una tarjeta o con un descuen- “punto de llegada”, el IPPDH recepciona todas to en los viajes de larga distancia. Es un proyecto las líneas generales debatidas en la RAADDHH que tiene una finalidad concreta y palpable. El que son dirigidas al Instituto a través del Secre- tario Ejecutivo, teniendo así que la principal interpretación es llevada adelante por los representantes gubernamentales, en mayor medida,

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país X7 tiene el problema, es decir no existe, en la El IPPDH tiene como función clave ser una se- Argentina existe un certificado de discapacidad, cretaría permanente de la RAADDHH, porque con esa certificación tramita los beneficios, el país pasa mucho con los organismos de MERCOSUR X no tiene esa certificación porque afirma que es como foro intergubernamental donde se reúnen una estigmatización del discapacitado. Entonces, expertos bajo una agenda, se discute algo y todo cómo se puede compatibilizar esa diferencia en pasa devuelta para una siguiente reunión, y en- la que el discapacitado de un país pueda ser pro- tre reunión y reunión pasa mucho tiempo y se tegido por el sistema del otro. Esas son las cosas diluyen muchos temas. […] Las discusiones ma- que no son reflejadas en las actas y que a veces se cro se llevan a cabo dentro de la RAADDHH y ven como una entelequia (Cancillería Argentina). luego son encomendadas al IPPDH (Cancillería Argentina). El problema antes descrito deja abierto otro frente que impacta como debilidad en el insti- La estructuración de los departamentos del Ins- tuto: El consenso entre los países. Debido a que tituto es muestra de su carácter ejecutivo en las el MERCOSUR es un bloque regional suprana- políticas públicas de derechos humanos. En las cional que descansa sobre el relacionamiento in- actas de la RAADDHH se contemplan la cons- tergubernamental, la elección de ejes a trabajar trucción de las directrices y los acuerdos a los suelen tardar y cuestan llegar a los acuerdos de- que llegan los miembros del MERCOSUR, para bidos, inclusive porque para poder llevarlos ade- que luego los órganos del IPPDH puedan es- lante se requiere la financiación de los proyectos. tructurarlo de acuerdo a las potencialidades de Los países han sido capaces de crear la RAA- cada Departamento. En este sentido, los fun- DDHH en el año 2005 y luego crear el IPPDH cionarios de la institución son los gestores de en el 2009 teniendo en cuenta un contexto fa- la información y de la construcción de ejes de vorable en la región que pueda construir una trabajo para llevarla adelante. Se destaca que la agenda como la que tiene el instituto a la fe- principal línea de acción, luego de establecerse cha de acuerdo con lo descrito más arriba. Los operativamente las jefaturas de departamen- acuerdos políticos son la matriz hermenéutica to en el año en curso, se encuentra dirigida al del IPPDH o el lugar del cual todas las inter- fortalecimiento institucional de los Estados pretaciones sobre esos derechos son posibles y partes, cumpliendo con aquel cometido de que se gestan. Desde esos acuerdos se crea institu- el IPPDH es una institución “de los gobiernos cionalidad que debe de ser acompañada por el para los gobiernos”. respaldo político y económico de los Estados. Desde las proyecciones vistas en el interior de la institución, se espera que para los próxi- 3.2 Percepciones de los roles y mos años se consolide la cooperación técnica funciones de la institución entre los Estados y “hacerles llegar a los Esta- Como se ha visto más arriba, el IPPDH tiene dos que el IPPDH puede ofrecer cooperación el perfil de una secretaría técnica que ejecuta las técnica: Capacitaciones, un armado de sistema políticas definidas en el foro regional: de monitoreo, evaluación y seguimiento de po- líticas públicas en el marco de una cooperación Sur-Sur.” (IPPDH) (sic.). Este elemento marca el giro hermenéutico del bloque, que en la déca- 7 En la grabación se nombra el país, pero por da de los noventa inspirados en una perspectiva cuestiones referidas a la investigación y buscan- de derechos individuales, luego incorpora aspec- do no comprometer la versión del funcionario tos tendientes a la decolonialidad y priorización del gobierno argentino se ha optado por no de derechos colectivos. mencionar a dicho país.

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Esta percepción a futuro obedece a las prio- articulado debidamente las políticas públicas ridades que son establecidas por la matriz polí- para paliar el pasado dictatorial. En este senti- tica. Los gobiernos de la región han entendido do, se ha reconocido que no se puede posicio- que en la década de los noventa se obviaron nar de manera institucional al IPPDH ni llevar algunos elementos de memoria colectiva que adelante una agenda de derechos humanos con tenían que ver con el pasado de las dictaduras fundamento en las políticas públicas si es que militares y que a partir de la década del 2000 se previamente no se pueden superar las heridas ha intentado realizar una lucha contra la impu- del pasado marcados por el autoritarismo. El rol nidad del pasado oscuro de las dictaduras. Ese de los gobiernos que organizan las políticas de pasado, a criterio de los gobiernos, tenía rela- Estado, entonces, fue determinado a partir de ción con el perfil individualista, por lo que era “arreglar” las cuentas con el pasado y fomentan- necesario iniciar el proceso de restablecimiento do una memoria del “nunca más” a los procesos de la memoria como elemento central de enten- de terrorismo de Estado para luego dar paso a der dicha “cooperación Sur-Sur”. Así, la matriz las agendas colectivas de la inclusión con la pers- política central del IPPDH descansa en una pectiva de derechos humanos: resolución previa sobre el pasado y el presente No es posible establecer una política de derechos político de la región. humanos seria si no se resuelve de alguna forma 3.3 Institucionalidad de los esa herida abierta que quedó después de la dicta- derechos humanos como dura. Toda la impunidad que había y la necesidad hermenéutica llevada a la práctica de dar una respuesta que siempre es incompleta y parcial porque hay muchas cosas que no van a La proyección construida dentro del IPPDH tener solución, pero sí dar algún tipo de respuesta como organismo al servicio de los países es pro- a la sociedad y a las víctimas de la dictadura como yectada como un elemento que se afiance como primer paso para decir, porque uno no puede de- una herramienta de cooperación técnica entre cir ‘vamos a dar paso a la inclusión social’ y así los Estados y que, a su vez, pueda conversar con no se puede dar vuelta a la página (Cancillería otros organismos de integración regional: Argentina). Consolidar a los Estados la cooperación técnica, Luego de la superación del pasado, la afirma- hacerles llegar a los Estados que el IPPDH puede ción del entrevistado de la Cancillería - “ideal- ofrecer cooperación técnica: Capacitaciones, un mente o eventualmente el MERCOSUR o un armado de sistema de monitoreo, evaluación y acuerdo de países le termina mejorando la vida seguimiento de políticas públicas en el marco de a la gente”- devela que la integración regional una cooperación Sur-Sur. Otro eje importante es debe tener la finalidad de proponer condiciones consolidar la coordinación regional de políticas óptimas de la vida de las personas en los países públicas, que los Estados puedan dialogar y en asociados. Al menos, los desafíos de mejorar las materia comparada puedan articular políticas y condiciones de vida a veces sólo quedan en un aprender de las experiencias de cada uno. Otro mero deseo que debe de ser acompañado por las eje: Establecer un dialogo entre otros bloques políticas públicas respectivas para el desarrollo regionales, como por ejemplo la UNASUR, de las personas. Pero, este deseo tiene problemas y permitir que los diálogos sean convergentes para fortalecer la institucionalidad. Los manejos (IPPDH). de la burocracia internacional para la construc- Esta proyección es originada luego de una su- ción de una perspectiva de derechos quedan tra- peración del paradigma individualista de los bados en la mesa de negociaciones de los países. derechos humanos en la región, que no había Uno de los principales elementos que dificultan

38 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? las relaciones internacionales en materia de de- que es sostenida de acuerdo a los aportes de los rechos humanos son las chicanas presentes en países miembros para sostener a la institución8. las negociaciones, en la que se apela a mucha Pregunta del entrevistador: ¿La manera de re- retórica para defender intereses nacionales. La forzar la institucionalidad del IPPDH se realiza retórica planteada es una que llene de palabras desde la informalidad o la bilateralidad?: Son dis- vacías que permitan dejar “abierto” el debate so- tintos elementos que van confluyendo en un mis- bre un eje de las políticas en derechos humanos. mo camino. No te puedo decir que uno es más Esto, sin duda, es un tipo de procedimiento en importante que otro o que uno es más exclusivo el cual prima más la hegemonía y el poder que y otro no se aplica, porque en cualquier negocia- la resolución de la problemática en derechos que ción está el encuentro informal o una pausa en el luego es pasada a la institución para la puesta almuerzo y uno ahí termina hablando de algún en marcha de las actividades técnico-operativas: tema de la agenda y uno le dice al otro: ‘Mirá El acta trata de reflejar muchas veces estas dis- que yo pensé tal cosa y ah bueno, que se yo’ y eso crepancias entonces es difícil poner blanco sobre luego se cristaliza de una forma, puede ser que negro como que uno dijo A y el otro dijo Z y pa- haya algún encuentro bilateral y que después se rece como que queda reflejado sobre el papel un comiencen a juntar voluntades mayores o puede choque que algunas veces hay cierta divergencia ser que alguien ponga un papel sobre la mesa con pero no quiere decir que sea insalvable y bueno algún lineamiento y sobre eso se trabaja. Son dis- entonces ahí se dice ‘seguir avanzando y analizar tintas formas de negociación, no es exclusividad la cuestión para eventualmente’ utilizar todo un del instituto, de la RAADDHH o de los derechos lenguaje así, guardando todas las formas como humanos, en mi experiencia son distintos meca- para conformar un poco a todos. Entonces cuan- nismos, distintas herramientas y te diría que no do hay un tercero o alguien que viene de afuera hay nada que prevalezca sobre otra. Lo que sí es mira esto y se pregunta: ‘¿Qué se resolvió?’ ‘Nada’. importante, que tampoco es patrimonio nuestro, Y bueno, es la forma que tenemos de mantener el sino que eso se repite en todos foros, es que los tema vivo para después informalmente tratamos actores y los interlocutores sean los expertos: El de buscar soluciones. Ahí está la importancia de Director de Derechos Humanos de la Cancillería, la negociación, de sentarse en una mesa y discutir la Secretaria de Derechos Humanos, que son los los temas” (Cancillería Argentina). que conocen los temas, y que son los que se nu- tren en el buen sentido de los funcionarios, con Palabras que no dicen nada y que sólo respon- los burócratas, que se ocupan de un expediente, den con un vacío. La discusión de los temas y la de una política, y muchas veces la afinidad entre no resolución de los mismos no colaboran con el esos expertos son los que permiten llevar adelante avance de la profundización de la dimensión en los procesos de negociación y concretar las nor- derechos humanos. Los Estados partes, en va- mas, porque también la otra dificultad es que la rias ocasiones, apelan a estas estrategias cuando norma del MERCOSUR puede ser muy perfec- las agendas particulares no se alinean. En dicho ta, tener todo el consenso, pero después eso hay sentido, la institucionalidad como columna ver- que implementarlo, y la implementación implica tebral de la hermenéutica nacida desde el Estado presupuesto, significa involucrar a otras institu- se reduce a la nada, a la especulación política y a ciones gubernamentales, a otros organismos, por la negociación en base a la correlación de fuerzas

8 De acuerdo con los datos obtenidos, sólo la Ar- gentina y Paraguay se encuentra al día con los aportes que sostienen al IPPDH.

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eso volvemos un poco al principio: Cada perso- tica de los gobiernos, y que por la complejidad na, cada coyuntura, como juega para que eso se y amplitud del concepto de derecho, siempre desarrolle más rápido, más lento, se estanque o se responderá a las prioridades políticas de los pre- embarre (Cancillería Argentina). sidencialismos en cuestión, por lo que el futuro del IPPDH en la era Mauricio Macri se conside- Conclusiones ra incierto dentro de la política contemporánea, sobre todo porque las prioridades del PRO no La “década ganada” (2003-2015), denominada son las mismas que las que supo tener el Frente por el kirchnerismo, como aquella que compara la Victoria (FPV). prende a las presidencias de Néstor Kirchner y a la de Cristina Fernández de Kirchner en la cual Referencias bibliográficas se implementó un estilo de gobierno progresista Clarín (2005a). Por primera vez desde el default, inspirado en el peronismo, tuvo como conteni- el Gobierno coloca deuda nueva. 3 de mayo de do programático a los derechos humanos. Esta 2005. política de Estado, que muchos gobiernos de Clarín (2005b). Para el gobierno, llegó la hora de izquierda de la región la tenían pero en donde endurecer la relación con Brasil. 2 de mayo de la Argentina se destacaba más por llevarla ade- 2005. lante, se enmarca como la columna vertebral de Clarín (2005c). Un “enemigo” que escala posiciones. 2 la hermenéutica de derechos humanos que hace de mayo de 2005. prevalecer los derechos económicos, sociales y Clarín (2005d). Inzulza ya preside la OEA, pero Was- culturales. hington puso condiciones. 3 de mayo de 2005. La preferencia de estos por encima de los Clarín (2005e). Lula también enfría la pelea: “Nos derechos individuales fue el componente her- tenemos que gustar”. 5 de mayo de 2005. menéutico central que forjó toda la década Clarín (2005f). Brasil invirtió US$ 3.000 millones del kirchnerismo y que fue extendida por me- en la compra de firmas argentinas. 2 de mayo de dio de la política internacional, sobre todo en 2005. el gobierno de Néstor Kirchner, por medio de Clarín (2009). Falló un intento de Urribarri por Eduardo Luis Duhalde, quien de acuerdo con levantar corte en Gualeguaychú. 3 de enero de las entrevistas realizadas a representantes nacio- 2009 nales del Consejo del IPPDH para este trabajo Ferrer, A. (2016). El regreso del neoliberalismo. Le de investigación fue la columna vertebral del monde diplomatique. Buenos Aires: Capital In- proyecto institucional. De acuerdo con los tes- telectual S.A. Marzo, 2016. Pp. 4-7. timonios recolectados, el impulso argentino a la Gasulla, L. (2012). El negocio de los derechos hu- construcción de la hermenéutica de los derechos manos: humildes estafados, progres engañados, humanos materializado en el IPPDH tuvo una trampas y corrupción: los verdaderos sueños com- fuerte sustancia de priorización de derechos co- partidos entre el gobierno y las organizaciones de lectivos desde una perspectiva analítica, es decir, DDHH. Buenos Aires: Sudamericana. elaborar investigaciones de carácter técnico-po- Infobae (2012). MERCOSUR: Paraguay rechazó lítico que sirvieran de insumos a los gobiernos otra vez a Venezuela. Consultado el 20 de no- para ejecutar acciones de promoción y protec- viembre de 2014. Disponible en: http://www. ción de derechos humanos desde sus aparatos infobae.com/2012/08/23/1056819-merco- institucionales. sur-paraguay-rechazo-otra-vez-venezuela Estos aspectos demuestran que la herme- La Nación (2005a). Lula, la llave de EE.UU. para néutica de derechos humanos en el MERCO- encerrarlo a Chávez. 2 de noviembre de 2005. SUR responde directamente a la voluntad polí-

40 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Fuente: Biblioteca Nacional “Mariano More- Página 12 (2005b). “Llantos, lamentos” y una nue- no”. Buenos Aires, Argentina. va propuesta para salvar al MERCOSUR. 11 de La Nación (2005b). Qué es el ALCA y por qué pro- mayo de 2005. voca tantos debates y rispideces. 6 de noviembre Página 12 (2005c). Con Brasil se discuten intereses. de 2005. 11 de mayo de 2005. La Nación (2005c). Siguen trabajadas las negocia- Rapoport, M. y Musacchio, A. (2006). El MER- ciones por el documento final de la cumbre.2 de COSUR y su encrucijada: Entre la disolución noviembre de 2005. y el replanteo radical. Revista Ecuador Debate, La Nación (2005d). Kirchner procura ser un buen agosto del 2006. Quito. pp. 7-18. anfitrión. 2 de noviembre de 2005. Rovelli, H. (2013). El problema de la restricción La Nación (2005e). Furia, vandalismos y saqueos en externa en la economía argentina (2003-2013). Haedo. 2 de noviembre de 2005. Revista Estado y Políticas Públicas N°1, Año La Nación (2005f). El debate del ALCA se postergó 2013. Buenos Aires: Facultad Latinoamericana un mes. 6 de noviembre de 2005. de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. La Nación (2005g). El extenso derrotero para integrar Schilling, P. (1993). MERCOSUR; una integración un acuerdo que finalmente nunca llegó.6 de no- acelerada, improvisada y antidemocrática. En viembre de 2005. Minsburg, Naúm y otros. El MERCOSUR: un La Nación (2005h). Vicente Fox: “Encerrarse aden- problema complejo. Buenos Aires: Centro Editor tro de un país no es exitoso”. 5 de noviembre de de América Latina. 2005. Van Eeuwen, D. (1996). ¿Qué tipo de legitimación La Nación (2005i). Kirchner criticó al FMI y a Esta- para la integración latinoamericana? En G. dos Unidos. 5 de noviembre de 2005. Couffignal y G. de la Reza (Eds.). Los procesos MERCOSUR. Decisión Consejo Mercado Común de integración en América Latina. Estocolomo: (CMC) N° 40/04. Creación de la Reunión de Instituto de Estudios Latinoamericanos. Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del Vázquez, M. y Perrota, D. (Coords.). (2012). Paz, MERCOSUR. democracia e integración regional en América del MERCOSUR. Decisión Consejo Mercado Común Sur. Buenos Aires; Identidad MERCOSUR, (CMC) N° 17/05. Protocolo de Asunción sobre Ministerio de Educación, Presidencia de la Na- compromiso con la promoción y protección de los ción Argentina, Universidad de Buenos Aires derechos humanos del MERCOSUR. (UBA). MERCOSUR. Decisión Consejo Mercado Común Wallerstein, I. (1998). Liberalismo y democracia: (CMC) N° 14/09. Instituto de Políticas Públicas ¿hermanos enemigos? México D.F.: Universidad de Derechos Humanos. Nacional Autónoma de México (UNAM). Minà, G. (2003). La política en la era de la mun- dialización: Luiz Inácio Da Silva. Los no-global no perjudican a los partidos, sino sólo al neoliberalismo. En Un mundo mejor es posible. Buenos Aires: Capital Intelectual S.A. Serie Le Monde Diplomatique. Nadra, G. y Nadra, Y. (2011). Montoneros: Ideolo- gía y política en El descamisado. Buenos Aires: Corregidor. Página 12 (2005a). MERCOSUR muy desbalancea- do. 3 de mayo de 2005.

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

La Ciudadanía Suramericana como Derecho Humano. Las políticas migratorias dentro del nuevo escenario político de la región

Por Alfredo M. López Rita

Introducción actualidad en las discusiones sobre derechos A partir de los últimos años, la cuestión mi- humanos. gratoria adquiere un importante protagonismo Los avances en las tecnologías de las comu- en la agenda política internacional, estimulado nicaciones y en los transportes han facilitado la principalmente por las consecuencias de la glo- movilidad internacional de las personas. En las balización, el incremento de las políticas restric- últimas décadas, las transformaciones políticas y tivas en ciertos países desarrollados, el carácter económicas experimentadas en Suramérica han multidisciplinario y multilateral del tema, y el generado un aceleramiento de la movilidad de aumento de las situaciones de vulnerabilidad y los flujos poblacionales en la región que ha lle- discriminación que enfrentan muchos migrantes vado al bloque de países a contar, por primera en todo el mundo. Se trata, sin duda alguna, de vez en la historia latinoamericana contempo- uno de los grupos más expuestos a abusos, vio- ránea, con políticas migratorias activas y coor- lencia y discriminación, y la buena comprensión dinadas a nivel regional. Argentina, Uruguay, del asunto y su adecuada gobernanza es hoy un Bolivia y Ecuador (actualmente Brasil y Chile tema que no admite mayor dilación. Esta pro- se encuentran discutiendo una nueva ley migra- blemática global se desenvuelve en un complejo toria) han logrado avanzar, aunque con diversos escenario en el que, sin embargo, al menos en instrumentos ‒leyes, artículos obrantes a partir nuestra región, convergen dos líneas de política de las reformas constitucionales, instructivos, pública que, desde el inicio de la primera década entre otras normas‒ y a distintas velocidades, del presente nuevo siglo, cuentan con un amplio hacia políticas alternativas que ponen el foco en consenso social: la de los derechos humanos, por la dignidad de la persona migrante, sus derechos un lado; y la de la integración latinoamericana, humanos y los de su familia. Sin embargo, al día por el otro. de hoy, hay aspectos relacionados con el ejerci- En este sentido, un tema que se vuelve prio- cio de la ciudadanía que, lamentablemente, has- ritario abordar cuando se habla de derechos hu- ta la fecha no muestran éxitos análogos. manos y políticas públicas es el de los derechos A continuación, ofreceremos algunos apun- de los migrantes y el de las políticas migratorias tes críticos para discutir este tema que, tal lo dis- más específicamente. Esto se debe a que los de- puesto en el artículo 7º del “Plan de Acción del rechos de este grupo son cada vez más un eje Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR”, central de la política migratoria propiamente firmado por los países miembros del bloque en dicha, sobre todo cuando se consideran los vo- el año 2010, propone, además del avance en nu- luminosos flujos de personas que se desplazan merosas áreas atinentes a la efectiva integración constantemente y cada vez en mayor medida a regional, la Ciudadanía MERCOSUR, y hasta lo largo y ancho de todo el mundo. La situación el derecho al voto de los migrantes, al menos de de los migrantes resulta así un tema de plena los legisladores al PARLASUR.

43 Alfredo M. López Rita “La Ciudadanía Suramericana como Derecho Humano”

Las consideraciones que iremos desarrollan- 1. La estructura poblacional y do a continuación deben encuadrarse en el ac- demográfica en América del Sur en tual contexto político suramericano donde los el marco de las nuevas tendencias procesos políticos posneoliberales que propi- migratorias observadas ciaron buena parte de los avances sobre los que trabajaremos más abajo, parecieran haber inicia- Según datos publicados por la CEPAL (2015: do un momentáneo estancamiento. La victoria 9-17.), el total de la población que conforman de la propuesta política encabezada por el Ing. los países de América del Sur es de 412.296.000 Mauricio Macri en la Argentina; del Movimien- habitantes a fines del año 2015, número que re- to de Unidad Democrática (MUD) en las últi- presenta el 65% de la población total de toda mas elecciones legislativas en la República Boli- Latinoamérica y el 5,6% de la población mun- variana de Venezuela; del “NO” en la consulta dial. Los estudios recientes sobre la estructu- popular de febrero en el Estado Plurinacional ra demográfica de la región dan cuenta de un de Bolivia, referente a la propuesta por parte del descenso del ritmo del crecimiento poblacional gobierno de ese país de habilitar una reforma y de una estructura etaria más envejecida, no constitucional que permitiese al presidente Evo obstante lo cual proyectan un volumen de creci- Morales presentarse a elecciones para un nue- miento poblacional para el año 2025 que llegará vo mandato al frente del poder Ejecutivo; y el a los 446.495.778 personas, y a 489.839.041 impeachment al gobierno de Dilma Rousseff en para el año 2050. Sin embargo, debe tenerse en Brasil, ofrecen un escenario completamente dis- cuenta que el ritmo de crecimiento de la pobla- tinto al de hace apenas unos pocos años atrás. ción suramericana ha ido disminuyendo con los Las tratativas que encabezan hoy a todo vapor años, replicando lenta pero gradualmente pa- los gobiernos del MERCOSUR para concretar trones que se vienen observando en los países un Tratado de Libre Comercio con la Unión Eu- desarrollados en el transcurso, particularmente, ropea es significativo de esta nueva época, tanto de la segunda mitad del siglo XX. Entre 1950 y como la ausencia en la ciudad de Montevideo 1975 se registró una tasa de crecimiento anual de cuatro de los cinco presidentes del bloque el en torno al 2,5%. A pesar de ello, para el perio- pasado 26 de abril, en la conmemoración del do 2015 y 2025 se observa una reducción de veinticinco aniversario de la firma del Tratado dicha tasa de crecimiento poblacional en torno de Asunción. al 0,8%, que se pronunciará al 0,3% anual hacia ¿Cuáles son los elementos que deben ser 2025 y 2050. considerados para avanzar en una política de Estos cambios, tanto de la tasa de crecimien- ciudadanía regional? ¿Están los países Surame- to como de la propia estructura demográfica su- ricanos en condiciones de reconocer una ciuda- ramericana, que si bien se observan en general danía común a todos sus habitantes? ¿En qué en todos los países de la región muestran diversa redundaría una política del tipo para los países intensidad si se los compara, responden al des- miembros? censo sostenido de la mortalidad y en especial Intentaremos contribuir, de momento, con de la fecundidad como tendencia general. En reflexiones parciales, interrogantes y aportes a efecto, mientras que la tasa global de fecundidad las discusiones que, prevemos acaloradas, se irán entre 1950 y 1955 era de 5,5 hijos por mujer, sucediendo rumbo a la puesta en marcha de la la misma, entre el quinquenio 2010 y 2015, se tan ansiada Ciudadanía MERCOSUR de cara redujo a 2,2. Se estima que para dentro de los al treinta aniversario del nacimiento del bloque próximos quince años, esta tasa continuará a la común. baja llegando a colocarse por debajo del nivel de reemplazo de la población, ya que, se estima,

44 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? las mujeres tendrán en promedio 2 hijos entre denominado una transición demográfica a partir 2025 y 2030. Mientras que en 1950 la esperan- de la que se identifican índices descendentes za de vida al nacer de ambos sexos no superaba de mortalidad y fecundidad, al tiempo que un los 60 años, entre 2010 y 2015 el promedio de marcado proceso de envejecimiento poblacional. vida es de aproximadamente de 74 años, 71 para Si bien hoy la población mayor de 60 años en los hombres y 77,5 para las mujeres. Asimismo, la región alcanza un promedio aproximado del merecen atenderse las diferencias que se obser- 11,2% del total, se estima que para el 2025 esta van entre países: la esperanza de vida al nacer franja se extenderá al 14,6%, llegando al 24,9% más alta se registra en la República de Chile (79 en 2050. Uruguay, Argentina y Chile, de hecho, años), en tanto la más baja en el Estado Plurina- se destacan al encontrarse en una fase marca- cional de Bolivia (67 años). En consonancia con damente avanzada de envejecimiento, con el esto, se prevé que en los próximos treinta años 18,4%; el 14,5% y el 13,1%, respectivamente. la población seguirá ganando años de vida, del En esa línea, se espera que para 2050 aquellos mismo modo que lo ha hecho hasta ahora. Las países que actualmente se encuentran en una proyecciones arrojan que entre 2040 y 2045, la fase más incipiente de senectud poblacional su- esperanza de vida al nacer será de 79 años, aun- peren el 14% de población de 60 años y más. que las diferencias entre hombre y mujeres, y Al atender la migración internacional entre también entre países, persistirán. los países de la región, sobresalen los comporta- En la estructura de edad de la población su- mientos de la República Argentina y la Repú- ramericana se consideran tres grupos: personas blica Bolivariana de Venezuela, los dos países menores de 15 años, de 15 a 64 años, mayores que concentran el mayor número de población de 64 años. El primer y tercer segmento es con- inmigrante, sobre todo al observar el comporta- siderado población potencialmente dependien- miento de población inmigrante durante la pri- te. Al año 2015, el 25% de la población regio- mera década del presente siglo. En este escenario nal se trata de personas de menos de 15 años de se observa de forma destacada el aumento de la edad, mientras que el 8% se ubica en el grupo importancia relativa que han adquirido aquellos de mayores de 64 años, y el 67% de los hombres migrantes provenientes de países de la región en y mujeres de América del Sur tiene entre 15 y 64 el total de inmigrantes, lo mismo que su mayor años, constituyendo así el grupo mayoritario de tasa de crecimiento anual. Son estas las nuevas población potencialmente activa. Se observa, en tendencias que siguen el actual patrón latinoa- tal sentido, que la estructura por edad de la po- mericano, cuyos flujos migratorios internos se blación seguirá modificándose. En 2025 la pro- asientan en grandes urbes, en particular sus porción de menores de 15 años disminuirá hasta aglomerados. llegar al 21,9% (-6,6%), en tanto la importancia Así, Suramérica es hoy una de las regiones relativa de la población del segmento de 15 a más urbanizadas del mundo, localizándose en 64 años y más seguirá aumentando. El grupo ella seis de las ocho ciudades de más de 4 mi- correspondiente a personas de 65 años y más llones de habitantes con las que cuenta América llegará al 10,8% (+47%), mientras que la pobla- Latina y el Caribe: San Pablo (19,5 millones), ción de 15 a 64 años representará el 67,3% de la Buenos Aires (12,8 millones), Río de Janei- población total subcontinental (+9%). ro (11 millones), Lima (8,5 millones), Bogotá Hasta aquí, se observa con claridad cómo (7,3 millones) y Santiago (5,4 millones) están América del Sur en su conjunto, lo mismo que al frente de las ciudades más pobladas de Amé- los países en vías de desarrollo que comienzan a rica del Sur. El 66,4% de la población reside en replicar incluso pautas demográficas similares a ciudades de por lo menos 20.000 habitantes y las de los países centrales, presenta lo que se ha el 34% en ciudades de por lo menos 1 millón.

