7 | KEMPENGEMEENTEN ; OPERATIONEEL EN DOORGROEIDISCUSSIE
Samenwerking op verschillende terreinen tussen de gemeenten Bergeijk, Bladel, Reusel-De Mierden, Eersel en Oirschot
Simon Plasmeijer en Stan van de Laar
7.1 Inleiding en typering
Vijf relatief kleine gemeenten in Zuidoost Brabant, te weten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden, bedienen samen een gebied van circa 85.000 inwoners. Zoals uit tabel 10 valt af te leiden kent iedere gemeente op zich een beperkte schaalomvang met daardoor ieder zo haar eigen kwetsbaarheden. Om toch ‘samen sterk’ te staan vormen deze gemeenten sinds 2003 het samenwerkingsverband Kempengemeenten.
Gemeente Inwoneraantal 1 Bergeijk 18.061 Bladel 19.177 Eersel 18.157 Oirschot 17.750 Reusel-De Mierden 12.555 Totaal 85.700
Tabel 10: Inwoneraantallen van de gemeenten die samen ‘Kempengemeenten’ vormen.
Op 8 juli 2003 is met een intentieverklaring van de colleges van de vijf betreffende gemeenten bevestigd dat zij streven naar vergaande samenwerking in deze regio. Uiteindelijk heeft het proces dat daarmee in gang werd gezet in 2006 geresulteerd in een lichte gemeenschappelijke regeling. Niet veel later, in 2008, werd echter al geconstateerd dat enerzijds deze afspraken onvoldoende de wensen van de samenwerkende gemeenten dekten en anderzijds de behoefte aan niet vrijblijvende samenwerking alweer op een hoger niveau was gekomen. Na een periode van evaluatie en visievorming resulteerde deze constatering begin 2010 concreet in een versterking van de samenwerking in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Formeel werd deze nieuwe opzet bekrachtigd op 19 januari 2010 door ondertekening door de vijf colleges van B&W.
1 Centraal Bureau voor de Statistiek, Statline, gegevens per 1 januari 2010.
De gemeenschappelijke regeling voorziet in een openbaar lichaam waaraan de collegebevoegdheden op het gebied van de Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD), Personeel & Organisatie (P&O) en Informatisering & Automatisering (I&A) zijn overgedragen. De Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking Kempengemeenten (GRSK) is daarmee een feit geworden. 2 De naam ‘Kempengemeenten’ is overigens ontleend aan de regionale ligging van de gemeenten, in het zuidoosten van de provincie Noord-Brabant. De naam is afgeleid van het Latijnse woord ‘Campina’ dat verwijst naar het landschap, letterlijk ‘streek van velden’. Hoewel De Kempen oorspronkelijk in het hart van het hertogdom Brabant lag, is het gebied na de scheiding met België verdeeld. Maar een klein deel van De Kempen ligt nog daadwerkelijk in Nederland, in Noord-Brabant wel te verstaan en dan ten zuidwesten en zuiden van Eindhoven. De huidige gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden vormen tegenwoordig de gemeenten van de Nederlandse Kempen. Daaraan is dan ook de naam voor het samenwerkingsverband ontleend. 3
In het vervolg van dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens de aanleiding tot en doelstellingen van dit samenwerkingsverband geschetst. Daarna wordt inzicht geboden in de door het samenwerkingsverband doorlopen ontwikkelstadia, vanaf het eerste initiatief tot aan de stand van zaken anno 2010. Vervolgens staan we stil bij de huidige opzet van de samenwerking, de structuur wordt geschetst en de werkwijze wordt toegelicht. Ook worden daarbij de dilemma’s die in de dagelijkse praktijk een rol spelen of hebben gespeeld benoemd. Natuurlijk is in dit hoofdstuk ook uitgebreid aandacht voor de factoren die inwerken op de ontwikkeling en effectiviteit van het samenwerkingsverband Kempengemeenten. Het geheel overziend worden de verwachtingen van de onderzoekers, in de vorm van negen stellingen, getoetst aan de praktijk van het samenwerkingsverband. In welke mate blijken deze stellingen in het geval van Kempengemeenten juist of onjuist? Tevens ‘beoordelen’ we in welke mate de potentiële voor- en nadelen van samenwerking in de vorm van gedeconcentreerde meervoudige samenwerking, zoals in het geval van Kempengemeenten, in dit specifieke praktijkgeval ook daadwerkelijk herkenbaar zijn. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een puntsgewijze samenvatting, waarin de voornaamste lessen uit deze samenwerking op een rij zijn gezet.
7.2 Aanleiding en doelstellingen
Aanleiding samenwerking
De huidige samenwerking tussen de vijf gemeenten in de Kempen, is ontstaan uit een langdurig proces van overleg en planning. Het waren vooral de gemeentesecretarissen die in hun dagelijkse praktijk werden geconfronteerd met de beperkingen van hun kleine kwetsbare organisaties.
2 www.kempengemeenten.nl, Hoera voor GRSK, 2010. 3 Oevering, F., & Rutgers, R. Duurzame Kempen? De Triple P-monitor voor de Kempen, 2007.
Ook de vijf gemeentebesturen onderkenden de behoefte aan meer continuïteit, verhoging van de kwaliteit van dienstverlening en het vergroten van de efficiency. Partijen vonden elkaar dan ook onder de noemer van het versterken van de bestuurskracht van de individuele gemeenten. De oplossing daarvoor werd gevonden in samenwerking. Gemeentebesturen werden daardoor gedwongen na te denken over de gewenste toekomstige kwaliteit en kwantiteit van hun ambtelijke organisaties. Het behouden van de politiek-bestuurlijke context per gemeente was daarbij uitgangspunt. De gemeenteraden en gemeentebesturen wensten voor de burgers herkenbare bestuurders en volksvertegenwoordigers te behouden, met aandacht voor de lokale situaties.
De noodzaak tot samenwerking werd ook, zij het in mindere mate, ingegeven door het feit dat de betreffende gemeenten wilden voorkomen dat hun beperkte bestuurskracht zou worden aangegrepen door het Rijk of de provincie om op herindeling tussen deze vijf gemeenten aan te koersen. 4 Er was dus tevens sprake van een defensief motief. De gemeenten beseften tevens dat een aantal subregionale opgaven onvoldoende aandacht kregen binnen de grotere stadsregio; het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE).
