EUs retspolitik - og det danske forbehold
2011:1
Tænketanken NyAgenda
Red. : Drude Dahlerup Hvad er NyAgenda? Indhold
Tænketanken NyAgenda har til formål at fremme analy- Tænketanken arbejder ud fra en åben og dybdeborende ser og debat omkring EU’s virke og juridiske rammer ud tilgang, der gør den i stand til at sætte spørgsmålstegn ved fra et demokrati- og medborgerperspektiv. Fonden skal etablerede og fastlåste tankemønstre. Gennem udrednin- bidrag til at give et forbedret fundament for den danske ger og debatskabende arrangementer er tænketanken med og internationale debat om samfundsudviklingen, set ud til at danne modmagt i et samfund, som i stigende grad er fra et centrum-venstre perspektiv. Herunder igangsætter præget af konformitet og mangel på nytænkning. og formidler tænketanken kritiske analyser af det euro- pæiske samarbejde i et globalt perspektiv. www.nyagenda.dk
Tidligere rapporter fra tænketanken Indledning side 6 NyAgenda: af Drude Dahlerup
Kap. 1 EU’s strafferetlige udvikling i lyset af side 13 2005:1. Franske stemmer. Kritik af forfatningsforslaget fra 2006:3 Service uden hensyn. En analyse af servicedirekti- retsforbeholdet venstre (Voices from France. Critique of the Proposal for vet. Af Kenneth Haar. af Thomas Elholm a new EU Constitution). Eds. Drude Dahlerup, Kenneth Haar and Niels I. Meyer. 2007:1 Problematisk liberalisering af elektricitetsmarke- det i EU, En rapport om konsekvenserne af EU-direktivet, 2005:2. Fremmer EU freden? Analyse, kritik og alternati- der liberaliserer EL-markedet. Af Frede Hvelplund og Kap. 2 EU-retsforbehold og menneskehandel side 24 ver (Does the European Union Promote Peace? Analyses, Niels I. Meyer. af Line Barfod critique and alternatives). By Jan Øberg. 2007:2 Militære EU-operationer med eller uden FN- 2005:3 Under bekvemmelighedsflag. Konsekvensernre mandat. Aanlyse, kritik og alternativer. Af Lave Knud Kap. 3 Det danske retsforbehold efter side 36 af EUs servicedirektiv (Under Flag of Convenience. The Broch og Trine Pertou Mach. Consequences of EU’s Service Directive). Af Kenneth Lissabon-traktaten Haar. 2007:3 Europæiske stemmer. Indlæg fra andre euro- af Mette Tonsberg pæiske lande, bl.a. fra den hollandske og den franske 2006:1 ”Vore globale handelsinteresser” (”Our Global folkeafstemning om Forfatnings-traktaten. Red. Drude Kap. 4 Trade Interests”). Ed. By Kenneth Haar. Contributions Dahlerup og Niels I. Meyer. Norges justissamarbeid med EU side 31 among others by Christina Deckwirth. af Morten Harper 2008:1 Dansk valutakurspolitik i et EU-økonomisk per- 2006:2 Does the European Union Promote Peace? spektiv. Af Jesper Jespersen. Analysis, Critique and Alternatives. By Kenneth Haar. Translated from Danish: Fremmer EU freden? Analyse, Referenceliste side 36 kritik og alternativer.
EUs retspolitik - og det danske forbehold
Copyright: NyAgenda og forfatterne 1.oplag 1.000. 2011. ISBN 978-87-995109-0-0 Udgivet med støtte af Europa-Nævnet for Fremme af Debat og Oplysning om Europa. Grafisk tilrettelægning: Dennis N. Andersen / IBureauet
NyAgendas rapporter kan downloades fra www.nyagenda.dk INDLEDNING Indledning litikken og politisamarbejdet. For Danmark 2. Forbeholdet opgives efter en folkeafstem- er der endnu mulighed for at foretage et aktivt ning til fordel for en tilvalgsordning (opt-in valg, når det gælder vores deltagelse i EUs model) a la Storbritannien og Irland. Ifølge Fortvivl ikke! Med denne rapport giver tæn- EU’s udvikling på det strafferetlige politik vedr. retslige og indre anliggender. Det protokol 22 til Lissabon-traktaten er det op til ketanken NyAgenda et efterspurgt bidrag til område, herunder strafferammer mest dræbende for en folkelig debat er at - Danmark selv at beslutte, om vi vil gå over til den svære og uoverskuelige diskussion om EUs samt politisamarbejde omkring fejlagtigt - påstå, at danske vælgere og danske denne model. retspolitik og det danske retsforbehold. Hvis emner som terrorismebekæmpelse, politikere ikke har noget valg. der kommer en folkeafstemning om et eller kvindehandel mm. Konsekvens: Danmark deltager fuldt ud i og flere af de danske forbehold (undtagelser), er Tre danske valgmuligheder er bundet overstatsligt af EUs retssamarbejde det vigtigt at være klædt ordentlig på til debat- Civilretligt samarbejde På grund af EUs udvikling og på grund af på de områder, som et flertal i Folketinget ten. Formålet med denne rapport er at bidrage splittelsen i befolkningen omkring EU står vælger at tilslutte sig. Man kan altså sige ja til til en nuanceret debat om EU’s retspolitik og Asylpolitik vi over for nogle svære valg. Det nytter ikke at gå med på nogle områder, men beholde sin det danske retsforbehold. noget at forholde sig passivt. Med Lissabon- selvstændige beslutningsmyndighed på andre. Det danske retsforbehold må ses i relation til Grænsekontrol og visum traktaten, som trådte i kraft 1.december 2009, Men har man først sagt ja, er Danmark bundet retsudviklingen i EU generelt. Danske medier nedlægges den mellemstatslige søjle III, hvor af de overnationale beslutninger og af EU- synes stort set kun at kunne diskutere emnet Indvandrings- og ’udvisnings’-poltik. store dele af det retslige samarbejde lå, og domstolens afgørelser, og det kan ikke laves om under overskrifter som ’at være uden for’, og retspolitikken bliver gradvist overstatslig med af et nyt Folketing. ’ikke sidde med ved bordet’. Det er en altfor Overvågning af borgerne generelt EU-domstolen som sidste instats. Det er såle- snæver problemstilling, som slet ikke tager stil- des nødvendigt at tage aktivt stilling. 3. Forbeholdet ophæves helt ved en folkeaf- ling til den øgede overvågning og strammere stemning. retspolitik, som er blevet indskrevet i EUs Denne rapport diskuterer de alternative I denne rapport diskuterer tre jurister Dan- retlige samarbejde efter 11.september, og ikke valgmuligheder, Danmark står over for. Den marks valgmuligheder. Alternativerne og Konsekvens: Danmark deltager i beslutninger- heller beskæftiger sig med forskellene i med- forsøger at bringe klarhed omkring de mange deres konsekvenser kan sammenfattes således: ne og er bundet overstatsligt af hele EUs retslige lemslandenes retsopfattelse. EUs retspolitik begreber, som indgår i diskussionen, så som samarbejde. Beslutningen er i princippet uigen- 4 behøver kritiske øjne ud fra kravene om demo- opt-in eller opt-out, parallelaftaler og fuldt 1. Forbeholdet fastholdes, og Danmark delta- kaldelig. Vedtagelser om EUs retspolitik træffes 5 kratisk legitimitet og retssikkerhed, uanset om medlemskab. Rapporten ser også på, hvordan ger fortsat, som fastlagt i Edinburgh-aftalen, som hovedregel i ministerrådet ved kvalificetret man bor i Danmark, Spanien eller Slovenien. Norge, der ikke er med i EU, klarer at samar- ikke i det overstatslige retslige EU-samarbejde. majoritet. EU-domstolen har det sidste ord at I denne rapport ser vi både på udviklingen af bejde med EU på retsområdet. skulle have sagt over landenes retspolitik. EUs retspolitik generelt og på de danske valg- I denne debat er det ikke nok at tale om, Konsekvens: Dansk retspolitik bestemmes da som muligheder omkring retsforbeholdet. hvorvidt Danmark får eller mister indflydelse. udangspunkt af det danske folketing. Danmark Udvikling af EUs regler inden for ret- Med Lissabon-traktaten bliver retspolitik- For hvem er ’Danmark’ i denne debat? En deltager ikke i EUs beslutninger på området. lige og indre anliggender. ken som hovedprincip gradvist overflyttet fra mere nuanceret diskussion må i princippet Ved såkaldte parallelaftaler kan Danmark dog ”EU vil aldrig komme til at gå ind på området mellemstatsligt til overstatsligt EU-samarbejde. hvile på en analyse af borgernes, NGO’er- beslutte at være med i konkrete EU- beslutninger, strafferet”, sagde daværende justsitsminister En diskussion om EU’s retspolitik og de nes, Folketingets og regeringens forskellige og har allerede gjort det i nogle tilfælde. Også Hans Engell i debatten op til afstemningen danske forbehold må ses i relation til den vifte handlemuligheder under forskellige alterna- bl.a. Norge har sådanne aftaler. Parallelaftaler om Maastricht-traktaten i 1992. Han tog som af emner, som omfattes. Betydningen af det tiver, ligesom EU- institutionernes forskellige forudsætter, at begge parter ønsker at indgå bekendt fejl. EUs retspolitik har udviklet sig danske retsforbehold må diskuteres i forhold medvirken er vigtig. Alle disse emner kan ikke en aftale. Danmark deltager som hidtil i andet med stor hast. Ikke mindst den 11.september til den generelle udvikling af EU’s retspolitik, dækkes i én rapport. Denne rapport handler internationalt samarbejde, f.eks. minerydning i 2001 og bomberne i Madrid og London med- men kan også diskuteres i forhold til de mange primært om principperne omkring de danske FNs regi og indsats mod kvindehandel i regi af førte, at EUs medlemsslande gik med til øget enkelte emner: forbehold/undtagelser set i relation til retspo- bl.a. FN, Europarådet og Østersøforsamlingen. EU-regulering på områder, som de tidligere INDLEDNING havde modsat sig, bl.a. inden for overvågning vidt forskerne havde været udsat for politisk måtte forsvare dem, fordi Maastricht-trakta- til bekæmpelse af menneskehandel, som også og fælles strafferet. I perioden efter Maastrict- styring, og om rapportens konklusioner blev ten med undtagelser dog anses for bedre end Danmark indgår i, bl.a. når det handler traktaten, 1993-1999, blev der f.eks. udstedt 56 påvirket af bestyrelsen. Derved udeblev også hele Maastricht-pakken. Nej-sidens mål var om bekæmpelse af kvindehandel til prosti- bindende retsakter på det retlige og indre om- en seriøs diskussion omkring DIIS-rapportens dengang, at Maastricht-traktaten ikke burde tution. Hermed tilbagevises påstanden om, råder, mens der i perioden efter Amsterdam- metode og perspektiv (mulig bias i udvalg af træde i kraft i Europa som sådan, men det at Danmark ikke kan deltage i bekæmpelse traktaten, 1999-2008 kom 186 EU-retsakter interview-personer samt manglende analyse blev kun til en dansk undtagelse. Siden 1993 af denne rå kriminalitet, hvis vi fastholder (DIIS 2008, s.140). Siden da har udviklingen af danske regeringers egen ageren). har diskussionen bl.a. drejet sig om, hvorvidt retsforbeholdet. taget yderligere fart, som beskrevet i Thomas Ved folkeafstemningen 2.juni 1992 blev ja-siden har arbejdet bag kulisserne på at Kapitel 3 er forfattet af cand.jur. Mette Elholms kapitel i denne rapport. det som bekendt et nej til dansk deltalgelse undergrave forbeholdene, hvilket i Christians- Tonsberg, som siden 2001 har arbejdet med Øgede flygtningstrømme baseret på i Maastricht-traktaten, som omdannede det borg jargon kaldes at ’fifle med forbeholdene’. retlige og indre anliggender for Den Forenede skærpede globale uligheder berører først og primært økonomiske EF-samarbejdet til en Det var bl.a. dettte aspekt, som DIIS-rapppor- Venstrefløjsgruppe i EU-Parlamentet. Kapitlet fremmest udviklingslandene selv, men har politisk union, EU. Ja-siden, som bestod af ten gik uden om at behandle. indeholder en udførlig gennemgang af de tre også ført til strammere indvandringspolitik i Folketingets majoritet med støtte af alle de Det er blevet sagt, både fra politikere og danske alternativer i forhold til bevarelse af Europa. Xenofobiske partier har i de senste år største interesseorganisationer og dagblade, forskere, at ’forbeholdene blev til i en anden retsforbeholdet. Det påpeges, at der er flere opnået repreæsentation i mange europæiske ville ikke acceptere afstemningsresultatet, tid’, eller ’at tiden er løbet fra forbeholdene’. juridisk uafklarede spørgsmål, som regeringen parlamenter. Mens 1990’erne var domineret af og resultatet var Edinburgh-afgørelsen, hvor Men man kan med fuld ret hævde det mod- ikke har søgt afklaret over for offentligheden, socialdemokratiske regeringer, er langt hoved- Danmark fik de fire omdiskuterede undtagel- satte, nemlig at det først er med Lissabon- bl.a. hvad der sker ved ændringer af eksiste- parten af regeringerne i EUs 27 medlemslande ser fra Maastricht-traktaten. Ved omafstem- traktatens ophævelse af hovedparten af det rende direktiver of regulering, som er lavet på i starten af 2010’erne konservative og (neo) ningen i 1993 om Maastricht + Edinburgh- mellemstatlige EU-samarbejde, at specielt mellemstatsligt niveau inden Lissabon-trak- liberale, i flere tilfælde med xenofobiske par- afgørelsen stemte et flertal af vælgerne så ja. retsforbeholdet træder rigtigt i kraft og får taten trådte i kraft. Bliver det nu overstatsligt tier som parlamentarisk støtte. Det politiske Nej-siden fra 1992, bl.a. Folkebevægelsen betydning. ved fremtidige ændringer? landskab er for alvor forandret. Disse foran- mod EF (der senere ændrede navn til Fol- I kapitel 4 skriver Morten Harper, ud- dringer må medtænkes, når man diskuterer kebevægelsen mod EU) og den nydannede Om rapporten redningsleder i norsk Nei til EU om Norges de alternative valgmuligheder på det retslige JuniBevægelsen anbefalede et nej, dog med I rapportens første kapitel analyserer profes- justitssamarbejde med EU. Norge er som 6 område. undtagelse af Socialistisk Folkeparti, en af sor Thomas Elholm den generelle udvikling bekendt ikke medlem af EU, og derfor kan 7 hovedarkitekterne bag Edinburgh-forliget, af EUs strafferet, og betydningen heraf for dette kapitel give vigtig information for os Kilder til forbeholdene som nu anbefalede et ja. En række kilder har det danske retsforbehold. Generelt er EUs i Danmark. Norge har lavet en del såkaldte Hidtil har debatten om EUs retspolitik været behandlet de dramatiske forhandlinger om- retspolitik kendetegnet ved øget overvåg- parallelaftaler med EU, en mulighed som i sti- yderst begrænset i Danmark og i de fleste an- kring Edinburgh-aftalen og omafstemningen i ning af borgerne og øget repression. Thomas gende grad er aktuel, hvis Danmark oprethol- dre EU-lande. Heller ikke de danske undtagel- 1993, se s. 56. Elholm er medforfatter til ”Manifest om der retsforbeholdet fuldt ud. Morten Harper ser har været tilstrækkeligt alsidigt belyst i den Denne baggrund er vigtig at holde in europæisk strafferets politik”, hvori 14 euro- fortæller, hvordan sådanne aftaler laves og danske debat. Det nu nedlagte Rådet for euro- mente, hvis man vil forstå udviklingen om- pæiske juridiske eksperter fra 10 lande kritisk fungerer, samtidig med at han forholder sig pæisk Politik holdt i 1997 en konference om kring forbeholdene. Danmark har været i den diskuterer udviklingen i EU’s strafferetspolitik kritisk til EUs stramning af retspolitikken ’De danske forbehold’, herunder det retslige paradoksale situation, at de fleste af de partier og de nationale strafferetslovgivninger (www. og den øgede overvågningspolitik over for forebehold, hvorfra der foreligger en rapport. fra ja-siden, der forhandlede undtagelserne på crimpol.eu). borgerne. Magasinet Notat har i flere numre behandlet plads, i virkeligheden var modstander af dem, I kapitel 2 analyserer fhv. folketingsmedlem Tak til forfatterne for at de ville medvirke i EUs retslige udvikling og de danske undtagel- og arbejdede og stadig arbejder på at komme for Enhedslisten, advokat Line Barfod, den denne publikation, hvis formål er at skabe et ser. I 2008 udkom DIIS rapporten De danske af med dem. Mens nej-siden, som var imod øgede menneskehandel i verden. Hun fortæl- bedre grundlag for debatten om EUs rets- forbehold over for den europæiske union, undtagelserne , fordi man ønskede, at hele ler om udviklingen af de mange former for politik og de danske forbehold/undtagelser. men debatten druknede i sagen om, hvor- Maastricht-traktaten skulle falde, efterhånden internationalt samarbejde i andet regi and EUs Intentionen med rapporten har ikke været at INDLEDNING nå frem til en fælles fortolkning af og hold- Den enkeltes valg ved en eventuelt kom- retsforbeholdet. Der var alligevel ikke tale om afviste asylasøgere fra Europa. Det er også ning til retsforbeholdet. Hver forfatter står mende folkeafstemning må derfor inddrage suverænitetsafgivelse, for Danmark havde jo EUs institutioner, som nu har indgået en aftale alene inde for sine egne synspunkter, og deler spørgsmålet om EU-retspolitikkens (mang- sit retsforbehold. Men hvad nu, hvis retsforbe- med protektoratet Kosova, der tvinger landet ikke nødvendigvis de øvriges, ej heller denne lende) demokratiske forankring. Retspoli- holdet ophæves? Bringer en eventuel ophæ- til at tage imod romaere, som EU-landene indlednings synspunkter. tikken er en vigtig del af statsbygningen i velse af netop retsforbeholdet os ikke tilbage afviser, inkl. familier, hvis børn har gået i skole hvert enkelt land, og dermed er den folkelige til udgangspunktet, og dermed til et fornyet i et EU-land og som ikke kan et ord kosovo- NyAgenda: Bevar retsforbeholdet forankring og folkelige kontrol afgørende for krav om den folkeafstemning vi aldrig fik om albansk. I NyAganda har vi diskuteret de danske lovgivningens legitimitet. Dertil kommer, at Lissabon-traktaten? I foråret 2012 – under En oplagt alternativ mulighed er at forsøge valgmuligheder, og er efter mange overve- strafferammer på et område må ses i relation det danske EU-formandskab – behandles at påvirke den nye danske regering i mere jelser kommet frem til, at vi anbefaler, at til den retlige tradition og strafferammerne for retssagen om kravet om folkeafstemning human retning. retsforbeholdet bevares (alternativ 1). Hvis det alle forbrydelser i hvert enkelt land i sin hel- om Lissabon-traktaten i Landsretten (www. Danske politikere synes at lide af en vis kommer til en folkeafstemning, hvor S-R-SF hed. Men det er netop det EUs retslige politik folkeafstemningskomiteen.dk). En eventuel skræk for at tage selvstændig stilling i en regeringen sammen med Venstre og De kon- i sine harmoniseringsbestræbelser ikke gør. ophævelse af retsforbeholdet gør, at forbehol- turbulent global verden. Måske kan danskerne servative ønsker at ophæve forbeholdet, enten Endvidere må spørgsmålet om retssikker- det over for suverænitetsafgivelse på nogle af lære noget af Norge og i en vis udstrækning totalt eller omdannet til en opt-in model, vil vi hed sættes højt på dagsordenen. EUs kolosale de nævnte 8-9 konkrete punkter fra Forfat- også af Sverige (ØMU’en). Måske er det på anbefale danskerne at stemme nej. overvågningsregistre, hvortil tusinder har ningstraktaten er væk. Det accentuerer kravet tide at genoptage diskussionen om nordiske Ved første øjekast kan tilvalgsmodellen, adgang, giver anledning til alvorlig bekym- om, at Lissabon-traktaten burde have været til alternativer (Wetterberg 2010). også kaldet opt-in modellen (alternativ 2) sy- ring. Det er ikke tilstrækkeligt argument, at folkeafstemning. nes ganske fornuftig. Her må man imidlertid man ’vil sidde med ved bordet’. Det afgørende tage de politiske forhold i Danmark, i Norden er, hvad der serveres! Og hvor stor indflydelse Hvad med ”udlændingepolitikken”? og i EU med i