Einwanderungsland Deutschland Bericht Der Kommission «Perspektiven Für Eine Zukunftsgerichtete Und Nachhaltige Flüchtlings- Und Einwanderungspolitik»
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BAND 46 Einwanderungsland Deutschland Bericht der Kommission «Perspektiven für eine zukunftsgerichtete und nachhaltige Flüchtlings- und Einwanderungspolitik» Herausgegeben von der Heinrich-Böll-Stiftung EINWANDERUNGSLAND DEUTSCHLAND Diese Publikation wird unter den Bedingungen einer Creative-Commons-Lizenz veröffentlicht: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/de Eine elek tro nische Fassung kann her- untergeladen werden. Sie dürfen das Werk vervielfältigen, verbreiten und öffentlich zugänglich machen. Es gelten folgende Bedingungen: Namensnennung: Sie müssen den Namen des Autors / Rechteinhabers in der von ihm festgelegten Weise nennen (wodurch aber nicht der Eindruck entstehen darf, Sie oder die Nutzung des Werkes durch Sie würden entlohnt). Keine kommerzielle Nutzung: Dieses Werk darf nicht für kommerzielle Zwecke verwendet werden. Keine Bearbeitung: Dieses Werk darf nicht bearbeitet oder in anderer Weise verändert werden. Einwanderungsland Deutschland Bericht der Kommission «Perspektiven für eine zukunftsgerichtete und nachhaltige Flüchtlings- und Einwanderungspolitik» der Heinrich-Böll-Stiftung Band 46 der Schriftenreihe Demokratie Herausgegeben von der Heinrich-Böll-Stiftung Gestaltung: feinkost Designnetzwerk, S. Langer (basierend auf Entwürfen von State Design) Cover-Photo: unsplash (https://unsplash.com/photos/jJFrkJP_-RA) Druck: ARNOLD group, Großbeeren ISBN 978-3-86928-168-1 Bestelladresse: Heinrich-Böll-Stiftung, Schumannstr. 8, 10117 Berlin T +49 30 28534-0 F +49 30 28534-109 E [email protected] W www.boell.de SCHRIFTEN ZUR DEMOKRATIE BAND 46 Einwanderungsland Deutschland Bericht der Kommission «Perspektiven für eine zukunftsgerichtete und nachhaltige Flüchtlings- und Einwanderungspolitik» der Heinrich-Böll-Stiftung Herausgegeben von der Heinrich-Böll-Stiftung INHALT Vorwort 7 Einleitung 9 Ferda Ataman Migrationspolitik modernisieren – Rassismus bekämpfen 16 Rainer Ohliger und Mekonnen Mesghena «Whole of Government» als neue migrationspolitische Perspektive: Durch Kommunikation, Koordina tion und Kooperation zu Kohärenz!? 24 I INTERNATIONALE PERSPEKTIVEN: PRÄVENTION UND STEUERUNG Steffen Angenendt und Petra Bendel Internationale und nationale Aspekte des Whole of Government 40 Hans ten Feld, Günter Burkhardt, Norbert Grehl-Schmitt, Melanie Schnatsmeyer, Andreas Baumer und Mark Holzberger Die aktive Aufnahme von Schutzsuchenden als Gestaltungsinstrument in der Flüchtlingspolitik 58 Claudia Vollmer, Jan Schneider und Rainer Ohliger Reformpotenziale für die Rück kehrpolitik: Abläufe transparent gestalten, humanitär handeln und beraten, freiwillige Rückkehr stärken 83 II NEUE NATIONALE PERSPEKTIVEN: HANDLUNGSSPIELRÄUME GESTALTEN Andreas Baumer, Sybille Haußmann und Mark Holzberger Ein Einwanderungsgesetz allein macht noch keinen Sommer – Empfehlungen für eine kohärente Einwanderungspolitik 110 Dagmar Dahmen, Miriam Koch, Daniel Lede Abal und Filiz Polat «Gut», «schlecht», «unklar» – Die «Bleibeperspektive» und ihre Folgen für die Integration von Geflüchteten 131 Dagmar Dahmen Vom