Doelstellingen samenwerking
In 2003 werd door de vijf gemeenten besloten tot een nader onderzoek inzake de mogelijkheden tot samenwerking. Doel van een intensieve samenwerking tussen deze gemeenten was en is ‘het met behoud van de huidige bestuurlijke schaal vergroten van de bestuurskracht, te bereiken door het bundelen van ambtelijke expertise op strategisch, tactisch en operationeel niveau met als resultaat verhoogde kwaliteit, continuïteit en efficiency’. In de intentieverklaring van 8 juli 2003 tussen betrokken gemeenten werd deze algehele doelstelling verwoord in acht uitgangspunten voor de samenwerking: a. Gezien de schaalgrootte van de individuele gemeenten en de onderlinge relatie in de regio de Kempen is verdergaande samenwerking op een aantal concrete taakgebieden noodzakelijk. b. Doelstelling hierbij is het vergroten van de bestuurskracht. c. Daarbij is de herkenbaarheid van de huidige bestuurlijke schaal voor bestuur en bestuurde het uitgangspunt. d. Dit betekent dat gemeentelijke herindeling om deze en ook om andere redenen geen optie is. e. Een vierde bestuurslaag is evenmin aan de orde. f. Het vergroten van de bestuurskracht kan bereikt worden door bundeling van ambtelijke expertise op strategisch, tactisch en operationeel niveau met als resultaat verhoogde kwaliteit, continuïteit en efficiency. g. Meer mogelijkheden voor de medewerkers is hierbij van belang.
4 Oostendorp, J. H. W., & Roos MIM, J. H. Kempen kiest de coalitie Beslisdocument Visie op de vormgeving van de samenwerking tussen vijf Kempengemeenten, 2005.
h. Voor zover relevant behoort de beslissing over daadwerkelijke operationalisatie van samenwerking tot de bevoegdheid van de onderscheiden gemeenteraden. 5
Daarop aanvullend is door de betrokken bestuurders een lijst opgesteld van tien bestuurlijke uitgangspunten die aangeven waar het bij deze samenwerking om zou moeten draaien: a. De samenwerking hoeft niet alleen positieve kanten te hebben. Het kan voorkomen dat zich een bepaalde ontwikkeling voordoet die ongelukkig uitvalt voor één individuele gemeente. Het is daarom voor de samenwerking van belang dat gekeken wordt naar het collectief en niet zozeer wat er per individuele gemeente gebeurt. Zolang het saldo van de samenwerking voor het collectief maar positief is. b. ‘Minderheden’ moeten gerespecteerd worden. Wanneer er voorstellen worden gedaan, dient daar goed mee omgegaan te worden om het draagvlak onder de partners te behouden. c. Er is behoefte aan een sterk collectief. Door geen twijfel te laten bestaan over het samenwerkingsverband, moet continuïteit gewaarborgd worden. d. De bestuurskracht moet, zoals ook al genoemd in de intentieverklaring, toenemen. e. Er moet een basis zijn waarop de samenwerkingdiensten plaatsvinden. Daarnaast kan het zo zijn dat differentiatie of variatie plaatsvindt. Hier kunnen de gemeenten zelf voor kiezen. f. De invulling van de samenwerkingsbasis kan verschillen per taakveld; er kan differentiatie plaatsvinden. g. De samenwerking is vrijwillig. h. Quick wins zijn noodzakelijk. Realisatie van winstpunten op korte termijn zorgt er namelijk voor dat een hefboomfunctie ontstaat en voorkomt daarmee dat de toegevoegde waarde van de samenwerking vroegtijdig ter discussie wordt gesteld. i. Het moet niet zo zijn dat wetten worden nagestreefd, maar de gemeenschappelijke visie moet worden nageleefd. Integriteit en klantgerichtheid zijn daarvoor onmisbaar. j. Ieder onderdeel van de samenwerking is verschillend en kan dus anders worden ingevuld. Tezamen vormen voornoemde tien uitgangspunten het speelveld van de samenwerking.6
Om invulling te geven aan de doelstellingen en uitgangspunten van de samenwerking zijn onder andere de gemeentesecretarissen eindverantwoordelijk gemaakt voor de gezamenlijke taakuitvoering.
5 Intentieverklaring tot samenwerken, Kempengemeenten, 8 juli 2003. 6 Oostendorp, J. H. W., & Roos MIM, J. H. Kempen kiest de coalitie, Beslisdocument Visie op de vormgeving van de samenwerking tussen vijf Kempengemeenten, 2005.
Ook is afgesproken dat ieder deelproces zijn eigen dynamiek mag kennen. De gemeenten kozen uiteindelijk voor een samenwerking in de vorm van een meervoudig gedeconcentreerd samenwerkingsverband. Daarbij treedt per taak waarop wordt samengewerkt één van de gemeenten op als ‘centrumgemeente’ voor de andere partnergemeenten. De betreffende taak en de daartoe behorende capaciteit wordt gepositioneerd binnen de centrumgemeente, inclusief de daartoe behorende mandaten en bevoegdheden. Het gaat hier om ambtelijk uitvoerende of ondersteunende taken, zoals de ISD.
7.3 Schets van de ontwikkelstadia
Refererend aan het model betreffende de ontwikkelingsfasen van een intergemeentelijk samenwerkingsverband, zoals geschetst in hoofdstuk 1 van dit boek, bevindt het samenwerkingsverband Kempengemeenten zich momenteel in fase vijf: ‘Doorontwikkelen’. Hierna is het samenwerkingsproces beschreven vanaf het moment dat de vijf gemeenten met elkaar in contact zijn gekomen om de reeds bestaande operationele contacten te intensiveren tot een structurele samenwerking. Uiteraard lopen de vijf ontwikkelingsfasen in de praktijk vaak op een natuurlijke wijze in elkaar over. Toch is in de beschrijving geprobeerd om deze scheiding wel aan te brengen.
Fase 1: Initiatief en oriëntatie
De eerste stappen voor de huidige vorm van samenwerking zijn gezet in 2002/ 2003. Toen zijn de gesprekken tussen de vijf gemeenten opgestart. Vooral omdat de gemeentesecretarissen van mening waren dat diverse ontwikkelingen op hen afkwamen die de afzonderlijke organisaties noopten tot krachtenbundeling. Er speelden in de Kempen regionale items waar ook regionale oplossingen voor nodig waren en ook op het niveau van de individuele gemeenten bestonden de nodige knelpunten in de bedrijfsvoering en de kwaliteit van dienstverlening. In 2003 werd een intentieverklaring ondertekend en een plan van aanpak opgesteld. In december 2005 werd uiteindelijk door alle gemeenteraden akkoord gegeven op de voorgenomen besluiten.
Fase 2: Uitwerking en besluitvorming
Toen in 2003 de intentieverklaring gesloten werd, ging men uit van een aantal thema’s waarop samengewerkt zou worden. In eerste aanleg werd er vooral gericht gewerkt aan samenwerking op het gebied van afvalverwerking, juridische kwaliteitszorg, monumentenzorg, personeel en organisatie, sociale zaken en vastgoedinformatie. De samenwerking zou zich dus moeten uitstrekken over meerdere terreinen. Deze initiatieven werden gecoördineerd door de zogenaamde ‘Koepel’, bestaande uit de burgemeesters en de gemeentesecretarissen van de in de samenwerking deelnemende gemeenten.