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2. La ciudadanía común (o del de la región en particular, es que suele existir una laberinto se sale por arriba) distancia entre los instrumentos nacionales rati- ficados, e incluso a veces, incorporados parcial- El 17 de diciembre de 1996, el Consejo Merca- mente en las legislaciones o en análogas normas do Común (CMC) creó por Decisión 7/96 la nacionales, y la forma en que se hacen efectivos “Reunión de Ministros del Interior del MER- esos derechos. En el marco de lo dispuesto por el COSUR y Estados Asociados” con el fin de PA, la puesta en marcha del mismo, sobre todo avanzar en la cooperación, la coordinación de atendiendo el nuevo escenario político regional políticas y en la elaboración de mecanismos puede o bien representar una ocasión inmejora- comunes tendientes a profundizar la integra- ble para elevar el nivel de protección de los dere- ción regional. En el año 2002 se avanza hacia chos humanos en la región, fundamentalmente la aprobación de los Acuerdos sobre “Residencia económicos, sociales y culturales, y finalmente para nacionales de los Estados partes del MER- unificar criterios definitivos a propósito de un COSUR, Bolivia y Chile”. Estos compromisos enfoque integral en las políticas migratorias con constituyen la norma regional más importante base en los principios y estándares de derechos en materia migratoria del MERCOSUR desde humanos; o bien, transformar la norma al ser- entonces. La adopción de ambos instrumentos vicio de la adopción de mecanismos excluyen- se debió a la necesidad de avanzar en el forta- tes y restrictivos, en perjuicio de los derechos lecimiento y la profundización del proceso de de grupos de migrantes que habiten o intenten integración mediante la implementación de ingresar-transitar-salir a/de alguno de los países mecanismos de acceso a la regularidad migrato- del bloque. ria tendientes a una futura libre circulación de Hemos podido observar, en base a los da- personas en la región, en un contexto económi- tos arriba enumerados, el escenario en el cual co en el que se estimulaba la libre circulación se desarrolla el diseño de las políticas en torno de factores de producción, por lo que, con ese a la concesión de ciudadanía y los objetivos que criterio, la fuerza de trabajo no podía ser una ex- deberían orientarla, ello según las características cepción. Toda esta ingeniería normativa, acom- de la evolución demográfica y de la estructura pañada por otros tantos instrumentos comple- social que ha venido adoptando gradualmente mentarios, resultan los elementos a partir de los Suramérica en las últimas décadas. Un intento cuales a lo largo de la década pasada los países de de comprensión circunscrito a parámetros rela región pudieron orientar mancomunadamen- costados en apreciaciones de índole exclusiva- te la política migratoria con los éxitos ya cono- mente científicos demuestra con claridad una cidos. La firma, el 16 de diciembre de 2010, del marcada tendencia al envejecimiento poblacio- “Plan de Acción del Estatuto de la Ciudadanía nal y una baja fertilidad que, es sabido, tiene del MERCOSUR” (en adelante, PA) establece históricamente entre los más eficaces instru- en su artículo 7º que dicho “Plan de Acción mentos de neutralización a la inmigración. En deberá estar íntegramente implementado en el el caso argentino en particular, se trata de una 30º aniversario del MERCOSUR. El Estatuto debilidad estructural que se observa incluso en de la Ciudadanía del MERCOSUR podrá ser las discusiones en torno a la constitución del Es- instrumentado mediante la firma de un proto- tado nacional a mediados del siglo XIX, sobre colo internacional que incorpore el concepto de todo en los textos alberdianos de cómo poblar el ¨Ciudadano MERCOSUR¨ y forme parte del desierto, y también ya entrado el siglo XX y a lo Tratado de Asunción”. largo del mismo. Uno de los grandes problemas en materia de Este déficit histórico estructural tantas veces derechos en general, pero atendiendo a los casos estudiado no puede ser fácilmente corregido, ya

46 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? que se trata de una problemática de muy sen- SUR, concentrando la atención en los Estados sible complejidad y cuyos resultados sólo son partes, lo que, insistimos, una intencionalidad observables en el largo plazo y expresado en política que busque mecanismos excluyentes índices generalmente de muy bajo incremen- y restrictivos podría exceptuar a los nacionales to. No obstante, pueden arbitrarse medios para del MERCOSUR Ampliado, dejando el ejerci- dosificar su impacto a partir de una decisión cio de la ciudadanía a los nacidos en los Esta- política bastante menos audaz de lo que se pu- dos partes y conculcándolos a los del resto de diera suponer. Si se atiende a las iniciativas, los los países del bloque. Un escenario por demás consensos generados y la adopción de políticas preocupante sería, a nuestro juicio, posible. “Por migratorias amplias e inclusivas, fundamental- estas razones, es preciso hacer una reflexión en mente en el transcurso de la última década y torno a la noción de ciudadanía, especialmente media por parte de los países del MERCOSUR en dos sentidos. Por un lado, sobre su vincula- y del MERCOSUR Ampliado en ámbitos como ción con la nacionalidad, es decir, la concepción la Conferencia Sudamericana de Migraciones restrictiva que supone considerar ciudadanos y (CSM), la Unión de Naciones Sudamericanas ciudadanas únicamente a quienes poseen una (UNASUR), el Foro Iberoamericano sobre Mi- determinada nacionalidad (o algunas). Y por el gración y Desarrollo (FIMD) y el Foro Global otro, la atribución de derechos humanos, ya no de Migraciones y Desarrollo (FGMD), entre en razón de tal condición sino por el hecho de otras instancias del tipo, se podrá concluir que ser nacionales de un determinado Estado” (Ce- obran elementos suficientes como para avanzar riani Cernadas, 2012: 85.). en esa línea. Es a partir de los trabajos realiza- Interesan de estas consideraciones, funda- dos en el marco de estas instancias donde se mentalmente a partir de la plausibilidad que fueron generando los espacios de reflexión y adquieren estas hipótesis, analizar en qué me- el intercambio de experiencias que permitirían dida esta nueva etapa del proceso de integra- posteriormente que, a lo largo del transcurso de ción regional de gobiernos neoconservadores, una década y media, Suramérica avanzase en la puede impactar en los derechos de la población homogeneización de buena parte de su plexo migrante suramericana en general, ya sea de al- normativo migratorio hasta llegar a discutir un gunos de los Estados partes o de otros países, tema tan sensible y avanzado como el de la ciu- e incluso de los de más allá del Cono Sur. En dadanía común. definitiva, una posible interpretación literal del Luego de razonar conforme a esta línea de PA puede circunscribir el reconocimiento de de- interpretación, no sería difícil ver un retroceso rechos e igualdad de condiciones entre naciona- lamentable en el contexto político regional pre- les y extranjeros a aquellas personas que son na- sente. Así, todos estos avances indiscutibles que, cionales de los Estados partes del MERCOSUR insistimos, se ven respaldados no sólo en el ám- excluyendo a quienes no lo sean, mutilando la bito de la pertinencia histórica propiciada por la posibilidad de una ciudadanía común. afinidad ideológica que los gobiernos populares han tenido hasta tan sólo algunos meses atrás, 3. El rol de la Argentina sino en el estudio de las estructuras sociales de Los movimientos migratorios hacia la Repúbli- los países del Cono Sur, en la actual coyuntura, ca Argentina iniciados a mediados del siglo XIX correrían riesgo de diluirse en las agendas na- son un elemento relevante de la historia nacio- cionales. Es necesario hacer estas aclaraciones, nal por numerosas razones que van desde la de- entre otras cosas, porque una lectura atenta del cisiva incidencia que tuvieron en la conforma- PA permite observar que su redacción omite ción de la estructura social, como en las variadas referirse a los Estados Asociados del MERCO- modalidades de inserción política que fueron

47 Alfredo M. López Rita “La Ciudadanía Suramericana como Derecho Humano” adoptando las clases populares más o menos or- responsables de la crisis de la que recién se co- ganizadas, proyectando también su protagonis- menzaba a salir, o asimismo distraer la atención mo al de sus descendencias a lo largo de todo el de la opinión pública, no es un dato menor. siglo XX. La constitución de nuestro país como La Argentina avanza entonces en una solución Nación, y su posterior configuración económica creativa sin esperar reciprocidad alguna de parte y cultural, ha contado con el significativo apor- del resto de los países de la región, cuyos conna- te de la inmigración europea inicialmente, para cionales residentes en nuestro país encontraban luego, a mediados del siglo pasado, comenzar una solución definitiva al problema de la irregu- a recibir un incipiente flujo migratorio que, de laridad al que desde hacía décadas estaban sub- procedencia suramericana en general y limítrofe sumidos sin importar los insistentes reclamos de más específicamente, adquirió un progresivo rol las organizaciones de las comunidades residentes hasta representar más del 90% de la migración y de derechos humanos en general. Los niveles con destino al territorio nacional en la actuali- de personas regularizadas a partir de la puesta en dad. La Argentina deja de ser uno de los prin- marcha del Programa Nacional de Normaliza- cipales objetivos de inmigrantes europeos para ción Documentaria Migratoria “Patria Grande”, pasar a consolidar su condición de país receptor con la activa y decisiva colaboración en carácter de población intracontinental. de Instituciones Sociales Colaboradoras del Es- La sanción de la Ley 25.871 en el mes de tado nacional de cientos de organizaciones del diciembre del año 2003 provee a nuestro país de tercer sector en todo el territorio de la Repú- un nuevo marco normativo para el gobierno de blica, quiebra el viejo paradigma no sólo desde la política migratoria nacional. De esta manera lo discursivo racional o desde la mera declara- se invoca en su redacción, por primera vez en la ción de buenas intenciones. Dentro del marco historia de la legislación migratoria en la Argen- de una nueva Ley, que consagra al migrante y tina, la existencia real de un proceso de integra- su familia como sujetos de derecho en el marco ción regional. A partir de esto se resuelve otorgar de las políticas migratorias nacionales, es donde a los ciudadanos de los países de la región, parti- se quiebra el antiguo esquema estructurado en cularmente a partir de lo normado en el artículo torno a la Doctrina de Seguridad Nacional. La 23, inciso L, un trato diferenciado preferencial: nueva norma es legítima, aplicable y efectiva. la condición de nativo de país MERCOSUR y En efecto, la política migratoria actual faci- Estado Asociado es requisito suficiente para ob- lita el acceso a la residencia para los nacionales tener una residencia por dos años cuya prórroga de países miembros del MERCOSUR y Esta- luego de transcurrido ese plazo lo hace benefi- dos Asociados a través del criterio de naciona- ciario de una residencia permanente. lidad, promoviendo la reunificación familiar y Hay un consenso unánime a nivel regional favoreciendo la plena integración del migrante a la hora de afirmar cómo la experiencia argen- en la sociedad de destino (acceso al sistema de tina pone en evidencia la potencialidad de la salud, educativo en sus tres niveles, sin perjui- vinculación entre migración y derechos huma- cio inclusive de la irregularidad migratoria, si la nos al momento de pensar nuevas estrategias hubiere). La procedencia de los actuales flujos de intervención desde los Estados. El contexto migratorios con destino a nuestro país, tienen económico y social del año 2003, en el cual el origen fundamentalmente en Bolivia, Paraguay Congreso nacional decide avanzar con la apro- y Perú, entre otros de la región, siendo las cau- bación de la nueva Ley, lejos de resultar una cosas principales de estas corrientes migratorias las yuntura alentadora para una tal iniciativa que, condiciones favorables que presentan para ellos habitualmente, podría resultar una inmejorable el mercado de trabajo local, la oferta de servi- oportunidad para instalar “chivos expiatorios” o cios sociales gratuitos o de más fácil acceso, la

48 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? expectativa de movilidad social ascendente que la importancia que históricamente han tenido contrasta con las escasas posibilidades existentes las migraciones en nuestro país sigue siendo una en sus países de origen, entre otras atracciones. constante. La variable migratoria constituye en Las nuevas tendencias a una favelización de los este caso un recurso asociado al desarrollo y es a barrios periurbanos en donde se concentra una partir de estos elementos que definir estrategias considerable densidad de población migrante, de políticas públicas orientadas a facilitar una como característica de las grandes urbes sura- correcta inserción en la sociedad de los grupos mericanas, ponen de manifiesto la urgencia que, migrantes es una fundada decisión política cuen el marco de una buena política migratoria yos beneficios habrán de verse en el mediano y la articulación con programas habitacionales, largo plazo de manera beneficiosas, sin lugar a desarrollo urbano, etc., son igualmente impor- dudas, para todos los actores comprometidos. tantes como complemento de diseños iniciales. A medida que se alarga el período de resi- En línea con esto, se observa que los patrones de dencia de las personas migrantes sin que le sean asentamiento de inmigrantes en zonas urbanas reconocidos sus derechos en calidad de ciudada- replican de manera más o menos similar a la de nos, a medida que esas personas se integran en los nacionales argentinos, concentrándose más la vida económica, social y cultural del país, se densamente en la zona Metropolitana (Ciudad hace cada vez más anómalo su status de no ciu- Autónoma de Buenos Aires, 20% y Gran Bue- dadano que, en definitiva, es la no acreditación nos Aires, 54,7%), para luego hacerlo en menor de su pertenencia efectiva y, más aún, asumida. medida ‒y en orden decreciente‒ en las regiones Los motivos para considerarlos ciudadanos ple- de Patagonia, Cuyo, NOA y NEA. nos adquieren, como se puede observar, cada vez mayor fortaleza, por lo que urge proveer en Consideraciones finales consecuencia en el marco de políticas públicas A partir de los últimos años, la cuestión migra- amplias y respetuosas de esas demandas. Se debe toria adquiere un importante protagonismo en avanzar sobre una definición de ciudadanía que la agenda internacional, del mismo modo que dé cuenta cabal de la movilidad y de la fluidez de otros nuevo temas comienzan a ocupar una las pertenencias, sobre todo al encuadrar las re- significativa relevancia: tráfico de personas, de flexiones presentes en un proceso de integración estupefacientes, de armas, trata, ciberterroris- regional que, necesariamente, por su naturaleza mo, cambio climático, propiedad intelectual, misma, implica asumir instancias donde deban entre otros. Se trata de las nuevas agendas que cederse competencias soberanas a partir de un la globalización impone a los Estados. América criterio concreto como lo es la residencia de la del Sur no escapa a estos desafíos y los tiene tan persona y no su nacionalidad. urgente, al igual que los países desarrollados. Abordar las tensiones entre el carácter na- Hemos visto más arriba que recientes estu- cional de la ciudadanía moderna y las nuevas dios especializados verifican que tanto la región formas de la ciudadanía en el marco de la globa- en general como nuestro país en particular, la lización y las transnacionalidad, que surgen de Argentina, presentan una tendencia demográfi- las luchas concretas por la extensión de los de- ca decreciente; temprana reducción de la fecun- rechos encarnados por distintos grupos sociales didad; propensión a un mayor envejecimiento y minorías, en nuestro caso de estudio el de los poblacional; incremento de la emigración de po- migrantes, resulta imprescindible. Si se enfoca blación joven y fuerte concentración urbana en dicho desafío desde políticas públicas diseñadas términos de pautas de asentamiento poblacio- dentro del marco de los derechos humanos, para nal en general, lo que, de alguna manera, puede ejercer la ciudadanía regional al interior de nues- pronunciar estas tendencias. En este contexto, tro subcontinente, a nuestro juicio, no debiera

49 Alfredo M. López Rita “La Ciudadanía Suramericana como Derecho Humano” acreditarse nacionalidad alguna, cuanto menos Domenech, E. (2008). La ciudadanización de la por ser discordante con el objetivo enunciado. política migratoria en la región sudamericana: Por lo tanto, la suscripción y el reconocimiento vicisitudes de la agenda global. En S. Novick de tratados internacionales con competencia en (Comp.). Las migraciones en América Latina. la materia por parte de la Argentina en parti- Políticas, Culturas y Estrategias. (pp. 53-73). cular, y de los miembros del MERCOSUR en Buenos Aires: Catálogos. general, la restricción que de los derechos de la García, M. (2011). Pensando las migraciones desde el ciudadanía se hace es una contradicción eviden- Sur. Reflexiones, detalles y estrategia sobre la ex- te y hasta el momento irresuelta que, en tanto periencia migratoria reciente en América del Sur. el proceso de integración actualmente en curso Ciudad: Red de Posgrados. Documentos de busque consolidarse realmente, deberá tratarse Trabajo. Consejo Latinoamericano de Ciencias con la urgencia que requiere sobre todo ante el Sociales (CLACSO). deadline inminente del año 2021. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Uni- A juzgar la nueva impronta que en la ac- das. (2012). El sistema de tratados de derechos tualidad el bloque regional parece perfilarse a humanos de las Naciones Unidas. Folleto infor- adoptar en esta nueva etapa histórica, prevemos mativo Nº 30/Rev. 1. discusiones encendidas tanto por la concurren- Oficina del Alto Comisionados de las Naciones cia esperada como por la variedad de actores que Unidas. La Convención internacional sobre los intentarán hacer su aporte. Esperamos a partir trabajadores migrantes y su Comité. Folleto in- de estas líneas ir introduciendo el nuestro. formativo Nº 24/Rev. 1. Sartori, G. y Mazzoleni, G. (2003). La tierra explo- Referencias bibliográficas ta. Superpoblación y desarrollo. Buenos Aires: Caggiano, S. (2008). Racismo, fundamentalismo Alfaguara. cultural y restricción de la ciudadanía: formas de Sassen, S. (1999) La formación de las migraciones regulación social frente a inmigrantes en Argenti- internacionales: implicaciones políticas. Este na. En S. Novick (Comp.). Las migraciones en trabajo se basa en el libro de la autora Guest América Latina. Políticas, Culturas y Estrategias and Aliens (Nueva York: New Press, 1999, en (pp. 31-53). Buenos Aires: Catálogos. español en Siglo XXI); «Beyond Sovereignty: Ceriani Cernadas, P. (2011). Luces y sombras en la De-Facto Transnationalism in Inmigration Po- legislación migratoria latinoamericana. Revista liciy», European Journal of Migration Law, 1, Nueva Sociedad. Nº 233, mayo-junio, ISSN: 1:177-198 (1999); Territory, Authority, Rights: 0251-3552. From Medieval to Global Assemblages (Princeton Ceriani Cernadas, P. (2012). Apuntes críticos sobre University Press, 2006): caps. 6 y 8. derechos humanos, migraciones y libre circula- Velasco, J. (2012). Fronteras abiertas, derechos hu- ción de personas en el MERCOSUR. Revista manos y justicia global. ARBOR Ciencia, Pen- de Derechos Migratorio y de Extranjería. Nº 29, samiento y Cultura. Vol. 188-755, mayo-junio, Madrid, Ed. Lex Nova. ISSN: 0210-1963. Comisión Económica para América Latina y el Ca- Zurbriggen, C. y Mondol, L. (Coords.). (2010). Es- ribe (CEPAL). (2015). UNASUR. Un espacio de tado actual y perspectivas de las políticas migrato- cooperación e integración para el desarrollo. Bue- rias en el MERCOSUR. Montevideo: FLACSO nos Aires: CEPAL. Uruguay. De Lucas, J. La ciudadanía basada en la residencia y el ejercicio de los derechos políticos de los inmigrantes.

50 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

La política de género en el marco de los procesos de integración latinoamericanos. Una breve aproximación a la Política Regional de Igualdad y Equidad de Género del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) (2002-2013)

Por Ludmila Quirós

Introducción con la inequidad. Si bien la academia tiende a En los últimos 30 años, la situación política, demostrar que la reducción de la desigualdad es económica y social de las mujeres en América más bien una ilusión –dado que no varió y la Latina y el Caribe se ha ido transformando. parte de los más ricos se incrementó (Salama, La incorporación por parte de los Estados de 2015)–, lo cierto es que en asuntos de género distintas políticas anti-discriminatorias, tales la región ha mostrado un avance significativo, como la igualdad de oportunidades, la trans- aunque desparejo. versalidad o la acción positiva (Astelarra, 2004: Por ejemplo, en el caso de Brasil, el país 5), han conseguido mejorar las condiciones de diseñó programas para ayudar a las mujeres vida de millones de mujeres a través de cambios brasileñas a alcanzar la autonomía financiera, en los marcos legales y en la ampliación de sus enfrentar la violencia doméstica y/o familiar y derechos. Sin embargo, la brecha entre géneros garantizar el parto humanizado. En esta línea, continúa siendo profunda y las mujeres todavía el gobierno de “Lula” Da Silva creó en 2009 el se constituyen como uno de los grupos sociales programa habitacional O Minha Casa, Minha más vulnerables. Vida (Mi casa, Mi vida) que contó con apo- Entre 2002 y 2013, con la oleada de go- yo del gobierno federal y dio preferencia a las biernos de centroizquierda elegidos por el voto mujeres (especialmente a las madres) en el re- popular, las minorías ganaron derechos y obtu- gistro de las escrituras de los inmuebles. Otro vieron mayor grado de visibilidad a través de la proyecto brasileño de importancia fue el Progra- implementación de políticas inclusivas destina- ma Nacional Acesso ao Ensino Técnico e Emprego das a tratar la desigualdad. La “década ganada” – (PRONATEC) que profesionalizó a las mujeres para que éstas pudieran acceder a mejores em- como supo ser denominado por el advenimien- 1 to de gobiernos de tendencia progresista que pleos . En el caso de Bolivia, los programas de tuvo lugar en el período 2002-2013 y que fue alfabetización puestos en marcha en los últimos liderada mayoritariamente por Brasil (Da Sil- años por el gobierno de Evo Morales estuvieron va/Rousseff), Argentina (Kirchner/Fernández), mayormente compuestos por mujeres. En la Ar- Paraguay (Lugo), Chile (Bachelet), Ecuador gentina, el gobierno de Cristina Fernández de (Correa), Bolivia (Morales), Nicaragua (Orte- Kirchner llevó a cabo en 2013 el Programa Ellas ga), Guatemala (Colom) y Uruguay (Mujica)–, significó el abandono del modelo neoliberal y la 1 Véase Portal Brasil. Disponible en: http://www. adopción de un paradigma de Estado que sería brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2016/03/pro- capaz de incluir a las minorías y saldar la deuda gramas-sociais-fortalecem-o-empoderamen- to-das-mulheres

51 Ludmila Quirós “La política de género en el marco de los procesos de integración latinoamericanos”

Hacen, destinado a 100 mil mujeres en situación peño desigual se desprende del grado jerárquico de vulnerabilidad. En Uruguay, el Programa de que cada uno de los países le otorga a los Me- Promoción de la Igualdad de Oportunidades canismos para el Adelanto de la Mujer (en ade- para las Mujeres en el Acceso al Empleo y a la lante, MAM), es decir, las entidades encargadas Formación Profesional buscó reducir las inequi- de dirigir y coordinar de forma institucional las dades vinculadas a la condición de la mujer en el políticas de igualdad de género. Según datos de acceso a la formación y el empleo. En el caso de la CEPAL, el 60% de los países de América Lati- Ecuador –quizás el país que más ha avanzado en na presentan MAM de nivel jerárquico alto (por materia de género en toda la región–, el gobier- ejemplo, República Dominicana), lo cual signi- no de Rafael Correa formuló en 2007 el Primer fica que esos mecanismos han recibido el rango Plan Nacional contra la Violencia de Género de ministerio o su titular tiene rango de Minis- hacia la Niñez, Adolescencia y las Mujeres, el tra/o. La situación difiere en el caso de los países cual se aplicó de forma transversal en todos los del Caribe, dónde el 84% de los MAM tienen ministerios. Además, impulsó la paridad entre un nivel bajo de institucionalización. Esto pue- mujeres y hombres en todos los niveles guberna- de implicar una baja partida presupuestal que mentales y de la administración pública, inclu- incide en la puesta en marcha de programas y/o yó a mujeres indígenas y afrodescendientes en actividades destinados a las mujeres, por ejem- la Asamblea Nacional y en el servicio exterior, plo, en casos de violencia de género. promovió el empleo de calidad para las muje- El presente capítulo tiene como objetivo res y creó el Bono de Desarrollo Humano para abordar la igualdad de género en América Lati- alcanzar a un millón de madres. El Salvador, en na desde la perspectiva de la Integración Regio- cambio, tuvo un avance más acotado. Según in- nal en el período 2002-2013. El estudio sostiene formes recientes de ONU Mujeres, el país ha que una sumatoria de gobiernos de tendencia llevado a cabo en los últimos años distintas po- de centroizquierda puede ser más proclive a líticas tendientes a mejorar la inserción laboral profundizar la dimensión social en los procesos femenina, procurando aplicar marcos legales de integración (regionalismo ‘post-liberal’), que (Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de aquellos de tendencia de centroderecha que ten- la Discriminación contra las Mujeres de 2011) derían a profundizar la dimensión económica y para alcanzar la igualdad entre hombres y mu- comercial (regionalismo abierto)3. jeres. Sin embargo, en las dos últimas décadas, el aumento de la participación laboral femenina en El Salvador sólo ha crecido un magro 2,5%. Equidad de Género en el SICA, institucionali- En el caso de Guatemala, el gobierno de Álvaro zación de la Reunión de Ministras y Altas Au- Colom lanzó la Política Nacional de Promoción toridades de la Mujer del MERCOSUR y del y Desarrollo Integral de las Mujeres y el Plan de Consejo Asesor Andino de Altas Autoridades Equidad de Oportunidades 2008-2023. de la Mujer e Igualdad de Oportunidades de la No obstante, a pesar de los avances, los go- CAN. biernos tuvieron un desempeño desigual en la 3 Si bien algunos de los países que integran los promoción de la equidad de género, lo cual en bloques regionales tuvieron durante este perío- ciertas ocasiones fue levemente compensado al do 2002-2013 gobiernos más afines a la cen- nivel de los bloques de integración2. Ese desem- tro-derecha y al modelo neoliberal como por ejemplo Colombia con las presidencias de Uri- 2 Algunos de esos avances regionales fueron: be Vélez y Santos o Chile durante el gobierno norma marco de Democracia Paritaria en el de Sebastián Piñera, la tendencia generalizada PARLATINO, Política Regional de Igualdad y ha sido más de centro-izquierda, algo que se vio

52 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Partiendo de un breve repaso del enfoque Tomando el modelo de análisis de la publi- de género en la elaboración de las políticas pú- cación The United Nations and the advancement blicas, este capítulo abordará cuál es el rol de of Woman 1945-1995, García Prince (2008) la Integración Regional en la promoción de la sintetiza en cuatro fases la evolución de las cues- igualdad de género y analizará hacia el final, tiones de género en la órbita de los gobiernos la Política Regional de Igualdad y Equidad de y las políticas públicas. Así obtiene: primera Género elaborada en el seno del Sistema de In- etapa (1945-1962), caracterizada por la crea- tegración Centroamericano (SICA), como caso ción de la Commission for the status of Woman pionero de política pública regional, a los efec- y las acciones tendientes a alcanzar la igualdad tos de resaltar sus implicancias en términos de jurídica. La segunda etapa (1963-1975) incluye acción colectiva. la adopción de la Declaración sobre la Elimina- ción de la Discriminación contra la Mujer y la 1. El ‘género’ como enfoque Primera Conferencia Mundial del Año Interna- de política pública cional de la Mujer, que serán acompañadas por La incorporación del enfoque de género a las iniciativas gubernamentales para la formulación políticas públicas tanto a nivel global como re- de incipientes políticas de ‘género’. La terce- gional, pasó históricamente por varias etapas. Si- ra etapa (1976-1985) estará marcada por las guiendo a García Prince (2003), podemos agru- conferencias de Copenhague (1980) y Nairobi par las políticas dirigidas hacia las mujeres entre (1985), la adopción de la Convención para la 1940 y 1990 en dos grandes enfoques: los llama- Eliminación de toda Forma de Discriminación dos Oficialistas y los denominados Alternativos. contra la Mujer (1979) y el desencadenamiento Los primeros (Oficialistas) pusieron el énfasis de programas dirigidos a apaciguar problemáti- en la pobreza y se distribuyeron en dos grandes cas específicas de las mujeres más vulnerables. grupos: a) Enfoque Asistencialista del Bienestar Finalmente, la cuarta etapa (1985-1995) esta- y b) Enfoque Mujeres en el Desarrollo, el cual rá caracterizada por la Conferencia de Beijing se subdividió en i) Enfoque de la Equidad, ii) (1995) y la aplicación de políticas públicas sec- Enfoque Antipobreza y iii) Enfoque de la Efi- toriales (García Prince, 2008: 8). ciencia. Los segundos (Alternativos), surgieron La justicia de género como parte de la justi- como desafío y crítica a los anteriores y, como cia social es otro de los conceptos utilizados en bien señala García Prince, adquirieron la defini- relación con los proyectos de emancipación que ción de alternativos por haber emergido en una promueven cambios legales o promueven la par- época en la cual el enfoque Mujeres en el De- ticipación de las mujeres (Benavente Riquelme sarrollo, dominaba los principales organismos & Valdés Barrientos, 2014: 17). Para alcanzarla, de toma de decisiones (2003: 7). Al igual que es necesario un cambio de conciencia consis- los enfoques Oficialistas, los Alternativos fueron tente en dejar de considerar a las mujeres como agrupados en: 1) Enfoque de la Emancipación, clase social o estatus (Fraser, 2008) y comenzar a 2) Enfoque de Empoderamiento y 3) Enfoque pensar la cuestión de género desde una perspec- de Género y se establecieron como respuestas tiva estructural. Si bien con el surgimiento de tentativas a las problemáticas estructurales de las los Estados de Bienestar, se abordó la problemá- mujeres en períodos históricos determinados. tica de la mujer desde una perspectiva de igualdad, no fue hasta entrados los años ‘80 cuando la emergente literatura sobre desarrollo centra- lizó y evidenció la intrínseca debilidad y vulne- reflejado en la ideología política de varios blo- rabilidad de las mujeres frente a la pobreza, el ques regionales, con la excepción de Alianza del analfabetismo y la sobrepoblación, haciendo ne- Pacífico.

53 Ludmila Quirós “La política de género en el marco de los procesos de integración latinoamericanos” cesaria su incorporación como actores clave del en eliminar todas las formas de discriminación proceso de desarrollo. En este sentido, el énfasis y exclusión de las mujeres de la política, estable- estuvo puesto en una nueva concepción de la ciendo cinco áreas estratégicas de intervención: mujer como agente y beneficiaria del proceso de 1) Paridad representativa como meta y medida desarrollo en todos los sectores y en todos los definitiva, 2) La responsabilidad de los poderes niveles (García Prince, 2008: 8), que se terminó públicos con la igualdad de género de resultado, considerando como el verdadero vehículo para 3) El fortalecimiento de los liderazgos de mu- generar el cambio (Overholt, Cloud, Anderson jeres, 4) El compromiso de los partidos políti- & Austin, 1985: 4). cos con la igualdad sustantiva y la paridad y 5) Más tarde, con el aporte del enfoque de Combatir estereotipos y la discriminación, en género como eje estructural, un nuevo salto medios y TICS, el acoso y la violencia política6. cualitativo para el tratamiento de las problemá- ticas de las mujeres trajo aparejado a partir de 2._El rol de la Integración Regional en los años ‘90 la estrategia del Gender Mainstrea- la promoción de la igualdad de género ming4. El Gender Mainstreaming o Mainstrea- Entre 2002 y 2013, una gran parte de los paí- ming de Género, ha sido considerado como una ses latinoamericanos estuvieron gobernados por estrategia para hacer de las preocupaciones y ex- presidentes de centroizquierda7. Tras el colapso periencias de las mujeres, así como también de del modelo neoliberal que provocó la crisis eco- los hombres, una dimensión integrada en el di- nómica, política y social hacia fines de los años seño, implementación, monitoreo y evaluación ´90, las nuevas administraciones sentaron las de las políticas y programas en todas las esferas bases de un modelo de Estado activo con in- políticas, económicas y sociales, para que tanto clusión social que se convirtió en el principal las mujeres como los hombres se beneficien de la proveedor de bienes y servicios públicos. Esta misma manera (ONU Mujeres, 2014: 7). estructura estatal nacional tuvo su correlato en En América Latina, el avance más significa- el ámbito regional a partir de nuevas etapas polí- tivo lo hizo el Parlatino en el año 2014, cuando ticas (UNASUR, CELAC) y sociales (MERCO- sentó las bases de la Democracia Paritaria5 como SUR Social) de integración, que dejaron de lado mecanismo para alcanzar la igualdad sustanti- el modelo de regionalismo abierto de la década va de las mujeres tanto en el ámbito público del ´90, para dar paso a una alta heterogeneidad como en el privado. La idea subyacente radicó

6 Norma Marco Parlatino. Recuperado de: 4 El Gender Mainstreaming fue elaborado para http://www2.unwomen.org/~/media/ alcanzar la igualdad y el empoderamiento de field%20office%20americas/documen- las mujeres, mediante la transversalización del tos/publicaciones/norma%20marco%20 enfoque de género a todo el ciclo de las políticas democracia%20paritaria%20parlatino. públicas. pdf?v=1&d=20151201T172235

5 Si bien existen diferentes formas de definir y 7 Algunos casos fueron: Brasil (“Lula” Da Silva, entender a la Democracia Paritaria, el presente Dilma Rousseff); Argentina (Néstor Kirchner, trabajo la describe como aquel sistema político Cristina Fernández); Guatemala (Álvaro Co- que ha garantizado la plena participación polí- lom); Chile (Michelle Bachelet); Paraguay (Fer- tica, económica y social tanto de hombres como nando Lugo); Bolivia (Evo Morales); Ecuador de mujeres, sin impedimentos por raza, género, (Rafael Correa); Venezuela (Hugo Chávez); nacionalidad, ideología, situación socio-econó- Nicaragua (Daniel Ortega); Uruguay (José mica o religión. Mujica).

54 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? en los procesos de convergencia que reinan en inclusión social adoptado por la mayor parte de la región. En este sentido y como bien señala los bloques regionales, la política de igualdad García Delgado: ha sido uno de los ejes estructuradores de todas las acciones llevadas a cabo en los contextos de La subregión no tiene hoy una perspectiva co- convergencia regional del período Post Beijing. mún: la visión dominante en la Alianza del Pací- En el caso del MERCOSUR, desde su creación fico, donde está Chile, difiere significativamente en 1991, los diferentes colectivos institucionales en su orientación estratégica de los países que de mujeres hicieron sendos esfuerzos por intro- integran el MERCOSUR, donde se encuentran ducir la dimensión de género en los procesos Brasil, Uruguay y Argentina. Esto marca un ho- de integración. Entre 1995 y 1997, un releva- rizonte político y económico diverso, y en este miento de la situación de la mujer en los Esta- sentido, iniciativas de integración como la UNA- dos miembros, llevó a que los países integrantes SUR, pueden abrir canales de diálogo y oportu- del bloque solicitaran al Consejo del Mercado nidades para establecer políticas regionales como Común (CMC) instrumentos para asegurar impacto en los bienes públicos de suma positiva la igualdad entre hombres y mujeres. Esto se entre ambos bloques (2013: 6). constituyó como el antecedente directo de la Esta nueva etapa de regionalismo, muchas ve- Reunión Especializada de la Mujer del MER- ces denominado “regionalismo post-liberal”, COSUR (REM), creada en 1998 por resolu- pasó de estar centrado en la liberalización del ción MERCOSUR/GMC/RES Nº20/98, que comercio y las inversiones para dar prioridad a a su vez se conformará como el precedente de objetivos políticos, sociales y productivos (Bri- la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de ceño, 2013). La contraposición de modelos de la Mujer (RMAAM) cuya institucionalización convergencia se vuelve clara. Mientras la década fue alcanzada en 2011. Si bien la iniciativa lo- neoliberal de consolidación de la regla democrá- gró consensos y acciones tendientes a promover tica en América Latina condujo a profundizar la igualdad de género entre los países miembros los lazos comerciales y económicos mediante un del MERCOSUR, lo cierto es que la RMAAM modelo de regionalismo abierto, la década que no es un ente autónomo en materia presupues- la sucedió buscó subsanar la falencia social de tal y requiere de la centralización de un soporte los procesos de integración por medio de políti- logístico y técnico (RMAAM, 2014: 13). cas más inclusivas, apoyadas fundamentalmente En el año 2012, el Consejo Asesor Andino por una coyuntura económica interna favora- de Altas Autoridades de la Mujer e Igualdad de ble, constituida por el ‘boom de los commodi- Oportunidades (CAAMI) de la CAN (Comu- ties’. En este sentido, el giro a la izquierda que nidad Andina de Naciones), definió un marco se produce en América Latina en el año 2002 de acción dentro del Programa Andino para la con las elecciones presidenciales en Brasil, se Equidad de Género e Igualdad de Oportunida- traducirá prontamente en una nueva etapa de des, a los efectos de impulsar y posicionar los integración regional latinoamericana que asu- intereses de las mujeres en la agenda del bloque mirá a la dimensión social como no subsidia- en tres áreas establecidas por los Estados miem- ria de la dimensión económica. Esto significó bros: autonomía económica, participación polí- para la región, la posibilidad de profundizar en tica y violencia de género8. La CAAMI alcanzó la dimensión social y cultural y hacer partícipe institucionalización mediante la Decisión 711 a la ciudadanía de los procesos de convergencia mediante una agenda social en común. 8 Países de la CAN abogan por igualdad de gé- En este marco de profundización del pro- nero. Disponible en: http://www.icndiario. ceso de integración para la consolidación de la com/2012/12/06/23543/ (acceso 23/03/2016)

