Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta
Monika Fuksová
Starosta v obecním zřízení
Diplomová práce
Olomouc 2011
Já, níţe podepsaná Monika Fuksová, autorka diplomové práce na téma „Starosta v obecním zřízení“, které je literárním dílem ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, dávám tímto jako subjekt údajů svůj vědomý a dobrovolný souhlas ve smyslu § 4 písm. n) zákona č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, správci:
Univerzita Palackého v Olomouci, Kříţkovského 8, Olomouc 771 47, Česká republika ke zpracování osobních údajů, v rozsahu: jméno a příjmení v informačním systému, a to včetně zařazení do katalogů, a dále ke zpřístupnění jména a příjmení v katalozích a informačních systémech Univerzity Palackého, a to včetně neadresného zpřístupnění pomocí metod dálkového přístupu. Údaje mohou být takto zpřístupněny uţivatelům sluţeb Univerzity Palackého. Realizaci zpřístupnění zajišťuje ke dni tohoto prohlášení vnitřní sloţka Univerzity Palackého, která se nazývá Informační centrum Univerzity Palackého. Souhlas se poskytuje na dobu ochrany autorského díla dle zákona č.121/2000 Sb. Prohlašuji, ţe moje osobní údaje výše uvedené jsou pravdivé.
„Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma Starosta v obecním zřízení vypracovala samostatně a citovala jsem všechny pouţité zdroje.“
V Olomouci dne 25. června 2011 ……………...... Monika Fuksová
2
Tímto bych chtěla poděkovat vedoucímu mé diplomové práce JUDr. Martinu Netolickému, za cenné rady a podnětné připomínky, které mi poskytl.
3
OBSAH
1 Ú VOD ……………………………………………………………………………5 2 H ISTORICKÝ EXKURZ ………………………………………………………..7 2.1 Historie veřejné správy na českém území ……………………………………….7 2.2 Historie územní samosprávy ……………………………………………………10 3 Z ÁKLADNÍ POJMY ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY ……………………………..12 3.1 Základní charakteristika veřejné správy, územní samosprávy ………………..12 3.2 Právní úprava územní samosprávy ……………………………………………..14 3.3 Obec, obecní zřízení …………………………………………………………….15 3.4 Občanství ………………………………………………………………………..17 3.5 Působnost a pravomoc obce …………………………………………………….17 4 R EFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY ………………………………………………19 5 P RÁVNÍ POSTAVENÍ ORGÁNŮ OBCE …………………………………….21 5.1 Ústavní a zákonné základy ……………………………………………………21 5.2 Orgány obce ……………………………………………………………………..21 5.2.1 Zastupitelstvo …………………………………………………………………….21 5.2.2 Rada obce ………………………………………………………………………...23 5.2.3 Obecní úřad ……………………………………………………………………...24 5.2.4 Zvláštní orgány ……………………………………………………………………24 6 STAROSTA …………………………………………………………………….25 6.1 Pojem, historie, obecné informace ……………………………………………..25 6.2 Člen kolektivního orgánu – zastupitelstva, rady ……………………………….26 6.3 Starosta zaměstnavatel ………………………………………………………….27 6.4 Starosta a jeho povinnosti dle zákona o volbách do zastupitelstev obcí ………28 6.5 Starosta – jeho práva a povinnosti ……………………………………………..29 6.6 Odpovědnost starosty, ukončení výkonu funkce ………………………………34 6.7 Přímá volba starosty – ano nebo ne? ……………………………………………41 6.8 Místostarosta ……………………………………………………………………48 6.9 Konkrétní příklad – město Hulín ……………………………………………….50 7 DE LEGE FERENDA – návrh změny právní úpravy …………………………53 8 KOMPARACE CIZÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY – Mayor of London ………………..56 9 ZÁVĚR ………………………………………………………………………….58 10 SHRNUTÍ, ABSTRACT ……………………………………………………….61 11 ZDROJE INFORMACÍ ………………………………………………………..63 PŘÍLOHY
4
1 ÚVOD
K řádnému ukončení studia na právnické fakultě je nutné splnění několika úkolů. Jedním z nich je i napsání diplomové práce. Tato práce by měla ukázat, ţe umíme své znalosti a vědomosti vyuţít a podat o nich nějaký souhrn, ţe se umíme rozsáhle vyjádřit k určité problematice, navrhnout řešení, vytvořit novou právní úpravu a zhodnotit vývoj, problémy a reálné kauzy. Je na kaţdém z nás, jaké téma si vybereme a z které oblasti práva to bude. Původně jsem měla jinou představu o tématu diplomové práce, ale nakonec jsem se rozhodla pro to, které by mi mělo být nejbliţší – Starosta obce. Proč nejbliţší? Jeden z členů rodiny po několik let vykonával funkci místostarosty obce a v komunální politice působí dodnes. Znalost této oblasti je mi blízká, získala jsem v ní určitou orientaci a měla jsem moţnost nahlédnout i do „zákulisí“, do dění na obecním úřadu. Proto nakonec moje volba tématu padla na Starostu v obecním zřízení. Jaká je charakteristika starosty a jeho právního postavení? Zákon uvádí velmi stručně, ţe starosta zastupuje obec navenek. Je odpovědný zastupitelstvu, které ho volí. Dále uvádí, ţe starosta je také členem rady a je v čele obecního úřadu. Domnívám se, ţe kaţdé uskupení osob, ať se jedná o obec, město, kraj či obchodní společnost potřebuje někoho, kdo bude stát v jejich čele, kdo bude mít funkci reprezentanta, ke komu se budou moci ostatní obrátit a bude udávat určitý směr a cíl daného společenství. Bude hlavou dané organizace. Takovou osobou určitě starosta je nebo by měl být. Vyplývá to z názoru občanů. Ti si většinou myslí, ţe starosta je nejvyšší orgán obce. Nejdříve se obracejí přímo na něj, ţe má nejvíce pravomocí, ale opak je pravdou. Starosta disponuje velmi omezenými pravomocemi a pouze navenek prezentuje rozhodnutí přijatá ostatními orgány obce. Málokdo by byl schopen odpovědět na otázku, jaké je právní postavení starosty. Většina by asi správnou odpověď neznala. Lidé se příliš nezajímají o právní úpravu obce a jejích orgánů, neznají právní základ, mají velmi málo informací a moţná si toho ani nejsou vědomi. Málokdo umí také rozlišit mezi samosprávou, veřejnou správou a státní správou. Obecná veřejnost nemá mnoho znalostí v této oblasti. Dokonce jsem se setkala s názorem, respektive spíše neznalostí, kdy si někteří stále myslí, ţe v rámci voleb do zastupitelstva obcí volí přímo starostu. Jdou k volbám za účelem volby starosty obce, nikoli nejvyššího orgánu zastupitelstva. Často si neuvědomují, ţe starostu volí aţ jimi zvolené zastupitelstvo. Lidé se domnívají, ţe kandidát s největším počtem hlasů se musí stát starostou. 5
Bohuţel nebo bohudík tomu tak není. Zákon neupravuje přímou volbu starosty. Volíme si pouze zastupitelstvo, které následně zvolí ze svých členů starostu a další členy rady obce. Právní řád České republiky nemá ţádný právní předpis, který by se přímou volbou starosty zabýval. Otázkou zůstává, zda je současný způsob lepší neţ přímá volba či nikoli. Třeba by lidé chodili více k volbám, kdyby věděli a byli si jisti, ţe volí svého budoucího starostu. Dnes si to moţná myslí, ale většinou jsou tito lidé pak velmi překvapeni, kdyţ se vítěz voleb stejně starostou nestane. Nikde není dáno, ţe kandidát, který získal ve volbách největší počet hlasů, se musí stát starostou. V praxi k tomu dochází velmi často, ţe zastupitelstvo nakonec starostou zvolí někoho jiného. Cílem diplomové práce je poskytnutí relevantních informací o starostovi obce, jeho činnosti, a právním postavení všem osobám, které se o danou problematiku zajímají. Z obsaţených informací také vyplývá, ţe práce starosty není jen kancelářská činnost, ale je velmi náročná, odpovědná, coţ si veřejnost málokdy uvědomuje. Diplomovou práci jsem rozdělila na dvě hlavní části. V první se zabývám obecně problematikou samosprávy, orgány obce a historickým vývojem a reformou veřejné správy. Druhá část pojednává o starostovi z různých pohledů, je strukturovaná do několika podkapitol. Úvodní kapitola druhé části rozebírá obecně pojem starosta. Další dále rozebírají postavení starosty jako člena kolektivního orgánu, jeho právní odpovědnost, ostatní úkoly na úseku veřejné správy a pozici místostarosty. Jako jednu podkapitolu bych ráda pouţila rozhovor s bývalým místostarostou města, kde bydlím. Určitě bude zajímavé čerpat informace přímo od zdroje, od osoby, která kaţdodenně plnila úkoly místostarosty. Ráda bych tím zjistila, jaká je skutečně jeho úloha, jak se dívá na současnou právní úpravu, jaké změny by přivítal a co mu přineslo a vzalo působení v komunální politice. Beru tuto moţnost jako výhodu, která se nemusí naskytnout všem, proto doufám, ţe získané informace obohatí moji diplomovou práci. Závěr práce bych ráda věnovala shrnutí poznatků, srovnání naší právní úpravy s úpravou zahraniční a pokusila se navrhnout nové moţnosti právního předpisu. Pro mě samotnou představuje starosta nepostradatelnou osobu obce. Je hlavou obce, měl by to být člověk zodpovědný, morálně silný, vzdělaný a oddaný této funkci. Zastupuje zájmy občanů navenek. Měl by si být vědom své odpovědnosti vůči nim, toho, ţe s výkonem jeho funkce není spojena přesně určená pracovní doba a můţe vzniknout situace, ţe bude nutná jeho pomoc kdykoli, i v nočních hodinách, ţe ne vţdy půjde o práci v kanceláři obecního úřadu. Výkon této funkce sebou nese mnoho úkolů, které si moţná nikdo z nás hned neuvědomí. Starosta bude určitě první osobou, na kterou se budou občané obce obracet s ţádostí o radu či
6 pomoc. Na malých městech a obcích tomu tak je určitě. Tam ví, kdo je jejich starosta, znají ho. Starosta by měl být blízký obci, kterou „řídí“ a svým občanům. Při psaní diplomové práce jsem vycházela nejen z právních předpisů, judikatury a odborné literatury, ale i z osobních zkušeností osob působících na městském úřadu v Hulíně. 2 HISTORICKÝ EXKURZ 2.1 HISTORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÝCH ZEMÍCH Počátky správy a státního zřízení najdeme jiţ v době Přemyslovců. V období jejich kníţecí vlády na území českých zemí byly poloţeny základy vnitřního uspořádání státu a stanoveny nejzákladnější úkoly veřejné správy. Správa jako pojem byla součástí tzv. regimen, které bylo věcí kníţete, jenţ vystupoval nejen jako představitel jednoho feudálního státu, ale také jako kmenový kníţe. Toto období můţeme označit jako nejstarší období správy. Ve 13. století došlo k zásadním změnám, které ovlivnily vývoj české správy. Systém jednotné správy kníţectví byl rozdělen na tři samostatné správy vztahující se na jednotlivé skupiny obyvatelstva podléhající královskému dozoru. Postupně veřejná správa získávala ustálenou formu, institucionalizovala se a v konečném důsledku se vydělila jako zvláštní sféra vlády. Jednotlivé správní oblasti zůstaly však shodné s oblastmi právními, a proto je vývoj správy úzce spojen s vývojem a dějinami právními. Na vývoj správy mělo vliv také husitské období, které zemi rozdělilo na dva bloky; jeden, kde působil Zikmund Lucemburský a kde nedošlo k podstatným změnám, a druhý blok ovládaný husity, který způsobil změny v dosavadní dualistické státní správě. Po období husitských válek a nástupu Habsburků na český trůn se správní odvětví a jejich instituce ocitly v rukou stavů. Stavy se podílely na vládní moci v zemi prostřednictvím zemských sněmů.1 Základní přelom nejen v dějinách země, ale i v dějinách správy, měla doba pobělohorská. Prohra, kterou utrpěl český národ během stavovského povstání, znamenala omezování stavovských práv a růst absolutistické moci panovníka. Byla zrovnoprávněna němčina s češtinou v zemské správě. Šlechta jiţ neměla důvod učit se česky a došlo k výraznému poněmčování správy zemské i patrimoniální. Velký mezník ve vývoji správy je období vlády Marie Terezie a Josefa II. Jiţ na počátku vlády Marie Terezie byl zaveden absolutismus a základem jejich epochy bylo podstátnění správy v ústředí, zemích a krajích, které směřovalo proti stavům. Stavovský vliv byl z veřejné správy postupně vytlačen. Nahrazen byl byrokracií, mocnou a plně závislou na panovníkovi. Počet úředníků vysoce rostl a za vlády Františka I. bylo stanoveno právnické studium pro všechny
1 JANÁK, Jan ; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. Období husitské, s. 75 - 83. ISBN 80-7106-709-I. 7
úředníky správních odvětví. V důsledku rozšiřování státního zájmu vznikla nová správní odvětví, která se zaměřila na školství, budování silnic, výkon policie, obchod, zdravotnictví. Josef II. uskutečnil reformu soudnictví tím, ţe jej úplně oddělil od veřejné správy. Cílem celého období byla centralizace a odstranění vlivu stavů ve veřejné správě.2 Přelomem ve vývoji bylo období od roku 1848, kdy se původní staré dvorské kolegiální ústřední úřady změnily na oborová správní ministerstva zřízená na základě monokratického principu a byla ustavena ministerská rada, první ústavní odpovědná vláda, která fungovala jako kolektivní orgán. Tuto epochu můţeme označit jako počátek moderní správy. Začal být akceptován princip samosprávy, budováno prozatímní obecní zřízení, které zavádělo nově instituci územní samosprávy, a její orgány ve formě zemských sněmů a výborů. Prosincová ústava z roku 1867 poloţila základy ústavním institucím, vytvořila organizaci správy od nejniţší aţ po nejvyšší instanci, kterou převzala také předmnichovská republika.3 Československá republika převzala v roce 1918 tzv. recepčním zákonem celý právní řád a správní systém Rakouska i Uher. Na formu a celkovou organizaci veřejné správy měla velký vliv 1. světová válka. Nejdříve do veřejné správy zasahovalo významně dělnictvo prostřednictvím různých orgánů. Na počátku dvacátých let, v období druhé republiky, došlo k státoprávním změnám a přetvoření ČSR ve spolkový stát. Mělo dojít ke změně územní samosprávy a struktury státního aparátu, jeţ by se podobaly italskému nebo německému vzoru. Typický pro veřejnou správu byl její politický byrokratický systém, tedy opak původního rakouského, apolitického. Nejen vedení centrálních státních úřadů, ale všechny úřednické pozice byli obsazovány podle politických stran. Dalším prvkem prvorepublikové správy byla její demokratizace převáţně na úrovni územní samosprávy. Postupně byly nahrazeny národní výbory a místo nich fungovalo velké mnoţství různých úřadů hospodářských, dělnických, bytových. Charakteristické pro předmnichovskou republiku bylo svěřování úkolů veřejné správy soukromým nebo polosoukromým institucím. V období mezi Mnichovem a Protektorátem došlo k zásadním ústavním změnám, byl přerušen proces sjednocování veřejné správy.4 V období, kdy byl vytvořen Protektorát Čechy a Morava, se veřejná správa změnila. V pohraničních oblastech, které byly připojeny k Německu, byla svěřena výkonná moc armádě. Ve veřejné správě měla významnou úlohu nacistická strana. Správní celky se nazývaly ţupy. Celé území bylo rozděleno na venkovské nebo městské okresy. Další instancí veřejné správy byli
2 JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. Období přechodu od feudalismu ke kapitalismu, s. 136 - 169. ISBN 80-7106-709-I. 3 JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. Územní samospráva, s. 297 -308. ISBN 80-7106-709-I. 4 JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. Správní vývoj ČSR, s. 331 - 401. ISBN 80-7106-709-I. 8 vládní prezidenti a úřad říšského místodrţitele. V roce 1942 došlo k zjednodušení správy, některé úřady byly zrušeny nebo byla pozastavena jejich činnost. Hitlerův výnos stanovil, ţe protektorát je autonomní, správu vykonává tzv. státní prezident, protektor, který byl však pouze zástupcem vůdce říše. Jednalo se tedy o dvojkolejnost veřejné správy, správa protektorátní a správa říšská. Tento proces a forma veřejné správy netrvaly dlouho. Období okupační vojenské správy a celková dvojkolejnost byla zrušena Heydrichovými správními reformami. Heydrich reorganizoval centrální protektorátní úřady a vládu. Vše bylo přizpůsobeno německému vzoru. Územní samospráva se stala v tomto období uţ jen pojmem, byla podstatně omezena.5 Po skončení 2. světové války musel český stát řešit zásadní problém, který právní řád bude platit, a jakou formu a podobu bude jeho veřejná správa mít. Představitelé exilu i domácího odboje prvně vycházeli z nepřetrţité kontinuity první československé republiky. Ale jiţ během války se ukázalo, ţe pokračování v předválečném systému nebude moţné. Platila ústava z roku 1920. Roku 1945 byl majetek soukromých osob, fyzických i právnických postaven pod národní správu. Vykonavatelé národní správy, národní správci, byli veřejnými orgány a podléhali správním úřadům. Došlo k rozdělení ústředních orgánů státní správy podle několika kritérií, např. územního rozsahu, věcné působnosti, formy, způsobu vytváření. V důsledku událostí v únoru 1948 byla přijata nová ústava. Tato ústava formálně splňovala všechny demokratické znaky, ale ve skutečnosti je nikdy nenaplnila. Nastoupila komunistická diktatura, vláda organizovala a řídila celou státní správu. Počet ministerstev a dalších ústředních orgánů značně rostl. Vláda zůstávala nejvyšším orgánem státní správy. Během šedesátých let došlo k budování rozvinutého socialismu, vedoucí úlohu měla KSČ.6 Zhroucením komunistického reţimu v roce 1989 započalo období změn ve státoprávním uspořádání. Bylo přijato mnoho ústavním zákonů, které se zabývaly zákonodárnou, výkonnou a soudní mocí. Československá republika se rozdělila na dva samostatné státy. V důsledku změny reţimu ve státě muselo dojít také k reformě veřejné správy. Tato reforma měla vycházet ze zrušení původních národních výborů a předpokládalo se vytvoření, resp. obnovení samosprávy na úrovni měst a obcí. Měly být zavedeny monokratické orgány státní správy působící na okresech. Bylo zrušeno dosavadní rozdělení na kraje a okresy a zavedeny byly nové okresní úřady, které vykonávaly pouze státní správu.7
5 JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. Období nacistické okupace, s. 402 - 417. ISBN 80-7106-709-I. 6 JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. Poválečná léta, s. 421 - 469. ISBN 80-7106-709-I. 7 JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. Státní správa po roce 1989, s. 473 - 489. ISBN 80-7106-709-I. 9
2.2 HISTORICKÝ EXKURZ SAMOSPRÁVY Po roce 1848 došlo k vytvoření obcí a jejich ustanovení v dnešním pojetí, avšak vývoj územní samosprávy sahá aţ do období středověku. Vývoj samosprávy v tomto období předznamenal zrod moderních obcí a jejich orgánů. K zakládání a rozvoji měst docházelo v období vrcholného středověku. Jiţ toto období přineslo základy a prvky státní správy a samosprávy. Nad městem vykonával správu panovník pro města královská, města poddanská vykonávala správu samostatně. Správu v zájmu krále vykonával rychtář. Byl zodpovědný za plnění povinností, udrţení pořádku, dodrţování právního řádu. Vzniká také samosprávný orgán městská rada sloţená z měšťanů. V 15./16. století dochází k významnému rozkvětu městské samosprávy. Městská rada je hlavní reprezentant města a své rostoucí kompetence postupně přenesla na speciální podřízené orgány. Útlum rozvoje samosprávy pociťujeme v období vlády Habsburků. V důsledku reformy Josefa II. můţeme říci, ţe původní podoba samosprávy zcela zanikla. Členové městské rady uţ nebyli svobodně voleni měšťany, samospráva byla oslabována na úkor státní správy. Období po roce 1848 přineslo mnoho změn. Se zrušením poddanství a zavedením ústavnosti muselo dojít k přenesení úkolů vrchnostenské správy na jiné orgány. Jelikoţ úkoly vrchnostenské správy byly značně široké, byla vyloučena moţnost přenesení jejich kompetencí pouze na stát. Prvním právním aktem, který předpokládal existenci obcí a zmiňoval se o nich, byla tzv. Stadionova ústava z roku 1849.8 V tomto právním předpise byla obcím přiznána základní práva. Konkrétní zákonné zakotvení obcí přinesl říšský obecní zákon, jenţ ústavu prováděl. Zákon rozlišoval mezi působností přirozenou a přenesenou. Přirozená působnost znamenala, ţe obec si sama spravovala záleţitosti týkající se jejích věcí v rozsahu hranic obce. Přenesená působnost obsahovala povinnost obstarat záleţitosti veřejných věcí, které určil stát nebo které na obec stát delegoval. Zákon zavedl také dva orgány, obecní výbor a obecní představenstvo. S nástupem bachovského absolutismu došlo k zastavení vývoje samosprávy. Roku 1862 byl přijat další říšský zákon č.18, který vymezil pouze základní podmínky obecního zřízení. Vývoj obcí v rámci rakouské monarchie znamenal skutečný základ moderního pojetí obce a tento vývoj vrcholí obdobím první republiky, kdy fungovaly orgány skoro shodné s těmi
8 SLÁDEČEK, Vladimír . Obecné správní právo. 2.aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, 2009. s.298. ISBN 987-80-7357-382-9. 10 dnešními. Roku 1918 došlo k převzetí rakouského práva, na počátku roku 1919 byly přijaty dvě zásadní novely o obecním zřízení. Zákon č. 76/1919, který se týkal samostatného zřízení a zákon č.75/1919 volební řád obcí ČSR. Úvodní ustanovení zákona č. 76/1919 zavádí terminologii orgánů obce – obecní zastupitelstvo, obecní rada. Zákon také určil radu jako kolegiální orgán, kterému předsedá starosta a tento orgán plní úkoly, které nebyly zákonem výslovně svěřeny zastupitelstvu. Pro samosprávu je v tomto období také důleţité, ţe musela být ustanovena finanční komise, která kontrolovala veškeré hospodaření obce. Druhý výše zmíněný zákon o volebním řádu nově určil okruh oprávněných voličů. Nově mohl volit kaţdý, kdo měl v dané obci přihlášený pobyt nejméně 3 měsíce a nebyl práva zbaven pro některý zákonný důvod. Kaţdý byl povinen se voleb zúčastnit. Zákon mimo jiné upravoval počet členů zastupitelstva, jak a kdy bude zvolena rada obce, zavedl institut potvrzování volby starosty.9 Nacistická okupace se záporně odrazila i na vývoji samosprávy. Byla potlačena a ve správě obcí byl nastolen vůdcovský reţim. Obec řídil starosta za podpory obecních radů. V mnoha městech a obcích byla zastupitelstva rozpuštěna. Ve více neţ dvou stech obcích převzali roli starostů němečtí vládní komisaři. 10 V poválečném období se utvořily tzv. národní výbory, které přetrvaly po celou dobu komunistického reţimu. Byly povaţovány za orgány veřejné správy, které plnily úkoly samosprávy i státní správy. V reálu však byly pouze orgány státní správy a samospráva přestává existovat. Právní úpravu národních výborů přinesl zákon z roku 1967, zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech. Jednotlivé národní výbory pak měly své orgány, jako bylo plenární zasedání, rada, komise a někde i odbory. Územní samospráva byla po pádu komunistického reţimu obnovena, ústavním zákonem č. 294/1990 byla právně zakotvena obecní samospráva a národní výbory byly zrušeny.
