DICTAMEN 34

DICTAMEN Nº. 34/2004, de 30 de marzo.*

Expediente relativo a Modificación Puntual nº 2 del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de Navas de Estena (), que afecta a zonas verdes.

ANTECEDENTES

El Proyecto de Modificación Puntual nº 2 del Proyecto de Delimitación de Suelo Ur- bano de Navas de Estena, redactado a instancia de dicho Ayuntamiento pretende como obje- tivo principal, según se expresa en su Memoria, habilitar un suelo dotacional con capacidad para poder ubicar un centro de viviendas para mayores en un terreno municipal, para ello la modificación se centra en los siguientes aspectos: se clasifica de suelo urbano dotacional una pequeña zona calificada como espacio libre en el actual Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano; se crea un nuevo vial de acceso rodado al nuevo terreno dotacional; se incor- pora como suelo urbano una pequeña franja de terreno municipal, que está ajardinada par- cialmente, y se califica como zona verde con una superficie que compense a la anterior y al nuevo vial de acceso; por último se reajustan las calificaciones de suelo de equipamiento en la zona norte del casco urbano. Tras su aprobación inicial el expediente fue informado por un técnico adscrito a la Di- rección General de Urbanismo y Vivienda, que concluye señalando la necesidad de requerir al Ayuntamiento de Navas de Estena a fin de que complete y subsane el expediente en de- terminados extremos. Entre otros se señala la necesidad de recabar el dictamen del munici- pio de , de aclarar si se ha recibido el informe de la Confederación Hidrográfica del Guadiana y de despejar la contradicción existente entre la superficie de la zona verde incre- mentada medida en los planos y la expresada en la Memoria. Una vez subsanada la documentación y completado el expediente, la Comisión Regio- nal de Urbanismo en su sesión de 17 de marzo de 2003 acordó informar favorablemente las alteraciones del planeamiento vigente de Navas de Estena que afectan a zonas verdes.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

- Conforme ha quedado expuesto en los antecedentes, con la modificación del Proyec- to de Delimitación de Suelo Urbano propuesta, se pretende habilitar un suelo dotacional con capacidad para poder ubicar un centro de mayores en terreno municipal. Para ello la modificación se centra en los siguientes aspectos: se califica como suelo urbano dotacional una pequeña zona calificada como espacio libre en el actual Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano; se crea un vial de acceso al nuevo terreno dotacional; se incorpora como suelo urbano una pequeña franja de terreno municipal, parcialmente ajardinada y que se califica como zona verde, con una superficie que compense la anterior y la del nuevo vial de acceso; y se reajustan las calificaciones de equipamiento en la zona norte del casco urbano.

* Ponente: José Sanroma Aldea

1 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2004

En datos numéricos las actuaciones descritas suponen lo siguiente: la reclasificación de una superficie de suelo rústico de 1.250 m× que se califica como zona verde; la recalifi- cación de una parcela de 800 m× de zona verde para calificarla de equipamiento con desti- no al centro de mayores; y la creación de un vial de acceso hasta la superficie de zona verde recalificada como equipamiento, descalificándose para ello 380 m× de zona verde. Ello supone un incremento total de zonas verdes de 70 m×, resultado de detraer de la super- ficie que se califica como zona verde (1.250 m×) las cifras correspondientes a las descalifi- caciones de zonas verdes para recalificarlas como equipamiento destinado a la creación del vial (380 m×) y a la ubicación del centro de mayores (800 m×). Por lo demás, tanto en la memoria como en el resto de documentación obrante en el expediente parece quedar justificado que la modificación pretendida responde a razones de interés público y social, dado que la recalificación de zonas verdes responde a la necesidad de habilitar un suelo dotacional para poder ubicar un centro de mayores, dándose además la circunstancia de que con la modificación pretendida no sólo se compensa la zona verde suprimida sino que se produce un ligero aumento final de la misma (70 m×). A la vista de cuanto se acaba de exponer, este Consejo ha de concluir informando fa- vorablemente la modificación propuesta, por adecuarse al procedimiento y límites legales previstos para este tipo de modificaciones, y concurrir en la misma un interés público que la justifica.