55 Ludmila Quirós “La política de género en el marco de los procesos de integración latinoamericanos” en el año 2009. Está integrado por representan- hombres, mujeres y otros segmentos sociales, a tes de rango Ministerial o Secretarias de Estado fin de lograr mejores niveles de equidad, igual- de cada uno de los Países Miembros de la Co- dad de oportunidades, beneficios y el respeto de munidad Andina encargados de la formulación sus derechos económicos11. y promoción de políticas públicas dirigidas a la El caso de la Comunidad de Estados Lati- equidad de género, igualdad de oportunidades noamericanos y Caribeños (CELAC) es quizás y promoción de los derechos humanos de las el más atrasado. Si bien el tema de la igualdad de mujeres9. género está integrado en las agendas de debate, En marzo de 2015, la UNASUR impulsó la las acciones materializadas son más bien esca- tranversalización del enfoque de género en los sas. De hecho, la mayor parte de su labor hacia países sudamericanos a partir de una declara- la promoción de las políticas de paridad que- ción que insta a los gobiernos a tomar medidas da plasmada en el discurso. En este contexto, para garantizar el empoderamiento de las mu- es bueno preguntarse ¿cuál es el rol que tienen jeres. El documento prevé la formación de un los parlamentos regionales en la promoción de grupo de trabajo que propone la articulación la igualdad de género y en la capacidad de for- de actividades entre UNASUR, ONU Mujeres mular y diseñar políticas públicas de género que y la Comisión Económica para América Latina sean vinculantes para todos los Estados miem- y el Caribe (CEPAL)10. Por su parte, el Sistema bros de sus respectivos bloques? La respuesta es: de Integración Centroamericano (SICA) incor- escaso, por no decir nulo. pora e institucionaliza la perspectiva de género En América Latina tenemos cuatro parla- de manera bastante reciente (2005). Durante mentos regionales: PARLASUR, PARLACEN, ese año, el SICA reconoce la importancia de las PARLANDINO y PARLATINO. Ninguno de mujeres en el desarrollo económico, político y los cuatro legisla y en cuanto a la representación, social y refuerza la introducción del enfoque de hasta hace poco sólo los parlamentarios del PAR- género al seno del bloque mediante la creación LACEN eran elegidos por voto directo y popu- del Consejo de Ministras de la Mujer de Cen- lar. En el caso del PARLASUR, las elecciones troamérica (COMMCA). La labor de la COM- presidenciales en Argentina en 2015 fueron las MCA llevó en apenas ocho años al diseño de la primeras que permitieron la elección directa de Política Regional de Igualdad y Equidad de Gé- parlamentarios por voto ciudadano. En el caso nero del SICA (PRIEG/SICA), de la cual se ha- del PARLANDINO, en 1997 se decidió que sus blará más adelante. Por su parte, la Secretaría de parlamentarios fueran elegidos por voto popular Integración Económica Centroamericana (SIE- directo. Sin embargo, casi veinte años después, CA/SICA) tomó como marco de referencia los todos menos Bolivia eligen a sus representantes. lineamientos de la PRIEG/SICA para promover Sus competencias son vagas y limitadas y básica- la autonomía económica y el bienestar social de mente descansan en promover la armonización las mujeres, pero con un enfoque inclusivo para de las legislaciones entre países. En el caso del PARLATINO, las delegaciones son enviadas por los parlamentos miembros (Malamud & De 9 Véase, Comunidad Andina. Disponible en: Sousa, 2007: 91), pero como sostiene Andrés http://www.comunidadandina.org/Seccion.as- Malamud, es el más raro de todos, dado que “no px?id=88&tipo=TE (acceso 23/03/2016)

10 Véase, ISAGS-UNASUR. Disponible en: 11 Véase, SIECA. Disponible en: http://www. http://www.isags-unasur.org/uploads/even- sieca.int/PortalData/Documentos/D292C482- tos/ev[2973]ling[2]anx[453].pdf (acceso 7B77-4829-BB65-8324B1022D10.pdf (acceso 20/03/2016) 20/03/2016)

56 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? es el parlamento de un bloque regional, sino una fica que no hay mujeres? No. Nos sobran mu- institución en sí misma integrada por legislado- jeres, pero falta compromiso con la equidad por res nacionales de sus veintitrés socios”12. parte de los Estados, y también información. Es Siguiendo la información oficial del sitio cierto que hay mujeres que no tienen interés en del PARLASUR, la composición actual muestra involucrarse en la política, pero hay otras que sí que de 64 parlamentarios, sólo 19 son muje- lo tienen. Sin embargo, carecen de información res13. En el caso argentino, durante el año 2015, y capacitación, y hay quienes quieren, pero sus la ley de convocatoria a elecciones para el PAR- partidos políticos las excluyen. Entonces, ¿cuál LASUR estableció una limitación preocupante. es el rol que puede cumplir la Integración Re- De las 19 bancas que se eligen por lista nacio- gional en la promoción de la equidad de géne- nal y que sí exigen el cumplimiento de la ley ro? En principio es importante establecer qué se de cupos, sólo 7 son hoy ocupadas por mujeres, entiende por Integración Regional (en adelante, lo que representa un escaso 16% del total14. En IR). Definimos IR a un proceso por el cual los el caso del PARLATINO, se sostiene que las Estados nacionales “se mezclan, confunden y Delegaciones Nacionales deberán contar, en lo fusionan voluntariamente con sus vecinos, de posible, con no más del 70% de miembros del modo tal que pierden ciertos atributos fácticos mismo género, y al menos, en la proporción en de la soberanía, a la vez que adquieren nuevas que se encuentre la representación de género en técnicas para resolver conjuntamente sus con- cada uno de los Congresos miembros15. En el flictos” (Haas, 1971: 6; Malamud, 2011: 220). PARLACEN, de un total de 128 parlamenta- Los Estados se integran fundamentalmente por rios aportados entre los Estados miembros (El una razón central, esto es, los beneficios econó- Salvador, Nicaragua, República Dominicana, micos que pueden obtener. De hecho, si obser- Honduras, Panamá y Guatemala), el período vamos desde una perspectiva histórica el proce- 2011-2016 contó con 32 mujeres. ¿Esto signi- so de convergencia de intereses del fenómeno latinoamericano, percibimos que los primeros 12 Malamud, A. (2014). Cristina Candidata. bloques tuvieron motivaciones comerciales y/o El Estadista. Véase en: http://elestadista.com. económicas, antes que políticas16. ar/?p=5255 (acceso 23/03/2016) En este punto, la importancia de la IR radica en la capacidad de cooperación entre sus 13 Directorio de parlamentarios del MER- miembros y en la posibilidad de establecer be- COSUR. Véase en: http://www.parlamen- neficios mutuos para generar desarrollo. En este todelmercosur.org/parlasur/innovafront/ contexto de interdependencia recíproca hay di- parlamentarios.jsp?querypage=1&letra=&titu- ferentes grados de variación. Si bien el proceso lo=&contentid=6983&site=1&channel=parla- de integración latinoamericano usó de espejo sur&actualidad=actuales&rightid=7629 (Acce- al proyecto supranacional europeo, lo cierto es so: 23/03/2016) que en ningún caso se llegó al nivel de institu-

14 Cupo mínimo en el Parlasur: sólo el 16% serían mujeres. Clarín. Disponible en: http://www. 16 Algunos ejemplos son: Mercado Común del clarin.com/politica/Elecciones_2015-Parla- Sur, Pacto Andino, etc. Luego vendrán los in- sur-cupo_femenino_0_1440455947.html (ac- tereses políticos, a veces tan importantes como ceso 20/03/2016) los primeros (de índole económica), como fue el caso del Mercado Común Centroamericano 15 Vease Asamblea del Parlatino en: http://www. (MCCA), más tarde transformado en el Sistema parlatino.org/es/organos-principal/la-asamblea de Integración Centroamericano (SICA). (acceso 20/03/2016)

57 Ludmila Quirós “La política de género en el marco de los procesos de integración latinoamericanos” cionalización y de estructuración de la Unión La mujer se ha enfrentado, y continúa enfrentán- Europea. En este sentido, como bien señala Ma- dose, a serias dificultades para acceder a las insti- lamud, a diferencia de la experiencia europea, tuciones de gobierno; los partidos políticos no las en América Latina y Asia, los procesos de inte- nominan como candidatas y el electorado refleja gración emprendidos se han caracterizado por la y actúa con base en los estereotipos de género rei- ausencia o debilidad de intereses transnacionales nante en la sociedad, escogiendo a los candidatos (2011: 226). Sin embargo, la IR como proceso varones. Aquellas que logran formar parte de las superador de las realidades nacionales brinda la instituciones, topan con nuevos obstáculos que oportunidad de abordar la desigualdad de géne- limitan su capacidad de actuar y desempeñar sus ro desde un principio de interés común. En una funciones. (2002: 7). región donde las mujeres tienen un alto nivel de Desde el plano de la IR, un breve análisis com- vulnerabilidad frente a la pobreza, la violencia parado entre los proyectos de convergencia de género, la discriminación, la exclusión del latinoamericanos y el europeo nos obliga a re- mercado laboral y de salarios mal remunerados, pensar: ¿cuánto favorece una mayor regulación los proyectos con enfoque regional son tan ne- estatal/supranacional a la mejora de las condi- cesarios como las iniciativas nacionales. Por eso, ciones de equidad entre hombres y mujeres? la mayor vinculación de mujeres en la política es En este sentido, puede resultar clave analizar fundamental. En esta línea, Fernández Poncela el proyecto de la Unión Europea (en adelante, sostiene: UE). Si bien una temprana incorporación de un La intervención activa de las mujeres políticas fue enfoque dual para abordar las problemáticas de importante en la introducción de algunas deman- las mujeres, logró avances significativos en áreas das: en muchos casos, los partidos comenzaron a clave como: legislación sobre igualdad, auspi- contemplar los temas de las mujeres en sus pla- ciosa integración de la perspectiva de género y taformas y programas, se aplicaron medidas de medidas concretas para la incorporación de la acción afirmativa o discriminación positiva en la mujer17, esto no significó que en la UE no se selección de las candidaturas, se fundaron minis- siguiera percibiendo una baja representación de terios e institutos específicos, así como organis- mujeres en puestos de toma de decisiones (que mos que buscan garantizar la igualdad de opor- de hecho la hubo, tanto en el plano político tunidades. Todo esto, al calor de la intervención como en el de las empresas). En este sentido, activa de las mujeres y los grupos de mujeres en hay ejemplos a favor y en contra. Cuando en pro de la equidad (2008: 60). 2010 la Comisión Europea definió su política interna de género, las mejoras en términos de Si bien la participación de mujeres en política en inclusión de candidatas mujeres al interior del América Latina se encuentra a mitad de camino, órgano se vio favorecida en un 5,6%. Los me- es bueno mirar el vaso medio lleno. Pese a la jores números desde el lapso 1994/199518. Sin existencia de innumerables limitaciones que restringen el protagonismo político de la mujer, los niveles de participación política se ubican cerca- 17 Igualdad de Género en la Unión Europea. nos al promedio mundial. No obstante, al inte- Disponible en: http://ec.europa.eu/justi- rior de las regiones, las diferencias en los nive- ce/gender-equality/index_es.htm (Acceso: les de participación son notorias (Flores Nano, 20/03/2015) 2002: 2). Pero ¿cuáles son los principales obstá- 18 Véase, Women on Board. Disponible en: http:// culos que las mujeres encuentran al momento ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/wo- de participar en política? Para Frene Ginwala: menonboards/factsheet-general-4_en.pdf (Ac- ceso: 20/03/2016)

58 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? embargo, cuando en 2012, la misma Comisión Género (PRIEG) a los efectos de analizar cómo Europea accionó para eliminar los techos de se ha logrado en uno de los procesos más com- cristal que continuaban prohibiendo a mujeres plejos y difusos de integración como lo es el talentosas acceder a cargos jerárquicos en gran- Centroamericano, la elaboración de una política des compañías europeas, los resultados no fue- pública regional común. ron para nada auspiciosos. Tiempo después de la regulación, los hombres seguían liderando los 3._La Política Regional de Igualdad y cargos más altos en un 91%19. Equidad de Género en Centroamérica Algo similar ocurre con la brecha salarial en- El presente apartado tiene como objetivo anali- tre hombres y mujeres en la Unión Europea. El zar de qué se trata la Política Regional de Igual- Tratado de la Comunidad Económica Europea dad y Equidad de Género (PRIEG) alcanzada (CEE), firmado por los seis Estados miembros en el interior del Sistema de Integración Centro- fundadores de la CEE en Roma en 1957, con- americano. En primer lugar, podemos decir que sagraba el derecho a la igualdad de retribución la importancia sustantiva de la PRIEG radica en entre trabajadores y trabajadoras para un mis- que se constituye como una política pública que mo trabajo20. Sin embargo, en la actualidad, las ha sido producida al interior de un marco de mujeres tienen unas cualificaciones iguales o procedimientos, de influencias y de organizacio- mejores que los hombres, pero muchas veces no nes gubernamentales (Hogwood, 1984) con el son valoradas de la misma manera y su carrera objetivo de garantizar el desarrollo y el adelanto profesional es más lenta. El resultado de esto es de las mujeres del bloque centroamericano. La una brecha salarial media del 16% en la UE21. distinción fundamental de esta política abreva A esto hay que añadir que las mujeres ganan un en su carácter multisectorial, transversal, direc- promedio de 16% menos que los hombres y que triz y vinculante, que implica la intervención sus pensiones de vejez son menores. Esto dejaría colectiva de todos los Estados miembros para como lección que un mayor grado de institucio- impulsar cambios intersectoriales y a nivel regio- nalización del proceso de integración no sería nal. En sí, se trata de una política pública impul- sinónimo ni garantía de enforcement para los sada por una institucionalidad regional que está Estados miembros. Tampoco de cumplimiento orientada a la consecución de la igualdad entre de la ley. los géneros en el marco de la agenda de la in- En el siguiente apartado, avanzaremos sobre tegración en un momento histórico preciso del la Política Regional de Igualdad y Equidad de proceso integracionista (PRIEG, 2013: 31). En este sentido, es menester resaltar que la PRIEG fue pensada como una política pública a largo 19 Véase, Gender Equality. Disponible en: http:// plazo (2014-2025), destinada a constituirse en ec.europa.eu/justice/newsroom/gender-equali- la agenda de género del proyecto de integración ty/news/121114_en.htm (Acceso: 23/03/2016) centroamericano donde todas las acciones convergentes del proceso integracionista –sean estas 20 La legislación en materia de igualdad de género sectoriales y/o institucionales–, deben estar atra- en la Unión Europea. Disponible en: http://eu- vesados por el mainstream de género. ropa.eu (acceso 20/03/2016) Cabe destacar que esta política regional se 21 Brecha salarial entre hombres y mujeres en la enmarca en el contexto de una serie de instru- UE. Véase: http://ec.europa.eu/justice/gen- mentos nacionales e internacionales a los cua- der-equality/gender-pay-gap/index_es.htm les los Estados miembros del SICA y Repúbli- (Acceso: 23/03/2016) ca Dominicana han adherido y/o ratificado, a saber: la XLII Reunión Ordinaria de Jefes de

59 Ludmila Quirós “La política de género en el marco de los procesos de integración latinoamericanos”

Estado y de Gobierno de los Países Miembros políticas públicas llegaron de la mano de los Es- del Sistema de la Integración Centroamericana tados y no como bloque. (Art. 14 que insta a la aprobación de la políti- En este sentido, es bueno precisar que “para ca a todos los Estados partes); el Protocolo para la ejecución de la PRIEG se hace un llamado a prevenir, reprimir y sancionar la trata de perso- toda la institucionalidad SICA y sus correspon- nas, especialmente mujeres y niños que com- dientes mecanismos nacionales, toda vez que plementa la Convención de Naciones Unidas sus mandatos se relacionen con el contenido de contra la Delincuencia Organizada Transnacio- las medidas propuestas. Es así que esta política nal (2000); Convención sobre la Eliminación regional también representa una oportunidad de Todas las Formas de Discriminación con- para el fortalecimiento de la cooperación inter- tra la Mujer (CEDAW); Protocolo Facultativo gubernamental” (PRIEG, 2013: 13). La prime- (CEDAW); Convención sobre los Derechos del ra etapa de elaboración se correspondió con las Niño (1989); Pacto Internacional de Derechos gestiones estratégicas y políticas que concluye- Civiles y Políticos (1966); Pacto Internacional ron con la emisión de la Resolución sobre los Li- de Derechos Económicos, Sociales y Cultura- neamientos de la PRIEG por parte del COMM- les (1966); Convención sobre la Nacionalidad CA. La segunda se concentró en la preparación de la Mujer Casada (1957); Convención sobre del documento de orientaciones conceptuales los Derechos Políticos de la Mujer (1952) y la y metodológicas, denominado “Encuadre de la Convención Interamericana para Prevenir, San- PRIEG”. La tercera etapa, reunió las actividades cionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer para la construcción colectiva de las medidas. La “Convención de Belem do Pará” (1994). Pero, cuarta etapa, de aprobación, inició con la vali- ¿por qué es tan importante esta política? Fun- dación del primer borrador completo por parte damentalmente porque sienta un precedente del Comité Técnico Interinstitucional. La Polí- en lo que respecta a la elaboración de una po- tica fue presentada al COMMCA, que la apro- lítica común de bloque. Pero además, porque bó mediante el Acuerdo No. 1 de su Reunión logró llevar adelante cada una de las etapas de Extraordinaria del 7 de Noviembre de 2013. formulación de una política pública al nivel de Como hito conclusivo de esta fase, la PRIEG las máximas autoridades ministeriales y con una fue aprobada en la XLII Reunión Ordinaria de arquitectura regional coordinada. Jefes y Jefa de Estado y de Gobierno del SICA, En América Latina y el Caribe, este tipo en diciembre de 2013. La quinta etapa es una de coordinación intrabloque es prácticamente fase posterior; es la etapa que se dedicará a la for- inexistente. Los procesos de integración latinoa- mulación de los instrumentos de carácter secto- mericanos pueden acordar declaraciones comu- rial y operativo que guiarán la implementación, nes, firmar acuerdos con otros bloques, tener el monitoreo y la evaluación de la política. En una voz más o menos unívoca frente a temas esa fase también se instalarán los mecanismos coyunturales o incluso tener políticas de desgra- institucionales de seguimiento y rendición de vaciones arancelarias comunes al grupo. Sin em- cuentas, tanto en el plano regional como en los bargo, no han logrado hasta el momento con- nacionales, y se procederá a elaborar sus respec- formar políticas públicas de carácter vinculante tivos reglamentos (PRIEG/SICA, 2013: 91). que tengan un efecto real sobre las ciudadanías. Si bien en los años previos a la implementa- Un área que podría haber constituido un esfuer- ción de la PRIEG, Centroamérica había mejora- zo común fue la establecida por la sociedad de do de manera significativa sus índices de equidad la información, las conocidas TICs. Pero si bien de género, lo cierto es que aun la realidad de las es un campo bastante ensayado en la región, las mujeres no es del todo auspiciosa. Hoy sabemos que el 35% todavía no posee ingresos propios, la

60 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? violencia machista sigue siendo alta, hay mayor institucionalización que vino de la mano de esta presencia de hogares de bajos recursos con jefa- política es inusual en la región, por lo que sienta tura femenina y la segregación ocupacional con- un precedente para otros bloques regionales que tinúa siendo persistente. Desafortunadamente, han avanzado menos en el tema. a casi dos años de la elaboración de la PRIEG, Cabe destacar que la PRIEG nació como re- aun no disponemos de estadísticas fehacientes sultado de diversas reuniones presidenciales de que nos permitan valorar los primeros años de alto nivel, que dieron lugar a distintos mandatos, aplicación de ésta política. Solamente sabemos como por ejemplo, la Declaración de Panamá que si bien la formación ocupacional de las mu- de 2010 sobre “Género, Integración y Desarro- jeres ha aumentado según datos de 2014 de la llo”. En este contexto, la elaboración de una po- Organización Internacional del Trabajo, lo cier- lítica con un alto grado de coordinación interna to es que la segregación todavía se mantiene. En y vinculante para todos los Estados miembros este sentido, el empoderamiento económico de de SICA, se erige como un modelo a imitar. Sin las mujeres centroamericanas ha sido un tema embargo, el panorama se presenta complejo. En excluyente del XV Encuentro Regional de Mu- primer lugar, porque la integración latinoameri- jeres de Partidos Políticos que se llevó a cabo en cana como proceso de convergencia de intereses el año 2015 en Santo Domingo, y que contó está teniendo algunos obstáculos para avanzar. con el apoyo técnico y financiero de ONU Mu- Los Estados siguen negociando áreas de interés jeres, el Banco Centroamericano de Integración común, pero parecen cada vez más reacios a Económica y el SICA. La importancia sideral ceder soberanía a una entidad supraestatal que del mencionado encuentro radicó en el fuerte pueda suponer una limitación a su accionar. Por hincapié que se hizo para la elaboración de un otro lado, una política regional debería ser el re- marco programático, que estuviera en conso- flejo de la situación interna de cada país, es de- nancia con los lineamientos de la PRIEG y que cir, el resultado de una agregación de intereses. incidiera positivamente en el logro de una igual- En este sentido, en el presente capítulo hemos dad de género en aspectos relativos al acceso de hecho referencia a que la igualdad de género en las mujeres a la propiedad de la tierra y la vivien- América Latina no ha seguido una trayectoria li- da, la protección social con enfoque de derechos neal. Un ejemplo de ello es el grado de jerarquía humanos y de género, la corresponsabilidad en que cada país le otorga a su Mecanismo para el ámbito doméstico, el acceso a la educación el Adelanto de la Mujer (MAM). Mientras en y los presupuestos para la igualdad de género22. algunos casos como República Dominicana, el Si bien la implementación de este enfoque no MAM es un ministerio con autonomía propia, nació con la PRIEG23, lo cierto es que el nivel de

22 XV Encuentro Regional de Mujeres de Partidos Po- cana junto a las embajadas de México y Chile líticos. Disponible en: http://www.parlacen.int/ en El Salvador, la Organización Panamericana Portals/0/Eventos/2015/Encuentros/AGEN- (OPS) y la Agencia Española de Cooperación DA-ESTRATEGICA-EMPODERAMIEN- Internacional para el Desarrollo (AECID), in- TO-MUJERES.pdf (acceso 30/05/2016) auguraron el Seminario Internacional sobre Transversalización de la Perspectiva de Género 23 En el año 2012, en seguimiento a la estrate- en las Políticas de Salud: Una iniciativa Sur-Sur gia de transversalización de género, el Conse- para fortalecer la Comisión Técnica de Género jo de Ministras de la Mujer en Centroamérica y Salud (COMISCA) en su definición de estra- (COMMCA) y el Consejo de Ministros de tegias y prioridades para lograr la Igualdad de Salud de Centroamérica y República Domini- Género en Salud.

61 Ludmila Quirós “La política de género en el marco de los procesos de integración latinoamericanos” otros países (principalmente los del Caribe) tie- Comisión Europea (2007). La legislación en ma- nen apenas un titular de departamento. teria de igualdad de género en la Unión Eu- En otros casos, los esfuerzos de los gobiernos ropea. Disponible en: http://ec.europa.eu/ no han representado una mejoría sustantiva (El justice/gender-equality/index_es.htm (Acceso: Salvador). Sumado a esto, las instancias institu- 20/03/2016) cionales de la región (parlamentos) carecen de COMMCA (2013). Política Regional de Igualdad competencias reales para legislar. En sí, son me- y Equidad de Género del Sistema de Integración ras instituciones deliberativas y/o administrati- Centroamericana (PRIEG/SICA). Disponible vas con moderada y/o escasa incidencia. De esto en: http://cosefin.org/descargas/pol%C3%AD- se desprende que de la voluntad política y de un tica-regional-de-igualdad-y-equidad-de-gene- cambio en las prácticas sociales depende, que en ro-prieg/ (Acceso: 14/09/2016) los años venideros la Democracia Paritaria sea Fernández Poncela, A. (2008). Las mujeres en la po- una realidad que exceda el discurso. lítica latinoamericana. Nuevos liderazgos, viejos obstáculos. Nueva Sociedad. Nº 218, 1-15. Referencias bibliográficas Flores Nano, L. (2002). Mujeres en el parlamento. Agenda Estratégica por el Empoderamiento Eco- Más allá de los números. IDEAS (pp. 1-3). Dis- nómico de las Mujeres (2015). XV Encuentro ponible en: http://www.idea.int/publications/ Regional de Mujeres de Partidos Políticos. Dis- wip/upload/contents_preface.pdf (Acceso: ponible en: http://www.parlacen.int/Portals/0/ 14/09/2016) Eventos/2015/Encuentros/AGENDA-ESTRA- Fraser, N. (2008). La justicia social en la era de la TEGICA-EMPODERAMIENTO-MUJE- política de identidad: Redistribución, reconoci- RES.pdf (Último acceso 30/05/2016) miento y participación. Revista de Trabajo. Año Astelarra, J. (2004). Políticas de género en la Unión 4, Nº 6, 83-99. Europea y algunos apuntes sobre América Latina. García Delgado, D. (2013). La década ganada. Pro- Buenos Aires: CEPAL. visión de bienes y servicios públicos en los go- Benavente Riquelme, M. & Valdés Barrientos, A. biernos progresistas del Cono Sur 2002-2013. (2014). Las políticas públicas para la igualdad Nueva Sociedad. Nº 218, 57-78. de género. Un aporte a la autonomía de las mu- García Prince, E. (2003). Hacia la institucionaliza- jeres. Buenos Aires: CEPAL. Disponible en: ción del enfoque de género en políticas públicas. http://repositorio.cepal.org/bitstream/hand- Caracas: Fundación Friedrich Ebert. le/11362/37226/S1420372_es.pdf (Acceso: García Prince, E. (2008). Políticas de igualdad, 14/09/2016) Equidad y Gender Mainstreaming. ¿De qué esta- Briceño, J. (2013). Ejes y modelos en la etapa actual mos hablando? Marco conceptual. Buenos Aires: de integración económica regional en América PNUD. Latina. Estudios Internacionales. 175, 9-39. Ginwala, F. (2002). Mujeres en el parlamento. Más CEPAL (2016). Nivel jerárquico de los Mecanismos allá de los números. IDEAS. para el Adelanto de la Mujer. Disponible en: Haas, E. (1971). The Study of Regional Integration: http://oig.cepal.org/es/indicadores/nivel-jerar- Reflections on the Joy and Anguish of Pretheoriz- quico-mecanismos-adelanto-la-mujer-mam ing. En L. N. Linderberg y S. A. Scheingold Clarin (2015). Cupo mínimo en el Parlasur: Sólo (Eds.). Regional Integration: Theory And Re- el 16% serían mujeres. Disponible en: http:// search. (pp. 3-44). Cambridge: Harvard Uni- www.clarin.com/politica/Elecciones_2015-Par- versity Press. lasur-cupo_femenino_0_1440455947.html Hogwood, B. (1984). Policy Analysis for the Real (Acceso: 20/03/2016) World. Oxford: Oxford University Press.

62 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

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Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

El desafío de la Integración Productiva en el MERCOSUR. La importancia de las cadenas de valor interestatales

Por Patricia A. Parra

Introducción carácter regional, que induzca a las empresas de Desde sus inicios, el MERCOSUR ha promovi- los Estados partes a participar en los ámbitos re- do los principios de democracia y del desarrollo gionales, buscando que las mismas perciban este económico como pilares fundamentales de la funcionamiento como un valor adicional. integración regional. Por ello, se han celebrado El presente artículo de investigación busca diferentes acuerdos en materia migratoria, labo- resumir algunos antecedentes de la Integración ral, cultural, social, entre tantos otros a destacar, Productiva en el marco del MERCOSUR, ana- los que resultan de suma importancia para los lizando para ello los obstáculos y las potenciali- ciudadanos del bloque. Este conjunto de países dades. Asimismo, se presentará una experiencia presenta inmensas potencialidades, puesto que que fue oportunamente impulsada por la enton- cuenta con un territorio de casi 15 millones ces Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y de km2 y con una gran variedad de las riquezas Alimentos (actual Ministerio de Agroindustria) naturales que posee la humanidad, como agua, en torno a la cadena agroindustrial de la yerba biodiversidad, recursos energéticos, tierras férti- mate, para finalmente dar lugar a las reflexiones les y destacados recursos humanos. Esta última finales. riqueza se encuadra en su riqueza social, con una Características y evolución población de más de 295 millones de personas, del MERCOSUR constituyendo un patrimonio invaluable de diversidad cultural, étnica, lingüística y religiosa, De acuerdo a lo que señala en su Preámbulo el la cual convive armónicamente, convirtiendo al Tratado de Asunción, el Mercado Común del MERCOSUR en una región de paz y desarrollo. Sur (MERCOSUR) se constituyó para alcanzar En este contexto, la Integración Productiva el desarrollo mediante la integración regional. busca generar un espacio regional de comple- En sus inicios estuvo compuesto por la Argen- mentariedad entre los integrantes, entendiendo tina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Luego se in- como tal a un bloque regional en el que la inte- corporaron Venezuela y Bolivia, éste último en gración no implique solamente la eliminación proceso de adhesión. Este trabajo en bloque, de trabas arancelarias y paraarancelarias, sino resulta de un proceso abierto y dinámico, que también un ámbito en el que se multipliquen tuvo desde su creación el objetivo principal de las cadenas de valor interestatales, promoviendo propiciar un espacio común para generar opor- activamente la participación de los actores eco- tunidades comerciales y de inversiones, a través nómicos de los Estados partes, logrando el bene- de la integración competitiva de las economías ficio de cada uno. Existe enorme potencialidad nacionales al mercado internacional. Sin embar- en la consolidación de la Integración Producti- go, los beneficios tales como la mejora de los va, siempre y cuando se efectúen las gestiones términos de intercambio, el aprovechamiento necesarias para generar una oferta de bienes de de las economías de escala, las ganancias aso-

65 Patricia A. Parra “El desafío de la Integración Productiva en el MERCOSUR” ciadas a la mayor especialización regional, la del bloque atendiendo a las nuevas demandas. atracción de inversiones y la realización de pro- Desde su origen (1991), el MERCOSUR se ri- yectos compartidos a escala regional, no siempre gió a través de tres órganos que son los únicos se distribuyen de manera equitativa, resultando que poseen capacidad decisoria: el Consejo del en ocasiones perjudicados –o menos beneficia- Mercado Común (CMC), órgano superior del dos– aquellos países que presentan economías MERCOSUR, que conduce políticamente el de menores escalas. proceso de integración; el Grupo Mercado Co- De esta manera, además de las asimetrías mún (GMC), que vela por el funcionamiento existentes de carácter “estructural”, que se rela- cotidiano del bloque; y la Comisión de Comer- cionan con el tamaño territorial, el tamaño de cio (CCM), encargada de la administración de las economías, la riqueza, la infraestructura, etc., los instrumentos comunes de política comercial. también se registran aquellas asimetrías relacio- Por su parte, y asistiendo a dichos órganos, exis- nadas con las políticas públicas, vinculadas con ten más de 300 foros de negociación en las más los incentivos fiscales, los programas de promo- diversas áreas, los cuales se integran por repre- ción de inversiones y exportaciones, el finan- sentantes de cada país y que son los encargados ciamiento preferencial, la política monetaria y de promover las iniciativas que luego serán con- los subsidios gubernamentales, entre otras. Esta sideradas por los órganos decisorios. De acuerdo realidad, conlleva a una inexorable competencia a su evolución, y a los efectos de poder imple- entre los países miembros por los mercados para mentar sus políticas, el MERCOSUR ha ido colocar de sus producciones, lo cual también ge- creando diferentes instancias para gestionar su nera un comprensible malestar entre los socios funcionamiento. menores. Este bloque de países presenta inmensas Durante la década del ‘90, etapa fundacio- potencialidades, puesto que en su territorio de nal del MERCOSUR, las políticas del bloque casi 15 millones de km2, cuenta con una gran se orientaron a promocionar el intercambio co- variedad de las riquezas naturales que posee la mercial intra y extra MERCOSUR, aunque esta humanidad, como agua, biodiversidad, recursos evolución favorable tuvo límites. Esta apertura energéticos, tierras fértiles y destacados recursos comercial no fue suficiente para consolidar el humanos. Esta última riqueza se encuadra en su crecimiento económico equilibrado de todos los riqueza social, con una población de más de 295 países socios del MERCOSUR, pues si bien es millones de personas, constituyendo un patri- cierto que la ampliación del mercado promueve monio invaluable de diversidad cultural, étnica, economías de escala e inversiones, existen mu- lingüística y religiosa, la cual convive armóni- chos otros factores que inciden en la produc- camente, convirtiendo al MERCOSUR en una tividad de un país o región, tales como la: in- región de paz y desarrollo. fraestructura física, stock de capital productivo, Este cambio también posibilitó la incorpo- acceso al financiamiento, capacidad de gestión ración de otros objetivos, algunos ya menciona- pública y privada, calificación de la mano de dos, tales como fortalecer las cadenas regionales obra, calidad institucional y seguridad jurídica, de valor para lograr el sostenimiento de los nive- que sobrepasan los límites de la esfera meramen- les de empleo y la creación de empleo regional te económica. calificado, con un claro fin de inclusión, a partir La ampliación de la agenda de integración a de proyectos de integración productiva, en los partir del año 2003, significó la incorporación que se comparta solidariamente el valor agre- de las dimensiones ciudadana, social y de inte- gado generado en común, en un intercambio gración productiva, entre otras, para lo cual fue equilibrado, no necesariamente en términos de necesario adaptar y ampliar la institucionalidad los resultados estrictos de la balanza comercial,

66 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? sino en el marco de una nueva configuración de namiento, las políticas del bloque se orientaron las relaciones globales de poder, con un despla- a promocionar el intercambio comercial intra zamiento hacia el sur y hacia el este, fundado y extra MERCOSUR, aunque esta evolución en el gran dinamismo de las economías de estas favorable tuvo límites. Esta apertura comercial regiones. no fue suficiente para consolidar el crecimien- En este marco, los beneficios tales como to económico equilibrado de todos los países mejora de los términos de intercambio, el apro- socios del MERCOSUR, pues si bien es cierto vechamiento de las economías de escala, ganan- que la ampliación del mercado promueve eco- cias asociadas a la mayor especialización regio- nomías de escala e inversiones, existen muchos nal, atracción de inversiones y realización de otros factores que inciden en la productividad proyectos compartidos a escala regional, no se de un país o región: infraestructura física, stock distribuyen necesariamente de manera equitati- de capital productivo, acceso al financiamiento, va entre los países participantes que presentan capacidad de gestión pública y privada, califica- economías de menores escalas. Las asimetrías ción de la mano de obra, calidad institucional y registradas pueden ser “estructurales”, que se re- seguridad jurídica, que sobrepasan los límites de lacionan con el tamaño territorial, el tamaño de la esfera meramente económica. Sin embargo, las economías, la riqueza, la infraestructura y/o sería ideal lograr un funcionamiento del MER- el nivel de capacitación de la mano de obra. Al COSUR con equilibrio entre la flexibilidad y mismo tiempo, pueden ser permanentes, como previsibilidad, tanto para adaptarse a los conti- la posición geográfica y la extensión territorial, o nuos cambios de los contextos e intereses que se modificables, como la calidad institucional y la susciten, como para contar con un respaldo es- calificación de la mano de obra. En tanto, otras tructural que se convierta en un incentivo para asimetrías pueden ser referidas a las políticas la decisión de inversión productiva en función públicas, vinculadas con los incentivos fiscales, de los mercados ampliados y de la articulación los programas de promoción de inversiones y de redes de producción. Esto podría lograrse exportaciones, el financiamiento preferencial, la con aún más trabajo y “camino por recorrer”, política monetaria y los subsidios gubernamen- para ajustar la definición de los factores que per- tales, entre otras. Por lo tanto, considerando mitan sostener en el tiempo la voluntad política las asimetrías estructurales de cada país, habría de este grupo de naciones de trabajar juntas en que trabajar con fundamentos técnicos y prácti- el ámbito de un proceso de integración. De esta cos, así como con visión estratégica, en las asi- forma podría, finalmente, lograrse la deseada metrías modificables y en las políticas públicas. integración, que implica un proyecto definido, De este modo, podría comenzar a funcionar voluntario e institucionalizado, de trabajo con- algún mecanismo real de beneficio masivo del junto entre naciones que comparten un mismo bloque, ya que entre los participantes se expone, espacio geográfico, persiguiendo alcanzar grados por ejemplo, la competencia por mercados de crecientes de articulación entre sus sistemas po- colocación de sus producciones. líticos, económicos y sociales, sin que implique En este sentido, en el seno del MERCO- necesariamente resignar la identidad nacional ni SUR, se plasmó una política de corrección de la soberanía. las asimetrías en el bloque, mediante la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Integración productiva y cadenas MERCOSUR (FOCEM). Mediante el mismo, de valor interestatales conceptualmente, se persigue hacer uso de fon- La integración productiva (en adelante, IP) pue- dos por parte de las economías menos desarro- de ser definida como una estrategia empresarial lladas. Antes de su creación y puesta en funcio- de internacionalización y mejora de la competi-

