Lire Le Rapport
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
N° 251 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 janvier 2020 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) par le groupe de travail sur les collectivités territoriales, leviers de développement des territoires ruraux (2), Par MM. Bernard DELCROS, Jean-François HUSSON, Franck MONTAUGÉ et Raymond VALL, Sénateurs (1) Cette délégation est composée de : M. Jean-Marie Bockel, président ; MM. Mathieu Darnaud, Daniel Chasseing, Mme Josiane Costes, MM. Marc Daunis, François Grosdidier, Charles Guené, Antoine Lefèvre, MM. Alain Richard et Pascal Savoldelli, vice-présidents ; MM. François Bonhomme, Bernard Delcros et Christian Manable, secrétaires ; MM. François Calvet, Michel Dagbert, Philippe Dallier, Mmes Frédérique Espagnac, Corinne Féret, Françoise Gatel, M. Hervé Gillé, Bruno Gilles, Mme Michelle Gréaume, MM. Jean-François Husson, Éric Kerrouche, Dominique de Legge, Jean-Claude Luche, MM. Jean Louis Masson, Franck Montaugé, Philippe Mouiller, Philippe Nachbar, Rémy Pointereau, Mmes Sonia de la Provôté, Patricia Schillinger, Catherine Troendlé, MM. Raymond Vall et Jean-Pierre Vial. (2) Ce groupe de travail est composé de : M. Jean-Marie Bockel, président ; MM. Bernard Delcros, Jean-François Husson, Franck Montaugé, Raymond Vall, rapporteurs ; Mme Françoise Gatel, MM. Charles Guené, Jean-Claude Luche, Christian Manable et Rémy Pointereau. - 3 - SOMMAIRE Pages SYNTHÈSE ............................................................................................................................. 5 AVANT-PROPOS .................................................................................................................. 9 RECOMMANDATIONS ......................................................................................................11 L’ENJEU DE LA SYMBOLIQUE ET DE LA STATISTIQUE : RECONNAÎTRE L’EXISTENCE DES TERRITOIRES RURAUX .....................................15 I. UNE FORTE DEMANDE DE RECONNAISSANCE ..................................................... 15 1. Une demande d’existence ..................................................................................................15 2. Une demande d’équité .......................................................................................................16 II. LE LANGAGE ET LA STATISTIQUE GOMMENT ET DÉVALORISENT LA RURALITÉ ................................................................................................................. 17 1. Le langage ........................................................................................................................18 2. Quand la statistique réduit puis efface l’espace rural .........................................................21 3. Une ruralité aussi prégnante et diverse que l’urbain .........................................................31 LE NÉCESSAIRE PARTENARIAT AVEC LES SERVICES DE L’ÉTAT .........................37 I. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES NE PEUVENT PAS TOUT FAIRE ........... 37 1. Les fragilités des collectivités rurales.................................................................................37 2. Le maquis des normes entrave l’action des collectivités rurales ..........................................38 II. L’ÉTAT DOIT AIDER LES TERRITOIRES RURAUX ................................................ 39 1. L’État central doit entendre davantage les territoires ruraux .............................................40 2. L’État territorial doit s’organiser pour être « facilitateur » ................................................52 3. L’État est responsable du socle de services minimal permettant aux territoires de se développer ........................................................................................................................66 COLLECTIVITÉS : DES OUTILS POUR LE DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX .............................................................................................77 I. INSCRIRE LA RURALITÉ DANS UN PROJET DE TERRITOIRE ............................. 77 1. Le développement des territoires de projet .........................................................................78 2. La montée en puissance de l’intercommunalité dite de gestion ...........................................89 II. NOUER DES ALLIANCES ET ARTICULER LES TERRITOIRES ............................ 107 1. Atteindre une taille critique en matière de moyens et de logique territoriale..................... 107 2. Éviter la concurrence territoriale .................................................................................... 110 3. Interconnecter les territoires ........................................................................................... 