In de nieuwe gemeenschappelijke regeling is de ‘Koepel’ afgeschaft. Er wordt nu gewerkt met een algemeen en een dagelijks bestuur voor de aansturing van en het toezicht op de samenwerking.
De dan beoogde voordelen van de samenwerking zijn niet enkel financieel van aard. De gemeentebesturen beogen vooral ook andere schaalvoordelen met het samenwerkingsverband te realiseren, zoals meer kwaliteit van dienstverlening, professionalisering van de ambtelijke organisatie (kennis en competenties), een toename van de doelmatigheid door herhalingsvoordelen en het verminderen van het aantal beleidshiaten.
Fase 3: Implementatie en pionieren
Bij de invoering van de samenwerking is sprake van een divers takenpakket. Zo wordt er gewerkt aan de opzet van een samenwerking op het terrein van P&O, maar wordt ook aan bijvoorbeeld Juridische Kwaliteitszorg aandacht besteed. Deze initiatieven werden weliswaar gecoördineerd door de Koepel, maar functioneerden los van elkaar. De verschillende taken waarop samenwerking plaatsvindt werden namelijk ondergebracht in de bestaande bedrijfsvoering van een van de deelnemende gemeenten en dus niet als aparte organisatie gepositioneerd. Mede door deze positionering bleven deze taken nog altijd sterk onderhevig aan politieke invloeden. De hele samenwerking werd tevens gezien als ‘iets van de gemeentesecretarissen’, in plaats van een strategische samenwerking gedragen door gemeenteraden en colleges. Dit had vooral te maken met de gemeenteraadsverkiezingen in 2006, waarna nieuwe raads- en collegeleden onvoldoende door de gemeentesecretarissen werden ‘meegenomen’ in de aanleiding tot en doelstellingen van de samenwerking. Toch zijn er ook in die periode wel degelijk resultaten geboekt, die nu verder worden uitgebouwd. Zo is er een interne arbeidsmarkt tussen de vijf gemeenten ontstaan en is bijvoorbeeld ook de aanwezige kennis op de juridische afdeling toegenomen.
Fase 4: Monitoren en verbeteren
In deze fase constateren de gemeentebesturen dat het plafond in de huidige vorm van samenwerking is bereikt. De samenwerking blijkt te vrijblijvend en de samenwerkingsvorm sluit niet goed aan op de wensen van de partnergemeenten. De vraag doet zich voor hoe de samenwerking vorm moet worden gegeven indien er een of meerdere taakvelden aan de samenwerking worden toegevoegd. Er moest in 2009 dus nadrukkelijk gekeken worden naar de toekomstige vorm en inrichting van de samenwerking. Uit evaluaties blijkt dan dat de vijf gemeenten graag verder gaan met de samenwerking, maar zij zien zich gelijktijdig gebonden aan enkele beperkingen. Een van de verbeterpunten is dat er gekeken moet worden naar de rol van het management in de samenwerking; er kan een grotere betrokkenheid vanuit deze groep worden gerealiseerd. Ook de rol, invloed en betrokkenheid van de gemeenteraden is een punt dat continu de aandacht vraagt.
Immers politiek draagvlak voor de samenwerking is een absolute ‘must’ voor het voortbestaan en de verdere ontwikkeling van de samenwerking. De directe koppeling vanuit het samenwerkingsverband naar de raadsleden van de vijf gemeenten krijgt steeds meer vorm en komt daarmee ook beter tot zijn recht. Aan de hand van actieve informatiemomenten en rapportages vanuit het samenwerkingsverband inzake behaalde resultaten, worden de gemeenteraden geïnformeerd over en betrokken bij de samenwerking.
Fase 5: Doorontwikkelen
De verbeterpunten uit de evaluatie van 2009 hebben uiteindelijk tot een doorontwikkeling van de samenwerking geleid. Begin 2010 is het tot dan toe gehanteerde samenwerkingsconcept deels losgelaten. Het resultaat is dat sinds 1 januari 2010 een nieuwe en minder vrijblijvende gemeenschappelijke regeling van kracht is tussen de vijf gemeenten die samen het samenwerkingsverband Kempengemeenten vormen.
7.4 Huidige structuur, werkwijze en dilemma’s
Structuur en werkwijze
De ‘huidige situatie’ betreft de situatie binnen Kempengemeenten van medio 2010. Sinds de totstandkoming van de nieuwe gemeenschappelijke regeling is het een en ander veranderd in rondom Kempengemeenten. Figuur 11 illustreert de samenwerkingsconstructie, zoals deze sinds begin 2010 operationeel is:
Reusel- Bergeijk Bladel Eersel Oirschot De Mierden
Algemeen Bestuur Projectorganisaties: - wonen Portef.overleggen: - ISD - juridische kwaliteitszorg Dagelijks Bestuur - regionale cultuurhistorie - P&O - ICT - afvalverwerking Directie Staf
ISD P&O SSC ICT
Kempengemeenten
Figuur 11: Structuur van het samenwerkingsverband Kempengemeenten.
Er is een openbaar lichaam opgericht dat fungeert als rechtspersoon en de voormalige Koepel is vervangen door een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). Er is een directie opgezet en er volgen inhoudelijke adviezen vanuit de verschillende portefeuillehoudersoverleggen. Deze portefeuillehoudersoverleggen spelen naast de directie en het AB en DB ook een belangrijke rol. Zij hebben namelijk als functie om het DB te adviseren rondom beleidsinhoudelijke en strategische aangelegenheden. De gemeenteraden blijven vanuit de autonome gemeenten hun zeggenschap houden als het gaat om de kaders (waaronder het budgetrecht) waarbinnen samengewerkt mag worden. Tevens controleren zij ieder voor zich het functioneren van het samenwerkingsverband.
Het AB dat aan het hoofd staat van het samenwerkingsverband bestaat uit de burgemeesters en wethouders van de partnergemeenten. Ofwel, er is dus geen sprake van directe politieke inmenging op dit niveau. Daarnaast is er nog het DB dat wordt gevormd door de vijf burgemeesters. De directie wordt gevormd door de gemeentesecretarissen van de vijf samenwerkende partijen. De rol van deze secretarissen is divers en te vergelijken met de rol van de gemeentesecretaris binnen een normale gemeentelijke organisatiestructuur. De gebieden waarop wordt samengewerkt (ISD, P&O en I&A) zijn verdeeld onder de vijf gemeentesecretarissen. Zo trekt de gemeentesecretaris van Eersel de I&A-samenwerking, is zijn collega uit Reusel-De Mierden eerst verantwoordelijke voor de samenwerking op P&O-gebied en de gemeentesecretaris van Bladel is trekker van de ISD.