67 Patricia A. Parra “El desafío de la Integración Productiva en el MERCOSUR” tividad, que contempla algún grado de coopera- dad general y especialmente la de quienes han ción con agentes económicos de varios Estados tenido mayor dificultad para acceder a los be- partes. Desde la perspectiva del MERCOSUR, neficios de la integración. También se considera puede ser el camino más apropiado para desa- contribuir a la generación de mayor valor agre- rrollar nuevas ventajas competitivas en la región, gado en las exportaciones del MERCOSUR y diversificar las estructuras productivas hacia seg- se está analizando la creación de un marco nor- mentos de mayor valor agregado, conformar mativo, a nivel del MERCOSUR, que facilite el cadenas regionales de valor y generar empleo desarrollo de empresas binacionales o plurina- de calidad, contribuyendo de esta manera a la cionales. Con estas actividades se busca promo- consolidación de un proceso de integración eco- ver la formación y consolidación de cadenas de nómica más profundo, cuyo alcance trascienda valor interestatal y de cadenas del conocimiento al tradicional enfoque comercial. aplicadas a cadenas productivas en el ámbito del El concepto de cadena de valor no presenta MERCOSUR. El propósito deseado es elevar la necesariamente una connotación territorial defi- competitividad de las pequeñas y medianas em- nida; sus eslabones y actividades conexas pueden presas del bloque y por su intermedio, la de las concentrarse en un espacio territorial concreto, economías en su conjunto. pero también pueden estar dispersos en diversas En este contexto, el Estado puede aparecer localizaciones, conformando una cadena de va- como dinamizador de relaciones o, incluso, lor nacional, regional, interestatal o globalizada. como generador de iniciativas en las que consi- Tradicionalmente, se consideró como IP dera que puede haber posibilidades de mejorar transnacional a los procesos productivos que la competitividad a través de la asociatividad; comenzaban en un país y terminaba en otro, pero, sin una decidida aceptación por parte del siguiendo la lógica de la extracción de materias sector privado, dichas iniciativas no pueden de- primas en países menos avanzados, procesándo- sarrollarse exitosamente. la luego en países de mayor nivel de desarrollo En relación al financiamiento de esta ini- económico para obtener un producto final. Lue- ciativa, se crearon dos fondos: el Fondo para go, se mutó a procesos en los que los países más la Convergencia Estructural del MERCOSUR avanzados elaboraban componentes que eran (FOCEM), y el Fondo de Garantía para las ensamblados (utilizando el recurso de obra más Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (FOPY- barata) en países de menor nivel de desarrollo. ME). El primero se creó, entre otras cosas, para En el ámbito del MERCOSUR, existe con- financiar proyectos en beneficio de las econo- senso sobre los beneficios de la IP para los países mías menores y se constituyó en el primer ins- miembros, aunque persisten algunas importan- trumento financiero del bloque con el objetivo tes diferencias acerca de si deben considerarse de contribuir a la reducción de las asimetrías. acciones de IP a las fusiones o adquisiciones de Los objetivos del Fondo, acertados desde nues- empresas. En ese marco, se creó un espacio de tra perspectiva, son promover la convergencia trabajo ad hoc que elaboró un Programa de IP estructural, desarrollar la competitividad, pro- con el fin que la misma no implique solamente mover la cohesión social, en particular de las la eliminación de trabas arancelarias y paraaran- economías menores y regiones menos desarro- celarias, sino también que signifique un ámbito lladas, y apoyar el funcionamiento de la estruc- en el que se multipliquen las cadenas de valor tura institucional, así como el fortalecimiento interestatales y se promueva activamente la del proceso de integración. El segundo, también participación de los actores económicos de los significó un hecho muy importante y surgió de Estados partes en foros de competitividad. Esta la decisión de crear un Fondo de garantía para nueva visión persiguió mejorar la competitivi- las micro, pequeñas y medianas empresas que se

68 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? asociaran en el MERCOSUR. El mismo es del bre requerimientos, capacidades y destrezas de orden de los 100 millones de dólares, al cual los otras empresas y de los consumidores. Algunos países aportan del mismo modo que aportan al de los recursos más sensibles son los insumos de FOCEM. relacionamiento e información, por lo que se El proceso de evolución del Programa de entiende entonces que la provisión de tales re- IP del MERCOSUR, apunta al fomento de la cursos debería conformar el objetivo prioritario conformación de clusters y otros mecanismos de una agenda inicial de políticas de integración de coordinación interempresarial, dentro de los y de cooperación internacional. Estados partes, como forma de incrementar la Estas iniciativas de integración buscan in- competitividad dentro del bloque, para luego crementar la rentabilidad de las empresas me- integrar los clusters en nodos asociativos más am- diante la definición de abordaje de economías plios, en una red cuya ubicación espacial incluya de escala o de nichos, incrementar las exporta- a más de un Estado parte del MERCOSUR. En ciones mediante reducción de costos de penetra- tal sentido, es interesante señalar las iniciativas ción en mercados e incorporar conocimiento y de las cadenas de la industria farmacéutica, tex- tecnología. Para esto, los organismos públicos e til-indumentaria y la de maquinaria agrícola. instituciones sectoriales competentes requieren En las tres, el comercio intra MERCOSUR de priorizar recursos tales como la formación secto- bienes finales creció tanto por la desgravación rial, con énfasis en el segmento industrial y ser- arancelaria dentro del bloque implementada en vicios vinculados, considerando la gran impor- la década de 1990, como por el desarrollo de tancia de la interacción con el sector privado, sin las economías de los países registrada durante olvidar la disponibilidad técnica y humana. Las ciertos períodos, aunque los avances alcanza- cadenas de valor interestatales a las que nos estados fueron inferiores a los potenciales, lo cual mos refiriendo, apoyan al desarrollo sectorial de se podría haber revertido con una mayor ali- los Estados partes por medio de acciones desti- neación por parte de los países en sus políticas nadas al fortalecimiento de empresas agroindus- macroeconómicas. triales y de empresas productoras de insumos, El concepto de cadenas internacionales de equipamiento y servicios agroindustriales, así valor, clusters y gestión de cadena de suministros, como por la generación de empleo y de renta señala que los cambios recientes en los sistemas en las sub regiones del bloque involucradas. de producción y canales de distribución, acele- Además, facilitan las condiciones de acceso de rados por la globalización de los mercados de las empresas agroindustriales a los mercados de productos y las tecnologías de la información, intra y extra zona y, mediante esta agrupación, permiten inferir que las cadenas globales de va- se facilitan también las condiciones de acceso lor que involucran a distintos sectores de distin- a crédito e instrumentos regionales de apoyo y tos países comienzan a plasmarse. Estos enca- asistencia financiera. denamientos productivos son los que permiten A pesar de las ventajas indicadas, señalamos alcanzar una mayor eficiencia en la producción, que la integración comercial-social-cultural de mejorar los estándares competitivos y facilitar países competidores en algún punto (especial- la internacionalización de las empresas. En este mente en el comercial) y con gran disparidad sentido, las ventajas de la IP en términos de re- económica presenta gran complejidad en la lacionamiento, surgen de los encadenamientos práctica y cabe mencionar, situaciones como de las empresas con sus clientes, proveedores, la registrada en la Unión Europea (UE), com- competidores con el entorno institucional. De puesta por países con estructuras económicas este modo, la empresa desarrolla interacciones y financieras muy dispares (muy desarrollados, que implican intercambio de información so- otros medianamente desarrollados y los que

69 Patricia A. Parra “El desafío de la Integración Productiva en el MERCOSUR” presentan dificultades socioeconómicas) crean que esta iniciativa aun no se ha ejecutado. Los tensiones a veces insalvables para la continuidad objetivos de la iniciativa incluían: del agrupamiento de todos los integrantes del Posicionar a la yerba mate en el segmento bloque. Entonces, surgen algunas dificultades de las bebidas en los mercados de consumo de para el logro de una real y útil integración. Por mayor relevancia del mundo. un lado, las asimetrías socioeconómicas intrabloque; por otro lado, la situación internacional • Crear un Instituto de Investigación y Promo- que nos afecta, y además, las dificultades para ción del Consumo Mundial de la yerba mate. insertarnos y relacionarnos con otros países o En este sentido, debe considerarse que los bloques del mundo. únicos países productores de yerba mate en el mundo son la Argentina, Brasil y Paraguay, en Experiencia en el marco del Programa virtud de la distribución natural de la especie, de Integración Productiva: El caso de la por lo que se afirmaba que el trabajo conjunto cadena agroindustrial de la yerba mate en los objetivos enunciados colaboraría con el Entre los años 2008 y 2010 expertos del Grupo crecimiento económico del grupo de países, de Integración Productiva (GIP) del MERCO- posicionándose como el líder mundial en la SUR interactuaron con técnicos especialistas oferta de yerba mate en sus diversas presenta- en cadenas agroindustriales de la entonces Se- ciones y formas de consumo. La ejecución de cretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Ali- este proyecto no sólo fortalecería la iniciativa mentos, cuando se elaboraron varias propuestas de integración productiva en el MERCOSUR, de trabajo conjunto. En este marco, se destaca sino que además cumpliría con los siguientes el “Programa de Integración de la yerba mate objetivos: (Ilex paraguariensis Saint Hilaire) del MERCO- • Establecer como una de las metas el primero SUR”, elaborado desde el Área de Infusiones, a de los objetivos arriba mencionado, se propuso finales del año 2008. El documento conceptual desarrollar investigaciones y nuevos productos, incluyó un marco lógico, que sostenía que el análisis del consumo de bebidas e infusiones en encuadre territorial abarcado potenciaba la ca- los mercados de mayor relevancia del mundo, pacidad productiva, industrial y de agregado de implementación de un registro de productores valor regional a las exportaciones del MERCO- primarios, elaboradores y comercializadores de SUR, colaborando con el desarrollo del bloque. yerba mate, entre otras actividades. También indicaba que la articulación del trabajo • Establecer un sistema de análisis regional de conjunto entre las empresas de los distintos Es- la cadena del producto yerba mate, que inclu- tados partes en esquemas de producción y ca- ya información de cada uno de los países del lidad armonizados, llevarían al crecimiento de bloque. las economías de los países del MERCOSUR, • Determinar las fortalezas en cada uno, en busca a través de estrategias productivas, de industria- de la implementación de un círculo virtuoso, lización y comerciales comunes, la profundiza- en el que se favorezca a todos los integrantes. ción en la capacitación de los recursos humanos • Establecer las debilidades en cada uno y argu- y la disponibilidad de financiamiento. De esta mentar las posibles alternativas de mejora, me- manera, mediante la incorporación de políticas diante el trabajo sinérgico interbloque. comerciales, marco normativo y apoyo institu- • Identificar las necesidades de adecuación de la cional, se lograría alcanzar estándares de calidad infraestructura de servicios, de normalización e identidad comunes, que faciliten el acceso técnica y de calidad, en especial de los países y de la producción regional en su conjunto a los regiones de menor tamaño económico relativo. principales mercados del mundo. Cabe señalar

70 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

• Generar y fomentar iniciativas tendientes al Debemos considerar que el patrón del comer- desarrollo rural, haciendo énfasis en estudios cio internacional se ha modificado, y son numero- de nuevos productos requeridos por mercados sas las empresas que distribuyen su operación en potenciales, colaborando firmemente con la todo el mundo, desde el diseño del producto hasta creación y consolidación de empleo. la fabricación de sus piezas, su ensamblaje y co- • Desarrollar un instrumento regional de pro- mercialización. Estas cadenas de valor interestatales moción sectorial que facilite la participación han cambiado el funcionamiento de la producción en actividades productivas y de comercio ex- y los modelos comerciales a nivel mundial. En este terior, especialmente a los pequeños produc- punto, es interesante señalar que considerando la tores de yerba mate, que pudieran presentar necesidad de adaptarse para reflejar estas nuevas re- problemas socioeconómicos y financieros. En laciones comerciales, la Organización Mundial del este sentido, se enfatiza la articulación entre Comercio (OMC) y la Organización para la Coo- los pequeños productores como proveedores y peración y el Desarrollo Económicos (OCDE) se las industrias elaboradoras. encuentran aunando esfuerzos para generar estadís- • Fortalecer acciones regionales tendientes a la ticas de comercio internacional desglosando el valor capacitación sobre calidad e inocuidad de los añadido en cada etapa de la cadena de producción alimentos, haciendo aplicación directa de sus y para poder medir la contribución de cada socio principios en la yerba mate. comercial. Entonces, a raíz de la interdependencia • Mejorar la competitividad y las condiciones de regional y mundial, tanto económica, como social acceso al mercado internacional. y tecnológica, permite avizorar que se intensificará • Estimular y programar mecanismos de desa- la importancia de este tipo de integración produc- rrollo de consorcios de exportación y de activa, industrial, comercial y de consumo. ciones de promoción comercial conjunta, en En tal sentido, sería ideal lograr un fun- busca de generación de nuevos negocios. cionamiento del MERCOSUR con equilibrio entre la flexibilidad y previsibilidad, tanto para Como ya se ha mencionado, lamentablemente, adaptarse a los continuos cambios de los contex- este proyecto aun no se ha concretado. Proba- tos e intereses que se susciten, como para contar blemente sea posible plantear la revisión de su con un respaldo estructural que se convierta en potencialidad con las nuevas autoridades y ac- un incentivo para la decisión de inversión pro- tores implicados. ductiva en función de los mercados ampliados y de la articulación de redes de producción. Esto podría lograrse con aún más trabajo y “camino Reflexiones finales por recorrer”, para ajustar la definición de los Más allá de los importantes avances en materia factores que permitan sostener en el tiempo la de integración productiva, aun se deben realizar voluntad política de este grupo de naciones de ajustes para lograr mayores avances concretos del trabajar juntas en el ámbito de un proceso de MERCOSUR. Los representantes de cada país integración. De esta forma podría, finalmente, en los ámbitos de definición deberán ser idóneos lograrse la deseada integración, que implica un para lograr la determinación de los objetivos co- proyecto definido, voluntario e institucionali- munes de todos los países integrantes del grupo, zado, de trabajo conjunto entre naciones que adecuados y posibles de lograr, evitando definir comparten un mismo espacio geográfico, per- cuestiones excesivamente ambiciosas, que sean siguiendo alcanzar grados crecientes de articula- factibles a pesar de modificaciones en el contex- ción entre sus sistemas políticos, económicos y to global o de procesos electorales. sociales, sin que implique necesariamente resignar la identidad nacional ni la soberanía.

71 Patricia A. Parra “El desafío de la Integración Productiva en el MERCOSUR”

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72 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

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SEGUNDA¿Fin de ciclo PARTE en la Región?

Reflexiones sobre la agenda inconclusa de integración y las perspectivas futuras.

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo

Por Leonardo Granato

“Devemos assumir nossa situação histórica e zada en nuestro medio de reproducción acrítica abrir caminho para o futuro a partir do conheci- del conocimiento generado en los países desa- mento de nossa realidade. A primeira condição rrollados, proponemos, en este ensayo teórico, para liberar-se do subdesenvolvimento é escapar situar nuestra reflexión y análisis en el “Sur”, da obsessão de reproduzir o perfil daqueles que en los deseos y tradiciones públicas locales. De se auto-intitulam desenvolvidos. É assumir a esta forma, inspirados en el concepto de “epis- própria identidade”. temología del Sur” de De Boaventura de Sousa Celso Furtado. Brasil: A construção interrompida. Santos (Santos, 2009), buscamos, a través del Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992, p. 79. presente ensayo, presentar un marco conceptual que nos brinde elementos para interpretar los Introducción rumbos del MERCOSUR situado en un sistema capitalista desigual. El nuevo contexto sudamericano signado por De esta forma, además de esta introducción, cambios coyunturales en su espacio geopolítico el presente capítulo se compone de tres seccio- y por desafíos específicos atribuidos a su prin- nes y un apartado de conclusión. En la primera cipal emprendimiento asociativo, el MERCO- 1 sección, trabajamos el concepto de integración SUR , nos interpela acerca de la importancia de regional, así como el método que entendemos propiciar un conjunto de reflexiones que nos apropiado para la adquisición de conocimiento permitan una comprensión más cabal de la in- en este campo. En la segunda sección, retoma- tegración regional en Sudamérica, y del referido mos una serie de conceptos históricos, oriundos proceso integracionista en particular, principal- del pensamiento latinoamericano en materia de mente en lo atinente a su significado y relevan- integración regional, que nos brinden subsidios cia para países periféricos que pueden encontrar para entender e interpretar la dinámica de la en tal unión de fuerzas un instrumento para el integración en la región sudamericana. Final- fortalecimiento de sus capacidades. mente, en la tercera sección, y conforme el eje Si bien la mencionada forma de interpretar transversal propuesto por los organizadores de el concepto de integración regional no es nueva la presente obra colectiva, abordamos la diná- en América Latina, la primacía de cierta litera- mica particular del MERCOSUR, a través de tura extranjera, sobre todo de inspiración nor- los diferentes contextos políticos, a la luz de los teamericana, redirecciona el esfuerzo intelectual referidos ideales históricos. hacia un concepto de la integración regional que reduce sus potencialidades a la esfera económica Integración Regional: en virtud de su carácter de instrumento facilita- Concepto y método dor del principio de libre comercio. Partiendo Según lo hemos mencionado en la introduc- del reconocimiento de esta tendencia tan afian- ción, en esta primera sección, buscaremos explicitar el concepto de integración regional, así como el método de investigación adecuado para 1 Acrónimo de Mercado Común del Sur.

77 Leonardo Granato “MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo” estudiar esta materia. Atento a que el término Derivado de lo anterior, es menester recono- “integración” forma parte del lenguaje corriente cer que, así como cualquier otra política públi- de las ciencias sociales, y es utilizado indistin- ca, la integración regional no es un instrumen- tamente en el ámbito de diferentes disciplinas to “neutro” sino que conlleva visiones, valores para expresar el ideal común de unir las partes y creencias, no siempre convergentes entre sí, separadas de un universo, debemos precisar que sobre los factores que causan determinado pro- la integración que aquí consideramos es la que blema público y sobre cuál es la forma de abor- se realiza entre Estados soberanos, y es regional, darlo para su solución. Descripta su naturaleza, porque no abarca el mundo en su conjunto, afirmamos, entonces, que los procesos de inte- sino una parte limitada del mismo, en este caso, gración regional implican disputas en torno a América del Sur. conjuntos de ideas, de significados, que a su vez Puntualizado lo anterior, debemos explicitar constituirán determinados intereses, objetivos o qué entendemos por integración regional. En preferencias. Y, finalmente, aparecen las institu- primer lugar, vamos a comenzar diciendo que ciones que, en línea con lo ya mencionado, no entendemos la integración regional como una son estructuras o entidades “neutras”, sino por- política pública, con importantes efectos en los tadoras de ideas y de objetivos, son estructuras planos interno y externo del Estado que la im- de pensar y de actuar. plementa, pero a diferencia de la gran mayoría Esta opción de definición por nosotros de las políticas públicas, esta política requiere adoptada representa, sin duda, también, una de una contraparte que no es un ciudadano opción epistemológica. Myrdal (1965), resal- ni un elemento que está dentro de la órbita de tando el rol de las premisas de valor en el aná- ejercicio de su soberanía: es otro Estado, so- lisis científico, expresaba que el término “inte- berano, con intereses propios. De esta forma, gración económica” es un término cargado de queremos llamar la atención sobre el hecho de valor, implicando que, sea cual fuere su sentido, que, así entendida, la política de integración, es deseable, y que ello no debe ser motivo de además de pasar por las instancias de diseño y objeción en la investigación científica. El refe- formulación de cualquier otra política pública, rido autor, preocupado con la orientación de demanda “compatibilizar” intereses nacionales las ciencias sociales, consolidada en el siglo XX, de los Estados soberanos involucrados en el pro- de formular conceptos “puramente científicos”, ceso asociativo, cuyo movimiento natural es el objetivos, supuestamente “libres” de cualquier de “cerrarse” dentro de sus fronteras con miras asociación con valoraciones políticas, nos ad- a la auto-preservación y supervivencia. En este vierte que no hay otro modo de estudiar la reali- sentido, la búsqueda de una convergencia entre dad social sino a través del punto de vista de los los diferentes objetivos, intereses y expectativas “ideales humanos”, afirmando que, por motivos de los Estados partes del emprendimiento regio- lógicos, nunca existió y nunca podrá existir una nal (que emerge como un contra-movimiento “ciencia social desinteresada” (Myrdal, 1965). producto de la voluntad y racionalidad política Según Myrdal (1965), el reconocimiento de de los gobiernos involucrados) y la creación de que nuestros conceptos son cargados de valor mecanismos institucionales a través de los cua- implica que los mismos no puedan ser defini- les canalizar las diferencias y conflictos entre los dos sino en términos de valoraciones políticas, mismos, revela, sin duda, la complejidad de la constituyendo premisas de valor para el análisis integración, y nos permite contrabalancear vi- científico que deben tornarse explícitas por el siones simplistas que restringen los “avances” de investigador. De esta forma, continúa el autor, estos procesos a la “ausencia” de conflictividad. una premisa de valor no debe ser seleccionada de forma arbitraria: debe ser relevante y signifi-

78 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? cativa en relación a la sociedad en que vivimos manifestación de una sociedad centrada en el (Myrdal, 1965). En este orden de ideas, las ela- mercado, ya sea como “reacción” a la expansión boraciones teóricas de sociólogos tales como capitalista en el entendimiento de que tal siste- Guerreiro Ramos ([1958] 1996) y Martínez ma sólo garantizaba el atraso de los países más Ríos (1960) ya advertían acerca de la impor- pobres con relación a los países más poderosos. tancia de contar con un método de asimilación De esta forma, no resulta difícil visualizar crítica de la producción intelectual extranjera, cómo la disputa entre la ofensiva neoliberal (re- así como de los valores implícitos o explícitos en presentada por autores como von Hayek, von la misma. Particularmente en materia de inte- Mises y Friedman) y el keynesianismo entre gración [económica], los valores asignados a tal 1945 e 1970 aproximadamente, se reflejó en las concepto por las investigaciones provenientes de primeras experiencias latinoamericanas de inte- países desarrollados se condicen con sus propias gración, a través de la dicotomía entre aquellos realidades, y no con la situación de países peri- que defendían una política de integración basa- féricos y atrasados como los latinoamericanos. da en el principio de libre comercio (que a su Adoptando la postura epistemológica aquí de- vez tenía como motivación ser funcional a la li- fendida, buscamos ir más allá de aquellas visio- beralización promovida por instituciones multi- nes teóricas que explican la integración regional laterales tales como el entonces GATT2, el FMI3 vía oportunidades o restricciones sistémicas, y el Banco Mundial4) y aquellos que buscaban como una técnica o como una fórmula de mero ir más allá, reafirmando la importancia de una cálculo. Así, rescatando en Santos (2009) el po- “solidaridad estratégica” con vistas al desarrollo der de construir un conocimiento genuinamen- y a una inserción no subordinada en el sistema te local sobre el tema que nos convoca, busca- internacional. mos sumergirnos, en la próxima sección, en las explicaciones y en los valores de la integración regional que surgen de nuestra propia historia, particularmente, de la condición periférica de 2 Acrónimo de General Agreementon Tariffs and nuestro continente. Trade (Acuerdo General sobre Aranceles Ad- uaneros y Comercio). Integración regional, política y valores Tal como lo hemos mencionado en la introduc- 3 Acrónimo de Fondo Monetario Internacional. ción del presente trabajo, el objetivo de esta sec- 4 Cabe aclarar que los abordajes liberales sobre ción es retomar conceptos históricos, oriundos integración regional son, de modo general, del pensamiento latinoamericano en materia de tributarios de la doctrina económica clásica. integración regional, que nos brinden subsidios La influencia de ideas de autores como Adam para entender e interpretar la dinámica de la in- Smith y David Ricardo son estructurantes del tegración en estos sures. principio de apertura comercial global. Ya con En primer lugar, es importante mencionar relación al ámbito regional, se destacan los tra- que las elaboraciones teóricas que surgieron bajos de Jacob Viner, fundador de la Escuela localmente para “pensar” la integración, parti- de Chicago, para quien la integración regional cularmente a partir de mediados del siglo XX, constituye un primer paso hacia el objetivo fi- no pueden ser analizadas desconsiderando su nal de una arquitectura global de comercio ple- “contexto”: la expansión del capitalismo y la he- namente libre. De esta forma, esta perspectiva gemonía del pensamiento neoliberal. Histórica- asocia el concepto de integración a un modelo mente, hubo diferentes formas de pensar la inte- teórico de mercado perfecto, gobernado por las gración regional en América Latina, ya sea como fuerzas mercantiles.

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A semejanza de lo que ocurría en la inte- nómico de la CEPAL8 de los años ´50, bajo el gración europea, en la que encontrábamos una liderazgo de Raúl Prebisch. El diagnóstico de la “Europa-mercado” y una “Europa-comunidad”, CEPAL era el de que, siendo las economías la- en términos de institucionales, esta dicotomía tinoamericanas exportadoras de materias primas también se expresaba en la primera ola del re- fuertemente dependientes de la demanda exter- gionalismo latinoamericano representado por la na, la solución debería buscarse en la industriali- creación del Mercado Común Centroamericano zación sustitutiva de importaciones, conducida y de la ALALC5 en 1960, que en los ´80 sería por el Estado y no por las fuerzas del mercado, sustituida por la ALADI6, y del Pacto Andino junto con la creación de un mercado común ca- en 1969. Los países andinos y centroamericanos paz de absorber una producción de grande es- identificaban la integración como mecanismo cala y así ampliar los intercambios comerciales de desarrollo mientras que Argentina, Brasil y de forma equilibrada9. Así se presentaba la in- México lo veían apenas como mecanismo de li- tegración económica, al servicio del desarrollo, beralización, restringiendo el rol del Estado a la endógenamente entendido (CEPAL, 1959)10. eliminación de barreras al comercio. Del “otro lado” de aquellas visiones que priorizaban la consagración del principio de li- 8 Acrónimo de Comisión Económica para bre comercio, encontraremos una serie de con- América Latina y el Caribe. tribuciones, cargadas de valores trascendentes para nuestras sociedades, tales como desarro- 9 En este sentido, dos aclaraciones son de gran llo, igualdad y autonomía, que, según Paradiso importancia. La primera de ellas, que para evitar (2008; 2009) son los factores estructurales que reproducir el mismo tipo de relación asimétrica explican el ideal unificador que América Latina y desigual que se observaba entre centro y per- sostiene hace ya más de doscientos años7. Fue- iferia del sistema capitalista, la CEPAL proponía ron contribuciones que centraron su reflexión que las economías relativamente más avanzadas en América Latina y en las relaciones asimétricas de la región redujesen sus barreras al comercio con el sistema internacional. Sin lugar a dudas, con los países más atrasados, sin exigir contra- el principal antecedente con el que nos encon- partidas en el mismo sentido, impulsando así tramos es el de los estudios sobre desarrollo eco- un comercio más equitativo. La segunda, que las inversiones en materia productiva debían ser coordinadas de forma tal de distribuirlas en 5 Acrónimo de Asociación Latinoamericana de toda la región, contraponiéndose a la tendencia Libre Comercio. de las filiales de las empresas multinacionales radicadas en América Latina de centralizar sus 6 Acrónimo de Asociación Latinoamericana de inversiones en las mayores economías y polos Integración. productivos regionales.

7 Según el autor, el carácter de periferia del capi- 10 La propuesta guardaba relación con las ideas talismo, el grado de desigualdad con los países presentadas por List ([1841] 1998) en su céle- centrales, la heterogeneidad estructural, la vul- bre obra “Sistema Nacional de Economía Políti- nerabilidad externa y la convivencia dentro de ca”, obra en la que defendía el proteccionismo un mismo espacio geopolítico continental con comercial como forma de sostener la industri- un poder hegemónico son aspectos presentes en alización de los territorios alemanes, debido a el devenir histórico de la región, y de los cuales que la manutención del libre comercio con las derivan la orientación y la identidad de la políti- naciones industrializadas, principalmente con ca latinoamericana (Paradiso, 2008; 2009). Gran Bretaña, obstaculizaría tal proceso. El

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Ahora bien, el referido diagnóstico sólo cándose particularmente en la década del ´60, vino después de una premisa fundamental for- autores como José Vasconcelos, José Ingenieros, mulada por la CEPAL, de forma pionera, en Alfredo Palacios, Víctor Haya de la Torres y José el marco del pensamiento latinoamericano: el Carlos Mariátegui, entre otros, que, rescatando sistema internacional es asimétrico, desigual y el pensamiento social de finales del siglo XIX12, jerarquizado en un esquema “centro-periferia”, privilegiaban la “unidad latinoamericana” como en cuyo contexto la desarticulación de las es- reivindicación de la igualdad, la independencia tructuras productivas se presentaba como una y lo “autóctono”13; los teóricos de la “depen- característica que los países latinoamericanos reproducen desde su pasado colonial. En el marco de este aporte, se consolidó un pen- 12 Una de las obras características del pensamien- samiento que entendía la integración en los to latinoamericano de final del siglo XIX y términos de un proyecto político, como una principios del XX tal vez sea el ensayo “Ariel” “acción política” (Aragão, 1969), y no simple- (1900), de José Enrique Rodó, que trataba so- mente como una “mera fórmula” o instrumen- bre un modelo identitario de reivindicación de to gerencial de mercado (Lanús, 1972). Tanto la manera propia de ser, “la latina”, en oposición que el propio Celso Furtado, integrante del al pensamiento más difundido de final del sig- equipo comandado por Prebisch en la CEPAL, lo XIX en América Latina, caracterizado por el hacia finales de la década del ´60 calificaría la positivismo, por el utilitarismo, por el modelo integración regional como una “forma avanza- anglosajón, por la imitación de los países ricos, da de política de desarrollo” (Furtado, 1967). etc. Asimismo, no podemos dejar de mencionar En igual sentido, Myrdal (1965: 59) afirmaba a José Martí, que, pocos años antes, en “Nuestra que la integración, lejos de tratarse de un tema América” (1891), había insistido que la realidad comercial o económico, implicaba problemas latinoamericana no debía ser vista con lentes ex- de cohesión social y de “solidaridad práctica tranjeras, y que ideas e instituciones no podían internacional”, así como la institucionaliza- ser trasplantadas. Finalmente, resaltamos las ción de órganos para el cumplimiento de los contribuciones de Bernardo Monteagudo con acuerdos intergubernamentales y acuerdos po- su “Ensayo sobre la necesidad de una Feder- líticos de grande escala11. ación General de Estados Hispanoamericanos” Con base en la tradición cepalina se fueron (1823), y de Juan Bautista Alberdi, a través de gestando ideas también en las áreas del pen- su escrito sobre la conveniencia de un Congreso samiento social y de la ciencia política, desta- General Americano (1845). 13 En esta etapa, la integración de América Latina, antecedente es la propuesta de unión aduanera conjuntamente con una revolución industrial de los Estados de la Confederación Germánica, endógena y autónoma, aparecía asociada a la Zollverein. Es interesante mencionar que ya en “urgente liberación” (Dussel, 1973) así como a la década de 1920, en la Argentina, Alejandro la ruptura con el “colonialismo” de poder, con Bunge concibió la idea de crear una “Unión la dominación ejercida por los países central- Aduanera del Sur”, que incluiría a Brasil, Chile, es sobre los periféricos en el mundo capitalis- Uruguay y Paraguay, y que, en 1941, el propio ta, que se extendía a todos los campos, desde Prebisch, como funcionario público del gobier- el económico al cultural, al social y al político no argentino, elaboraría una propuesta de trata- (Quijano, 2002). De igual manera, como críti- do de integración económica con Brasil. ca a la forma en que las ciencias sociales eran practicadas en los países periféricos, donde la 11 Véase, también, Myrdal ([1955] 1956). sociedad no está fundada conforme criterios