Ausländerzentralregister zur Datenbank für Integration: Willkommenskultur politisch-administrativ gestalten 144 III VON DER GUTEN ZUR BESSEREN PRAXIS Gisela Erler und Margit Gottstein Lehren aus der Flüchtlingspolitik 2014 bis 2016: Überlegungen für die übergreifende Kommunika tion, Koordination und Kooperation 158 Rainer Ohliger, Filiz Polat, Hannes Schammann und Dietrich Thränhardt Integrationskurse reformieren – Steuerung neu koordinieren: Schritte zu einer verbesserten Sprachvermittlung 172 Carola Burkert und Achim Dercks Ausbildungs- und Arbeitsmarkt integration von Geflüchteten – Zeit, darin zu investieren 185 Die Autorinnen und Autoren 193 Mitglieder der Kommission 195 VORWORT Weltweit zählen die Vereinten Nationen 250 Millionen Migrantinnen und Migranten: Menschen auf der Suche nach besseren Lebensperspektiven, die ihre Heimat freiwil- lig oder unfreiwillig verlassen haben. Weitere 65 Millionen Menschen befinden sich auf der Flucht – auf der Suche nach Sicherheit innerhalb ihrer Landesgrenzen oder außerhalb. Etwa zwei Millionen von ihnen suchten in den vergangenen drei Jahren in der Europäischen Union Schutz vor Krieg, Verfolgung und Unterdrückung. Im inter- nationalen Vergleich ist diese Zahl verhältnismäßig klein. Die Länder des Südens (wie Pakistan, Libanon, Türkei, Jordanien oder Äthiopien) beherbergen weiterhin das Gros der internationalen Flüchtlinge. In Deutschland ist die Zahl der Schutzsuchenden in den letzten Jahren konti- nuierlich gestiegen. Seit 2015 beantragten in der Bundesrepublik etwa 1,4 Millionen Flüchtlinge Asyl. Die meisten von ihnen kommen aus Syrien, Irak, Afghanistan und Eritrea – aus Regionen, wo bewaffnete Konflikte, instabile politische Verhältnisse und eklatante Menschrechtsverletzungen herrschen. Die großzügige Aufnahmepo- litik und die überwältigende Willkommensgeste der Bevölkerung im Sommer 2015 und danach haben Deutschland in weiten Teilen der Welt beachtlichen Respekt und Aufmerksamkeit eingebracht. Gestiegen ist aber nicht nur die Zahl von Geflüchteten, sondern auch die Einwanderung nach Deutschland insgesamt. Deutschland gehört heute neben den Vereinigten Staaten, Kanada oder Großbritannien zu den wichtigs- ten Einwanderungsländern unter den OECD-Staaten. Die Bundesrepublik steht in der rechtlichen und moralischen Verantwortung, Geflüchteten humanen Schutz und Sicherheit zu bieten. Als große Wirtschaftsnation steht sie auch vor der Aufgabe, zukunftsfähige politische Handlungsmechanismen zur Gestaltung von Einwanderung zu entwickeln. Diese Herausforderung steigt ange- sichts tiefgreifender demografischer Veränderungen. Es muss ein neuer, belastbarer Konsens für eine nachhaltige Flüchtlings- und Einwanderungspolitik gefunden werden, der ein möglichst breites politisches und gesellschaftliches Spektrum einbezieht. Die Gestaltung der Einwanderung und die Integration der Geflüchteten in den Bereichen Bildung, Arbeit und Politik für eine erfolgreiche Teilhabe und gutes Zusammenleben ist ein Projekt für mehr als ein Jahr- zehnt. Dafür werden Ideen, Ressourcen und Schulterschluss verschiedener gesell- schaftlicher Akteurinnen und Akteure nötig sein. Genau aus diesem Grund hat die Heinrich-Böll-Stiftung im Dezember 2015 eine Fachkommission mit ausgewiesenen Fachleuten eingesetzt, die