BUZA Beleidsdoorlichting Nederlandse
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
IOB Evaluatie | nr. 365 IOB Evaluatie | nr. IOB Evaluatie Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept De Nederlandse inzet voor het NAVO Strategisch Concept 2010 Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept | IOB Evaluatie | nr. 365 | Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept | IOB Evaluatie | nr. 351 | Dutch support to Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept Tactische IOB Evaluatie Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept De Nederlandse inzet voor het NAVO Strategisch Concept 2010 Mei 2012 Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept Voorwoord De Noord-Atlantische Verdragsorganisatie bestaat al zo lang dat de meeste Nederlanders geboren zijn in een tijdperk waarin ons land deel uitmaakt van deze organisatie en het lidmaatschap daarmee welhaast een vanzelfsprekendheid lijkt te zijn geworden. Het beleid dat Nederland voert met betrekking tot de NAVO maakt onderdeel uit van beleidsartikel 2 van de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, gericht op “Grotere veiligheid en stabiliteit, effectieve humanitaire hulpverlening en goed bestuur”, en meer in het bijzonder op operationele doelstelling 2.1 “Goede internationale samenwerking ter bevordering van de nationale en bondgenootschappelijke veiligheid”. Vrij snel na de val van de Muur in 1989 heeft de NAVO een vernieuwd Strategisch Concept opgesteld (1991) dat een principiële keuze bevatte om Midden- en Oost-Europese landen als lid toe te laten die aan alle criteria voldeden. Latere NAVO documenten, waaronder het bijgestelde Strategisch Concept uit 1999, bevestigden dit uitgangspunt. In 2009 is – tijdens de top van Straatsburg-Kehl – het besluit genomen een geheel nieuw Strategisch Concept op te stellen, waarin alle nieuwe lidstaten ook een stem konden hebben. Dit Strategisch Concept – waarin de 28 lidstaten van de NAVO zich konden vinden – kwam eind 2010 tot stand in Lissabon. | 3 | Deze beleidsdoorlichting van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) richt zich op de Nederlandse inzet voor het politieker en efficiënter laten functioneren van de NAVO, en meer specifiek op de Nederlandse inzet bij en tijdens de totstandkoming van het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO gedurende de periode 2008-2010. Het gaat er in deze doorlichting om vast te stellen in hoeverre Nederland actief en succesvol is geweest bij het uitdragen – en in het Strategisch Concept opgenomen krijgen – van Nederlandse prioriteiten. Voor deze beleidsdoorlichting is hiertoe een groot aantal betrokken personen geïnterviewd. Er is gebruik gemaakt van het zgn. EAR instrument, waarbij naar percepties van bij de onderhandelingen betrokken personen is gevraagd over de Nederlandse inzet bij de onderhandelingen over het nieuwe Strategisch Concept. Op basis van de interviews en een analyse van het krachtenveld op een 10-tal onderwerpen zijn de uitkomsten van het onderhandelingsproces getraceerd. De uitkomsten hiervan zijn getrianguleerd met de informatie uit archief- en documentenonderzoek om zodoende tot een gefundeerd oordeel te komen of, en zo ja, in welke mate Nederland invloed heeft gehad bij de totstandkoming van het Strategisch Concept. De belangrijkste eindconclusie van de studie is dat Nederland – over het geheel genomen, maar variërend per thema – daadwerkelijk invloed heeft uitgeoefend. Beïnvloeding is mede mogelijk gemaakt door een aantoonbare pro-actieve opstelling van betrokken ambtenaren op de permanente vertegenwoordiging (PV) van Nederland bij de NAVO, door de heldere kaderinstructies van de minister van Buitenlandse Zaken waarbinnen de PV over een zekere speelruimte kon beschikken, en door de adequate wisselwerking en vrijwel dagelijkse informatieuitwisseling tussen de PV en ministerie, in het bijzonder de Directie Veiligheidsbeleid (DVB). Uit de interviews bleek vooral dat Nederland diplomatiek succesvol kon opereren indien de PV over een zekere ruimte beschikte om zelf te onderhandelen, Voorwoord waarbij pro-actieve participatie – in wisselend samengestelde verbanden – het mogelijk maakte om tijdig tekstvoorstellen in te brengen die Nederland bij de voorbereiding van de bespreking van bepaalde onderdelen van het Strategisch Concept van belang achtte. Een aantal leden van de NAVO-raad benadrukte in dit verband de typisch Nederlandse diplomatie van bruggenbouwen, waarin niet alleen met zgn. “like-minded countries” wordt samengewerkt, maar op specifieke onderwerpen ook actief samenwerking wordt gezocht met landen die niet tot de natuurlijke bondgenoten worden gerekend. Een ander aspect van deze beleidsdoorlichting betrof de maatschappelijke en politieke consultaties. Op dit terrein wordt geconstateerd dat de maatschappelijke consultaties zich grotendeels hebben beperkt