81 Leonardo Granato “MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo” dencia”, con aportes de Theotonio dos Santos, dos en sus propios intereses, conforme a su pro- André Gunder Frank, Ruy Mauro Marini y Fer- pia perspectiva y a través de sus libres decisiones nando Henrique Cardoso, entre otros, y en la (Jaguaribe, 1968). década del ´70 la llamada teoría de la autono- Ya en los años ´90, surgieron en la región mía. Este último movimiento, liderado por Juan nuevas elaboraciones teóricas sobre cómo en- Carlos Puig en la Argentina y Helio Jaguaribe tender la integración regional, alineadas con en Brasil propició, en líneas generales, diversos la ideología neoliberal que venía abriendo y análisis sobre la situación latinoamericana en el consolidando espacios mundialmente desde contexto mundial, sobre la asimetría existente la década de ´70, y que encontró expresión en la relación América Latina-Estados Unidos, en las propuestas de reforma del llamado así como sobre la necesidad de ponderar el con- “Consenso de Washington” para la construc- texto regional como parte de la estrategia que ción del Estado neoliberal en América Lati- debía ser impulsado por los países latinoameri- na, eliminando la libertad de implementar canos buscando el desarrollo y la inserción in- políticas públicas que no se ajustaran a los ternacional en un mundo bipolar (Bernal-Meza, objetivos de ajuste estructural. En este con- 2015). texto, el nuevo paradigma para entender la Al definir autonomía como la máxima ca- integración regional significó un “quiebre” en pacidad de decisión considerando los condicio- relación al espíritu y al sentido histórico de la nantes del mundo real, Puig (1980) reconocía la integración regional, idealizando un modelo posibilidad que los países periféricos pudiesen de integración que privilegiase la dimensión “neutralizar” o “contrarrestar” el accionar he- comercial aperturista. gemónico de los países centrales. Conforme los Las referidas características integraban lo preceptos formulados por Puig, los países peri- que, en 1990, la CEPAL definió como lo que féricos necesitan recursos mínimos y elites com- debería ser la nueva estrategia global de inte- prometidas con el proceso de “autonomización” gración regional: el regionalismo abierto, que así como de una integración real, con países conciliaría la interdependencia nacida de los semejantes, que les permita la máxima acumula- procesos de integración regional o de acuerdos ción posible de poder para sustentar el proyecto comerciales de carácter preferencial y aquella de autonomía (O’Donnell; Link, 1973). Ya el nacida de las fuerzas mercantiles, también lla- propio Jaguaribe (1973), también orientaba su mado de multilateralismo comercial. Será en pensamiento hacia el llamado “modelo autó- 1994 que la CEPAL aplicará explícitamente el nomo de desarrollo e integración” que permite concepto de regionalismo abierto al contexto dimensionar la importante alianza establecida latinoamericano, bajo la consigna de servir entre desarrollo y autonomía (fin) e integración para la transformación productiva con equi- regional (medio). Para el autor, un desarrollo dad (CEPAL, 1994), en franca oposición a los autónomo y un movimiento autónomo de inte- tradicionales ideales formulados por la insti- gración de América Latina consistirían en pro- tución a mediados de siglo. De esta forma, fue cesos cuyas decisiones relevantes serían tomadas impulsada la idea de una integración regional por actores y agencias latinoamericanos, y basa- que funcionase como complemento de las po- líticas aperturistas dirigidas a promover una mejor inserción de los países latinoamericanos propios, sino que es “algo a fundar”, Guerreiro en la economía internacional14, doctrina que Ramos ([1958] 1996) colocaba la práctica de la “reducción sociológica” como condición para obtener “capacidad de autodeterminación”. 14 En términos institucionales, las ideas e intereses Véase, también, Devés Valdés (2000; 2003). mencionados se materializaron en la creación

82 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? será reforzada en los años 2000 por el BID15 implementar proyectos nacionales viables de (BID, 2002). Así las cosas, este modelo que desarrollo (Ferrer, 2006). buscó consagrar la idea de una integración al servicio de la liberalización comercial y de in- Reflexiones sobre el MERCOSUR serción de los países latinoamericanos en las La génesis del MERCOSUR comenzó con la cadenas globales productivas configuradas por redemocratización de la Argentina y Brasil a los Estados más poderosos del sistema inter- mediados de los años ´80, de forma coincidente nacional, en beneficio propio y para mante- con el cierre del ciclo de crecimiento económico ner sus posiciones de poder, sólo cedería ante latinoamericano, con la crisis de la deuda exter- aquello que Harvey (2010: 198) llamó una na y del modelo burocrático de Estado interven- “nueva forma de estatismo de izquierda”, re- tor y desarrollista. Con los objetivo principales presentado por un cambio en la orientación de contribuir con el fortalecimiento del sistema política e ideológica en América Latina en lo democrático de las Nuevas Repúblicas y afianzar referente a las pretensiones de superación del la paz en la región, y basados en las tradicionales dogma neoliberal (Lima, 2013), y de creación concepciones cepalina y autonomista ya aborda- de un orden pos-neoliberal (Sader, 2010). A das, los gobiernos argentino y brasileño, que ya pesar de la manifiesta imposibilidad de aban- había dado importantes pasos en la cooperación donar el paradigma mercantilista hegemónico bilateral desde inicio de la mencionada década, de la década de los ´90, nuevas prácticas in- crearon, a través del Programa de Cooperación e tegracionistas se hicieron presentes en Suda- Integración Económica (1985-1988) y del Tra- mérica, que fueron retroalimentándose con tado de Integración, Cooperación y Desarro- perspectivas teóricas que buscaron “reinventar llo (1988), las bases para la creación paulatina el regionalismo para el nuevo siglo” (García de un mercado común que contribuyese para Delgado; Chojo, 2006: 123), así como vie- el desarrollo interno de sus países –a través de ron en las nuevas prácticas un modelo de protocolos sectoriales de coordinación interin- desarrollo e inserción internacional soberano dustrial– y la inserción autónoma en la arena e socialmente orientado (Costa, 2005; Sarti, internacional (Granato, 2013). 2011; Visentini, 2013). En suma, se pretendía Ya a inicios de la década de 1990, al abrazar que la integración, como política de Estado, el modelo de Estado “neoliberal” como “alter- contribuyera para el combate de una divi- nativa” ofrecida por los países centrales frente a sión internacional del trabajo que impide la la crisis (y como condición para obtener nuevos industrialización de los países latinoamerica- préstamos), los países latinoamericanos fueron nos, así como la generación de conocimiento “invitados” a adoptar (con la anuencia de las y de tecnología, como también contar con la elites locales) los principios del Consenso de suficiente libertad de maniobra para diseñar e Washington que prescribían, esencialmente, la liberalización financiera y comercial, los incentivos a la exportación para garantizar el pago de la del MERCOSUR, en el Tratado de Libre deuda externa, la desestatización, la descentrali- Comercio de América del Norte, integrado por zación, la disciplina fiscal y la reducción del gas- México y en la reformulación del Pacto Andino, to social, la desregulación y la privatización de ahora Comunidad Andina, que representaban los servicios públicos, entre otros. En este con- la segunda ola de regionalismos, adaptados a las texto, con relación a la integración regional en nuevas directrices neoliberales. particular, los nuevos gobiernos neoliberales de 15 Acrónimo de Banco Interamericano de Argentina y de Brasil redefinieron el proceso de Desarrollo. integración bilateral transformándolo en instru-

83 Leonardo Granato “MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo” mento de liberalización comercial. De tal con- en la división internacional del trabajo, confor- vergencia bilateral, juntamente con Uruguay y me sus ventajas competitivas estáticas, fundadas Paraguay, nació el MERCOSUR, con la firma en la producción de materia prima y en la míni- del Tratado de Asunción de 1991. Ese acuerdo ma capacidad de desarrollo tecnológico e indus- determinaba las condiciones para transitar ha- trial. En otras palabras, la integración bilateral cia un mercado común, entre las que podemos de carácter desarrollista fue substituida por la mencionar, conforme la propia letra del tratado, integración “abierta” a los mercados, colocando la libre circulación de bienes y factores produc- la promoción del comercio y de las inversiones tivos. De esta forma, la desarticulación de las extranjeras como eje dinámico del proceso. barreras comerciales pasó a ser el objetivo prin- La impronta neoliberal también se reflejó en cipal del proceso de integración, substituyendo la estructura institucional “mínima” adoptada el cumplimiento de los protocolos sectoriales de por el MERCOSUR (antes y después del Pro- la etapa anterior, que concebían la integración tocolo de Ouro Preto de 1994, que estableció la interindustrial como estrategia de desarrollo, estructura definitiva) centralizada en los poderes igualdad y autonomía. A partir de ese momen- ejecutivos16, con énfasis en la eficiencia en la ad- to, el objetivo del proceso asociativo ya no sería ministración y ejecución del Tratado de Asun- el de proteger las economías nacionales en pleno ción, y con bajo costo para Estados partes. El proceso de despegue y diversificación, y sí el de carácter intergubernamental de la arquitectura utilizar el pretendido “mercado regional” como institucional definitiva aprobada en Ouro Pre- plataforma de inserción en el nuevo orden eco- to encontró fundamentos no sólo en el espíritu nómico internacional movilizado por las fuerzas eminentemente comercial del emprendimiento del mercado (Rapoport, 2009). Esto es impor- regional, sino también en el ideario organiza- tante que sea dicho porque si bien se buscaba la cional hegemónico en ese momento, el del New conformación de un mercado común que pu- Public Management, adoptado por las adminis- diese, presuntamente, “fortalecer” a los Estados traciones públicas de los Estados partes17. miembros, eran los mismos Estados los que a través de innúmeras excepciones perforaban la posibilidad de conseguir un esquema más sóli- 16 Particularmente en los primeros mandatari- do para convertirse en una simple área de libre os, encargados de la conducción política del comercio que dejaba a los Estados partes más bloque, y en los ministros de economía y de expuestos a la “mano invisible” del mercado. Por relaciones exteriores, que integraban el órga- otra parte, cumplir con el objetivo del mercado no ejecutivo del MERCOSUR. La estructura común en un escenario signado por fuertes asi- institucional inicial no preveía la participación metrías competitivas entre los países miembros, de legisladores, los cuales se movilizaron y por la ausencia de una agenda real y eficaz de para mantener la Comisión Parlamentaria coordinación de políticas para su combate, se Conjunta prevista en el Tratado de Integración, mostraba prácticamente inviable, lo que, en los Cooperación y Desarrollo de 1989. No obstante, hechos, fue confirmado. la falta de poder para legislar y fiscalizar excluía El nuevo enfoque integracionista suponía, a los parlamentarios del proceso decisorio del de esta manera, que los países del bloque no bloque, reservando a la mencionada Comisión contaban con factores autónomos de desarrollo, un papel de subordinación a los designios de los principalmente con la capacidad de decisión primeros mandatarios. para viabilizar proyectos de desarrollo, y conse- 17 Tal como explica Miscokzy (2004), en el con- cuentemente, debían asociarse a un centro he- texto de la crisis del capitalismo que se inició en gemónico externo que determinaría su inserción la década del ´70 fue necesario reorganizar la

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A pesar del aumento exponencial de los flu- alianza argentino-brasileña, con expresivo apoyo jos de comercio intra y extrazona, así como del del resto de los países miembros, así como de mantenimiento de las corrientes de inversiones partidos políticos y movimientos y organizacio- extranjeras, en la llamada “época de oro para los nes de la sociedad civil, y materializado en los mercados” (Bouzas, 2001), el MERCOSUR no llamados “Consenso de Buenos Aires” y “Com- consiguió escapar de las crisis internas de Brasil promiso de Puerto Iguazú”, de octubre de 2003 y Argentina, y hacia finales de la década de los y noviembre de 2005, respectivamente. ´90 una cierta “fragilidad” se instaló definitiva- No obstante, también es fundamental resal- mente en el bloque, tendencia que a pesar de tar que, a pesar de los esfuerzos de los gobiernos los esfuerzos por su “relanzamiento” de los años de Brasil y la Argentina en incorporar nuevas di- 2000, sólo sería revertida a partir de las conver- mensiones al proceso de integración (tales como gencia argentino-brasileña iniciada en 2003. la productiva, política, social y de tratamiento De esta forma, con los nuevos gobiernos de de las asimetrías), la orientación fuertemente Argentina y de Brasil se constató que el MER- mercantil del bloque continuó prevaleciendo18, COSUR podía avanzar retomando los tradicio- y una muestra de ello puede ser encontrada en la nales valores de desarrollo, igualdad y autono- llamada “integración productiva”, que buscaría mía que guiaron el proceso de integración desde retomar las tradicionales premisas desarrollistas sus inicios y, sobre todo, incorporando nuevos cepalinas, aggionardas y actualizadas a la realidad temas y actores, de forma consistente con los del nuevo siglo. Al recuperar su importancia en proyectos nacionales que estaban siendo implan- el debate regional, el tema de la integración pro- tando en la esfera interna de esos países. Como ductiva adquirió un lugar central en las agendas ya hemos afirmado en otros estudios, en el de la Cumbre del MERCOSUR que tuvo lugar considerado período áureo de la integración de en la ciudad de Córdoba, en julio de 2006, y en 2003-2010, se buscó una “reformulación” con- la Cumbre Social de Brasilia, de diciembre de ceptual del bloque (Granato, 2015a; 2015b), en ese mismo año. Las declaraciones oficiales que orden a convertirlo en una herramienta al ser- surgieron de tales instancias reflejaron el com- vicio de los respectivos proyectos nacionales de promiso con un proyecto de integración pro- desarrollo, y que tuviera en la inclusión social ductiva regional, con énfasis en el desarrollo de y productiva, en la profundización del proceso cadenas de complementación productiva de las de aproximación de las sociedades y en la crea- ción de una identidad común, sus principales 18 En sintonía con esta idea, podemos citar a Por- dimensiones (Granato; Costa, 2016). Este es, en ta (2015) para quien la “utopía” del llamado definitiva, el modelo de inclusión social e inser- “MERCOSUR Social y Productivo” continúa, ción internacional que ha venido impulsando la de alguna forma, limitada por el MERCOS- UR comercial. En palabras del autor: “Mi relación entre poder público y mercado, a fines impresión es que aquella utopía (un deseo no de renovar las posibilidades de acumulación necesariamente concretado) está arrinconada, y crecimiento económico. En este contexto, asustada y, finalmente, trabada por el ‘fantas- comenzó a ser desarrollado el “brazo” gerencial ma’ del MERCOSUR comercial; la transición del neoliberalismo, identificando entre su prin- entre una fase y otra ha resultado ser bastante cipal vertiente al New Public Management que más complicada de lo que inicialmente parecía buscaba sustituir los tradicionales métodos de y, en particular, de lo que la sintonía y afinidad la organización burocrática del Estado por las política de los gobiernos del MERCOSUR en técnicas y valores del mercado o de la gestión los últimos años parecía preanunciar” (Porta, de negocios. 2015: 105).

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PyMEs19, y en la participación de empresas de vigencia de los ideales organizacionales típicos menor desarrollo relativo. En esta línea, los mi- del modelo gerencial impulsado por la corrien- nistros de las respectivas áreas fueron instruidos te ya mencionada del New Public Management. a dar forma a un plan de desarrollo e integración En este sentido, según Porta: “buena parte del productiva regional. A pesar de la aprobación, diseño vigente en el MERCOSUR está asociado en 2008, del Programa de Integración Produc- a una racionalidad distinta a la requerida por la tiva del MERCOSUR20 y del Fondo MERCO- nueva etapa, sigue vinculado a la racionalidad SUR de Apoyo a las PyMEs21, y en 2012, del aperturista y confiada en los mecanismos de Mecanismo de Fortalecimiento Productivo del mercado propia de los años noventa; la lógica MERCOSUR22, la articulación de políticas in- de esa agenda ‘comercial’ no se ha modificado dustriales comunes, desafiantes del tradicional sustantivamente” (2015: 109). La realidad es modelo de dependencia de los países centrales, que la inclusión de nuevos temas y actores en el es, aún hoy, un tema pendiente23. Por otra par- proceso de integración, conforme pretendido en te, tal tema, conjuntamente, con el avance de esta nueva etapa, requería de una reforma insti- las negociaciones con la Alianza del Pacífico, tucional que abrazase, política y administrativa- proyecto encuadrado en la concepción de re- mente, el nuevo bloque idealizado. gionalismo abierto, podría indicar un “proceso En segundo lugar, expondremos algunas de desintegración” en curso en América del Sur cuestiones con relación a la inclusión de nue- (Padula, 2013). vos actores en el proceso de gobernanza regional Otra de las evidencias sobre la prevalencia que dejan al descubierto el descompás entre el de la lógica y valores del mercado en el MER- discurso y lo efectivamente puesto en práctica, COSUR puede ser encontrada en la estructura permitiéndonos cuestionar, de alguna forma, institucional del bloque, así como en la preten- la capacidad política de los gobiernos centrales, dida presencia de nuevos actores en el proceso principalmente de la Argentina y de Brasil, para de toma de decisiones, como forma de amplia- articular actores e intereses (estatales y no esta- ción de la base de sustentación social del proceso tales) diversos25, a efectos de crear una base de de integración. En primer lugar, la falta de una legitimidad y de acción política que permitan reforma de la estructura institucional mínima fortalecer el MERCOSUR. Particularmente, adoptada en Ouro Preto24 simboliza la plena nos referiremos a la creación de tres instancias fundamentales de esta nueva etapa como son el 19 Acrónimo de pequeñas y medianas empresas.

20 Decisión CMC nro. 12/2008.

21 Decisión CMC nro. 13/2008.

22 Decisión CMC nro. 67/2012.

23 Véase, para mayores detalles, el informe presentado por el Alto Representante del MERCOSUR, Samuel Pinheiro Guimarães, en 25 En ese sentido, ya el propio Puig (1986: 41) julio de 2012, en ocasión de su renuncia al car- definía la integración como un “fenómeno so- go (Guimarães, 2012). cial” que envuelve una multiplicidad de “grupos humanos”, sean de orden gubernamental o no, 24 Sobre la reforma institucional del MERCOS- que deben ser articulados en torno de una con- UR, véase Caetano; Vázquez; Ventura (2009). vergencia de intereses compartidos.

86 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

PARLASUR26, el FCCR27 y la UPS28, instancias vino a responder una demanda de mayor demo- que se presentaron desde un comienzo como cratización y participación efectuada por los go- esenciales para pensar la política de integración biernos subnacionales de los países miembros, regional en un contexto democrático. particularmente canalizada a través de la Red de Con relación al PARLASUR, este fue crea- Mercociudades32. A pesar del importante rol de do en 2005 para avanzar rumbo a la ampliación estimular el diálogo y la cooperación, así como de la representación política, a la democratiza- la implementación de políticas públicas locales ción y a la legitimación consecuente del proceso favorables a la integración entre las autoridades de integración29. No obstante, según el propio municipales y provinciales, las prerrogativas de Protocolo Constitutivo30, el PARLASUR es un este Foro son estrictamente consultivas, margi- órgano de carácter meramente consultivo (no nando cualquier posibilidad de tornar efectiva la vinculante), desprovisto de cualquier poder de- participación de los gobiernos locales, en tanto cisorio, de control y de fiscalización; cuestión puntos de enlace con la sociedad, en el proceso que nos remite, una vez más, al fuerte esquema decisorio del bloque mercosureño. centralista original del bloque. Además de tal Por último, con relación al tercer caso, que cuestión, actualmente, la elección para legisla- se relaciona con la cuestión de la participación dores del PARLASUR opera de forma indirecta de la sociedad civil en los asuntos del bloque33, en la mayoría de los países miembros, con ex- cepción de Paraguay y de la Argentina, que ya aprobaron e internacionalizaron la norma que 32 Sobre la Red de Mercociudades y la revalori- prevé elecciones directas. zación del concepto de institucionalidad social, En referencia al segundo caso, el del FCCR, véase Mendicoa (2016). podemos decir que, de forma semejante al caso 33 Hasta finales de la década de los años ´90, anterior, esta nueva instancia, creada en 200431, la representación de la sociedad civil estuvo restringida a los sectores económicos, espe- 26 Acrónimo de Parlamento del MERCOSUR. cialmente a las asociaciones empresariales y organizaciones sindicales. A partir de la etapa 27 Acrónimo de Foro Consultivo de Municipios, iniciada en 2003, el MERCOSUR ha venido Estados Federados, Provincias y Departamentos reafirmando el compromiso de dar la legitimi- del MERCOSUR. dad democrática y el sustento social necesarios para un mejor desempeño del bloque, viabili- 28 Acrónimo de Unidad de Apoyo a la Partici- zando, de modo práctico, los espacios de par- pación Social del MERCOSUR. ticipación social en la estructura institucional vigente, principalmente a través de las llamadas 29 A pesar de que el Tratado de Integración, Coop- “Cumbres Sociales”, organizadas por los pun- eración y Desarrollo y el Tratado de Asunción tos focales del Programa Somos MERCOSUR ya previesen el establecimiento de una Comis- que, desde 2006, se tronaron un evento regular ión Parlamentaria Conjunta con el objetivo de de la agenda oficial del proceso de integración. incorporar el poder legislativo en el proceso de Resulta interesante aclarar que este asunto abrió integración, sería solamente a partir de 2003 espacio también para otras acciones en los ám- que se avanzaría en configurar más claramente bitos internos de los Estados partes, tales como una institución de este tipo. el Programa Mercosul Social e Participativo, en 30 Decisión CMC nro. 23/2005. Brasil, el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, coordinado por la Representación Espe- 31 Decisión CMC nro. 42/2004. cial para la Integración y la Participación Social,

87 Leonardo Granato “MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo” podemos expresar que la mencionada UPS vino tividad, de cohesión social y de fortalecimiento a representar otro de los avances en reconfigu- de la estructura institucional y del proceso de rar el MERCOSUR, a pesar de que sus alcances integración. A pesar del esfuerzo revelado en la también se hayan mostrado bastante limitados. creación de este mecanismo compensatorio y Nos referimos, principalmente, a que, diferen- redistributivo en favor de los países más pobres, temente a los casos del PARLASUR y al FCCR, en línea con lo argumentando en los casos an- la UPS34, cuya prerrogativa fundamental es la teriores, la agenda relacionada con las asimetrías de actuar como canal institucional de diálogo estuvo, en el período de estudio, mayormente con los movimientos y organizaciones de la so- determinada por cuestiones coyunturales, que ciedad civil, no consiguió siquiera conquistar el por una estrategia sostenible de largo plazo para estatus de consejo consultivo, delimitándose su reducir disparidades. Asimismo, la ausencia de actuación al ámbito de la Alta Representación esta estrategia de largo plazo se articula también del MERCOSUR. Sin perjuicio de lo anterior, con el peso relativo de los fondos (Granato, entendemos que es importante especificar, tam- 2014). bién, en primer lugar, que para el ejercicio de la De esta forma, a partir de lo expresado en la participación social es fundamental contar con presente sección, podemos concluir que, a pesar una política de transparencia y de acceso a la de la intención de recuperación, en los últimos información, inexistente en el bloque, que torne quince años, de los ideales tradicionales de de- operativa tal participación, y, en segundo lugar, sarrollo, igualdad y autonomía como objetivos que participación social no presupone control naturales del carácter periférico del bloque, las social, siendo tal control, al igual que el control evidencias retratadas muestran un déficit en la ejercido por el legislativo, elemento esencial de gestión de algunas de las iniciativas pensadas las complejas democracias contemporáneas. para contrabalancear el carácter preponderante- Un último comentario debe ser dedicado a mente mercantil así como para ampliar las bases otro de los instrumentos característicos de esta de legitimidad y de sustento social del proceso etapa que reconoce y busca dar tratamiento a las de integración mercosureño. Actualmente, ante grandes asimetrías y desigualdades nacionales y una nueva ola conservadora en la región, que sociales dentro de cada país y del bloque de inte- tiene entre sus principales indicadores en el gración como un todo: el FOCEM35. Creado en Cono Sur el triunfo de Mauricio Macri en la 200436 y puesto en marcha en 2007, este Fondo Argentina y el proceso de impeachment contra se presenta como el primer mecanismo de trans- la presidenta Dilma Rousseff en Brasil, el MER- ferencia de recursos en la historia del bloque, COSUR parece estar compelido nuevamente a que debe financiar los programas de conver- retrotraer su poder de transformación del tejido gencia estructural, de desarrollo de la competi- social para reforzar sus metas mercantiles, reduciendo sus potencialidades ante los sectores en Argentina, y el Sistema de Diálogo y Con- económicos, así como también mediáticos, que sulta entre el Ministerio de Relaciones Exteri- resisten la ampliación de derechos sociales de la ores y las organizaciones de la sociedad civil, en última década37. Uruguay. 37 En el caso de Brasil, el gobierno interino de 34 Decisión CMC nro. 65/2010. Michel Temer ya mostró su intención de “disci- 35 Acrónimo de Fondo para la Convergencia plinar” el MERCOSUR conforme los designios Estructural del MERCOSUR. del “mercado”, alineándolo con los principios de un proyecto de gobierno deslegitimado por 36 Decisiones CMC nros. 45/2004 y 18/2005. haber sustraído a la soberanía la decisión sobre

88 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

A modo de conclusión entender la cuestión de la integración regional A lo largo del presente ensayo, buscamos retratar en nuestros países, en el contexto de un sistema la importancia de pensar la integración regional, interestatal capitalista en constante evolución como proyecto político, para y desde nuestro y reconfiguración. Valiéndonos de los aportes continente. Basándonos en una consolidada antes mencionados, analizamos el devenir del tradición intelectual en las ciencias sociales que MERCOSUR, en tanto expresión concreta de defiende la importancia de interpretar y analizar los valores imperantes en nuestra América del los fenómenos a la luz de conceptos, ideales y Sur en materia de integración regional. Así valores emergente de nuestras sociedades y rea- como a nivel conceptual pudimos reflejar la dis- lidades locales, sistematizamos un conjunto de puta entre el principio de libre comercio/lógica aportes teóricos que entendemos esenciales para del mercado y los ideales de desarrollo, igualdad y autonomía existente en nuestro medio, en el MERCOSUR, conforme hemos visto, no fue quién gobierna, sin que medie una elección. En diferente. su discurso al asumir el cargo de ministro de En medio de una fuerte hegemonía del prin- Relaciones Exteriores, el 18 de mayo de 2016, cipio mercantil que marcó al MERCOSUR des- José Serra expresaba: “Junto com os demais par- de sus inicios, valores como la reciprocidad, la ceiros, precisamos renovar o Mercosul, para corri- solidaridad y el reconocimiento de las grandes gir o que precisa ser corrigido, com o objetivo de asimetrías y desigualdades nacionales y sociales fortalecê-lo, antes de mais nada quanto ao próprio fueron expresión de un nuevo entendimiento en livre-comércio entre seus países membros, que ain- este campo a partir de los años 2000. Las dida deixa a desejar, de promover uma prosperida- mensiones productiva, social, política y de trata- de compartilhada e continuar a construir pontes, miento de asimetrías se expresaron con singular em vez de aprofundar diferenças, em relação à relevancia a través de diferentes instrumentos e Aliança para o Pacifico, que envolve três países instancias creadas. A pesar de ello, también de- sul-americanos, Chile, Peru e Colômbia, mais o bemos reconocer que este “cambio de visión” México”. Disponible en: http://www.itamaraty. en la forma de concebir el MERCOSUR, y las gov.br/pt-BR/discursos-artigos-e-entrevistas- políticas consecuentes, parece no haber tenido -categoria/ministro-das-relacoes-exteriores-dis- la fuerza suficiente para “reformular” efectiva- cursos/14038-discurso-do-ministro-jose-serra- mente el bloque, que buena parte de su dinámi- -por-ocasiao-da-cerimonia-de-transmissao-do- ca sigue asociada a una racionalidad aperturista -cargo-de-ministro-de-estado-das-relacoes-ex- distinta a la requerida en la nueva etapa caracte- teriores-brasilia-18-de-maio-de-2016 (Acceso: rística de la última década. De cualquier mane- 22/06/2016). En el caso de Argentina, en oc- ra, más allá de las críticas que puedan formular- asión de la visita de José Serra a Buenos Aires, se, el MERCOSUR cuenta hoy con importantes según informe de prensa oficial de fecha 23 de conquistas producto de los grandes esfuerzos mayo de 2016, la ministra Susana Malcorra sos- realizados en los últimos tiempos por recuperar tuvo “la necesidad de perfeccionar el MERCOS- una identidad fundada en los tradicionales idea- UR e incorporarle nuevas disciplinas en línea les de desarrollo, igualdad y autonomía; ideales con los procesos de integración más modernos, que a pesar de las eventuales “renovaciones” o impulsando avances concretos en los temas rele- “modernizaciones” que puedan avecinarse, per- vantes de su agenda y dando mayor dinamismo manecerán latentes, desafiantes. a su relacionamiento externo” (la cursiva nos Pensar en un fin de ciclo paréntesis en la pertenece). Disponible en: http://www.cancille- región nos remite, actualmente, a una coyun- ria.gov.ar/visita-del-canciller-del-brasil-mercos- tura que pretende “ajustar” el plan de acción, ur (Acceso: 18/07/2016).

89 Leonardo Granato “MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo” que ha venido implementándose en los últimos Costa, D. (2005). Estrategia nacional: la coopera- años, orientado a la construcción de un modelo ción sudamericana como camino para la inser- de integración más adecuado a nuestra realidad ción internacional de la región. Buenos Aires: periférica. En tal contexto, cabe preguntarnos Prometeo. (y alertar) acerca de los costos, en términos de Devés Valdés, E. (2000). El pensamiento latinoa- inserción internacional y desarrollo, que la in- mericano en el siglo XX: Del Ariel de Rodó a la terrupción de la referida construcción pueda CEPAL (1900-1950). Buenos Aires: Biblos: acarrear para nuestra región (en vez de darle Centro de Investigaciones Diego Barros Arana. continuidad y perfeccionarla). Probablemen- Devés Valdés, E. (2003). El pensamiento latinoame- te, sea este el desafío teórico de la integración ricano en el siglo XX: Desde la CEPAL al neolibe- regional más urgente para la Universidad Lati- ralismo (1950-1990). Buenos Aires: Biblos. noamericana, que está llamada por naturaleza a Dussel, E. (1973). América Latina: dependencia mantener viva la reflexión crítica, propiciando y liberación. Buenos Aires: Fernando García la creación de marcos conceptuales y de inves- Cambeiro. tigación adecuados para entender nuestro lugar Ferrer, A. (2006). Hechos y ficciones de la globaliza- en el mundo. ción: Argentina y el MERCOSUR en el sistema internacional. Buenos Aires: Fondo de Cultura Referencias bibliográficas Económica. Aragão, J. M. (1969). Integración latinoamericana Furtado, C. (1967). Teoria e Política do Desenvolvi- y desarrollo nacional. Revista de la Integración. mento Econômico. São Paulo: Companhia Edi- Nro. 4, pp. 152-180, mayo. torial Nacional. BID. (2002). Más allá de las fronteras: el nuevo regio- García Delgado, D., Chojo, M. (2006). Desarrollo nalismo en América Latina. Buenos Aires: BID. e integración regional. Hacia un modelo produc- Bernal-Meza, R. (2015). La doctrina de la auto- tivo social. En D. García Delgado y L. Nosetto nomía: realismo y propósitos. Su vigencia. En J. (Comps.). El desarrollo en un contexto posneoli- Briceño Ruiz y A. Simonoff (Eds.). Integración beral: hacia una sociedad para todos (pp. 119- y cooperación regional en América Latina: una re- 137). Buenos Aires: Ediciones CICCUS. lectura a partir de la teoría de la autonomía (pp. Granato, L. (2015a). Brasil, Argentina e os rumos 95-120). Buenos Aires: Biblos. da integração: o Mercosul e a Unasul. Curitiba: Bouzas, R. (2001). El MERCOSUR diez años des- Appris. pués. ¿Proceso de aprendizaje o déjà vu ? De- Granato, L. (2015b). A diez años del rechazo al pro- sarrollo Económico. Vol. 41, nro. 162, pp. 179- yecto Alca: Avances y dificultades del MERCO- 200, julio-septiembre. SUR actual. En J. M. Karg y A. Lewit (Coords.). Caetano, G., Vázquez, M., Ventura, D. (2009). Re- Del no al Alca a Unasur (pp. 139-150). Buenos forma institucional del MERCOSUR. Análisis Aires: Ediciones del CCC. de un reto. En G. Caetano (Coord.). La reforma Granato, L. (2013). As relações bilaterais argenti- institucional del MERCOSUR: del diagnóstico a no-brasileiras no quadro da integração regional: las propuestas (pp. 21-76). Montevideo: CEFIR: de um quadro de rivalidade ao despertar de uma Trilce. efetiva cooperação. En Charles Pennaforte y Ro- CEPAL. (1959). El mercado común latinoamericano. berto Miranda (Orgs.). Brasil e Argentina: da Santiago de Chile: Naciones Unidas. rivalidade à cooperação(pp. 131-156). Rio de CEPAL. (1994). El regionalismo abierto en América Janeiro: Edições Cenegri. Latina y el Caribe. La integración económica en Granato, L. (2014). El lento pero desafiante avan- servicio de la transformación productiva con equi- ce del MERCOSUR: el tratamiento de las asi- dad. Santiago de Chile: Naciones Unidas.

90 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

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91 Leonardo Granato “MERCOSUR: Ideales y estrategia en la periferia del capitalismo”

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92 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Incógnitas para América Latina ante el cambio del ciclo económico

Por Jorge Marchini

Introducción de una aparente historia irremediable de espe- En las últimas décadas América Latina ha vivido ranza y frustración? notorias alteraciones de los escenarios políticos En el plano económico, el desafío general y económicos. La “década perdida” de los años es que es preciso volver a analizar la relación ´80 derivó en las crisis de la deuda e hiperinfla- con los viejos dilemas del desarrollo periférico ciones que sepultaron las genuinas esperanzas de (Prebisch, 1968). El centro de atención debe ser mejoramientos con la restitución democrática si acaso la histórica prevalencia de la especial- luego de dictaduras. Los “años ´90”, que pro- ización mundial de los países latinoamericanos metían poner a la “vanguardia del mundo” a la en la explotación y exportación de productos región por la preeminencia de gobiernos neo- primarios –y/o de baja industrialización– y la liberales, terminaron con desastrosas desartic- subordinación a movimientos de capitales inter- ulaciones económicas financieros y sociales. El nacionales que los hace altamente dependientes nuevo siglo de “los 2000”, luego de un periodo y vulnerables a crisis externas tanto comerciales inicial de dolorosos ajustes y reestructuraciones, como financieras, o no. derivó en una época esperanzadora tanto por el La globalización ya no es lo que era surgimiento de gobiernos “populares” anti-neoliberales ponderando la necesidad de unir la Si bien en un principio los efectos negativos de región y restituir el rol del Estado para atender la crisis mundial 2007/2008 se hicieron sentir la deuda social, como por un crecimiento centralmente en los países centrales más expues- económico sostenido ejemplar, sólo compara- tos por la explosión de una burbuja especulativa ble con los países asiáticos (Marchini, Kupelian, y la magnitud de créditos impagables, la evo- Urturi, Wierzba, 2013). Pero sin lugar a dudas, lución posterior ha demolido un nuevo mito este ciclo ha cambiado abruptamente en el últi- surgido al iniciarse la crisis: que los países promo período. ductores calificados de materias primas podrían Nuevamente se vuelve a hablar en ámbitos haberse “desacoplado” por primera vez de una académicos internacionales de “irremediable crisis internacional (Wylde, 2012). crisis de América Latina” (Edwards, 2010). Se Consideramos que no se evaluó oportuna- multiplican el desconcierto y los interrogantes: mente que el crecimiento había sido impulsado ¿Qué ha ocurrido? ¿Se trata de un sino indefec- por condiciones excepcionales positivas pero no tible e insondable de ciclos repetidos de auge y sustentables en el tiempo en el mercado mun- caída que parecen repetirse irremediablemente dial relacionadas circunstancialmente con un cada década? ¿Qué debates y análisis están pen- auge de la demanda. Esta se basaba en gran dientes en América Latina para los cientistas so- medida en un crecimiento artificial del crédito ciales, no sólo para comprender qué es lo que ha con sofisticados reaseguramientos altamente ocurrido sino para evitar que se repita el tío vivo especulativos que conllevarían justamente a su expresión en una crisis más amplia.