9 JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po současnost. Praha: NLN, s.r.o., 2005. Období nacistické okupace, s. 404 - 414. ISBN 80-7106-709-I. 10 SCHELLE, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848 – 1948. Praha: Eurolex Bohemia, 2002. S.363. 11
3 ZÁKLADNÍ POJMY ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY 3.1 Základní charakteristika veřejné správy, územní samosprávy Na úvod této kapitoly bych ráda zmínila základní, obecné pojmy, které se k dané problematice vztahují a na kterých je zaloţena. Veřejná správa je ústřední pojem správního práva a je v materiálním slova smyslu označována jako souhrn všech správních činností souvisejících s vládnutím a poskytováním veřejných sluţeb. Ve formálním slova smyslu znamená činnost organizačních jednotek a osob, správních úřadů a úředních osob.11 Veřejná správa je správa veřejných záleţitostí, je projevem výkonné moci ve státě.12 V českém správním právu je veřejná správa souhrn státní správy a územní samosprávy. Státní správou je vlastně realizace moci výkonné, zvláštní forma činnosti státu jejíţ obsah určují zákony, kterými se řídí a které provádí. Subjektem je stát představovaný jednotlivými orgány, které jednají jeho jménem. Stát tak uskutečňuje své zájmy a cíle, svoji státní politiku.13 Vedle státní správy je v naší zemi otevřen prostor i pro ovlivnění společenského ţivota nestátní formou, samosprávou. Obě tyto sloţky spolu spolupracují, doplňují se a podílí se na realizaci společenských záleţitostí. Co je samospráva? Institut samosprávy je uţ velmi starý, poprvé jsme se s ním mohli setkat jiţ ve starověkém Egyptě. Plný rozvoj se rozpoutal ve středověku nejen ve formě územní, ale také profesní a univerzitní samosprávy. Orgány státu postupem času ztrácely výlučnou správu společnosti a ta byla přenášena na jiné nestátní subjekty a rostl význam samosprávných celků.14 Věda správního práva vychází ze tří teorií samosprávy. První tzv. přirozenoprávní teorie činí samosprávu zcela samostatnou a nezávislou a je původním originárním subjektem. Druhá státoprávní teorie vychází z toho, ţe stát jako suverén přenese část své moci jinému nestátnímu subjektu. Poslední třetí teorie se zaměřuje pouze na sloţení orgánu samosprávy, na jejich personální sloţení a účast veřejnosti. 15
11 POMAHAČ, Richard; VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2002. s. 63. ISBN 80- 7179-748-0. 12 SVOBODA, Ivo, et al. Základy správního práva a veřejné správy. Ostrava : Key publishing s.r.o., 2008. s. 49. ISBN 978- 80-87071-76-2. 13 SVOBODA, Ivo, et al. Základy správního práva a veřejné správy. Ostrava : Key publishing s.r.o., 2008. s. 51. ISBN 978- 80-87071-76-2. 14 HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 52. ISBN 978-80-7380-096-3. 15 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1 vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 6. ISBN 80-7179- 794-4. 12
„Samosprávu lze charakterizovat jako ústavou a zákony stanovený okruh úkolů veřejné správy, jejichţ vykonávání vlastním jménem je svěřeno samosprávné korporaci odlišné od státu“.16 Samosprávu vykonává jiný subjekt neţ stát, přesto není tento subjekt soukromoprávní, ale veřejnoprávní. Samosprávu členíme z hlediska organizačního na územní a zájmovou. Územní samospráva v ČR je tvořena obcemi a kraji. Obce jsou základním územním celkem. Stát vůči obcím a krajům omezil rozsah své moci. Jaký bude rozsah moci těchto územních jednotek? Uplatní se zde princip subsidiarity, který je právně zakotven v Evropské chartě místní samosprávy.17 Princip subsidiarity nalezneme v čl. 4 odst.318 Evropské charty místní samosprávy. Tento článek říká, ţe „odpovědnost za věci veřejné ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíţe. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá rozsahu a povaze
16 HENDRYCH, D., ČEBIČOVÁ, T., KOPECKÝ, M. et al. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. s. 146. 17 Evropská charta místní samosprávy byla podepsána 15.10.1985 ve Štrasburku, pro Českou republiku vstoupila v platnost 1.9.1999. S jejím textem vyslovil souhlas Parlament ČR a prezident republiky ji ratifikoval. Obsahuje pravidla na nichţ má být postavena místní samospráva. Jedná se o rámcovou mezinárodní smlouvu, ke které mohou přistupovat jednotlivé státy Rady Evropy. Dostupné z www: http://www.epravo.cz/top/clanky/evropska-charta- mistni-samospravy-13600.html „Charta zdůrazňuje dvě základní výchozí teze: místní společenství jsou jedním z hlavních základů demokratického systému a právo občanů podílet se na řízení veřejných záleţitostí je jedním z demokratických principů, jeţ jsou uznávány všemi členskými státy Rady Evropy. Členské státy pak vycházejí z toho, ţe právě na místní úrovni můţe být toto právo nejsnáze vykonáváno a místní orgány, vybavené reálnou působností a odpovědností, mohou zajistit správu efektivní a blízkou občanům. Ochrana a posilování místní samosprávy v různých evropských zemích jako důleţitý příspěvek k formování Evropy, zaloţené na principech demokracie a decentralizace moci.“ viz: Veřejná správa a právo, Pocta D. Hendrychovi k 70. narozeninám, uspořádal Mikule a kolektiv, Vladimír Vopálka, O územní samosprávě, C.H.Beck, 1997, Praha, str. 78. „Charta není klasickou smlouvou o lidských právech, netýká se jednotlivců, nýbrţ společenství občanů, zakládá kolektivní práva. Z toho vyplývají zvláštnosti jejího výkladu a aplikace. Pravidla jí vyjádřená, která tvoří evropský standard místní samosprávy, jsou stěţí přímo uplatnitelná (self-executing). Evropský standard územní samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní strany vykazovat, resp. práv, jeţ má poţívat. Smluvní strany mají povinnost zaručit své územní samosprávě určitý počet takových práv určených Chartou. Práva zaručená Chartou územní samosprávě smluvních stran jsou rámcová. Charta sama v řadě ustanovení počítá s podrobnou vnitrostátní právní úpravou, která zajisté představuje meze, ve kterých se územní samospráva bude pohybovat. Rozhodně nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy. Ta není evropskou tradicí. Zákony, popř. další předpisy podle volby a tradice smluvních stran mohou podrobně vymezovat okruh záleţitostí spravovaných územní samosprávou včetně těch, které má samospráva za povinnost sledovat, její organizaci včetně podoby a postavení jednotlivých orgánů, určovat rámec pro hospodaření, přiznávat majetek a její finanční zdroje. Uţ vůbec Charta nečiní z územní samosprávy svrchovaná tělesa blíţící se státům.“ Viz: Nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02). 18 Článek 4 Rozsah místní samosprávy 1. Základní pravomoci a odpovědnost místních orgánů jsou dány ústavou nebo zákonem. Toto ustanovení však nebrání tomu, aby místním orgánům nemohly být v souladu se zákonem svěřeny pravomoci a odpovědnost pro zvláštní účely. 2. Místní orgány v rámci zákona mají plné právo uplatňovat svoji iniciativu ve všech záleţitostech, které nejsou vyňaty z jejich kompetence nebo které nejsou v kompetenci jiného orgánu. 3. Za správu veřejných záleţitostí budou odpovídat zejména ty orgány, které mají nejblíţe k občanům. Stanovení odpovědnosti jinému orgánu musí odpovídat rozsahu a povaze úkolu, poţadavkům efektivnosti a hospodárnosti. 4. Místní orgány mají plné a výlučné pravomoci. Tyto pravomoci nesmějí být zpochybněny nebo omezovány ţádným dalším -- centrálním či regionálním -- orgánem s výjimkou případů stanovených zákonem. 5. Tam, kde jsou pravomoci na místní orgány delegovány centrálními či regionálními orgány, jsou místní orgány oprávněny -- podle moţností -- přizpůsobit jejich výkon místním podmínkám. 6. S místními orgány jsou, pokud je to moţné, ve stanoveném čase a stanoveným způsobem projednávány otázky plánování a rozhodování ve všech záleţitostech, které se jich bezprostředně týkají. 13
úkolu a poţadavkům efektivnosti a hospodárnosti.“19 Územní samospráva v dnešní době představuje kapacitně největší součást systému veřejné správy. Je nezávislá a nepodřízená na státní správě. Samospráva je vykonávána vlastním jménem, nakládá s vlastními prostředky, je majetkově nezávislá, má vlastní odpovědnost, avšak stále zůstává podrobena státnímu dohledu. V zákonně vymezeném rozsahu je samostatná. Od státní správy se liší také organizačními principy, na kterých je vybudována. Uplatňuje se zde princip kolegiality, decentralizace, volební princip a princip územní v rámci územní samosprávy.20 Při výkonu se realizují vztahy v rámci daných samosprávných korporací. Samospráva má také moţnost vlastní právní normotvorné činnosti ve formě nařizovacích oprávnění a aktů podzákonného charakteru. Podstatou samosprávy je samostatně jednat a rozhodovat o vlastních záleţitostech, podle své vůle a potřeb. Orgány samosprávy jednají jménem samosprávné korporace jako právnické osoby, jednají s externími subjekty, spravují de facto sama sebe při výkonu samosprávy, objekt tedy splývá se subjektem.21 Proč je samospráva důleţitá v demokratické společnosti? Význam samosprávy je široký, zajišťuje pluralismus ve státě, větší rozdělení moci mezi různě organizované subjekty, rozloţení politických a společenských zájmů. Pouze demokratická společnost má samosprávu. „Bez samosprávy není demokracie, bez demokracie není samosprávy.“22
3.2 Právní úprava územní samosprávy Základy územní samosprávy nalezneme v právním řádu ČR v ústavním zákoně č.1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava ČR“). Podrobnější popis a úpravu územní samosprávy přináší zákony, prováděcí předpisy a další právní akty. V právním řádu ČR však nenajdeme ústavně zakotvenu zájmovou samosprávu.23
3.2.1 Ústavní základ územní samosprávy Čl. 824 Ústavy ČR zaručuje samosprávu územně samosprávných celků. Ústava také vymezuje základní jednotku územně samosprávného celku, v hlavě sedmé25 uvádí, ţe základní
19 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1.vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 9. ISBN 80-7179-794- 4. 20 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1.vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 7. ISBN 80-7179-794- 4. 21 SVOBODA, Ivo, et al. Základy správního práva a veřejné správy. Ostrava : Key publishing s.r.o., 2008. s. 52. ISBN 978- 80-87071-76-2. 22 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1.vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 10. ISBN 80-7179- 794-4. 23 HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 88. ISBN 978-80-7380-096-3. 24 Čl.8 Ústavy ČR: Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků. 14 jednotkou v ČR je obec. V hlavě sedmé je dále uvedeno, ţe obec i kraj jsou samostatně spravovány zastupitelstvem. Obec je vţdy součástí vyššího územně samosprávného celku (kraje). Čl.10026 Ústavy ČR stanoví, ţe územně samosprávné celky jsou společenstvími občanů, které mají na samosprávu právo. Podle tohoto článku mohou být tyto územně samosprávné celky také někdy správními obvody. Pouze ústavním zákonem lze vytvořit či zrušit územně samosprávný celek, jinou moţnost Ústava ČR nedává. Kaţdý územně samosprávný celek, obec a kraj, jsou veřejnoprávní korporace mající vlastní majetek, s kterým hospodaří samostatně na základě svého rozpočtu. Vyţaduje-li to ochrana zákona, můţe stát zasáhnout do činnosti obce či kraje, a to pouze způsobem stanoveným zákonem. Dále Ústava ČR zmiňuje základní principy voleb do zastupitelstva. Také v hlavě sedmé najdeme ustanovení o zastupitelstvu a jeho působnosti. Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen pokud tak stanoví zákon dle čl.10527 Hlavy sedmé Ústavy ČR. Územní samosprávy se dotýká nejen Ústava ČR, ale také Listina základních práv a svobod.28 Ve svém čl.17 stanovuje informační povinnost územně samosprávného celku o jeho činnosti, dále v čl.18 zaručuje kaţdému právo obrátit se na orgán územně samosprávného celku s ţádostmi, návrhy a připomínkami. Kromě ústavních zákonů jako pramen slouţí i mezinárodní smlouva a Evropská charta územní samosprávy29, kterou ČR přijala, ratifikovala a dle čl.10 Ústavy ČR se stala součástí právního řádu České republiky. Dle Charty je místní samospráva zaručena. V čl.330 Charta definuje pojem místní samosprávy jako právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných.
3.3 Obec, obecní zřízení
25 Hlava sedmá Ústavy ČR: Územní samospráva: čl.99 – čl.105 26 Čl.100 Ústavy ČR: Čl. 100 (1) Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. (2) Obec je vţdy součástí vyššího územního samosprávného celku. (3) Vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem. 27 Čl.105 Ústavy ČR: Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. 28 Ústavní zákon č.23/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů 29 3/1998/05 Věstník Ministerstva pro místní rozvoj. 30 Článek 3 Evropské charty územní samosprávy: Pojem místní samosprávy: 1. Místní samospráva je výrazem práva schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit podstatnou část veřejných záleţitostí. 2. Toto právo je vykonáváno radou nebo shromáţděním, jejichţ členové jsou svobodně zvoleni tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva; zvolený orgán si můţe ustanovit výkonný orgán, který je mu odpovědný. Toto opatření nesmí v ţádném případě omezit moţnost shromáţdění občanů, referenda nebo jakékoli jiné formy přímé účasti občanů tam, kde to dovoluje zákon. 15
Obecní zřízení upravuje zákon o obcích č.128/2000 Sb., který byl přijat v rámci reformy územní veřejné správy v ČR. Do současnosti prošel řadou novelizací.31 Obec je základní jednotkou územní samosprávy. Dle ústavního zákona je obec společenstvím občanů a tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Jako veřejnoprávní korporace má právo vlastnit majetek. Kaţdá obec by měla pečovat o všestranný rozvoj a uspokojování potřeb svých občanů a chránit veřejný zájem.32 Charakteristické znaky obce jsou obyvatelstvo obce, území obce, vlastní majetek a vystupování vlastním jménem v právních vztazích. Právní subjektivita je právním základem obce.33 Za obec lze povaţovat pouze ten samosprávný celek, který měl status obce ke dni účinnosti zákona o obcích34 a také nově zřízené obce. Pouze zákon upravuje vznik obce, není třeba ţádné registrace ani souhlasu správního orgánu, aby samostatně existovala. Obec je právnickou osobou, která nabývá práv a povinností a můţe být ve svých právech a povinnostech omezena jen zákonem.35 Zaniknout můţe obec způsobem uvedeným v zákoně.36 Za splnění určitých podmínek mohou být obce označeny za městys, město nebo statutární město. Zvláštní postavení má pak Praha jako hlavní město ČR a její postavení je upraveno speciálním zákonem.37 Pojem městys uţ není v právu vyuţíván, výjimkou zůstalo uţívání v uměleckém světě. Jedná se spíše o historické označení. Město je obec, která má více jak 3000 obyvatel a je určeno předsedou Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na základě návrhu dané obce. K návrhu obce se musí vyjádřit vláda ČR.38 Legální definici pojmu město v českém právu nenalezneme. Obec musí splňovat zákonem a vládou dané podmínky, aby se stala městem. 39 Vedle měst existuje i zvláštní skupina měst označených jako statutární40, jeţ jsou uvedena v zákoně a mohou se členit na městské části a obvody, které mají své vlastní orgány.41
31 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1.vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 129. ISBN 80-7179- 794-4. 32 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1.vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 129. ISBN 80-7179- 794-4. 33 KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje : Podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2.aktualizované a doplněné vydání. Praha : LINDE Praha, a.s., 2001. 423 s. 34 Zákon č.128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve znění pozdějších předpisů. 35HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 99. ISBN 978-80-7380-096-3. 36 Zákon č.128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve znění pozdějších předpisů. 37 Zákon č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. 38 KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje : Podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2.aktualizované a doplněné vydání. Praha : LINDE Praha, a.s., 2001. s.52. 39 Znaky obce jsou: vlastní území, obyvatelstvo obce, soustava orgánů právotvorba, vystupování v právních vztazích vlastním jménem a vlastní majetek a odpovědnost. [viz. KOUDELKA, Zdeněk. Obecní samospráva : Zákon o obcích v komentovaném znění. Brno : Nakladatelství DOPLNĚK, 2006. s.7.] 40 Statutární města např. Brno, České Budějovice, Havířov, Hradec Králové, Jihlava, Karlovy Vary, Kladno Liberec, Most, Olomouc, Opava, Ostrava, Pardubice, Plzeň, Ústí nad Labem, Zlín. [Viz § 4 z.č.128/2000 Sb., o obcích, ve zn. pozd. př.] 16
Obce, respektive města, můţeme také rozlišovat podle sídel určitých orgánů na města okresní a krajská. Také se v literatuře můţeme setkat s termínem sídelní města42, v nichţ jsou sídla celostátních orgánů.43 Kaţdá obec má své území, které je součástí území ČR, a je označeno jako katastrální území obce. Kaţdá obec a její části mají svůj název, který je uveden v českém jazyce. O názvech části obce, veřejných prostranstvích a ulic rozhoduje obec samostatně, ale o změně názvu obce jako celku rozhoduje ministerstvo vnitra na základě návrhu obce. Nejen ČR jako stát má své symboly, ale také jednotlivé obce mohou mít své vlastní, např. znak, prapor a razítko. Jejich uţívání si obec upraví v obecně závazné vyhlášce a v mezích zákona.
3.4 Občanství Jedním ze znaků obce je její obyvatelstvo. Kaţdá obec má být trvale osídlena lidmi. Zákon o obcích mluví o přesně kvalifikované skupině osob, kterým poskytuje určitá práva. Tato práva jim vznikají na základě toho, ţe jsou obyvateli obce. Občanem obce je pouze fyzická osoba, která je státním občanem ČR a je v obci hlášena k trvalému pobytu. 44 Kromě osob s českým státním občanstvím můţe oprávnění občana obce získat také cizinec. Musí být v obci přihlášen k trvalému pobytu, stanoví-li tak mezinárodní smlouva, která je závazná pro ČR a je vyhlášena ve sbírce mezinárodních smluv. Mimo občanství obce můţe zastupitelstvo v rámci samostatné působnosti udělit tzv. čestné občanství fyzické osobě, která se zaslouţila o rozvoj obce.45
3.5 Působnost a pravomoc obce Pojem působnost označuje okruh svěřených úkolů, společenských vztahů, kterými se obec zabývá. Rozlišujeme působnost místní, věcnou a osobní. Pravomoc je pak soubor nástrojů, které slouţí k plnění svěřených úkolů. V rámci obecní samosprávy rozlišujeme působnost samostatnou a přenesenou.