tot de ‘usual suspects’, met name in de vorm van deskundigenbijeenkomsten. Het valt niet goed vast te stellen of dit voortkomt uit gebrek aan belangstelling voor het onderwerp bij het publiek of door gebrek aan actieve regievoering van de zijde van het ministerie. De politieke consultaties tussen regering en parlement verliepen grotendeels langs het gebruikelijke stramien van brieven en overleg. Gedurende het hele proces gaf een Kamermeerderheid aan het kabinetsbeleid te kunnen volgen. Het onderzoek is uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van IOB-inspecteur drs. Frans van der Wel, tezamen met IOB-onderzoeksmedewerker mw. Barselina Strietman MA en externe | 4 | onderzoeker dr. Christ Klep (militair-historisch onderzoeker). De beleidsdoorlichting is ondersteund door een referentiegroep met drie externe leden en twee vertegenwoordigers van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De externen waren prof. dr. Bas Arts (Wageningen UR), prof. dr. ir. Georg Frerks (Universiteit van Utrecht) en generaal-majoor bd mr. drs. Kees Homan. De interne leden waren drs. André van Wiggen (DVB) en drs. Kees Beemsterboer (voormalig ISB). Dank gaat uit naar de leden van de referentiegroep voor hun waardevolle commentaar. Binnen IOB hebben drs. Bas Limonard en mw. dr. Marijke Stegeman de beleidsdoorlichting begeleid. Zowel de referentiegroep als de IOB-meelezersgroep werden voorgezeten door plaatsvervangend directeur IOB dr. Henri Jorritsma. Een speciaal woord van dank is hier op zijn plaats voor de archivarissen van DVB, die telkens bereid waren de noodzakelijke assistentie te verlenen bij het archiefonderzoek, alsmede de medewerkers van DVB. Met name Max Valstar, voormalig beleidsmedewerker DVB en secretaris van Jeroen van der Veer, die als vice-voorzitter deel uitmaakte van de Groep van Experts, leverde een essentiële bijdrage aan deze beleidsdoorlichting door meermaals met het onderzoeksteam zijn ervaringen te willen delen. Ten slotte bedanken wij ook de Nederlandse Permanent Vertegenwoordiger Frank Majoor, die het met zijn staf mogelijk heeft gemaakt dat de onderzoekers met veel betrokkenen, zowel uit de NAVO-raad als uit de internationale staf, heeft kunnen spreken. IOB draagt de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor dit rapport. Prof. dr. Ruerd Ruben Directeur Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (IOB) Ministerie van Buitenlandse Zaken Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept Inhoudsopgave Voorwoord 3 Lijst van figuren en tabellen 9 Lijst van afkortingen 10 1 Samenvatting en conclusies 12 1.1 Inleiding 13 1.2 Context van de totstandkoming Strategisch Concept 15 1.3 Typering van het onderhandelingsproces 16 1.4 Bevindingen 19 1.4.1 Samenwerking DVB en PV NAVO 19 1.4.2 Nederlandse diplomatie van bruggenbouwen 21 1.4.3 Expertgroep als diplomatiek instrument 22 1.4.4 Tekstvoorstellen en de rol van SG NAVO 23 1.4.5 Politiek en maatschappelijk debat 24 1.4.6 Nederlandse invloed bij onderhandelingsthema’s 24 1.5 Conclusies 27 1.6 Aandachtspunten 28 | 5 | 2 Inleiding 30 2.1 Aanleiding beleidsdoorlichting 31 2.2 Het instrument beleidsdoorlichting 31 2.3 Doel van deze beleidsdoorlichting 32 2.4 Reikwijdte en beperkingen van deze beleidsdoorlichting 32 2.5 Methodiek 33 2.5.1 Invloed 33 2.5.2 Vooronderzoek 34 2.5.3 Procesreconstructie en –analyse 35 2.5.4 Verklaringen voor invloed 37 2.5.5 Het trekken van lessen 37 2.5.6 Toepassing van de methoden: voordelen en beperkingen 37 2.6 Opbouw rapport 38 3 Context van de totstandkoming Strategisch Concept 40 3.1 Inleiding 41 3.2 Wortels van het Strategisch Concept 2010 42 3.3 Expertgroep en de rol van Rasmussen 44 3.4 NAVO-top Lissabon november 2010 47 Inhoudsopgave 4 Nederlandse beleidsdoelstellingen 50 4.1 Inleiding 51 4.2 Initiële inzet 52 4.3 Rolopvatting en appreciatie uitkomsten Strategisch Concept 55 4.4 Actoren 57 4.5 Maatschappelijke en parlementaire consultaties 59 4.5.1 Informatieverstrekking aan de Kamer 59 4.5.2 Moties vanuit de Kamer: ontwapening en breed debat 60 4.5.3 Wens tot politieke en maatschappelijke gedachtenwisseling 61 4.5.4 Maatschappelijke consultatie en discussie 63 4.5.5 Parlementaire consultatie 65 4.5.6 Conclusie 66 5 Groep van Experts 68 5.1 Inleiding 69 5.2 Nederlandse deelname 70 5.3 Totstandkoming adviesrapport 71 5.3.1 Reflectiefase 71 5.3.2 Consultatiefase 74 | 6 | 5.4 Uitkomsten 75 5.4.1 Overeenkomsten en verschillen met de Nederlandse standpunten 75 5.5 Conclusie 76 6 Onderhandelingsthema’s 78 6.1 Inleiding 79 6.2 Artikel 5 versus out of area 79 6.2.1 Achtergrond 79 6.2.2 Nederlandse inzet 80 6.2.3 Krachtenveld 82 6.2.4 Onderhandelingsproces 83 6.2.5 Uitkomsten 86 6.2.6 Conclusie 86 6.3 Artikel 4 88 6.3.1 Achtergrond 88 6.3.2 Nederlandse inzet 88 6.3.3 Krachtenveld 89 6.3.4 Onderhandelingsproces 89 6.3.5 Uitkomsten 90 6.3.6 Conclusie 91 6.4 Ontwapening, wapenbeheersing