betragtningen. Vil den nye S-R- et lille land realistisk kan forventes at få på Det er muligt, at den danske regering ved SF regering i lighed med den forrige regering sammensætningen af menuen. Hvorfor over- alternativ 2 vil vælge ikke at gøre tilvalg bruge enhver valgmulighed til at være med til tager vi fx EUs datalagringsdirektiv og EUs (opt-in) på et enkelt område, nemlig asyl- og det meste i EU-politikken? Man skal huske, at terrorliste? indvandringspolitikken – med det formål at 8 beslutninger om opt-in er uigenkaldelige og fastholde den strammere danske asyl-, udvis- 9 bordet fanger, også for et nyt Folketing. Suverænitetsafgivelser? nings- og familiesammenføringspolitik. Hvis Thomas Elholm skriver i kapitel 1: ”Mit Den danske regering regnede i sin tid med at man er kritiker af den stramme danske politik gæt er, at denne opt-in vil komme til at få udskrive en dansk folkeafstemning om Gis- på området, er det da ikke grund nok til at samme betydning, som vores opt-in mulighed gard d’Estaing’s Forfatnings-traktat. Justitsmi- overlade udlændingepolitkken til EU? i Schengen-systemet: De danske politikere kan nisteriet havde i den forbindelse konkluderet, Her må man se lidt nærmere på de politi- simpelthen godt lide det EU-strafferetlige bag- at der var tale om suverænitetsafgivelse efter ske realiteter. Sagen er, at EU-politikken og Drude Dahlerup For NyAgenda værk. Danmark vil formentlig velvilligt købe grundlovens par. 20 på 8-9 konkrete punkter i den danske politik på disse områder er ved det meste af det, som måtte komme.” Forfatningstraktaten. En vedtagelse ville der- at nærme sig hinanden, bl.a. under indtryk December 2011 I så fald ville Danmark, selv om vi vælger for kræve 5/6 flertal i Folketinget eller ja ved af de mange konservative-liberale regeringer tilvalgsmodellen, alligevel blive inddraget i det en folkeafstemning. Hvad skete der egentlig i Europa, og presset fra de stadig større og meste at EUs overstatslige retlige samarbejde, med disse punkter, da man vedtog den næsten mere magtfulde xenofobiske partier. For den, som går mod fælles, strengere strafferammer, enslydende Lissabon-traktat? som ser hen imod at EU skal forbedre den og mere overvågning, selv om der også er Jo, flere af de nye EU kompetencer, som danske udlændingepolitik, må man minde enkelte lyspunkter, som f.eks. Stockholms- man tidligere havde ment krævede folke- om, at det var EU, som havde aftaler med programmets rettighedsafsnit (2009). afstemning, lagde man elegent ind under oberst Gadaffi om opsamlingslejre i Libyen for EU’s strafferetlige udvikling i 1 lyset af retsforbeholdet af Thomas Elholm Thomas Elholm er professor ved Juridisk samarbejdet havde ikke strafferetten i tan- Institut på Syddansk Universitet. Han har kerne. Da grundstenen til EU blev lagt med publiceret talrige artikler om EUs strafferet- det Europæiske Kul- og Stålfællesskab i 1952, lige udvikling. Elholm er medforfatter til et var baggrunden et ønske om at kontrollere de manifest om EU´s strafferet, som for nyligt europæiske landes kul- og stålproduktion og blev udarbejdet af juridiske eksperter i 10 gøre medlemslandene afhængige af hinanden, lande. så de store krige, der prægede Europa i første halvdel af det 20. århundrede, kunne und- »Danmark vil deltage fuldt ud i samarbejdet gås. De deltagende lande afgav suverænitet om retlige og indre anliggender på grundlag af i forbindelse med indgåelse af samarbejdet. bestemmelserne i afsnit VI i Traktaten om Den Det var netop tanken: En central europæisk Europæiske Union.« institution skulle styre disse landes kul- og Sådan lyder Danmarks EU-forbehold på stålpolitik, der jo hidtil havde været en vigtig retsområdet (også kaldet RIA-forbeholdet). komponent i krigsførelsen. For den uindviede læser lyder det måske ikke Siden kom mange andre politiker ind under 11 særligt forbeholdent. Der står jo, at Danmark samarbejdet. Især landbrug og fiskeri blev deltager »fuldt ud«. Man skal være godt inde i hurtigt en dominerende del. Samarbejdet EU’s søjlestruktur og have kendskab til opbyg- fungerede ved, at regler blev vedtaget i EF, ning af EU-institutionerne og EU-retsakterne ofte med kvalificeret flertal, og nogle af disse for at forstå, hvori forbeholdet består. I det regler gjaldt direkte i landene allerede fra følgende gives derfor en kort historisk gen- vedtagelsen, mens andre skulle implementeres nemgang af udviklingen af EU. Kun på denne via nationale love og forskrifter. Det var op til baggrund kan retsforbeholdet og strafferettens landene selv at bestemme, om implementerin- særlige placering forstås. gen skulle ske ved anvendelse af strafferetlige midler eller noget andet1. Før Maastricht Dette var situationen i 1973, da Danmark Frem til Maastricht-traktatens ikrafttrædelse tiltrådte. Det betød, at Danmark – ligesom de i 1993 var strafferet stort set ikke en del af øvrige medlemslande – måtte afgive suveræni- EU-samarbejdet (som dengang hed ”EF” tet til EF. Ud over vedtagelse af retsakter med og ”EF-samarbejdet”). Grundlæggerne af kvalificeret flertal, som Danmark altså dermed
1 Kun ét område adskilte sig fra de øvrige. Det var muligt for Kommissionen at udstede bøder til virksomheder, som havde forbrudt sig mod EF’s konkurrenceregler. Disse bøder betegnede EU dog ikke selv som strafferetlige bøder. KAP. 1 ikke kunne modsætte sig, og EF-retsakter, har måske været, at strafferetten (ligesom præget af supranationale træk (EF), mens an- og retsakterne var ikke direkte anvendelige som kunne anvendes direkte i Danmark uden skatteretten) er et grundelement i enhver dre fik en mere traditionel mellemfolkelig ka- i medlemslandene. Den 2. søjle vedrørte det implementering, var det især EF-domstolens statsopbygning, og at landene ikke ønskede rakter. Denne sidstnævnte del af samarbejde udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde kompetence til at fortolke EF-retten, der med- at overlade dette statsbærende element til en fik med Maastricht-traktaten, der trådte i kraft (det er ikke relevant for strafferetten og udela- førte suverænitetsafgivelse. international institution. For det andet har det i 1993, betegnelsen EU. Og den omfattede bl.a. des derfor i det følgende). Den 3. søjle vedrør- Disse karakteristiske træk ved EF-samar- givetvis haft en betydning, at strafferetten er strafferetlig regulering. te bl.a. strafferetten, og inden for rammerne af bejdet gør sig fortsat gældende efter Lissabon- stærkt og nært forbundet med et lands histo- denne foregik en hektisk lovgivningsaktivitet, traktatens ikrafttræden, og EU adskiller sig riske og kulturelle rødder. Forskelle mellem Nærmere om søjlestrukturen som har sat sit klare præg på medlemslande- derved fra de fleste andre internationale landenes strafferet og straffesystemer lader sig Forskellige typer af samarbejde med suprana- nes strafferet, især fra 2001 og frem. organisationer. I daglig – juridisk – tale siger derfor ikke så let harmonisere som agurkers tionale og mellemfolkelige træk var altså tan- Som det fremgår af forbeholdet citeret man, at disse træk giver EU supranationale krumning og andre tekniske forhold. Ende- kegangen bag Maastricht-traktaten. Opbyg- indledningsvis, deltager Danmark fuldt ud eller overstatslige træk. Andre internationale lig – for det tredje – har det formentlig spillet ningen af det nye samarbejde blev illustreret i samarbejdet inden for 3. søjle. Hermed organisationer er typisk præget af den tradi- ind, at strafferetten opfattes som et af statens med tre søjler. Intet sted i traktatgrundlaget menes, at Danmark deltager fuldt ud, så længe tionelle mellemfolkelige samarbejdsmodel, mest indgribende midler over for borgerne, står der dog noget om »søjler«. Det var et dette samarbejde er mellemfolkeligt og altså hvor juridisk bindende regler vedtages med og at den kan misbruges af magtapparatet til kunstgreb, som den tidligere formand for inden for 3. søjle. Danmark kan derimod ikke enstemmighed (så hvert land kan modsætte at bekæmpe deres eventuelle modstandere. Kommissionen, Jaques Delors, opfandt, da deltage i samarbejdet, hvis det skulle blive sig), og hvor reglerne typisk skal implemen- Strafferetlig regulering kræver derfor både ideen om EU skulle sælges til det europæiske flyttet til 1. søjle, hvor de supranationale træk teres i national ret, før de får virkning for demokratisk forankring og en række retssik- folk. Modellen er imidlertid besnærende, og som flertalsafgørelser og direkte anvendelig- borgerne. kerhedsmæssige foranstaltninger for at være det er særdeles vanskeligt at forstå EU-opbyg- hed af retsakter er fremherskende. Fra starten betød EF’s supranationale legitim. Bl.a. det demokratiske underskud i ningen uden denne søjlemodel. Desuden siger karakter, at landene var tilbageholdende med EF er blevet opfattet som et problem i den modellen vel noget om de tanker, som arkitek- Forbeholdets oprindelse at overlade nye politikområder til EF. Straf- forbindelse. terne bag EU-traktaten i sin tid har gjort sig. Forbeholdet er formuleret i den såkaldte feretlig regulering var helt klart et område, Efterhånden som EF-samarbejdet udvikle- Det traditionelle EF-retlige samarbejde ud- Edinburghaftale, der er EU-formandskabets som landene ikke var parate til at overlade. de sig var der dog flere stærke røster, især flere gjorde EU’s 1. søjle, hvor bindende retsakter konklusioner fra Det Europæiske Råds møde 12 Fiskekvoter, krumningen af agurker og andre EF-institutioner, som var fortalere for, at EF blev vedtages med kvalificeret flertal og visse i Edinburgh den 11. og 12. december 1992. 13 tekniske forskrifter kunne man enes om at burde have kompetence til at foretage straf- retsakter med direkte virkning i medlemslan- Aftalen blev indgået for at finde en løsning regulere i fællesskab, men ikke afstraffelsen feretlig regulering. Især Kommissionen fandt dene (uden implementering via de nationale på det faktum, at et lille flertal af danskerne af borgerne. Når EF’s regler om fiskekvoter til det utilfredsstillende, at EF-landene (efter parlamenter). EU’s øvrige 2 søjler var derimod stemte nej til Maastricht-traktaten samme og landbrugsstøtte m.m. skulle sanktioneres i deres mening) ikke altid indførte ordentlige karakteriseret ved, at de lignede traditionelt, år. Danmark kunne derfor ikke ratificere trak- landene, foregik det derfor som udgangspunkt nationale sanktionssystemer til sikring af EF- mellemstatsligt eller folkeretligt samarbejde. taten, og traktaten kunne derfor ikke træde ved, at landene indførte og anvendte egne rettens gennemførelse. Dette – og et ønske om Det har ganske vist ændret sig siden 1992, så i kraft. strafferetlige regler. I Danmark var det således at bringe en række andre politikområder ind også visse træk ved disse søjler i løbet af årene Maastricht-traktaten indebar en række straffelovens regler om f.eks. bedrageri og en under EF-samarbejdet – førte til et forslag om, kom til at adskille samarbejdet fra traditio- nyskabelser på området for »retlige og indre række særloves strafhjemler, der udgjorde at EF skulle beskæftige sig med visse politiker nelt folkeretligt samarbejde, men disse søjler anliggender« (RIA), og navnlig blev der åbnet grundlaget for sanktionering af landmænd, på mellemfolkeligt grundlag, dvs. uden den havde dog fortsat ikke helt det supranationa- for den mulighed, at dele af samarbejdet kun- fiskere og andre personer, der overtrådte EF- supranationale karakter, som hidtil havde le præg, som kendetegnede EF-samarbejdet ne overflyttes fra den 3. til den 1. søjle. Det reglerne. præget samarbejdet. i 1. søjle. var denne mulige overflytning, som en række Man kan måske undre sig over, at EF-landene Strafferetten var et af disse politikområ- Retsakter i 2. og 3. søjle blev vedtaget med partier i Folketinget efter folkeafstemningen ikke ønskede strafferetlig kompetence for EF. der. Det fælles europæiske samarbejdet kom enstemmighed. Dermed kunne ethvert med- i 1992 mente, at danskerne var skeptiske til. Det skyldes givetvis forskellige ting. Vigtigst derfor til at bestå af forskellige dele; nogle var lemsland blokere for vedtagelsen af en retsakt, Hvis en sådan overflytning blev realiseret, KAP. 1 ville det nemlig betyde, at Danmark mistede det retlige samarbejde2« . retsakter. For det første en række retsakter fået bedre muligheder for retsforfølgning på suverænitet på området, og at Danmark om tilnærmelse af medlemslandenes materi- tværs af landegrænserne de sidste 15-20 år, så kunne blive bundet af EU-retsakter, som de Danmark fuldt ud med i samarbejdet elle strafferet, dvs. tilnærmelse af regler om har EU ikke været lige så engageret i de sigte- danske politikere og den danske befolkning frem til 2009 ansvarsgrundlag og sanktioner for forskellige des og tiltaltes rettigheder. I mange år forsøgte var imod. Af det danske memorandum af 30. Begrebet »retlige og indre anliggende« (RIA) forbrydelser. Der er således udstedt EU-rets- man i EU at opnå enighed om en eller flere oktober 1992 »Danmark i Europa« fremgår: dækker over en række forskellige samarbejds- akter om terrorisme, menneskehandel, sek- retskater, der skulle styrke retssikkerheden, områder, bl.a. vedrørende asyl og indvan- suelt misbrug af børn og mange andre emner, men det lykkedes ikke før for nyligt, hvor man »Danmark kan ikke godtage suverænitetsaf- dring, men også vedrørende politi og straf- som har ført til ændringer i dansk straffelov- har vedtaget en retsakt, der skal give bedre givelse på det retlige og politimæssige område, feret. Maastricht-traktaten medførte en række givning. De har især ført til kriminalisering adgang til tolk og oversættelse for sigtede og men kan deltage på det hidtidige mellemstats- ændringer for så vidt angår strafferetten. Groft på flere områder og højere strafferammemak- mistænkte i andre EU-lande. Flere retsakter lige grundlag. Det betyder, at Danmark for sit sagt kan man sige, at der hidtil ikke havde væ- sima. Set i det perspektiv har EU-samarbejdet til styrkelse af retssikkerheden er på vej. vedkommende ikke kan støtte, at dele af søjle ret noget – i hvert fald ikke ret meget – straf- således haft tendens til at påvirke Danmark i Alle disse retsakter om både den materielle 3 overflyttes til det overnationale samarbejde i feretligt samarbejde inden for EF’s rammer. en mere repressiv retning. Det gælder også de strafferet og straffeprocessen har Danmark søjle 1.« EF-retten havde ganske vist betydet en vis i øvrige nordiske EU-lande.3 altså i løbet af de sidste 15-20 tilsluttet sig. Det påvirkning af national strafferet og nationale Den anden hovedkategori af EU-retsakter danske forbehold blev dog delvist aktualiseret Så længe samarbejdet imidlertid foregik sanktioner, men der havde hidtil ikke været har vedrørt straffeprocessen. Det har været med Amsterdam-traktaten. Amsterdam-trak- inden for rammerne af den 3. søjle, hvor der hjemmel til at udstede retsakter vedrørende retsakter, hvis primære formål har været taten flyttede nemlig samarbejdsområder om gælder et krav om enstemmighed, ville Dan- strafferet i egentlig forstand. Med Maastricht- intensivering af samarbejde mellem forskel- bl.a. asyl, indvandring og ydre grænsekontrol mark kunne modsætte sig EU-lovgivnings- traktaten blev der – inden for rammerne af lige landes myndigheder. Mest kendt er den fra 3. til 1. søjle. Overflytningen betød, at forslag og dermed bevare sin suverænitet. unionssamarbejdet (altså EU-retten, 3. søjle) europæiske arrestordre, som gør det lettere og Danmark ikke længere kunne deltage fuldt Forbeholdet blev derfor formuleret således, at – åbnet mulighed for strafferetligt samarbejde. hurtigere at få udleveret personer på tværs af ud og på samme vilkår i dette samarbejde, Danmark deltager ”fuldt ud” i samarbejdet, Af afsnit VI i Maastricht-traktaten (»Bestem- EU’s landegrænser. Det skyldes bl.a., at det nu som de øvrige medlemslande. Også dele af så længe det foregår inden for rammerne af melser om samarbejde om retlige og indre i større grad er muligt at udlevere egne stats- Schengen-samarbejdet blev flyttet til 1. søjle. den 3. søjle, men Danmark deltager ikke i et anliggender«) fremgår, at medlemsstaterne borgere til strafforfølgning i andre lande og På de områder, hvor Danmark står uden for 14 eventuelt samarbejde om retlige og indre an- betragter strafferetligt samarbejde og politi- endvidere, at en arrestordre i et vist omfang Schengen-samarbejdet i 1. søjle, har Danmark 15 liggender inden for rammerne af den 1. søjle. samarbejde som værende af »fælles interesse« kan kræve udlevering, selvom den begåede dog mulighed for efterfølgende (og efter eget Af det fælles materiale fra Folketingets »med henblik på virkeliggørelsen af Unionens handling ikke er strafbar i gerningspersonens ønske) at tilslutte sig de retsakter, som vedta- partier, som blev rundsendt til Danmarks målsætninger«. Og Danmark deltager »fuldt hjemland. ges.4 Det har Danmark i alle tilfælde benyttet husstande i 1993 før den anden folkeafstem- ud« i dette samarbejde, når blot det foregår Det er også blevet lettere at fremskaffe be- sig af. ning, fremgår følgende. Det Radikale Venstre inden for rammerne af den 3. søjle. viser på tværs af grænserne og gennemtvinge Det strafferetlige og politimæssige samar- skriver, at det retlige samarbejde ikke skal I de mange år fra 1993 til 2009, hvor det straffe, herunder bøder. Samtidigt er der sket bejde (bortset fra det, som indgår i Schengen- foregå »via Kommissionen og overnationale strafferetlige samarbejde foregik inden for en institutionsopbygning i EU. Europol er ble- samarbejdet) forblev imidlertid i 3. søjle. Så regler«. Socialistisk Folkeparti skriver, at rammerne af 3. søjle, har Danmarks forbehold vet styrket og med oprettelsen af Eurojust har sent som i efteråret 2006 forsøgte det finske hvad »det retlige område [angår,] fastholder således reelt set ikke haft nogen betydning. de europæiske anklagemyndigheder fået et EU-formandskab at skabe stemning for over- Danmark, at der kun er tale om et mellem- I løbet af 1990’erne blev der ikke vedtaget samarbejdsorgan, som med tiden kan udvikle flytning af dele af det strafferetlige samarbejde statsligt samarbejde«. Kristeligt Folkeparti mange EU-retsakter vedrørende strafferet- sig til en egentlig fælles europæisk anklage- til 1. søjle, men det lykkedes ikke. Først med skriver, at »Danmark er kun med i det retlige ten, men det gjorde der i høj grad fra 2001 og myndighed (denne mulighed er forudset i Lissabon-traktatens ikrafttræden i december samarbejde, når det foregår mellem suveræne frem. Alle disse retsakter er Danmark bundet Lissabon-traktaten, men endnu ikke indført). 2009, hvor 3. søjle blev lagt ind under 1. søjle, stater«, og endelig skriver Socialdemokra- af på lige fod med de øvrige EU-lande. Mens flere og højere straffe er blevet indført fik Danmarks retsforbehold betydning for terne, at »vi bestemmer selv vor deltagelse i Der blev i årenes løb særlig vedtaget to slags på stadig nye områder, og myndighederne har strafferetten.