41 HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 101. ISBN 978-80-7380-096-3. 42 Praha, Brno. 43 KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje : Podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2.aktualizované a doplněné vydání. Praha : LINDE Praha, a.s., 2001. s.53. 44 § 16 odst.1 Zákon č.128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve znění pozdějších předpisů. 45 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1.vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 132. ISBN 80-7179- 794-4. 17
Samostatná neboli samosprávná působnost vychází z práva na samosprávu a stát do ní zasahuje jen v případě ochrany zákona. Blíţe je vymezena v ustanovení § 35 zákona o obcích.46 Toto ustanovení však poskytuje jen demonstrativní (příkladný) výčet společenských vztahů či úkolů, v kterých obec jedná samostatně. V případě samostatné působnosti se obce řídí pouze právním řádem, interními akty státu a kraje není obec vázána. Při výkonu samostatné působnosti mohou obce vzájemně spolupracovat.47 Ústavní soud se ve svém nálezu48 zmiňuje o nevhodně zvolené úpravě samostatné působnosti obce. To, jak zákonodárce vymezil samostatnou působnost v zákoně o obcích, shledává problematickým, jelikoţ není omezen výčet úkolů, které zahrnuje, coţ právě přináší problémy s rozeznáním, zda daná činnost náleţí ještě do samostatné působnosti obce či nikoli. Chybí zde jasná kriteria pro odlišení. Můţe se to zdát jako podpora obce. Bohuţel pak dochází k přílišné aktivitě obcí ve věcech, které jim v samostatné působnosti nenáleţí. Ústavní soud tvrdí, ţe by záleţitosti spadající do samostatné působnosti měly vycházet ze vztahu k dané obci a společenství občanů. Přenesená působnost obcí znamená, ţe výkon státní správy byl svěřen obcím zákony na základě Ústavy. Mezi obcemi můţe být míra státní správy rozdílná. Při výkonu přenesené působnosti se obce řídí nejen právním řádem ČR, ale i dalšími právními akty, např. usnesením vlády, směrnicemi ústředních správních orgánů. Výkon přenesené působnosti je pro obec nejen právem, ale i povinností. Obce, které spolu sousedí, mohou na základě dohody společně vykonávat státní správu.49 Zákon o obcích stanoví pouze základní rozsah, speciální zákony určí podrobněji, kdy obec vykonává státní správu. Čl. 105 Ústavy jednoznačně uvádí, ţe výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen zákonem.50
46 § 35 Zákon č.128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve zn. pozd. př. 47 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1.vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. s. 137. ISBN 80-7179- 794-4. 48 Nález Ústavního soudu, Pl. ÚS 38/97, [144/1998 USn.] 49 KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje : Podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2.aktualizované a doplněné vydání. Praha : LINDE Praha, a.s., 2001. s.69-79. 50 Čl. 105 Ústavy ČR, ústavní zákon č.1/1993 Sb., ve zn.p.př. 18
4 REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY Po „sametové revoluci“ došlo v 90. letech k podstatné změně politického klimatu ČR, a proto bylo nutné přistoupit k reformám všech společenských oblastí. Mimo jiné i k reformě systému veřejné správy. Listopadové události přinesly také obnovení samosprávy. Zásadní bylo její obnovení ve formě ještě předválečné. Cílem byl návrat k systému, který zde fungoval před 2. světovou válkou. Nejednalo se tedy o reformu systému národních výborů, které byly nástroji minulého reţimu, ale znovuobnovení kdysi fungující soustavy. Vývoj reforem veřejné správy v ČSR a ČR po pádu komunistického reţimu lze rozdělit na 3 fáze.51 1. 1990 – 1992
2. 1992 – 1997
3. 1998 – 2002
Stěţejní bylo právě zrušení Národních výborů ve všech stupních. Hlavní cíl směřoval k novému ústavnímu zakotvení obecní samosprávy. Vytvořily se okresní úřady, byl zaveden tzv. smíšený systém, kdy obce vykonávaly jak samostatnou tak přenesenou působnost. Obec se stala veřejnou korporací s právem na samosprávu, která má vlastní majetek. Vznikaly také tzv. pověřené obecní úřady, které měly významnou úlohu při výkonu dekoncentrované státní správy. Zaprvé muselo dojít ke změně Ústavy, aby mohly být přijaty další zákony, např. první zákon o obcích, zákon o volbách do zastupitelstva, zákon o hlavním městě Praha.52 V roce 1992 byl pak zvolen systém dvoustupňového uspořádání územní samosprávy, na obec a vyšší územně samosprávné celky. Problémem se ukázalo určení počtu vyšších územně samosprávných celků. V této době byla u moci koaliční vláda s předsedou Václavem Klausem, která se zavázala pokračovat ve správní reformě. Byla přijata Ústava, která v hlavě sedmé zakotvila ústavní základ samosprávy. Ustavila obce za základní celky a kraje jako vyšší územně samosprávné útvary. K realizaci však ihned nedošlo. Teprve pět let poté byl přijat zákon o vyšších územně samosprávných celcích, jímţ bylo zřízeno 14 krajů včetně hlavního města Prahy. Účinnost nabyl tento zákon aţ 1. ledna 2000.
51 POMAHAČ, Richard; VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2002. s. 242. ISBN 80-7179-748-0. 52 Z.č 367/1990 Sb., z.č. 368/1990 Sb., z.č. 418/1990 Sb.; 19
Další vývoj se po dobu několika let nesl v duchu politických debat a hledání společného konsensu napříč politickým spektrem. Nakonec byly v roce 1999 přijaty Parlamentem zákony53, které upravovaly novou formu systému veřejné správy. Roku 2001 bylo zpracováno mnoho návrhů na novelizaci zákonů přijatých v roce 1999. Legislativní balík novel se týkal zákona o obcích, o krajích a hlavním městě Praha54. Většina byla přijata a vychází z nich dnešní podoba decentralizované veřejné správy. Na konci roku 2002 pak ukončily svoji činnost okresní úřady. Od roku 2003 začalo fungovat více druhů obcí, které se liší rozsahem přenesené působnosti.55 Reforma veřejné správy byla zaloţena na určitých zásadách a stanovených cílech: spojený model, maximální decentralizace a dekoncentrace. Těchto cílů bylo nakonec skutečně dosaţeno, velké mnoţství úkolů státní správy bylo přeneseno ze státu na jiné celky, obce a kraje. Také samospráva byla obnovena a splňuje všechny její znaky. Uskutečněná reforma není sice úplná a shodná s prvními návrhy, avšak splnila smysl. Došlo k podstatné změně a v ČR znovu funguje samospráva.
53 Např. Z.č. 128/2000 Sb., z.č. 129/2000 Sb., z.č. 130/2000 Sb., z.č. 131/2000 Sb., z.č. 147/2000 Sb. 54 Z.č. 231/2002 Sb. krajské zřízení, ve zn. pozd. př.; z.č. 313/2002 Sb., obecní zřízení, v zn. pozd. př. 55 POMAHAČ, Richard; VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2002. s. 242 - 251. ISBN 80-7179-748-0. 20
5 PRÁVNÍ POSTAVENÍ ORGÁNŮ OBCE 5.1 Ústavní a zákonné základy O orgánech obce v Ústavě nenajdeme mnoho informací. V čl. 101 je pouze stanoveno, ţe kaţdá obec je samostatně spravována zastupitelstvem. V dalších článcích Ústavy je velmi obecně upravena zmínka o volbách do zastupitelstva obce a působnost zastupitelstva. Z toho vyplývá, ţe jediný orgán, který je ústavně zakotven je zastupitelstvo. O dalších orgánech se ústavní zákon nezmiňuje. O něco podrobnější úpravu orgánů obce poskytuje zákon o obecním zřízení, č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Přesto to není úprava úplná a dostačující a jednotlivé orgány se řídí svými interními akty, které upravují jejich činnost.
5.2 Orgány obce Obec jako veřejná korporace navenek jedná prostřednictvím svých orgánů. Tyto orgány samosprávy nejsou tvořeny na základě dělby moci, ale na principu vlády shromáţdění. Shromáţdění je pak nejvyšším orgánem, kterému jsou ostatní orgány odpovědny a jsou od něj odvozené. Jednotlivé orgány mohou jednat za obec ústně nebo písemně, pokud zákon výslovně neurčí, ţe musí jednat písemně. Často však na úrovni samosprávy dochází k jednání ústnímu. Zákon podmiňuje platnost některých právních úkonů orgánu schválením jiným orgánem obce. V případě, ţe ke splnění této povinnosti nedojde, je úkon od počátku neplatný.56 Zákon o obcích uvádí za orgány obce zastupitelstvo obce, radu obce, starostu obce, obecní úřad a zvláštní orgán obce.
5.2.1 Zastupitelstvo Zastupitelstvo je jediný orgán obce, který je ústavně zakotven. Ústava určuje název, délku funkčního období i právotvorbu.57 Zastupitelstvo je kolegiální orgán, který je volen občany majícími volební právo. Zastupitelé jsou voleni tajným hlasováním přímo na 4 roky. Zastupitelstvo můţe být povaţováno za hlavní orgán obce, jelikoţ ostatní orgány jsou mu odpovědny. Je zvoleno jako celek, doplňující volby se nekonají.
56 JUDIKATURA: Nejvyšší soud, 30 Cdo 3130/2005, [C 4339]- „Právní úkon starosty vyţadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) učiněný bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný.“ 57 Čl. 101, 103 Ústavy ČR, č.1/1993 Sb., ve z.pozd.př. 21
Zastupitelstvo je sloţeno z členů zastupitelstva. Počet členů stanoví zastupitelstvo v souladu se zákonem o obcích. Čtyřletý mandát člena vzniká jeho zvolením. Zastupitelstvo má nejméně 5 a nejvíce 55 členů. Počet členů vychází z počtu obyvatel obce k 1. lednu roku, v němţ se konají volby.58
Počet obyvatel Počet členů v zastupitelstvu Do 500 obyvatel 5 aţ 15 členů Nad 500 do 3000 7 aţ 15 členů Nad 3000 do 10 000 11 aţ 25 členů Nad 10 000 do 50 000 15 aţ 35 členů Nad 50 000 do 150 000 25 aţ 45 členů Nad 150 000 35 aţ 55 členů
Na prvním zasedání zastupitelstva skládá člen zastupitelstva slib, který stvrdí podpisem. Pokud odmítne slib nebo sloţí slib s výhradou, mandát zaniká. Mandát zastupitele můţe dále zaniknout smrtí zastupitele, rezignací, zánikem obce či zvolením nového zastupitelstva. Zastupitelé mají reprezentativní funkci, nejsou vázáni ţádnými pokyny či příkazy voličů, politických stran nebo jiných subjektů. Jednotlivá práva a povinnosti zastupitelů upravuje zákon o obcích. Zastupitelstvo rozhoduje ve věcech samostatné působnosti, v rámci přenesené pokud tak stanoví zákon. Zákon o obcích však neuvádí ţádnou formu rozhodování ve věcech přenesené působnosti. Zastupitelstvo proto nesmí projednávat či ovlivňovat výkon veřejné správy, kterou obec vykonává v přenesené působnosti.59 Zákon o obcích v § 84 a 85 uvádí záleţitosti, v nichţ je zastupitelstvo oprávněno rozhodovat v rámci samostatné působnosti. Výkon této působnosti, která je mu výhradně svěřena, nemůţe zastupitelstvo převést na ţádný jiný orgán obce. V mezích své působnosti vydávají zastupitelstva obecně závazné vyhlášky. Pokud obec nemá zřízenou radu, náleţí zastupitelstvu také normotvorná pravomoc vydávat nařízení obce. V případě, ţe poklesne počet zastupitelů o více jak polovinu nebo pod 5, není zastupitelstvo oprávněno vykonávat svou rozhodovací povinnost. Zastupitelstvo povinně zřizuje finanční a kontrolní výbor60, dále pak můţe zřídit i další výbory, jako své iniciativní a poradní orgány.
58 § 68 odst.1 z. č. 128/2000 Sb., obecní zřízení, ve zn. pozd. př. 59 KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích : Komentář . 3. doplněné. Praha : Linde Praha a.s., 2005. s. 299. ISBN 80-7201-525-7. 60 § 117 z. č. 128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve zn. pozd. př. 22
Zastupitelstvo zasedá dle potřeby, minimálně jedenkrát za 3 měsíce. Zasedání svolává starosta obce, který je také řídí. Tyto schůze jsou veřejné, občané se mohou zúčastnit a vyjadřovat se k projednávaným záleţitostem. Ze zasedání se pořizuje zápis, který podepisuje starosta a určení ověřovatelé. Tento zápis je uloţen na obecním úřadě a veřejnost do něj můţe nahlíţet. Pokud se zastupitelstvo nesejde po dobu delší jak půl roku, bude rozpuštěno Ministerstvem vnitra. Jednání zastupitelstva se řídí jednacím řádem, který musí být vydán.61
5.2.2 Rada obce Zákon o obecním zřízení charakterizuje radu obce jako výkonný orgán obce. Ze své činnosti je rada odpovědná zastupitelstvu obce. Na rozdíl od zastupitelstva přísluší radě určitý výkon v rámci přenesené působnosti. Ten je jí svěřen na základě zákona. Rada v rámci přenesené působnosti vydává nařízení obce. Rada obce je kolektivní orgán, jehoţ členy volí zastupitelstvo obce z řad svých členů. Radu tvoří starosta obce, místostarosta a další členové, tzv. radní. Radním můţe být pouze zastupitel obce. Počet členů musí být vţdy lichý a nesmí být vyšší neţ jedna třetina počtu členů zastupitelstva. Dle zákona o obcích můţe mít rada nejméně 5 a nejvíce 11 členů. Rada však v kaţdé obci být zřízena nemusí. Jedná se o obce, kde zastupitelstvo má méně jak 15 členů. V takovýchto obcích plní úkoly rady starosta a zastupitelstvo. Rada se schází na tzv. schůzích, které svolává starosta, a jsou neveřejné. Schůze se konají dle potřeby. Obecnou praxí je konání schůze jednou za týden nebo za dva týdny. Schůzí se kromě radních mohou účastnit i jiné osoby, pokud byly radou k jednání přizvány. Z kaţdé schůze se vyhotovuje zápis, který není veřejný, nahlíţet do něj mohou pouze členové zastupitelstva. Rada je schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech členů rady. Tak jako jednání zastupitelstva se řídí jednacím řádem, i rada obce má svůj jednací řád, podle kterého probíhají její schůze. Zákon určuje přesně, které úkoly náleţí radě výhradně a které další činnosti můţe vykonávat, pokud nejsou výhradně uděleny zastupitelstvu nebo si je samo zastupitelstvo nevyhradilo svým rozhodnutím do své působnosti.62 Mezi výhradní činnosti rady přísluší např. příprava návrhů pro jednání zastupitelstva, řešení vnitřních otázek organizace obce, určuje rozdělení pravomocí obecního úřadu, zřizuje odbory, komise rady, stanoví celkový počet
61 Viz Hlava IV §§ 67 – 98 z. č. 128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve z.p.př. 62 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů: základy komunálního práva. 1.vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR a.s., 2010. s. 233. ISBN 978-80-7357-561-8. 23 zaměstnanců obecního úřadu, obstarávání záleţitostí souvisejících s hospodařením obce, kontroluje plnění úkolů obecním úřadem, má normotvornou činnost – vydává nařízení obce. 63
5.2.3 Obecní úřad Obecní úřad je sídlem orgánů obce. Podle zákona je tvořen starostou, místostarostou, tajemníkem obecního úřadu a zaměstnanci obce zařazenými do obecního úřadu.64 Posláním obecního úřadu je nejen plnění úkolů vyplývajících ze samostatné a přenesené působnosti, ale i zajištění personální, organizační a administrativní činnosti úřadu. 65 V čele úřadu stojí starosta. Obecní úřad se většinou vnitřně člení na jednotlivé organizační sloţky. Těmi jsou odbory, které zřizuje rada obce, nebo jiné organizační jednotky, např. oddělení. Funkce tajemníka není zřízena při kaţdém obecním úřadu. Zřízen je vţdy jen v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností. Tajemník je zaměstnancem úřadu. Ze své funkce je tajemník odpovědný starostovi. Úkoly, které plní tajemník vymezuje zákon o obcích v § 110 odst.4. 66 Obecní úřad plní v oblasti samostatné působnosti úkoly, které mu uloţilo zastupitelstvo nebo rada obce, pomáhá výborům a komisím, má také rozhodovací činnost v případech stanovených zákony a náleţí mu i určitá činnost v oblasti přenesené působnosti.67
5.2.4 Zvláštní orgány Dle zvláštních zákonů můţe být vytvořen zvláštní orgán obce pro výkon přenesené působnosti. Tyto zvláštní orgány zřizuje ve většině případů starosta obce. Takovým orgánem můţe být například přestupková komise, dle zákona o přestupcích, povodňová komise, dle zákona o vodách. Jako zvláštní orgán je zřízena i tzv. rada obcí pro udrţitelný rozvoj území, kterou mohou zřídit obce s rozšířenou působností.68
63 Viz Hlava IV §§ 99 – 102 z. č. 128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve z.p.př. 64 Viz § 109 z. č. 128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve z.p.př. 65 PRŮCHA, Petr. Základní pojmy a instituty správního práva. 1.vydání. Brno : MUNI, 1998. s. 141. ISBN 80-210-2002-4. 66 Viz §§ 109 – 110 z. č. 128/2000 Sb., o obecním zřízení, ve z.p.př. 67 KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích : Komentář . 3. doplněné. Praha : Linde Praha a.s., 2005. s.359. ISBN 80-7201-525-7. 68 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů: základy komunálního práva. 1.vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR a.s., 2010. s. 245. ISBN 978-80-7357-561-8. 24
6 STAROSTA Cílem mé diplomové práce je podrobné seznámení s funkcí starosty obce. Tato kapitola je proto rozdělena na několik podkapitol, které rozebírají jednotlivé skutečnosti vztahující se k funkci starosty.
6.1 Pojem, obecné informace, předpoklady Na úvod této části diplomové práce by bylo vhodné uvést definici pojmu starosta. Definice orgánu starosty je velice prostá. Starosta, jako orgán obce není ústavně zakotven. Ústava ČR se zmiňuje pouze o zastupitelstvu jako orgánu obce. Orgán starosty obce upravuje aţ zákon o obcích. Tento zákon ve svém ustanovení § 103 z. č. 128/2000 Sb., o obecním zřízení říká, ţe starosta zastupuje obec navenek. Podrobnější zmínku, která by vytvářela rozsáhlejší definici, kdo je starosta, zákon postrádá. V textu výše uvedeného zákona následují informace o jeho volbě a vymezení práv a povinností. Definici pojmu starosta dotváří praxe. Podle rozhodnutí ústavního soudu69 můţe být starostou jen občan ČR, který byl zvolen zastupitelstvem obce. Obecní zřízení upravuje orgán starosty v Hlavě IV Díle 4. §§ 103 aţ 108 z. č.128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Orgán starosty však není nový, existoval jiţ dříve. Z historického exkurzu (viz. Kapitola diplomové práce 2) vyplývá, ţe kromě kolegiálních orgánů, které obec měla, byl vytvořen i monokratický orgán. Tato funkce byla nazývána jako rychtář či purkmistr. Slovo starosta je odvozeno od slova „starati se“, u starých Slovanů se starosta staral o společný majetek. V dnešní době se pouţívá označení starosta či primátor v případě statutárních měst. I kdyţ roste síla kolegiálních orgánů, zastupitelstva a rady, stále má starosta podstatně rozsáhlé pravomoci. Starosta je do své funkce volen zastupiteli obce. Za výkon své funkce je starosta odpovědný právě zastupitelstvu. To je oprávněno ho z této funkce kdykoli odvolat. Jedinou zákonnou podmínkou pro výkon funkce starosty je občanství ČR. Pouze občan ČR můţe být zvolen starostou obce. Jinou podmínku či předpoklad zákon o obcích či jiný právní předpis neuvádí. Kdo je státním občanem stanoví zákon o nabývání a pozbývání státního občanství.70 Další podmínkou, která není přímo uvedena v zákoně, ale logicky z něj vyplývá, je, ţe starostou se můţe stát pouze ta osoba, která se stala zastupitelem obce. Neboť zastupitelstvo volí starostu ze svých členů. Otázkou zůstává, zda tyto podmínky jsou dostačující? Podle mého názoru nejsou. Za zákonnou podmínku by bylo jistě vhodné uvést trestní bezúhonnost. Dalšími předpoklady by
69 Nález č. 61/2001 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu (IV. ÚS 576/2000), podobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. června 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005. 70 Z.č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve z.p.př. 25 mělo být odpovídající vzdělání a vědomosti. Přece se jen jedná o veřejnou funkci, která s sebou nese velké mnoţství pravomocí a povinností. Vzdělání, alespoň střední s maturitou, by mělo být velmi důleţitým předpokladem, protoţe můţe osobě zvolené na pozici starosty lépe pomoci zvládnout výkon této funkce. Osoba starosty by měla vykonávat tento úřad zodpovědně a úspěšně, měla by mít praxi a zkušenosti v komunální politice, ve veřejné správě. Komunikační a organizační schopnosti jsou naprosto nepostradatelné, jelikoţ kaţdý den dochází při výkonu této funkce ke kontaktu s občany, různými institucemi a osobami. Typickou činností starosty je rozhodování, proto by měl být schopen rychlého úsudku, reakce a být schopen přijímat adekvátní rozhodnutí, definovat problémy a najít pro ně nejvhodnější řešení. Spolupráce jednotlivých orgánů je nezbytná. Slušnost, vstřícnost a asertivita jsou další vlastnosti, kterými by kaţdý kandidát měl disponovat. Ve statutárním městě můţe statut města zřídit tzv. sněm starostů. Tento sněm sdruţuje všechny starosty městských částí. Sněm je orgán, který nemá pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech osob, pouze napomáhá koordinaci činnosti mezi městem a jeho městskými částmi. Nemá navenek, vůči fyzickým a právnickým osobám, ţádné rozhodovací pravomoci. Statut města určí, jakou roli bude mít sněm v rámci poradní a iniciační činnosti vůči orgánům statutárního města. Městské části jednají jménem statutárního města v záleţitostech, které jim svěřil zákon nebo statut, aniţ by potřebovali další zmocnění. Starosta městské části získává od primátora plnou moc k plnění věcí, které městské části nesvěří přímo zákon či statut.
