Digesto Veracruz
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LA CONSTITUCIÓN VERACRUZANA A DIEZ AÑOS DE LA REFORMA INTEGRAL Estudio introductorio y selección documental de Manuel González Oropeza 2010 La Constitución veracruzana a diez años de la reforma integral LA CONSTITUCIÓN VERACRUZANA A DIEZ AÑOS DE LA REFORMA INTEGRAL Estudio introductorio y selección documental Manuel González Oropeza México, 2010 Primera edición electrónica: febrero de 2010 DR © 2010, Manuel González Oropeza Impreso y hecho en México 4 LA CONSTITUCIÓN DE VERACRUZ A DIEZ AÑOS DE LA REFORMA INTEGRAL El proceso de creación de la Constitución de Veracruz ......................... 7 Creación de la Comisión Técnica Jurídica para la revisión, evaluación y elaboración de la reforma integral a la Constitución Política del Estado de Veracruz‐Llave......................... 25 Discursos en la Instalación de la Comisión Técnica Jurídica para la Revisión, evaluación y elaboración de la reforma integral a la Constitución Política del Estado de Veracruz‐Llave........... 27 Convocatoria a los Foros de Consulta Popular para la Reforma Integral de la Constitución Política del Estado de Veracruz‐Llave .................. 37 Exposición de motivos del proyecto de reforma ................................... 43 Iniciativa de reforma enviada por el Ejecutivo 13 de septiembre de 1999 ..................................................................... 121 Discusión del dictamen de reforma 14 de enero de 2000 .............................................................................. 169 Publicación de la Ley 53 03 de febrero de 2000............................................................................ 425 Cuadro comparativo de la iniciativa con el dictamen aprobado ........... 471 Reformas constitucionales 2000‐2009................................................... 567 Integración de la LVIII Legislatura [1998‐2000]...................................... 647 5 EL PROCESO DE CREACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE VERACRUZ El inicio del siglo XXI trajo para México la pluralidad y la democracia y, como consecuencia, nuevas relaciones entre la Federación y las entidades federativas. En ese sentido, los retos son muchos y muy difíciles de enfrentar; entre ellos, los relacionados con la transformación de instituciones, que siempre son requeridos cuando se transita de un gobierno de partido único a gobiernos divididos. Una de las ventajas que se vislumbran con la nueva correlación de fuerzas políticas, estriba en que los Estados valoran su régimen interior a plenitud y en lugar de ser actores pasivos en las reformas constitucionales, comenzaron a convertirse en entidades protagónicas de desarrollo institucional, tal como lo han sido en la historia política de nuestro país. A nivel federal, el diseño estructural de la Constitución permanece incólume a pesar de la nueva condición del país. La distribución de competencias y las características fundamentales de los poderes de gobierno, continúan siendo las mismas que en el siglo XX, pero las entidades federativas han tenido un verdadero despegue constitucional, sobre todo en el ámbito de la justicia, que contrasta con la permanencia de las instituciones federales. Es posible afirmar que dicho despegue lo motivó la nueva Constitución del Estado de Veracruz publicada el 14 de enero de 2000. La novedad consistió en que se reformó integralmente la Constitución que fuera aprobada el 16 de septiembre de 1917, sistematizando su contenido, y enriqueciéndolo, ya que de los originales 141 artículos que tuvo hasta 1999, se ordenó con un 7 LA CONSTITUCIÓN VERACRUZANA contenido de 84 artículos, que plasmaron un mayor contenido al de la constitución original.1 Pero la reforma constitucional de Veracruz no consistió únicamente en un adelgazamiento de su articulado, ni tampoco fue la primer reforma constitucional integral que ha habido en los Estados;2 sino que su mérito radica en que fue una reforma de fondo que innovó y promovió el control constitucional interno de las entidades federativas, largamente olvidado durante el siglo XX, entre otros avances dignos de tomar en consideración. Para el año 2000, la única constitución que importaba cuidar y proteger era la federal, como si México fuera un país unitario. Los Estados y sus constituciones sólo eran objeto de reforma para replicar las reformas de la Constitución federal y no para consagrar instituciones propias del régimen interior y, por lo tanto, no había un mecanismo propio de protección de la constitucionalidad, ni para tutelar los derechos de los veracruzanos, ni para resolver las competencias de sus propias autoridades, por lo que para impugnar cualquier inconstitucionalidad de leyes y/o actos, se acudía a los tribunales federales, con procedimientos federales y aplicando sólo la Constitución