6 Fredsinsatser Med anledning av det svenska engagemanget i fredsinsatser1 och Försvarsmaktens ökade fokus på deltagande i sådana insatser har folkrättsliga frågor kring denna verksamhet blivit allt mer viktiga för Sverige. Dagens fredsinsatser baseras oftast på ett mandat antaget under FN-stadgans kapitel VII, vilket bl.a. innebär att de ges en rätt att använda våld som inte är begränsat till självförsvar utan också innefattar sådant våld som behövs för att lösa de i mandatet definierade uppgifterna. Trots detta deltar styrkorna sällan i fientligheter på en sådan nivå att den humanitära rätten kan anses formellt tillämplig. Som beskrivits i kapitel 2.1.3 är det förekomsten av en väpnad konflikt som aktualiserar den formella tillämpningen av krigets lagar. (Se kapitel 2 för närmare resone- mang kring definitionen av en väpnad konflikt.) Enligt våra direktiv ska vi vid den kartläggning av de folk- rättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet bl.a. belysa den internationella humanitära rättens tillämplighet i fredsfrämjande insatser. I detta kapitel tar vi upp vissa principiella frågeställningar som fredsinsatser väcker i för- hållande till den humanitära rätten och delar av de mänskliga rättigheterna. Vi har emellertid blivit informerade om att avsikten är att frågan om rättsliga grunder för vålds- och tvångsanvändning av svensk militär personal och poliser i fredsinsatser ska behandlas av en särskild utredning, varför vi i vår framställning inte går in i detaljresonemang kring dessa frågor. 1 Med fredsinsatser menar vi främst militära insatser som baseras på ett mandat från FN:s säkerhetsråd oavsett vilken aktör (FN, EU eller NATO) som leder insatsen. Denna breda definition inkluderar således fredsbevarande insatser (baserade på FN-stadgans kapitel VI) och fredsframtvingande insatser (baserade på FN-stadgans kapitel VII) samt EU:s krishanteringsinsatser. 485 Fredsinsatser SOU 2010:72 6.1 Sverige och fredsinsatser 1948 deltog svenska officerare för första gången som FN-obser- vatörer i Mellanöstern. Den första FN-insatsen med svensk trupp genomfördes i Suez 1956. I dag deltar Sverige i fredsinsatser under FN:s, EU:s och Natos ledning. Det sker främst i form av del- tagande av militär trupp och militärobservatörer samt genom civila insatser där poliser och andra civila experter medverkar. I dag (juli 2010) tjänstgör cirka 935 män och kvinnor i fredsinsatser.2 De största förbandsinsatserna finns i Afghanistan, Somalia och Kosovo. I dessa insatser, som syftar till att hjälpa och skydda civila genom att bidra till fred och säkerhet, varierar uppgifterna från att övervaka att fredsavtal efterlevs, till minröjning och humanitära insatser. Fram till 1995 deltog Sverige primärt med personal till FN-ledda insatser, men 1995 förändrades förhållningssättet från ”endast under FN-flagg” till förmån för ”endast under FN-mandat”. Detta kom att medföra deltagande i ej FN-ledda, men väl FN- sank- tionerade, insatser (ex. IFOR, SFOR, KFOR etc.). Under senare år har förhållningssättet förändrats till att Sverige i dag även ska kunna delta i en fredsinsats som vilar på annan folkrättslig grund än ett säkerhetsrådsmandat. Av bilden nedan framgår Sveriges personalbidrag (militär trupp, militära observatörer och civil polis) till FN-ledda såväl som ej FN-ledda insatser 1948-2008.3 2 www.forsvarsmakten.se 3 Civila funktioner och lokalanställda ingår ej i siffrorna. 486 SOU 2010:72 Fredsinsatser Figur 6.1 Personalbidrag till fredsinsatser Även det svenska EU-medlemskapet har kommit att forma deltagandet i fredsinsatser.4 En del av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik syftar bland annat till att bevara fred och att stärka den internationella säkerheten. En följd av detta är etableringen av EU:s stridsgrupper (Battle Groups) vilka med kort varsel ska kunna skickas till en oroshärd utanför EU. Ursprunget till EU:s stridsgrupper kan spåras till Europeiska rådets möte i Helsingfors i december 1999 då generella mål för EU:s militära krishanteringsförmåga antogs (Helsinki Headline Goal). Det ansågs finnas behov av att utveckla en europeisk förmåga att kunna genomföra en mer traditionell krishanteringsoperation av samma omfattning som den i Kosovo – det vill säga en relativt stor militär insats om 50 000–60 000 personer. I Helsinki Headline Goal lyftes också behovet av en militär snabbinsatsförmåga. Det pekades därvid på att medlemsstaterna bör kunna bidra med mindre snabbinsatsenheter, vilka bör vara tillgängliga och insatsberedda med mycket kort varsel. 4 Under tio år har EU genomfört 22 fredsinsatser på tre kontinenter. Sverige har bidragit till samtliga dessa insatser enligt www.regeringen.se, 11 juli 2010. 