6.2 Člen kolektivního orgánu – zastupitelstva, rady Starosta je vţdy členem zastupitelstva obce, jelikoţ je volen z řad jeho členů. Zastupitelstvo je kromě volby starosty také oprávněno starostu z jeho funkce odvolat. Starosta je odpovědný ze své funkce přímo zastupitelstvu. Starosta svolává a řídí zasedání zastupitelstva. Podepisuje zápis ze zasedání, je to jeho zákonná povinnost. Svým podpisem stvrzuje pouze správnost. Nemusí s výsledkem jednání zastupitelstva souhlasit. Pokud podepsání odepře, nezpůsobuje neplatnost usnesení zastupitelstva. Hlas starosty na zasedání má stejnou váhu jako hlas kteréhokoli jiného člena zastupitelstva. Je rovný ostatním zastupitelům, i kdyţ ve své funkci má další samostatná oprávnění a povinnosti. Starosta je také povinen svolat zastupitelstvo, pokud o to poţádá alespoň jedna třetina zastupitelů. Ţádost o svolání zastupitelstva můţe podat také hejtman kraje. Zastupitelstvo musí být svoláno do 21 dnů od doručení ţádosti obecnímu úřadu. V případě, ţe starosta tuto povinnost nesplní, není stiţen ţádnou právní sankcí, zasedání svolá místostarosta či jiný pověřený člen zastupitelstva. 26
Můţe nastat situace, kdy bude zastupitelstvo rozpuštěno. Starosta však stále zůstává ve své funkci. Ve své funkci zůstává i rada a společně se starostou nabývají některé pravomoci zastupitelstva. Přechází na ně výkon samostatné působnosti, který náleţel zastupitelstvu. Výjimkou zůstává rozhodování o rozpočtu obce, to na radu a starostu nepřechází.71 Starosta, jako uvolněný člen zastupitelstva, má nárok na měsíční odměnu, která mu náleţí za výkon funkce. Odměnou je peněţité plnění, které se vyplácí z prostředků náleţejících do rozpočtu obce.72 Starosta z pozice člena zastupitelstva má také všechny práva a povinnosti vycházející z §§ 82 a 83 zákona o obcích. Kromě členství v zastupitelstvu je starosta vţdy členem rady, pokud se jedná o obec, kde je rada zřízena. Stejně jako je tomu v případě zastupitelstva, svolává a řídí schůze rady starosta. Starosta je vţdy členem rady, vychází to z ustanovení zákona o obcích. Dle obecního zřízení tvoří radu starosta, místostarosta a další členové rady73. Členy rady volí zastupitelstvo na svém zasedání. V případě, ţe je starosta odvolán ze své funkce, přestává být současně také členem rady. Společně s pověřeným členem rady podepisuje usnesení rady. Tyto kolektivní orgány jsou oprávněny v rámci své působnosti vydávat právní předpisy obce. Jedná se o obecně závazné vyhlášky zastupitelstva obce a o nařízení rady obce. Tyto právní předpisy podléhají podpisu starosty a místostarosty. Obecní zřízení dává starostovi také moţnost pozastavit výkon usnesení rady, pokud se domnívá, ţe dané usnesení je jakkoli nesprávné, nejen nezákonné. Věc pak postoupí zastupitelstvu, které to projedná na nejbliţším zasedání.74
6.3 Starosta zaměstnavatel V obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností je zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, který je zaměstnanec obce. Ostatní obce mohou také tuto funkci zřídit. Pokud v dané obci není vykonávána funkce tajemníka obecního úřadu, je starosta nadřízeným všech pracovníků a plní funkce statutárního orgánu zaměstnavatele. Starosta plní úkoly, které jinak připadají do výkonu funkce tajemníka. V těchto pracovněprávních vztazích se pak řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů.
71 KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích: Komentář. 3. doplněné. Praha: Linde Praha a.s., 2005. s.31 72 § 71 viz. KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích: Komentář. 3. doplněné. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 73 § 99 odst.3 z.č.128/2000 Sb., obecní zřízení, ve zn.p.př. 74 § 105 KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích: Komentář. 3. doplněné. Praha: Linde Praha a.s., 2005. s.351. 27
V § 103 zákoníku práce nalezneme výčet povinností zaměstnavatele, které je povinen plnit vůči svým zaměstnancům. Mezi dané povinnosti patří například nepřipustit, aby zaměstnanec vykonával zakázané práce, nahradit zaměstnanci, který se podrobí preventivní prohlídce případnou ztrátu na výdělku, informovat zaměstnance o tom, do jaké kategorie byla jím vykonávaná práce zařazena, umoţnit zaměstnanci nahlíţet do evidence, zajistit poskytnutí první pomoci, dodrţování zákazu kouření na pracovištích, zajistit školení o právních a ostatních předpisech k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, pro těhotné a kojící zaměstnankyně přizpůsobit na pracovišti prostory pro odpočinek.
6.4 Starosta a jeho povinnosti dle z.o volbách do zastupitelstev obcí Volby do zastupitelstva obce (dále jen „volby“) se konají kaţdé čtyři roky. Aktivní i pasivní volební právo do zastupitelstva obce mají osoby straší osmnácti let, které jsou státní občané České republiky, a mají v obci přihlášený trvalý pobyt. Volby se konají na základě rovného, všeobecného, tajného a přímého volebního práva. Vyhlašuje je prezident republiky alespoň devadesát dnů před jejich konáním. Volby probíhají ve dvou dnech v kaţdé obci. V souvislosti s jejich konáním má starosta obce určité povinnosti, které mu ukládá zákon o volbách do zastupitelstev obcí. Podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí je starosta volebním orgánem.75 Starosta obce je povinen stanovit volební okrsky a počet členů okrskových volebních komisí. Informuje voliče o místě a době konání voleb. Dále dbát aby byly distribuovány hlasovací lístky všem voličům alespoň tři dny před volbami. Lístky musí být dodány také komisím v den voleb. Starosta musí také svolat první zasedání okrskové volební komise nejméně dvacet jedna dnů před dnem konání voleb. Zapisovatele okrskové volební komise jmenuje a odvolává právě starosta obce. Kaţdá volební strana, jejíţ kandidátní listina byla zaregistrována, má právo na informace o počtu volebních okrsků a jejich sídlech. Tyto informace poskytuje stranám starosta obce zveřejněním na úřední desce.76 Starosta je povinen zveřejnit způsobem obvyklým oznámení o místě a době konání voleb v obci, a to nejpozději 15 dnů před dnem konání voleb. Pokud je v obci více volebních okrsků, starosta uvede, které části obce spadají pod jednotlivé okrsky, a toto oznámení zveřejní na území kaţdého z nich. Oznámení obsahuje adresy volebních místností a poučení voličů o prokázání svojí totoţnosti při hlasování.77
75 § 6 písm. h) z.č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí ve zn. pozd. př. 76 § 15, § 25 odst.5 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí ve zn. pozd. př. 77 § 29 odst.1, 2 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí ve zn. pozd. př. 28
Starosta můţe vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů v rámci volební kampaně. Tuto plochu zpřístupní nejméně 10 dnů před volbami. Všechny strany na to mají rovné právo. Vznikne-li situace, kdy se budou muset konat nové volby, zašle starosta Ministerstvu vnitra návrh na vyhlášení nových voleb do 30 dnů od vzniku důvodu pro jejich konání. Tento návrh zašle prostřednictvím krajského úřadu. Stejným způsobem jedná také primátor hlavního města Prahy. Nové volby pak vyhlašuje ministr vnitra.78 Pokud starosta poruší povinnosti stanovené tímto zákonem o volbách do zastupitelstev obcí nebo není zvolen, pak jeho úkoly plní ředitel krajského úřadu. V případě hlavního města Prahy přebírá úkoly primátora ministr vnitra.
6.5 Starosta – jeho práva a povinnosti Právní postavení starosty je zakotveno v obecním zřízení. Rozsah ustanovení řešící orgán starosty je poněkud menší neţ u ostatních orgánů obce. Starostovi jsou jasně vymezené jeho pravomoci a případy, ve kterých je oprávněn rozhodovat samostatně. I kdyţ zastupuje obec a obecní úřad navenek, jedná vůči třetím osobám. Je povaţován za statutární orgán dle ustanovení § 20 OZ. Prezentuje vůli obce. Nemá však pravomoc ukládat povinnosti a rozhodovat o právních poměrech ve vnějších vztazích. Starostovi přímé rozhodovací pravomoci jsou velmi omezené. Rozšířené pravomoci má pouze v případě, ţe v dané obci není zvolena obecní rada a její funkci vykonává právě starosta. V převáţné většině případů se vyţaduje souhlas či schválení právního úkonu dalším orgánem obce, zastupitelstvem nebo radou obce. V praxi občas vznikají spory a pochybnosti, zda je úkon platný, i kdyţ nebyl schválen zastupitelstvem. Podle současné judikatury se uplatňuje názor, ţe právní úkony, které starosta činí bez souhlasu jiného orgánu obce a nejedná se zrovna o případy, kdy můţe rozhodovat samostatně, jsou absolutně neplatné. Touto problematikou se zabývaly nejen obecné soudy, ale také i Ústavní soud. Příkladem řešení této tématiky jsou četná rozhodnutí, např. nález Ústavního soudu nebo judikát Nejvyššího soudu, které konstatují: „Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Starosta obce tedy nemohl platně učinit úkon závažným způsobem ohrožující majetek obce bez platného rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce. Obce jsou veřejnoprávními korporacemi, a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti.“ 79
78 § 58 odst.4 z.č. 128/2000 Sb., obecní zřízení, ve zn.pozd.př. 79 Nález ÚS ze dne 10.7.2001, sp.zn. III. ÚS 721/2000 29
„Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo. Žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek; toto oprávnění přísluší výlučně starostovi. Právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný.“ 80 Jednotlivé práva a povinnosti starosty upravuje obecní zřízení v ustanovení § 103 odst.4 písm. a) aţ i). Starosta obce: a) Odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok. Vyplývá to z ustanovení § 42 obecního zřízení, kdy je obec povinna poţádat příslušný krajský úřad o přezkum hospodaření. b) Plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů. c) Můţe svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech. Nejprve však musí svůj záměr projednat s ředitelem krajského úřadu. Souhlas ale podmínkou není, důleţité je projednání věci. Komisi zřizuje rada podle potřeby. Je-li komisi svěřen výkon přenesené působnosti, stává se orgánem obce dle ustanovení § 5 odst. 3 obecního zřízení. d) Můţe poţadovat po Policii ČR spolupráci při zabezpečení místních záleţitostí veřejného pořádku. Spolupráce Policie a obcí je upravena ve zvláštním zákoně.81 e) Odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce. f) Zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu. g) Rozhoduje o záleţitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce. h) Plní další úkoly stanovené zákonem o obcích a zvláštními zákony, např. o místním referendu, zákon o volbách do zastupitelstev krajů, do zastupitelstev obcí, o ozbrojených silách ČR, o obecní policii. i) Plní úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele dle zvláštních právních předpisů.
Další práva a povinnosti plynout starostovi v důsledku členství v zastupitelstvu a radě obce (viz. Kapitola 6.2). Starostovi se můţe okruh práv a povinností rozšířit. Děje se tak v případě, ţe rada rozhodne o svěření některých záleţitosti patřících do samostatné působnosti starostovi, pokud to nejsou výhradní pravomoci zastupitelstva obce. Toto oprávnění rady vychází z ustanovení § 102 odst. 3 obecního zřízení. Starosta pak v takovém případě jedná samostatně a nepotřebuje ţádný souhlas rady. Zmíněné ustanovení poskytuje negativní vymezení, toho co rada nemůţe svěřit jinému orgánu a uvádí pouze výjimku případů, které můţe rada převést. Starostovi lze uloţit
80 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14.6.2006, sp.zn. 30 Cdo 3130/2005 81 § 16 zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve zn. pozd. př. 30 oprávnění rozhodovat o ukládání pokut ve věcech samostatné působnosti a dále můţe rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce. Rada musí učinit úkon převedení pravomocí výslovně, určit co a v jakém rozsahu starostovi svěřuje. Tento právní úkon činí ve formě usnesení rady obce.82 V praxi se můţeme nejčastěji setkat případem, kdy obecní rada převede na starostu rozhodování veřejných zakázek. Rozhodování v těchto věcech spadá právě do těch „ostatních záleţitostí v samostatné působnosti obce“. Podle zákona o obcích není rozhodování o veřejných zakázkách vyhrazeno radě ani zastupitelstvu. Z pohledu územní samosprávy se za veřejnou zakázku povaţuje kaţdá zakázka, která je financována z rozpočtu územně samosprávného celku bez ohledu na její výši. Veřejnou zakázkou je úplatná smlouva uzavřená mezi zadavatelem a vybraným uchazečem. Předmětem zakázky můţe být provedení prací, dodávky či poskytování sluţeb. Můţe být uzavřena písemně nebo ústně.83 Díky četnosti veřejných zakázek se stalo pravidlem, ţe o jejich zadávání rozhoduje starosta, nikoli rada, pro kterou by tato činnost byla jistě velmi časově náročnou. Záleţí pouze na uváţení rady, o jakých veřejných zakázkách bude starosta oprávněn rozhodovat a které si raději ponechají k vlastnímu rozhodnutí. Záleţí čistě na vůli rady obce.84 Zvláštní zákon můţe ukládat zřízení určitých orgánů, tzv. zvláštních. Na základě ustanovení obecního zřízení je starosta oprávněn zřizovat tyto orgány pro výkon přenesené působnosti. Zvláštní orgány nejsou součástí obecního úřadu a patří sem např. přestupková komise, komise pro sociálně-právní ochranu dětí.85 Doplňkovým oprávněním starosty je vyuţívání obecních insignií. Při významných příleţitostech starosta pouţívá závěsný odznak.86 Např. při občanských obřadech jako jsou svatby, tzv. vítání občánků. Nejedná se o jeho výhradní právo. Závěsný odznak mohou uţívat i jiné osoby orgánů obce. Závěsný odznak představuje symbol veřejné moci, uprostřed má velký státní znak a po obvodu je vyraţen nápis Česká republika. Z výše uvedeného můţeme dovodit, ţe starostovi přímé pravomoci jsou velmi strohé. Nemůţe např. rozhodovat samostatně o majetkoprávních otázkách. Jeho funkci je dobré chápat opravdu jako reprezentativní a výkonnou. Přesto, ţe mu zákon mnoho práv neudělil, je jeho postavení svým způsobem výjimečné. Starosta je osobou, která se denně stýká s občany, jako zástupce obce jedná s obchodními společnostmi a institucemi, připravuje základní návrhy pro
82 KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích: Komentář. 3. doplněné. Praha: Linde Praha a.s., 2005.s.341 83 § 2 písm. a) z.č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozd.př. 84 JUDr. Josef Vedral. Právní postavení starosty. [online] dvs.cz, 20.7.2001. [cit. 13.4.2011]. Dostupné na: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=221503 85 § 106 odst.1 z.č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, ve zn.pozd.př. 86 § 108 odst.1 z.č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, ve zn.pozd.př. 31 jednání obecní rady, je také tvůrce koncepce rozvoje obce. Určitě bychom mohli najít mnoho dalších skrytých úkonů, které starosta činí, i kdyţ o nich zákon přímo nehovoří. Není tedy vyloučeno, aby starosta v některých jasně stanovených mezích rozhodoval samostatně a činil některé právní úkony sám bez předchozího souhlasu orgánu obce, aniţ by to mohlo mít za následek jejich neplatnost. Můţeme s jistotou konstatovat, ţe starostové v ČR mohou mít kaţdý jiný rozsah práv a povinností. Podle mého názoru, i kdyţ nemá přímou rozhodovací moc, má jeho názor určitou váhu a můţe své návrhy lépe prosadit. Přece jen občané znají spíše svého starostu neţ všechny členy zastupitelstva nebo rady. Starosta bude vţdy osobou, která bude mít v obci vliv, bez ohledu na to kolik mu zákon svěří pravomocí.
Odměna Mezi práva starosty bychom určitě měli zařadit i jeho právo na finanční ohodnocení za výkon jeho funkce. Starostovi jako členovi zastupitelstva náleţí odměna, kterou poskytuje obec za výkon funkce uvolněného člena. Odměna se vyplácí z rozpočtu dané obce. Existují i obce, kde starosta není uvolněným členem a přesto mu náleţí odměna a to z důvodu, ţe vykonává funkci starosty. Rozlišujeme odměnu během působení v úřadu a odměnu při skončení. Měsíční odměna je definována jako peněţité plnění poskytované podle druhu funkce, kterou osoba vykonává a podle počtu obyvatel v obci. Zákon o obcích hovoří o odměně členů zastupitelstva, kteří jsou dlouhodobě uvolněni, mezi ně patří i starosta obce. Zákon přímo neuvádí ustanovení, které by řešilo odměnu starosty. Proto analogicky pouţijeme ustanovení o členech zastupitelstva. Obecní zřízení obsahuje úpravu odměn v ustanovení § 71 – 77. Odměnou podle zákona o obcích je měsíční odměna a odměna při skončení funkčního období. Měsíční odměna je vyplácena ve výši a za podmínek, které stanoví prováděcí předpis. Odměna se poskytuje uvolněnému členu zastupitelstva ode dne, kdy byl zvolen nebo jmenován do funkce, neuvolněnému členu se poskytuje ode dne, kdy stanoví zastupitelstvo obce.
Tab.č.1 Měsíční odměna a příplatky uvolněného starosty87 Počet obyvatel Uvolněná funkce Příplatek podle počtu obyvatel Do 1 000 26 054 Kč 1239 Kč na kaţdých 100
87 Sbírka zákonů. Ministerstvo vnitra České republiky: 7.prosince 2010. Částka 136, 37-379 [online]. 2010 [cit. 20.4.2011]. Ministerstvo vnitra České republiky. Dostupné na:
32
obyvatel Nad 1 000 do 3 000 12 386 Kč + 185 Kč na kaţdých 1 000 obyvatel Nad 3 000 do 10 000 16 086 + + 68,90 na kaţdých 100 obyvatel nad 3 000 obyvatel Nad 10 000 do 20 000 20 906 Kč + 47,60 Kč na kaţdých 100 obyvatel nad 10 000 obyvatel Nad 20 000 do 50 000 25 663 Kč + 21,50 Kč na kaţdých 100 obyvatel nad 20 000 obyvatel Nad 50 000 do 100 000 32 110 Kč + 7,70 Kč na kaţdých 100 obyvatel nad 50 000 obyvatel Statutární města a města nad 35 967 Kč + 6,60 Kč na 100 000 kaţdých 100 obyvatel nad 100 000 obyvatel Město Brno, Ostrava a Plzeň 40 734 Kč + 6,40 Kč na kaţdých 100 obyvatel nad 100 000 obyvatel
V případě, ţe starostovi, kterému je vyplácena měsíční odměna, zanikne mandát před dnem konání voleb do zastupitelstva obce, bude mu tato odměna vyplácena ještě po dobu tří následujících měsíců. Lhůta tří měsíců počíná běţet ode dne zániku mandátu. Po dobu tří měsíců bude vyplácena měsíční odměna také starostovi, jemuţ zanikla funkce odvoláním nebo resignací. Pokud se bude jednat o případ, kdy starosta není k výkonu své funkce uvolněn, a přesto mu náleţí měsíční odměna, její maximální výši určuje prováděcí předpis. Při skončení funkčního období mu náleţí odměna, pouze pokud mu byla ke dni voleb vyplácena také měsíční odměna a nevznikl mu opětovný nárok na měsíční odměnu. Zákon o obcích dává moţnost, aby neuvolněným členům zastupitelstva byla poskytována měsíční odměna. Není to povinnost, neuvolnění členové na to nemají právo, ale je zde dána pouze moţnost udělit jim měsíční odměnu. Ustanovení § 72 zákona o obcích uvádí, ţe jim můţe být za výkon funkce poskytnuta měsíční odměna. 33
Zastupitelstvo obce stanoví den, kdy začne být měsíční odměna poskytována. Výši odměny při skončení funkčního období se stanoví jako výše měsíční odměny, ke které se připočítá násobek této částky a počtu celých ukončených let výkonu funkce, nejdéle však pěti po sobě jdoucích let. Odměna při skončení funkce můţe být vyplácena jednorázově nebo v podobě měsíčních splátek. Nárok na odměnu nenáleţí starostovi ani jinému členu zastupitelstva v případě, ţe se dopustí úmyslného trestného činu v průběhu funkčního období a je za tento čin pravomocně odsouzen.