Perspektiven für eine zukunftsgerichtete und nachhaltige Flüchtlings- und Einwanderungspolitik formulie- ren soll. Die Kommission ist bereichs- und parteienübergreifend zusammengesetzt Vorwort 7 und besteht aus 31 Persönlichkeiten aus Politik, Wirtschaft, Behörden, Kirchen und Zivilgesellschaft. Die Heinrich-Böll-Stiftung ist allen Mitgliedern der Kommission zu einem beson- deren Dank verpflichtet. Sie sind in einer brisanten Phase der Flüchtlingsdebatte der Einladung zu einem intensiven Austausch gefolgt, der die Formulierung von Ideen und Handlungsoptionen für eine nachhaltige Flüchtlings- und Einwanderungspoli- tik im Blick hatte. Dank beispielhaftem Engagement und großem Kooperationsgeist konnten die Kommissionsmitglieder aus unterschiedlichen Positionen breit getra- gene Handlungsoptionen entwickeln. Alle vorliegenden Papiere und Empfehlungen tragen die Handschrift der jeweiligen Autorinnen und Autoren. Dank gebührt an dieser Stelle auch Rainer Ohliger, der mit seinem breiten Fach- wissen über migrationspolitische Zusammenhänge der Kommission als Redakteur mit Rat und Tat zur Seite stand. Um die Themenvielfalt und -komplexität besser handhaben zu können, hat die Kommission in drei Arbeitsgruppen gearbeitet: Schnittstellen der Migrations- und Fluchtbewegungen – Folgen für zukunftsgerichtete und nachhaltige Politikgestaltung; Whole of Government – Ressort- und ebenenübergreifende Zusammenarbeit in der Flüchtlings- und Einwanderungspolitik; Akteursperspektive der Flüchtlings- und Ein- wanderungspolitik, zivilgesellschaftliches Engagement. Die Ergebnisse der Kommis- sionarbeit decken fünf Policy-Bereiche in der Flüchtlings- und Einwanderungspolitik ab: Integration von Geflüchteten, Aufnahme von Schutzsuchenden, Einwanderungs- politik, Migrationsaußenpolitik, Rückkehrmanagement sowie den politisch-adminis- trativen Ansatz «Whole of Government» (Kohärenz durch Schaffung koordinierender Strukturen). Die politischen Handlungsempfehlungen der Kommission werden in den kom- menden Jahren wichtige Impulse für die vielfältigen Aktivitäten der Stiftungsarbeit im In- und Ausland sein. Als Beitrag der Politikberatung können sie – so hoffen wir – verschiedenen Akteurinnen und Akteuren, Entscheidungsträgerinnen und Entschei- dungträgern, Fachleuten und Institutionen konstruktive Anregungen für deren Arbeit geben. Berlin, im Dezember 2017 Dr. Ellen Ueberschär Vorstand der Heinrich-Böll-Stiftung Mekonnen Mesghena Referent Migration und Diversity der Heinrich-Böll-Stiftung Einwanderungsland Deutschland Einwanderungsland 8 EINLEITUNG Kommissionsarbeit mit Ausblick: Neue Perspektiven wagen, politische Reformen umsetzen Die Flüchtlingszuwanderung seit 2015 und die daraus resultierenden Herausforde- rungen gehören zu den großen politischen und gesamtgesellschaftlichen Ereignissen der Nachkriegsgeschichte. Sie führten zu einer gesellschaftlichen Auseinanderset- zung, die sich in die bedeutenden öffentlichen Debatten der Republik einreiht: Wie- derbewaffnung, Ostverträge, NATO-Doppelbeschluss, deutsch-deutsche Vereinigung oder Reform des Sozialstaats durch die Agenda 2010. In der Debatte ist eine Reihe von strukturellen Problemen bei der Gestaltung und Umsetzung der Migrations- und Asylpolitik deutlich geworden. Zu diesen Problemen,