CONSIDERACIONES

I

El artículo 54.9.e) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 4/2000, de 7 de junio, establece que deberán ser sometidos al dictamen de este órgano los expedientes tramitados por la Admi- nistración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre modifica- ción de planes urbanísticos, cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urba- nístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos. El objeto del expediente sometido a consulta es la modificación puntual nº 2 del Pro- yecto de Delimitación de Suelo Urbano de Navas de Estena, la cual prevé una recalificación de zonas verdes, por lo que en aplicación del precepto referido, se emite el presente dicta- men con carácter preceptivo.

II

De manera previa al examen de las cuestiones sustantivas que se derivan del asunto sometido a dictamen, se hace preciso analizar el procedimiento tramitado por el Ayunta- miento instructor, a fin de comprobar si el mismo se ajusta a la Ley 2/1998, de 4 de junio, de la Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, aplicable al presente supuesto. El artículo 39 de la citada norma autonómica contempla la innovación de la ordenación establecida por los Planes, estableciendo en su apartado primero que cualquier alteración que se pretenda introducir en sus determinaciones —deberá ser establecida por la misma clase

2 DICTAMEN 34 de Plan y observando el mismo procedimiento seguido para la aprobación de dichas deter- minaciones“. El objeto del supuesto sometido a consulta es la modificación puntual del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de la localidad de Navas de Estena (Ciudad Real), por lo que para llevar a cabo la misma habrá que atender, en virtud de lo dispuesto en el precepto ante- riormente citado, a las prescripciones procedimentales establecidas para la aprobación de dichos instrumentos urbanísticos. En la Ley 2/1998, de 4 de junio, los Planes de Delimitación de Suelo Urbano, -figura que ha venido a sustituir a los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano regulados en el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril-, se conciben como un tipo de Plan Muni- cipal, para los municipios exentos del deber de formulación de Plan de Ordenación Munici- pal, supliendo la función propia de éstos según establece el artículo 17 de la referida Ley 2/1998, de 4 de junio. Se trata, por tanto, de un instrumento más de planeamiento para el que la legislación vigente ha dispuesto el mismo procedimiento de elaboración que para los Planes de Ordena- ción Municipal, según se detalla en los artículos 34 y siguientes, preceptos éstos a los que habrá que atender en el examen del procedimiento seguido en la Modificación Puntual obje- to de dictamen, en virtud de lo dispuesto en el artículo 39.1 antes referido. El artículo 36 relativo a la tramitación para la aprobación inicial, entre otros, de los Planes de Delimitación de Suelo Urbano, contempla una primera fase de redacción técnica de los mismos, en la que la Administración que los promueva realizará consultas con otras Administraciones o entidades representativas de los colectivos ciudadanos particularmente afectados. Concluida la redacción técnica la Administración promotora lo someterá simultá- neamente a información pública por periodo de un mes, anunciada en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha y uno de los periódicos de mayor difusión, solicitando informes de los distintos departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias y dictamen de los municipios colin- dantes al que promueva el Plan. Concluidos los trámites anteriores, el apartado tercero prevé que el Ayuntamiento-Pleno resuelva sobre la aprobación inicial del plan, con introducción de las rectificaciones que estime oportunas, tras de lo cual podrá remitirlo a la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística interesando su aprobación definitiva. Por su parte, el artículo 37 dispone que, una vez recibida la documentación en la Con- sejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística, ésta iniciará un periodo de consulta y análisis durante el cual recabará los informes oportunos, requerirá a la Admi- nistración promotora del Plan para que complete el expediente, subsane los trámites que falten o motive y aclare formalmente las propuestas y ofrecerá alternativas técnicas de con- senso interadministrativo, tras de lo cual, resolverá sobre la aprobación definitiva. El presente expediente comienza con la redacción del proyecto de modificación urba- nística a instancia del Ayuntamiento de Navas de Estena, sin que exista en la documentación enviada a este Consejo constancia alguna de la redacción del citado proyecto inicial. Se acredita seguidamente que una vez redactado el proyecto, se inició un periodo de informa- ción pública conforme a lo dispuesto en el artículo 36.2.A), mediante la publicación del correspondiente anuncio en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha nº 133 de 28 de octubre