6.6 Odpovědnost starosty, ukončení výkonu funkce 6.6.1 Odpovědnost starosty Otázky odpovědnosti volených zástupců jsou velmi často diskutované a nabývají na významu. Je obtíţné se orientovat v mnoţství ustanovení jednotlivých zákonů a určit, kdo je oprávněn podat ţalobu, kdo bude zastupovat obec, poškodí-li ji starosta svým protiprávním jednáním. Judikatura postupně vzniká, proto není snadné se v této problematice orientovat. Konkrétní případy jsou často medializovány.88 Starosta obce či primátor je veřejným činitelem, který však nepoţívá ţádné imunity či výsady jako je tomu např. u členů Parlamentu České republiky. Je plně odpovědný za své činy. Vztahuje se na něj odpovědnost občanskoprávní, trestněprávní a správněprávní. Jeho odpovědnost je široká. Kromě toho je také odpovědný za výkon své funkce. Zastupitelstvo jako kolegiální orgán je odpovědné jako celek, ale starosta je orgánem monokratickým a je tedy odpovědný sám. Činy jsou připisovány rovnou starostovi. Zákon přímo uvádí pravomoci a povinnosti starosty obce. Za neplnění úkolů, které mu zákon svěřuje je postiţitelný. Starosta je volen zastupitelstvem. Za výkon své funkce proto odpovídá přímo zastupitelstvu, které je oprávněno ho z funkce kdykoli odvolat.89 Zákon moţnost odvolání starosty nevztahuje pouze na případ, kdy neplní své povinnosti nebo porušuje své pravomoci, ale kdykoli to zastupitelstvo uzná za vhodné. Důvody odvolání mohou být tedy různé, zastupitelstvo má naprostou volnost v rozhodování o odvolání starosty obce. Starosta je stejně jako kaţdý jiný občan odpovědný za způsobenou škodu. Tuto odpovědnost zakládá občanský zákoník (dále jen „OZ“).90 Jedná se tedy o občanskoprávní odpovědnost. Zákonnými předpoklady jsou vznik škody v příčinné souvislosti s porušením
88 Hamplová, Jana. Právní odpovědnost funkcionářů obce. [online] 12.10.2007. [cit. 20.4.2011]. Hamplova.cz. Dostupné na: http://www.hamplova.cz/pravni-odpovednost-funkcionaru-obce 89 § 84 odst.2 písm. l) z.č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, ve zn. pozd. př. 90 Z.č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve zn. pozd. př. 34 právní povinnosti. Protiprávním úkonem můţe být např. porušení obecně závazných předpisů, interních aktů, smluvních závazků apod. Následkem tohoto protiprávního úkonu je vznik škody. Kaţdý se má chovat tak, aby předcházel vzniku škody. Jedná se o jeden ze základních principů občanského práva. Je to obecná prevenční norma. Jak jiţ bylo výše uvedeno, starosta nepoţívá ţádnou imunitu, která by ho zbavovala odpovědnosti za škodu. Touto odpovědností se zabýval také Nejvyšší soud. Ve svém rozhodnutí konstatoval, ţe starosta jako kaţdá jiná fyzická osoba nese odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehoţ důsledku vznikla škoda. Není moţné, aby se odpovědnosti zprostil tím, ţe jednal na základě rady jiných. Nemoţnost zproštění však není absolutní. Starosta se můţe exkulpovat, vyvinit, dle § 420 odst.3 OZ.91 Obecní zřízení mluví o náhradě škody ve svém ustanovení § 38 odst.6. Obec je dle toho ustanovení povinna chránit svůj majetek před zničením, poškozením nebo neoprávněným zásahem, a v případě vzniku škody uplatnit včas nárok na náhradu škody. Můţe tak učinit i soudně. Tato povinnost vyplývající z obecního zřízení pověřuje jen obec, nikoho dalšího. Takţe pokud obec neučiní ţádné kroky k uplatnění nároku na náhradu škody, není zde další subjekt, který by k tomu byl zmocněn. Nárok na náhradu škody se promlčí po třech letech ode dne, kdy právo mohlo být vykonáno poprvé.92 Jakou škodu bude starosta skutečně hradit? Jelikoţ se odpovědnost starosty za škodu řídí občanským zákoníkem, bude povinen nahradit nejen skutečnou škodu, ale i ušlý zisk.93 Na tuto skutečnost nemá vliv, zda vzniklou škodu způsobil úmyslně, z nedbalosti či po poţití návykových látek. Postavení starosty však nese v tomto případě i nevýhodu. Zákoník práce stanovuje hranici výše náhrady škody pro zaměstnance, jenţ zaměstnavateli způsobili škodu z nedbalosti. Zatímco zaměstnanci obecního úřadu, kteří způsobí škodu svému zaměstnavateli, starostovi, jsou povinni nahradit škodu pouze do výše čtyřapůlnásobku svého průměrného měsíčního platu, pro starostu není stanoven ţádný limit výše náhrady. Starosta bude hradit škodu ve výši, jakou ji určí orgán oprávněný o tom rozhodnout.94 Na základě ustanovení § 201 zákoníku práce se na volené funkcionáře vztahuje také právní úprava náhrady škody v tomto zákoně. Zvolený funkcionář odpovídá obci za škodu, která vznikla zaviněným porušením povinností při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s nimi. Podmínkou pro vznik odpovědnosti je zaviněné jednání, nepostačuje jednání z nedbalosti.
91 Rozsudek Nejvyššího soudu, spis.značka 25 Cdo 1319/2004. 92 HAMPLOVA, Jana. Odpovídá starosta za škodu, kterou způsobil? Moderní obec. 2006, č.2, s.43. 93 § 442 odst. 1 OZ 94 § 257 odst.2 z.č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve zn. pozd. př. 35
Starosta je součást zastupitelstva i rady. Obou orgánů je členem. Proto je vhodné zmínit také právní úpravu, kterou poskytuje zákon o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci.95 Zde zákonodárce uvádí odpovědnost územně samosprávného celku, obce i kraje. Tyto celky jsou v rámci samostatné působnosti odpovědny za škodu, jeţ vznikla v důsledku nesprávného úředního postupu nebo nezákonného rozhodnutí. Do samostatné působnosti obce patří záleţitosti zastupitelstva a rady dle §§ 84, 85, 102 obecního zřízení. Jedná se o objektivní odpovědnost, tedy bez ohledu na zavinění. Územní samosprávný celek (dále jen „ÚSC“) se nemůţe této odpovědnosti zprostit. Musí být kumulativně splněny všechny tři podmínky, a to vznik škody, nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup a příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a škodou. Aby byl ÚSC odpovědný dle tohoto zákona, musí se jednat skutečně o výkon veřejné moci. V případě, ţe bude vystupovat ve vztazích jako rovnoprávný subjekt, jako veřejnoprávní korporace, postupuje se pak dle OZ.96 Starosta je odpovědný i za výkon svých pravomocí, které mu svěřuje zákon. V případě, ţe překročí rozsah mu svěřených oprávnění, se můţe dopustit přestupku nebo dokonce trestného činu. Je tedy odpovědný podle trestní i správního práva.97 Na základě trestního zákoníku má starosta postavení úřední osoby.98 Můţe se dopustit např. trestného činu zneuţití pravomoci úřední osoby, maření úkolu úřední osoby z nedbalosti, přijetí úplatku či pomluvy. K naplnění skutkové podstaty trestného činu zneuţití pravomoci úřední osoby je nutné, aby protiprávní čin skutečně spáchala úřední osoba, kterou starosta je. Další podmínkou je úmyslné způsobení škody nebo jiné závaţné újmy jinému či opatření neoprávněného prospěchu
95 Z.č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci, ve zn. pozd. př. 96 VOJTEK, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. 1. vydání. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2005. 204 s. ISBN 80-7179-848-7. Str. 98 97 Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve zn. pozd. př 98 § 127 odst. 1 písm. d), odst. 2 z.č.40/2009 Sb., trestní zákoník, ve zn. pozd. př. (1) Úřední osobou je a) soudce, b) státní zástupce, c) prezident České republiky, poslanec nebo senátor Parlamentu České republiky, člen vlády České republiky nebo jiná osoba zastávající funkci v jiném orgánu veřejné moci, d) člen zastupitelstva nebo odpovědný úředník územní samosprávy, orgánu státní správy nebo jiného orgánu veřejné moci, e) příslušník ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru nebo stráţník obecní policie, f) soudní exekutor při výkonu exekuční činnosti a při činnostech vykonávaných z pověření soudu nebo státního zástupce, g) notář při provádění úkonů v řízení o dědictví jako soudní komisař, h) finanční arbitr a jeho zástupce, i) fyzická osoba, která byla ustanovena lesní stráţí, stráţí přírody, mysliveckou stráţí nebo rybářskou stráţí, pokud plní úkoly státu nebo společnosti a pouţívá při tom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů. (2) K trestní odpovědnosti a ochraně úřední osoby se podle jednotlivých ustanovení trestního zákona vyţaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s její pravomocí a odpovědností.
36 sobě nebo jinému. Naplnit skutkovou podstatu lze několika způsoby. Starosta překročí svoji pravomoc, nesplní úkoly, které vyplývají z jeho funkce, nebo je vykonává způsobem odporujícím právním předpisům. Všechny tři moţnosti mohou nastat současně, kombinovaně nebo se můţe dopustit jen jedné z variant. Sankcí za tento trestný čin je odnětí svobody, kdy trestní sazba činí 6 měsíců aţ 3 léta. Pokud spáchá tento trestný čin některou z kvalifikovaných forem můţe výše trestní sazby dosáhnout aţ na 10 let. Další moţností protiprávního jednání starosty je zmaření nebo ztíţení splnění důleţitého úkolu při výkonu své pravomoci. Za tento čin můţe být starosta potrestán odnětím svobody či zákazem činnosti. Pokud starosta svým jednáním způsobí váţnou poruchu v činnosti územní samosprávy, státní správy, soudu či jiného orgánu veřejné moci, můţe být potrestán aţ na 3 roky odnětí svobody. K trestnosti postačuje nedbalost, jako subjektivní stránka trestného činu.99 V případě, ţe bude člen zastupitelstva odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, zaniká jeho mandát jako člena zastupitelstva.100 Jestliţe bude tento člen současně vykonávat funkci starosty, vede to také k zániku této funkce, protoţe přestává splňovat jednu ze základních podmínek pro volitelnost do funkce starosty. Zákon spojuje zánik mandátu pouze s trestem nepodmíněného odsouzení k odnětí svobody. Jiný druh trestu nezpůsobí automaticky zánik mandátu člena zastupitelstva. Potom záleţí pouze na rozhodnutí zastupitelstva obce, jak bude dále jednat s osobou odsouzenou pro trestný čin, zda ji odvolá či nikoli. Dalším trestným činem, kterého se můţe starosta dopustit při výkonu své pravomoci je přijetí úplatku. Úplatek musí být poskytnut v souvislosti s veřejným zájmem. Můţe jej přijmout sám nebo prostřednictvím jiného. Také postačuje, ţe mu úplatek bude přislíben. Za takovéto protiprávní jednání můţe být odsouzen k trestu odnětí svobody od 2 aţ 8 let. Pokud získá pro sebe nebo jiného přijetím úplatku značný prospěch hrozí mu trest odnětí svobody aţ na 12 let.101 Povaţuji za nutné, aby si kaţdý, kdo je zvolen lidmi do jakékoli veřejné funkce, uvědomil, ţe jeho jednání nese následky nejen pro něj samotného, ale i pro ostatní občany. Aby tito zvolení zástupci jednali zodpovědně, nejen občanskoprávně, trestněprávně, ale i politicky.
Střet zájmů Na postavení starosty se také vztahuje zákon o střetu zájmů (z.č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů). Tento zákon se na starostu pouţije bez ohledu na to, zda vykonává svůj úřad jako uvolněný či nikoli. Zákon ve svém ustanovení § 3 odst. 2 jasně říká, ţe starosta nesmí ohrozit veřejný zájem tím, ţe
99 § 330 z.č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve zn. pozd. př. 100 § 55 odst.3 z.č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve zn. pozd. př. 101 § 331 z.č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve zn. pozd. př. 37
- vyuţije svého postavení, pravomocí nebo informací, které získal při výkonu své funkce; k získání majetkového nebo jiného prospěchu či výhody pro sebe nebo jinou osobu - se bude odvolávat na svou funkci v záleţitostech, které souvisejí s jeho dalšími zájmy, jako je povolání, podnikání; - dá za úplatu nebo jinou výhodu svolení k uvedení svého jména;
Zákon mimo jiné uvádí i lhůtu, po kterou se starosta nesmí stát společníkem anebo působit v orgánech právnické osoby podnikatele, pokud tato podnikající osoba uzavřela se státem nebo ÚSC smlouvu o sjednání nadlimitní veřejné zakázky. Lhůta činí jeden rok a starosta musel o takové smlouvě rozhodovat. Starostovi je uloţena povinnost podat formou oznámení čestné prohlášení o osobním zájmu, jiných vykonávaných činnostech, majetku nabytém v průběhu výkonu funkce, příjmech, darech a závazcích.102
6.6.2 Ukončení výkonu funkce starosty Zákon ani jiný právní předpis ČR nikde neuvádí délku funkčního období starosty. Pouze teoreticky jde dovodit, ţe se shoduje s délkou volebního období zastupitelstva obce. Starosta jako člen zastupitelstva vykonává funkci v délce čtyř let. Počátek je vymezen okamţikem zvolení zastupitelstva. Od této doby můţe být však funkce starosty také kdykoli ukončena. Existuje několik důvodů, pro které můţe starosta přestat vykonávat svoji funkci: 1. zánik mandátu člena zastupitelstva obce, resp. uplynutím čtyřletého funkčního období zastupitele obce 2. odvoláním starosty obce 3. vzdáním se funkce 4. pozbytí státního občanství
6.6.2.1 Zánik mandátu Starosta je volen nadpoloviční většinou členů obecního zastupitelstva zpravidla na ustavujícím zasedání. S uplynutím čtyř let končí volební období zastupitelstva a konají se nové volby. Starosta přesto setrvává ve funkci i po ukončení volebního období aţ do doby zvolení nového starosty novým zastupitelstvem. Ustanovení § 107 zákona o obcích uvádí výčet pravomocí, které v tomto mezidobí je starosta oprávněn činit. Jedná se o tzv. dočasný výkon.
102 § 7 z.č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozd.př. 38
Smyslem je zajištění nepřetrţité správy obce. Okamţikem zvolení nového starosty zanikají ihned pravomoci starosty předcházejícího.
6.6.2.2 Odvolání dle § 84 odst. 2 písm. l) obecního zřízení Starosta můţe být ze své funkce odvolán obecním zastupitelstvem. Jako orgán oprávněný zvolit starostu, je zastupitelstvo oprávněno jej i z funkce odvolat. Odvolání je moţné uskutečnit na zasedání zastupitelstva. K platnosti aktu odvolání je nutný souhlas nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva.103 Důvody, pro které můţe být starosta odvolán, právní úprava neposkytuje. Záleţí pouze na vůli zastupitelstva. De facto kdykoli. V praxi by k odvolání mělo dojít při závaţném porušení pravomocí a povinností starostou. Návrh na odvolání můţe podat člen zastupitelstva, rady obce a výbory. O zařazení návrhu na program jednání zastupitelstva rozhoduje zastupitelstvo samo. Zastupitelé stanoví, ke kterému dni je starosta odvolán. V případě odvolání starosta nevykonává ţádné pravomoci do zvolení nového. Nevztahuje se na odvolaného starostu ustanovení § 107 obecního zřízení. Starostu zastupuje místostarosta do zvolení nového starosty. Po odvolání starosty musí být zvolen nový. Zastupitelstvo můţe hned na stejném zasedání zvolit nástupce starosty ze svých členů. Odvoláním starosty z jeho funkce nezaniká jeho mandát člena zastupitelstva. Pravomoci zastupitele mu plně zůstávají. Zasedání zastupitelstva jsou veřejné, občané tak mohou klást otázky, podávat připomínky a podněty. Měli by proto být o připravovaném odvolání starosty informováni zveřejněním programu jednání zastupitelstva. Tato situace je v praxi celkem běţná. Můţe se ale také stát, ţe v programu jednání nebude zmínka o odvolání, protoţe se zastupitelstvo můţe rozhodnout aţ přímo při jednání. Tím pádem odvolání nebude zahrnuto v předem zveřejněném programu. Zákon umoţňuje během jednání zastupitelstva doplnit program jednání o další body, které chtějí projednat. Tento postup není neplatný. Ústavní soud ve svém nálezu potvrdil, ţe není v rozporu se zákonem o obcích. Avšak by měl být vyuţíván zřídka, minimálně a ve výjimečných situacích, aby nevzbuzoval podezření o účelovém jednání obecního zastupitelstva.104 Dle mého názoru by mělo být odvolání starosty předem velmi dobře zváţeno, připraveno a nemělo by vzbuzovat pochybnosti. Proto se domnívám, ţe by výše popsaná situace neměla být téměř vyuţívána a občané by měli být o takovémto záměru informováni předem. De lege ferenda by bylo moţné uvaţovat o zavedení povinnosti zastupitelů informovat občany vţdy o úmyslu odvolat starostu jejich obce. Vhodné by bylo k tomuto povinnému
103 § 92 odst. 3 z.č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, ve zn. pozd. př. 104 Nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 332/02. 39 informování přidat institut „dočasného pozastavení všech pravomocí“ starosty do doby neţ se bude konat zasedání zastupitelstva, jeţ rozhodne o odvolání. V tomto mezidobí by starostu zastupoval místostarosta. Účelem by bylo zamezení dalších úkonů starosty, které by mohly být sporné. Touto změnou by došlo k otevření a přiblíţení samosprávy občanům a veřejnosti obecně. Rozšířilo by to účel zásady publicity a dobré správy. Nový starosta musí být dle zákona o obcích zvolen do šesti měsíců. Není – li na místo odvolaného funkcionáře v dané lhůtě zvolen nový starosta, ministr vnitra jmenuje správce obce z řad zaměstnanců státu spadajících pod ministerstvo.105 Funkce správce končí dnem zvolení starosty. Správce je povinen podat zprávu o své činnosti a o hospodaření a majetku obce, z období, kdy v obci působil. Další moţností, jak můţe starosta pozbýt svoji funkci je odvolání rady obce. Radu obce tvoří starosta, místostarosta a další radní dle ustanovení § 99 odst. 3 obecního zřízení. Pokud zastupitelé odvolají radu obce, dochází současně k odvolání starosty. Ten vykonává svoji funkci do doby zvolení svého nástupce.106
6.6.2.3 Vzdání se funkce Starosta svoji funkci vykonává dobrovolně, má právo se této funkce kdykoli vzdát. Neexistuje ţádná podmínka či povinnost starosty setrvat v úřadu po určitou dobu nebo po splnění nějakých úkolů. Záleţí pouze na vůli starosty, zda bude vykonávat svoje pravomoci či z úřadu odstoupí. Vzdání se funkce starosty jako právní úkon musí být adresován zastupitelstvu obce. Jakou má mít formu, není zákonem předepsáno. Je moţné jej učinit písemně či ústně při zasedání zastupitelů. Musí vţdy splňovat obecné náleţitosti právního úkonu, a to učinit jej svobodně, dobrovolně, srozumitelně a jasně, jinak je neplatný.107 Konec funkce nastává okamţikem, kdy projev vůle – vzdání se úřadu – dojde zastupitelstvu. Podanou rezignaci nelze vzít zpět. Do doby neţ bude zvolen starosta nový, vykonává jeho pravomoci místostarosta, kterého k zastupování pověřilo zastupitelstvo. Zákon o volbách do zastupitelstev obcí umoţňuje starostovi rezignovat přímo na funkci člena zastupitelstva.108 Tuto rezignaci musí podat přímo na zasedání zastupitelstva. O podané
105 § 98 odst.1 písm. d) z.č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, ve zn. pozd. př. 106 KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní zřízení), Komentář. 4. vydání. Praha: Linde Praha, 2009. s. 340. 107 § 37 odst. 1 občanského zákoníku, z.č. 40/1964 Sb., ve zn. pozd. př. 108 § 55 odst.2 z.č. 491/2001 o volbách do zastup.obcí, ve zn. pozd. př. 40 rezignaci by měl být učiněn záznam v zápise ze zasedání zastupitelstva. S resignací na funkci zastupitele končí automaticky i funkce starosty i funkce člena rady obce.109
6.6.2.4 Pozbytí státního občanství Z poznatků, které máme, můţeme dovodit i následující důvod ukončení funkce starosty. Starostou se můţe stát pouze státní občan ČR. V případě pozbytí státního občanství ČR přestává splňovat zákonnou podmínku pro získání a udrţení pozice starosty. K ukončení dojde přímo ze zákona. Zastupitelstvo by mělo poté, co se o této skutečnosti dozví, bezodkladně navrhnout odvolání starosty a zvolit si nového. Tento případ nastává v praxi asi velmi vzácně. Předpokladem pro tuto situaci je, ţe osoba starosty má více neţ jedno občanství. K pozbytí občanství by nemělo dojít v případě, kdy by se z osoby stal bezdomovec.110 Bezdomovectví by se mělo předcházet. Je zakázáno svévolně zbavovat osoby státního občanství proti jejich vůli dle Všeobecné deklarace lidských práv. Dle vnitrostátní úpravy se můţe občan svého občanství vzdát, jeho občanství můţe propadnout. Stát můţe také stanovit podmínky, kdy odejme státní občanství, jako sankci.111
6.7 Přímá volba starosty – ano nebo ne? Volební princip, který se uplatňuje v územní samosprávě při ustavování do funkcí, umoţňuje dvě moţnosti volby – přímou a nepřímou. Česká republika patří mezi země, kde je starosta obce volen nepřímo. Zákonodárce legitimoval k volbě starosty zastupitelstvo obce. Přímá volba je uskutečňována např. na Slovensku nebo v Polsku.112 V poslední době se otázka přímé volby starostů obcí stala velmi diskutovanou. Co vše by se muselo změnit a jak to ovlivní právní postavení starostů, jsou oni sami dostatečně informování? V mnoha periodikách se objevují články s touto tématikou, konají se různé ankety, pro všeobecnou veřejnost, i přímo pro starosty. Touto otázkou se zabývá také Ministerstvo vnitra a Svaz starostů. Ještě v roce 2005, kdy se konal IX. Sněm svazu starostů byl postoj k přímé volbě spíše zamítavý. V letošním roce se koná sněm v květnu ve Zlíně. Uvidíme, jaký bude názor nyní. Jiţ dnes je ale známo, ţe pokud bude zavedena přímá volba, pak svaz zastává zavedení ve všech obcích, bez ohledu na velikostní kategorie obcí. V lednu roku 2011 zpracovalo Ministerstvo
109 SAMKOVÁ, Pavla. Rezignace starosty na funkci [online] 3.3.2010. [cit. 3.5.2011]. Moderní obec. Ihned.cz. Dostupné na: http://ihned.cz/c4-10001095-40827510-000000_detail-rezignace-starosty-na-funkci%3E 110 Bezdomovec – apolita, apatrida, není příslušníkem ţádného státu 111 DAVID, V., SLADKÝ, P., ZBOŘIL, F., Mezinárodní právo veřejné s kasuistikou. Praha, Leges, 2008, 423 s. 112 NETOLICKÝ, M. Je starosta skutečně neomezený vládce? Moderní obce. 2007, č.10, s.46. 41 vnitra tzv. Analýzu zavedení přímé volby starosty a předloţilo ji vládě. Vláda poté uloţila ministerstvu zpracovat návrh legislativních změn pro zavedení přímé volby v malých obcích, aby se volba mohla konat uţ v roce 2014. Co je povaţováno za malé obce? Malou obcí se v tomto případě rozumí obec, kde není zřízena rada a starosta vykonává pravomoci, které jinak připadají obecní radě. Rada obce se nevolí v obcích, kde počet zastupitelů je niţší neţ 15 členů. Významnou změnu, kterou přináší přímá volba je neslučitelnost funkce starosty s funkcí člena zastupitelstva. To sebou donese mnoho dalších změn. Starosta nebude hlasovat se zastupitelstvem, bude nezávislý, odvolán by měl být na základě místního referenda. Samotný akt odvolání provede pak ředitel krajského úřadu. Pravomoc starosty se stane vyhrazenou, zastupitelstvo si nebude moci pravomoci starosty vztáhnout na sebe. Další výraznou změnou bude moţnost zastupitelstva rozhodnout o tom, zda jejich starosta bude pro příští volební období uvolněný ze svého původního zaměstnání či nikoli. Starosta získá oprávnění sám si zvolit jednoho místostarostu z členů zastupitelstva a rozhodne o tom, jaké kompetence mu přidělí. V souvislosti se zavedením přímé volby starosty musí dojít ke změně Ústavy ČR, především Hlavy III, aby byl zajištěn soulad s ústavním pořádkem. Návrhy novel zákonů souvisejících s přijetím přímé volby starostů by měly být připraveny do konce června roku 2011.113 Argumenty pro - posílení mandátu a pozice starosty při naplňování volebního programu - posílení autority starosty - zavedení přímé odpovědnosti občanům - větší zapojení občanů do rozhodovacích procesů v obci
Důvodem zavedení přímé volby jsou existující nedostatky v současném stavu právní úpravy obecního zřízení. Změny, které jsou navrhovány, se dotýkají i dalších institutů a organizace místní samosprávy. Je moţné si však představit i moţnost, ţe dojde pouze ke změně spočívající pouze v zavedení odlišného způsobu volby starostů obcí. Domnívám se, ţe by to nepřineslo ţádný krok dopředu. Jaký by mělo význam volit starostu přímo, kdyby se nezměnily i ostatní věci s tím související, kdyby mu zůstaly stejné pravomoci jako doposud. Obecní zřízení rozděluje výkonnou rozhodovací pravomoc mezi zastupitelstvo a radu obce. Bylo by proto nutné provést přehodnocení vztahu starosty vůči obecní radě.