93 Jorge Marchini “Incógnitas para América Latina ante el cambio del ciclo económico”

La ilusión que el problema estructural re- relación entre sus dinámicas internas y externas. currentemente explicitado por los pensadores Se ha profundizado la endeblez por la depen- económicos de la periferia sobre los términos de dencia a mercados de exportación en baja y de intercambio negativos para los productos prima- capitales externos inestables. Se ha planteado en rios podría haber sido definitivamente revertido los debates internacionales la necesidad de nue- por el auge de nuevas economías emergentes, vas instancias que contemplen los mayores des- quedo desarticulada por la evolución posterior. equilibrios comerciales y financieros que no se Sobre todo desde el año 2012, se ha puesto en solucionan con ajustes automáticos de mercado evidencia la vulnerabilidad de América Latina a (Marchini, 2015). la caída de los precios de los commodities de ex- El equilibrio alcanzado y los mecanismos portación (petróleo, alimentos, minerales, etc.), de consulta y coordinación pos-crisis son aún y a la incertidumbre y las presiones que provoca provisionales y limitados. Persisten diferencias la dependencia a flujos de crédito e ingreso de y tensiones que siguen siendo afrontadas cir- capitales de corto plazo. Las dificultades han cunstancialmente, caso a caso, y no estructural- ido influyendo en forma distinta en cada país mente. Tampoco existe claridad sobre el balance dependiendo tanto de su especialización como internacional y la eventual influencia y deriva- de las reacciones políticas y sociales al cambio dos de disputas que pueden tener un continente abruptamente negativo de ciclo (CEPAL, V.A). económico y financiero, pero que también se La cruda realidad es que ha quedado en evi- enmarcan en confrontaciones geopolíticas in- dencia que los serios problemas y desequilibrios éditas en un mundo que afronta también cam- que persisten en la economía mundial ahondan bios inciertos y conflictos delicados generales. la vulnerabilidad regional. La mayor globaliza- Para los países periféricos, como son todos ción y liberalización de los mercados no ha sido los de América Latina –incluyendo los países garantía para la continuidad del crecimiento, mayores como Brasil, México y la Argentina–, sino, por el contrario, ha pasado a ser en el úl- está abierto de hecho el debate sobre su rol in- timo período fuente de crecientes dificultades y ternacional y su capacidad, o no, para llevar aún mayores desequilibrios. La vulnerabilidad adelante estrategias alternativas y posiciones es mayor al ser las economías periféricas más comunes para desarrollar una perspectiva dife- expuestas por la aversión al riesgo del capital en renciada que conlleve no continuar siendo sólo un período de incertidumbre. Ha ido aumen- tributarios de condiciones e intereses fuera de su tando fuertemente el endeudamiento público incumbencia, sino a ser actores y participantes para compensar desequilibrios y movimientos activos en la determinación de su destino con de capitales, siendo además la volatilidad, fa- una agenda que dimensionen capacidades y es- cilitada por la enorme desregulación financiera fuerzos con sus prioridades democráticas. internacional, que no se ha revertido en los últi- No es esperable que en un mundo con mer- mos años sino, por el contrario, ahondado (Bari cados mayores en baja, mayor proteccionismo y Gallagher, 2015). en países y menores flujos de capitales hacia Paradójicamente, las economías regionales mercados periféricos cada vez más endeuda- pueden ser llevadas a mayores desequilibrios al dos, los países de la región recuperen las tasas ser particularmente afectadas por el derrame de de crecimiento que alcanzaron pocos años atrás. la crisis y las decisiones de países centrales. La El supuesto que asevera que automáticamente incertidumbre es mayor con el entramado cada la economía mundial recuperara una tónica as- vez más complejo de la globalización, al no con- cendente y benéfica no cuenta con evidencias. tarse con grados de autonomía nacional o regio- Es imprescindible, por lo tanto, dimensionar la nal para fortalecer economías rebalanceando la necesidad de una perspectiva realista y diferen-

94 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? ciada, fortaleciendo mayores lazos complemen- ha ido ganando la internacionalización de ser- tarios que atiendan, y no desnivelen aún más, vicios, claro que está muy desequilibrado entre desequilibrios y asimetrías. países proveedores y receptores de estos. Siguen presentes factores que pueden facilitar aún la di- Comprender claves proteccionistas visión productiva en escala, como ser la mayor Se presentan opiniones e interpretaciones di- facilidad de las comunicaciones y la reducción versas en relación a los motivos que estarían de los precios de fletes por su mayor eficiencia y determinando en el último período un menor el menor costo de los combustibles por el menor dinamismo del comercio mundial. Una de ellas precio del petróleo. Como contracara, y como hace hincapié en que la caída del impulso sólo factores imprevisibles, se encuentran los riesgos estaría reflejando el final del período de rápida geopolíticos por mayores tensiones y conflictos integración de China y los países del Este de Eu- internacionales. ropa a la economía capitalista, habiendo ya cu- Las nuevas condiciones del comercio mun- bierto la etapa más expansiva de urbanización y dial afectan de distinta manera a países, secto- re-especialización productiva en relación al mer- res y regiones geográficas. Generan dificultades cado mundial (Hofman y Kuijs, 2015) (Ejem- en particular para los países más vinculados a plo: podría de tal forma explicarse también el cadenas de valor proveyendo mercados en re- auge exportador para los países productores de cesión o en fuerte reestructuración. La caída de commodities por la presión de la demanda en sus las exportaciones puede llevar a suponer que la precios). Otra explicación ubica el fenómeno en devaluación de las monedas podría ser la vía más el cambio de composición del comercio global rápida para recuperar la competitividad, pero su hacia productos con menor elasticidad de de- efecto quedaría neutralizado si se entrara en una manda (OMC, 2016). Una tercera perspectiva disputa con otros países competidores a través pone la atención en los cambios tecnológicos de devaluaciones competitivas. De ampliarse ya en marcha en la manufactura industrial que la aplicación simultánea de políticas y medidas van permitiendo la flexibilización de procesos de ajuste ortodoxo podría generarse un peligro- complejos de producción en unidades indepen- so círculo vicioso recesivo más generalizado de dientes (Ejemplo: impresoras 3D, fabricación menor demanda, menor producción, menor por adición) (Lipson, 2011). Por último, un empleo y mayores tensiones proteccionistas, y factor que se entiende de creciente influencia es abismar aún más diferencias de productividad el reconocimiento de la existencia de una creci- entre los países más y menos desarrollados. ente tendencia de los gobiernos a apoyar la fab- Ya en la perspectiva de América Latina, y ricación local y sustituir importaciones ante las en forma similar también para todos los países restricciones de las balanzas de pago, reducién- periféricos, surgen interrogantes: ¿Marchan las dose de tal forma los incentivos para la export- relaciones con los BRICS a conformar un nue- ación de productos y servicios por parte de las vo tipo proclamado de cooperación Sur-Sur? empresas y personas (Keithley, 2015). ¿Se repetirá, en particular con China, la tónica El menor impulso de las “cadenas de valor” de relaciones asimétricas entre países grandes conlleva a menores movimientos en el comercio y pequeños habituales en vínculos Norte-Sur internacional al reducirse relativamente la sig- (Ejemplo: la tradicional consideración del con- nificación de las transacciones de partes (conta- tinente como “patio trasero de los Estados Uni- bilizadas en su importación a fabricantes) y su dos”), pero también en los Sur-Sur (Ejemplo: inclusión posterior en productos finales expor- reclamos de países de menor envergadura del tados. De todas formas, ello podría ser contra- MERCOSUR en relación a los más grandes – rrestado por el dimensionamiento mayor que Brasil, la Argentina–)? ¿Se abre un marco mul-

95 Jorge Marchini “Incógnitas para América Latina ante el cambio del ciclo económico” tipolar más propicio para políticas alternativas y dividuales sino que son globales y sistémicos, ha grados de autonomía en la medida que se cuente crecido de manera positiva. con una visión estratégica que incluya la defensa Pero si interpretamos la palabra “coopera- de los intereses nacionales en forma armónica ción” como los principales avances en los esfuer- y no confrontada con el equilibrio externo, la zos comunes para hacer frente a los problemas complementación regional y la participación fundamentales de nuestra sociedad, especial- armónica en el comercio mundial? mente con respecto a las brechas de desarrollo entre los países y la fragilidad de los sectores más Conclusiones: Cuestiones insoslayables vulnerables, hay que decir que la cooperación A pesar de las previsiones repetidas del comien- no se ha logrado. Incluso, en América Latina zo de un período de mayor crecimiento, la recu- algunas lecciones básicas de la experiencia pa- peración de la economía mundial ha sido débil, recen no haber sido aprendidas. Las políticas y ello se refleja también directamente para Amé- regresivas de los repetidos “ajustes” que tan bien rica Latina. Se teme, justificadamente, que los conocemos a través de la experiencia en América desequilibrios crecientes puedan estar llevando Latina, castigan especialmente a los más débiles de nuevo a un escenario crítico (FMI, 2016). y no resuelven los problemas ni restauran equi- Entre los problemas crecientes deben ser men- librios. De hecho, contribuyen a un círculo vi- cionados: la creciente brecha en la distribución cioso de ajustes adicionales que conducen a una de la riqueza entre los países y dentro de cada mayor recesión, empeorando, por lo tanto, las sociedad; la caída del comercio mundial; la posibilidades de recuperación. inestabilidad de las condiciones monetarias y Se han ido profundizando problemas de financieras internacionales; y el empeoramien- enorme significación tales como: el desorden en to de las balanzas de pagos de muchos países. los precios relativos, los crecientes desbalances Se observa también el reconocimiento que las en las balanzas de pago, la competencia solapada políticas activas llevadas a cabo por los países por inversiones externas entre países con con- centrales para superar la crisis de 2008 fueron cesiones desproporcionadas y desequilibradoras, muy limitadas; no revitalizaron el crecimien- tensiones con las migraciones, el retorno del cre- to económico, a pesar de los enormes recursos cimiento del desempleo y marginalidad social, públicos colocados especialmente para el resca- entre otros. te del sistema financiero provocando en forma No intentar honestamente abrir el campo contrapuesta crecientes desequilibrios fiscales y para el análisis, la reflexión y el debate sobre mayor endeudamiento público y privado. las cuestiones anteriores, sería aceptar sin más En este sentido, es necesario introducir la la continuidad de impresiones silvestres super- cuestión de si la cooperación esta en aumento ficiales. Resulta notorio que es habitual, sobre o en disminución. Seguramente la respuesta todo en períodos críticos, responsabilizar sin no puede ser lineal, particularmente por el am- fundamento objetivo a países, pueblos, culturas plio espectro en el que la palabra “cooperación” o movimientos sociales; ello tanto para ser uti- puede interpretarse. Por un lado, si se entiende lizados como “chivos expiatorios” ante la falta como la conciencia adquirida de que las fallas no de respuestas, como para hacer cargar los costos están relacionadas sólo a los países de la periferia de ajustes y daños provocados por crisis recu- –que “no” saben cómo comportarse–, sino que rrentes a quienes no corresponde hacerlo. No en cambio son globales y sistémicas, la respuesta debiera aspirarse sólo a una manifestación de debe ser firmemente que si: el reconocimiento “buenas intenciones”, sino a diagnósticos realis- que los problemas y desafíos actuales no son in- tas y a propuestas y acciones concretas, viables y realizables a partir de condiciones objetivas.

96 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Deberían, por supuesto, tomarse en considera- Referencias bibliográficas ción condiciones políticas y económicas reales Bari, C., Gallagher, K. (2015). Governance. New existentes, tanto nacionales como regionales e Jersey: Wiley Periodicals Edition. internacionales. Comisión Económica Para América Latina (CE- El cambio del modelo de acumulación/ PAL). (V.A). Estudio Económico de América desarrollo no puede ser sólo “hacia afuera”, so- Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Varias bre todo cuando éstos no tienen dinamismo de ediciones. demanda y prevalece el “sálvese quien pueda”. Edwards, S. (2010). Left Behind: Latin America and Es preciso fortalecer mercados nacionales y re- the False Promise of Populism. Chicago: Univer- gionales, de forma también que los eventuales sity of Chicago. beneficios de mejoras en el crecimiento y la Fondo Monetario Internacional (FMI). (2016). Lat- productividad por la inversión no sean social y in America´s Slowdown Continues. Washington. económicamente concentrados, sino integrados Disponible en: http://www.imf.org/en/News/ y dinamizadores. Articles/2015/09/28/04/53/socar042716a Son siempre más valiosos los análisis serios y Hofman, B., Kuijs, L. (2016). Rebalancing Chi- las ideas ponderables que los preconceptos y lu- na´s Growth. Washington: Peterson Institute. gares comunes repetidos sin fundamento. Con Disponible en: https://piie.com/publications/ los primeros es siempre posible contar al menos chapters_preview/4150/03iie4150.pdf con puntos de partida para comprender y hac- Keithley, D. (2015). The USA and the World. er. Sin ellos, únicamente cabría resignarse “a lo Maryland: Rowman and Little field Publishers. que depare un destino inexplicable”. El pensa- Lipson, H. (2011). 3D Printing: The technology dor social debe aspirar no sólo a ser original, that changes everything. Revista New Scientist. inteligente y científicamente meticuloso, sino, Marchini, J. (2015). Claves de las negociaciones mul- en la medida de sus posibilidades, bregar por tilaterales luego de la crisis 2007/2008. Buenos ser oportuno, realista y propositivo. En suma, Aires: CEFID-AR. contribuir a un mundo que merezca ser vivido. Marchini, J., Kupelian, R., Urturi, A., Wierzba, G. (2013). La unidad y la integración de Améri- ca Latina. Su historia, el presente y un enfoque sobre una oportunidad inédita. Buenos Aires: CEFID-AR. Organización Mundial del Comercio (OMC). (2016). World Trade Report 2015. Washington: OMC. Prebisch, R. (1968). Problemas del Desarrollo de los Países Periféricos y los Términos de Intercambio. Buenos Aires: Ediciones Amorrortu. Wylde, C. (2012). Latin América after Neolibera- lism. Londres: Springer Editor.

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el primer semestre del gobierno de Macri

Por Jonathan Fernando De Felipe

Introducción de lo que Atilio Borón (2003) denominó “dilu- La crisis desatada en los Estados Unidos con vio neoliberal”. la caída de corporaciones financieras como Le- En la Argentina, la salida de la crisis de hman Brothers y Goldman Sachs hacia 2007- 2001, se motorizó con el abandono de la pa- 2008 sin lugar a dudas fue el puntapié inicial ridad cambiaria entre el peso y el dólar y la para una era de incertidumbre a escala global puesta en marcha de un modelo productivo que en cuanto a su duración, profundidad, medidas buscó impulsar la industria y consolidar el mer- adoptables y consecuencias. La crisis devino en cado interno sumando a millones de ciudada- sistémica y política, con crecientes cuestiona- nos que habían visto licuados sus ingresos por mientos a las teorías ortodoxas y sus relatos, y se el hiper-desempleo y la pobreza imperantes. El produjo una revitalización de las teorías de cor- bosquejo de dicho modelo iniciado por el Pre- te desarrollista y neokeinesiano. Estos hechos, sidente Eduardo Duhalde (2002-2003) se pro- junto con el ascenso de China y la consecuente fundizó bajo la presidencia de Néstor Kirchner valorización de los commodities agrícolas, la vi- (2003-2007) con la continuidad de la adminis- sualización de los denominados BRICS (Brasil, tración económica del ministro Roberto Lavag- Rusia, India, China y Sudáfrica) como bloque na (2002-2005) bajo las premisas de superávits de poder y la estrategia de “guerra preventiva” de “gemelos” (de balanza comercial y fiscal) y el au- los Estados Unidos tras el 11 de septiembre, rá- mento del poder de compra de la población vía pidamente, pusieron en cuestión la hegemonía salarios o a través de planes sociales, logrando neoliberal de globalización unipolar. la estabilización financiera y cambiaria, la rees- En Sudamérica, la crisis fue anticipada con tructuración de la deuda externa y el despegue el cambio de modelo de desarrollo de sus paí- económico a tasas chinas. La Argentina con- ses y la exploración de acuerdos entre sí y con solidó durante la primera década y media del África y Asia. Esta anticipación fue producto siglo XXI su participación en el MERCOSUR de las tempranas eclosiones en cadena de sus y, gracias a las coincidencias político-ideológi- economías –que durante los años ´90, fueron cas entre los presidentes Néstor Kirchner, Luiz fervientemente sometidas a las políticas neoli- Inácio “Lula” Da Silva, Hugo Chávez, Evo Mo- berales– con la consecuente hecatombe social e rales y Rafael Correa, estrechó lazos con Brasil, institucional. A modo de ejemplo, basta señalar Venezuela, Bolivia y Ecuador; tendencia luego las crisis de Brasil (1998) y Argentina (2001), continuada por Cristina Fernández de Kirchner que con distintos niveles de profundidad, en (2007-2015) y Dilma Rouseff como presidentas términos de actividad económica, terminaron de la Argentina y Brasil, respectivamente. Ese por contagiar a buena parte de sus países vecinos núcleo de coincidencias sumado al progresivo y por grabar a sangre y fuego las consecuencias descrédito estadounidense (visibilizado en el rechazo al ALCA en la IV Cumbre de las Américas

99 Jonathan Fernando De Felipe “El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el primer semestre...” realizada en Mar del Plata en 2005) es el que integración (desde 2003). En la primera etapa, da paso al surgimiento de la Unión de Naciones se destaca el estrechamiento de lazos entre la Suramericanas (UNASUR), en tanto organis- Argentina y Brasil con el propósito de consoli- mo de integración regional con fuerte impronta dar las recientemente recuperadas democracias, política y visión superadora del integracionis- incrementar la capacidad de negociación inter- mo economicista del Mercado Común del Sur nacional y fomentar la inserción en la economía (MERCOSUR). mundial. En la segunda etapa, con el esquema Aún así, es posible detectar en la actualidad macro del Consenso de Washington, impera distintos modelos de integración en América el regionalismo abierto, con una integración a Latina: uno se caracteriza por ser más liberal través de la apertura indiscriminada de las eco- (Tratados de Libre Comercio, NAFTA, Alian- nomías y el retiro de los Estados con la conse- za del Pacífico), otro encierra una contradic- cuente generación de ganadores y perdedores ción entre lo viejo, esencialmente comercial, bajo el manto de la “autorregulación”. Tras la y lo nuevo, con perfil más social y productivo etapa del regionalismo abierto, se viró hacia el (MERCOSUR, Comunidad Andina) y el ter- reconocimiento del valor estratégico de la in- cero es emancipatorio a nivel político y econó- tegración regional, la incorporación de nuevas mico (UNASUR, CELAC, ALBA). Ocurre que, agendas para la integración multidimensional, en este capítulo, entendemos por integración la creación de nuevas instituciones y la defini- regional el proceso deliberado e instituciona- ción de un nuevo posicionamiento en el escena- lizado de trabajo conjunto entre naciones que rio hemisférico y global. Uno de los hitos de esta comparten un mismo espacio geográfico, con el etapa es el Consenso de Buenos Aires, firmado objetivo de alcanzar un marco común y una cre- por los presidentes Kirchner y Da Silva el 16 ciente articulación política, económica y social de octubre de 2003 con un marco claramente sin resignar identidad ni soberanía. Pero no hay progresista, al tiempo que en 2007 se aprobó la una única forma de integración sino que la in- “Declaración de Principios del MERCOSUR tegración está definida políticamente y es fruto Social” en busca de una sociedad más equitativa de la época en la que se enmarca. El deseo de y justa sostenida por el crecimiento económico integrarse y más aún la definición de con quién para la igualdad de oportunidades y la justicia y cómo integrarse se despliegan a partir de cues- social, la seguridad alimentaria y nutricional, y tiones ligadas a la ideología hegemónica y a las el respeto a la diversidad y el diálogo. políticas macro llevadas a la práctica. Sobre esa Y es aquí que cobra sentido el surgimiento base, este capítulo analiza el nuevo rumbo de la de la UNASUR hacia 2008 con su fuerte im- integración sudamericana a partir de la llegada pronta política y prioridades no fijadas en el co- a la presidencia argentina de Mauricio Macri, mercio, que busca articularse con herramientas teniendo en cuenta los primeros seis meses de su como el MERCOSUR. Se trata de una integra- gestión de gobierno y sus planteos contrarios a ción regional orientada a una inserción interna- la política exterior de la década precedente. cional “soberana”, y vertebrada a su interior con consejos sudamericanos en materia energética, 1. MERCOSUR/UNASUR de defensa, de salud, de desarrollo social, de o Alianza del Pacífico infraestructura y planeamiento, de educación, Sin pretender un revisionismo exhaustivo, la de lucha contra el narcotráfico, de economía integración sudamericana transitó tres etapas: y finanzas, electoral, de cultura, de seguridad y acuerdos bilaterales (llevados adelante en los justicia, y de ciencia, tecnología e innovación. años ´80), nacimiento del MERCOSUR (en Al otro lado del continente, irrumpió hacia los inicios de los años ´90) y redefinición de la abril de 2011 un bloque regional conformado

100 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? por México, Chile, Colombia y Perú con carac- social de los países. Pero hacia 2012 la situación terísticas diametralmente opuestas. Estos cuatro de Europa –sumida en su propia crisis y bajo países, que cuentan con tratados de libre comer- el corset de sus férreas políticas de uniformidad cio (TLC) con los Estados Unidos y la Unión financiera–, y el flojo desempeño de Asia cau- Europea, apuntan a profundizar modelos ex- saron una sensible caída de los precios interna- tractivos de productos primarios y a sumar vo- cionales y en Sudamérica volvieron a encenderse luntades de naciones centroamericanas e inclu- luces amarillas. so del Cono Sur. Sus objetivos son construir un Ocurre que la región continúa exportan- área de integración profunda para avanzar hacia do productos intensivos en recursos naturales la libre circulación de bienes, servicios, capitales (agropecuarios, combustibles, minería) gene- y personas; e impulsar un mayor crecimiento, rándose una marcada dependencia de coyun- desarrollo y competitividad de las economías de turas de las que en buena medida es ajena. Y sus integrantes con miras a convertirse en una surgió como evidencia que las empresas transna- plataforma de articulación política, económica y cionales no necesariamente habían generado un comercial con énfasis en la región Asia-Pacífico. impacto positivo en el desarrollo de las econo- Esta contraposición de modelos de integra- mías. Por caso, alcanza mencionar el mero en- ción se visualiza en momentos en los cuales el samble de productos, la exportación de materias fenómeno de internacionalización productiva se primas sin valor agregado alguno y el usufructo consolida por el dinamismo del comercio y las del bajo costo de la mano de obra o de la ubica- inversiones globales, la potenciación de los flu- ción geográfica. jos financieros y el exponencial crecimiento de Como consecuencia, los positivos desempe- la velocidad en las comunicaciones. Se trata en ños macroeconómicos con desarrollo social de definitiva de una división en la estructura pro- los años anteriores se esfumaron con balances ductiva y de negocios a lo largo del mundo, con fiscales y en cuenta corriente deteriorados en empresas crecientemente transnacionalizadas toda la región. Y el deterioro de la situación estableciendo cadenas de valor a escala regional mundial tornó complejo afrontar el fuerte cre- o internacional. Este esquema necesariamente cimiento del gasto público y la demanda de implica el aumento del comercio exterior y de la insumos importados por el nulo cambio en la inversión extranjera directa (IED). matriz productiva, acrecentando las voces que señalaron el desaprovechamiento de los ingre- 2. Del viento de cola al viento de frente sos extraordinarios de los años previos y la re- Así las cosas, se ha venido registrando un cre- ducción del margen para implementar políticas ciente protagonismo del mundo emergente, expansivas. dentro del cual podemos contar a los países de Sudamérica. Entre los años 2003 y 2008, la re- 3. La integración regional gión experimentó un muy buen desempeño ma- en la campaña electoral croeconómico. El viento de cola por el aumento Pese a la complejidad del panorama y a la inne- de los precios de las materias primas, la liquidez gable globalización de todos los aspectos de la internacional, y el incremento de la inversión vida cotidiana, en la campaña electoral argen- extranjera, sumados a la autonomía lograda res- tina con vistas a las elecciones generales (agos- pecto del sistema financiero internacional, per- to-octubre-noviembre de 2015) se esbozaron mitieron atravesar la crisis del 2008 y mejorar en generalidades en torno a la política exterior líneas generales las condiciones de vida de la po- del país, sin demasiada profundidad ni requi- blación trasladando los buenos números macro sitoria periodística al respecto. La inflación, el hacia el funcionamiento económico, político y empleo, las tarifas de los servicios públicos, la

101 Jonathan Fernando De Felipe “El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el primer semestre...” cotización del dólar, la inseguridad, el avance tica exterior en juego: uno que apuesta a la inte- del narcotráfico y la calidad institucional ocu- gración regional y le dijo ´No´ al ALCA como paron más tiempo en los medios audiovisuales Néstor Kirchner en 2005 y otro que prioriza las y mayor centimetraje en los diarios, muchas relaciones con los países centrales”, apuntó por veces de manera descontextualizada. De hecho, su parte Daniel Filmus durante una conferen- los temas internacionales apenas se “colaron” en cia de prensa que ofrecieron los parlamentarios la agenda de los candidatos cuando un progra- electos del MERCOSUR por el Frente para la ma televisivo puso sobre el tapete el sueldo que Victoria pocos días después de la primera vuelta cobrarían los parlamentarios del MERCOSUR, electoral. Para Filmus, lejos de apostar al MER- cuestionando la utilidad de esa institución y su COSUR, “Macri va a priorizar los acuerdos de presunta puesta en vigor plena a partir de 2020. libre comercio de cada país por separado con las Más aún, los candidatos al PARLASUR por dis- potencias centrales” (“En defensa de la integra- trito nacional y distritos provinciales resultaron ción”, 2015). prácticamente invisibilizados por los medios A modo de brújula hacia el futuro, pese a masivos de comunicación y por los encargados que como señalan Barreiros y Cingolani (2007) de prensa de los propios partidos, pese a la “no- la política está crecientemente espectacularizada vedad” de estar sometidos al voto popular por a través de los medios audiovisuales y la lectura primera vez. de plataformas programáticas es una excepción, La información, entonces, circuló por otros tomemos el apartado: “Relaciones internacionales carriles. En ocasión de la mesa de debate orga- y defensa” de la propuesta electoral de Cambiemos, nizada por el Diploma Superior en Desarrollo, que finalmente resultó la fuerza elegida para Políticas Públicas e Integración Regional del Área conducir el Poder Ejecutivo Nacional: de Estado y Políticas Públicas de FLACSO, que Nuestro gobierno no verá al mundo exterior se llevó adelante el 28 de septiembre de 2015, como un enemigo, sino como una oportunidad el por entonces parlamentario del MERCO- para el desarrollo del potencial argentino. Cree- SUR y candidato por distrito único del partido mos que en la última década Argentina ha per- UNA, Alberto Asseff, advirtió que es necesario dido gravitación y credibilidad regional y global. “vincular la integración a los pueblos y lograr Además, ha caído en los rankings internacionales resultados más que debatir modelos”, al tiempo y tiene una participación decreciente en los flujos que remarcó que “no hay futuro para nuestra de comercio e inversión. Argentina debe comen- América sin una integración Atlántico-Pacífico zar por resolver temas internos, incluyendo las como valor estratégico en el ensamble global”. trabas a movimientos financieros y comerciales Por su parte, la candidata por distrito único de que le han valido sentencias desfavorables en Progresistas, Cristina Calvo, agregó que es ne- la OMC. Debe fortalecer su integridad territo- cesario “evitar la preeminencia de lo comercial” rial, reducir la permeabilidad de las fronteras y y “reforzar las legitimidades con los hechos”. A aumentar su control efectivo del espacio aéreo y su turno, Lilia Puig de Stubrin, presidenta de la marítimo para enfrentar las nuevas amenazas que Convención Nacional de la Unión Cívica Radi- plantean el narcotráfico y el terrorismo interna- cal y candidata a parlamentaria del MERCO- cional. En segundo lugar, deberá normalizar sus SUR por distrito único del Frente Cambiemos, vínculos con sus vecinos, avanzando en agendas subrayó que la integración es una “necesidad vi- positivas con Uruguay, Chile, Bolivia, Paraguay y tal” y llamó a implementar “instituciones fuertes Brasil, y se debe revisar con los países integrantes dotadas técnica y burocráticamente” para la in- la situación del MERCOSUR para que potencie tegración regional, superando las superposición el desarrollo de la región. En tercer lugar, deberá de funciones actual. “Hay dos modelos de polí-

102 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

equilibrar sus relaciones internacionales, que en hora de entender que la cooperación SUR-SUR los últimos años han virado, muchas veces a tra- es muy importante pero también puede tener un vés de acuerdos secretos o con cláusulas secretas límite” (“La política exterior”, 2015). que van en detrimento de una diplomacia sostenible y transparente (pro.com.ar). 4. Los factores que La irrelevancia del debate en torno a la integra- prepararon el terreno ción regional y a la inserción internacional del La coyuntura internacional impacta como fac- país durante la campaña se hace más palpable tor exógeno en el giro de la integración regional si consideramos que mientras habían sido de- sudamericana. Mientras tanto, como factores signados voceros para explicar los planes de go- endógenos pueden señalarse la acumulación de bierno en los temas más álgidos, el puesto de experiencias frustradas y las múltiples opciones cabeza del equipo de relaciones internacionales de cualquier país de la región (incluso los peque- de Cambiemos permaneció vacante en términos ños) para insertarse en el mundo globalizado. Y públicos. Sin embargo, tomando como referen- así las cosas es innegable que el rumbo político te a Fulvio Pompeo (2015), Subsecretario de que tomen Brasil y la Argentina, en tanto que Relaciones Internacionales e Institucionales del gigantes de la región, será determinante para el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos futuro del conjunto. Pero uno de los factores Aires, pueden rastrearse menciones a la “inser- antes mencionados merece especial atención: se ción económica” y “diversificar y equilibrar las trata de la curva de desencanto en los procesos vinculaciones externas”. “Latinoamérica en ge- de integración en Sudamérica (Peña, 2014a). neral y el MERCOSUR en particular será el En el caso del MERCOSUR, se percibe una ámbito natural desde donde nos proyectaremos. pérdida de la fuerza inicial con el transcurso del Para ello es necesario avanzar en una agenda tiempo, con el consiguiente pasaje del impulso concreta que incluya a la integración física, la fundacional a cierto letargo. Se trata de un des- lucha contra el narcotráfico, la explotación y encanto existencial y no sólo metodológico, que protección de nuestros recursos naturales”, re- no necesariamente lleva al abandono de los pro- marcó en un escrito al respecto publicado en el yectos integracionistas pero sí a la irrelevancia. Diario Clarín y en la Página WEB del Gobier- Este desencanto puede haberse producido por no porteño. En ese mismo sentido, durante una haber esbozado objetivos muy ambiciosos, por jornada desarrollada el 8 de septiembre de 2015 pérdida de la efectividad y de la legitimidad de en la Facultad de Ciencias Sociales de la Uni- las reglas pautadas, porque se van diluyendo los versidad de Buenos Aires (UBA), Iván Petrella, factores comunes coincidentes en el origen de por entonces legislador del PRO e integrante del los acuerdos o por darle más peso al corto que think-tank de la Fundación Pensar, lanzó: al largo plazo. Como contrapartida, los factores ¿Qué queremos como país? Los ingredientes del que permitirían sostener en el tiempo la volun- desarrollo para mejorar la vida de la población. tad política de trabajar por la integración son la Son una institución y valores, inversión y merca- capacidad de adaptación del proyecto original dos. Hay algunos países que nos pueden ayudar según la realidad de los países y los cambios del con todos esos elementos. Y desde el PRO bus- entorno regional y global, la calidad institucio- caremos esas alianzas. Hay países que tienen un nal y las reglas de juego medidas según la efec- gran capital humano pero no así de producción. tividad (capacidad de penetrar en la realidad), Y otros, a la inversa. Entonces, entendiendo que la eficacia (capacidad de producir resultados), la Argentina está en el Sur profundo, lejos de los la legitimidad social (capacidad de contemplar países líderes y de los mercados emergentes, es a todos los países con ganancias mutuas) y la