De gemeenschappelijke afdeling P&O is overigens werkzaam voor vier van de vijf partnergemeenten en is gestationeerd op het gemeentehuis van de gemeente Reusel- De Mierden. 7 De samenwerking op P&O-gebied heeft geresulteerd in een gemeenschappelijk arbeidsvoorwaardenbeleid voor wat betreft de secundaire voorwaarden. Tevens is sprake van een gemeenschappelijk functieboek voor de vijf gemeenten, waarin de functiebeschrijvingen en –waarderingen op elkaar zijn afgestemd. Het bevordert de arbeidsmobiliteit tussen deze gemeenten.
Daarnaast wordt vanuit diverse projectorganisaties samengewerkt. Dit gebeurt op het gebied van wonen, juridische kwaliteitszorg, regionale cultuurhistorie en afvalverwerking. Voor deze terreinen zijn projectcoördinatoren benoemd, bestaan ambtelijke werkgroepen en zijn portefeuillehouders als ‘eigenaar’ aangewezen. Op het terrein van de regionale cultuurhistorie is tevens gekozen voor een portefeuillehoudersoverleg.
Dilemma’s in de praktijk
In de samenwerkingspraktijk tussen de vijf gemeenten in de Kempen is een aantal dilemma’s aan te wijzen. Deze dilemma’s worden nader toegelicht.
7 De vijf gemeenten in de Kempen laten elkaar per taak waarop samenwerking plaatsvindt bewust de ruimte om al dan niet deel te nemen.
Vrijblijvendheid en vertrouwen versus verplichtend karakter De partnergemeenten zijn de samenwerking gestart vanuit een vrijblijvend karakter. De vijf gemeenten wilden zich niet zonder meer tot elkaar verplichten. Vertrouwen tussen de sleutelfiguren rondom de samenwerking is daarbij van essentieel belang. Toch werd, toen de samenwerking een bepaalde ‘volwassenheid’ bereikte, geconcludeerd dat het gekozen samenwerkingsmodel te vrijblijvend was. Er stonden namelijk teveel financiële en personele gevolgen op het spel om in een dergelijk ‘lichte’ samenwerkingsstructuur te blijven hangen. De belangen waren te groot geworden om nog vrije toe- en uittreding in de samenwerking voor de gemeenten mogelijk te houden. Daarom is een nieuwe gemeenschappelijke regeling doorgevoerd. Uittreding is nog altijd mogelijk, maar de betreffende gemeente zal daarvan voortaan de financiële gevolgen moeten dragen. Vraag is echter: ‘Wanneer stap je over van een vrijblijvende samenwerking naar een samenwerkingsverband met een verplichtend karakter?’ Het is een gevoelig keuzemoment gebleken in de Kempen.
Uniformiteit versus ‘couleur locale’ De gemeenten in de Kempen hechten, zoals vele gemeenten in het land, veel waarde aan de kenmerken van het eigen gebied en aan de lokale cultuur. De vraag doet zich echter voor hoe je deze ‘couleur locale’ zoveel als mogelijk overeind kunt houden, omdat samenwerking tornt aan deze eigenheid. De vijf partnergemeenten hebben ervoor gekozen om bij het vaststellen van gezamenlijk regionaal beleid, zoveel mogelijk ruimte te laten voor de lokale wensen van de gemeenten. Voorbeeld daarvan is het armoedebeleid vanuit de ISD. Het armoedebeleid in Reusel-De Mierden is op hoofdlijnen gelijk met dat van andere gemeenten, maar weer ‘We hebben gesteld dat de burger net even anders ingericht dan recht heeft op een bestuurder die bijvoorbeeld in Bladel. Ook de dichtbij huis is. Wat er achter de gemeenten in de Kempen deuren van de gemeentehuizen onderkennen dat bij samenwerking wel allemaal gebeurt maakt dan ook niet moet worden bewaakt dat er zoveel uit. Als de burger maar krijgt uniformiteit ontstaat op een groot wat hij/ zij nodig heeft.’ aantal punten, anders komt de toegevoegde waarde van de samenwerking te zeer in gevaar.
Zelf doen versus samen doen Met name kleinere gemeenten zijn betrokken bij veel samenwerkingsverbanden. Vooral de toenemende eisen vanuit het Rijk nopen gemeenten daartoe. Het kan dan ook nog wel eens voorkomen dat de vraag opgeroepen wordt: ‘Wat doen we in welk samenwerkingsverband?’ Bij het krijgen van een nieuwe taak vanuit het Rijk is de eerste reactie van een gemeente: ‘Kunnen we dit als ‘gezonde’ gemeente niet gewoon zelf?’ Als dat niet het geval is, wordt een oplossing gezocht die zo weinig mogelijk de autonomie van het gemeentebestuur aantast.
Als taakuitvoering lokaal niet mogelijk is, kan er samengewerkt worden binnen Kempengemeenten en anders nog binnen het grotere Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE). Er wordt dus naar oplossingen gezocht die zo dicht mogelijk bij de eigen gemeente blijven. De in de Kempen gekozen samenwerkingvorm biedt de partnergemeenten ook de ruimte om deze afweging per taak telkens weer opnieuw te maken.
Arbeidsmarkt: Kans versus bedreiging De medewerkers binnen het samenwerkingsverband Kempengemeenten zijn rechtspositioneel ondergebracht in de gemeenschappelijke regeling. Dit heeft voor- en nadelen. De partnergemeenten achten het belangrijk dat de gezamenlijke werkorganisatie ontwikkelmogelijkheden aan medewerkers biedt en dat medewerkers zich ook verbonden voelen met deze organisatie. Het samenwerkingsverband biedt medewerkers meer kansen op differentiatie in taakuitvoering en een professionalisering van hun werkzaamheden. Echter, er is ook een schaduwzijde. Medewerkers die al jaren op dezelfde locatie werken worden nu in sommige ‘Binden en verbinden daar gaat het gevallen ‘verplicht’ verplaatst naar een om. Veel medewerkers zien kansen in ander gemeentekantoor. In ieder het werken in een samenwerkings- geval zijn de partnergemeenten niet verband, ze ervaren het niet als meer elkaars concurrent op de bedreigend.’ arbeidsmarkt, maar de vijf gemeenten vullen elkaar vooral aan.
7.5 Factoren die inwerken op ontwikkeling en effectiviteit samenwerking
De volgende factoren werken in of hebben ingewerkt op de ontwikkeling en effectiviteit van de samenwerking tussen de gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden. Deze factoren hebben de samenwerking op sommige momenten gestimuleerd (bevorderende factoren) dan wel afgeremd (belemmerende factoren).
7.5.1 Bevorderende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit
Gemeenschappelijke basis en onderling vertrouwen De homogeniteit tussen de vijf gemeenten in de Kempen wordt door betrokkenen als een belangrijke basis voor de samenwerking gezien. De samenwerkende partijen zijn nagenoeg gelijk qua omvang van inwoneraantallen, er zijn duidelijke geografische overeenkomsten en ze delen de regionale vraagstukken binnen de Kempen. De gemeentebesturen kunnen elkaar dan ook goed vinden als het gaat om de inhoud van de samenwerking. De gemeenschappelijke basis en de aansluiting op inhoudelijke thema’s dragen bij aan het onderling vertrouwen tussen bestuurders en gemeentesecretarissen.