2 Dokumentet, der foruden partiernes synspunkter også indeholder Nej-bevægelsens synspunkter på Edinburgh-aftalen, findes på: 3 Se nærmere Thomas Elholm, ”EU’s strafferetlige samarbejde – er lig med øget repression i Norden?”, Juristen, nr. 4, 2006, www.eu-oplysningen.dk/dkeu/dk/afstemninger/afstemning/1993/dokument.2 s. 134-142 KAP. 1 Ideologisk kamp mellem Kommissio- overtrædelser sanktioneret med straf. Med- gang, at Domstolen tager stilling til denne direktiv at kræve strafferetlige sanktioner ind- nen og landene lemslandene forkastede direktivforslaget, igen problemstilling, men det er usandsynligt, at ført i medlemslandene. Derimod er der ikke I mange år har Kommissionen kæmpet for med den begrundelse, at der ikke er kompe- EF-domstolen for 20-30 år siden ville have af- hjemmel til at stille krav om straffens art og at få flyttet strafferetlig kompetence fra 3. til tence til at fastsætte regler om straf i en retsakt sagt en dom, som indebar, at der var hjemmel strenghed i et direktiv. EU-domstolen opstiller 1. søjle. I begyndelsen af 1990’erne fremsatte vedtaget inden for 1. søjle. I stedet vedtog til at udstede regler om straf i et direktiv. Det dermed en vis barriere for Kommissionens Kommissionen et direktivforslag, der krævede medlemslandene en rammeafgørelse med har været en udbredt opfattelse, at der ikke var ønske om stadig mere strafferetlig regulering hvidvask af penge sanktioneret med straf. disse regler. strafferetlig kompetence i den 1. søjle. Det ses i 1. søjle. Det var opsigtsvækkende, fordi EF efter Denne gang nøjedes Kommissionen imid- bl.a. af de mange medlemslande, der interve- Man kunne spørge, hvorfor fællesskabs- medlemslandenes mening ikke havde en lertid ikke med at tage fremgangsmåden til nerede i sagen til fordel for dette synspunkt. lovgiver skulle være kompetent til at fastsætte sådan kompetence. Landene hævdede, at der efterretning. Den anlagde sag mod Rådet ved Det er derfor ikke underligt, at Kommissionen krav om straf, hvor det er nødvendigt af hen- ikke i en retsakt vedtaget inden for rammerne EF-domstolen – sag C-176/03 – med påstand har kaldt dommen for en milepæl. Kommis- syn til EU-rettens effektivitet, men ikke krav af 1. søjle (f.eks. et direktiv) kunne pålægges om annullering af rammeafgørelsen. Den sionen er vinderen i dette magtspil om den om straffens art, selvom det er nødvendigt af dem pligt til at sanktionere overtrædelse med gjorde gældende, at dele af rammeafgørelsen strafferetlige kompetence. Set i det lys virker hensyn til EU-rettens effektivitet? Hvori består straf. Enden på konflikten blev, at hvidvask- burde være vedtaget i form af et direktiv med dommen lidt besynderlig. Man kunne nemlig og findes de juridiske barrierer for sidstnævn- direktivet blot fastsætter krav om, at hvidvask hjemmel i EF-traktatens art. 175 (1. søjle). Det have forventet en mere udførlig begrundelse te, når førstnævnte kan ske? Og hvori består skal sanktioneres, mens det overlades til drejede sig om rammeafgørelsens bestemmel- og stillingtagen til flere af de principielle forskellen – EU-retligt, juridisk set – mellem medlemsstaterne selv at finde egnede sanktio- ser vedrørende strafferetten. aspekter af en sådan strafferetlig kompetence de to situationer? Desværre er EU-domstolen ner, strafferetlige eller andre. Siden dengang Rådet – og en række medlemsstater, der inden for 1. søjle, som dommen knæsætter. på dette punkt tavs. Begrundelsen er yderst har der pågået en juridisk og ideologisk havde interveneret i sagen til fordel for Rådets For blot at nævne et eksempel: Er det demo- kortfattet og lyder blot, at der ikke er hjemmel kamp om den strafferetlige kompetence inden retsopfattelse (herunder Danmark) – hæv- kratiske underskud i EU foreneligt med, at der til noget sådant. for den 1. søjle mellem medlemslandene og dede, at der ikke var overdraget strafferetlig inden for 1. søjle kan pålægges medlemslande Derimod giver generaladvokat Mazák en Kommissionen. kompetence til EF inden for den 1. søjle. at straffe borgerne? Måske dækker EU- begrundelse for resultatet i sit forslag til dom- Siden begyndelsen af 1990’erne har det væ- domstolens lidt korte og flere steder tvetydige men. Om end EU-domstolen altså ikke di- ret almindeligt at anvende en fremgangsmåde, EU-domstolens fortolkningsstil begrundelse i sagen over en uenighed mellem rekte bekræfter Mazáks begrundelse, så er den 16 hvor der på den ene side udstedes et direktiv EU-domstolen gav Kommissionen medhold dommerne. Det ændrer nu ikke på, at dom- alligevel interessant. Han konkluderer, at der 17 (med hjemmel i 1. søjle), som fastsætter de og annullerede rammeafgørelsen. Domstolen men efter min mening rykker ved en princi- er kompetence til at fastsætte regler om straf i uønskede handlinger, og på den anden side fandt, at den slags regler på miljøområdet piel juridisk bestanddel af samarbejdet. direktiver, men derimod ikke regler om f.eks. udstedes en rammeafgørelse (med hjemmel i burde vedtages med hjemmel i EF-traktatens Sidenhen er afsagt en anden, relateret dom strafferammer. Han bygger denne forskel på, 3. søjle), som fastlægger reglerne om sanktio- art. 175 og altså i form af direktiver, selvom ved EU-domstolen (sag C-440/05, Kommis- at det ville kunne ødelægge sammenhængen nering. Direktiverne har været begrænset til det drejede sig om strafferetlige regler. Der- sionen mod Rådet). En snes medlemslande i de nationale strafferammesystemer, hvis der at kræve overtrædelser sanktioneret, herunder med var Kommissionens position, hvad angår havde interveneret i sagen og fremført det skete regulering heraf uden national tilpas- med effektive, proportionale og afskrækkende strafferetlig kompetence, væsentligt styrket, synspunkt, at der ikke er kompetence til at ning og tilslutning. Ydermere, så kan spørgs- sanktionerne, men der har ikke i direktiverne dels fordi Kommissionen inden for den 1. fastsætte regler om straffens art og strenghed målet om effektive sanktioner ikke ses isoleret været fastsat krav om strafferetlig sanktione- søjle har en eksklusiv ret til at fremsætte mv. inden for rammerne af et direktiv. Den of- fra de nationale sammenhænge, hvori en ring. Det har EU til gengæld fastsat regler om lovforslag, dels fordi det er vanskeligere for ficielle danske holdning var den samme. Sagen given sanktion skal indgå. Hvilken sanktion, i rammeafgørelserne.5 medlemslandene at modsætte sig lovforslag, vedrørte regulering af forurening fra skibe, der er effektiv og afskrækkende, må vurderes I 2001 forsøgte Kommissionen igen at få når der alene kræves kvalificeret flertal. og EU-domstolen går frem på samme måde, i forhold til de forskellige landes forskellige etableret strafferetlig kompetence inden for Efter min mening er der tale om en dom, som i dommen i sagen C-176/03. Domstolen straffesystemer. De enkelte medlemslande er 1. søjle. Den fremsatte et direktivforslag om hvor EU-domstolen anlægger en ganske dy- konstaterer først, at der også vedrørende dette således bedre i stand til at fastsætte størrelsen miljøbeskyttelse, som krævede de groveste namisk fortolkning af EF-retten. Det er første område (skibsforurening) er hjemmel til i et af sanktionerne, og derfor bør fællesskabet
4 Se Protokol nr. 5 om Danmarks stilling (til Amsterdam-traktaten), særligt art. 5, stk. 1.
5 Rammeafgørelser, som med Amsterdam-traktaten afløste de såkaldte ’Fælles Aktioner’, kræver enstemmighed. En rammeafgørelse binder medlemslandene for så vidt angår målet, men ikke de konkrete midler. På den måde ligger de ikke så langt fra direktiver. KAP. 1 ikke regulere dette. Han henviser i den forbin- Som nævnt ovenfor har EU-samarbejdet de digt kan have en række konsekvenser, der kan for retsanvenderne at forholder sig til alle de delse også til subsidiaritetsprincippet. seneste 15-20 år ført de nordiske lande i en opfattes som negative. De danske politikere forskellige særordninger. På den anden side Generaladvokatens argument er både mere repressiv retning. Fremtiden tegner synes hidtil at have elsket den kage, der bages kan EU være interesseret i at få Danmark lødigt og slagkraftigt. Frygten for manglende måske mere differentieret. Ganske vist vil i EU. Øget repression og myndighedssamar- med. Således er f.eks. både Schweiz og Norge sammenhæng i de nationale strafferamme- EU sikkert fortsat bringe Danmark og de bejde om retsforfølgning har passet danske med i Schengen-samarbejde, og Norge og en systemer er reel.6 Det er i øvrigt et hensyn, øvrige nordiske EU-lande i en mere repres- politikere godt. Hvem tør sige nej til interna- række andre lande er med i Europol (om end som generelt må fremføres i forbindelse med siv retning, men de nyeste udmeldinger fra tional bekæmpelse af terrorisme, menneske- de har en lidt anden status end de fuldgyldige diskussionen om EU’s tilnærmelse af landenes Kommissionen tyder på en vis, ny tilbagehol- handel og børnepornografi? Danske politikere medlemmer). strafferet. Hensynet ses afspejlet i EU’s trak- denhed på dette punkt. I en pressemeddelelse ville næppe ønske at stå uden for et sådan Flere af de eventuelle problematiske tatgrundlag efter Lissabon-traktaten. Heraf fra Kommissionen nævnes udtrykkeligt, at samarbejde. Og det har vi altså heller ikke aspekter, som er beskrevet ovenfor, og som fremgår udtrykkeligt, at sådan strafferetlig EU skal være tilbageholdende med at anvende gjort – hidtil. retsforbeholdet efter Lissabon-traktatens regulering kun kan ske ved minimumsregler strafferetlig regulering.7 De nordiske lande Spørgsmålet er imidlertid nu – efter ikrafttræden har aktualiseret, opstår især, (landene kan frit indføre med vidtgående reg- har dog tradition for at være langt mindre Lissabon-traktatens ikrafttræden og dermed fordi Danmark ikke har ret til at tilslutte sig de ler), og der er indbygget såkaldte ”nødbrem- repressive end de fleste øvrige EU-lande, så retsforbeholdets aktivering – om vi frem- forskellige EU-retsakter og samarbejder ved ser”, så et land kan modsætte sig en bestemt sandsynligheden for en EU-påvirkning i mere over står udenfor?8 Her må sondres mellem parallelaftaler. En sådan ret har Storbritan- regulering, hvis denne regulering efter landets repressiv retning er fortsat til stede. EU vil to situationer. Som udgangspunkt er al den nien og Irland, og en sådan ret har Danmark opfattelse berører grundlæggende aspekter af også fortsætte med at lette myndighedssam- EU-lovgivning, som vedrører den materielle faktisk i henhold til Lissabon-traktaten fået landets straffesystem. arbejdet på tværs af grænserne og styrke de strafferet, uproblematisk. Hvis Danmark grønt lys til at indføre, hvis vi ønsker det. Det strafferetlige EU-institutioner som Europol gerne vil kriminalisere mere og øge straffene vil imidlertid kræve en folkeafstemning om Efter Lissabon-traktaten og Eurojust m.fl. Der er en vis sandsynlighed i takt med EU-lovgivningen, står det os frit retsforbeholdet. Efter, at forslaget til en EU-forfatning stran- for, at der indføres en fælles EU-anklagemyn- for. Det eneste minus er, at vi ikke får indfly- Det er således muligt, at vi ikke behøver dede på manglende tilslutning blandt befolk- dighed, som skal rejse tiltale for overtrædelse delse på beslutningsprocessen i EU (men som at vælge mellem fuldstændig fastholdelse og ningerne i flere europæiske lande, blev der af (dele af) EU-lovgivningen i medlemslan- lille land, blandt de 26 andre, er indflydelsen fuldstændig forkastelse af retsforbeholdet. En lavet en revideret udgave af forfatningsforsla- dene. Eurojust er udset til denne rolle. En naturligvis i forvejen begrænset). mellemløsning à la den britiske og irske er en 18 get. Det blev senere døbt Lissabon-traktaten. øget elektronisk overvågning af borgerne må Den anden type EU-lovgivning – straf- mulighed. Der er tale om en såkaldt ”opt-in” 19 Lissabon-traktaten er på mange måder en formentlig også påregnes. Til gengæld er der feretligt myndighedssamarbejde på tværs af klausul, som indebærer, at Danmark kan afmagret udgave af forfatningstraktaten. På et også en vis udsigt til styrket retssikkerhed i grænserne – er mere problematisk. Det er me- vælge at deltage i både forhandling og afstem- punkt er Lissabon-traktaten dog næsten lige grænseoverskridende sager og en bedre rets- get muligt, at Danmark ved at opretholde sit ning om forslag til EU-strafferetlige regler. så vidtgående som forslaget til forfatnings- stilling for kriminalitetsofre. forbehold vil stå uden for vigtige dele af dette Hvis vi deltager, bindes Danmark på over- traktat: Det strafferetlige samarbejde gøres samarbejde. Så vil det blive vanskeligere for statsligt grundlag i lighed med de øvrige EU- supranationalt. Groft sagt føres det hidtidige Forbeholdet og fremtiden danske myndigheder at efterforske og straffor- lande, herunder af EU-domstolens afgørelser samarbejde under 3. søjle ind under 1. søjle, Så hvad er Danmarks situation? Så længe følge forbrydelser med tværnationale aspekter vedrørende de pågældende retsakter. Opt-in så strafferetlige retsakter nu kan vedtages med forbeholdet består, kan Danmark undgå de inden for EU. Når det ikke er helt sikkert, at vi klausulen giver dog også mulighed for ikke kvalificeret flertal. Det er således blevet lettere strafferetlige EU-tiltag, som Danmark ikke vil stå uden for, skyldes det, at Danmark må- at deltage i forhandling og afstemning, men for EU at få vedtaget retsakter med strafferet- bryder sig om, herunder undgå krav om øget ske efterfølgende kan få lov til at indgå aftaler blot at tilslutte sig efterfølgende (når de øvrige ligt indhold. Også EU-domstolene fik udvidet repression, øget overvågning og europæisk med EU om et sådant samarbejde, såkaldte lande har forhandlet retsakten på plads). Der sin kompetence vedrørende strafferetlige myndighedssamarbejde. Denne valgmulighed parallelaftaler. Noget tyder desværre på, at er med andre ord tale om en ganske privilege- forhold med Lissabon-traktaten. Det kan føre kan – fra et snævert nationalt perspektiv – det ikke altid er let at indgå sådanne aftaler. ret særstatus, hvor Danmark har store mulig- til en intensivering af det strafferetlige betragtes som positiv. Det er ressource-krævende for Kommissio- heder for at springe til og fra efter behag. Skal EU-samarbejde. Man skal dog være klar over, at det samti- nen at udarbejde dem, og til tider vanskeligt Danmark fortsat opfattes som en seriøs sam-
6 I øvrigt en bekymring, som ofte har været fremført, også tidligere fra officielt hold, se f.eks. KOM(2004) 334, s. 18. 8 Vær opmærksom på, at vendingen ”stå uden for” i sig selv har negative konnotationer, som ikke nødvendigvis er træffende i denne 7 Se følgende dokument fra Kommissionen: COM(2011)573, af 20. september 2011. sammenhæng. INDLEDNING arbejdspartner, kræver det dog i praksis en principle of ultima ratio must not be neglected; gennemtænkt udnyttelse af disse muligheder, the Member States must not be obliged to pass f.eks. vil Danmark næppe ofte kunne tillade imprecise national criminal laws; the legislation sig at benytte opt-in muligheden og deltage must not answer every social problem with i forhandlingerne, for derefter at kræve en passing increasingly repressive acts and consider masse undtagelser og hensyntagen til særlige this as a value in itself. EU-retsforbehold og danske forhold. Hvis Danmark ikke deltager These worrisome tendencies can also be per- i forhandlingerne, er indflydelsen naturligvis ceived on a national level but are significantly også begrænset. Mit gæt er, at denne opt-in amplified by European developments. If the menneskehandel vil komme til at få samme betydning, som entailed risks are not acknowledged in time, we vores opt-in mulighed i Schengen-systemet: fear to be confronted with criminal laws that Af Line Barfod De danske politikere kan simpelthen godt contradict our fundamental principles.” lide det EU-strafferetlige bagværk. Danmark vil formentlig velvilligt købe det meste af det, Den beskrevne udvikling er dog muligvis ved som måtte komme. at vende. Kommissionen, med vicepræsident Og her vi vel ved kernen: Betydningen af Viviane Reding i spidsen, har nyligt udmeldt, forbeholdet afhænger i vidt omfang af, hvilken at kriminalpolitikken i fremtiden skal baseres kriminalpolitik EU vil føre i fremtiden. Det er på en række grundlæggende strafferetlige som bekendt svært at spå om den slags. Hidtil principper, som opregnes i manifestet.11 Det har EU’s kriminalpolitik især været præget vil – alt efter den konkrete udmøntning – af mangel på sammenhæng og til en vis grad kunne give en mere sammenhængende, manglende hensyntagen til fundamentale, tilbageholdende og retssikkerhedsmæssig retsstatslige principper for straffelovgivning. forsvarlig kriminalpolitik. En gruppe på 14 strafferetsforskere (herun- 20 der undertegnede) fra 10 forskellige EU-lande 21 har analyseret udviklingen og er på den bag- grund fremkommet med en række forslag til, hvordan EU i fremtiden kan føre en krimi- nalpolitik, som er i bedre overensstemmelse med fundamentale strafferetlige principper.9 Konklusionen på deres analyse lyder:10
”The examples show that European legislation has only partly amounted to unacceptable or at Thomas Elholm least critical results. Although the line to unbea- rable consequences has not been crossed some alarming tendencies must be observed and not be ignored: criminal law must not be adopted without pursuing a legitimate purpose; the
9 Se forslagene fra gruppen, som kalder sig “European Criminal Policy Initiative”: A Manifesto on European Criminal Policy, publiseret bl.a. på hjemmesiden www.crimpol.eu
10 Se slutningen af den engelske version af manifestet på www.crimpol.eu