3 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2004 de 2002 y en el diario —Lanza“ de la misma fecha, otorgando un plazo de un mes a los inte- resados para que pudieran examinar el expediente y formular cuantas alegaciones considera- sen oportunas, transcurrido el cual, la Secretaría municipal certificó que no se presentó re- clamación alguna. Simultáneamente, conforme a lo previsto en el artículo 36.2.C) de la Ley 2/1998, se dio conocimiento de la modificación a los Ayuntamientos de , Re- tuerta del Bullaque, Hontanar, Los Navalucillos, municipios todos ellos colindantes al pro- motor, constando únicamente la conformidad manifestada por el Ayuntamiento de Los Na- valucillos y . Asimismo consta que con posterioridad, y previo reque- rimiento efectuado por la Consejería de Obras Públicas, se dio conocimiento de la modifica- ción al Ayuntamiento de Alcoba, que también colinda con el de Navas de Estena, manifes- tando éste su conformidad a la modificación proyectada. Conforme a lo previsto en el artículo 36.2.B) de la Ley, consta igualmente que se so- metió el expediente a informe de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, de la Diputa- ción Provincial de Ciudad Real, y de las Delegaciones Provinciales de las Consejerías de Educación y Cultura y de Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real. Como resultado de este período de consulta obran en el expediente remitido la Evaluación Ambiental Previa de la Modificación Puntual emitida por la Delegación Provincial de la Consejería de Agri- cultura y Medio Ambiente de Ciudad Real, y el informe favorable a aquélla emitido por la Confederación Hidrográfica del Guadiana. A la vista de tales actuaciones, el Pleno del Ayuntamiento de Navas de Estena, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 36.3 de la Ley 2/1998, acordó por unanimidad en sesión celebrada el 3 de diciembre de 2002, la aprobación inicial de la Modificación Puntual nº 2 del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbanos planteada, así como solicitar informe a la Comisión Regional de Urbanismo y elevar el expediente a la Consejería de Obras Públi- cas para su aprobación definitiva. Recibido el expediente por la Consejería de Obras Públicas, junto con el informe técni- co emitido por el Servicio de Urbanismo, se procedió por dicho departamento a la iniciación del período consultivo y de análisis, previo a la aprobación definitiva, que prevé el artículo 37.1 de la Ley 2/1998, de 4 de junio, en el que la Administración autonómica debe proceder, según lo especificado en el referido precepto, a recabar los informes oportunos, a requerir si fuese preciso a la Administración promotora del Plan para que complete el expediente, sub- sane los trámites que se echen en falta o motive o aclare las propuestas de formulación o finalidad imprecisas, ofreciendo en su caso alternativas técnicas de consenso interadminis- trativo. Las actuaciones realizadas a lo largo de dicho trámite, aparecen debidamente docu- mentadas en el expediente remitido, y así constan dos informes emitidos por la Sección Técnica adscrita a la Dirección General de Urbanismo y Vivienda, el primero de ellos en el que se propone requerir al Ayuntamiento a fin que complete y subsane el expediente en determinados extremos; y el segundo en el que propone informar favorablemente las altera- ciones del planeamiento que afectan a zonas verdes y tramitar el resto de las alteraciones existentes como innovación del planeamiento y en expediente independiente. Una vez completado y subsanado el expediente de modificación puntual por parte del Ayuntamiento de Navas de Estena, fue sometido a la Comisión Regional de Urbanismo, a

4 DICTAMEN 34 fin de que emitiera informe de conformidad con lo previsto en el artículo 39.3 de la Ley 2/1998, de 4 de junio. El citado órgano colegiado informó favorablemente la modificación propuesta, acogiendo los fundamentos incorporados en el emitido previamente por el Jefe del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, quien actuaba en calidad de ponen- cia técnica de la aludida Comisión, si bien advirtió la necesidad de que con anterioridad a la elevación del expediente a este Consejo Consultivo, se presentara la documentación gráfica de la propuesta de ordenación que únicamente contenga las innovaciones objeto del expe- diente así como la corrección de determinados errores numéricos. Una vez subsanado el expediente en los extremos que se acaban de indicar fue remitido a este órgano consultivo solicitando su dictamen, de conformidad con lo previsto en el artí- culo 54.9.e) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre. A la vista de lo expuesto debemos concluir afirmando la conformidad del procedimien- to tramitado por el Ayuntamiento de Navas de Estena con las prescripciones procedimenta- les previstas en la normativa de aplicación, por lo que procede profundizar en el análisis de los aspectos sustantivos derivados del expediente.