Er is ook niet één partij die de kar trekt en een leidersrol vervult. Bestuurders en secretarissen hebben dan ook ruim de tijd genomen om onderling vertrouwen op te bouwen.
Gideonsbende Bij de ontwikkeling van Kempengemeenten is nadrukkelijk sprake van een Gideonsbende. De gemeentesecretarissen van de vijf partnergemeenten delen een gezamenlijke visie op de samenwerking en vertrouwen elkaar. De gemeentesecretarissen vormen een min of meer vaste groep die het nut van en de noodzaak tot samenwerking onderkent en uitdraagt. Een positieve houding en een heldere toekomstvisie ‘Vertrouwen komt te voet en gaat te wordt dan ook van groot belang paard. Voorzichtigheid is derhalve geacht voor het slagen van de geboden.’ samenwerking. Het is wel van belang om voortdurend scherp te blijven op deze attitude binnen alle geledingen van de partnergemeenten, dus niet alleen op het niveau van de gemeentesecretarissen. Alle betrokkenen zullen voortdurend open moeten blijven staan voor innovatie en groei. Dit vraagt om ‘samenwerkingsbewustzijn’ onder alle betrokkenen.
Betrokkenheid van de gemeenteraad Het betrekken van de vijf gemeenteraden bij de samenwerking is een bepalende factor voor instandhouding en de doorontwikkeling van de samenwerking. Dit ondanks het feit dat binnen de samenwerking over het algemeen uitvoerende en ondersteunende taken zijn ondergebracht, die behoren tot de collegebevoegdheden. Een uitzondering hierop is de afspraak binnen de ISD dat ook beleidsvoorbereiding tot de taak van het samenwerkingsverband wordt gerekend. De raden hebben dus voor wat betreft de samenwerking eigenlijk alleen een rol in het kader van het budgetrecht. Ook is het natuurlijk zo dat de gemeenteraden een kaderstellende en controlerende taak hebben. De gemeenteraad bepaalt daarmee nog altijd welke taken wel of niet overgedragen worden aan het samenwerkingsverband. Tevens zijn het de gemeenteraden die de colleges toestemming hebben gegeven om een gemeenschappelijke regeling op collegeniveau aan te gaan. Het blijft zodoende dus essentieel om de gemeenteraden periodiek te betrekken.
In het verleden blijkt de relatie tussen de vijf afzonderlijke gemeenteraden en het samenwerkingsverband Kempengemeenten niet altijd goed te zijn verlopen. Zo ontstond er rond 2007 vanuit de raden het geluid dat ze onvoldoende wisten waar de gemeentesecretarissen en colleges mee bezig waren en of het samenwerkingsverband nog wel nodig en zinvol was. Dit deed de colleges en de gemeentesecretarissen de ogen openen. Er zijn vervolgens maatregelen getroffen om gemeenteraden beter te betrekken en in positie te brengen voor kaderstelling en controle.
Dit heeft geresulteerd in het gegeven dat de vijf gemeenteraden eind 2008 tien kaders hebben geformuleerd waarbinnen de colleges en gemeentesecretarissen aan de slag konden gaan. Uiteindelijk heeft dit geleid tot de instemming van de gemeenteraden met de nieuwe gemeenschappelijke regeling met ingang van 2010. Er wordt voortaan consequenter vanuit de samenwerking naar de vijf gemeenteraden teruggekoppeld.
Stapje voor stapje bouwen aan succes Het ‘incrementele groeien’ wordt door betrokkenen bij het samenwerkingsverband Kempengemeenten als een bevorderende factor gezien. De kracht van de samenwerking komt voort vanuit de opvatting dat een dergelijk verband, en het daartoe vereiste onderlinge vertrouwen, ‘stapje voor stapje’ moet worden op- en uitgebouwd. De partnergemeenten hadden niet de ambitie om op korte termijn hele grote stappen te zetten. Juist de ‘voorzichtige’ aanpak heeft de samenwerking in de Kempen gebracht waar deze nu staat.
7.5.2 Belemmerende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit
Verrekenen en berekenen Er zijn betreffende deze samenwerking ook zaken te benoemen die belemmerend hebben gewerkt op de ontwikkeling en effectiviteit. De verrekening van gezamenlijke uitvoeringskosten blijkt een lastig punt. Enerzijds moet worden betaald om diensten van het samenwerkingsverband af te nemen, anderzijds worden kosten gemaakt door gezamenlijke investerings- en exploitatielasten en frictiekosten door ontvlechting van taken en formatie uit de eigen organisaties. De partnergemeenten hebben samen allerlei verschillende verrekensystematieken uitgedacht, maar het blijft voortdurend een lastige discussie. Standpunt van betrokken gemeenten is dat de lokale keuzes op de een of andere manier tot uitdrukking moeten komen in de verrekening van de bijdragen aan het samenwerkingsverband. Tot op heden is overigens wel altijd weer overeenstemming bereikt over de gekozen verdeelsleutels.
Naast ‘verrekenen’ is ‘berekenen’ ook als belemmerende factor aan te wijzen. Berekeningen moeten worden gemaakt om aan de gemeenteraden de toegevoegde waarde van de samenwerking aan te tonen. Het blijkt lastig om concrete resultaten van de samenwerking aan de gemeenteraden te kunnen overleggen. Er bestaat wel een resultatendocument voor de gemeenteraden. Lastig item daarbij is dat de huidige situatie waarin wordt samengewerkt nauwelijks meer vergelijkbaar is met de oorspronkelijke situaties van de individuele gemeenten. Een voorbeeld hiervan is de invoering van de Wmo. Er kan bij een gemeente niet worden aangeven hoeveel formatieplaatsen er bijgekomen zouden zijn indien dit individueel door de gemeente was opgepakt. Wel staat vast dat ten behoeve van het samenwerkingsverband slechts een zeer beperkte formatieve uitbreiding noodzakelijk is geweest.
Decentralisatie van taken vanuit het Rijk Door lokale overheden wordt aangegeven dat er de laatste jaren een vrij hoge taakdruk ontstaan is, vooral door decentralisatie van taken vanuit het Rijk. De toenemende druk wordt in z’n algemeenheid als een belemmering ervaren. Door de vele randvoorwaarden die gesteld worden vanuit het Rijk hebben gemeenten het gevoel dat eigenlijk alleen grote samenwerkingsverbanden aan al deze eisen kunnen voldoen. Samenwerking wordt daardoor steeds meer ‘opgelegd’, in plaats van dat er sprake is van vrijwilligheid. Juist het vrijwillige karakter als basis voor samenwerking werkte in het geval van de gemeenten in de Kempen bevorderend.