113 Přímá volba – co možná nevíte. [online] 20.4.2011 [cit. 28.5.2011]. Dostupné na www: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/prima-volba-starostu-co-mozna-nevite.aspx
42
Není to poprvé, kdy se změna způsobu volby starosty diskutuje na legislativním poli. Jiţ při přijímání z. č. 128/2000 Sb., o obcích a z.č. 491/2001 Sb., o volbách byly podávány pozměňovací návrhy, které zmiňovaly zavedení přímé volby starosty. Tyto návrhy Parlament ČR neschválil. Případná změna volby starosty by měla být zahrnuta do určité reformy místní samosprávy. Problematika přímé volby starosty má být chápana šířeji, v kontextu s reformou územní veřejné správy. V roce 2007 vydalo Ministerstvo vnitra materiál nazvaný „Analýza moţnosti zavedení přímé volby starostů v České republice“. V roce 2009 byl tento dokument projednán vládou. Analýza přímé volby porovnávala naši platnou právní úpravu se zahraniční. Ke srovnání si zvolili úpravu přímé volby na Slovensku i francouzskou úpravu preferující nepřímou volbu. Ministerstvo vnitra se pokusilo srovnat klady i zápory a rozhodlo se pokračovat ve veřejné diskuzi. Za tímto účelem je přímá volba probíraným tématem na setkání starostů, a Ministerstvo vnitra zpřístupnilo analýzu na svých webových stránkách, aby se mohla vyjádřit i co nejširší veřejnost. Následně se v roce 2008 uskutečnila odborná konference pod záštitou ministerstva, kde byla značná pozornost věnována i přímé volbě starostů a její vhodnosti. Účastníky konference byli starostové i další představitelé územních celků, vybraných ministerstev, nevládních organizací a jiných institucí. Účastníci se ve větší míře přiklonili k zachování současného modelu. Institucí, jíţ se toto téma či oblast dotýká nejvíce je např. Svaz měst a obcí ČR114 (dále SMO ČR) a Sdruţení místních samospráv ČR115 (dále SMS ČR). Je zajímavé pozorovat vzájemnou odlišnost názorů obou těchto uskupení. SMO ČR zastává konsistentní ucelený názor, není zastáncem přímé volby. Tvrdí, ţe není nutné posilovat pravomoci starostů, spíše se obávají, ţe v případě zavedení přímé volby vznikne mnoho problémů, včetně změny Ústavy. Opačný postoj zastává SMS ČR, které je otevřeno přímé volbě. Vidí v tom prostředek prosazení vůle občanů, zabránění častých situací, kdy se starostou stane kandidát, který ve volbách nakonec nezískal nejvyšší počet hlasů. Není totiţ zákonnou podmínkou získání většiny preferenčních hlasů. Volba starosty se uskutečňuje pouze v rámci zastupitelstva. Podle názoru
114 Svaz měst a obcí ČR – je celostátní, dobrovolnou, nepolitickou a nevládní organizací, která byla zaloţena jako zájmové sdruţení právnických osob. Obce a města jsou členové svazu. Svaz se podílí na přípravě a tvorbě návrhů legislativních i nelegislativních opatřen, které se týkají kompetencí obcí. Dostupné na www: http://www.smocr.cz/cz/svaz-mest-a-obci-cr/kdo-jsme/default.aspx 115 Sdružení místních samospráv – je nevládní apolitickou organizací s celostátní působností. Sdruţení hájí zájmy členských obcí. Jejím hlavním posláním je prosazování spravedlivého dělení daňových výnosů mezi obce a města v ČR. Agenda SMS ČR převáţně zahrnuje připomínkování nejrůznějších legislativních návrhů, prosazování potřeb menších obcí a měst, hájení zájmů venkova a jeho obyvatel a spolupráce v boji proti korupci ve veřejné správě. SMS ČR je partnerem vlády, parlamentu i krajů v ČR. Dostupné na www: http://smscr.cz/cile_sdruzeni.php 43
členů SMS ČR se jedná v takovýchto případech o exces, k jehoţ odstranění má právě přímá volba slouţit. Samo sdruţení připravilo návrh modelu přímé volby116. Z níţe uvedeného modelu vyplývá, ţe kromě přímé volby by mělo dojít ke změně právního postavení všech orgánů obce. Navrhují starostu jako orgán výkonné moci, zastupitelstvo by rozhodovalo normativní záleţitosti, majetková rozhodnutí a podobné klíčové věci.117 Předseda SMS ČR, Ing. Josef Bartoněk striktně odmítá myšlenku, ţe by se přímá volba zavedla nejdříve v menších obcích. Měly by se právě ony stát „pokusnými králíky“? Sice to nepovaţuje za podřazenost, spíše je to příleţitost stát se předstupněm v prosazení přímé demokracie. Dnes však stále není jasné, zda se přímá volba uskuteční uţ v následujících komunálních volbách v roce 2014 či nikoli. Legislativní rada vlády o harmonogramu případné přímé volby stále vyjednává. Zavedení přímé volby v menších obcích by měl představovat nejmenší zásah do organizace územní samosprávy. Podle předsedy poslaneckého výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj, JUDr. Stanislava Polčáka bude změna Ústavy nutná v případě, ţe by starosta měl vyhrazené pravomoci. K zamyšlení je tu otázka, proč zavádět přímou volbu do obcí, kde není volena rada. V těchto obcích starosta jiţ má mnohem větší kompetence, neţ v obci, kde rada zřízena je. Volby v těchto obcích bez rady, připomínají spíše neţ volby pro členství v politické straně a jejich program, volby osobností dané obce. Dalším minusovým bodem pro přímou volbu starosty je skutečnost, ţe zastupitelstvo bude rozhodovat věci normotvorného a majetkového charakteru a pokud bude občany zvolen starosta, který bude osobou kontroverzní a nebude schopen spolupracovat se zastupitelstvem, můţe to vést k úpadku rozvoje obce. Dnešní způsob zajišťuje zastupitelstvu moţnost zvolit si
116 „Model navržený SMS ČR: 1. Přímá volba starosty (primátora) v čele obce, města s tím, ţe by byl osobně odpovědným za výkon veřejné správy na daném území, tedy i za chod úřadu; takový návrh vyţaduje hlubší zásah do stávajícího znění zákona o obcích. 2. Volba starosty u menších měst a obcí v jednokolovém relativně většinovém modelu. u velkých měst v systému dvoukolové absolutní většiny, 3. Ponechat radu jakoţto iniciativní, výkonný a kontrolní orgán obecního zastupitelstva, popř. obecní radu zcela zrušit. 4. Volit zastupitelstvo na principu poměrné volby, 5. Rozdělit kompetence tak, aby zastupitelstvo plnilo základní koncepční a kontrolní roli, schvalovalo zásadní majetkové úkony, koncepční a finanční dokumenty či vyhlášky a starostovi (primátorovi) by byla svěřena exekutivní funkce; inspirativní je úprava slovenská, 6. Odvolávání starosty je přípustné pouze občany na základě kvalifikovaného návrhu (soudem přezkoumatelného) pro závaţné porušování právních povinností starosty, jeţ jsou stanoveny či vyplývají z právních předpisů.“ Dostupné na www: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6480215 117 Přímá volba starostů - úvod do problematiky a výsledky dosavadní diskuze. [online] 29.3.2011. cit.[28.5.2011]. Deník veřejné správy. Dostupné na www: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6480215 44 mezi kandidáty osobu, s níţ se bude snadno spolupracovat a je např. i členem politické strany, jeţ má většinové zastoupení v zastupitelstvu, atd.118
Přímá volba na Slovensku a postavení starosty Právní postavení starosty jako orgánu obce určuje přímo Ústava Slovenské republiky.119 Článek 69 Ústavy a zákon o obecnom zriadení definují starostu jako nejvyšší výkonný orgán obce. Starosta zastupuje obec navenek a vykonává správu obce. Na Slovenku má starosta nezávislé postavení, není členem zastupitelstva a je samostatným orgánem. Jeho postavení je zaloţeno na monokratickém principu. Starosta dle zákona o obecnom zriadení120 působí v oblastech: - svolává a řídí zasedání zastupitelstva - výkon obecní správy - zastupuje obec navenek - vydává pracovní řád obecního úřadu - rozhoduje o všech ostatních věcech, které nejsou svěřeny zastupitelstvu
Volby starosty na Slovensku jsou úplně odlišené od voleb konaných v ČR. Starostu si volí sami občané. Slovenská republika zavedla institut přímé volby jiţ v devadesátých letech minulého století. Přímá volba je součástí zákona o volbách121, platí pro všechny obce, bez ohledu na počet obyvatel a jejich kategorizaci. Přímá volba s sebou nese více osobní odpovědnosti, institut starosty se personifikuje. Zavedení přineslo více autority a důvěryhodnosti starostů před občany, zvýšilo však také míru odpovědnosti. Zákon o volbách stanoví přesně, kdo můţe být zvolen starostou. Ustanovení § 4 slovenského zákona o volbách uvádí, ţe starostou můţe být zvolen kandidát, u kterého neexistují překáţky ve výkonu volebního práva jako je výkon trestu odnětí svobody, omezení nebo ztráta způsobilosti a dále musí dovršit věku 25 let. Další podmínkou je také trvalé bydliště v obci, kde se uchází o post starosty. Politické strany podávají kandidátní listiny a kaţdá strana můţe uvést pouze jednoho kandidáta. Kandidovat na starostu však mohou i nezávislí uchazeči, kteří nejsou členy ţádné
118 Článek: Přímá volba starostů: Největší rozruch budí otázka kompetencí http://moderniobec.ihned.cz/c1-50862030-prima-volba-starostu-nejvetsi-rozruch-budi-otazka- kompetenci 119 Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky. 120 Z.č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších predpisov. 121 zákonem č. 346/1990 Zb., o voľbách do orgánov samosprávy obcí, ve znění pozdějších predpisov. 45 politické partaje. Zákon v takovém případě poţaduje, aby nezávislý kandidát měl kromě své kandidátní listiny také petici, opatřenou podpisy voličů potvrzující podporu jeho kandidatury. Všichni navrţení kandidáti jsou následně uvedeni v abecedním pořadí na hlasovacím lístku. Kaţdý kandidát má své pořadové číslo, je uveden pod celým jménem a příjmením, dále můţeme najít informace o věku, povolání a politické straně, kterou reprezentuje popřípadě uvedení pod označením nezávislý kandidát. Zvolen je ten, který získá nejvíce platných hlasů. Pokud vznikne situace, kdy se hlasy několika kandidátů rovnají, konají se nové volby. Při přímé volbě starosty se uplatňuje relativní většinový volební systém. Zvolený kandidát obdrţí od volební komise osvědčení o zvolení starostou. Funkční období je shodné jako v ČR, čtyři roky. Funkce starosty je na Slovensku neslučitelná s prací zaměstnance obce, s prací ve statutárním orgánu rozpočtové organizace nebo příspěvkové organizace zřízené obcí, nemůţe být téţ vedoucím zaměstnancem orgánu státní správy. Dále je jeho funkce neslučitelná s funkcí člena zastupitelstva obce. Zákon o obecním zřízení Slovenské republiky uvádí široké spektrum práv a povinností starosty. Stejně jako u nás svolává a řídí jednání zastupitelstva, je statutárním orgánem obce, vydává organizační a pracovní řád, vnitřní předpisy. Můţe také ukládat pokuty právnickým a fyzickým osobám oprávněným k podnikání v případě porušení právního řádu.122 Také slovenští starostové mají své zástupce. Zástupce starosty je volen zastupitelstvem obce. Zastupitelé zvolí některého ze svých členů. Stejně jako v ČR, se starosta i jeho zástupce stávají členy obecní rady. Okruh pravomocí, které bude mít zástupce starosty, určí zastupitelé.
Dílčí závěr k přímé volbě starosty Kdybychom z výše uvedeného měli shrnout změny, které by nastaly v případě přijetí přímé volby, došlo by k zavedení výhradních pravomocí starosty. Starosta by byl odvolán na základě výsledků místního referenda, přímá volba by se měla uskutečnit v obcích, kde není volena rada obce a starosta by byl nezávislý na zastupitelstvu obce. Podle mého názoru zavedení přímé volby v menších městech způsobí nevoli občanů ostatních obcí a měst. Proč by si starostu nemohli zvolit také občané Zlína, Brna či Olomouce a dalších měst v ČR. Povaţuji to za polovičaté řešení. V budoucnu bude muset dojít
122 Přímá volba starostů: Největší rozruch budí otázka kompetencí. [online] [cit. 28.5.2011] Moderní obec. Dostupné na www: http://moderniobec.ihned.cz/c1-50862030-prima-volba-starostu-nejvetsi-rozruch-budi-otazka-kompetenci
46 k celoplošnému zavedení, pokud občasné uvidí, ţe to splnilo jejich představy a účel přímé volby. Vţdy budou existovat rozdílné názory, současný způsob zde funguje jiţ řadu let, moţná je čas na změnu, na reformu či vývoj této oblasti. Diskutovat o tomto tématu můţeme řadu let, jak se ukázalo, nikdy nenajdeme úplně ideální řešení, proto by se co nejlepší moţná varianta návrhu měla vyzkoušet. Nejedná se o věc, kterou by nešlo v budoucnu změnit, vylepšit či zrušit. Ba naopak, v současné době se setkáváme neustále se zaváděním nových věcí a někdy se musíme vrátit k původnímu řešení. Právo sice není chemie, kde funguje pokus omyl. Není jednoduché činit změny, ale někdy se musí i riskovat. Třeba to přinese jen dobré, ale i se špatným se musí počítat. Někdy zjistíme, ţe staré osvědčené metody fungovaly lépe, ale nezjistili bychom to, kdybychom se nerozhodli pro změnu. Proto bych souhlasila se zavedením přímé volby starosty obce. Občané pocítí, ţe skutečně mají právo volby a bude starostou ten jejich nejoblíbenější. Myslím, ţe by to mohlo skutečně zvýšit účast voličů v komunálních volbách. Jen je nutná odvaha zkusit změnit současný stav.
Tab.č.2 Volba starostů v evropských zemích123 Přímá volba Nepřímá volba Přímá i nepřímá volba Albánie Belgie Norsko Bulharsko Česká republika Rakousko Chorvatsko Dánsko Rusko Itálie Estonsko Velká Británie Kypr Finsko Maďarsko Francie Makedonie Irsko Německo Litva Polsko Lotyšsko Portugalsko Lucembursko Řecko Malta Slovinsko Nizozemsko Slovenko Španělsko Rumunsko Švédsko Ukrajina
123 JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k připravovanému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? [online]. 2009, No.3, [cit. 2011-02-20]. Acta politologica. Dostupné z www:
47
Anketa Ministerstva vnitra ČR obcím – zjištění podpory zavedení přímé volby starostů V březnu roku 2011 uspořádalo ministerstvo vnitra anketu určenou přímo obcím. Cílem bylo zjistit současný názor měst a obcí na přímou volbu starostů. Anketa byla dobrovolná a byla oslovena všechna města a obce, kromě Hlavního města Prahy a statutárních měst. Anketa se skládala pouze ze dvou otázek: 1. Podporujete zavedení přímé volby? Odpověď ano/ne. 2. Jakou velikostní kategorií dotázaná obec je. Přesné znění ankety je uvedeno v příloze diplomové práce. Anketa byla ukončena 31.3.2011 a zúčastnilo se jí celkem 2 431 obcí. Z celkového počtu oslovených obcí se jedná pouze o 39%. Pro zavedení přímé volby bylo 1 574 obcí, coţ je více neţ polovina z obcí, které odpověděly na dotazník.124 Dle mého názoru není výsledek směrodatný, jelikoţ účast nebyla ani poloviční a počet obcí, které zaslaly odpovědi je nízký a neměl by vypovídat o názoru obcí a měst na přímou volbu. Je škoda, ţe tuto moţnost nevyuţily všechny oslovené obce. Bylo by vhodné zjistit skutečný názor a stanovisko těch, kterých se to týká nejvíce. De facto se jednalo o zodpovězení jen dvou otázek. Starosta obce mohl zaslanou anketní otázku přednést na zasedání zastupitelstva a zastupitelé mohli vyjádřit názor. Domnívám se, ţe pokud má být přímá volba zavedena, má v prvé řadě přijít impuls pro zavedení ze strany obcí a měst. Nikoli jen zákonodárců. Grafické znázornění výsledku a tabulky s výsledky dle krajů jsou uvedeny v příloze.
6.8 Místostarosta Starosta zastupuje obec navenek. Ne vţdy je přítomen a schopen plnit svoji funkci. Dle ust. § 104 odst.1 obecního zřízení zastupuje starostu místostarosta. Proto zastupitelstvo volí jeho zástupce. Způsob volby místostarosty je shodný s volbou starosty. Rozdílnost je v počtu zvolených. Starosta můţe být zvolen pouze jeden. A však záleţí na zastupitelstvu, zda zvolí jednoho nebo více zástupců. Na místostarostu jsou kladeny i stejné poţadavky volitelnosti jako na starostu, musí být občanem České republiky a musí být zvolen do zastupitelstva obce. Není moţné, aby jeden zastupitel vykonával funkci starosty i místostarosty. V rámci statutárních měst zatupují primátora náměstci. Místostarosta je také vţdy členem rady obce.