487 Fredsinsatser SOU 2010:72 Som om följd av detta ledde Sverige under första halvåret 2008 den s.k. Nordic Battlegroup (NBG) vilken då stod till EU:s för- fogande.5 Under första halvåret 2011 kommer Sverige att återigen stå i beredskap för att leda en NBG, i vilken drygt 1600 svenskar planeras att ingå. Sverige är även sedan 1994 medlem i Partnerskap för fred, PFF, som är ett praktiskt samarbetsprogram mellan Nato och intresse- rade stater inom OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa). Grundläggande för PFF är att varje enskild stat bestämmer inom vilka områden och på vilket sätt man är beredd att samarbeta. Syftet med PFF-samarbetet är bland annat att öka för- mågan att delta i internationella fredsinsatser, främst genom att öka interoperabiliteten mellan olika länder. När Sverige 1994 under- tecknade ramdokumentet för PFF sades att Sverige var berett att bidra med sin erfarenhet från fredsfrämjande verksamhet, insatser på det humanitära området och räddningstjänstverksamhet. Vidare betonades att Sveriges medverkan i PFF sker på den militära alliansfrihetens grund och att samarbetet inte bygger på några försvarsförpliktelser. En nödvändig förutsättning för deltagandet i PFF är att Sverige som partnerland själv kan bestämma ambitions- nivån för sin medverkan.6 6.1.1 Den svenska nationella strategin Regeringen tog under 2008 fram en nationell strategi för del- tagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet.7 Syftet är att denna strategi ska ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i denna typ av verksamhet, med utgångspunkt från regeringens mål på området. Strategin har med andra ord ett bredare anslag än endast att vägleda fredsinsatser, då den syftar till att föra utrikes-, utvecklings-, säkerhets- och försvarspolitiken närmare varandra. Den riktar sig således till militära och civila insatser, vilka ska ses som ömsesidigt kompletterande och sam- verkande delar av Sveriges samlade stöd för säkerhet och utveckling i den aktuella regionen/staten. 5 Prop. 2004/05:5 s. 69 f, samt regeringens skrivelse 2007/08:05, Redogörelse för svenskt deltagande i den nordiska stridsgruppen. 6 Rättslig status vid samverkan inom Partnerskap för fred och EU: s krishantering m.m. – en översyn (SOU 2003:117), s. 73 f. 7 Regeringens skrivelse skr. 2007/08:51, Nationell strategi för svenskt deltagande i inter- nationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. 488 SOU 2010:72 Fredsinsatser Den nationella strategin ska även ge en samlad bild av den ambitionshöjning inom området som regeringen aviserade 2007 och som bl.a. tar sig uttryck i en stegvis ökning av resurserna för fredsinsatser under åren 2007-2009. Den anger även de politiska målen, skapar förutsättningar för ett mer effektivt resursutnytt- jande samt ger stöd för ett samlat civilt och militärt agerande i de insatsområden där Sverige deltar. Den nationella strategin och folkrätt I den nationella strategin för deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet ingår även ett avsnitt om folk- rättsliga frågor. Detta handlar primärt om vikten av ett tydligt folkrättsligt mandat som en central förutsättning för svenskt del- tagande i fredsinsatser och den svenska synen på skyldigheten att skydda civila mot övergrepp (Responsibility to Protect, R2P). Huvudlinjen är att svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser ska ske med ett mandat från säkerhetsrådet. Detta gäller i synnerhet för fredsframtvingande insatser i enlighet med FN-stadgans kapi- tel VII. Då ska säkerhetsrådets mandat alltid sökas. Också när det gäller fredsbevarande insatser i enlighet med FN-stadgans kapi- tel VI eftersträvas ett tydligt stöd från säkerhetsrådet. Samtidigt medger folkrätten att sådana insatser sker enbart med den mot- tagande statens och övriga relevanta parters samtycke. Rörande våldsanvändning för regeringen i skrivelsen följande resonemang. ”En militär fredsinsats kan använda våld i samtliga dessa situationer och i självförsvar, men våldsanvändning kan även medges i andra lägen då det vore folkrättsligt tillåtet.”8 Denna syn delas inom EU. Med självförsvarsrätten följer även en rätt för den truppbidragande staten att, om det skulle behövas för att undsätta den egna personalen, förstärka insatsen och även använda militära medel för att evakuera styrkan. Beträffande vilket rättsligt regelverk som ska tillämpas vid dessa situationer sägs att: Personal i fredsfrämjande insatser ska efterleva tillämpliga regler som följer av de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten, samt de normativa och etiska riktlinjer som utarbetats för fredsfrämjande insatser. Det gäller såväl de globala konventionerna om de mänskliga 8 Regeringens skrivelse skr. 2007/08:51, Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, s. 9. 489 Fredsinsatser SOU 2010:72 rättigheterna, som t.ex. konventionerna