Voorlopers en achterblijvers Er blijkt een verschil te bestaan in de ontwikkeling van de partnergemeenten. De ene gemeente is bijvoorbeeld verder ontwikkeld op het terrein van I&A, terwijl een ander weer verder is op het gebied van P&O. Dit zorgt voor voorlopers en achterblijvers. Gemeenten moeten dan zodoende op elkaar wachten. Deze verschillen qua ontwikkelstadia of taakvolwassenheid op het gebied van de interne bedrijfsvoering van gemeenten werken soms belemmerend. Achterblijvende gemeenten zijn niet altijd bereid of in staat om aan de voorkant zelf fors te investeren om op een gelijk niveau te komen met de voorlopers. Anderzijds zijn ook de voorlopers niet altijd bereid om op te draaien voor het ‘achterstallig onderhoud’ bij de achterblijvers.
Organisatie en coördinatie Binnen de samenwerking ontstaat, naarmate de omvang van het takenpakket waarop wordt samengewerkt toeneemt, meer behoefte aan afstemming en sturing. Dit zorgt ervoor dat de gezamenlijke visie nageleefd wordt binnen de gestelde begrotingen. Maar hoe kan dit worden georganiseerd? Is er een aparte organisatievorm voor nodig? Wanneer bepaalde diensten gezamenlijk onder de vlag van een gemeenschappelijke regeling worden gebracht, zou er eigenlijk ook een gemeenschappelijk bedrijfsbureau moeten komen. Dat zou er voor zorgen dat er een begroting voor de gemeenschappelijke regeling gemaakt wordt, etcetera. Er is een directiesecretaris benoemd binnen het samenwerkingsverband, maar toch wordt tegen de organisatorische grenzen van de samenwerking aangelopen. Medewerkers vanuit de individuele gemeenten worden nu verzocht in sommige gevallen zaken op het terrein van de samenwerking op te pakken. Dit legt weer druk op de ambtelijke organisaties van deze gemeenten.
7.6 De verwachtingen getoetst aan Kempengemeenten
De contouren van het samenwerkingsverband tussen de gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden zijn geschetst. We maken in deze paragraaf de balans op door te reflecteren op de verwachtingen, zoals geformuleerd bij aanvang van het onderzoek in de vorm van stellingen en potentiële voor- en nadelen.
6.6.1 De stellingen; juist of onjuist?
Bij aanvang van het onderzoek zijn negen stellingen geformuleerd, zoals opgenomen in hoofdstuk 1. Deze stellingen zijn, op basis van de casusbeschrijving van de samenwerking tussen de vijf gemeenten in de Kempen, door de onderzoeker getoetst. Deze toets maakt duidelijk of een stelling in het geval van het samenwerkingsverband Kempengemeenten juist of onjuist is. We lopen ze hieronder een voor een langs.
Stelling 1: Effectieve intergemeentelijke samenwerking kan alleen worden gerealiseerd indien sprake is en blijft van een grote ‘druk’ om samen te werken. Deze druk kan extern ontstaan (rijk, provincie) of intern gevoeld worden (financieel, kwetsbaarheid).
Juist. Vanuit het Rijk werd in toenemende mate externe druk gezet op deze gemeenten om een herindelingstraject in te gaan. Enerzijds werd de noodzaak tot samenwerking ingegeven vanuit het feit dat deze gemeenten aan een gemeentelijke herindeling wilden ontkomen. Gezien de toenmalige beperkte bestuurskracht van de vijf gemeenten afzonderlijk was de kans om ingelijfd te worden bij bijvoorbeeld de gemeente Eindhoven of het opgaan van de vijf in één grote gemeente aanwezig. Anderzijds beseften de gemeenten dat een aantal regionale opgaven onvoldoende de aandacht kregen binnen het grotere Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE).
Stelling 2: Het komt effectieve intergemeentelijke samenwerking ten goede indien weinig partnergemeenten, maximaal drie of vier, samenwerken.
Onjuist. De vijf partnergemeenten is het gelukt om een effectief intergemeentelijk samenwerkingsverband op te zetten. Voordeel was dat de vijf samenwerkende gemeenten een gemeenschappelijke visie hadden op samenwerking. Doel van een intensievere samenwerking tussen deze gemeenten was en is het vergroten van de bestuurskracht, met behoud van de huidige bestuurlijke schaal. Te bereiken door het bundelen van ambtelijke expertise op strategisch, tactisch en operationeel niveau met als resultaat verhoogde kwaliteit, continuïteit en efficiency. Het samenwerkingsverband Kempengemeenten laat zien dat effectieve intergemeentelijke samenwerking niet alleen mogelijk is met maximaal drie of vier partnergemeenten.
Stelling 3: Intergemeentelijke samenwerking kan alleen tot ontwikkeling komen en effectief worden indien een ‘Gideonsbende’ aanwezig is. De Gideonsbende is een dragende groep van bestuurlijk en/ of ambtelijk betrokkenen uit verschillende partnergemeenten, kent een zekere vastigheid qua samenstelling en de leden ervan vertrouwen elkaar en zorgen voor sturing van het proces.
Juist. Rondom de totstandkoming van Kempengemeenten is sprake van een vaste groep bestuurders en vooral ook gemeentesecretarissen, die voor sturing op en richting in het proces hebben gezorgd. Zonder de inbreng van deze sleutelpersonen zou de samenwerking niet van de grond zijn gekomen. Bij de ontwikkeling, maar ook bij de verdere uitbouw, van Kempengemeenten was dus zeer zeker sprake van de aanwezigheid van een Gideonsbende.
Stelling 4: Processen die leiden tot effectieve intergemeentelijke samenwerking starten, redenerend vanuit de veranderperspectieven van De Caluwé en Vermaak, vanuit een ‘gele’ veranderaanpak.
Juist. De aanloop van de samenwerking kan gekenmerkt worden als een fase waarin vooral ‘geeldruk denken’ is toegepast. Er werd, vanuit de samenwerking binnen het SRE, gezocht naar de juiste coalitie. Deze werd uiteindelijk gevonden tussen de vijf gemeenten die tegenwoordig samen Kempengemeenten vormen. Er werd ook al snel tot een plan van aanpak gekomen, waarmee deze fase ook enkele ‘blauwe’ kenmerken heeft, zij het in beperkte mate.