103 Jonathan Fernando De Felipe “El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el primer semestre...” participación social (Peña, 2013). En definiti- Cooperación Aduanera, la complementariedad va, en el estudio de la arquitectura institucional económica y la igualdad de género” (“Macri, en sudamericana que soporta el proceso de inte- la cumbre del MERCOSUR”, 2015). gración regional queda claro que resulta fácil el Ahora bien, tal como señala Ferrer (2007), lanzamiento de una idea y la firma de acuerdos en todo proceso de integración participan Esta- fundacionales, pero es difícil traducirlos en he- dos con diferentes grados de desarrollo y carac- chos. Y es en esa disociación de los discursos terísticas propias, por lo que es necesario aplicar con los hechos donde las sociedades comienzan medidas correctivas a las asimetrías estructurales a desencantarse y a cerrarse a cualquier iniciativa o de políticas públicas existentes. Por asimetrías integracionista al no poder palpar soluciones a estructurales entendemos aquellas que están vin- sus problemáticas cotidianas. culadas al tamaño territorial, de las economías “Tengo presente que el MERCOSUR es un o la infraestructura. Las de políticas públicas proyecto para pensar hacia el futuro. Subrayo están relacionadas a las medidas de cada Esta- esta línea de futuro porque el MERCOSUR do con respecto a incentivos fiscales, promoción tiene que ser el horizonte que nos guíe, espe- de inversiones y exportaciones, financiamiento, cialmente en momentos de mayor dificultad, política monetaria, subsidios, etc. Si posamos la donde no podemos dejarnos desanimar”, lanzó mirada sobre los socios fundadores del MER- el Presidente argentino, Mauricio Macri, duran- COSUR (Brasil, Argentina, Paraguay y Uru- te la 49ª Cumbre presidencial del MERCOSUR guay), Brasil posee dos tercios de la superficie realizada en Asunción del Paraguay diez días total y tres cuartas partes de la población y el después de su llegada al poder. Y agregó: “El PBI. La Argentina, por su parte, ostenta el 29% MERCOSUR es un proyecto de largo plazo, un del territorio, el 17% de la población total y el verdadero proyecto estratégico, un camino hacia 20% del PBI. Mientras tanto, Paraguay y Uru- la mejor calidad de vida de toda la gente” (“Ma- guay considerados juntos representan el 4% del cri, en la cumbre del MERCOSUR”, 2015). territorio y la población y el 3% del PBI. Esto “Debemos sincerarnos. Sé que el uso de esta implica que Brasil y la Argentina tienen ventaja expresión puede resultar antipático pero más en el aprovechamiento de la economía de escala es hacernos los distraídos. Si siempre hablamos y la atracción de inversiones; sin contar la nula de lo nuevo, si de lo malo siempre tienen culpa coordinación de aspectos como la apreciación los demás, si no miramos al mundo y al futuro, o depreciación de la moneda o las políticas de ¿cómo pretendemos mejorar nuestro proceso de comercio exterior. Incluso debe tenerse en cuen- integración?”, resaltó a su turno el mandatario ta que las asimetrías no se producen sólo entre uruguayo Tabaré Vázquez. En ese sentido, pidió los Estados, sino también entre las regiones. De “trabajar fuertemente para mejorar aún más el hecho, el MERCOSUR se caracteriza por su relacionamiento entre nuestros países así como arquitectura institucional intergubernamental, en el relacionamiento del bloque con otros paí- con fuerte peso de los Poderes Ejecutivos de ses extrarregionales” (“Macri, en la cumbre del cada país miembro (y a su interior, las Presi- MERCOSUR”, 2015). Otro de los jefes de Es- dencias, Ministerios de Relaciones Exteriores o tado que habló en la cumbre fue la Presidenta Cancillerías y Ministerios de Economía) y con chilena, Michelle Bachelet, quien aseguró: “Mi instituciones regionales edulcoradas, débiles y país impulsa el diálogo entre la Alianza del Pa- sin poder decisorio específico. Este esquema, cífico y el MERCOSUR y a mediados del año fruto del tratado de Asunción y el protocolo de que viene asumirá temporalmente la presiden- Ouro Preto pensado para la administración del cia de la Alianza del Pacífico... Chile valora los comercio bajo el ideario neoliberal, acrecienta avances como la suscripción de Convenios de aún más la geográficamente enorme distancia

104 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? entre los centros de planificación y ejecución de las inversiones en infraestructura” que necesita políticas públicas llevadas a cabo por los gobier- la región. En el plano comercial, Macri aseguró nos nacionales y los habitantes de las ciudades que no quiere “un MERCOSUR a dos veloci- que son objeto de dichas decisiones, pese a la dades”, por lo que convocó a “apretar el acelera- paradoja que se origina en el hecho de que las dor” y señaló que la Argentina hará “los esfuer- ciudades remotas son las que más contacto real zos necesarios para dinamizar las negociaciones transfronterizo registran y las que más políticas con la Unión Europea”. “Pienso en nuestros so- claras requieren en materia de interconexión. cios de la Alianza del Pacífico, en seguir acercan- Aparece aquí un ejemplo de la debilidad de la do posiciones para fortalecer la capacidad bio- integración sudamericana: en tanto y en cuanto ceánica del continente”, remarcó en una clara las conquistas en esta materia no se enraícen con ruptura con las posturas nacionales de la década la población y no se transformen en derechos previa (“Macri pidió ´flexibilidad´”, 2015). En adquiridos palpables prácticamente, la integra- este sentido, en los primeros días de junio de ción puede ser revertida o reconfigurada en una 2016, la Alianza del Pacífico aprobó la solicitud dirección diametralmente contraria a la andada de la Argentina de integrarse a ese bloque como años anteriores. Es por ello que se requiere un “observador”, y un mes después el propio Pre- salto cualitativo y cuantitativo dado por accio- sidente Macri se sumó a la cumbre realizada en nes con sentido vertical ascendente y sentido Puerto Varas, Chile. vertical descendente; es decir, apuntando al El giro argentino aparece entonces claro: impulso de la integración desde el ciudadano se trata de fortalecer los vínculos bilaterales y al impulso de la integración desde las autori- en materia comercial y de rediscutir el rol del dades, con énfasis en las ciudades para abordar MERCOSUR para abrir paso a acuerdos con la las dinámicas territoriales, estimular el capital Alianza del Pacífico y desde allí con la Unión humano y generar cohesión social en las regio- Europea, los Estados Unidos y Asia. Como ad- nes más olvidadas de los Estados y de la pro- vierte Peña (2015), ese sería el “puente” para pia integración. En suma, se trata de crear una que la Argentina y la región se redireccionen nueva centralidad y territorialidad articulando hacia tratados y alianzas internacionales como la integración regional con el desarrollo local, el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Eco- comprendiendo que los gobiernos estaduales/ nómica (TPP), la Asociación Transatlántica para provinciales y más aún las administraciones lo- el Comercio y la Inversión (TTIP) o el Acuerdo cales son la primera línea de contacto de la ciu- sobre el Comercio Internacional de Servicios dadanía con el quehacer político para canalizar (TISA). De hecho, para su primera salida como demandas y buscar soluciones. presidente electo, Mauricio Macri, optó por viajes relámpago a Brasil y Chile. En el primero de 5. El giro argentino los casos, se reunió en el Palacio de Planalto de Los problemas irresueltos a lo largo de los años Brasilia con Dilma Rousseff, tras lo cual afirmó: parecen tomar ahora mayor relevancia que los “Tenemos mucho para complementarnos, desa- múltiples logros alcanzados y dan paso a replan- fíos comunes muy importantes y tenemos que teos como el realizado por la República Argen- ratificarlo día a día en el trabajo. Ambos países tina en la cumbre del MERCOSUR referida estamos sufriendo procesos de recesión y nece- anteriormente. Allí el Presidente Macri pidió sitamos poner nuestras economías en marcha”. “rescatar la flexibilidad” para tener “la capacidad En ese sentido, abogó por “dinamizar la integra- de adaptarse” y consideró necesario realizar “una ción”, tanto “bilateral” como a partir del MER- integración flexible”. El jefe de Estado convo- COSUR: “Son procesos paralelos, y me queda có a plantear “reglas de juego claras para atraer claro que si a Brasil le va mejor, a la Argentina

105 Jonathan Fernando De Felipe “El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el primer semestre...” le irá mejor y viceversa”. En el país trasandino, Cumbre de las Américas de 2005 (“Susana Mal- Macri remarcó: “Compartimos que hay que vol- corra: ´El ALCA no es mala palabra´”, 2015) Y ver a darle vitalidad y funcionamiento activo al agregó: MERCOSUR, que ha sido postergado, dilata- Se vio la defensa de los intereses con un fil- do, diferido… Hay que ir convergiendo hacia la tro ideológico. Una de las cosas que encuentro Alianza del Pacífico, utilizando el ALADI –Aso- después de estar 12 años fuera de la Argentina ciación Latinoamericana de Integración–”. (“La es que casi todo se plantea dicotómicamente. Es integración regional”, 2015). bueno o malo. Blanco o negro. La verdad es que La política del gobierno de Macri se desplie- la realidad no es así y tenemos que ver cuál es el ga en momentos en que Sudamérica ha adqui- gris que nos conviene. No hay que pensar que si rido un creciente valor y concitado la mirada de nos acercamos a Estados Unidos nos alejamos de los Estados Unidos y la Unión Europea por su China. Negar que China y Estados Unidos son producción de alimentos, sus reservas minerales dos poderes centrales de la geopolítica del mundo convencionales y no convencionales, el aumen- es absurdo. Entonces tenemos que acercarnos a to de su mercado interno, la disponibilidad de Estados Unidos y hablar con China maduramen- agua y biodiversidad, la homogeneidad cultural te” (Miri y Niebieskikwiat, 2015). y lingüística, por ser una región de paz y por la prevalencia de gobiernos democráticos. Pero “¿Hay entonces un MERCOSUR dividido?”, se también en momentos en que hay razones para le consultó. “Tenemos una agenda común en lo el pesimismo: la pobreza extrema, las desigual- que hace a la integración económica, una agen- dades sociales, la baja calidad institucional, la da que requiere un trabajo adicional. Es evi- inestabilidad política, el bajo número de empre- dente también que desde lo político hay ciertas sas propias con capacidad para competir inter- visiones distintas, lo cual tampoco significa una nacionalmente y la baja inversión en ciencia y disrupción, porque lo que queremos hacer es la tecnología. Tal vez por ello en los Estados Uni- unión desde la diversidad”, contestó Malcorra dos ya se menciona que la Argentina es el “nue- (“Gesto al votante”, 2015). vo Brasil” y, visita de Barack Obama mediante, La cuña ideológica parece ser menos prepon- se busca hacer pie en el Cono Sur estrechando derante en otros casos. En ocasión de la toma de lazos y rompiendo el otrora fuerte eje ideoló- posesión de Macri, Evo Morales y Rafael Correa gico Argentina-Bolivia-Brasil-Ecuador-Vene- esbozaron diferencias “ideológicas y programá- zuela. Esas diferencias ideológicas se plasman ticas”, pero coincidieron con Tabaré Vázquez con fuerza en el permanente contrapunto entre en “trabajar en conjunto” con las autoridades Mauricio Macri y el Presidente venezolano Ni- “legales y legítimas” de la Argentina. (“Cómo colás Maduro, que llegó a calificar al argentino reaccionaron y qué dijeron”, 2015). Ocurre que como “un burgués de la elite” al que “le va a ir mientras las primeras planas se la llevan disputas muy mal” (“Cómo reaccionaron”, 2015). como las de Macri con la Canciller venezolana “El ALCA no es mala palabra en tanto y en torno al pedido de liberación de dirigentes en cuanto encontremos una articulación que, opositores detenidos en el país que gobierna entendamos, nos permita relacionarnos de la Maduro, se avanza en un sentido más economi- mejor manera posible para los intereses de nues- cista. El propio Macri dijo en Brasil ante la Fe- tro país”, sostuvo la Canciller argentina, Susana deración de Industrias del Estado de São Paulo, Malcorra, en una entrevista radial al ser consul- a la que llamó “la organización industrial más tada sobre el rechazo de los presidentes Kirch- grande de Latinoamérica”, que llegó a la Casa ner, Da Silva, Chávez y Tabaré Vázquez al Área Rosada “para trabajar desideologizando la regi- de Libre Comercio de las Américas durante la ón y yendo hacia cosas concretas que estrechen

106 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? el comercio y el intercambio cultural y educa- do comercial con la Unión Europea –sostenidas tivo”. Desde allí justificó el llamado a invertir en julio de 2016– dejan expuesto el nuevo norte en “el plan de infraestructura más grande de la pretendido para el MERCOSUR. Y el creciente historia de la Argentina”, en alusión al Plan Bel- recelo con el que se trata a Venezuela dentro del grano para el norte del país (“Macri propuso a bloque, sumado a la revitalización de la Organi- Rousseff y Bachelet mayor integración”, 2015). zación de los Estados Americanos (OEA), son En Chile, Macri sostuvo que ese país y la Argen- una muestra del deliberado proceso de letargo tina deben “volver a hacer el ejercicio de cómo en el que se sumerge a la UNASUR en tanto integrar la matriz energética de la región” con herramienta política. el objetivo de “ir disminuyendo la importación” de combustibles “extrazona”, ya que “es cara y Conclusiones genera inconvenientes logísticos”. Propuso “sus- La crisis del modelo de acumulación basado en tituir importaciones” provenientes del Atlántico la especulación financiera, con la consecuente “a través del Pacífico” y activar gasoductos entre reorganización de la producción y el comercio y ambos países para exportar el gas proveniente de el resquebrajamiento de las formas tradicionales los yacimientos de Los Molles y Vaca Muerta. de democracia, orden social y pautas normativas (“Una promesa de trabajo conjunto”, 2015). a escala planetaria, ha producido básicamente El cambio de posición argentino se ratifica si dos reacciones: las políticas de ajuste (Europa) tenemos en cuenta la agenda de reuniones con y las políticas contracíclicas con el Estado en el CEOs de grandes empresas del Presidente Ma- centro de la escena (Cono Sur). Ante este pano- cri en el foro económico de Davos de enero de rama, la crisis global traerá aparejada un reposi- 2016, y su ausencia en la cumbre de la CELAC cionamiento del mundo central o bien un cam- desarrollada en Ecuador una semana después bio de reglas del juego hacia una globalización alegando razones de salud. Y se hace más pal- sustentable con nuevos paradigmas y centralida- pable con las giras que realizó Susana Malcorra des. Pero las coincidencias político-ideológicas y desde el mes de abril de 2016 en su doble rol el viento de cola que motorizaron los modelos de Canciller y candidata a la Secretaría General en marcha desde principios del siglo XXI en de las Naciones Unidas en reemplazo de Ban Ki nuestra región se revirtieron y el cambio polí- Moon, cargo para el cual necesita el “visto bue- tico argentino de diciembre de 2015 podría ser no” (o al menos el “no veto”) de las potencias la punta del iceberg para un efecto cascada que que son miembros permanentes del Consejo implicaría un cambio de estrategia en el proceso de Seguridad (China, Estados Unidos, Francia, de integración regional. La llegada a la presiden- Reino Unido y Rusia). Más aún, la simpatía cia de Mauricio Macri, sumada a la caída del mutua entre el gobierno de Mauricio Macri y el PT brasileño ante las denuncias de corrupción gobierno interino de Brasil encabezado por Mi- y el estancamiento económico, la victoria de la chel Temer podría fortalecer y acelerar la recon- alianza de derecha en las elecciones parlamen- figuración en la integración planteada por la Ar- tarias venezolanas con la consecuente constitu- gentina, fruto de un nuevo eje de coincidencias ción de una Asamblea Nacional opositora, la político-ideológicas entre los dos gigantes del demora de Evo Morales para encontrar a un su- Cono Sur, sobre todo ahora que Dilma Rouseff cesor y el despliegue en el poder de las opciones finalmente ha sido destituida y arrastró consigo más moderadas de la centro-izquierda en Chile al Partido de los Trabajadores (PT). Las conver- y Uruguay son una señal en ese sentido. saciones bilaterales de Macri con la canciller ale- Resulta indispensable tener un patrón de mana, Angela Merkel, y con el primer ministro especialización y de desarrollo consistente con francés, François Hollande, en torno a un acuer- el marco global, acelerar el crecimiento de la

107 Jonathan Fernando De Felipe “El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el primer semestre...” productividad, mejorar la infraestructura y lo- ductiva y a la inserción en cadenas de valor, que gística, incrementar la eficacia tributaria y cre- fomentar el mero ensamble de partes. No es lo diticia, promover la transferencia tecnológica y mismo propiciar un modelo de base productiva, analizar cuál es la estructura micro que puede que un modelo de base comercial sostenido en garantizar a los países de Sudamérica un desem- la lógica compro-vendo-compro-vendo. Y no peño macro adecuado. Se trata de entrar en una es lo mismo trabajar por un modelo realista de senda de crecimiento que no se vea comprome- integración económica, política y social inclu- tida por una evolución insostenible del saldo de yendo materias tan diversas como la infraestruc- la cuenta corriente o la acumulación de deuda tura, la educación, la salud, la defensa, la ener- externa. Pero la sustentabilidad del bloque no gía o el medioambiente, que adoptar el camino radica sólo en lograr competitividad y creci- de una integración economicista. Aún así, si se miento, sino que es clave establecer una siner- aprende de lecciones del pasado y se visualizan gia en el acceso y en el ejercicio de los derechos los márgenes de maniobra en el actual sistema por parte de la ciudadanía, como plataforma de internacional, es posible que predominen en la legitimidad para la integración y consolidación región acuerdos de integración en red, multidi- del sentido de pertenencia al bloque. Es funda- mencionales, con pertenencias y compromisos mental el crecimiento económico asociado a la múltiples que no choquen entre sí y posicionen redistribución equitativa, la educación y el en- a la región con una voz clara en el concierto de torno social estable para enfrentar las causas de naciones y con una senda de desarrollo para sus la exclusión social y mejorar la calidad de vida. pueblos (Peña, 2014b). Para ello, a nivel regional, se requiere fortalecer De lo dicho por los más altos funcionarios las instituciones y considerar la superación del y de los primeros pasos de su gestión, se extrae intergubernamentalismo avanzando hacia lo su- que el gobierno argentino apunta a “redefinir” pranacional y la creación de mecanismos para el MERCOSUR dejando en claro que, si bien es la comunicación y visualización de demandas y viable, buscarán fortalecer las relaciones bilatera- propuestas sociales. les individuales con cada uno de sus miembros. ¿Es posible, entonces, hablar de una “des- Pero también se pretende lanzar a la Argentina ideologización de la región” y de sus países? hacia Asia utilizando como plataforma el Pací- Parece impracticable. Sencillamente porque la fico, posiblemente recurriendo a Chile como adopción del camino bosquejado en el párra- línea de acercamiento hacia la Alianza del Pa- fo anterior dependerá de los esquemas con los cífico. Precisamente, ese sería el puntapié inicial que se sustenten las políticas públicas. En otras para alinear posiciones con los Estados Unidos y palabras, a caballo del desencanto, la puesta en Europa que, lejos de implicar una desideologiza- relieve de los problemas por sobre los logros y la ción, pongan en agenda aspectos como la lucha desaceleración económica, de la voluntad popu- contra el narcotráfico y la defensa de la “liber- lar plasmada en las urnas comienzan a emerger tad” y la “democracia” como prenda de cambio legitimidades que dejan en claro que la inte- para incrementar el intercambio comercial y gración regional sigue en marcha, pero vuelven posiblemente ir hacia Tratados de Libre Comer- a poner en el tapete bajo qué modelo y hacia cio. Bajo esa perspectiva, la integración regional qué horizonte. No es lo mismo apuntar a ser el perdería su espesor político. La clave pasa por “supermercado del mundo” industrializando la saber si el MERCOSUR y la UNASUR serán ruralidad y agregándole valor a los productos en el futuro las herramientas preponderantes o agrícolo-ganaderos, que optar por ser el “gra- si el modelo Alianza del Pacífico será el que ten- nero del mundo” exportando materias primas. ga la “flexibilidad” que la nueva administración No es lo mismo apuntar a la integración pro- requiere. El futuro político interno de los países

108 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? miembros definirá escenarios de continuidad bierno-Cambiemos-Mauricio_Macri-Hector_ y complementariedad, o bien ruptura y viraje Timerman-Estados_Unidos_0_1480652524. completo de aquí en más. html Peña, F. (2013). Mercosur y Alianza del Pacífico en Referencias bibliográficas la integración regional: Primera aproximación a Barreiros, R. y Cingolani, G. (2007). Lo mediático la pregunta ¿se contraponen o se pueden com- y el discurso político. El análisis discursivo. Ofi- plementar? Newsletter de junio 2013. Dispo- cios Terrestres, Comunicación, Interculturalidad y nible en: http://www.felixpena.com.ar/index. migraciones. Publicación de la Facultad de Pe- php?contenido=negociaciones&neagno=infor- riodismo y Comunicación Social, UNLP, XIII, mes/2013-06-mercosur-alianza-del-pacifico-in- nº 19. tegracion-regional Borón, A. (2003). La sociedad civil después del di- Peña, F. (2014a). La curva del desencanto: Factores luvio neoliberal. En Emir Sader y Pablo Gentili que suelen conducir a la frustración en los pro- (Comps.). La Trama del Neoliberalismo. Mer- cesos de integración regional. Newsletter de ene- cado, Crisis y Exclusión Social. Buenos Aires: ro 2014. Disponible en: http://www.felixpena. CLACSO-EUDEBA. com.ar/index.php?contenido=negociaciones&- Ferrer, A. (2007). El éxito del Mercosur posible. neagno=informes/2014-01-frustracion-proce- Revista de Economía Política. Vol. 27, nº 1. Dis- sos-integracion-regional ponible en: http://www.rep.org.br/PDF/105-8. Peña, F. (2014b). Los resultados de un diálogo PDF oportuno y constructivo: Avances hacia una Macri, en la cumbre del MERCOSUR: “Pido por la estrategia regional de convergencia en la di- pronta liberación de los presos políticos en Ve- versidad. Newsletter de diciembre 2014. Dispo- nezuela” (21 de diciembre de 2015). La Nación. nible en: http://www.felixpena.com.ar/index. Recuperado de: http:// www.lanacion.com. php?contenido=negociaciones&neagno=infor- ar/1856105-mauricio-macri-asuncion-cum- mes/2014-12-avances-estrategia-regional-con- bre-mercosur vergencia-diversidad Macri pidió “flexibilidad” y “previsibilidad” para Peña, F. (2015). Los espacios regionales y la transición avanzar en acuerdos comerciales (21 de di- del orden mundial: Su protagonismo en la cons- ciembre de 2015). Página 12. Recuperado trucción de una renovada gobernanza económica de: http://www.pagina12.com.ar/diario/ulti- global. Buenos Aires. Disponible en: http:// mas/20-288725-2015-12-21.html www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=- Macri propuso a Rousseff y Bachelet mayor inte- negociaciones&neagno=informes/2015-03-es- gración (5 de diciembre de 2015). Los Andes. pacios-regionales-orden-mundial Recuperado de: http://www.losandes.com.ar/ Pompeo, F. (2 de octubre de 2015). La política ex- article/print/articulo/macri-propuso-a-rousse- terior que propone Macri. Clarín. Recuperado ff-y-bachelet-mayor-integracion de: http://www.clarin.com/opinion/ONU-Pa- Malcorra, S: “El ALCA no es mala palabra” (8 de pa_Francisco-Mercosur-Derechos_Huma- diciembre de 2015). El Tribuno. Recuperado nos_0_1441655884.html de: http://www.eltribuno.info/susana-malco- PRO. Plataforma Electoral. Disponible en: http:// rra-el-alca-no-es-mala-palabra-n649606 pro.com.ar/plataforma-electoral/ Miri, I., Niebieskikwiat, N. Susana Malcorra: “No tendremos una aproximación ideológica” (6 de Notas periodísticas diciembre de 2015). Clarín. Recuperado de: Una promesa de trabajo conjunto en energía (5 de http://www.clarin.com/politica/Susana_Mal- diciembre de 2015). Página 12. Recuperado de: corra-nueva_canciller-Palacio_San_Martin-go-

109 Jonathan Fernando De Felipe “El cambio de rumbo de la integración sudamericana durante el primer semestre...”

http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/sub- notas/287638-75580-2015-12-05.htm Cómo reaccionaron y qué dijeron los presidentes de la región al saludar a Mauricio Macri (10 de diciembre de 2015). La Nación. Recuperado de: http://www.lanacion.com.ar/1853030-como-reaccionaron-y-que-dijeron-los-presidentes-de-la-region-al-saludar-a-mauricio-macri En defensa de la integración regional (29 de octubre de 2015). Página 12. Recuperado de http://www.pagi- na12.com.ar/diario/elpais/1-284928-2015-10-29. html Gesto al votante local y a los líderes del mundo (22 de diciembre de 2015). La Nación. Recuperado de: http://www.lanacion.com.ar/1856277-ges- to-al-votante-local-y-a-los-lideres-del-mundo La integración regional, el principal tema que trataron Macri y Dilma Rousseff (4 de diciembre de 2015). El Litoral. Recuperado de: http://www. ellitoral.com/index.php/id_um/123308-macri-la-reunion-fue-sobre-integracion-para-salir-de-la-recesion La política exterior del próximo gobierno: mayor integración regional con miras a EE.UU. y la UE (2 de septiembre de 2015). El Cronista. Recuperado de: http://www. cronista.com/elecciones2015/La-politica-exterior-del-proximo-gobierno-mayor-integracion-regional-con-miras-a-EE.UU.-y-la- UE-20150902-0108.html

110 ENTREVISTA

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Entrevista a PEDRO PÁEZ PÉREZ

Doctor en Economía por la Universidad de Texas. Máster en Políticas Públicas por FLACSO. Analista del Banco Central del Ecuador. Consultor privado y profesor universitario de pre y posgrado en Ecuador, Estados Unidos y Francia. Fue Ministro de Coordinación de Política Económica del Ecuador, Presidente de la Comisión Técnica para el diseño de la Nueva Arquitectura Financiera Regional, Representante Plenipotenciario del Presidente de la República del Ecuador para temas económico-financieros, Viceministro de Finanzas, miembro de la Comisión de Expertos de Naciones Unidas sobre la Crisis Financiera Global, presidida por Joseph Stiglitz, y del Grupo de París convocado por la Presidencia del G20 en el 2011. Actualmente, es miembro del Plan Fénix Internacional y del Consenso de Barcelona, entre otras organizaciones activistas e intelectuales. Y se desempeña como Superintendente de Control del Poder de Mercado en Ecuador.

“De lo que estamos hablando ahorita, a propósito de esta restauración conservadora que se da en toda América Latina, es un juego suicida donde los capitales productivos se están convirtiendo, a la vez que las suertes de las sociedades enteras, en una ruleta rusa. El punto que se está planteando es una situación de inviabilidad inmediata de las propuestas de solución que se están dando desde las cúspides del poder.”

Por Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi

113 Entrevista a Pedro Páez Pérez por Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi

Carlos Raimundi: -¿Cuál es tu visión de la un marco de expansión del capital monopólico situación económica y financiera mundial ac- industrial, primero hacia la reconstrucción so- tual y cómo considerás que afecta a la región? cialdemócrata; y luego, hacia la reconstrucción contrainsurgente en el marco de profundas re- Pedro Páez Pérez: -Nuestra lectura tiene que ir formas –agraria, en la distribución del ingreso, a la raíz del problema, por eso considero que es en la cuestión educativa, en la cuestión admi- un tema sistémico. No es esta una crisis finan- nistrativa– en Japón, en Taiwán, en Corea del ciera, como es la lectura que dan los organismos Sur, y luego en la constitución de los Tigres multilaterales, el Fondo Monetario Internacio- Asiáticos. Ahora llega el turno a los BRICS. Es nal o la mayoría de los gurúes de la economía. un tema que genera particular tensión porque, A mi modo de ver, es una crisis estructural de entre otras cosas, involucra a quienes fueron sobreproducción en la que se están agotando los enemigos directos durante la Guerra Fría. Pero, remedios. La implosión financiera genera una por otro lado, está el tema transversal, muy poco cantidad de respuestas inmediatas que lo que trabajado por las Ciencias Sociales, que es la di- hacen es empeorar el foco real de la infección, ferenciación entre el capital monopólico finan- en el marco de una tensión geopolítica sin pre- ciero que apuesta a recuperar el crédito a partir cedentes. Y se está poniendo a América Latina de proyectos productivos también monopólicos, como parte y escenario de la disputa, una guerra y el capital monopólico especulativo, al que no financiera, una guerra comercial, una guerra de le interesa recuperar el crédito, sino que éste no divisas. se pague para perpetuarlo en un mecanismo en el que se retoman formas arcaicas de explota- Carlos Raimundi: -¿Una guerra entre quienes? ción. Se abandona la extracción del plusvalor Pedro Páez Pérez: -Por un lado, están presentes relativo de la revolución científico-tecnológica los viejos actores del Estado Nación con las po- sin precedentes, y se apuesta a estos mecanismos tencias imperiales; pero también están presentes de sometimiento tributario que ya se ensaya- distintas lógicas dentro del capital monopólico ron durante la crisis de la deuda del Sur como y del capital monopólico financiero que atra- mecanismo de recolonización, pero que ahora viesan las geografías. Es importante ubicar esta se dan en el marco de la decrepitud del capital, situación contradictoria en términos de los suje- en el marco de la desesperación de esta crisis de tos sociales, porque se plantean escenarios con- hegemonía. Ya no solamente se recoloniza la pe- fusos. Por un lado, el ajuste de cuentas que se da riferia, sino que se está colonizando a las propias dentro de la Trilateral (Estados Unidos, Europa metrópolis, en medio de un proceso de destruc- y Japón). El primer ajuste de cuentas entre los ción de tejido productivo que está destruyendo socios íntimos se da con la recesión programa- a los propios Estados Nación. En el caso de los da de los últimos veinticinco años en Japón, y Estados Unidos, el corazón industrial que le a partir de la implosión, también programada, permitió convertirse en primera potencia mun- de Lehman Brothers. Es un primer punto en el dial a partir del llamado complejo industrial mi- marco de un proceso de debilitamiento de la he- litar con concentración del conocimiento, ahora gemonía de los Estados Unidos y de un ascenso son pueblos fantasmas como Detroit. También de lo que sería una nueva semi-periferia. Una se está destruyendo el tejido productivo y la di- semi-periferia industrial, fruto de la deslocaliza- námica de los mercados internos de la Europa ción, en territorio no ocupado militarmente por continental. Es decir, empiezan a aparecer sig- la OTAN. Acabada la segunda Guerra Mundial, nos que ponen en peligro todo un horizonte ci- todo ese poderío militar gigantesco que tenían vilizatorio, fruto de la propia lógica interna del los Estados Unidos empieza a ser relocalizado en

114 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? capital; el capital es víctima de su propio éxito ron que la empresa privada había violado la ley productivista. ecuatoriana y, sin embargo, laudaron a favor de los capitales privados, en un monto de dos mil Carlos Raimundi: -¿Cómo se inscriben en setecientos millones de dólares, que es imposible este marco los tres grandes tratados multila- de pagar para un país como Ecuador. Y también terales que se están discutiendo (TPP, TTIP y se le hace imposible no pagar. En definitiva, nos TISA) y las últimas revelaciones sobre cuen- pone en la situación que desdice la necesidad del tas en las guaridas fiscales? propio capital de reciclar a los deudores bajo el principio de la quiebra. Es imprescindible sos- Pedro Páez Pérez: -Las dos cuestiones caracte- tener el principio histórico de la doma. Desde rizan precisamente la novedad de esta nueva di- el momento en que la lógica del capital penetra námica del capital, en un proceso auto-destruc- el proceso productivo, éste tiene que domar al tivo. Toda crisis implica la profundización de la capital de circulación, tanto al capital de co- paradoja de la destrucción creativa y la creación mercio como el capital de la finanza, capital de destructiva. Pero en este caso, es tan entrópica préstamo. Para que pueda entronizarse la lógica que es de difícil recuperación. del capital desde la producción, revolucionando permanentemente la base material a través de la Ma. Alejandra Racovschik: -¿Por qué? introducción de innovaciones, es indispensable un marco jurídico que pueda reivindicar la po- Pedro Páez Pérez: -Cuando en la Ronda de sibilidad de un fracaso, para poder reciclar a ese Doha se trataron los Temas de Singapur (Por mismo sujeto como sujeto de un nuevo crédito. ejemplo, Propiedad intelectual, arbitrajes in- Desde el momento en que eso es bloqueado, ternacionales, entre otros), Europa se opuso al sobre todo descalificando a entidades soberanas acuerdo mundial de inversiones, en alianza a como los Estados nacionales, se cae en una si- veces explícita, a veces indirecta, con las llama- tuación de desquiciamiento del sistema. das economías emergentes, porque lesionaba la soberanía de los países. Lo que reflejan los Pa- namá Papers o el tema de los fondos-buitre, es Carlos Raimundi: -¿Se trata de una disputa que ponen en riesgo la gobernanza de las pro- entre dos modelos de gobernanza global? pias corporaciones. Cuando estas negociaciones Pedro Páez Pérez: -No, es más grave que eso. instalan el concepto o la doctrina de la defensa Tiene que ver con la dinámica interna, endó- del inversionista y de la inversión, parece una gena, intrínseca de una nueva forma de existir sutileza, pero encierra una toma de responsabi- del capital. lidades sin límite por parte de los Estados, que les tornaría inmanejable el tema de sus pasivos. Carlos Raimundi: -¿Gobernada por quién y a Tornaría insustentables inclusive a los países más favor de quién? grandes. Es más, hay países como Australia, que está denunciando estos tratados precisamente Pedro Páez Pérez: -Por el capital especulativo, por la insensatez que supone no sólo proteger la por eso hablo de una excrecencia. Nace del seno inversión efectivamente realizada, sino también del capital financiero, definido históricamente la inversión “por realizar”. Está siendo perforado como la fusión del capital productivo con el ca- un principio de resolución de disputas sobre la pital bancario monopólico. Pero ahora estamos propiedad privada que proviene del derecho ro- en un momento en que se deshace el proceso de mano. En el caso de Ecuador, la propia empresa doma, que es lo que permite que el capital se demandante y los propios árbitros reconocie- reconvierta en nuevo capital para la producción