111 - 4 - III. REPENSER ET ADAPTER L’OFFRE DE SERVICES AUX HABITANTS ............... 121 1. Structurer : transports, numérique ................................................................................. 123 2. Enraciner : enseignement, santé, commerces ................................................................... 124 IV. ORGANISER ET SOUTENIR L’INGÉNIERIE TERRITORIALE ............................ 128 1. Pas de projet sans ingénierie ........................................................................................... 128 2. Alléger les contraintes en matière de constitution et de soutien à l’ingénierie des collectivités et de leurs groupements ............................................................................... 132 3. Mettre en réseau et/ou mutualiser l’ingénierie ................................................................ 134 ANNEXE 1 : EXAMEN DU RAPPORT D’INFORMATION EN DÉLÉGATION .......... 137 ANNEXE 2 : LES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE, À L’ORIGINE DE PROJETS DE TERRITOIRES, L’EXEMPLE DU GERS ..................................................................... 145 ANNEXE 3 : LA CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS RURALES AUX DIFFÉRENTES POLITIQUES PUBLIQUES RELEVANT DE L’ÉTAT, QUELQUES EXEMPLES RELATIFS À UN EPCI DE LA RÉGION OCCITANIE ........ 147 ANNEXE 4 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ............................................. 149 - 5 - SYNTHÈSE Les ruralités souffrent d’un puissant sentiment d’iniquité, fondé sur la perception d’une prise en compte insuffisante de leurs difficultés, mais aussi de leurs atouts, de la part des pouvoirs publics comme, plus largement, des observateurs. Trop souvent braqué sur les métropoles, les banlieues et la vie urbaine, le regard des media et des institutions minimise l’importance de la ruralité. Le langage employé est trop souvent dépréciatif et ne valorise que rarement les apports des ruralités à la société. La statistique a longtemps fait de la ruralité un résidu univoque de l’urbanisation, et a choisi des modes d’appréhension qui ont fortement réduit la perception de sa dimension, conduisant à négliger le fait qu’elle concerne, en réalité, plus des deux tiers du territoire et un tiers de la population. Une première étape dans la prise en considération de la réalité rurale est de la mesurer correctement en tenant compte, non seulement de sa démographie mais aussi de ses aménités, à savoir de tous les éléments qu’elle apporte à la communauté nationale, des paysages à l’agriculture, en passant par la production d’énergie décarbonée ou les ressources en eau, etc. (Recommandations 1 à 4). Loin d‘une image de déclin, trop souvent véhiculée, la ruralité, au-delà de ses fragilités, est travaillée par de nombreuses dynamiques de développement économique, social ou culturel. Les collectivités locales sont pleinement engagées pour favoriser et encourager ces élans créatifs. Cependant, dans un pays comme le nôtre, marqué par la forte prégnance de l’État et de ses politiques publiques, de très fortes disparités entre collectivités et leur faiblesse globale, notamment budgétaire, en particulier si on la compare à certains pays, pour jouer à plein leur rôle d’incitation, les collectivités, leurs groupements et l’État doivent pouvoir construire un partenariat solide. Cela suppose que l’État central entende davantage les territoires ruraux en matière de conception générale de la politique d’aménagement du territoire, mais aussi en ce qui concerne la définition des instruments concrets de cette politique, au premier chef par la nouvelle Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) (Recommandations 5 à 12). De son côté, l’État territorial doit s’organiser pour être davantage « facilitateur ». Or, cet État territorial a été singulièrement fragilisé, depuis des années, par une série de réorganisations dont la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE), par des réductions drastiques et une véritable fuite de ses compétences. Pourtant, les élus et les territoires ruraux ont besoin d’un accompagnement des services déconcentrés de l’État. De nombreuses collectivités rurales éprouvent en effet un quadruple besoin : un besoin de dialogue stratégique organisé, un besoin de concertation simplifiée sur les projets, un besoin de financements adaptés et stables et un besoin de compétences d’ingénierie. - 6 - Par ailleurs, pour certains territoires, aucun développement de long terme n’est possible sans une aide de l’État qui vienne compenser certains handicaps, dont le principal est l’enclavement, qui empêche un territoire de communiquer correctement avec les autres, d’accueillir des innovations et de faire valoir ses atouts. Dans ce cadre, l’État doit mettre en place une politique d’implantation cohérente de ses services sur les territoires et, d’autre