Zonder te pretenderen volledig en tot in detail van de analyse nauwkeurig te zijn, hebben we in het kader van dit onderzoek ook ‘gespeeld’ met de gehanteerde veranderkleuren in de fasen die volgden na deze ‘gele’ aanpak. We hebben deze korte analyse hieronder verwoord voor de geïnteresseerde lezer. De samenwerking tussen de vijf gemeenten in de Kempen kan gekenmerkt worden als een gezamenlijke en voorzichtige zoektocht van de betrokken gemeenten. Er is in het veranderproces veel aandacht nodig voor het bijeenhouden van partijen en belangen. De samenwerking is sterk onderhevig aan politieke invloeden en er gaat veel aandacht uit naar het bestrijden van ‘machtsblokken’. Alle doorlopen ontwikkelingsfasen worden gekenmerkt door een mix van veranderaanpakken en daarmee kleurdrukken. Variërend van geeldruk tot blauwdruk en groendruk denken. Wellicht is dit kenmerkend voor de situatie in de Kempen; de gemeentebesturen lijken nog altijd op zoek naar de meest wenselijke vorm, schaal en invulling van de samenwerking. Partijen beseffen dat samenwerking noodzakelijk is en achten dit ook wenselijk, maar houden ook vast aan de lokale autonomie. De samenwerking komt daarmee soms op het tweede plan.
Stelling 5: Bij aanvang van het proces tot effectieve intergemeentelijke samenwerking formuleert de Gideonsbende de urgentie van de samenwerking en worden doelstellingen zowel kwalitatief als kwantitatief vastgelegd.
Juist. De Gideonsbende heeft een rol gespeeld bij het bepalen van de doelstellingen en was verantwoordelijk voor het kwalitatief en kwantitatief vastleggen van deze doelstellingen. De hele samenwerking werd in het begin overigens gezien als ‘iets van de gemeentesecretarissen’, in plaats van een strategische samenwerking gedragen door gemeenteraden en colleges. Begin 2010 zijn er wijzigingen aangebracht in het samenwerkingsmodel, waarmee het ‘eigenaarschap’ beter ingebed moet worden.
Stelling 6: Wil een proces tot intergemeentelijke samenwerking daadwerkelijk tot een effectief samenwerkingsverband leiden, dan wordt tijdig in het proces afspraken gemaakt over het aantal partnergemeenten, de hierin onder te brengen taken en de (juridische) vorm van het samenwerkingsverband.
Onjuist. De samenwerking tussen de vijf partnergemeenten wordt gekenmerkt door een gezamenlijke en voorzichtige zoektocht van de betrokken gemeenten.
Gemeentebesturen zijn voortdurend op zoek naar de meest wenselijke vorm, schaal en invulling van de samenwerking. Partijen achten samenwerking noodzakelijk, maar de angst om lokale autonomie kwijt te raken is groot. Het is de gemeenten gelukt om ondanks, of dankzij, deze zoektocht een effectief samenwerkingsverband van de grond te krijgen. De stelling dat alle afspraken vroegtijdig vastgelegd moeten worden gaat in dit geval dus niet per definitie op.
Stelling 7: Samenwerking op ondersteunende of uitvoerende processen, ofwel op a-politieke taken, leidt relatief eenvoudiger tot effectieve samenwerking. Samenwerking op beleidsinhoudelijke terreinen werkt daarentegen sterk complicerend en vermindert de kans op effectieve samenwerking op langere termijn.
Juist. Momenteel ligt de nadruk binnen dit samenwerkingsverband overigens op het operationele vlak. Ten aanzien van krachtenbundeling op strategisch en tactisch gebied wordt nog een beetje de boot afgehouden. De autonomie van de individuele gemeenten in de Kempen is een gevoelig item in deze samenwerking. Wat beleidsinhoudelijke taken betreft geven de partnergemeenten voorlopig nog de voorkeur aan (tijdelijke) projectopdrachten.
Stelling 8: De complexiteit van de samenwerking neemt toe naarmate het aantal taken binnen het samenwerkingsverband groeit. Op langere termijn is daarom een gedeconcentreerd samenwerkingsverband dat meer taakvelden omvat dan het partners telt onhoudbaar.
Juist. De vorm waarin de vijf gemeenten in de Kempen samenwerken wordt getypeerd door het feit dat de inrichting en aansturing van het samenwerkingsverband regelmatig wijzigt. Het blijkt lastig te zijn om de ‘optimale’ vorm te vinden die aansluit bij de wensen van alle partnergemeenten en past bij de diversiteit aan taken waarop wordt samengewerkt. Mocht de samenwerking worden uitgebreid qua takenpakket, dan zal de complexiteit van de aansturing verder toenemen. Ook het toetreden van nieuwe partners zou het samenwerkingsverband op termijn onhoudbaar kunnen maken.
Stelling 9: Iedere vorm van intergemeentelijke samenwerking, ongeacht het aantal samenwerkende partners, de in de samenwerking ondergebrachte taken en de mate van effectiviteit, roept na enkele jaren op tot een verder reikend perspectief op de samenwerking of leidt tot herindeling.
Juist. Kempengemeenten is gestart vanuit de wetenschap dat sprake zou zijn van een ‘lerende organisatie’. Het samenwerkingsmodel is veel aan verandering onderhevig en is ook begin 2010 weer aangepast. Afhankelijk van de groei van het samenwerkingsverband in takenpakket of in aantal partnergemeenten kan de samenwerkingsvorm worden bijgesteld. Het herindelingsvraagstuk wordt echter nadrukkelijk van de agenda gehouden. Dit is ook mogelijk zolang nog sprake is van een effectieve samenwerking in de Kempen.
7.6.2 De potentiële voor- en nadelen; herkenbaar?
Naast de toetsing van de praktijksituatie aan de stellingen, kunnen we dit samenwerkingsverband ook ‘beoordelen’ op de mate waarin de potentiële voor- en nadelen, van een dergelijke meervoudig gedeconcentreerde samenwerking, zich daadwerkelijk voordoen. Deze voor- en nadelen lopen we hieronder een voor een langs.
Voordeel 1: Professionalisering en verminderen kwetsbaarheid snel te realiseren
Herkenbaar. De oorspronkelijke doelstellingen van de samenwerking zijn deels bereikt. De doelen waren vooraf: het met behoud van de huidige bestuurlijke schaal vergroten van de bestuurskracht, te bereiken door het bundelen van ambtelijke expertise op strategisch, tactisch en operationeel niveau met als resultaat verhoogde kwaliteit, continuïteit en efficiency. Vooral op operationeel niveau is sprake van krachtenbundeling, waarbij kwaliteit van dienstverlening is toegenomen en de kwetsbaarheid is teruggedrongen. Op strategisch en tactisch niveau kunnen nog stappen in de samenwerking worden gezet.
Voordeel 2: Andere gemeenten kunnen relatief makkelijk in samenwerking instappen
Niet herkenbaar. De tegengestelde bewering gaat op bij het samenwerkingsverband Kempengemeenten. De ‘zoekende organisatie’, de discussies rondom de verrekensystematiek, de dynamiek van voorlopers en achterblijvers, de afstand van gemeenteraden tot de samenwerking en de coördinatieproblemen maken het relatief lastig voor andere gemeenten om in de samenwerking te stappen.