III

Las zonas verdes y espacios libres se constituyen como enclaves fundamentales que contribuyen a conseguir un uso racional del suelo impidiendo la masificación, potenciando un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza al ofrecer la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento y favoreciendo, asimismo, la corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades. La importancia de estas superficies se puso ya de manifiesto con la Ley 158/1963, de 2 de diciembre, de Zonas Verdes, cuya existencia se contemplaba como elemento esencial de toda ordenación para la normal expansión de la vida humana fuera del hogar, no sólo por imperativos higiénicos y sanitarios, sino también de convivencia social. La finalidad protec- tora de esta Ley con los espacios libres y zonas verdes queda patente en su preámbulo en el que se afirmaba que —el constante acoso que estos espacios libres sufren de los intereses contrapuestos que tienden a incrementar los volúmenes de edificación, determina que en la práctica no baste que se cumplan los mismos trámites para la formación y aprobación de los Planes que para su modificación, porque este aspecto urbanístico suele ser más difícil de conservar y ello aconseja extremar las garantías a fin de que cualquier alteración en estas superficies no edificables no pueda obedecer sino a razones de interés general debidamente justificadas“. Estas previsiones sobre el régimen de especial protección de los espacios libres y zonas verdes se han venido manteniendo en las sucesivas leyes reguladoras del Régimen del Sue- lo, incorporándose en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (artículo 50) y posteriormente al aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (artículo 129), que contemplaban la alteración de tales superficies como mo- dificaciones del planeamiento cualificadas, exigiendo requisitos específicos como eran su aprobación por el órgano ejecutivo colegiado de la Comunidad Autónoma respectiva, previo informe favorable de la Consejería competente por razón de la materia y del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico que corresponda.

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Con idéntica finalidad protectora del interés general, la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, aplicable en nuestra Comunidad Autónoma, contempla, además de determinados estándares mínimos de obligado cumpli- miento para aquéllas, una serie de cautelas a la hora de proceder a sustanciar la modificación de los Planes con el fin de preservar estos espacios, de modo que introduce en el procedi- miento a seguir trámites cualificados como la necesidad de contar con el informe favorable de la Comisión Regional de Urbanismo o de que intervenga en el procedimiento el superior órgano consultivo autonómico, como garante último del interés público. Según se ha reiterado en numerosas ocasiones, la intervención de este Consejo en el procedimiento modificatorio de los Planes urbanísticos no puede ser entendida como una traba a la discrecionalidad de que goza la Administración activa proponente, pues sólo a ella corresponde, en uso de su autonomía y de las demás potestades que el ordenamiento jurídico le confiere, valorar si el interés general aconseja una alteración de zonas verdes o espacios libres con el fin de satisfacer otras necesidades de la comunidad y decidir, en su caso, justi- ficándolo debidamente, si llevar a cabo la misma. El Tribunal Supremo ha afirmado que la Administración goza de un —ius variandi“, no opuesto al principio de vigencia indefinida de los planes proclamado en la Ley, que la posi- bilita para establecer los cambios precisos que sirvan mejor a las necesidades de la sociedad en todos los órdenes, sin que pueda entenderse infringido el principio de seguridad jurídica por razón de su ejercicio, ya que es la manera de adaptar el ordenamiento urbanístico a las nuevas circunstancias demográficas, sociales y económicas que demanden una alteración de la nueva regulación jurídico-urbanística del suelo (Sentencia de 20 de septiembre de 1985, RJ Aranzadi. 6216). La necesidad de permanencia de los planes no puede llevar a situaciones inmovilistas en contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas o políticas, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo. Una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades, podría perpetuar ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales para el interés público. Por ello, se reconoce así la potestad de la Administración para alterar el planeamiento urbanístico, debiendo centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe quedar suficientemente justificada y apoyada en datos objetivos (Sentencia de 6 de febrero de 1990, RJ Aranzadi. 943). La Administración cuenta con una amplia discrecionalidad en este ámbito al estar en función de la valoración que se haga de las necesidades sociales, conveniencia del destino del suelo y de la armonización de los más variados intereses comunitarios, con lo que ha de presumirse, según afirma el Tribunal Supremo, que, mientras no se pruebe lo contrario, la actividad administrativa se ajusta al ordenamiento jurídico y se dirige a satisfacer las exi- gencias del bien común en aras de un mejor servicio a la sociedad (Sentencias de 18 de julio de 1988 y 27 de marzo de 1991). Dentro de este ámbito de ejercicio de la discrecionalidad, ha de desenvolverse la inter- vención del órgano consultivo en el procedimiento modificatorio, extendiéndose su función, tal como ha indicado el Consejo de Estado (entre otros, en su Dictamen 333/1992, de 1 de octubre) —a la verificación de si concurren los requisitos de competencia y procedimiento y a si la modificación proyectada responde a una exigencia de interés público que justifique la