124 Anketa obcím – zjištění podpory zavedení přímé volby starostů – Ministerstvo vnitra ČR [online]. 2011-03-15 [cit. 2011-04- 01]. Ministerstvo vnitra ČR. Dostupné na:
48
Zákonný rozsah zastupování nemůţe starosta změnit ţádným jednostranným úkonem, rozhodnutím. Jakákoli nepřítomnost starosty vede ze zákona k právu místostarosty jej zastupovat a plnit úkoly s tím spojené. Je na uváţení místostarosty, která rozhodnutí učiní sám, která zkonzultuje např. telefonicky v případě sporných otázek, nebo s kterými raději počká do přítomnosti starosty. Je v zájmu obce, aby vztah starosty a místostarosty byl bezkonfliktní, aby spolu vzájemně komunikovali a dokázali se shodnout na problematice týkající se své obce, aby jejich spolupráce byla dobrá a vykazovala výsledky, aby byli ve vzájemné součinnosti. Můţeme tedy říci, ţe volba místostarosty a starosty je na úvaze a zodpovědnosti zastupitelstva. Místostarosta spolu se starostou podepisují právní předpisy obce. Podpisem pouze stvrzují formální správnost. Jedná se o jejich zákonnou povinnost.125 Nedostatek podpisů nemá vliv na platnost právního aktu, který je jinak v souladu se zákonem přijat.126 Zastupitelstvo můţe místostarostovi svěřit určité úkoly, které se vztahují k plnění samostatné působnosti obce, i v přítomnosti starosty. Je-li zvoleno více místostarostů, zastupitelstvo obce určí, kdo z nich bude zastupovat starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy nevykonává funkci, zastupitelstvo určí jejich pořadí. Ve větších městech mohou být zvoleni více neţ 2 zástupci. Pak je skutečně nutností určit pořadí všech, nejen určení prvního v pořadí.127 Dobou, kdy starosta nevykonává funkci, je myšlena doba dočasné pracovní neschopnosti, karantény, těhotenství, péče o dítě do 3 let věku. Co je myšleno nepřítomností starosty? Nejedná se o nepřítomnost v orgánech obce, ale spíše o dobu čerpání dovolené, pracovní cesty. Je to doba, kdy fakticky nevykonává funkci starosty. Také můţe nastat situace, ţe zastupitelstvo starostu odvolá nebo se sám starosta vzdá své funkce. Po dobu neţ bude zvolen nový starosta, vykonává úkoly starosty místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo. Místostarosta také můţe plnit úkoly svěřené starostovi v době jeho přítomnosti v případě, ţe starosta je odmítne plnit. Ústavní soud tuto vzniklou situaci povaţuje za shodnou s případem nepřítomnosti starosty.128 Co se týče vztahu nadřízenosti osoby starosty vůči jeho zástupcům, místostarosta je odpovědný zastupitelstvu, není nijak podřízen starostovi. Jiná situace nastává v případě obecního úřadu, v jehoţ čele je starosta, místostarosta se potom nachází ve vztahu podřízeném.129
125 § 104 odst.2 z.č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, ve zn. pozd. př. 126 Nález Ústavního soudu ze dne 3.12.1996, sp. zn. Pl. ÚS. 1/96 127 KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje : Podle reformy veřejné správy v roce 2001. Praha : LINDE PRAHA, a.s., 2001. s. 115. 128 Nález Ústavního soudu ze dne 3.12.1996, sp.zn.Pl.ÚS 1/96 129 KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde Praha, 2007. s. 206-207. 49
6.9 KONKRÉTNÍ PŘÍKLAD – město Hulín
Diplomovou práci jsem se rozhodla obohatit o informace přímo od zastupitele, radního a bývalého místostarosty města Hulína. Poţádala jsem ho o rozhovor a poloţila mu několik otázek týkajících se samosprávy obcí, jeho funkce a fungování obecního úřadu. V této podkapitole najdete přepis rozhovoru, v příloze jsou uvedeny jednotlivé otázky, které byly poloţeny. Město Hulín se nachází na jiţní Moravě, kousek od města Kroměříţ. Spadá do Zlínského kraje. Jedná se o obec s pověřeným obecním úřadem.130 Město Hulín má přes osm tisíc obyvatel. V této obci je zřízena rada, která má pět členů a schází pravidelně skoro, co čtrnáct dní. Městský úřad Hulín má také svého tajemníka, který je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu. Zastupitelstvo města má sedmnáct členů. V současné době byl zvolen zastupiteli jeden místostarosta. Město Hulín bylo vţdy důleţitou ţelezniční křiţovatkou, je součástí vysokorychlostního koridoru, dále v městě najdeme významné podniky, jako je PILANA nebo TOS Hulín a bylo rodištěm několika sportovních a fotbalových hvězd. Město Hulín je také zřizovatelem Základní školy Hulín, která v loňském roce prošla rozsáhlou rekonstrukcí a poskytuje dětem stále lepší podmínky a zázemí pro vzdělání. V městě najdeme zdravotní středisko, fotbalové hřiště, atletický areál, koupaliště, volejbalové i tenisové kurty, rozsáhlý městský park nedaleko centra města. První zmínka o Hulínu se datuje k roku 1224, v době vlády Přemysla Otakara I. Zpočátku bylo město zemědělským centrem, o hulmanech se říkalo, ţe jsou výborní chovatelé dobytka. S výstavbou ţeleznice přišlo do města mnoho dělníků a začala se zde soustředit průmyslová výroba. Rozhovor mi ochotně poskytl pan Ing. Bronislav Fuksa, zastupitel a radní města Hulín. V komunální politice se pan Fuksa pohybuje jiţ přes 10 let. Hned první funkční období vykonával funkci místostarosty obce Hulína. Do politiky nastoupil v roce 1998. V tomto roce byl zastupiteli zvolen místostarostou města Hulína. Funkci vykonával jako uvolněný člen zastupitelstva. Tento post si udrţel i další volební období. A však v jeho polovině z funkce odstoupil, protoţe byl úspěšný v krajských volbách do zastupitelstva Zlínského kraje. V následujících čtyřech letech působil jako krajský radní. V obci Hulína zůstal však jako zastupitel. V současné době se stále pohybuje na poli komunální politiky, jako předseda výboru pro nevládní a neziskové organizace Zlínského kraje a v městě Hulín je neuvolněný člen zastupitelstva, člen rady a předseda finančního výboru.
130 Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve zn. pozd. př. 50
Proč vůbec do politiky pan Fuksa vstoupil? V Hulíně ţije od narození, s rodinou ţije aktivním ţivotem a nikdy mu nebyl ţivot jeho města cizí. Kdyţ byl osloven, aby kandidoval do zastupitelstva města, nabídku přijal. Bylo pro něj velmi příjemné, ţe hned v prvních volbách, kdy kandidoval, byl nominován na první místo kandidátky a povaţuje za velmi dobrý úspěch, stát se místostarostou města. Dění ve městě ho zajímá, politiku vnímá jako sluţbu občanům. Zajímalo mě, jak vnímá pan inţenýr vývoj samosprávy, zda její vliv roste. Podle jeho názoru reforma veřejné správy probíhá neustále, i kdyţ asi ne tak jak si představoval. V návaznosti na velikost obce má daná obce i pověření a tím povinnosti se zabezpečením činnosti státní správy. V Hulíně mají největší podíl spojený se státní správou na stavebním odboru (úřadě). V kaţdém případě se podíl povinností, které na obec přechází, zvětšuje v návaznosti na změny legislativy. Změnu v právech a povinnostech starosty by uvítal v případě, ţe by byl starosta volen přímo. Zavedení přímé volby starosty povaţuje za přínosné a určitě by podpořil změnu způsobu volby starosty. Podle pana zastupitele by konečně jiţ nedocházelo k tomu, ţe občany preferenčními hlasy oslovený člověk se nestane jejich starostou. Určitě by to přispělo k větší účasti voličů ve volbách. Na pozici místostarosty reprezentoval obec, účastnil se schůzí rady a jednání zastupitelstva, podílel se na vytváření podkladů pro jednotlivé jednání, vykonával funkci oddávajícího při občanských sňatcích, vítal nové občánky, plnil úkoly, které mu uloţila rada či zastupitelé. Např. při povodních se účastní jednání povodňové komise a pomáhá občanům s odstraněním škod. Nemá pevnou pracovní dobu, takţe klidně o půlnoci se můţe stát, ţe bude muset být přítomen a schopen jednat za obce. Jeho práce nekončí v pátek v 17hod, ale trvá pořád, do večerních hodin, i o víkendu, navštíví společenské akce, kulturní akce jako zástupce obce, je pozván na charitativní události, spolupracuje s Policií, Hasiči a Záchrannou sluţbou ČR. V případě nepřítomnosti starosty vede jednání zastupitelstva či rady. Podílí se na jednání s třetími subjekty, účastní se schůzek se sponzory, společnostmi, které vůči obci mají práva, závazky či pohledávky. Je zván do škol, aby na konci roku pronesl projev, jedná s jejich řediteli, pokud je jejich zřizovatelem obec. To a mnohem více mohou být konkrétní činnosti starosty či jeho zástupce. Pravomoci starosty nevychází pouze ze zákona o obcích, ale mnoho dalších zákonů ukládá starostovi další povinnosti. Na úseku ţivotního prostředí např. vydává povolení ke kácení dřevin, na úseku sociální péče jedná s orgány sociální péče a rodinami, vede pohovory a spolupracuje s jednotlivými sloţkami v této oblasti, v rámci konání veřejné sbírky je starosta povinen informovat krajský úřad o jejím konání, zajišťuje vedení evidencí, vydávání řádů atd. Výčet úkolů, které vykonává sám starosta nebo které jsou vykonány prostřednictvím jiného
51 orgánu obce a on je za ně odpovědný je nespočet. Záleţí skutečně na velikosti obce a zájmech a cílech, kterých chtějí představitelé obce dosáhnout. Pokud budeme usilovat o rozvoj obce, bude se počet úkolů a povinností a práce zvětšovat. Ten, komu na obci nebude záleţet, bude mít práce méně, ale to není správný přístup. Lidé by do politiky měli vstupovat s tím, ţe chtějí pomáhat, zlepšovat a budovat.
52
7 DE LEGE FERENDA – návrh změny právní úpravy
Na základě prostudovaných materiálů, literatury a právních předpisů bych ráda shrnula své poznatky a pokusila se navrhnout změny právních předpisů týkajících se starosty a obecní samosprávy. Obecní samospráva a postavení jednotlivých orgánu obce je upraveno v zákoně o obecním zřízení, který můţeme povaţovat za hlavní zdroj informací. Úplný základ najdeme také v Ústavě ČR. Další úpravu těchto institutů nalezneme v mnoha prováděcích předpisech a v dalších pramenech, jako jsou jednací řády orgánů obce, organizační řády atd. Na první pohled se zdá úprava kompletní, ucelená a bez větších nedostatků a mezer. Při podrobnějším seznámení však zjistíme, ţe některým orgánům se zákonodárci věnovali víc neţ jiným a vznikají mezery v zákoně, které nakonec musí řešit sami obce. Jejich výklad není vţdy správný a tak můţe docházet k pochybení a nesprávnému jednání. Jako příklad můţeme uvést stanovení pravomocí náleţejících do přenesené působnosti obce. Ustanovení v zákoně o obcích není příliš jednoznačné. Obcím samotným dělá problém rozlišit, co ještě patří do samostatné působnosti a co je naopak jiţ státní správou. Touto problematikou se zabývali soudy jiţ několikrát a snaţili se najít pravidlo pro výklad tohoto ustanovení. Je těţké jasně definovat, které úkoly bude obec plnit v rámci přenesené a samostatné působnosti. Kaţdý den se můţeme setkat s různými situacemi, s různými skutečnostmi. Proto nebude jednoduché stanovit okruh úkolů, ale přesto povaţuji za nutné doplnění nebo upřesnění právní úpravy. Tak, aby to obce měly jednodušší, vybrat velmi časté situace, které obecní orgány řeší a zkusit znovu definovat ty úkoly, které budou náleţet obci v samostatné působnosti a ty úkoly, které jí stát svěří a bude je vykonávat v rámci působnosti přenesené. Současná úprava mi přijde stručná. Změny by měly vycházet z judikatury soudů a skutečné činnosti obcí. Moţná by bylo vhodné oslovit obce, formou jednoduché ankety, která by pomohla zjistit, co obce vykonávají nejčastěji a podle toho sestavit výčet úkolů a oblastí. Kdyţ se zaměřím nyní přímo na starostu obce, první nedostatek shledávám v Ústavě. Ústava ČR se věnuje pouze zastupitelstvu jako nejvyššímu orgánu obce. Zmínka o starostovi úplně chybí. Jako reprezentant obce, hlava obce by měl být v ústavním zákoně zmíněn. Ustanovení týkající se obecní samosprávy by mohlo být doplněno pouze např. o takovouto větu: „Starosta obce reprezentuje obec navenek.“ Jistě by institut starosty získal určitou váhu a uznání. Přece jen je starosta občany stále vnímám jako nejdůleţitější orgán obce, který je jejich hlavou a je pro ně „místním prezidentem“.
53
Právní postavení starosty upravuje zákon o obcích. Obsaţenou úpravu můţeme označit za základní a stručnou. Domnívám se, ţe zákonodárci spoléhali na to, ţe postačí základní informace o starostovi jako takovém a ostatní můţeme analogicky dovodit z ustanovení o zastupitelstvu či radě, jejichţ členem je starosta vţdy. Pro širokou veřejnost to není automatické, neumí tak dobře pracovat s právními předpisy, aby našli vţdy všechny potřebné informace. Kdyţ v zákoně naleznou oddíl označený „starosta“, bude pro ně přirozené nastudovat pouze tyto ustanovení. A současná právní úprava není natolik přehledná, aby našli všechny informace o starostovi, některé zásadní fakta se nachází i v jiných částech či oddílech zákona. Z ustanovení o starostovi můţeme říci, ţe se jedná o funkci spíše formálního charakteru. Reprezentuje obec navenek, podepisuje právní předpisy, řídí schůze zastupitelstva a rady, jeho odpovědnost je velmi rozsáhlá a přitom jeho pravomoci a hlavně ty přímé jsou minimální. Jeho odpovědnost je v nepoměru s oprávněními, která nabývá ze své funkce. Proto by bylo vhodné buďto rozšířit jeho pravomoci nebo naopak zmenšit rozsah jeho odpovědnosti a tu převést na osoby, které skutečně činí úkony, z kterých je v současné době zavázán pouze starosta, i kdyţ je on sám nevykonává. Zákon také postrádá úpravu podmínek pro zvolení starostou. Obecní zřízení nám uvádí pouze podmínky pro zvolení zastupitelem obce. Z toho logicky plyne, kdo můţe být starosta. Zákon totiţ jasně říká, ţe starostou se můţe stát pouze osoba, která je členem zastupitelstva obce. Z této věty pak jdou dovodit ony ostatní podmínky, které osoba musí splnit, aby mohla kandidovat na starostu obce. Důvodem nedostatku přímých zákonných podmínek vztahujících se na starostu je jistě nepřímá volba starosty. Kdyby zde byla zavedena volba přímá, musely by být tyto podmínky do právního předpisu zahrnuty. Současná právní úprava dále úplně postrádá výčet důvodů, pro které můţe být starosta z funkce odvolán. Zákon uvádí pouze moţnost odvolání starosty zastupitelstvem. Je to jedno z práv zastupitelů. Nikde však není dále uvedeno z jakých důvodů a proč můţe být starosta odvolán. Je to čistě na vůli zastupitelů, ti mohou starostu odvolat kdykoli, de facto můţeme i říci bez udání důvodů. Myslím, ţe se jedná o zásadní mezeru v zákoně. Můţe to vést k svévolnému jednání zastupitelů. Jakmile s nimi starosta odmítne spolupracovat a bude pro ně spíše „protivníkem“, nic jim nebrání v jeho odvolání. V praxi k tomu snad často nedochází. K odvolání starosty by mělo dojít v případě, ţe skutečně závaţným způsobem poruší své pravomoci. Co bude či je povaţováno za závaţné porušení zákon neuvádí. Opět budeme muset vycházet z praxe obecních orgánů a soudních rozhodnutí. Tudíţ povaţuji za velmi vhodné, ne-li dokonce nutné zahrnutí výčtu důvodů pro odvolání starosty a specifikování co je závaţným porušením
54 pravomocí. Inspiraci můţeme najít např. na Slovenku. Jejich zákon o obecnom zraidení obsahuje důvody pro odvolání starosty. Další změnu, kterou bych navrhla, je doplnění zákona o obcích o ustanovení zabývající se neslučitelností funkce starosty a zastupitelů. Zákon se této problematice vůbec nevěnuje. Zastupitelé a starosta jsou veřejní funkcionáři a dle mého názoru by měli být určitým způsobem omezeni v tom, jaké další funkce mohou zastávat. Zda je moţné být současně zastupitel obce i kraje, popřípadě radní. V současné době neexistuje překáţka pro současný výkon funkce zastupitele obce a zastupitele kraje. Myslím, ţe v dnešní době je to velmi časté. Např. starosta města Hulína je současně také členem zastupitelstva Zlínského kraje, nebo radní Zlínského kraje je v městě Hulíně člen místního zastupitelstva. Takové příklady najdeme určitě ve většině krajů. Tady se, ale domnívám, ţe je to správná cesta. Určitě to je přínosem pro obec, kdyţ někdo z jejích představitelů můţe zastupovat obec u vyššího samosprávného celku. Jistě to přináší mnoho výhod. Jak je to ale ve vztahu např. k pozici senátora či poslance nebo s jinou veřejnou funkcí Opět bychom museli analogicky dovodit, podle toho, jak je to upraveno pro poslance či senátory. Pro ně existuje právní úprava neslučitelnosti jejích funkcí. Slovenský zákon o obcích se touto problematikou zabývá a uvádí, v jakých případech je funkce starosty neslučitelná s jinými veřejnými funkcemi. Slovenský starosta nemůţe být současně členem statutárního orgánu rozpočtové organizace zřízené obcí, a také nemůţe být vedoucím zaměstnancem orgánu veřejné správy. V případě, ţe bude zavedena přímá volba starosty, dojde k zásadním změnám v úpravě. Myslím si, ţe většina mnou zmíněných nedostatků bude doplněna a zákon o obcích bude obsahovat velmi hodnotný souhrn informací o starostovi obce. Bylo by velmi vhodné, kdyby se současná úprava rozšířila o více ustanovení o starostovi a nemuseli bychom většinu věcí dovozovat z jiných ustanovení obecního zřízení.
55
8 KOMPARACE CIZÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY – Mayor of London
Jednou ze závěrečných kapitol diplomové práce je srovnání cizí právní úpravy s českou. Já bych ráda tuto kapitolu věnovala spíše zajímavostem z této problematiky a vybrala jsem si starostu Londýna. Srovnání pozice starosty v ČR s pozicí starosty jiné evropské země jsem se snaţila popsat v kapitole o přímé volbě starosty, kde jsem se zaměřila na starostu Slovenska. Proto bych se nerada opakovala a raději diplomovou práci rozšířím o další poznatky z oblasti obecní samosprávy. Proč jsem si vybrala právě starostu Londýna? Londýn je velmi působivé město, je to město plné kontrastů, setkává se zde historie s moderními vymoţenostmi. I při několikáté návštěvě nacházíte pořád nové věci, jste stále překvapeni. Navíc je to hlavní město monarchie. Pořád se zde udrţují jiné tradice, politika má jinou úroveň, samotné právo je zaloţeno na principu eqiuty, na precedentech. Má to určitou vznešenost. Proto mě zajímalo, jaká je pozice starosty v monarchii. Zda má více oprávnění, je více uznávanou osobou? Správní členění Anglie je několikastupňové. Nejvyšší jednotkou jsou regiony. Regionů v Anglii je celkem 9, včetně Londýna, který nese označení Velký Londýn. Ten je regionem i samostatným správním obvodem. Všechny mají stejné postavení, kromě Londýna, který má volenou samosprávu. Kaţdý jednotlivý region pak zahrnuje jedno nebo více hrabství. Tyto hrabství jsou pak členěny na distrikty, samostatné správní celky. Londýn se člení na obvody a city. Správním orgánem Velkého Londýna je tzv. Greater London Authority. Anglie pouţívá pro obce termín „civil parish“, který je odvozený z historického rozdělení země na církevní celky. Obce jsou stejně jako u nás, nejniţší celky místní samosprávy. Londýn není rozdělen na obce, ale jednotlivé městské obvody. V současné době je Londýn členěn na 32 městských obvodů a City. Nejvyšší správní orgán, GLA má vliv na dění v celém Londýně a dohlíţí na činnost samosprávných městských obvodů. GLA je sloţeno ze zastupitelstva, které řídí starosta (Mayor of London). Zastupitelstvem je tzv. Londýnské shromáţdění (London Assembly). Starosta Londýna je volen v přímých volbách, které byly v zemi zavedeny po konání referenda. Velká Británie patří mezi země, kde je uplatňována přímá volba starosty. První přímo volený starosta byl zvolen pro Velký Londýn v roce 2000. Tyto volby vyhrál Ken Livingstone. Současný starosta byl zvolen roku 2008 a je jím Boris Johnson, britský politik a publicista. Od roku 2001 aţ do roku 2008 byl členem Dolní komory Parlamentu. Volební období starosty činí čtyři roky.
56
Starosta Londýna (Mayor of London / London Mayor) hraje klíčovou roli v dění města, je srdcem změny Londýna k lepšímu. Jeho práce zahrnuje vytváření snadněji dostupného města pro jeho občany, rozšíření území, zajištění „zelených prostor“ ve městě, pomoc mladým lidem v začátcích jejich samostatného ţivota, udělat město lepším, čistějším, plného moţností. Spolupracuje s různými organizacemi a lidmi, aby zajistil rozvoj hlavního města podle jeho vize. Vytváří strategie a politiky pro budování Londýna. Na oficiálních webových stránkách Velkého Londýna najdeme nejen informace o správě, fungování, orgánech toho celku, ale také rozhovor se starostou, Borisem Johnsonem. Pod jeho fotografií nalezneme jasný cíl, který by rád uskutečnil ve své funkci: „I want to deliver those changes that Londoners, and visitors to the city, tell us they want to see: a cleaner city with safer streets, better transport, and good quality affordable housing.“ Mayor of London, Boris Johnson.131 Starosta je odpovědný zastupitelstvu, kaţdoročně se účastní deseti zasedání Londýnského shromáţdění, kde přednese zprávu o své činnosti. Starosta vytváří strategický plán rozvoje města tzv. London plan. Starosta má právo zrušit rozhodnutí rady jednotlivých městských obvodů. Starosta také jmenuje členy organizace starající se o ekonomický rozvoj Londýna – Londýnská rozvojová agentura (London Development Agency). GLA je unikátní organizace, která řídí činnosti v Londýně. Tato organizace nahradila původní správní orgán nazývaný Greater London Council (GLC). GLA byla zaloţena v roce 2000. Je odpovědna za tři hlavní oblasti působení: ekonomický a sociální rozvoj, ochrana ţivotního prostředí. Spolupracuje s dalšími organizacemi, místními vládami, charitami a soukromými osobami. GLA má na starosti dopravu, policii, záchrannou a hasičskou sluţbu, je také odpovědna za územní plánování.