Voordeel 3: Beperkte investeringskosten door gebruik maken sterkten partners
Herkenbaar. Vanuit strategisch oogpunt wilden de partnergemeenten de bestuurskracht vergroten. Operationeel gezien wilden de gemeenten een efficiëntere en kwalitatief betere werkwijze opzetten om zo onder meer op kosten te kunnen besparen. Daarbij was de herkenbaarheid van de huidige bestuurlijke schaal voor de gemeentebesturen het uitgangspunt. Dit is gelukt door gebruik te maken van de kracht van de andere gemeenten en de ‘wil tot samenwerken’.
Nadeel 1: Medewerkers wisselen van werkgever, leidt tot mogelijke obstakels in cultuur
Herkenbaar. Interessant is dat het samenwerkingsverband Kempengemeenten veel waarde hecht aan de lokale eigenschappen van het gebied en de plaatselijke cultuur. Zo getuigt ook de aanwezigheid van een projectorganisatie in het kader van de cultuurhistorie. Dit leidt tot het dilemma van uniformiteit van dienstverlening vanuit het samenwerkingsverband versus het behouden van de eigen cultuur door de partnergemeenten. Deze ‘eigen cultuur’ zien we ook terug in de houding en het gedrag van medewerkers van de betreffende gemeenten.
De samenvoeging van medewerkers uit verschillende gemeenten op één locatie, leidt binnen Kempengemeenten soms tot cultuurverschillen op de werkvloer.
Nadeel 2: Integrale aanpak lastig door organisatorische scheiding
Herkenbaar. De taken waarop wordt samengewerkt zijn fysiek op verschillende locaties gepositioneerd. Zij zijn verdeeld over de gemeentehuizen van enkele partnergemeenten en vallen ook ieder onder de verantwoordelijkheid van een andere gemeentesecretaris. De gemeentesecretarissen verzorgen de afstemming tussen deze taakvelden binnen de directie van Kempengemeenten. Toch blijkt het soms nog lastig om te zorgen voor voldoende afstemming op alle betrokken niveaus.
Nadeel 3: Spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk (autonomie)
Herkenbaar. De samenwerking tussen de vijf gemeenten in de Kempen kenmerkt zich inderdaad door een spanningsveld tussen lokale wensen en eisen enerzijds en de wens tot uniformering anderzijds. De noodzaak tot samenwerking kwam mede voort vanuit een defensief motief, namelijk het voorkomen van herindeling. Duidelijk is dus dat door de gemeentebesturen en raadsleden veel waarde wordt gehecht aan de autonomie van de individuele gemeenten. Door hieraan (te) sterk vast te houden komt de samenwerking soms op het tweede plan te staan en kan geen optimale efficiency worden bereikt.
7.7 Kempengemeenten samengevat, belangrijkste lessen op een rij
Voorgaande beschrijving en analyse geeft een beeld van de meervoudig gedeconcentreerde samenwerking tussen de gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden. Om te voorkomen dat deze samenvatting een herhaling van zetten wordt, kiezen we voor een opsomming van de voornaamste lessen die voorgaande uiteenzetting van het samenwerkingsverband Kempengemeenten bevat.
Dilemma’s Vrijblijvendheid en vertrouwen versus verplichtend karakter Uniformiteit versus ‘couleur locale’ Zelf doen versus samen doen Arbeidsmarkt: Kans versus bedreiging
Bevorderende factoren Gemeenschappelijke basis en onderling vertrouwen
Bevorderende factoren Gideonsbende Betrokkenheid van de gemeenteraad Stapje voor stapje bouwen aan succes
Belemmerende factoren Verrekenen en berekenen Decentralisatie van taken vanuit het Rijk Voorlopers en achterblijvers Organisatie en coördinatie
Stellingen Juist of onjuist? 1. Aanwezigheid interne of externe ‘druk’ noodzakelijk Juist 2. Weinig partnergemeenten werkt bevorderend Onjuist 3. Gideonsbende moet aanwezig zijn Juist 4. Proces dient vanuit ‘gele’ veranderaanpak te starten Juist 5. Gideonsbende formuleert bij start urgentie en doelen Juist 6. Tijdige afspraken over partners, taken en vorm is vereiste Onjuist 7. Beleidsinhoudelijke samenwerking werkt sterk complicerend Juist 8. Complexiteit stijgt naarmate takenpakket groeit Juist 9. Iedere vorm roept na enkele jaren om nieuw perspectief Juist
Potentiële voor- en nadelen Herkenbaar? + Professionalisering en verminderen kwetsbaarheid snel te Herkenbaar realiseren + Andere gemeenten kunnen relatief makkelijk in samenwerking Niet herkenbaar instappen + Beperkte investeringskosten door gebruik maken sterkten Herkenbaar partners -/- Medewerkers wisselen van werkgever, leidt tot mogelijke Herkenbaar obstakels in cultuur -/- Integrale aanpak lastig door organisatorische scheiding Herkenbaar
Potentiële voor- en nadelen Herkenbaar? -/- Spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk Herkenbaar (autonomie)
Deze casusbeschrijving maakt integraal onderdeel uit van het boek:
‘Samen sterker’ samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd
In dit boek zijn naast De Kempengemeenten nog elf praktijkgevallen van (pogingen tot) intergemeentelijke samenwerking geanalyseerd. Waarom is het initiatief tot samenwerking genomen? Hoe heeft de samenwerking zich ontwikkeld in de loop der jaren? Welke dilemma’s doen zich daarbij voor? Voldoen deze samenwerkingsverbanden aan de verwachtingen? Is er sprake van succesvolle samenwerking? Zo ja, wat bevordert het succes? Of hapert de samenwerking en welke factoren hebben dan blijkbaar een remmende werking? De auteur leidt u in dit boek langs de antwoorden op deze vragen. Naast de casusbeschrijvingen bevat het boek tevens enkele inleidende hoofdstukken waarin wordt stilgestaan bij de verschillende samenwerkingsvormen en de voor- en nadelen van deze vormen. Tevens bevat het boek een uitgebreid analysehoofdstuk, waarin de balans wordt opgemaakt op basis van de twaalf casusbeschrijvingen.
Het boek is tot stand gekomen door een samenwerking tussen SeinstravandeLaar B.V. en het programma Krachtig Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Voor vragen of opmerkingen over deze casusbeschrijving of het boek ‘Samen sterker’ kunt u contact opnemen met Stan van de Laar. Stan is auteur van de publicatie en verrichte tevens het onderzoek dat aan dit boek ten grondslag ligt. Stan is bereikbaar via 06 – 303 72 997 of [email protected].
‘Samen sterker’ is uitgegeven door Eburon (ISBN 978-90-5972-464-8) en onder andere verkrijgbaar via www.eburon.nl, www.seinstravandelaar.nl en www.managementboek.nl.