11 Det fremgår dels af en pressemeddelelse fra Kommissionen (nr. IP/11/1049 af 20. september 2011) dels af et kommuniké fra samme (nr. (2011)573 Final). Begge dele er tilgængelige på nettet. KAP. 2 vil de mange rammeafgørelser løbende blive forhandling, skal omsættes til dansk lovgiv- omdannet til overstatslige direktiver, der kan ning, så føler partierne sig bundet af den gennemføres med kvalificeret flertal. Og hvor melding de tidligere har givet i Europaud- Danmark i hvert enkelt tilfælde skal tage stil- valget. Selvom de aldrig ville have sagt ja til 2 ling til om vi vil deltage og de øvrige EU-lande forslaget, hvis det var fremsat som rent dansk om de vil have os med. lovgivning. Når Folketinget skal tage stilling til nye Der er stort set aldrig offentlig debat om EU-regler på retsområdet foregår det normalt EU-forslag før de bliver omsat til dansk lov- på den måde, at der kommer en stor tyk stak givning og på det tidspunkt er det normalt for papirer med alle mulige forskellige EU-sager, sent at ændre forslagene. Line Barfod er jurist og sad i Folketinget for til megen paniklovgivning og til at de i EU, der skal på det næste Ministerrådsmøde hvor Dertil kommer så, at med Lissabontrakta- Enhedslisten, 2001-2011. I dag arbejder hun der ønsker langt mere Union, brugte lejlighe- justitsministrene fra alle EU-landene mødes. ten er der indført flertalsafgørelser, så selvom som advokat. den til at få gennemført retspolitiske forslag, Reelt forhandles meget af det i lukkede em- det skulle lykkes at få et flertal i Folketinget til som alle indtil da havde anset for politisk bedsmandskomiteer. Den tykke stak papirer at være imod en ny lovgivning fra EU, så kun- Dette indlæg er skrevet på baggrund af 10 års umuligt at få gennemført. Den afgørende po- beskriver hvad regeringen foreslår skal være ne Danmark stadig blive omfattet af den, hvis arbejde som retspolitisk ordfører for Enheds- litiske beslutning er rammeafgørelsen om Den Danmarks holdning på hver enkelt sag, og ikke vi har retsforbeholdet. Sålænge Danmark listen Folketinget. I de 10 år har jeg oplevet at Europæiske Arrestordre, hvor man fastslår i nogle sager bliver der også refereret, hvad har retsforbeholdet har vi mulighed for at mere og mere af retspolitikken fastlægges i EU princippet om gensidig anerkendelse af doms- der er kommet ind af holdninger fra diverse opsige en aftale, hvis vi mener konsekvenserne og dermed nærmest er uden for politisk debat afgørelser mellem alle EU-lande. Efterfølgen- organisationer i en høringsproces. bliver for vidtgående. Den mulighed mister vi, og stillingtagen. de er der gennemført den ene rammeafgørelse Justitsministeren kommer i samråd i såfremt vi opgiver retsforbeholdet. Det er efter min opfattelse et stort demo- efter den anden, der bygger på princippet om Folketingets retsudvalg, der stiller spørgsmål Et andet demokratisk perspektiv er, at kratisk problem, ligesom jeg mener de kon- gensidig anerkendelse. Og uden at nogen som til et par enkelte af sagerne. Derefter kom- politikere efter min mening bør stå til ansvar krete konsekvenser af EU’s retspolitik udgør et helst, hverken politikere, embedsmænd, ad- mer justitsministeren i samråd i Folketingets overfor vælgerne og argumentere for den kon- stort retspolitisk problem. vokater, dommere eller universitetsjurister er Europaudvalg, der som regel også stiller et krete politik de ønsker at gennemføre. Det er 22 Jeg vil derfor først forklare, hvorfor jeg er i stand til fuldt ud at redegøre for konsekven- par spørgsmål. Europaudvalget har som regel et skråplan, når man ikke diskuterer indholds- 23 imod at fjerne retsforbeholdet og bagefter serne, fordi ingen har undersøgt retstilstan- 3-4 ministre i samråd på hvert møde, med mæssigt, men kun henviser til at noget er ved- konkret forholde mig til et af de mest anvend- den i samtlige 27 medlemslande. Ingen har vidt forskellige emner. Og medlemmerne af taget internationalt. Nogle politikere slipper te argumenter i debatten for at fjerne rets- undersøgt retstilstanden og konsekvenserne, Europaudvalget skal dermed tage stilling til af sted med at fremstå som om de egentlig er forbeholdet, nemlig at retsforbeholdet skulle før man vedtager de vidtgående beslutnin- rigtig mange meget forskellige sager i løbet imod de internationale regler, herunder EU- forhindre Danmark i at have en konsekvent ger, der kan føre til at mennesker bliver sat i af ganske få timer. Hvis man er imod det regler, og helst ville have haft en anden dansk indsats mod menneskehandel og nærmest gør fængsel – måske i et helt andet land, måske for forslag til mandat for forhandlingerne i EU, lovgivning. Og undlader at fortælle at de Danmark til et ”helle” for de forbrydere der noget der ikke er strafbart i deres eget land. Vi som regeringen har foreslået, skal man klart faktisk går ind for de internationale regler og står bag menneskehandel. Det argument er har fået en harmonisering på retsområdet, der tilkendegive det, ellers bliver man regnet som derfor ikke ønsker at opsige de internationale jeg lodret uenig i, bl.a. fordi jeg i mange år har på nogen områder er mere vidtgående end tilhænger af mandatet. Der er intet krav om regler. Fx er mange danske politikere store til- arbejdet imod menneskehandel og har samlet mellem delstaterne i USA. at alle partier udtaler sig om deres holdning. hængere af EUs regler om arbejdskraftens frie en del viden om, hvad der faktisk foregår af Tiltagene blev gennemført som mellem- Når først et parti ikke er gået imod et mandat bevægelighed. Men fremstår i medierne som arbejde både nationalt og internationalt. statslige rammeafgørelser, hvor Danmark og dermed reelt har sagt ja til mandatet, så er om de er imod at mennesker fra andre lande, deltog fordi vores retsforbehold indebærer at det stort set umuligt at få det parti til at ændre så kan slå sig ned i Danmark. Harmionisering af EU’s retspolitik vi deltager ”fuldt og helt” i det mellemstats- holdning. De konkrete retspolitiske problemer i den Terrorangrebene den 11. september 2001 førte lige samarbejde i EU. Efter Lissabontraktaten Når EU-reglerne, som regel efter et par års retspolitik EU har vedtaget, har stort set ikke KAP. 2 været genstand for offentlig debat i Danmark. andre EU-lande kan søge oplysninger i danske slavetiden var en interesse fra slaveejerne i at i sit liv. Selv at bestemme hvor mange timer Og bliver det formentlig først når der virke- politiregistre og omvendt. Jo mere oplysninger passe på slaverne og holde dem i live, er der man vil arbejde til hvilken løn, eller selv at lig kommer nogen mennesker i klemme. På bliver spredt, jo større risiko er der for mis- i dag ofte tale om at de bare bliver slået ihjel, bestemme hvor mange kunder man vil sælge samme måde som ændringen af udleverings- brug. Samtidig er flere af EU-landene præget når slaveejerne ikke kan bruge dem længere. sex til hver dag og hvilke typer sex man vil loven efter 11. september, der betød at danske af voldsom korruption og stærk organiseret ”Brug og smid væk – kulturen” har også bredt være med til. statsborgere kunne udleveres til andre lande, kriminalitet, fx i Italien, Rumænien, Bulga- sig til menneskeliv. Nogle mister friheden, fordi de har sat først kom til debat da en dansk kvinde blev rien. Det er ikke betryggende – heller ikke for Det er vigtigt at være bevidst om dette sig i stor gæld til bagmænd for at komme til udleveret til USA. Hun var mistænkt for flere kriminalitetsbekæmpelsen. forhold for det understreger også, at den store Vesteuropa. Det gælder fx en stor del af de år tidligere at have hjulpet sin daværende Jeg er klart tilhænger af at bevare retsfor- fortjeneste for de kriminelle ikke ligger i selve kvinder og mænd, der kommer for at arbejde kæreste med narkosmugling. Men havde boet beholdet, så vi i Danmark selv kan træffe handlen med mennesker, men i udnyttelsen som såkaldte aupair i hjemmet hos en familie. hjemme i Danmark i flere år med sin datter. beslutninger om vores retspolitik. Og så vil jeg af dem. De skal betale et stort beløb for at komme Der var mange protester mod at hun skulle arbejde hårdt for at vores beslutninger samti- hertil og skal så arbejde beløbet af. Dermed udleveres, særligt pga datteren. Sagen endte dig indebærer et meget tæt samarbejde med Menneskehandelens mange ansigter kan de ende som gældsslaver med trusler om med at retten i USA nåede frem til at sagen andre lande og i internationale organisationer, Menneskehandel breder sig til flere og flere repressalier mod dem selv og deres familie. var forældet. herunder EU, for at bekæmpe den grænse- områder. Prostitution er det, der hidtil har Der har endnu ikke været nogen sager i Dan- I dag er Danmark bundet af mellemstatslige overskridende kriminalitet. Ikke mindst men- fyldt mest i medierne, men der bliver også mark, hvor en aupair er anerkendt som offer rammeafgørelser i EU, som vi kan træde ud neskehandel. handlet mennesker til organsalg, adoption, for menneskehandel, men Center Mod Men- af, hvis et flertal i Folketinget ønsker det. Hvis Hvis EU ønsker at Danmark deltager i tiggeri, tyveri, fiskeri, landbrug, og i det hele neskehandel har udpeget dem som en meget retsforholdet bliver afskaffet, så vil vi være bun- samarbejdet mod menneskehandel, så kan EU taget tvangsarbejde, som er i voldsom stigning udsat gruppe. Vi har set lignende historier i det af flertalsafgørelser i EU på retsområdet. bare sige ja til at Danmark kan deltage, det er i hele verden. forhold til de avisbude der bliver hentet her til Noget af det jeg er mest bekymret for er der intet retligt der forhindrer. Foreløbig har Danmark fra Rumænien og Bulgarien. Og den Den Europæiske Arrestordre, som betyder at den danske regering slet ikke spurgt. Norge og EU regner med at der er omkring 500.000 ofre eneste mand, der indtil nu er anerkendt som Danmark er forpligtet til at udlevere bor- Island deltager også i samarbejde mod men- for menneskehandel i EU. offer for menneskehandel i Danmark var et gere til andre EU-lande, også selvom det de neskehandel, selvom de ikke er med i EU. Og bulgarsk avisbud, der bl.a. havde fået frataget 24 mistænkes for ikke er strafbart i Danmark, de er ikke blevet fristed for bagmændene. Mange opfatter menneskehandel som kvinder sit pas indtil han havde indtjent nok. I Sverige 25 eller kun ville give en lille bøde i Danmark. der bliver kidnappet og kørt til fx Danmark og har der været flere sager med bærplukkere, Men som i andre lande kan være en alvorlig Menneskehandel holdt indespærret som sexslaver i prostitution. der bliver importeret fra Thailand og Vietnam. forbrydelse. Menneskehandel er i dag en meget stor og Det sker også i nogle tilfælde. Men virkelig- Hvis ikke høsten er særlig god, får de frata- Andre rammeafgørelser forpligter Dan- omfattende kriminel virksomhed. Der omsæt- heden er noget mere broget. En stor del af de get deres pas og hjemrejsebilletter og bliver mark til fx at foretage beslaglæggelse af en tes for lige så meget som i våbenhandel og mennesker der bliver holdt som ofre for men- tvunget til at fortsætte med at arbejde, indtil virksomheds maskiner, computere mm., så narkohandel. Og det er i stadig stigning. Der neskehandel, moderne slaver, har selv begivet bagmændene synes de har tjent nok. virksomheden måske må lukke, selvom det er mange forskellige skøn over hvor mange sig ud på migration fra et land til et andet, el- I England har politiet jævnligt afsløret mange måneder senere ved en retssag i Græ- ofre for menneskehandel, moderne slaver, der ler fra en del af landet til et andet, i håb om at almindelige huse, der er blevet omdannet til kenland, Litauen eller hvor i EU sagen nu er er i verden i dag. Men det er et milliontal, og finde bedre vilkår og tjene penge til dem selv Cannabisfabrikker, hvor vietnamesiske børn rejst, måtte vise sig at mistanken var fuldstæn- der er flere slaver i dag end dengang slaveri og deres familie. Nogle af kvinderne ved også bliver holdt indespærret som slaver for at dig grundløs. På samme måde kan Danmark var tilladt. Og dertil kommer at slaver i dag godt at de skal arbejde i prostitution. dyrke Cannabis inde i husene. være tvunget til at udlevere følsomme oplys- er langt billigere. Fx kostede en mandlig slave Men det der gør, at en situation som mi- Andre bliver lokket med løfter om arbejde, ninger om personer og virksomheder til andre til landbrugsarbejde i slavetidens USA, hvad grantarbejder nogen gange udvikler sig til at men bliver i stedet slået, måske voldtaget EU-lande. der svarer til 4.000 dollar i nutidsværdi. I dag blive menneskehandel er, at det pågældende og derefter tvunget ind i prostitution. Nogle Der er også indført adgang til at politiet i koster en sådan slave 300 dollar. Så hvor der i menneske mister friheden til selv at bestemme bliver holdt indespærret, men de fleste bliver KAP. 2 holdt i ufrihed med trusler mod dem selv og myndigheder og NGO’er har betydet et stort nede forhold på arbejdsmarkedet og dermed afholdt seminarer og iværksat fælles tiltag i deres familier. Mennesker, der stammer fra løft for arbejdet mod menneskehandel. Cente- forhindre tvangsarbejde. samarbejde mellem de nordiske lande og mel- Nigeria, kan blive truet med vodoo. Og mange ret fik stor ros i en international evaluerings- Europarådet har arbejdet mod menneske- lem de nordiske og de baltiske lande. af dem er fuldt og fast overbevist om at de vil rapport om indsatsen i Østersølandene og handel i flere år og har vedtaget nogle afgøren- BSPC (Østersøforsamlingen for alle de dø, hvis de ikke gør, som der bliver sagt. blev anbefalet som inspiration til efterfølgelse de konventioner på området, som ikke kun er nordiske lande og de øvrige lande rundt om På prostitutionsområdet er der i dag en for andre lande (www.centermodmenneske- åben for ratificering af europæiske lande, men Østersøen) har i flere år gjort en stor indsats meget stor andel udenlandske kvinder, hvoraf handel.dk). også af lande udenfor Europa. Europarådet, mod menneskehandel. Der er oprettet en nogle bliver så groft udnyttet og fastholdt med Undersøgelser har vist at næsten alle men- der har ca. 47 europæiske lande som medlem- Task-force der løbende holder kurser og kon- trusler og vold, at der er tale om menneske- nesker i Danmark kender begrebet menne- mer, har i høj grad en menneskeretlig tilgang ferencer og indsamler og spreder information. handel. skehandel og ved at det finder sted. Men der og har derfor også i deres konventioner sikret De har fx holdt kurser for politifolk, social- Nogle af de mange bygningsarbejdere der er stadig stor uvidenhed om, hvor omfattende ofrene bedre rettigheder. Bl.a. var det en Euro- arbejdere, ambassadefunktionærer. Kurserne kommer hertil fra Østeuropa, især Polen, det er, hvad det egentlig nærmere går ud på, parådskonvention som Folketinget pressede og konferencerne er som regel målrettet de bliver truet og deres familier derhjemme at det omfatter meget andet end handel til regeringen til at ratificere, der betød at ofre for personer, der arbejder direkte med sagerne i bliver truet med vold, hvis de fx snakker med prostitution og især om hvad den enkelte kan menneskehandel fik 30 dages reflektionsperio- deres hverdag. Og de har en stor betydning fagforeningen for at få ordentlige løn- og gøre for at forhindre menneskehandel. de, hvor de kan overveje deres situation, før de for, at der kan foregå et langt mere målrettet arbejdsforhold. Vi behøver altså ikke ophæve retsforbehol- skal rejse ud af landet. 30 dage er stadig alt for samarbejde over grænserne. Samtidig med det overfor EU for at få gang i en indsats mod lidt, men det var en fordobling fra tidligere, at man hele tiden får den nyeste viden om En trussel mod demokratiet menneskehandel i Danmark. hvor de kun fik 15 dage. Ofre for menneske- forbrydernes nyeste tiltag. Menneskehandel er forfærdeligt for de men- handel er ofte traumatiserede og har både Jeg har selv i to år 2009-2011 været for- nesker, der bliver handlet som moderne slaver, Internationalt samarbejde fysiske og psykiske skader der skal udredes. mand for en arbejdsgruppe under BSPC om men det er også en trussel mod vores demo- Det er afgørende at vi sætter ind mod men- OSCE (Organisationen for Fred og Sikker- civil sikkerhed med fokus på menneskehandel krati. Det at der igen findes slaveri i vores neskehandel. Og det har rigtig mange lande hed i Europa) har brugt en del ressourcer på med deltagelse af parlamentarikere fra mange samfund er med til at forrå samfundet og og internationale organisationer arbejdet med indsatsen mod menneskehandel og har i flere lande og med vidt forskellige politiske hold- slavearbejdskraft er med til at forringe løn- og i mange år.12 år haft en fast repræsentant, der arbejder på ninger. Alligevel har vi været meget enige om, 26 arbejdsvilkår og ødelægge de kollektive aftaler. Først og fremmest har FN arbejdet mod området. OSCE drøfter løbende indsatsen og hvilken indsats vi mener, der skal gøres mod 27 Dertil kommer at menneskehandel er menneskehandel og vedtaget den grund- indsamler information om hvad medlemslan- menneskehandel. Vi har brugt mange kræfter organiseret kriminalitet og i dag lige så omfat- læggende internationale aftale (Palermo- dene foretager sig for at følge op på anbe- på at afdække, hvilke problemer der er med tende som våbenhandel og narkokriminalitet. protokollen) på området, som definerer hvad falingerne. Og forhandler med landene om menneskehandel, på forebyggelse, hjælp til Organiseret kriminalitet medfører korruption menneskehandel er. Desuden er der adskil- hvordan de kan forbedre deres indsats. ofre og bekæmpelse af menneskehandel i de og risiko for parallelsamfund, hvor folk lever i lige FN-organisationer som er meget aktive i Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd har i forskellige lande rundt om Østersøen. Stillet frygt og mister troen på demokratiet. kampen mod menneskehandel og i hjælpen flere år arbejdet mod menneskehandel. Bl.a. mange spørgsmål til vores regeringer og hørt I Danmark har vi haft handlingsplaner til ofrene. Bl.a. UNICEF, IMO, UNODC, UN- ved at gøre filmen Lilja 4-ever (der skildrer mange eksperter og NGO’er. Og derfor er vo- mod menneskehandel i flere år. Ligesom der GIFT. FN udgiver jævnligt en statistik over en estisk pige, der bliver offer for menneske- res anbefalinger til regeringer og parlamenter, har været afsat midler til indsatsen, både til udviklingen på området, men det er stadig handel til prostitution i Sverige) tilgængelig om hvad der skal gøres også meget konkrete hjælp til ofrene, til oplysningskampagner meget usikre tal. gratis for unge i de nordiske lande og NGO’er i i forhold til hvad vi mener vil forbedre ind- og til vidensindsamling. Og indsatsen mod ILO (Den Internationale Arbejdsorganisa- Rusland. Gennem at samarbejde med NGO’er satsen. (Anbefalingerne kan læses på BSPC. menneskehandel har i flere år været et politisk tion) har i flere år arbejdet mod menneske- i de baltiske lande og i Nordvestrusland er net under Arbejdsgruppen om civil sikkerhed. prioriteret indsatsområde for politiet. Særligt handel til tvangsarbejde og gør et stort arbejde formålet at hjælpe ofre for menneskehandel http://www.bspc.net/file/show/516 ) oprettelsen af Center Mod Menneskehandel, i forhold til oplysning, men også for at få og udbrede kendskabet til risikoen for at blive EU har for nylig vedtaget et direktiv om der koordinerer indsatsen mellem de mange vedtaget konventioner, som skal sikre ord- offer for menneskehandel. Der har været indsatsen mod menneskehandel. Der er