115 Entrevista a Pedro Páez Pérez por Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi capitalista. Lo que no pudo cuajar en mil años sandinista Miguel d’Escoto. Allí se discute que de historia china, en los califatos, en la perife- los responsables de la crisis son los propios cír- ria de Europa, por motivos religiosos, es lo que culos especulativos, que se fortalecieron y se be- marca la modernidad capitalista de los últimos neficiaron de ella desde la corrupción que causó cinco siglos. Fue la carta de triunfo para que el la implosión financiera. En aquella reunión se capital pueda conquistar todos los ecosistemas, aprobó la emisión de los derechos especiales de todas las religiones, todas las culturas, todos los giro. otros modos de producción. Ahora está siendo revertido, y ¿quiénes están detrás de eso? Una Ma. Alejandra Racovschik: -¿Fue esa la única oligarquía cada vez más minúscula. medida discutida realmente? Pedro Páez Pérez Carlos Raimundi: -¿Esto significa un mundo : -Fue la única medida sig- con la mitad o menos de los habitantes que nificativa, las otras –diría yo– son espacios de tiene? negociación de la OTAN con el resto. Los derechos especiales de giro son una canasta virtual Pedro Páez Pérez: -Exactamente. La pregunta de monedas emitida por el Fondo Monetario que haces es crucial porque está poniendo sobre Internacional, pero a la cual no se le pueden el tapete un proyecto genocida, un proyecto de exigir condicionalidades, como lo hacen todas total contraposición con los intereses de los siete las otras gestiones del FMI. Por eso el FMI se mil doscientos millones de seres humanos frente encargó todo el tiempo de desprestigiar el meca- a una oligarquía que es cada vez más minúscula, nismo. En el momento en el que se iba a reunir y que en última instancia, decide sobre su vida la Asamblea General con la evidencia clara de y su muerte. El último dato que da la Oxfam quiénes eran los culpables, los que estaban pro- es escalofriante. Sesenta y tres individuos con vocando tanto dolor, tanto sufrimiento, tanta nombre y apellido tienen el ingreso equivalen- desgracia, y estaban exacerbando el hambre, fue te al de tres mil seiscientos millones de seres el señor Gregor Mendel –el anterior ministro de humanos. Y también adquiere una dimensión Sudáfrica– quien dirigió el equipo técnico y en adicional de perplejidad, desde el momento en tres semanas acreditó en los Bancos Centrales de que en ese mismo informe, un año previo, eran ciento ochenta y tres países su cuota respectiva trecientos ochenta y cinco fortunas personales. de los derechos de giro. Y lo que es triste es que El proceso de monopolización es feroz y veloz. la mayoría de los países todavía no la utilizan, no saben cómo utilizarla. En mi última compro- Ma. Alejandra Racovschik: -Profesor, ¿qué bación, sólo veinticinco países los habían utili- temas discutía el G-20 en los inicios de esta zado y, modestia aparte, cuatro de ellos porque crisis? Porque hubo posiciones muy fuertes, yo personalmente conversé sobre cómo se po- incluso documentos de algunos países, como dían utilizar. Este problema muestra claramente el nuestro, para modificar los organismos las limitaciones de la academia, sobre todo en multilaterales, pero sin embargo no parece el plano de la economía. En todo el mundo se haber resultados concretos. sigue la teoría cuantitativa del dinero y, sin embargo, los Estados Unidos duplicaron su base Pedro Páez Pérez: -Tal vez la única reunión de monetaria en cuatro meses y no hay inflación. sustancia del G-20 se da en abril de 2009, con Los ministros de economía, los empresarios, la presencia de los 199 países que integran la pero también la gente común, sigue pensando Asamblea General de Naciones Unidas, reunida que no se puede dar plata para programas de de manera extraordinaria por pedido del padre salud, para evitar el desempleo, para resolver

116 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? los problemas de las catástrofes naturales, para elemento castigador, parte de la munición con resolver los problemas de la pobreza, para incor- la que los intereses especulativos pueden some- porar a más gente al proceso tecnológico porque ter a los Estados Nación. Es importante darnos eso causa inflación. Y la evidencia es que se está cuenta cómo esa dinámica va adquiriendo otras entregando una cantidad gigantesca de recursos proporciones y empieza ahora a minar el propio a los mismos bancos y no hay inflación. El ac- funcionamiento de las metrópolis. Empezando tual candidato presidencial, Bernie Sanders, ha por el propio Japón, ahora son los países euro- detectado que la Reserva Federal de los Estados peos y el propio Estados Unidos las victimas de Unidos ha entregado más de ciento diez por ese proceso de vampirización. Y mientras tanto, ciento del Producto Nacional Bruto de ese país en las discusiones del G-20 hay una suerte de a un puñado de bancos, que son los que desde des-representación de los representantes. Por la corrupción habían causado la crisis. Y poco ejemplo, ¿el peso específico de Alemania es su después se develó que aquel salvataje ascendía rol financiero? No, en absoluto. Alemania no es a una cifra mucho mayor, que representa más nada en el plano financiero en comparación con del doscientos por ciento del Producto Nacional Wall Street o con la city de Londres. El Deutsche Bruto de los Estados Unidos. Bank ya no es un banco alemán desde los años noventa. Ha habido un proceso de transferencia Ma. Alejandra Racovschik: -Retomando el de la propiedad. El peso fundamental de Ale- hilo de la pregunta anterior, ¿Usted considera mania es su capacidad de disputar con China el entonces que sólo se trató de una discusión ser el primer exportador mundial con tasas sala- del momento, sin mayores resultados? riales que en algún momento llegaron a ser cincuenta y pico veces más altas que las de China. Pedro Páez Pérez: -Lo que estoy tratando de Esta supremacía de lo financiero marca un cam- plantear es que las discusiones son esencialmen- bio en la dinámica del poder interno alemán. te falsas. Lo único que se ha logrado es exacer- bar las asimetrías estructurales en la capacidad Ma. Alejandra Racovschik: -¿Y cuál es el rol de decisión, en los espacios de política de los de China en este escenario? países. Ya el neoliberalismo había desmantela- do buena parte del proyecto de Bretton Woods, Pedro Páez Pérez: -Ahí está el punto. La diná- imperial, hegemónico de los Estados Unidos, mica del capital alemán está ligada a la repro- pero creaba un espacio de maniobra local y has- ducción, es decir, es un proyecto societal ligado ta internacional de los distintos Estados Nación. a la reproducción del capital productivo mono- A veces se quiere poner las cosas en blanco o pólico. Si estamos en una crisis de sobreproduc- negro y eso no es así. El Fondo Monetario In- ción, la lógica del capital productivo monopó- ternacional, el Banco Mundial y Bretton Woods lico es ampliar mercados. Pero todo lo que está cumplieron un papel hasta la quiebra del patrón haciendo el G-20, o sea, la cúspide del poder, oro, en 1971, y cumplieron un papel totalmente es eliminar mercados, y en el caso específico de distinto en el periodo neoliberal. Aquí se quiere Alemania su mercado principal, que es la propia –como decimos en Ecuador– “botar el guagua Europa. La principal demandante de Alemania junto con el agua sucia de la bañera”. Sin decir en cuanto a la producción, a los medios de pro- que son solidarios ni angelitos, hay que dife- ducción, y a los medios de producción para la renciar el ciclo a partir de 1971 y la programa- producción de medios de producción, era Chi- ción del ciclo de la deuda externa, que torna los na, como antes lo había sido Japón. Pero en sólo préstamos en impagables. Y luego se exacerba diez años, China ha sustituido muchísimo sus el mercado de derivados financieros como un importaciones, sobre todo con la implosión de

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Lehman Brothers. Ha madurado las inversiones sobreproducción a la que hacía referencia al en producción de medios de producción sofis- principio de esta entrevista, que ya se empe- ticados con una rapidez que no tiene parangón zaban a evidenciar en los años sesenta, con la en occidente, y ha constituido una red de apro- deslocalización y la financiarización. Respetar el visionamiento que reemplaza a las importacio- mito debería implicar que los superávit de Chi- nes de maquinaria y de equipos de vanguardia na, de la India, de los BRICS en general, o del desde Alemania, con la producción que logra Sur en general, deberían financiar los déficit de desde Japón, desde Corea del Sur y desde el los Estados Unidos y de la Europa occidental. propio territorio chino. Ha ocurrido en plazos Pero la realidad muestra un carrusel totalmente cada vez más cortos de la producción de bienes despegado de la economía real, un funciona- de consumo de mala calidad a la producción de miento cuantitativa y cualitativamente hiper- bienes de consumo cada vez más sofisticados, a trofiado del mundo financiero, donde son las bienes intermedios, bienes de capital y medios relaciones intra-centros financieros e inter-cen- de producción para la producción de medios de tros financieros las que importan. En 2010, el producción de tecnología cada vez más de van- PIB mundial estaba en sesenta y tres millones guardia. Y todo con una capacidad de ingeniería de millones de dólares. Las deudas normales, de que le permite cada vez niveles de mayor auto- las que nos ocupamos en economía, las deudas nomía tecnológica. Aunque existe una parado- de los Estados, de las empresas, de los hogares, ja, y es que parte de la reproducción del capital estaban en alrededor de doscientos doce millo- chino corresponde al eje angloamericano, con nes de millones. Pero este nuevo tipo de deu- nombres y apellidos de familias chinas, como en das que son las que prácticamente controlan el el HSBC o J. P. Morgan. Toda una vinculación funcionamiento básico de las finanzas hoy, vin- con la corona inglesa y con la city de Londres culado a los Panamá Papers, a las guaridas fis- que tiene su origen en las tres guerras del opio. cales, a las offshore, al shadow banking, que son Curiosamente, aquí, en la Argentina, se quema- los derivados financieros, está en alrededor de ron los archivos del HSBC. En definitiva, hay mil quinientos millones de millones. Mientras una dinámica diferente entre la lógica de acu- el PIB mundial estaba en sesenta y tres millones mulación del capital de matriz especulativa con de millones, el J. P. Morgan tenía noventa y siete eje angloamericano en Wall Street y Londres, millones de millones en derivados financieros, versus la lógica que pide lealtades espaciales, go- una vez y media el PIB mundial. Obviamente, bernanza, en cuyo seno se desarrolla la referen- no podía caber dentro de su balance, tenían que cia, todavía tibia, de los BRICS, que de alguna ponerlo como capital autónomo. Una irrespon- manera representan el interés del capital pro- sabilidad, una hipertrofia especulativa; por eso ductivo monopólico versus la lógica del capital me referí a esta lógica como una excrecencia del especulativo, insisto, que no es el capital finan- capital especulativo. Todo lo cual derivará en la ciero. Al capital financiero le interesa que le pa- insolvencia estructural que está en el corazón del guen los intereses. Al capital especulativo no le sistema. En la anterior crisis estructural de una interesa que le paguen el capital, porque lo que gravedad similar, la forma de salida del proble- le interesa es perpetuar una relación tributaria. ma fue con el proyecto genocida de la primera y de la segunda Guerra Mundial, porque la gue- Ma. Alejandra Racovschik: -¿Cuál es el papel rra es siempre rentable. El problema ahorita es y la importancia de los BRICS? que están de por medio armas termonucleares, con una capacidad de destrucción inmediata. Pedro Páez Pérez: -Yo creo que los BRICS son Desde esta perspectiva uno puede captar cla- fruto de los remedios a la crisis estructural de ramente el grado de descomposición de estas

118 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? sociedades, que acompaña la descomposición tipo de cambio ustedes pueden planificar un política. Trump aparece moderado con relación horizonte de integración latinoamericana? ¿Con a Ted Cruz, Bush hijo aparece como modera- qué relación entre el peso y el real, entre el dólar do con relación a Trump, Bush padre aparece y el euro? ¿Con qué precio de la soja? Como en como moderado con relación a su hijo, y Nixon muchos casos estamos hablando de inversiones es de izquierda (risas). El Partido Republicano de capital que implican enormes pasivos am- dejó de ser un elemento de universalización, de bientales, las sociedades son las que pagan los tratar de alcanzar al conjunto de la sociedad, de riesgos mientras se privatizan las ganancias. Esto tender puentes con el conjunto de la sociedad. plantea un problema de inmediato impacto res- Se convierte en un archipiélago de competen- pecto de la suerte y la recesión internacional de cia paroxística entre trogloditas que no tienen sociedades enteras. De lo que estamos hablando ninguna intención de comunicarse con el resto ahorita, a propósito de esta restauración conser- de la sociedad. Promueven una especie de “au- vadora que se da en toda América Latina, es un tismo” respecto incluso de otras facciones más juego suicida donde los capitales productivos se moderadas de su propio partido. El mismo pa- están convirtiendo, a la vez que las suertes de las norama desolador, de una aguda degradación sociedades enteras, en una ruleta rusa. El punto ideológica y de las instituciones de la cultu- que se está planteando es una situación de invia- ra política, lo podemos ver en Europa, con la bilidad inmediata de las propuestas de solución emergencia de posiciones abiertamente fascistas. que se están dando desde las cúspides del poder. O en un gobierno de Israel apoyando a los partidos neofascistas de Ucrania que reivindican a Ma. Alejandra Racovschik: -Profesor, quisié- Hitler. Se violan las leyes del capital que ellos ramos consultarle por la situación de nuestra mismos impusieron. Hace exactamente un año región. Y podríamos comenzar refiriéndonos fui invitado a un encuentro de autoridades de a las propuestas de integración financiera que competencia en los Estados Unidos. Allí, una tuvieron lugar en su momento en América del firma de abogados hizo una presentación con Sur, como el Banco del Sur, e impulsadas en estadísticas de las Cortes de los Estados Unidos el contexto de crisis de 2008-2009. ¿Cómo ha e Inglaterra, según las cuales sólo diez bancos decantado ese proceso? eran responsables del ochenta por ciento de los quinientos ochenta y siete casos de colusión que Pedro Páez Pérez: -Con mucho cariño y mu- habían sido detectados. Ese mismo día los jueces cho respeto, creo que América Latina tiene un acababan de decir que no encontraban mérito déficit en el campo de las Ciencias Sociales con suficiente para proseguir el juicio por la mani- los pueblos de la región. Teníamos una Améri- pulación del precio del aluminio, y lo mismo su- ca Latina burbujeante en ideas en la época de cede con el trigo, el cobre, el oro, la plata. Con nuestros abuelos discutiendo la cuestión de la este costo hundido del petróleo, ¿qué haces con CEPAL, las teorías desarrollistas, las teorías de una inversión como la de Vaca Muerta cuando la dependencia, el marxismo, la sociología y la un día el barril está a ciento veinte dólares y al teología latinoamericanas, la teología y la filo- otro día está a cuarenta, sólo por una cuestión sofía de la liberación. Ahora estamos a años luz de manipulación financiera? ¿Qué hace uno con de las exigencias del momento. En el caso de la la tasa de retorno, las ventajas comparativas, las nueva arquitectura financiera, me parece que es ventajas competitivas sea de una empresa, de un evidente la ausencia de un debate riguroso res- país o de una región entera? ¿Con qué precio del pecto de lo que se pudo haber hecho en su mo- petróleo trabaja? Significa el descalabro del sis- mento. Yo no soy catastrofista, en el sentido de tema de precios a nivel internacional. ¿Con qué que todavía creo que hay tiempo para avanzar

119 Entrevista a Pedro Páez Pérez por Ma. Alejandra Racovschik y Carlos Raimundi en este campo, pero es evidente que las ventanas Pedro Páez Pérez: -A nivel de las apariencias de oportunidades se pueden cerrar en cuestión es así, pero la profundidad de los cambios au- de segundos. La economía de América Latina todestructivos con los que está funcionando el está deslizándose muy rápidamente a situacio- sistema se está evidenciando muy rápidamente. nes de alta irreversibilidad muy dolorosas. Y eso explica, por ejemplo, la paradoja de un presidente de Afganistán, país ocupado por ca- Ma. Alejandra Racovschik: -La sensación es torce años, que se atreve a desafiar a la potencia que el momento ya pasó... militar ocupante –los Estados Unidos– firman- do convenios con China. O que en medio de Pedro Páez Pérez: -No, no. Yo creo que hubo la desestabilización de los BRICS, la ofensiva momentos mejores, pero no creo que las ven- militar y mediática, los operativos psicológicos tanas de oportunidades se hayan cerrado en y políticos de los golpes blandos, Rusia firme la absoluto. El Banco Asiático de Inversión e In- ruta de la seda. fraestructura se constituyó en dos meses. Y aquí no se lo ha logrado porque faltó la decisión Ma. Alejandra Racovschik: -Para finalizar, política, la decisión de técnicos, funcionarios ¿Qué puede decirnos de la experiencia del y gobiernos; faltó la lucidez teórica y operativa “SUCRE”? que sí tuvieron algunos presidentes. El último acto de gobierno del Presidente Néstor Kirch- Pedro Páez Pérez: -Es un mecanismo de com- ner y el primer acto de la Presidenta Cristina fue pensación, una suerte de continuidad con- precisamente firmar aquí en la Casa Rosada el ceptual de la cámara de compensación que se 9 de diciembre de 2007 el acta constitutiva del inventa en el norte de Italia hace ochocientos Banco del Sur. Y al final fueron los tecnócratas años. Con las nuevas tecnologías, hay una di- los que tiraron al lodo una decisión tomada en ferencia en el horizonte en términos de versa- el más alto nivel político, con una lucidez que, tilidad. China, por ejemplo, ha firmado entre insisto, está a años luz del paupérrimo debate treinta y seis y cuarenta convenios similares de académico. Lo cual marca la deuda pendiente manera bilateral. Rusia lo utiliza no solamente que, ahorita, debería ser una invitación. con los países de la CEI (Comunidad de Esta- dos Independientes), sino que ha firmado una Ma. Alejandra Racovschik: -¿Usted se refiere suerte de “sucres” con Turquía y Pakistán; lo en la actualidad? ¿Aun a pesar de los cambios utiliza como un instrumento geopolítico, des- políticos? de una nueva lógica del comercio internacional en un mundo irreversiblemente multipolar. Por Pedro Páez Pérez: -Por supuesto. Recordemos más que los Estados Unidos intenten crear una que Raúl Prebisch, entrenado en la ortodoxia nueva Guerra Fría con Rusia y China, por más librecambista británica, tiene que crear cosas en que intenten tumbar a todos los Presidentes que el Banco Central argentino. Las propias elites quieran, por más que den golpes mediáticos, latinoamericanas más temprano que tarde van o que instalen un nuevo ciclo de la deuda ex- a darse cuenta del derrotero suicida que están terna, o que construyan una nueva periferia en asumiendo al retornar al pasado. Europa, estamos ante una revolución científica y tecnológica tan formidable que los horizontes Ma. Alejandra Racovschik: -Le hacía esta de una salida democrática, humanista, están a consulta porque la sensación es que el actual la alcance de la mano. Se pueden resolver los mapa regional pareciera ser menos proclive a problemas del hambre, de la miseria, de la po- la integración más profunda. breza, de la crisis ambiental, de la salud, de las

120 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? enfermedades más terribles, de las epidemias, de bajo para la ampliación del tiempo de disfrute, los refugiados, de la crisis demográfica, de la cri- para dejar atrás el reino de la necesidad y pasar sis energética de manera absolutamente factible. al reino de la libertad, es inmediato, no estamos Además, vean ustedes que los cambios tecnoló- hablando de aquí a cincuenta años. El gigantes- gicos se están dando a tal velocidad, el arsenal de co nivel de inversiones en robótica e informática innovaciones es tan colosal, que se filtran dentro puede provocar olas enteras de desempleo tec- de los controles impuestos por los monopolios nológico de aquí a 2017 ó 2018. Pocas veces ha a la propiedad intelectual de las patentes. Esto habido tal tensión entre lo real y lo posible, y la es lo que está planteando justamente un signo decisión final no puede dejarse en manos de una de interrogación a la ganancia como principio oligarquía minúscula y con rasgos claramente rector de la organización del conjunto de la sociopáticos en su comportamiento, totalmen- Humanidad. No estamos hablando de que de te contradictorio con los intereses de los siete la noche a la mañana desaparezca la empresa mil doscientos millones de seres humanos. Es la prepaga ni la gran corporación; estamos hablan- hora del despertar de los Pueblos, entre otras co- do de que siete mil doscientos millones de seres sas, con la nueva arquitectura financiera, como humanos y todos los ecosistemas están someti- condición necesaria, aunque no suficiente, para dos al cortoplacismo y a las exigencias de altísi- generar un margen de acción humana, un espa- mas tasas de ganancias del capital especulativo. cio de maniobra política en medio de este pro- Una vez que se subordine eso a las necesidades ceso colosal de expropiación de posibilidades, de la sociedad civil, inclusive la de los Estados de expropiación de voluntades, de degradación Unidos, un horizonte de paz es absolutamente civilizatoria. Y los plazos son cortísimos. ¿Quién viable. En el otro escenario, es lamentablemente hubiera imaginado hace un año que íbamos a inexorable un horizonte entrópico de más des- estar en la circunstancia actual en la Argentina estabilización, de más conflicto, de más guerras. o en Brasil? Y la misma pregunta podríamos ha- Un escenario parecido se dio en la revolución cerla de aquí a un año respecto de todo el con- científico-tecnológica de la segunda mitad del tinente si es que los Pueblos de América Latina siglo XIX, y fue por la lucha de los trabajado- no reaccionan defendiendo su derecho a la paz res por la jornada de las ocho horas, que se de- y a la prosperidad que de alguna manera hemos mocratizaron mínimamente los beneficios del ido construyendo en este último decenio. La progreso técnico, en medio de la brutalidad de academia tiene que abrir rápidamente un deba- la ola colonizadora del reparto del África y el te respecto de qué hacer en el aquí y el ahora, sudeste asiático de esa época. Una parte de la yo creo que todavía estamos a tiempo, pero el Humanidad dejó de ser tan sobrante para la ló- plazo es corto. FLACSO tiene mucho que decir gica del capital precisamente por la lucha social. al respecto. Y recordemos también que en la percepción de los propios trabajadores de la época había un Carlos Raimundi y Ma. Alejandra Racovs- sentimiento de culpa debido a eso de que la pe- chik: -Muchas gracias, Pedro, por su tiempo reza es la madre de todos los vicios, y entonces y por su amabilidad. muchos trabajadores se sentían incómodos con la demanda de reducción de la jornada laboral que planteaban las vanguardias. Y se está planteando ahorita algo similar. El horizonte que plantea la informática, la robótica, la nanotec- nología, la biotecnología, los nuevos materiales, en términos de la reducción del tiempo del tra-

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SOBRE LOS AUTORES

Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?

Sobre los Autores

Orlando Inocencio Aguirre Martínez es soció- en políticas públicas de inclusión social en la logo por la Universidad Católica Nuestra Señora Universidade de Santa Cruz do Sul. Autor de de la Asunción, Paraguay. Maestro en Derechos diversas publicaciones entre las que se destacan Humanos, Universidad Autónoma de San Luis las obras: “Brasil, Argentina e os rumos da inte- Potosí (UASLP), México. Diplomado Superior gração: o Mercosul e a Unasul” (Curitiba, 2015) en Desarrollo, Políticas Públicas e Integración y “Mercociudades, red de integración. Una nue- Regional en la Facultad Latinoamericana de va realidad en América Latina” (Buenos Aires, Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina. 2008). Docente invitado del Diploma Superior Ha sido becario CLACSO-CONACYT. Can- en Desarrollo, Políticas Públicas e Integración didato a Investigador, Programa Nacional de Regional del Área de Estado y Políticas Públicas Incentivos a Investigadores (PRONII), CONA- de FLACSO Argentina. CYT, Paraguay. Alfredo M. López Rita es Profesor de Ense- Jonathan De Felipe es Licenciado en Ciencias ñanza Media y Superior en Historia por la Fa- de la Comunicación por la Universidad de Bue- cultad de Filosofía y Letras de la Universidad nos Aires (UBA) con Diploma de Honor. Cuen- de Buenos Aires. Es Adscripto graduado a la ta con formación y experiencia en Capacitación materia Problemas de Historia Americana, con y Recursos Humanos. A lo largo de su trayecto- programa de “Historia del Paraguay: génesis y ria laboral, se ha desempeñado como produc- formación de la Nación y del Estado nacional” y tor periodístico, cronista y conductor en Radio de Historia de América III (Contemporánea) Gráfica FM 89.3 y Radio Belgrano AM 650. en esa misma Casa de Estudios. Ha realizado Asimismo, fue redactor y editor en las secciones cursos de posgrado en Políticas Migratorias política y sociedad del portal de noticias Noti- Internacionales, Asilo y Derechos Humanos en nac.com.ar. Actualmente, se desempeña como la Universidad Nacional de Tres de Febrero, en profesional especialista en recursos humanos y la Universidad Nacional de Lanús (UNLa) y en organización de entidades públicas y privadas. el Diploma Superior en Desarrollo, Políticas Públicas e Integración Regional en la Facultad Leonardo Granato es Profesor adjunto del Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAC- Área de Administración Pública y Social de la SO). Ha expuesto sus temas de investigación Universidade Federal do Rio Grande do Sul en diversas jornadas y reuniones académicas (UFRGS, Brasil) y Coordinador del Grupo de especializadas en la Argentina y el extranjero, y Investigación CNPq Núcleo de Estudos Po- publicado artículos sobre política internacional líticos e Administrativos (NEPA) de la misma en medios digitales. institución. Con formación en la Argentina, se doctoró en Economía Política Internacional Jorge Marchini es Profesor Titular de Econo- en la Universidade Federal do Rio de Janeiro mía de la Universidad de Buenos Aires (UBA). (UFRJ, Brasil). Becado por la CAPES, Funda- Vice-Presidente de la Fundación para la Integra- ción del Ministerio de Educación de Brasil, rea- ción de América Latina (FILA). Coordinador lizó una estancia postdoctoral de investigación para América Latina del Observatorio Interna-

125 Sobre los Autores cional de la Deuda (OID-IDO). Investigador ce Students (IAPSS) para el área de Política del Consejo Latinoamericano de Ciencias Socia- Latinoamericana. Además es revisora externa les (CLACSO), Grupo de Trabajo “Integración de la International Political Science Review y Unidad Latinoamericana”. Asesor del Centro (IPSR-SAGE) y de la revista académica Politi- de Investigación y Gestión de la Economía So- kon de IAPSS. Entre abril y junio de 2016 fue lidaria (CIGES). Miembro del Consejo Editor asistente de investigación de proyecto regional de la revista latinoamericana “Tiempo de crisis”. sobre género para el PNUD y ONU Mujeres. También se desempeñó como asistente de in- Patricia A. Parra es Especialista en Gestión de vestigación e investigadora junior en la Funda- la Industria Agroalimentaria y aspirante a Ma- ción CIGOB, INSOD-UADE y como pasante gíster en Gestión de la Empresa Agroalimentaria del Centro de Estudios Africanos del Consejo por la Pontificia Universidad Católica Argentina Argentino para las Relaciones Internacionales (UCA) e Ingeniera Agrónoma por la Universi- (CARI). Es miembro de la International Politi- dad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ). cal Science Association (IPSA) desde 2015. Desde finales del año 2005, coordinó las Ca- denas Agroalimentarias de las Infusiones y de Ma. Alejandra Racovschik es Licenciada en las Plantas Aromáticas y Especias, dirigiendo y Relaciones Internacionales por la Universidad ejecutando estudios y articulando actividades de Morón (UM). Magíster en Integración La- técnicas con gobiernos provinciales en el en- tinoamericana por la Universidad Nacional de tonces Ministerio de Agricultura, Ganadería y Tres de Febrero (UNTREF). Se desempeña Pesca (MAGyP). Ha conducido desde 2010 las como coordinadora académica y docente del actividades en el marco del Grupo Interguber- Diploma Superior Desarrollo, Políticas Públicas namental sobre el Té - FAO, como referente na- e Integración Regional de FLACSO Argentina. cional, y ha trabajado en conjunto con el Grupo Profesora de la materia Integración Regional de de Integración Productiva del MERCOSUR, en la Maestría en Políticas Públicas para el Desarro- 2008. Coordinó la Mesa Regional de la Cadena llo con Inclusión Social e investigadora del Área de Valor del Té y de las Cadenas de Valor de Estado y Políticas Públicas (AEPP) de FLACSO Plantas Aromáticas y Especias del Plan Estra- sede Argentina. Asimismo, dicta clases de grado tégico Agroalimentario y Agroindustria (PEA) en las Universidades de Morón y la Universidad 2020, MAGyP, en 2014 y 2015. Ha sido refe- Abierta Interamericana (UAI). Cuenta también rente de la provincia de Misiones entre 2009 y con experiencia en el área de consultoría en te- 2015 desde la Secretaría de Desarrollo Rural del mas de integración regional y se ha desempe- entonces MAGyP. Actualmente, se encuentra a ñado como asesora en la Policía de Seguridad cargo de la Dirección de Cadenas Alimentarias Aeroportuaria (PSA) dependiente del Ministe- (aun no se ha formalizado por resolución oficial) rio de Seguridad de la Nación. de Subsecretaría de Alimentos y Bebidas, Minis- terio de Agroindustria de la Nación. Carlos Raimundi es Abogado por la Universi- dad Nacional de La PLata (UNLP). Máster en Ludmila Quirós es Licenciada en Gobierno y “Derecho, Economía y Política en perspectiva Relaciones Internacionales (UADE). En 2015 comparada: Unión Europea y MERCOSUR” cursó el Diploma Superior en Políticas Públi- por la Universidad de Bari, Italia y la Universi- cas, Desarrollo e Integración Regional (FLAC- dad Nacional de La Plata (UNLP). Fue Director SO Argentina). Actualmente, es investigadora del Instituto de Relaciones Internacionales de junior del Comité de Política Comparada de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora la International Association for Political Scien- (UNLZ); estuvo a cargo del Programa de Es-

126 Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región? tudios en Relaciones Internacionales y Política internacional en el área de la protección inter- Latinoamericana de la Universidad de San Mar- nacional de los derechos humanos, como Secre- tín (UNSAM) y fue docente de la Maestría de tario Ejecutivo de la Comisión Interamericana Ciencias Políticas en la UNLP y de la Maestría de Derechos Humanos de la OEA (1996-2001). en Integración Económica en la Universidad de En octubre de 2013 fue electo Diputado para la Buenos Aires (UBA). Actualmente, es docente Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos de Derecho Político en la Facultad de Ciencias Aires. En las elecciones nacionales de octubre de Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional 2015 fue electo Diputado para el Parlamento de La Plata y del Diploma Superior Desarrollo, del MERCOSUR, cuerpo en el cual entre enero Políticas Públicas e Integración Regional” del y diciembre de 2016 se desempeña como Presi- Área Estado y Políticas Públicas de FLACSO dente. Ha sido distinguido con condecoracio- Argentina. También dirige un Seminario de Pos- nes otorgadas por las Repúblicas de Perú, Chile, grado sobre Periodismo y Política Internacional España, El Salvador, Bolivia, Paraguay, Brasil, en la Facultad de Periodismo y Comunicación Guatemala, los Estados Unidos Mexicanos, y el Social de la Universidad Nacional de La Pla- Reino de Marruecos. ta. Asimismo, se desempeña como docente de la cátedra de Relaciones Internacionales en las Universidades Nacionales de Quilmes (UNQ) y Universidad Nacional de Lanús (UNLA). En el ámbito de la función pública, fue Diputado Na- cional por cinco períodos, con activa participa- ción en las comisiones de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Legislación Penal, Educación y la Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, integrando en distintas oportunidades el Parla- mento del MERCOSUR en representación de la Argentina.

Jorge E. Taiana es Licenciado en Sociología por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y realizó estudios de posgrado en FLACSO. Ha ejercido la docencia universitaria y ha publicado numerosos artículos, notas, entrevistas y libros sobre temas vinculados a las relaciones internacionales y los derechos humanos, tanto en la Ar- gentina como en otros países. Actualmente, se desempeña como Director General del Centro Internacional de Estudios Políticos de la Uni- versidad Nacional de San Martín (UNSAM) en la República Argentina. Desde la década de los ´80 se ha desempeñado en cargos vinculados a la conducción de las relaciones exteriores de la República Argentina a nivel de Secretario de Es- tado, Embajador y por último Canciller (2005- 2010). Se desempeñó como alto funcionario

127 FLACSO ARGENTINA Área Estado y Políticas Públicas Programa Gestión del Conocimiento

Presentación El Programa Gestión del Conocimiento pertenece al Área Estado y Políticas Públicas de FLACSO sede Académica Argentina, bajo la dirección de Daniel García Delgado. El objetivo principal del Programa es difundir la producción académica que se produce desde el Área (libros, tesis de posgrado, artículos de investigación, monografías, publicaciones, documentos de trabajo, entrevistas, entre otros) sobre el rol del Estado en sus diversos niveles de gobierno y dependencias y sobre las Políticas Públicas de la Argentina y de América Latina. La asesoría y la capacitación en los distintos temas y en las diversas problemáticas que se vinculan al Programa Gestión del Conocimiento resultan un insumo fundamental tanto para la investigación como para el diseño de políticas públicas. Asimismo, a partir de la producción de conoci- mientos se establecen redes de difusión y cooperación regional entre las distintas organizaciones sociales y estatales abocadas al estudio, la investigación y el diseño de políticas públicas. El Programa consolida redes institucionales, universitarias, de posgrado, estatales y científicas tanto a nivel nacional como regional.

Documento de Documento de Documento de Documento de Trabajo Núm. I Trabajo Núm. II Trabajo Núm. III Trabajo Núm. IV

Evaluando “en Estado y Desarrollo El sistema de Protección Social ¿Fin de ciclo o paréntesis clave pública” Inclusivo en la en la Argentina y en América en la Región? Balance de la BERNAZZA, Multipolaridad Latina Contemporánea. última década y reflexiones Claudia GARCÍA El rol del Estado frente sobre el nuevo escenario COMOTTO, DELGADO, Daniel a la cuestión social. para el MERCOSUR Sabrina RUIZ DEL RUIZ DEL FERRIER, Cristina RACOVSCHIK, Ma. Alejandra LONGO, Gustavo FERRIER, Cristina TIRENNI, Jorge RAIMUNDI, Carlos Mayo de 2015 (Compiladores). (Compiladores). (Compiladores). Octubre de 2015 Mayo de 2016 Octubre de 2016

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales –FLACSO– Argentina. Luis Alberto Quevedo (Director). Área Estado y Políticas Públicas. Daniel García Delgado (Director). Programa Gestión del Conocimiento. Cristina Ruiz del Ferrier (Directora). CONTACTO PRINCIPAL Cristina Ruiz del Ferrier. Dirección: Oficina 31 – Tucumán 1966 – CP: C1026AAC – Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Página WEB: http://politicaspublicas.flacso.org.ar/ Teléfono: (54) (11) 5238-9456. Correo electrónico: [email protected]