federal; por lo tanto, la soberanía del Estado depositada en la Constitución estatal poco importaba. ¿Reforma integral o una nueva Constitución? A pesar del evidente beneficio que implicó la Constitución de Veracruz de 2000, creció una oposición, más política que jurídica, que se resistió a reconocer el control interno de la constitucionalidad estatal, negando así la soberanía del propio Estado. Dicha oposición provino del sector más conservador e ignorante del foro y de la política veracruzana. Una vez expedida la Constitución en 2000, cuatro municipios presentaron respectivas 1 La primer Constitución de Veracruz, expedida en 1825, tuvo igualmente 84 artículos. En la reforma integral de 2000, la fusión y sistematización de los 141 artículos implicó, en ocasiones, que hasta 4 artículos fueran comprendidos en uno sólo. 2 La propia Constitución de Veracruz de 1873 fue integralmente reformada en 1902 y lo mismo sucedió en 1956 con el gobernador Marco Antonio Muñiz. 8 A DIEZ AÑOS DE LA REFORMA INTEGRAL acciones de inconstitucionalidad contra la reciente Constitución, alegando que ésta al proteger los derechos humanos de los veracruzanos por un medio propio, el juicio de protección de derechos, atentaba contra el juicio de amparo, decisión fundamental de la Constitución federal mexicana. Independientemente de que el juicio de amparo observa el principio de definitividad que exige el agotamiento de los recursos y juicios previos para la protección de los derechos humanos violados, antes de la interposición del juicio federal, queda claro para el entendimiento del jurista mexicano, que los derechos humanos no son exclusiva competencia federal, ya que no se rigen por la regla del artículo 124 de la Constitución federal, al no ser atribuciones o competencias, sino que son derechos humanos que limitan el ejercicio del poder de la autoridad. La argumentación hecha por cuatro municipios del Estado que interpusieron acciones de inconstitucionalidad en contra de la Constitución de Veracruz no dejó de ser paradójica, ya que el juicio de amparo no puede proteger al municipio en México, pues esta entidad no goza de derechos. El segundo embate que sufrió la nueva Constitución Veracruzana, consistió en la crítica, caduca por otro lado, de que no debía haber sido reformada integralmente, pues la doctrina conocida de Carl Schmitt prescribía que el Poder Constituyente Revisor de una Constitución, sólo podía reformar parcialmente su texto, pero para reformarla integralmente sólo podía hacerlo un Congreso Constituyente. Esta interpretación equivocada de Schmitt se argumentó en contra de la nueva Constitución de Veracruz. Schmitt afirmó que el poder revisor de la Constitución sólo podía reformar su texto sin cambiar lo que llamó decisiones fundamentales, pero no se pronuncia sobre la totalidad o parcialidad de su articulado, ya que dicha cuestión atiende sólo a la revisión de su articulado mas no a la supresión del contenido de la anterior Constitución. En México, desde 1824 contamos con las mismas decisiones fundamentales que no han sido suprimidas a pesar de las constantes reformas, pero han sido agregadas otras. 9 LA CONSTITUCIÓN VERACRUZANA Las Constituciones de 1824, 1857 y 1917, a nivel federal, presentan las mismas instituciones: forma republicana de gobierno, sistema federal y presidencialismo; aunque se han agregado otras decisiones fundamentales como la protección de los derechos a través del juicio de amparo (garantías individuales) y la revisión judicial (capacidad del poder judicial para suspender la aplicación de leyes inconstitucionales). Si bien la historia política y la cultura jurídica de México no se ajustan a las teorías de Schmitt en esta materia, encuentran acomodo en las de Carré de Malberg y León Duguit y, ya entre nosotros, las de Ulises Schmill. Dichos autores asignan al poder revisor de la Constitución plenos poderes para transformar aún las decisiones fundamentales de un texto constitucional previo. En 1835, el poder revisor del Congreso, autoproclamado en Constituyente, cambió el sistema federal por un sistema centralista; de la misma manera, en 1865, el Estatuto Orgánico del Imperio Mexicano cambió la forma republicana por la monarquía constitucional y, en 1917, el Congreso Constituyente de Querétaro conoció de la iniciativa de Froylán Manjarréz para cambiar el presidencialismo por un sistema parlamentario. Por otra parte, muchas decisiones que han sido fundamentales en una época, lo han dejado de ser en otra, como la religión de Estado protegida por las Constituciones de 1814 y 1857, lo que se eliminó gracias a las Leyes de Reforma, promulgadas a partir del 7 de julio de 1859 en Veracruz, que establecieron el principio de separación de las Iglesias y el Estado. Igualmente, la decisión de la propiedad del ejido, consagrada como una decisión inmutable