12 Der findes en omfattende liste over de internationale organisationers arbejde på området på BSPC.net under arbejdsgruppen om civil sikkerhed, http://www.bspc.net/file/show/402 KAP. 2 intet i direktivet der giver ofre bedre ret- Fattigdom tredjedel af dem var ofre for menneskehandel, nalisere sexkøb. tigheder end de allerede har i Danmark og Det er nødvendigt at se på, hvad der skaber især i andre lande. Et af argumenterne fra tilhængerne af at det eneste punkt der muligvis yderligere forudsætningerne for menneskehandel. Og I 1990 tjente 23 millioner østeuropæere ophæve det danske retsforbehold er, at så vil kriminaliseres er tvang til tiggeri, hvor det er her er fattigdom en meget væsentlig faktor. Og mindre end 2 dollars om dagen. I 2001 var Danmark blive omfattet af EUs regler og det vil uklart om det er med i den danske straffebe- EU er med til at skabe fattigdom. dette antal vokset til 93 millioner, eller én ud blive kriminaliseret at købe sex af ofre for men- stemmelse. Men dette punkt kan ændres i den EU’s regler om fri bevægelighed, som de af fem i regionen. Og inflationen var meget neskehandel. (Hvorimod et generelt forbud danske straffelov uden at ophæve det danske er blevet fortolket i en række domme fra EF/ høj – i perioder 3000 procent i nogle af de mod købesex i EU er meget usandsynligt.) retsforbehold. EU-domstolen i de seneste år, her tænker jeg tidligere sovjetrepublikker, hvilket betød, at de Men det er allerede strafbart i Danmark at En del af det internationale samarbejde især på Viking Line, Laval, Rüffert og Luxem- fleste mennesker mistede alle deres opspa- købe sex af et offer for menneskehandel. Hvis handler mere overordnet om konventioner, bourg-dommene og senest dommen mod ringer. I Asien led mange under tilsvarende en mand har sex med en kvinde, velvidende aftaler osv., for at forstærke det internationale Island, gør det langt sværere for myndigheder problemer. Og i Afrika har vi alle hørt om at hun kun har sex med ham fordi hun er samarbejde, udveksle erfaringer og informati- og fagbevægelse at sikre, at der er overens- problemerne. Nu er turen så kommet til Syd- tvunget til det, så er det voldtægt. oner. Men andet er helt konkret. Fx samarbej- komstmæssige vilkår på arbejdsmarkedet. EU europa, bl.a. Grækenland og Italien. Det har vi også justitsministeriets ord for. det med IMO (FNs organisation for migra- har besluttet at det er vigtigere at firmaer kan Denne store fattigdom betyder for mange Den daværende justitsminister Lene Espersen tion, der er til stede i de fleste lande i verden) konkurrere over landegrænserne på lavere løn mennesker, at der ikke er noget håb, ingen har overfor Folketinget svaret at »… Der vil og/eller forskellige NGO’er om at hjælpe ofre og dårligere arbejdsvilkår end at sikre ordent- fremtid. Så de bliver meget sårbare og udsatte efter omstændighederne kunne straffes for for menneskehandel tilbage til deres hjemland lige forhold på arbejdsmarkedet. Udover at for udnyttelse. Mange vælger selv at immigre- (medvirken til) overtrædelse af andre bestem- og i gang med en ny tilværelse. Fx samarbej- det betyder social dumping på det almindelige re, mens andre bliver solgt af deres familier. melser i straffeloven i tilfælde, hvor en person det i Østersølandene (BSPC og den Task Force arbejdsmarked, så giver det også rum for et Med den økonomiske krise og de krav EU og modtager seksuelle ydelser fra et offer for der er nedsat) om at uddanne de personer stort gråt marked for arbejdskraft, hvor der i IMF stiller om nedskæringer på løn og velfærd menneskehandel med fortsæt til (f.eks. med der møder mennesker, der kan være ofre for stigende omfang sker menneskehandel. og privatiseringer af den offentlige sektor, så vil viden om eller hvis det anses for overvejende menneskehandel. Fx uddanne ambassadeper- Globaliseringen i de senere år har fået fattigdommen vokse yderligere. Dermed skabes sandsynligt), at den pågældende udfører ydel- sonale, så de ved hvilke indikatorer de skal se fattigdommen til at vokse. IMF, Verdensban- der yderligere risiko for at endnu flere ender serne under tvang mv. Det drejer sig navnlig efter, når en person søger visum eller arbejds- ken og i Europa også EU har tvunget mange som ofre for menneskehandel. om straffelovens § 216 (voldtægt) og § 217 28 tilladelse. Fx afholde seminarer for socialmed- lande til nedskæringer i den offentlige sektor Hvis EU virkelig ønsker at bekæmpe men- (samleje opnået ved anden tvang end vold 29 arbejdere så de kan udveksle den nyeste viden samtidig med, at uligheden i samfundet er neskehandel, så må man også arbejde på at eller trussel om vold).«, jf. REU alm. del – svar om hvordan man kan identificere ofre for vokset. Lad mig nævne nogle eksempler. I det fjerne dens forudsætninger og dermed aktivt på spørgsmål 569, 2007-08, 2. samling. menneskehandel og bedst hjælpe dem. tidligere Sovjetunionen faldt den hjemlige arbejde for mindre fattigdom og større lighed. Desværre har politi og anklagemyndighed Det danske retsforbehold overfor EU har produktion fra 1990 til 1998 med 44 pro- En ophævelse af det danske retsforbehold endnu ikke taget disse sager alvorligt nok til at ingen betydning i forhold til de mange andre cent. Til sammenligning kan nævnes at den har ingen betydning i forhold til at bekæmpe efterforske en sag mod en kunde, for slet ikke internationale samarbejder Danmark indgår i Storbritannien i samme periode voksede fattigdom. at tale om at rejse tiltale. i for at bekæmpe menneskehandel. Uanset med 11 procent og i USA med 18 procent. I Derfor fremsatte jeg i 2009 et forslag i Fol- om retsforbeholdet bibeholdes eller ikke, vil 1998 udgjorde den ukrainske økonomi kun 41 Straf af kunder til købesex fra ofre for ketinget, B 103, om at det skal skrives direkte Danmark fortsætte med at arbejde mod men- procent af, hvad den havde været i 1989. Ind- menneskehandel ind i straffeloven, ved at indføre en skærpet neskehandel i alle de andre overnævnte fora. byggerantallet faldt med 1,6 million, hvoraf Forudsætningerne for menneskehandel er straf for voldtægt, når ofret er offer for men- Det vil selvfølgelig få betydning i forhold til 500.000 skønnes at være offer for menneske- dels de udsatte mennesker, der bliver ofre, neskehandel.13 Debatten om forslaget førte EUs arbejde på området, såfremt EU beslut- handel. Moldova er det land, der har lidt mest. typisk pga fattigdom, dels at der er efterspørg- til at Folketingets retsudvalg afgav en fælles ter at Danmark ikke må indgå i arbejdet mod Landets økonomi udgjorde kun 35 procent af, sel efter de ydelser de tvinges til at levere. En beretning om at Straffelovrådet skal se på menneskehandel i EU, men det ville være en hvad den havde været i 1990. Og indbygger- af måderne at begrænse efterspørgslen efter dette forslag. Socialdemokraterne, SF, Radi- højst besynderlig holdning. antallet faldt med 16,5 procent. Mere end en menneskehandel til prostitution er at krimi- kale og Enhedslisten tilkendegav i beretningen
13 http://www.ft.dk/samling/20091/beslutningsforslag/B103/som_fremsat.htm#dok KAP. 2 at disse partier ønsker at det kommer til at stå myndighederne. fremmest opfattes som illegale immigranter. samarbejder over grænserne. klart i straffeloven. Mens de øvrige partier vil I dag har ofre for menneskehandel ret til 30 Og mange ofre ønsker ikke selv at betegne Men det vigtige er, hvordan det samarbejde afvente Straffelovrådets udtalelse før de tager dages reflektionsperiode, hvor de kan komme sig som offer for menneskehandel. Mange skal foregå. Noget af det mest succesfulde stilling.14 Men ingen partier anfægter, at der lidt til hægterne og få sundhedsfaglig hjælp, kommer også fra samfund, hvor de ikke har politisamarbejde jeg har hørt om, er et konkret er tale om voldtægt og at en kunde således vil juridisk bistand, osv. Hvis et offer accepterer at nogen grund til at stole på myndighederne. I samarbejde om en konkret sag mellem engelsk kunne straffes efter gældende dansk lov. samarbejde med myndighederne om at blive Danmark sker der ofte det at politiet gennem- og rumænsk politi. Rumænske myndigheder Det afgørende bliver så at få politi og ankla- sendt hjem til sit oprindelsesland, kan man fører en razzia på gaden på Vesterbro eller på udsendte en efterlysning til alle EU-lande, gemyndighed til at bruge ressourcer på sagen. blive her i yderligere 70 dage. I alt op til 100 nogle bordeller og anholder de udenlandske fordi ca. 1.000 børn var forsvundet fra en Og det har intet at gøre med EU, men er en dage. Men det er der næsten ingen der tager kvinder, der ikke har lovligt ophold og sætter rumænsk by. Engelsk politi var en af de få poli- rent dansk politisk debat om politiets priorite- imod. Mange forsvinder inden de 30 dage er dem i fængsel. Derefter har socialarbejdere tistyrker der reagerede. De havde identificeret ringer. Ifølge tidligere tal fra myndighederne, gået, og det er uvist om de er handlet til et nyt tre dage til at undersøge om der er tale om et ca. 200 af børnene i England. Derefter ind- så vurderer man at der årligt er ca. 250 uden- sted eller selv søger at klare sig igennem et muligt offer for menneskehandel. Det er langt ledte politifolkene et konkret samarbejde for landske kvinder i Danmark, der er handlet til andet sted. fra de bedste vilkår for at hjælpe mulige ofre. at opklare sagerne, få hjulpet ofrene og helst prostitution. De er her ikke alle sammen hele Ofre for menneskehandel er ofte dybt Og hvis ikke der sker en hurtig identifikation få straffet de der havde handlet og udnyttet året og det svinger hvor mange kunder de har traumatiserede, især børn og de der har været af et muligt offer, bliver vedkommende ofte børnene. Noget af det vanskelige for samarbej- om dagen. Men hvis vi bare siger at der er 250 i prostitution. De har svært ved at turde stole straffet for falske dokumenter. det var ikke grænsehindringer, men derimod kunder om dagen i gennemsnit, så er det altså på nogen, da deres tillid ofte er blevet groft EUs Dublin-forordning om at en asyl- økonomiske hindringer. At skaffe penge til at 250 kvinder der oplever at blive voldtaget, misbrugt. Og de er ofte i en situation, hvor de ansøger skal sendes tilbage til det EU-land de engelske politifolk kunne rejse til Rumæ- uanset om kunden har det fornødne forsæt skal sende penge hjem til familien, eller skal vedkommende først er blevet registreret i, nien og de rumænske politifolk til England til at hun er tvunget til sex og at det derfor er blive ved at betale til bagmænd, for at familien giver også store problemer for indsatsen mod med jævne mellemrum for at samarbejde helt voldtægt. 250 voldtægter om dagen !. Mindst! derhjemme ikke skal blive udsat for overgreb. menneskehandel. Især i forhold til børn, hvor konkret om sagen, da det var noget der tog tid. Hvis det var danske kvinder (eller endnu Derfor har de brug for tid til at komme sig og en del børn, der er formodede ofre for menne- I Østersøsamarbejdets Task Forc bringes værre heste!) der blev udsat for dette, så ville opbygge tillid. Men de har også brug for en skehandel forsvinder undervejs mellem de to politifolk der arbejder med sagerne sammen der være et højlydt krav fra politikere og me- tro på at de har en fremtid og ofte også brug EU-lande. Derfor foreslår flere af de organi- og udveksler erfaringer. Men vi bør få langt 30 dier om at gøre noget ved problemet. for at få noget arbejde og uddannelse, så de sationer, der arbejder med børn, der er ofre flere eksempler på at de politifolk der konkret 31 kan få en anden fremtid end at være offer for for menneskehandel, at Dublin-forordningen arbejder med den samme sag i forskellige Ofre eller illegale immigranter menneskehandel. bliver ændret. lande, får ressourcer til at mødes og samarbej- Alle de der arbejder med menneskehandel i Mange tror, at hvis man forlænger refleksi- Hvis vi virkelig skal hjælpe ofre for men- de om sagen. Det giver bedre resultater uden gennem længere tid er enige om, at hvis man onsperioden eller giver mulighed for ophold neskehandel er der derfor brug for at ændre at give problemer med registersikkerheden. virkelig skal bekæmpe det, så skal man først til ofre for menneskehandel uden krav om tilgangen til ofrene og ikke se dem som Derimod giver EU’s løsning med at politi- og fremmest sikre ordentlig hjælp til ofrene. samarbejde med myndighederne, så vil det illegale immigranter. Men her har Danmarks folk fra alle EU-lande skal have adgang til at Man skal have en menneskeretlig tilgang, som vælte ind med illegale immigranter, der påstår retsforbehold overfor EU ingen betydning. Det søge i de andre landes registre, store risici for især Europarådet og OSCE har arbejdet for at de er ofre for menneskehandel. Men det er afgørende er at få en offentlig debat i Dan- registersikkerheden. Jo flere der har adgang i flere år. Hvis ofrene får ordentlig hjælp og ikke erfaringen fx i Norge, hvor mulige ofre mark og få ændret holdningerne generelt i til et register, jo større bliver risikoen. Og når beskyttelse, så vil mange flere turde søge hjælp for menneskehandel har en refleksionsperiode samfundet og især tilgangen hos de myndig- der samtidig er udbredt korruption, så stiger og efterhånden vil der også være flere, der på seks måneder. Der er kun omkring 40 om heder, der møder mulige ofre. risikoen endnu mere. Samtidig kræver det jo, tør samarbejde med politiet og vidne i retten. året, der bliver anerkendt som mulige ofre for at man ved hvad man skal søge efter. Men det Men det er afgørende at muligheden for hjælp meneskehandel i Norge. Rets- og politisamarbejde er ofte først når man arbejder konkret med og beskyttelse ikke bliver kædet sammen Det store problem i forhold til at hjælpe Når kriminaliteten er grænseoverskridende sagen, at man kan få afklaret hvad man skal med et krav om at man skal samarbejde med ofrene, er at ofre for menneskehandel først og er der selvfølgelig også behov for at politiet søge efter.
14 http://www.ft.dk/RIpdf/samling/20091/beslutningsforslag/b103/20091_b103_beretning.pdf INDLEDNING Behold forbeholdet hente og udlevere følsomme oplysninger om Hvis vi beholder retsforbeholdet, så kan vi i personer, selvom vi konkret er bange for at de Danmark fortsat selv bestemme vores rets- oplysninger kan blive misbrugt. politik. Formentlig vil et flertal i folketinget
løbende gennemføre mange af de stramninger Verden er større end EU KAP. 2 af retspolitikken, der bliver vedtaget i EU og Menneskehandel kender ingen grænser. Heller Det danske retsforbehold efter tilslutte os til yderligere politisamarbejde mm. ikke grænserne for EU. En stor del af ofrene Men vi vil have muligheden for at sige nej. for menneskehandel i EU kommer fra lande Og vi vil have muligheden for at udtræde af udenfor EU. Derfor er vi nødt til også at sam- Lissabon-traktaten de aftaler, vi er indgået i, uden at det bliver en arbejde med de lande, bl.a. Thailand, Nigeria debat om hvorvidt Danmark skal helt ud af og Rusland. Heller ikke her bliver samarbejdet Af Mette Tonsberg EU. Danmark vil - hvis vi beholder forbehol- dårligere, fordi vi har et retsforbehold, der det - være i nogenlunde samme situation som sikrer os retten til selv at træffe beslutninger Norge og Island og vil også kunne forhandle om retspolitikken. sammen med dem. Det bliver selvfølgelig Hvis vi for alvor skal bekæmpe menne- mere besværligt at skulle forhandle en aftale skehandel, så skal vi indgå i mange forskel- med EU i hvert tilfælde, hvor Danmark ønsker lige internationale samarbejder, også med de at indgå i et samarbejde. Men sådan er det ofte andre EU-lande. Men vi skal samtidig arbejde med demokrati, det er mere besværligt. helt lokalt med at hjælpe ofrene og stoppe Det kan også ske at EU siger nej til at Dan- efterspørgslen. Det kræver først og fremmest mark kan indgå i et samarbejde på et område. politisk vilje og indsats. Og vi skal sikre, at vi Men når vi snakker grænseoverskridende kri- fastholder de grundlæggende krav til retssik- minalitet, så er det ret svært at forestille sig, at kerheden. de øvrige EU-lande ikke skulle være interesse- 32 rede i at samarbejde med Danmark. Desuden 3333 indgår vi i forvejen i en række andre interna- tionale samarbejder med de øvrige lande. Hvis en folkeafstemning om retsforbeholdet ender med at retsforbeholdet bliver opgivet og Danmark i stedet får en såkaldt opt-in klausul, så vil et flertal i Folketinget kunne beslutte at Danmark skal gå med på bestemte områder. Derefter vil Danmark være bundet på de områder og må acceptere hvad et flertal af Line Barfod EU-landene beslutter og de domme EU-dom- stolen måtte afsige. Det kan således betyde at Danmark kan blive tvunget til at acceptere nogle straframmer, der er langt højere, end de straframmer vi normalt anvender i Danmark. Eller vi kan blive tvunget til at vi skal ind- KAP. 3 I). I stedet blev EF’s stats- og regeringsledere mentligt, at SF støttede undtagelserne og enige om at placere området i en nyoprettet dermed anbefalede et ja, mens partiet havde søjle III som et mellemstatsligt samarbejde været på nej-siden ved folkeafstemningen i med den ene undtagelse, at visumpolitikken 1992. Folkebevægelsen, JuniBevægelsen, Fag- 3 kom under det overstatslige samarbejde i søjle bevægelsen mod Unionen, Nødvendigt Forum I. Søjle III kom til at indeholde følgende fire m.fl. anbefalede vælgerne at stemme nej. kategorier: Udlændingepolitik (asyl, indvan- Den første version af retsforbeholdet fandtes dring), civilret, toldsamarbejde og politi- og i Edinburgh-afgørelsens bilag 1, afsnit D, der strafferetligt samarbejde. havde den noget kringlede ordlyd: ”Danmark Den 2. juni 1992 stemte 50,7 % af danskerne vil deltage fuldt ud i samarbejdet om retlige Mette Tonsberg, uddannet jurist og ansat i udviklingen af EU’s retspolitik fra Maastricht- nej til Maastricht-traktaten,15 hvilket bevir- og indre anliggender på grundlag af bestem- Den Forenede Venstrefløjsgruppe i EU-Parla- til Lissabon-traktaten, herunder tilblivelsen, kede, at Danmark ikke ville og ikke kunne ra- melserne i afsnit VI i Traktaten om Den mentet, hvor hun har arbejdet med ”retlige og udviklingen og betydningen af det danske tificere traktaten. Da EF-traktaten, man søgte Europæiske Union”. Det kan virke underligt, at indre anliggender” siden 2001. retsforbehold. Dernæst kigges på, hvad Lissa- ændret med Maastricht-traktaten, indeholdt et forbehold antager en positiv formulering og bon-traktaten mere specifikt betyder for EU’s bestemmelser om, at samtlige medlemslande går på selve formen og ikke indholdet af sam- Den 1. december 2009 trådte Lissabon-trakta- retspolitik. Så sættes disse ændringer i forhold skulle ratificere ændringer af traktaten, måtte arbejdet. Forklaringen skal findes i, at noget ten i kraft, og hermed gik EU’s retssamarbejde til det danske retsforbehold. Fokus rettes mod alle medlemslande igen til forhandlingsbordet af det, danskerne var særlig kritiske overfor, fra at være delt i en mellemstatslig og overstat- de to mest sandsynlige scenarier: betydningen for at finde en løsning. da der blev stemt nej til Maastricht-traktaten, lig del til helt at blive over-statsligt. af og fordele og ulemper ved henholdsvis at Danmarks udgangspunkt til disse forhand- var etableringen af et overstatsligt retligt og Disse ændringer har betydning for det dan- bevare retsforbeholdet i sin nuværende form linger findes i et memorandum vedtaget den politimæssigt samarbejde. Men som nævnt ske retsforbehold, der i forhold til Lissabon- eller ændre det til en tilvalgsordning. Slutteligt 30. oktober 1992 af samtlige af folketingets ovenfor var det netop sikret i Maastricht- traktaten er bevaret i en protokol om Dan- følger en opsummering. partier med undtagelse af Fremskridtspartiet.16 traktaten, at lige præcis denne del af sam- marks stilling. Der er dog sket en afgørende Dette memorandum er bedre kendt som ”det arbejdet skulle forblive i søjle III og fungere ændring af protokollen: Danmark kan selv EU’s retspolitik og det danske forbe- nationale kompromis”, som Socialistisk Folke- efter de mellemstatslige principper. Danmark 34 ændre sit retsforbehold til en såkaldt til-valgs- hold fra Maastricht til Lissabon parti tilsluttede sig.17 kunne jo ikke så godt tage forbehold for noget, 35 ordning, også kaldet opt-in modellen. Helt frem til Maastricht-traktatens ikrafttræ- Den 11. og 12. december 1992 mødtes EF’s som ikke allerede eksisterede, så man måtte i En mulig ændring af retsforbeholdet kræver delse i november 1993 var retssamarbejdet stats- og regeringschefer i Edinburgh for at stedet fremhæve sin positive deltagelse i den en folkeafstemning. Skønt en sådan ikke er organiseret uden for EU-institutionernes diskutere Danmarks stilling. Resultatet af daværende udformning af søjle III, hvoraf udskrevet i skrivende stund, fylder debatten rammer som et mellemstatsligt samarbejde forhandlingerne blev Edinburgh-afgørelsen, man modsætningsvist ville kunne slutte, at i om fremtiden for dansk deltagelse i EU’s rets- af mere praktisk karakter. Der blev således der indeholder de fire forbehold, herunder det øjeblik, områder blev flyttet fra søjle III til politik meget i de danske medier og det politi- hverken vedtaget konventioner eller andre retsforbeholdet.18 I, ville Danmarks forbehold træde i kraft. Eller ske landskab. Der siges og skrives meget, som mere formaliserede retsakter. Dette blev æn- Ved endnu en folkeafstemning den 13. maj sagt i EU-jargon: Danmark ville ”opte-out”, ikke nødvendigvis har hold i virkeligheden. dret med Maastricht-traktaten, der tilførte den 1993 stemte 56,7 % for Maastricht-traktaten hvis et område forlod søjle III til fordel for Dette er et forsøg på at give et mere nuance- europæiske konstruktion en ny dimension: med disse undtagelser,19 og regeringen kunne søjle I. Danmark ville fortsat deltage i alt, der ret billede af, hvad Lissabon-traktaten betyder samarbejdet om retlige og indre anliggender, dermed ratificere traktaten med de nævnte forblev reguleret i søjle III. Det har fået nogle for det danske retsforbehold, og hvad retstil- der blev indskrevet i traktaten. Men retlige og forbehold. Afgørende for udfaldet var for- til at kalde det et ”forbehold med forbehold”20 standen vil være, hvis retsforbeholdet bevares indre anliggender var fortsat for følsomt til i sin nuværende form eller det ændres til en at blive til en egentlig del af det klassiske EF- 15 Jf. Danmarks Statistik, Statistisk Årbog 1992, s. 81, tabel 87. tilvalgsordning. samarbejde med dertil hørende flertalsbeslut- 16 Jf. folketingstidende 1992-1993, tillæg A, sp. 6706-10. I det følgende gives først et overblik over ninger og initiativet hos Kommissionen (søjle 17 For en mere politisk analyse af, hvordan forbeholdene blev til se “Danmark 30 år i EU - et festskrift”, 2003, navnlig artiklen af Niels Helveg Petersen “Formulering af forbeholdene” s. 60 - 69” og en række indlæg i Drude Dahlerup (red.) Udfordring Europa. Forlaget Politisk Revy 2002.
18 Udover retsforbeholdet er Danmark også undtaget fra unionsborgerskabet, fra deltagelse i ØMU’ens tredje fase (indførelse af euroen) og fra forsvarssamarbejdet.