131 Mayor of London [online] [cit. 30.5.2011] London.gov.uk. Dostupné z www: http://www.london.gov.uk/who-runs- london/mayor
57
9 ZÁVĚR
Kaţdodenně se můţeme setkat s nějakou formou územní samosprávy. Ústava ČR zaručuje právo na samosprávu. V současné době nám ani nepřijde, ţe kaţdý den se kolem nás dějí události vyplývající z práva na samosprávu. Kdyţ se ale ohlédneme do minulosti, zjistíme, ţe toto právo nebylo pro naše předky tak běţné a dokonce ani nebylo ústavně zaručeno. Samospráva byla potlačena a existovala pouze státní správa. Dnes získává samospráva na síle, je důleţitým článkem ve fungování státu. Je to pro občany moţnost podílet se na výkonu věcí veřejných a ovlivnit jednotlivé rozhodnutí, které se např. dotýkají jejich obce. Můţeme říci, ţe je to projev a prvek demokratického státu. Moje diplomová práce je zaměřena na jeden z institutů územní samosprávy, a to starostu obce. Starosta reprezentuje obec navenek. Je představitelem obce. Občané jej povaţují za nejvyšší orgán obce, který obec řídí a vede, hájí jejich zájmy. V diplomové práci jsem chtěla nastínit skutečnou pozici starosty v obci. Jak jej vnímají občané, jakou náplň jeho práce určují právní předpisy a jaká je vlastně skutečnost. Cílem práce bylo seznámit se s podrobnou úpravou právního postavení starosty, zjistit nedostatky právních předpisů a navrhnout vhodné změny. Na základě studia různých zdrojů informací vytvořit ucelené pojednání o starostovi obce. Shrnout nashromáţděné poznatky do souvislého textu, který přinese obecné informace ale i nové poznatky. Rozhodla jsem se také svoji diplomovou práci obohatit o praktické zkušenosti osob vykonávající tuto veřejnou funkci, protoţe jsem nechtěla, aby práce byla pouze teoretickou spekulací či opakováním jiţ zveřejněných faktů. Mým hlavním cílem bylo pojednání o problematice přímé volby starostů v ČR. Jak je diplomová práce strukturována? Kaţdá práce by měla obsahovat úvod. V mém úvodu jsem nastínila, na co bude diplomová práce zaměřena, hlavní body, kterými bych se ráda zabývala a stručně jsem definovala osobu starosty. Na základě zadání diplomové práce jsem ji pomyslně rozdělila na dvě části, obecnou a konkrétní. První pojednává obecně o územní samosprávě a jejích institutech, tak aby bylo zřejmé, jaké je dění v obci a nechyběly zde souvislosti s hlavním tématem. Druhá část se věnuje starostovi. První část je členěna na 5 kapitol. První je úvod, druhá kapitola práce obsahuje historický exkurz samosprávy v českých zemích od středověku po současnost. Bylo zajímavé sledovat, jak se právo na samosprávu vyvíjelo a jeho pozice sílila či slábla podle jednotlivých historických etap. Následující třetí kapitolu jsem pojala jako souhrn základních pojmů, které jsou stěţejní pro danou problematiku. Co to vůbec je veřejná správa, samospráva, jaká je právní úprava územní samosprávy a ústavní základy. Povaţovala jsem také za vhodné zmínit základní informace o obci,
58 jejích občanech a institutu samostatné a přenesené působnosti, jelikoţ tyto termíny jsou pořád pouţívány i v souvislosti se starostou. Územní samospráva ČR prošla v posledních desetiletích řadou změn a vývojem. Na základě těchto skutečností jsem zařadila také kapitolu věnující se reformě veřejné správy v ČR, která proběhla ve třech fázích a přinesla mnoho významných změn. Kromě znovuobnovení uzemní samosprávy a jejího ústavního zakotvení, přinesla reforma také současnou právní úpravu obcí a krajů, zákony, které regulují vztahy v obcích a krajích. Tyto právní předpisy můţeme povaţovat za základní zdroje informací a jsou pro územní samosprávu velmi důleţité. Poslední kapitola první části obsahuje údaje o jednotlivých orgánech obce. Orgány obce spolu vzájemně spolupracují a společně zajišťují správu a fungování obce. Proto se domnívám, ţe je nutné, aby diplomová práce obsahovala základní fakta o jednotlivých orgánech. Jelikoţ je starosta nejen jedním z orgánů obce, ale je také vţdy členem zastupitelstva obce a rady obce, zařadila jsem charakteristiku zastupitelstva i rady a obecního úřadu do této kapitoly. Druhá část je věnována pouze starostovi a jeho postavení. Šestou kapitolu věnovanou starostovi jsem rozdělila na několik podkapitol, které postupně rozebírají pojem, právní úpravu, práva a povinnosti, členství v kolektivních orgánech a odpovědnost starosty. Podkapitolu o zavedení přímé volby starostů shledávám jako stěţejní. Jedná se o problematiku, která je v současné době velmi diskutovanou a státní instituce učinili další kroky k její realizaci. Tento způsob volby jiţ funguje v několika evropských zemích. Např. Slovenská republika zavedla přímou volbu starosty jiţ v devadesátých letech. Částí této podkapitoly je i srovnání slovenské právní úpravy volby starosty a jeho pozice s pozicí starosty ČR. Pokusila jsem se ukázat výhody i nevýhody tohoto způsobu volby a shrnout názory odborné veřejnosti. V přílohách práce také prezentuji výsledky ankety, kterou pořádalo ministerstvo vnitra. Anketa byla určena obcím, jako těm subjektům, které případné zavedení přímé volby ovlivní nejvíce. Výsledky jsou poněkud neuspokojivé, ankety se zúčastnilo velmi málo obcí, z těch, které byly osloveny. Myslím, ţe to byl velmi dobrý tah ze strany ministerstva, pokusili se jednoduchou formou zjistit skutečný názor obcí na toto téma. Doufám, ţe se anketa bude opakovat a zúčastní se jí mnohem více obcí. Další podkapitola byla věnována ukončení funkce, místostarostovi a jako zajímavost jsem vloţila podkapitolu vzniklou na základě rozhovoru s bývalým místostarostou a současným radním města Hulína. Závěrečnou částí práce je kapitola navrhující změny současné právní úpravy. Při studiu právních předpisů jsem dospěla ke zjištění, ţe zákon o obcích má jisté mezery či nedostatky, které by bylo vhodné doplnit. Návrhy na změnu úpravy jsem se snaţila shrnout v posloupnosti, která odpovídá členění zákona.
59
Další kapitolu práce věnuji pozici starosty Londýna. Chtěla jsem svoji diplomovou práci obohatit o zajímavosti týkající se tohoto tématu. Proto jsem si vybrala konkrétního starostu jiné evropské země. Komparaci jiné právní úpravy s úpravou českou jsem popsala v části podkapitoly „Přímá volba starostů“, kde rozebírám postavení slovenského starosty a jejich právní úpravu. Rozsah diplomové práce je omezen a není moţné rozebírat všechny detaily právní úpravy, ale domnívám se, ţe byly zmíněny všechny relevantní skutečnosti týkající se starosty. Při zpracování jsem se dozvěděla nové fakta, seznámila se s problematikou přímé volby, kterou v zákoně nenajdeme, a zjistila jsem, ţe existuje mnoho soudních rozhodnutí, která řeší tématiku orgánů obce a jejich pravomocí. Myslím, ţe diplomová práce poskytuje souhrn důleţitých informací a je přehledným shrnutím o právním postavení starosty a jeho úpravě v zákoně o obcích. Při psaní této kvalifikační práce jsem pouţila metodu analytickou, syntetickou, popisnou i srovnávací. Podrobnější prostudování a prozkoumání by určitě zaslouţil institut přímé volby a důvody odvolání starosty. Jelikoţ se blíţí termín, kdy by měla být přímá volba zavedena, měly by se obce vyjádřit a spolupracovat s ministerstvem. Moţná by bylo vhodné, kdyby samotné obce uspořádaly mezi svými občany ankety k zavedení přímé volby. Jsem si jistá, ţe by výsledek byl spíše pozitivní, ţe občané by uvítali volit starostu přímo. V současné době však moţná jen někteří mají povědomí o tom, ţe se tato problematika řeší a moţná většina netuší, ţe třeba uţ v roce 2014 budou volit oni starosty svých obcí, jak předběţně plánují zástupci ministerstva. A co se týká důvodů odvolání starosty, dle mého názoru je to velký nedostatek v zákoně, moţnost zastupitelstva kdykoli starostu z funkce odvolat povaţuji za příliš mocné právo, měly by existovat zákonné důvody. Opět to bude chtít pečlivou práci a zjistit z praxe obcí nejčastější případy odvolání starosty. Doufám, ţe moje diplomová práce jednou někomu přinese potřebné informace a bude pomůckou při studiu.
60
10 SHRNUTÍ
Diplomová práce je zaměřena na starostu obce a jeho právní postavení dle zákona o obcích. Práce je rozdělena do několika kapitol. Úvodní kapitoly se zabývají historií samosprávy, vymezením základních pojmů a jednotlivých orgánů obce. Jádro diplomové práce tvoří kapitola o starostovi, která je rozdělena na 9 podkapitol, v kterých popisuji pojem starosta obce, jeho práva a povinnosti, vzájemné vztahy starosty k ostatním orgánům obce, odpovědnost a ukončení funkce starosty. Hlavní téma, na které jsem se zaměřila, byla přímá volba starosty obce. Diplomovou práci jsem doplnila o rozhovor s místostarostou obce Hulín. Závěr práce tvoří návrh změny právní úpravy a shrnutí obsahu diplomové práce.
Klíčová slova: Samospráva, obec, orgány obce - zastupitelstvo, rada, starosta, obecní úřad, přímá volba, zákon o obcích
ABSTRACT This diploma thesis is focused on municipal mayor and his position according to the municipal law . The thesis is divided into several chapters. The introductory chapters are dealing with history of self-government, demarcation of basic concepts and particular municipal authorities. The gist of the thesis is a chapter about the mayor, which is divided into 9 sub- chapters, in which I´m describing the concept of mayor, his rights and duties, mutual relations of mayor to other municipal authorities, his responsibility and termination of the mayor function. The main topic, on which I´ve focused, was the direct vote of mayor. The thesis was amended by the interview with deputy mayor of Hulin town. The ending of the thesis is formed by the proposal of change of legislation and summary of content of the thesis.
Self-government, municipality, municipal authorities - municipal board, municipal council, mayor, municipal office, direct vote, municipal law
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK: ČSR – Československá republika ČR – Česká republika GLA – Greater London Authority
61
SR – Slovenská republika MVČR – Ministerstvo vnitra České republiky SMO ČR – Svaz měst a obcí České republiky SMS ČR – Sdruţení místních samospráv České republiky MěÚ – Městský úřad OZ – občanský zákoník TZ – trestní zákoník Zpr – zákoník práce
62
11 ZDROJE INFORMACÍ MONOGRAFIE JANÁK, Jan; HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; DOBEŠ, Jan . Dějiny správy v českých zemích : od počátku státu po součastnost. Praha : NLN, s.r.o., 2005. 568 s. ISBN 80-7106-709-I. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů: základy komunálního práva. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR a.s., 2010. 392 s. ISBN 978-80-7357-561-8. ČEBIŠOVÁ, Taisia. Obec: postavení, správa, činnosti. 1. vydání. Praha : ISV, 1996. 387 s. ISBN 80-85866-19-6. KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích: Komentář. 3. doplněné. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 605 s. ISBN 80-7201-525-7. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha : Linde Praha a.s., 2007. 399 s. ISBN 9788072016655. KOUDELKA, Zdeněk . Obecní samospráva: Zákon o obcích v komentovaném znění. 2006. Brno : Doplněk, 2006. 96 s. ISBN 80-7239-193-3. KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje : Podle reformy veřejné správy v roce 2001. Praha : LINDE PRAHA, a.s., 2001. 423 s. ISBN 80-7201-272-X. HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 234 s. ISBN 978-80-7380-096-3. KÁŇA, Pavel. Základy veřejné správy. 2.doplněné přepracované vydání. Ostrava : Vydavatelství Montanex, a.s., 2007. 375 s. ISBN 9788072252442. KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1 vydání. Praha : C.H.Beck, 2003. 424 s. ISBN 80-7179-794-4. VEDRAL, J.,VÁŇA, L.,BŘEŇ, J., PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení) : Komentář. Praha : C. H. Beck, 2008. 861 s. ISBN 978-80-7179-597. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2.přepracované vydání. Praha : ASPI Wolters Kluwer, 2009. 463 s. ISBN 9878073573829. SVOBODA, Ivo, et al. Základy správního práva a veřejné správy. Ostrava : Key publishing s.r.o., 2008. 204 s. ISBN 978-80-87071-76-2. POMAHAČ, Richard; VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2002. 278 s. ISBN 80-7179-748-0. PRŮCHA, Petr. Základní pojmy a instituty správního práva. 1. vydání. Brno : MUNI, 1998. 414 s. ISBN 80-210-2002-4.
63
SCHELLE, Karel. Vývoj české veřejné správy. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2008, s. 23. VOJTEK, P. Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. 1.vydání. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2005. 204 s. ISBN 80-7179-848-7. DAVID, V., SLADKÝ, P., ZBOŘIL, F. Mezinárodní právo veřejné s kasuistikou. Praha : Leges, 2008. 423 s. Veřejná správa a právo, Pocta D. Hendrychovi k 70. narozeninám, uspořádal Mikule a kolektiv, Vladimír Vopálka, O územní samosprávě, C.H.Beck, 1997, Praha, str. 78.
INTERNETOVÉ ZDROJE A ČLÁNKY http://www.epravo.cz/top/clanky/evropska-charta-mistni-samospravy-13600.html
Mayor of London [online] [cit. 30.5.2011] London.gov.uk. Dostupné z www: http://www.london.gov.uk/who-runs-london/mayor Sbírka zákonů. Ministerstvo vnitra České republiky: 7.prosince 2010. Částka 136, 37-379 [online]. 2010 [cit. 2011-02-10]. Ministerstvo vnitra České republiky. Dostupné na:
SAMKOVÁ, Pavla. Rezignace starosty na funkci [online] 3.3.2010. [cit. 3.5.2011]. Moderní obec. Ihned.cz. Dostupné na: http://ihned.cz/c4-10001095-40827510-000000_detail- rezignace-starosty-na-funkci%3E
NETOLICKÝ, M. Je starosta skutečně neomezený vládce? Moderní obce. 2007, č.10, s.46. HAMPLOVÁ, Jana. Právní odpovědnost funkcionářů obce. [online] 12.10.2007. [cit. 20.4.2011]. Hamplova.cz. Dostupné na: http://www.hamplova.cz/pravni-odpovednost- funkcionaru-obce HAMPLOVA, Jana. Odpovídá starosta za škodu, kterou způsobil? Moderní obec. 2006, č.2, s.43. Přímá volba – co možná nevíte. [online] 20.4.2011 [cit. 28.5.2011]. Dostupné na: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/prima-volba-starostu-co-mozna- nevite.aspx http://www.smocr.cz/cz/svaz-mest-a-obci-cr/kdo-jsme/default.aspx http://smscr.cz/cile_sdruzeni.php 64
Přímá volba starostů - úvod do problematiky a výsledky dosavadní diskuze. [online] 29.3.2011. [cit. 28.5.2011]. Deník veřejné správy. Dostupné na www: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6480215 Přímá volba starostů: Největší rozruch budí otázka kompetencí. [online] 2.3.2011 [cit. 28.5.2011] Moderní obec. Dostupné na www: http://moderniobec.ihned.cz/c1- 50862030-prima-volba-starostu-nejvetsi-rozruch-budi-otazka-kompetenci JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k připravovanému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? [online]. 2009, No.3, [cit. 20.2.2011]. Acta politologica. Dostupné na:
PRÁVNÍ PŘEDPISY Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, v platném znění Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů Sdělení č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů 65
Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky Zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších predpisov Zákon č. 346/1990 Zb., o voľbách do orgánov samosprávy obcí, ve znění pozdějších predpisov
JUDIKATURA: Nález Ústavního soudu č. 61/2001 Sb., sp. zn. IV. ÚS 576/2000 Nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000 Nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV, ÚS 332/2002 Nález Ústavního soudu ze dne 3. 12. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/1996 Nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02 Rozsudek Nejvyššího soudu, ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005 Rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 25 Cdo 1319/2004 Ústavní soud, Pl. ÚS 38/97, [144/1998 USn.]
66
PŘÍLOHY Anketa o přímé volbě starostů Dotaz: Podporujete zavedení přímé volby starostů? Tab.č.1
počet reagujících názor obcí názor obcí v % velikostní kategorie obce obcí ANO NE ANO NE obec do 500 obyvatel 1 249 825 424 66% 34% obec od 501 do 1 000 603 392 211 65% 35% obyvatel obec od 1 001 do 1 500 238 143 95 60% 40% obyvatel obec od 1 501 do 3 000 174 113 61 65% 35% obyvatel obec od 3 001 do 5 000 79 50 29 63% 37% obyvatel obec od 5 001 obyvatel 88 51 37 58% 42% CELKEM 2 431 1 574 857 65% 35%
Počet obcí v ČR (bez Hl. m. Prahy) 6 250 Počet reagujících obcí (v %) 39%
Tab.č. 2 – vyhodnocení podle jednotlivých krajů
67
Dotaz: Podporujete zavedení přímé volby starostů?
počet počet názor obcí názor obcí v % počet reaguj. kraj reagujících obcí obcí (v obcí ANO NE ANO NE %) Jihočeský 623 187 30% 126 61 67% 33% Jihomoravský 673 260 39% 184 76 71% 29% Karlovarský 132 59 45% 42 17 71% 29% Královéhradecký 448 137 31% 81 56 59% 41% Liberecký 215 96 45% 59 37 61% 39% Moravskoslezský 300 131 44% 105 26 80% 20% Olomoucký 399 174 44% 128 46 74% 26% Pardubický 451 125 28% 79 46 63% 37% Plzeňský 501 187 37% 121 66 65% 35% Středočeský 1 145 626 55% 334 292 53% 47% Ústecký 354 145 41% 109 36 75% 25% Vysočina 704 272 39% 182 90 67% 33% Zlínský 305 32 10% 24 8 75% 25% CELKEM 6 250 2 431 39% 1 574 857 65% 35%
Seznam přímo volených starostů v Anglii
Location Post Type Mayor Party
Bedford Mayor of Bedford unitary authority Dave Hodgson Liberal Democrat
Doncaster Mayor of Doncaster metropolitan borough Peter Davies English Democrats
Hackney Mayor of Hackney London borough Jules Pipe Labour
Hartlepool Mayor of Hartlepool unitary authority Stuart Drummond Independent
Leicester Mayor of Leicester unitary authority Peter Soulsby Labour
Lewisham Mayor of Lewisham London borough Steve Bullock Labour
London Mayor of London English region Boris Johnson Conservative
Mansfield Mayor of Mansfield non-metropolitan district Tony Egginton Independent
Middlesbrough Mayor of Middlesbrough unitary authority Ray Mallon Independent
Newham Mayor of Newham London borough Robin Wales Labour
North Tyneside Mayor of North Tyneside metropolitan borough Linda Arkley Conservative
Torbay Mayor of Torbay unitary authority Gordon Oliver Conservative
Tower Hamlets Mayor of Tower Hamlets London borough Lutfur Rahman Independent
Watford Mayor of Watford non-metropolitan district Dorothy Thornhill Liberal Democrat
68
Dotazník: Od kdy působíte v komunální politice? Jaká byla vaše první funkce? Proč jste se rozhodl kandidovat do zastupitelstva obce Hulína? Jelikoţ se v politice pohybuje jiţ dostatečně dlouho, myslíte si, ţe se zvětšuje podíl úkolů, které jsou svěřeny obcím? Ţe roste vliv obcí ve správě statní i samosprávě? Jaké je vaše současné působení v obecní politice města Hulína? Co byste změnil ve svých pravomocích? Rozšířil byste se nebo naopak? Myslíte si, ţe starosta má dostatečné práva a povinnosti v rámci jeho postavení? Jaký je Váš osobní názor na postavení starosty obce? Má být jen reprezentant nebo má mít hlavní rozhodovací slovo? V současné době je to zastupitelstvo, které je nadáno rozhodovat většinu věcí, je nejvyšším orgánem obce. Přiblíţil byste nám prosím, jaké jsou vaše úkoly, povinnosti a práva? Jaká je náplň Vaší práce? Jste členem nějakého výboru obce? Jaký je Váš názor na zavedení přímé volby starosty? V letošních i minulých volbách jste dosáhl největšího počtu preferenčních hlasů a přesto jste se nestal starostou. Občané si většinou mylně myslí, ţe ve volbách do obecních zastupitelstev volí hlavně svého starostu. I kdyţ z názvu voleb je jasné, kdo je volen. Z vlastních zkušeností jistě víte, ţe takto to skutečně funguje, ţe lidé jdou volit starostu obce, protoţe jej přece jen povaţují za toho nejvyššího v obci. Kdyby fungovala přímá volba, nestalo by se, ţe se úřadu neujmete vy. Jak se na tuto problematiku díváte vy?
69