6 DICTAMEN 34 incorporación al planeamiento de la referida modificación“, de tal forma que las alteraciones del planeamiento urbanístico que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanís- tico de zonas verdes o espacios libres previstos sólo puedan ser aceptadas cuando —respon- dan a razones de interés general debidamente justificadas“ (dictámenes número 43836, de 21 de enero de 1982; 53845, de 29 de junio de 1989; 651, de 27 de julio de 1992; 773, de 17 de junio de 1993). Habiendo examinado en las consideraciones precedentes el cumplimiento de los requi- sitos de competencia y procedimiento, procede en la presente indagar en la justificación de los fines que con la modificación del planeamiento propuesta se persiguen y su sometimien- to a la legalidad vigente. Conforme ha quedado expuesto en los antecedentes, con la modificación del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano propuesta, se pretende habilitar un suelo dotacional con capacidad para poder ubicar un centro de mayores en terreno municipal. Para ello la modifi- cación se centra en los siguientes aspectos: se califica como suelo urbano dotacional una pequeña zona calificada como espacio libre en el actual Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano; se crea un vial de acceso al nuevo terreno dotacional; se incorpora como suelo urbano una pequeña franja de terreno municipal, parcialmente ajardinada y que se califica como zona verde, con una superficie que compense la anterior y la del nuevo vial de acceso; y se reajustan las calificaciones de equipamiento en la zona norte del casco urbano. En datos numéricos las actuaciones descritas suponen lo siguiente: la reclasificación de una superficie de suelo rústico de 1.250 m× que se califica como zona verde; la recalifica- ción de una parcela de 800 m× de zona verde para calificarla de equipamiento con destino al centro de mayores; y la creación de un vial de acceso hasta la superficie de zona verde reca- lificada como equipamiento, descalificándose para ello 380 m× de zona verde. Ello supone un incremento total de zonas verdes de 70 m×, resultado de detraer de la superficie que se califica como zona verde (1.250 m×) las cifras correspondientes a las descalificaciones de zonas verdes para recalificarlas como equipamiento destinado a la creación del vial (380 m×) y a la ubicación del centro de mayores (800 m×). Por lo demás, tanto en la memoria como en el resto de documentación obrante en el expediente parece quedar justificado que la modificación pretendida responde a razones de interés público y social, dado que la recalificación de zonas verdes responde a la necesidad de habilitar un suelo dotacional para poder ubicar un centro de mayores, dándose además la circunstancia de que con la modificación pretendida no sólo se compensa la zona verde suprimida sino que se produce un ligero aumento final de la misma (70 m×). A la vista de cuanto se acaba de exponer, este Consejo ha de concluir informando favo- rablemente la modificación propuesta, por adecuarse al procedimiento y límites legales previstos para este tipo de modificaciones, y concurrir en la misma un interés público que la justifica.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta- men:

7 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2004

—Que procede informar favorablemente el expediente de Modificación Puntual nº 2 del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de Navas de Estena (Ciudad Real), en lo que respecta a la recalificación de zonas verdes que contempla.“

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