19 Jf. Danmarks Statistik, Statistisk Årbog 1993, s. 85, tabel 89. KAP. 3 eller ”det misforståede forbehold”. nationaliseringen” af visse former for grov bon-traktaten under EU-domstolens kontrol, henvisning til samme artikler gå videre og Maastricht-traktaten fik således ingen kriminalitet. Omvendt har en række andre med undtagelse af det mest sikkerhedsorien- indføre et såkaldt ”forstærket samarbejde” om betydning for det danske forbehold, da det/ omstændigheder så som forskellige retstradi- terede som operationelt politisamarbejde, op- det, man ikke har kunnet blive enige om i Det de søjlespring, der ville aktivere forbehol- tioner og interesser bevirket, at udviklingen retholdelse af lov og orden/beskytte den indre Europæiske Råd. Dette kaldes populært for en det, endnu ikke var sket, og heller ikke skete ikke er sket så hurtigt som forventet. Senest sikkerhed. Kort sagt overgår samarbejdet om ”accelerator” eller en ”speeder”.24 Acceleratoren i perioden frem til Amsterdam-traktatens har terrorangrebene den 11. september 2001 retlige og indre anliggender for en betydelig findes også i artikel 86, stk. 1, om oprettelse af vedtagelse. Danmark var således i praksis ikke i New York og efterfølgende i Madrid og dels vedkommende til det, der kaldes ”den en europæisk anklagemyndighed, og i artikel undtaget for noget som helst og deltog derfor i London kombineret med bl.a. flygtninge/ind- almindelige lovgivningsprocedure”. 87, stk. 3 om politisamarbejde, der begge alle retsakter vedrørende de fire kerneområder vandrer-strømme medført, at EU-samarbejdet Derudover nævnes det at give borgerne ”et tillader mindst 9 medlemslande at indlede et inden for retlige og indre anliggender. om retlige og indre anliggender i dag betragtes område med frihed, sikkerhed og retfærdig- forstærket samarbejde om forslag, der ellers I 1999 trådte Amsterdam-traktaten i kraft. som EU’s nye centrale lovgivningsområde eller hed” som mål i selve traktaten, jf. artikel 3, stk. normalt kræver enstemmighed. EU’s stats- og regeringschefer blev med EU’s flag-skib, om man vil21 og i virkeligheden 2, efter målet om at ”fremme fred” men før Det er usikkert, hvor stor betydning disse Amsterdam-traktaten enige om at traktat- har undergået en stille revolution.22 eksempelvis ”det indre marked”. bremseklodser og acceleratorer får. Mulighe- fæste nogle af de søjlespring, som allerede Dette afspejles i Lissabon-traktaten. Der findes enkelte undtagelser til hovedreg- den for at lave et forstærket samarbejde fik Maastricht-traktaten åbnede mulighed for. len om anvendelse af den almindelige lov-giv- medlemslandene allerede i Amsterdam-trakta- Man blev enige om at flytte asyl, indvandring Hvad betyder Lissabon-traktaten for ningsprocedure. Dele af strafferet, politisamar- ten. Men muligheden blev aldrig brugt. og civilretten fra søjle III til I, og Danmarks retspolitikken? bejde, familieret og retten til selv at bestemme, Sikkert er derimod, at overnævnte generelle undtagelse trådte omgående i kraft på de Den 1. december 2009 trådte Lissabon-trak- hvem der skal have opholdstilladelse og ændringer på retsområdet kan få betydning områder. Amsterdam-traktaten traktatfæstede taten i kraft. Retsområdet er et af de områ- statsborgerskab betragtes fortsat af EU’s stats- for, hvor meget og hvor hurtigt EU-retssam- i øvrigt Schengen-samarbejdet og introduce- der, der gennemgår den største forandring og regeringschefer som tæt forbundet med arbejdet udvikler sig, ligesom ændringerne får rede ligeledes begrebet ”et område med frihed, med Lissabon-traktaten, en slags retspolitisk kernen af suverænitet. Derfor finder man i betydning i forhold til det danske retsforbe- sikkerhed og retfærdighed”. revolution om man vil.23 Fra at være delt Lissabon-traktaten eksempelvis bestemmelser hold. I 2003 flyttede Nice-traktaten ikke områ- op i et overstatsligt samarbejde om grænse- om, at familieretlige tiltag og lovgivning om der fra søjle III til I men ændrede derimod kontrol, asyl og indvandring (søjle I) samt operationelt politisamarbejde fortsat kræver Lissabon-traktatens betydning for det 36 stemmereglerne på det civilretlige område fra et mellemstatsligt samarbejde om politi- og enstemmighed i Rådet, ligesom Europa-Parla- danske retsforbehold 37 enstemmighed til kvalificeret flertal med und- strafferet (søjle III) bliver hele samarbejdet nu mentet alene høres på disse områder. Danmark har med de andre medlemslan- tagelse af det familieretlige aspekt. Da der ikke overstatsligt. Det betyder, at regler vedrørende Som yderligere modvægt til ophævelsen des godkendelse overført retsforbeholdet i skete yderligere søjlespring, fik Nice-traktaten strafferet og politisamarbejde overgår fra alene af søjle III er der ligeledes indført en række protokol nr. 22 om Danmarks stilling bilagt ingen betydning for det danske forbehold, mellemstatsligt at forpligte medlemslandene bremseklodser på de mest følsomme områder, Lissabon-traktaten. I henhold til dennes artikel der fortsat alene var i kraft i forhold til det til nu at kunne gælde direkte for borgere og eksempelvis indenfor strafferetten. Lissabon- 1 deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse overstatslige samarbejde om udlændinge- og virksomheder i medlemslandene. traktatens artikel 82, stk. 3 og 83, stk. 3 og 86, af foranstaltninger, der foreslås i henhold til civilret. stk. 1 fastslår, at hvis et medlemsland mener, at Traktaten om Den Europæiske Unions Funkti- En del ydre omstændigheder har siden Europa-Parlamentet bliver medlovgiver sam- et lovforslag vil berøre grundlæggende aspek- onsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V (rets- Amsterdam- og Nice-traktaterne så dagens lys men med Rådet, og mange beslutninger tages ter af det pågældende medlemslands straf- samarbejdet). Det følger også af protokollen, sat skub i udviklingen på retsområdet, vigtigst med flertal. Derudover kommer retsområdet feretlige system, kan landet sparke forslaget at ingen af de foranstaltninger, der i fremtiden af alle nok EU’s udvidelse mod øst og ”inter- fem år efter den endelige godkendelse af Lissa- til enstemmighed i Det Europæiske Råd (EU’s bliver vedtaget i henhold til TEUF, tredje del, stats- og regeringschefer). Men samme artikler afsnit V, er bindende for eller finder anven- indeholder samtidig en ”accelerator”: Lyk- delse i Danmark, jf. artikel 2. Denne form for 20 “De danske forbehold over for den Europæiske Union: Udviklingen siden 2000”, DIIS juli 2008, s. 259. Det skal tilføjes, at DIIS rap- kedes det i løbet af fire måneder ikke at blive forbehold kaldes i EU-jargon en ”opt-out”. porten, da den udkom, blev genstand for en kritisk debat, bl.a. om bestyrelsens mulige indblanding i konklusionerne. enige, så kan mindst 9 medlemslande med Efter Lissabon-traktatens ikrafttrædelse bety- 21 “Udviklingen i EU siden 1992 på de områder, der er omfattet af de danske forbehold”, s. 185 ff., DUPI 2000.
22 “De danske forbehold over for den Europæiske Union: Udviklingen siden 2000”, DIIS juli 2008, s. 255.
23 En gennemgang af, hvad Lissabon-traktaten betyder, og hvad der ligger i kortene for de enkelte områder under retlige og indre anliggender, er af pladsmæssige årsager udeladt her. En sådan findes eksempelvis i “De danske forbehold over for den Europæiske Union: Udviklingen siden 2000”, DIIS juli 2008, s. 336 - 338 24 “De danske forbehold over for den Europæiske Union: Udviklingen siden 2000”, DIIS juli 2008, s. 339. KAP. 3 der forbeholdet i praksis som udgangs-punkt, med forhandlingerne om et nyt direktivforslag hvor det blot kan konstateres, at 1) der er tale i beslutningsprocessen), jf. artikel 4. at Danmark ikke deltager i vedtagelsen af eller om menneskehandel. Her har Rådets Juridiske om ganske komplicerede juridiske og tekniske er bundet af nye beslutninger og retsakter på Tjeneste nemlig givet udtryk for en anden spørgsmål, der fortsat forhandles om mellem 2) Men samtidig får de øvrige medlemslande hele retsområdet i modsætning til tiden inden opfattelse: at gamle retsakter på området for Danmark og i de øvrige medlemslande og 2) som noget nyt mulighed for at vurdere, om Lissabon, hvor Danmark deltog i videreudvik- politi- og strafferet, der enten ophæves eller at retstilstanden og konsekvenserne af æn- Danmark skal ekskluderes fra en oprindelig lingen af politi- og strafferetssamarbejdet. erstattes af en ny retsakt efter Lissabon-trakta- dringer af eksisterende retsakter ikke nødven- retsakt, hvis Danmark nægter at være med til Interessant er, hvad der sker i forhold til tens ikrafttræden, som udgangspunkt fortsat digvis er så simpel, som nogle modstandere af en videreudvikling af denne, og det i praksis gyldigheden af retsakter, der er vedtaget før vil være gældende for Danmark.26 Udgangs- retsforbeholdet fremstiller det. betyder, at retsakten bliver umulig at gen- Lissabon-traktaten, og som Danmark har punktet vil dog kunne fraviges i det tilfælde, Udover ovenstående findes der en række nemføre, jf. artikel 5 i bilaget til protokollen. deltaget i. Det følger af protokollens artikel 2, at de andre medlemsstater beslutter, at både ”undtagelser” til forbeholdet, der gør, at Danmark har således fraskrevet sig mulighe- sidste punktum, at ”Især er EU-retsakter på en ændret og ophævet retsakt ikke længere Danmark alligevel deltager/har mulighed den for at blokere for den retlige udvikling på området politisamarbejde og retligt sam- skal være gældende for eller finde anvendelse for at deltage i dele af EU’s retspolitik. Disse området. arbejde i straffesager, der er vedtaget inden i Danmark, hvis den nye retsakt ellers måtte diskuteres nærmere i afsnit 4.4. Det er op til Danmark selv at beslutte, om Lissabon-traktatens ikrafttræden, og som æn- blive uanvendelig for de andre medlemsstater. man vil benytte sig af muligheden for at ændre dres, fortsat bindende for og finder anvendelse I følge Udenrigsministeriet og Justitsministe- Ændringer i det danske retsforbehold i retsforbeholdet. Protokollen forpligter altså i Danmark uændret.” Udenrigsministeriet og riet ville en sådan tolkning ligeledes betyde, Lissabon-traktaten ikke Danmark til at benytte sig af muligheden. Justitsministeriet har i et notat fortolket dette at de andre medlemsstater vil kunne beslutte, Danmark har som ovenfor nævnt bevaret således, at hvis en retsakt, der er vedtaget før at gamle retsakter, der blot ændres, heller ikke retsforbeholdet i protokol 22 til Lissabon- Tre scenarier for det danske forbehold Lissabon-traktatens ikrafttræden, ændres, længere gælder for og finder anvendelse traktaten. Dog er der sket to vigtige ændringer Med Lissabon-traktaten er der således tre mu- f.eks. således at et antal artikler omformule- i Danmark, selvom en sådan retsopfattelse i protokollen: ligheder for det danske retsforbehold: ophæve, res, vil de nye artikler ikke være bindende for ville være i strid med ordlyden af artikel 2, ændre eller bevare det. Danmark, men den gamle retsakt vil i øvrigt sidste punktum, i protokol om Danmarks 1) Danmark kan selv ændre forbeholdet til i sin helhed fortsat være gældende for Dan- stilling ifølge Udenrigsministeriet og Justits- en såkaldt tilvalgsordning, hvor Danmark 1) Ophæves forbeholdet deltager Danmark mark.25 Drejer det sig derimod om en retsakt ministeriet. fra retsakt til retsakt i princippet vil kunne fuldt ud i og er bundet overstatsligt af hele 38 på området for politi- og strafferet, der er Indtil videre er Rådets Juridiske Tjenestes bestemme, om man vil deltage eller ej, jf. bi- EU’s retssamarbejde. Muligheden for helt at 39 vedtaget før Lissabon-traktatens ikrafttræden, opfattelse blev lagt til grund. I forhold til laget til protokollen. Vil Danmark det, er man ophæve retsforbeholdet følger af artikel 7 i der ophæves eller helt erstattes af en ny retsakt direktivforslaget om menneskehandel betyder bundet overstatsligt af pågældende retsakt. protokollen om Danmarks stilling men er ikke efter Lissabon-traktatens ikrafttræden, har re- det, at den gamle rammeafgørelse om men- Denne model svarer stort set til de ordninger, ny, da den også fandtes i tidligere udgaver af geringen i samme notat den opfattelse, at den neskehandel fortsat skal være gældende for der gælder for Irland og Storbritannien på det protokollen. Dette kræver vedtagelse ved en gamle retsakt ikke længere vil være bindende Danmark, selv om rammeafgørelsen for de retlige område i dag. Denne ordning kaldes folkeafstemning. for og ikke finder anvendelse i Danmark. andre medlemsstaters vedkommende bortfal- populært en ”opt-in”.28 Udenrigsministeriet og Justitsministeriet der og erstattes af et nyt direktiv. Men Rådet Ifølge denne ordning er der to måder at 2) Ændres forbeholdet til en tilvalgsordning oplyser i samme notat, at der generelt var oplyser samtidig, at der i Rådet er enighed om, deltage på: Danmark deltager fra start - også (opt-in), deltager Danmark fuldt ud i og er enighed om denne opfattelse under for- at den opfattelse, der ligges til grund i for- i selve vedtagelsen af pågældende retsakt, jf. bundet overstatsligt af EU’s retssamarbejde på handlingerne i 2007 om Lissabon-traktaten, hold til direktivet om menneskehandel, ikke artikel 3 i bilaget til protokollen om Danmarks de områder, et flertal af det danske Folketing herunder om forhandlingerne om Protokol nr. nødvendigvis skal være gældende i forhold forbehold eller Danmark meddeler senere, at vælger at tilslutte sig på, jf. bilaget til proto- 22 om Danmarks stilling. til fremtidige lignende problemstillinger.27 Se man gerne vil være omfattet af pågældende kollen om Danmarks stilling. Dette kræver Denne enighed og dermed Regeringens også Line Barfods artikel. retsakt (Danmark deltager i dette tilfælde ikke vedtagelse ved en folkeafstemning. opfattelse er blevet sat på prøve i forbindelse Diskussionen forfølges ikke nærmere her,
27 Udenrigsministeriet og Justitsministeriet antager i deres notits, at en tilsvarende fortolkning f.eks. ville blive lagt til grund i forhold til rammeafgørelsen af 22. december 2003 om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi (RIA 2004/68), Rådets 25 Udenrigsministeriet og Justitsministeriets “Notits om ophævelse af EU-retsakter i forbindelse med vedtagelsen af nye EU-retsak- rammeafgørelse af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme (RIA 2002/475) og Rådets rammeafgørelse af 24. oktober 2008 om ter”, af 3. december 2010. bekæmpelse af organiseret kriminalitet (RIA 2008/841).
26 Udenrigsministeriet og Justitsministeriets “Notits om ophævelse af EU-retsakter i forbindelse med vedtagelsen af nye EU-retsak- 28 For en udførlig gennemgang af de engelske/irske retsforbehold se eksempelvis gennemgang af professor Steve Peers i Statewatch ter”, af 3. december 2010. Analysis, EU Reform Treaty Analysis no 4: ‘British and Irish opt-outs from EU Justice and Home Affairs (JHA) law’, 26 October 2007. KAP. 3 medio september 2003, efter tidligere at have indebære en ændring af den danske udlæn- højere grad end tilfældet er i dag, da Folke- 3) Bevares forbeholdet i sin nuværende form, anbefalet en fuldstændig afskaffelse af forbe- dingepolitik. Det synspunkt, at udlændinge- tinget konsekvent ville skulle opveje fordele deltager Danmark som udgangspunkt ikke holdet. Den 10. oktober 2003 besluttede Folke- politikken vejer tungere for regeringen end og ulemper ved eventuel dansk deltagelse fra længere i , og er ikke bundet af nye retsakter tingets flertal at arbejde for, ”at Danmarks for- en fuldstændig ophævelse af undtagelsen, har sagsområde til sagsområde. under EU’s retssamarbejde, jf. artikel 1 og 2 i behold vedrørende EU-samarbejdet om retlige jeg konsekvent givet udtryk for...”.31 I den nye Men omvendt binder et ja fra Folketinget protokollen om Danmarks stilling. Danmark og indre anliggender efter en folkeafstemning regering støtter både Socialdemokratiet og SF Danmark i al fremtid. Hvis Folketinget først kan da som bl.a. Norge lave parallelaftaler med ændres, således at Danmark fra sag til sag opt-in-modellen, mens et flertal af de Radikale har taget en beslutning om tilvalg, fanger bor- EU. Dette kræver ikke en folkeafstemning. tager stilling til sin deltagelse i samarbejdet”.30 støtter en fuldstændig ophævelse af forbehol- det: beslutningen binder Danmark overstats- I det følgende diskuteres alene mulighed Resultatet blev som bekendt protokol 22 om det. Det er dog uklart, hvad præcist de mener, ligt og kan ikke egenhændigt laves om af et 2 og 3, opt-in og opt-out-modellerne, da det Danmarks stilling, der som ovenfor nævnt en tilvalgsordning skal bruges til at holde nyvalgt Folketing. i skrivende stund virker usandsynligt, at der indeholder en væsentlig nyskabelse, der gør Danmark ude fra (om noget). Man kan også stille spørgsmålstegn ved, om skulle kunne skabes politisk flertal for en det juridisk muligt for Danmark at konvertere Selvom EU’s stats- og regeringsledere med en tilvalgsordning indebærer en så stor grad af fuldstændig ophævelse af retsforbeholdet i opt-out-modellen til en opt-in-model. denne ændring i protokollen om Danmarks handlefrihed, som nogle påstår - at Danmark nær fremtid. Ideen bag denne model er, at et EU-positivt stilling har givet Danmark grønt lys for opt- frit kan vælge fra sag til sag, om man vil være folketings-flertal kan stemme ja til udvidet in-modellen, er der både fordele og ulemper med. Opt-in-modellen politi- og strafferetssamarbejde, mens et forbundet med en sådan. For det første har de andre medlemslande Inspirationen til den mulige danske opt-in- ”udlændingestramt” flertal kan stemme nej Opt-in-modellen giver først og fremmest taget deres forholdsregler i artikel 5 i protokol- model kommer bl.a. fra den irske og britiske til EU’s udlændingepolitik og dermed bevare Danmark krav på at deltage i EU’s retssa- len om Danmarks stilling som nævnt ovenfor udgave af deres retlige forbehold: Irland og den danske udlændingelovgivning. Bevæg- marbejde, hvilket ikke er tilfældet med den (noget tilsvarende gælder for Storbritannien Storbritannien deltager som udgangs-punkt grundene for at have et retsforbehold har altså nuværende udgave af retsforbeholdet (opt- og Irland). Heraf følger, at de øvrige medlems- ikke i, og bliver ikke bundet af, retsakter ændret sig: fra at skulle beskytte Danmark fra out-modellen). lande kan ekskludere Danmark fra deltagelse vedtaget i henhold til afsnit IV i traktaten at blive del af det overstatslige politi- og straf- Ordningen giver desuden Danmark ret i en retsakt, hvis Danmark nægter at være om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab feretssamarbejde, er kritikken nu særligt rettet til at deltage i forhandlingerne på lige fod med til en videreudvikling af denne, og dette (retssamarbejdet).29 Men i modsætning til i mod EU’s udlændingepolitik - og ikke mindst med de andre medlemslande og stemme, i praksis betyder, at retsakten bliver umulig at 40 opt-out-modellen, kan begge lande - inden EU-domstolens kompetence over (dansk) hvis Folketinget vælger, at Danmark fra start gennemføre for de andre. 41 tre måneder efter et forslag til en retsakt på udlændingelovgivning. skal deltage i forhandlingerne om en given For det andet har EU sendt kraftige signaler disse områder er fremlagt - meddele Kom- Det er i skrivende stund ikke klart, hvad retsakt. Er Danmark i tvivl om udfaldet af om, at Danmark med et fleksibelt forbehold missionen, at man alligevel ønsker at deltage den nye S-SR-SF regering vil på dette område, forhandlingerne, giver protokollen Danmark ikke kommer til at kunne vælge frit.32 Dan- i vedtagelsen af pågældende retsakt. Irland og og om hvorvidt en ændret version af retsfor- ret til at ”lurepasse” og vente med eventuelt at mark skal altså ikke regne med at kunne Storbritannien kan også, når som helst efter en beholdet til tilvalgsordningen vil betyde, at opte-in på et senere tidspunkt, når retsakten er plukke præcist det ud, man har lyst til at retsakt er vedtaget, meddele, at man ønsker at Danmark kommer til at deltage i hele EU’s vedtaget. Hermed kan Danmark sikre sig mod deltage i. være bundet af den. Men har Irland og Stor- retspolitik med undtagelse af udlændinge- at blive bundet af noget, man er lodret imod. For det tredje har EU’s Domstol også et ord britannien først meddelt ønske om deltagelse, delen. Denne tolkning støttes af forskellige Ulempen ved sidstnævnte løsning er dog, at at skulle have sagt. Der findes nyere eksempler, vil de være bundet på overstatsligt niveau lige- politiske udtalelser eksempelvis daværende Danmark ikke har mulighed for at påvirke hvor EF-domstolen (nu EU-domstolen) har som alle de andre medlemslande. En væsentlig statsminister Anders Fogh Rasmussens svar forhandlingerne eller stemme om det endelige nægtet at lade Storbritannien og Irland deltage forskel til den danske model er, at Storbritan- på spørgsmål fra Dansk Folkepartis Peter forslag. i enkelte (og ikke alle) retsakter på et område, nien og Irland allerede har opt-in-modellen. Skaarup, hvor Fogh udtaler: ”Forslaget (om Det må ligeledes anses som en fordel set se sagerne C-77/05 and C-137/05. Storbritan- Det er en lignende model, som daværende opt-in-modellen, red.) er en konsekvens af, at med demokratiske briller, at tilvalgsordnin- nien og Irland forsøgte med henvisning til statsminister Anders Fogh Rasmussen foreslog en fuldstændig ophævelse af undtagelsen vil gen ville involvere det Danske Folketing i deres opt-in-model at deltage i EU’s grænsea-
29 Jf. protokol 4 “Protokol om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling “. 31 Spm. nr. S 15 af 7. oktober 2003 til statsministeren af Peter Skaarup. Svar afgivet 9. oktober 2003.
30 Forespørgsel til statsministeren og udenrigsministeren om EU-regeringskonferencen, der under forhandlingerne i salen fremsatte 32 Se f.eks. “Fogh får hjælp fra Italien”, Jyllandsposten den 19. september 2003, hvor “det (daværende, red.) italienske formandskab det nævnte forslag, som blev vedtaget med 72 stemmer for (V, S og KF og Anders Møller) og 30 imod (DF, SF, RV, EL og KRF). SF advarer om, at et fleksibelt forbehold ikke er lig med, at Danmark kan vælge helt frit. Det bliver ikke et EU á la carte hedder det fra har efterfølgende skiftet mening og støtter nu opt-in-modellen. italiensk side” og “et halvt dansk retsforbehold er upopulært i EU”, Informations netavis 4. november 2009. KAP. 3 gentur, Frontex, og EU-reglerne om indførelse Opt-out-modellen Denmark are not necessarily perceived as bejdet, der udpeger de lande, hvis statsborgere af biometri i europæiske pas. Det blev de Protokollen om Danmarks stilling giver ‘bad Europeans’, and informal norms are not skal være i besiddelse af visum, når de passerer nægtet med henvisning til, at disse retsakter mulighed for at beholde opt-out-modellen, excluding member states with opt-outs; on the EU’s ydre grænser, ligesom vi deltager i foran- bygger på en udvidelse af en del af Schengen- altså en bibeholdelse af det danske forbehold contrary, pragmatic, consensus-oriented norms staltninger om ensartet udformning af visa. samarbejdet, som Storbritannien og Irland har i sin nuværende form. Det betyder, at Dan- enable inclusion. British officials are allowed For det andet findes der i protokollen om valgt ikke at deltage i . En lignende sag ver- mark som udgangspunkt ikke deltager i nye to block and change new legislation despite Danmarks stilling artikel 4 en særlig Schen- serer i øjeblikket for Domstolen i forbindelse retsakter om retlige og indre anliggender, da the legal provision in their protocol on Title gen-undtagelse til forbeholdet. I henhold til med vedtagelse af Rådet afgørelse 2008/633/ søjlestrukturen nedbrydes, og det der i dag er IV, which should prevent this from happening. denne, deltager Danmark som udgangs-punkt RIA om VIS (Visum Information Systemet). placeret i søjle III (som Danmark ellers deltog Even with the legally less advantageous opt-out ikke i vedtagelsen eller er bundet af en ud- Derudover kan en helt systematisk kopie- i), med tiden vil overgå til det overstatslige from Title IV, Danish officials are granted the bygning af Schengen-reglerne. Men i samme ring af alle EU-retsakter (sandsynligvis med samarbejde og dermed aktivere forbeholdet. possibility of shaping directives that they will bestemmelse fastslås, at Danmark inden for undtagelse af udlændingedelen) ved hjælp Den mest indlysende fordel ved at bevare never implement. Currently, national opt-outs 6 måneder efter, at Rådet har vedtaget en ny af opt-in-modellen blive dårligt modtaget af retsforbeholdet i sin nuværende form er, at det are circumvented in the pragmatic JHA Council retsakt, kan vælge af ”opte-in” dvs. deltage i vælgerne, der kan opfatte noget sådan som en vil være et flertal i det danske Folketing, og i to allow integration to continue with ‘everybody pågældende retsakt alligevel. Dette sker ved, form for omgåelse af retsforbeholdet. Juridisk sidste instans vælgerne, der bestemmer dansk on board’.36 at Folketinget vedtager en lov om, at Danmark set vil der næppe være tale om fifleri, men retspolitik, ligesom det vil være de danske er bundet af pågældende Schengen-regel. Den regeringen/Folketinget vil i givet fald få et domstole, der har det sidste ord i forhold til Der er en række yderligere fordele og ulemper afgørende forskel til opt-in-modellen som forklaringsproblem overfor vælgerne. fortolkningen heraf. Men det vil samtidig forbundet med at bevare retsforbehol-det i sin beskrevet ovenfor er, at Danmark i så fald kun Slutteligt skal blot nævnes spørgsmålet betyde, at Danmark mister indflydelse på EU’s nuværende form. Disse omtales i det følgende bindes mellemstatsligt. Ønsker Danmark ikke om, hvorvidt opt-in-modellen vil være en retspolitik. I opt-out-modellen sidder Dan- afsnit samtidig med, at det diskuteres, hvorvidt at deltage i en videreudvikling af Schengen- omgåelse af grundlovens § 20. Juraprofessor mark godt nok med ved forhandlingsbordet, en bibeholdelse af forbeholdet i sin nuværende reglerne, skal vi sammen med de øvrige Henrik Zahle udtaler, at vælger Danmark når de andre medlemslande laver retspolitiske form betyder, at Danmark overhovedet ikke medlemslande ”overveje passende foranstalt- denne løsning, betyder det ikke, at vi skal tiltag. Men Danmark har ingen stemmeret, kan deltage i EU’s retspolitik fremover. ninger”. Hvad der ligger i dette, er svært at have folkeafstemninger fra sag til sag. Men og de andre lande vil måske være tilbøjelige sige, da Danmark indtil videre har sagt ja til at 42 det grundlæggende princip er, at § 20 gælder, til tage den danske repræsentants ord mindre De fire forbehold til forbeholdet deltage i alle nye regler om Schengen.37 Særligt 43 hvis Danmark skal deltage i et samarbejde, der seriøst end ytringer fra repræsentanterne fra Udover den i afsnit 4 nævnte tvivlsomhed i i en tid, hvor spørgsmål om grænsekontrol er endnu ikke er overladt til EU. Det betyder, at de medlemslande, der vil blive overstatsligt forhold til Danmarks deltagelse i ændringer højt på den danske dagsorden, kan den syste- hvis ikke 150 af Folketingets 179 medlemmer bundet af en given retsakt. En påstand om, at og ophævelse af eksisterende retsakter, er der matiske brug af denne Schengen-undtagelse til (5/6 flertal) stemmer for at overlade beføjelser Danmark helt er ekskluderet fra og slet ikke fire undtagelser til hovedreglen om, at Dan- forbeholdet, som altså giver Danmarks ret til på pågældende område, så skal forslaget sen- kan øve indflydelse på EU’s retspolitik er ikke mark ikke kan deltage i EU’s retssamarbejde opt-in, være svær at forklare overfor vælgerne. des til folkeafstemning . Juraprofessor rigtig. Rebecca Adler-Nissen konkluderer såle- fremover - eller en slags ”forbehold til forbe- For det tredje har Danmark mulighed for Ole Krarup tvivler derimod på, at den des om dansk og britisk mulighed for indfly- holdet” om man vil. Fælles for dem er, at de er at indgå mellemstatslige aftaler med EU om, foreslåede opt-in-model opfylder bestemt- delse i et større studie baseret på interviews - om ikke overset - så i hvert fald genstand for at Danmark alligevel deltager i visse dele af hedskravet i grundlovens § 20 (overlade su- med (EU)embedsmænd og rådsrepræsentan- meget lidt omtale i den danske debat. det overstatslige retssamarbejde, de såkaldte verænitet i ”nærmere bestemt omfang”) med ter, at: For det første er Danmark allerede omfattet parallelaftaler. Det er et flertal i det danske henvisning til, at vælgerne i den foreslåede af alle dele af EU’s visumregler. Dette følger af Folketing, der afgør, om Danmark skal forsøge opt-in-model ikke præcist ved, hvad de siger ’...contrary to the expectations of existing artikel 6 i protokollen om Danmarks stilling. at forhandle en parallelaftale på plads. Får ja eller nej til . constructivist-oriented research, the UK and Danmark deltager altså fuldt ud i EU-samar- Danmark ja til sådanne parallelaftaler, er vi
33 For en mere omfattende beskrivelse af sagerne se Steve Peers i Statewatch Analysis, EU Reform Treaty Analysis no 4: ‘British and Irish opt-outs from EU Justice and Home Affairs (JHA) law’ 26 October 2007, s. 6 og Adler-Nissen (2009) “Behind the scenes of dif- 36 Adler-Nissen (2009) “Behind the scenes of differentiated integration: circumventing national opt-outs in Justice and Home Affairs”, ferentiated integration: circumventing national opt-outs in Justice and Home Affairs”, Journal of European Public Policy, 16:1, s. 72. Journal of European Public Policy, 16:1, s. 76-77.
34 Det Ny Notat, “Får vi et hav af folkeafstemninger?”, den 1. oktober 2003. En egentlig § 20-prøvelse falder udenfor denne artikel. 37 Se EU-oplysningens oversigt http://www.euo.dk/upload/application/pdf/4edc22d3/20070259.pdf, hvoraf fremgår, at langt de fleste gange det danske forbehold har været aktiveret, har det været relateret til en udvikling af Schengen-samarbejdet, og Danmark har 35 Se “Folkeafstemning “fra sag til sag” på http://www.ole-krarup.dk/pages/3.php?nr=53. valgt at deltage i alle retsakter, der kan karakteriseres som en udbygning af Schengen. KAP. 3 bundet mellemstatsligt i stedet for overstatsligt hele. Kommissionen har aldrig været tilhæn- sig, at Kommissionen vil nægte Danmark at Bruxelles II-forordningen, som Danmark blev i forhold til pågældende retsakt. Dette svarer ger af et fleksibelt europæisk samarbejde, men deltage i aftaler om terrorisme og organiseret nægtet en parallelaftale om. Det skyldes bl.a., i en vis udstrækning til de parallelaftaler, som ønsker ens regler for alle. Dertil kommer, at kriminalitet, som ligger Danmark og de andre at forordningen bygger på og henter inspira- Norge har lavet med EU, se artiklen om Norge. man sandsynligvis er bange for, at dette skaber medlemslande meget på sinde. tion fra andet internationalt samarbejde, som præcedens, så andre medlemslande vil kræve Et nej fra Kommissionen til en given paral- Danmark allerede deltager i (Haager-børne- Særligt om parallelaftaler med EU samme muligheder som lande med forbe- lelaftale er ikke nødvendigvis er ensbetydende beskyttelseskonventionen fra 1996). Dog er Danmark har p.t. indgået tre parallelaftaler hold.39 I den forbindelse skal det dog nævnes, med, at Danmark slet ikke kan lave love på det klart, at forskellene mellem dansk og EU med EU.38 Det drejer sig om en aftale på at der er skabt en accepteret præcedens for et eller deltage i internationale samarbejde på retstilstand kan blive større i fremtiden, hvis udlændingedelen nemlig i forhold til Eurodac løsere retssamarbejde med tredjelande som pågældende område. EU-landene ændrer Bruxelles II-forordningen (databasen med fingeraftryk fra asylansøgere) Norge, Island og Schweiz, der har indgået et Hvis det drejer sig om harmonisering er og går længere end Haager-børnebeskyttelses- og Dublin II forordningen (hvilket land, der stort antal parallelaftaler med EU på retsområ- der intet, der forhindrer Danmark i at kopiere konventionen.40 Men der er også en helt fjerde er forpligtet til at behandle en asylansøgers det. Som eksempler kan nævnes, at Norge har pågældende EU lovgivning (eller lave bedre undtagelse i undtagelsen. ansøgning om asyl). Derudover har Danmark indgået mellemstatslige aftaler med EU om lovgivning), hvis der er flertal for det i Folke- indgået to civilretlige parallelaftaler: en om norsk deltagelse i den europæiske arrestordre, tinget. ”Strafferet ind ad bagdøren” forordningen om retternes kompetence og om Europol og Eurojust. Men meget lovgivning, særligt på det Der er en fjerde mulighed for, at Danmark anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser Tiden må vise, om Kommissionen vil være civilretlige område, handler ikke om harmoni- - uanset retsforbeholdet - bliver omfattet af på det civil- og handelsretlige område (Bru- mere tilbageholdende med at indgå paral- sering men derimod om gensidig anerkendelse dele af EU’s retspolitik. Retsforbeholdet går xelles I-forordningen) og en om forordningen lelaftaler med Danmark i lyset af, at Danmark af medlemslandenes lovgivning. Danmark kan som nævnt på selve formen af samarbejdet: om forkyndelse af retslige og udenretslige har forhandlet sig frem til en tilvalgsordning i naturligvis godt kopiere en given retsakt, så Danmark deltager ikke i tiltag vedtaget med dokumenter i civile og kommercielle sager Lissabon-traktaten, som gør, at Danmark har andre EU-landes borgere stilles stærkere i tvi- hjemmel i traktaternes bestemmelser om (forkyndelsesforordningen). muligheden for at deltage i en hvilken som ster om f.eks. fri proces eller lovvalg i forbin- retspolitik. Men hvad nu, hvis noget straf- Parallelaftaler har dog den afgørende helst del af EU-retssamarbejdet, hvis Danmark delse med skilsmisse ved de danske domstole. feretligt pludselig vedtages med hjemmel i svaghed, at Kommissionen kan sige nej til gennemførte tilvalgsmodellen. Op til en even- Men de andre medlemslande kan ikke gøre en bestemmelse, der ikke hører hjemme i en aftale, hvis den ikke mener, at den er i tuel folkeafstemning vil sådanne forudsigelser noget tilsvarende (lave bilaterale aftaler) i afsnittet om retspolitik, men i dele af trakta- 44 EU’s interesse. Bl.a. i forbindelse med Rådets uden tvivl blive en del af debatten. forhold til danske borgere, der kommer i en terne som Danmark deltager fuldt ud i f.eks. 45 vedtagelse i maj 2003 af forhandlingsmanda- Endelig er parallelaftaler selv efter de er fal- tilsvarende klemme i et andet medlemsland, bestemmelserne om miljø eller det indre ter om de til dato i alt tre parallelaftaler har det på plads besværlige for Kommissionen og da det er Kommissionen der har initiativret- marked? Spørgsmålet kan virke noget søgt. Kommissionen understreget, at parallelaftaler de andre medlemslande, særligt i de tilfælde, ten til at foreslå nye EU-regler om civilretligt Ikke desto mindre blev det relevant, da Kom- er af ekstraordinær og midlertidig karakter, at hvor tredjelande og internationale organisatio- samarbejde - og det gælder også i forhold til at missionen umiddelbart efter vedtagelsen af en parallelaftaler alene kan accepteres, hvis dette ner er involveret i den retsakt, som Danmark indgå mellemstatslige aftaler. rammeafgørelse om strafferetlig beskyttelse af er i EU’s interesse, og at løsningen på langt sigt opter in på. For så skal Danmark efterfølgende Der vil alligevel være undtagelser fra, at miljøet (vedtaget med hjemmel i daværende efter Kommissionens opfattelse må bestå i, at bilateralt - med EU’s godkendelse - indgå Danmark helt er udelukket fra at samarbejde søjle III) gik til EF-domstolen med påstand Danmark giver afkald på sit forbehold. en aftale med pågældende tredjeland om, at med en række (eller alle) medlemslandene i om, at den pågældende retsakt skulle have Grundene til denne generelle tilbage- retsakten også gælder i forholdet mellem Dan- spørgsmål om gensidig anerkendelse. Mange været vedtaget med hjemmel i traktatens holdenhed fra Kommissionen i forhold til mark og tredjelandet. Det er naturligvis ikke af de civilretlige retsakter, der er vedtaget eller bestemmelser om miljø (søjle I) og ikke med parallelaftaler er flere. Først og fremmest gør en uoverskuelig opgave. er under behandling i EU, dækker nemlig over, henvisningen til strafferetten (søjle III). Målet parallelaftaler og/eller opt-in-aftaler med Danmark er to gange blevet nægtet en komplementerer og henter inspiration fra inter- for Kommissionen var at sikre, at overtrædelse lande som Danmark, Storbritannien og Irland parallelaftale. Det drejer sig om to civilretlige nationale konventioner, som Danmark allerede af EU’s miljøret blev sanktioneret effektivt. jo ikke lige frem retssamarbejdet mere gen- retsakter; konkursforordningen og Bruxelles deltager i. Eksempelvis er Danmark ikke så Det var nemmere for Kommissionen at lave nemskueligt, når ikke alle lande deltager i det II-forordningen. Det er sværere at forestille langt fra de andre medlemslande i forhold til effektive bestemmelser med hjemmel i EU’s
38 For en oversigt over Danmarks parallelaftaler se Folketingets EU-oplysning: http://www.eu-oplysningen.dk/emner/forbehold/side002/ liste_parallelaftaler/ 40 “De danske forbehold over for den Europæiske Union: Udviklingen siden 2000”, DIIS juli 2008, s. 321 for en mere omfattende 39 “De danske forbehold over for den Europæiske Union: Udviklingen siden 2000”, DIIS juli 2008, s. 322. beskrivelse af eksemplet. KAP. 3 miljøbestemmelser, som kunne vedtages med strafferetlige sanktioner på et givent område, mer, hvilke dele af EU’s retspolitik, Danmark Derimod synes den vigtigste ulempe at være, et flertal af Rådets medlemmer, end det var hvis bestemmelserne vedtages med hjemmel skal deltage i. At der dog næppe bliver tale om at Danmark - selvom der skulle være flertal at lave regler med hjemmel i strafferetten, i den del af det overstatslige EU-samarbejde, et rent tag-selv-bord taler politiske tilken- for det i Folketinget - efter Lissabon-trakta- der krævede, at alle medlemslande var enige som Danmark deltager fuldt ud i. Da dette må degivelser, bestemmelser i protokollen om tens ikrafttrædelse ikke længere har krav på om indholdet. En lang række medlemslande, opfattes som en form for omgåelse af rets- Danmarks stilling og ikke mindst en række deltagelse i og mister indflydelse på EU’s rets- herunder Danmark, intervenerede mod Kom- forbeholdet sammenholdt med, at det er sket domme fra EU-domstolen imod. Derudover politik med undtagelse af deltagelse i visum missionens opfattelse, da sagen blev procede- mod den danske regerings vilje, jf. Danmarks binder et ja fra Folketinget Danmark i al og Schengen-reglerne. Danmark kan søge om ret ved Domstolen. Den 13. september 2005 partsindlæg i disse sager, fristes man til at fremtid. Hvis Folketinget først har taget en be- parallelaftaler, men det vil i sidste indstans faldt der dom i sagen, C-176/03. Domstolen kalde denne undtagelse til retsforbeholdet for slutning om tilvalg, fanger bordet: beslutnin- være Kommissionen der beslutter, om det er i dømte til fordel for Kommissionen og fandt, at ”strafferet ind ad bagdøren”. gen binder Danmark overstatsligt og kan ikke EU’s interesse, at Danmark får lov at deltage i rammeafgørelsen havde miljøbeskyttelse som Politi- og strafferetssamarbejdet er imid- egenhændigt laves om af et nyvalgt Folketing. en given EU retsakt (læs om de mange norske overordnet formål, hvorfor den gyldigt kunne lertid med Lissabon-traktaten også blevet Får forbeholdet derimod lov at bestå i sin erfaringer med parallelaftaler og bilaterale og skulle have været vedtaget med hjemmel i overstatsligt. Hvorvidt diskussionen om det nuværende udformning, som her er kaldt aftaler med EU i artiklen om Norge). søjle I - noget, der således senere skete.41 korrekte retsgrundlag dermed helt er slut - opt-out-modellen, vil det betyde, at Dan- Ophæves forbeholdet mod forventning Domstolen bekræftede dette princip i sag og dermed denne fjerde mulighed for dansk mark fremover står udenfor nye retsakter på derimod helt, vil Danmark være bundet C-440/05 af 23. oktober 2007. Sagen handlede deltagelse i EU-strafferetten trods rets-forbe- retsområdet. over-statsligt af alle retsakter på retsområdet, om, at Rådet havde vedtaget en rammeafgø- holdet - vil fremtiden vise. Men diskussionen Retstilstanden er mindre klar i forhold til og det bliver EU-domstolen, der fortolker relse om strafferetlig beskyttelse af miljøet om rækkevidden af EU’s kompetence slutter ændringer af allerede eksisterende retsakter. reglerne. (denne gang i forhold til skibsforurening) næppe hermed. Danmark deltager/har på trods af forbeholdet Udenrigspolitisk har de resterende med- med hjemmel i daværende søjle III. Kom- alligevel mulighed for at deltage i dele af EU’s lemslande i protokollen om Danmarks stilling missionen havde også i dette tilfælde nedlagt Opsummering retspolitik. Danmark deltager således i alle givet grønt lys for, at Danmark selv kan påstand om annullation af ramme-afgørelsen Hastigheden i udviklingen og den politiske dele af visum-samarbejdet, ligesom Danmark vælge, om man vil ophæve, beholde eller med henvisning til, at reglerne skulle have vilje til at ændre EU’s retspolitik har stor har og også i fremtiden må forventes at bruge ændre retsforbeholdet til en tilvalgsordning, været vedtaget med hjemmel i søjle I. Også betydning for, hvor meget af EU’s retssam- sin særlige opt-in på alt, der kan betragtes opt-in. Indenrigspolitisk er der opnået poli- 46 her dømte Domstolen til fordel for Kommis- arbejde Danmark vil være omfattet af. Det som en videreudvikling af Schengen-samar- tisk flertal for opt-in-modellen. Men vælgerne 47 sionen og mod den række af medlemslande, samme har Danmarks valg af retsforbehold: bejdet. Derudover kan Danmark anmode om skal også sige ja. Om det lykkes det politiske herunder Danmark, der havde interveneret i Uanset hvilken model Danmark vælger (eller at blive koblet på andre dele af retssamarbej- flertal at overbevise den danske befolkning sagen.42 Dog præciserede Domstolen i denne regeringen indirekte vælger ved ikke at ud- det mellemstatsligt via såkaldte parallelafta- om opt-in-modellen, må tiden og en folkeaf- sag, at EU ikke med hjemmel i bestemmelser skrive en folkeafstemning), får det betydning ler. Slutteligt kan Danmark - uanset forbe- stemning vise. i søjle I har kompetence til at bestemme typen for Danmarks deltagelse i EU’s retspolitik. holdet - alligevel blive forpligtet til at indføre og graden af straf. strafferetlige sanktioner, hvis disse vedtages Hvorvidt ovennævnte princip om, at EU kan Vælges tilvalgsmodellen, opt-in-modellen, vil med hjemmel i dele af EU-samarbejdet, som indføre strafferetlige sanktioner indenfor det Danmark med stor sandsynlighed i praksis Danmark deltager fuldt ud i. Rækkevidden af traditionelle overstatslige samarbejde, også deltage i og være bundet af alle retsakter sidstnævnte af dog tvivlsom efter Lissabon- gælder på andre områder, har Domstolen ikke vedrørende retlige og indre anliggender, med traktatens ikrafttrædelse. taget stilling til, se diskussionen i Thomas undtagelse af udlændingepolitikken, med Den mest åbenbare fordel ved at bevare Elholms artikel. mindre flertallet i det danske Folketing en dag retsforbeholdet i sin nuværende form synes at Kort sagt, betyder ovennævnte domme, bliver mere ”udlændinge-venligt”. være, at Danmark dermed bevarer retten til at Danmark - retsforbehold i ændret el- Vælges denne tilvalgsmodel, er det som ud- selv at bestemme dansk retspolitik, og det vil ler bestående form - forpligtes til at indføre gangspunkt det danske Folketing, der bestem- være danske domstole, der er fortolker denne. Mette Tonsberg
41 Se Justitsministeriets notat af 13. oktober 2005 for en udførlig beskrivelse af sag C-176/03.
42 Se Justitsministeriets notat af 28. februar 2006 om regeringens bevæggrunde for igen at intervenere. Norges justissamarbeid 3 med EU
Af Morten Harper Morten Harper er udredningsleder i organi- diske passunionen. Argumentasjonen dreide sationen Nei til EU i Norge. relativt raskt til å vektlegge felles ytre grense- kontroll og internasjonalt politisamarbeid for å Norge er ikke medlem i EU, men har et bekjempe kriminalitet. utstrakt samarbeid med unionen på justisom- rådet. Ikke bare er Norge en del av Schengen- I Frontex siden starten området, det er også inngått en rekke parallel- Norge har siden starten deltatt i grensekon- lavtaler med EU om politisamarbeid. Norge trollbyrået Frontex på samme måten som de deltar blant annet i Europol og er tilsluttet den andre Schengen-landene. Det er en fast norsk europeiske arrestordren. representant i Frontex sitt styre, og en norsk I over ti år har Norge deltatt i EUs politi- og politimann som er fast ansatt ved Frontex- justissamarbeid gjennom Schengen-avtalen. kontoret i Warsawa. Norge har stilt med flere Samarbeidet består blant annet av et omfat- tjenestemenn til en rekke operasjoner langs tende regelverk for oppheving av indre gren- yttergrensene. Til RAPIDS-lagene har Norge 48 sekontroll, felles regler om ytre grensekontroll, bidratt med 20 polititjenestemenn. De siste 49 asylordninger og tiltak for bekjempelse av årene har norsk politi vært utstasjonert nesten kriminalitet. kontinuerlig langs yttergrensen. Operasjo- Den første samarbeidsavtalen ble under- nene har i hovedsak foregått i Hellas, Italia og tegnet i 1996. Amsterdam-traktaten fra 1997 Spania. integrerte Schengen-reglene formelt i EU, og Norske myndigheter har også besluttet en det ble gjort en rekke endringer. Dette førte til tilknytning til overvåkningsregimet Eurosur, at samarbeidsavtalen med Norge (og Island) visstnok på grunn av Norges grense mot Russ- måtte reforhandles. En ny avtale kom på plass land. Norge skal opprette et nasjonalt koordi- i 1998 og ble godkjent av Stortinget året etter. neringssenter for grenseovervåkning. Det er Avtalen trådte i kraft i 2001. Schengen-avtalen bestemt at senteret også skal overvåke Norges var politisk omstridt, og særlig blant de EU- lange sjøgrense når Eurosur blir utvidet til hele kritiske partiene var det motstand mot å inngå Schengen-området. Kontoret skal ha et full- en så omfattende avtale med EU. stendig bilde over all aktivitet på grensen, og Hovedbegrunnelsen for å delta i Schengen- skal dele denne informasjonen med nabolan- samarbeidet var i starten å bevare den nor- dene og Frontex. KAP. 4 Bilaterale avtaler politimyndigheter, men fungerer også som et hovedkvarteret, som deltar fullt ut i samarbei- Avtalen ble godkjent fra EUs side i 2010, men Siden Maastricht-traktaten ble inngått for selvstendig mellomledd, og foretar herunder det. Eurojust behandler en stor mengde sen- er ennå ikke forelagt det norske Stortinget for snart tyve år siden, har EU bygget ut et omfat- egne operasjonelle analyser. Bare EU-land sitiv informasjon, og måten denne behandles godkjennelse og har følgelig ikke trådt i kraft. tende regelverk for justis og innenriks (justice kan være formelt medlem, men Norge har en på av Eurojust selv og av medlemslandene er and home affairs). Samarbeidet omfatter blant omfattende samarbeidsavtale. Den innebærer derfor av stor betydning i forhold til person- Bistand i straffesaker og arrestordre annet et utstrakt politi- og påtalesamarbeid, at Norge har utplassert en politisambands- vernet. Norge og EU inngikk i 2003 en avtale om felles regler for yttergrensekontroll, intern mann i Haag, og at norsk politi får overlevert gjensidig hjelp i straffesaker. Avtalen knytter passfrihet, en stadig mer integrert innvan- etterretningsinformasjon fra det sentrale Utdanning Norge til reglene i EUs konvensjon om gjensi- dringspolitikk (asyl, visum m.m.), harmoni- politikontoret. På utdanningssiden har EU et eget politi- dig bistand i straffesaker. Den gir landene rett sering av strafferegler og straffeprosess og en Norge er faktisk blant de landene som akademi, European Police College (Cepol). og plikt til å samarbeide om sentrale skritt i flere former for sivilrettslig samarbeid. Dette utveksler mest informasjon med Europol. Det ble opprettet i 2000 og har status som EU- rettergangen i straffesaker med internasjonale er områder som tradisjonelt har vært regnet Samarbeidet med Europol har ifølge norsk byrå finansiert over EUs budsjett. Hovedkvar- forgreininger. Konvensjonen forenkler de reg- til kjernen av nasjonal suverenitet og myndig- politi bidratt til oppklaring av en rekke saker teret ligger i Bramshill i Storbritannia. Cepols lene og rutinene som følger av Europarådets hetsutøvelse. Samarbeidet har mer og mer blitt om omfattende tyverier, skimming og men- målsetning er å utdanne erfarne politifolk med konvensjon på området. Avtalen er ennå ikke løftet inn i EUs traktatverk og institusjonelle neskehandel. særlig vekt på alvorlig grensekryssende krimi- trådt i kraft. Den er ikke ratifisert av alle EU- system – og dermed omdannet til overnasjonal Det er viktig å understreke at Europol ikke nalitet. Cepol gir ingen full politiutdanning, landene, og heller ikke lagt frem for godkjen- EU-rett. er et alleuropeisk politi under EUs kommando. men utgjør et nettverk mellom politihøysko- nelse i Stortinget. Norge har, i tillegg til Schengen-avtalen, Det er fortsatt norsk politi som gjør politiar- lene i EU. Den norske Politihøgskolen har en Den sjette og siste avtalen gjelder overle- inngått seks bilaterale avtaler om politi- og beid i Norge, mens Europol sin rolle skal være avtale med Cepol, og som gjør Politihøgskolen vering av lovbrytere på grunn av straffbare påtalesamarbeid med EU. Det er avtalene om begrenset til koordinering av mellomstatlig til tilknyttet medlem. Norske politifolk har forhold. Avtalen ble inngått i 2006, og bygger Europol og Eurojust. For det tredje en avtale politisamarbeid og til samling og deling av et- gjennom en årrekke deltatt på Cepols kurs, på EUs regelverk om utlevering, populært kalt om politiutdanning. Dernest en avtale om terretningsinformasjon. Hvis utenlandsk politi seminarer og arrangementer. den europeiske arrestordren. Adgangen til å informasjonsutveksling (Prüm), en avtale om skulle hatt jurisdiksjon i Norge ville plutselig avslå en utleveringsbegjæring begrenses og gjensidig hjelp i straffesaker og til sist en avtale andre lands strafferett bli gjort gjeldende her, Prüm-tilslutning saksbehandlingen gjøres enklere i forhold til 50 om overlevering av lovbrytere. og det ville vært både grunnlovsstridig og Norge og EU har inngått en egen avtale om Europarådets konvensjon om utlevering. 51 høyst problematisk. tilslutning til det såkalte Prüm-regelverket. Europol og Eurojust For å understøtte Europol har EU etablert et Prüm-konvensjonen startet som en mellom- Deltar i prosessen på flere nivåer Siden 1999 har EU-landene hatt et felles felles byrå for påtalesamarbeidt. Norges avtale statlig avtale mellom en del EU-land, men ble Schengen-avtalen er et rammeverk for utvik- europeisk politikontor, Europol, som ligger i om tilknytning til det europeiske påtalesamar- tatt inn i EUs felles lovverk på justisområdet i ling av nytt regelverk. Det er opprettet et Haag og skal koordinere politisamarbeid over beidet Eurojust ble inngått i 2005. Byrået har, 2008. Hovedformålet med Prüm-regelverket ”fellesorgan” for EU, Norge, Island, Liech- landegrensene. Bakgrunnen for Europol var som Europol, hovedkvarter i Haag. Eurojust er å effektivisere informasjonsutvekslingen tenstein og Sveits, som kan tre sammen ”på at opphevingen av grensekontrollen mellom består av representanter for påtalemyndighe- mellom nasjonale politimyndigheter. Politiet ministernivå, embetsnivå eller ekspertnivå, Schengen-landene gjør det lettere for krimi- ten i hvert medlemsland. Byrået skal arbeide gis gjensidig tilgang til hverandres dataregistre avhengig av omstendighetene” (avtalens artik- nelle nettverk å operere over landegrensene, med straffeforfølgelse av alvorlig grenseover- for DNA, fingeravtrykk og kjøretøyer. I tillegg kel 3). Det betyr at Norge og de andre assosi- og man måtte derfor sette inn såkalte kompen- skridende kriminalitet, og er en plattform for har det blitt åpnet for at landene skal kunne ut- erte landene deltar fullt ut i selve satoriske tiltak. informasjonsutveksling om nasjonalt lovverk veksle politistyrker i forbindelse med større ar- substansdiskusjonen av saken som bare skjer i Norges avtale om samarbeid med Den euro- og for forberedelse av straffesaker som skal rangementer og ekstraordinære begivenheter. fellesorganet, mens det formelle vedtak peiske politienhet (Europol) ble inngått i juni opp for retten i et Schengen-land. Gjennom Regjeringen har begrunnet tilslutningsavtalen fattes av EU-landene i et ordinært rådsmøte. 2001. Europols viktigste funksjon er å lette Norges tilknytningsavtale har Riksadvokaten med at regelverket forbedrer informasjonsut- Fellesorganet kan ikke fravike innholdet i de utvekslingen av informasjon mellom nasjonale til enhver tid en norsk statsadvokat utplassert i vekslingen mellom Europas politimyndigheter. vedtak som er truffet i EU. Men strukturen KAP. 4 gjør at Norge har betydelig adgang til de Ingen overnasjonal kontroll gen-avtalen. Lover som det i praksis forutset- fokus på personvernkontroll. politiske og administrative prosessene i EU. I EU var Schengen-samarbeidet opprinnelig av tes blir innført i Norge vedtas av EU utenfor En rekke organisasjoner som arbeider for I praksis betyr dette at Norge ikke bare mellomstatlig karakter, men etter Lisboatrak- norske folkevalgtes kontroll. Schengen-avtalen personvern og datasikkerhet har karakterisert kan delta i arbeidsgrupper under Kommisjo- taten har EU-kommisjonen og EU-domstolen er så inngripende at det er gode argumenter SIS som en trussel mot personvernet. Dette nen, men også på alle nivåer i strukturen fått kontrollkompetanse. EU-domstolen har for at godkjennelsen av den var i strid med handler både om datakvalitet og tilgjenge- under Rådet. Norske embetspersoner og eks- nå full kompetanse til å tolke og anvende grunnlovens regler for suverenitetsavståelse. lighet. Når innregistrering av nye filer er mulig perter møter i arbeidsgruppene som diskuterer Schengen-regelverket i saker som oppstår i Det er også diskutabelt om Schengen-avta- ved en halv million terminaler i alle Schengens nye forslag, på embetsnivå i komiteene, på am- EUs medlemsstater. Det er imidlertid ikke len virkelig er et godt redskap i kampen mot medlemsland vil det nødvendigvis være ulik bassadørnivå i Coreper, og i selve det politiske laget noen tilsvarende ordning for Schengen- organisert kriminalitet. På mange måter er praksis for registrering mellom medlemslan- arbeid i Rådet for justis- og innenrikssaker, der saker i de assosierte statene, herunder Norge. det Schengen-systemet selv som har skapt en dene, og fare for at menneskelig svikt fører til representanter for politisk ledelse fra Justisde- For Norges del er det derfor ikke noe system situasjon som gjør mer omfattende, ressurs- at uriktige opplysninger blir registrert. Når partementet møter. for overordnet tilsyn og domstolskontroll, krevende politiinnsats nødvendig. Opphe- det gjelder tilgjengeligheten av informasjonen Fra norsk side var det et viktig krav i for- slik det er under EØS-avtalen gjennom ESA velsen av grensekontrollen – sammen med i systemet finnes det utstrakte muligheter for handlingene om Schengen-avtalen at landet og EFTA-domstolen. Klager på mangler ved adgangen til fritt å søke arbeid og studere i misbruk av opplysningene. En halv million ikke skulle bli automatisk bundet av vedtak norsk gjennomføring av Schengen-regelverket hele EØS, teknologiutviklingen og globalise- terminaler innebærer at flere millioner poli- som ble fattet av EU. Det resulterte i kan derfor ikke tas opp med noe overnasjonalt ringstendenser – har gjort det enklere å utøve titjenestemenn og grensevakter har tilgang til en mekanisme som i prinsippet stiller tilsynsorgan eller domstol. kriminell virksomhet over landegrensene. Selv svært sensitiv informasjon om svært mange Norge og de andre assosierte landene fritt Alle Schengen-stater er imidlertid underlagt om det er vanskelig å måle en isolert virkning mennesker. ved vurderingen av om man ønsker å aksep- tilsyn av de øvrige medlemsstatene ved en av Schengen-samarbeidet, er det liten tvil om At Norge er knyttet til Frontex og Eurosur tere et vedtak. Dersom Norge ikke godtar permanent rådsarbeidsgruppe: Schengen Eva- at avviklingen av personkontrollen har gjort gjør også at vi må gi bort betydelige mengder en ny rettsakt, skal avtalen etter en giljotin- luation Working Party. Arbeidsgruppen foretar hverdagen enklere for de kriminelle – og utfor- sensitiv informasjon til Frontex, og til politi- klausul i artikkel 8 (3) ”anses opphørt”. Så langt inspeksjoner i EU-landene og de assosierte dringene større for politiet. myndighetene i samtlige andre Schengen-land. har dette ikke vært satt på spissen. statene, gjennomgår hvordan de formelt og Desto mer alvorlig blir dette når mange av Ikke minst innebærer det at Norge har blitt en Selv om Norge står fritt til å avvise nytt reelt gjennomfører Schengen-forpliktelsene, de såkalt kompenserende tiltakene har vist del av EUs felles kamp for å holde tredjelands- 52 Schengen-regelverk, har avtalen vist seg og rapporterer til Rådet. Dette deltar Norge seg å true personvernhensyn og menneske- borgere ute fra Schengen-området. Når Norge 53 å ha en dynamisk karakter der nytt regelverk aktivt i, og har også ledet inspeksjoner i andre rettigheter. Informasjonsutveksling mellom deltar i Frontex-operasjoner langs yttergrensen løpende innføres. De omtalte bilaterale Schengen-land. politi- og utlendingsmyndigheter står sentralt i sør, og deler etterretningsinformasjon med avtalene har ikke slike mekanismer for over- gjennom informasjonssystemene Schengen In- land som Italia og Hellas, bidrar Norge også tagelse av nye EU-rettsakter. EU har store am- Schengen skaper problemer formation System (SIS), den kommende vider- til deres menneskerettsstridige praksis, for bisjoner på en del av områdene disse avtalene Schengen-avtalen har som nevnt vært politisk eutviklingen SIS II, visainformasjonssystemet eksempel med å presse tilbake flyktningbåter. berører, med bestemmelser i Lisboatraktaten omstridt i Norge. Da den første samarbeidsav- VIS og fingeravtrykksbasen Eurodac. Prümav- Det påfører Norge et moralsk ansvar. Norge som legger opp til et betydelig mer vidtrek- talen ble lagt frem for Stortinget høsten 1996 talen øker mengden data som skal utveksles bør løpende vurdere om kende samarbeid. Et eksempel er Eurojust, stemte Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, ytterligere. Hvis fingeravtrykket ditt i fram- deltakelsen i Frontex er som ennå ikke i særlig grad har fått overnasjo- Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Rød tiden lagres av politiet i Norge, vil det være i strid med menne- nal påtalekompetanse, men det er store uttalte Valgallianse imot godkjenning. Da den andre, tilgjengelig i alle Schengens medlemsland. skerettighetene og planer for slik videreutvikling. Hvis dette blir nåværende avtalen ble behandlet i 1999 stemte Datasystemer er mindre sikre, og mer sårbare flyktningretten. noe av, vil Norge måtte ta selvstendig stilling Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti for en for misbruk, desto flere som har tilgang til til det på nytt. Det er ingen automatikk i den annen løsning. dem. Når ekstremt sensitiv informasjon som bilaterale avtalen om at Norge skal følge EUs Kritikken, som også Nei til EU deler, har fingeravtrykk og DNA nå skal deles mellom integrasjonslinje. særlig gått på det udemokratiske ved Schen- alle Schengen-landene forutsettes det et strengt Morten Harper Referenceliste
Litteratur til ”Indledning” af Drude Wetterberg, Gunnar (2010): Förbundsstaten Dahlerup Norden. Nordisk Ministerråd. Notat – magasin om Demokrati & Europa – Udvalgt litteratur om de danske forbehold/ www.notat.dk - flere temanumre af relevans undtagelser. for forbeholdene, f.eks.: Tema om menneskehandel og prosti- Bonde, Jens-Peter (u.år – 1993): Unionen efter tution, årg.36, nr. 1218, dec. 2009. Maastricht & Edinburgh. Forlaget Notat. Hvor meget bestemmer EU?, årg. 37, nr. 1239, dec. 2010. Dahlerup, Drude (2002): Udfordring Europa. Er EU fanget i frygtens politik? JuniBevægelsen 10 år. Forlaget Politisk Revy, Årg. 38, nr.1241, nov.2011 med indlæg omkring begivenhederne 1992-93 af bl.a. Jens-Peter Bonde, Niels I. Meyer og Litteratur til Kap. 4 af Morten Harper Drude Dahlerup. Kjell Arnestad: EUs politi- og justissamarbeid – i dag og i morgon, Nei til EUs skriftserie VETT DISS, Dansk Institut for International Studier nr. 2 2009. (u.å. – 2008): De danske forbehold over for Den europæiske Union. Udviklingen siden 2000. Svein Eldøy: Grenseløs kontroll. Justissamar- beid og utviklingen av felles asylpolitikk i EU, Rådet for Europæisk Politik: Rapport fra semi- Nei til EU arbeidsnotat nr. 7 2011. nar på Schæffergården, 30-31.1.1997. 54 Justis- og politidepartementet: Meld. St. 7 Siune, Karen, Palle Svensson og Ole Tonsga- (2010-2011) Kampen mot organisert krimina- ard (1994): Fra et ja til et nej. Forlaget Politica. litet – en felles innsats.
Sørensen, Catharina et al (2009): Berettet for Utenriksdepartementet: St.meld. nr. 23 (2005- eftertiden. Centrale aktørers erindringer om 2006) Om gjennomføring av europapolitikken. Danmark i EU. Udg. Af DIIS og Europa-kom- missionen i Danmark. Her kan man bl.a. læse NOU 2012:2 Utenfor og innenfor, overlevert Holger K.Nielsen og Uffe Elleman-Jensens utenriksdepartementet 17. januar 2012. beretninger om 1992-93. Derimod kom ingen fra nej-siden med i den skriftlige publikation, Rapporten kan downloades fra men både Jens-Peter Bondes og Drude Dah- www.nyagenda.dk. lerups beretninger på disse møder kan ses på www.politisk.tv/