Rapport Til Kommunal- Og Regionaldepartementet Av
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
RAPPORT TIL KOMMUNAL- OG REGIONALDEPARTEMENTET AV MARCUS BUCK OG TORD WILLUMSEN (MED HELGE O. LARSEN) Forord Dette er sluttrapporten fra prosjekt 610: “Evaluering av forsøk med utvidet myndighet til ordførere.” Vi takker Kommunal- og regionaldepartementet for oppdraget og håper at denne rapporten kan være til nytte i vurderingene som skal foretas med hensyn til ordførers formelle myndighet. Våren 2011 fikk primus motor og mangeårig leder av prosjektet, professor Helge O. Larsen, konstatert alvorlig sykdom. Helges langvarige sykdom og til slutt bortgang i april 2012 har selvsagt merket arbeidet med denne rapporten. Rapporten er sterkt forsinket i forhold til den opprinnelige planen. Dessuten, i tillegg til savnet av en nær venn og kollega under arbeidet, er Helges faglige oversikt og skriftlige bidrag til selve rapporten dypt savnet. Spesielt gjelder det et kapittel som skulle inneholde en oversikt og gjennomgang av den internasjonale forskningen på ordførerrollen. Vi gjenværende på prosjektet besitter ikke Helges kapasitet på dette området og har derfor i forståelse med KRD måttet gjøre noe om på sluttrapporten. I tillegg er rapporten noe knapp med hensyn til å oppfylle KRDs ønske om et sterkere fokus på de mer generelle aspektene ved ordførerrollen. Dette har vi måttet tone litt ned og isteden lagt noe større vekt ordførerrollen mer i direkte lys av forsøkene med direkte valg og utvidet myndighet for ordfører. På tross av dette har vi likevel etter beste evne forsøkt å beholde og inkorporere så mye som mulig av det Helge O. Larsen hadde skrevet i forbindelse med utformingen av prosjektskissen og oppstarten av prosjektet samt hans bidrag til ulike delrapporter underveis. Helges bidrag kommer tydeligst fram i innledningen og i kapittel 5. Det er ikke enkelt å inkorporere ting som er skrevet av en person med en noe annerledes skrivestil og som delvis er skrevet før de empiriske resultatene forelå, men vi håper likevel at leseren finner sammenheng i rapportens ulike deler. Referansegruppen for prosjektet har bestått av professor Harald Baldersheim ved Universitetet i Oslo, professor Ulrik Kjær ved Syddansk Universitet og Morten Strand hos Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS). Vi takker medlemmene i referansegruppen for meget gode og nyttige innspill. Det samme gjelder våre kontaktpersoner i Kommunalavdelingen i KRD, Dag Vestrheim og Oddny Ruud Nordvik, som også har lest og kommentert utkast underveis. Spesielt under Helge O. Larsen sykdom og etter hans bortgang har disse vært uvurderlige støttespillere. Vi takker for deres og departementets forståelse og generøsitet. Vi vil også takke professor Larry Rose ved Universitetet i Oslo som både har tatt vare på, og stilt til vår disposisjon, datasettet fra Ordførerundersøkelsen av 1986. Vi dediserer denne rapporten til professor Helge O. Larsens minne. Innhold Forord ............................................................................................................................................... 3 Kort sammendrag: ....................................................................................................................... 9 Summary in English: ................................................................................................................. 11 Kapittel 1: Innledning.................................................................................................................... 13 Tema og problemstillinger .................................................................................................... 13 Endringer i ordførerrollen og den utøvende funksjon i kommunene .......................... 14 Ordførerrollens utvikling over tid ....................................................................................... 15 Intensjoner, tidligere funn og forventninger ..................................................................... 15 Design, data og analyser ........................................................................................................ 16 Kontekst................................................................................................................................................................ 16 Kartlegging og kategorisering av myndighetsformer ......................................................................................... 17 Motiv og forventninger ........................................................................................................................................ 17 Effekter og konsekvenser av myndighetsutvidelse .............................................................................................. 17 Nærmere om rapportens kvantitative undersøkelser .......................................................................................... 19 Nærmere om rapportens kvalitative undersøkelser ............................................................................................ 20 Kapittel 2: Ordførerrollen i historisk og komparativt perspektiv ............................................. 21 Historien om de norske ordførerne fra 1837 til i dag ..................................................... 21 Formannskapsloven av 1837 ............................................................................................................................... 21 Ordføreren mens velferdsstaten og kommuneinstitusjonen ble bygd ut ............................................................ 22 Ordførerundersøkelsene 1986 ............................................................................................................................. 23 Kommuneloven 1993 – rammer og handlingsrommet for de norske ordførerne .............................................. 25 Ordførerforsøkene 1999-2011 ............................................................................................................................. 26 Historien om de norske ordførerne: Oppsummering ...................................................... 27 Norske ordførere i komparativt perspektiv ...................................................................... 28 Europeiske ordførertypologier ............................................................................................................................ 28 Noen eksempler på lokalpolitiske systemer ..................................................................... 34 USA ...................................................................................................................................................................... 34 Danmark .............................................................................................................................................................. 36 Sverige .................................................................................................................................................................. 37 Storbritannia ........................................................................................................................................................ 37 Tyskland ............................................................................................................................................................... 37 Italia ..................................................................................................................................................................... 38 Avslutning ................................................................................................................................. 38 Kapittel 3: Kartlegging og kategorisering av myndighetsformer ........................................... 39 Forskriftstolkning – noen juridiske tolkningsprinsipper ................................................................................... 40 Formålsparagrafene ............................................................................................................................................ 41 Utpeke varaordfører: ........................................................................................................................................... 44 Forslagsrett i kommunale folkevalgte organer ordføreren ikke er medlem av ................................................. 47 Ordføreren som saksbehandler og saksfremlegger ............................................................................................ 50 Utsettende veto mot økonomiplan og budsjett eller innstillingsmyndighet ........................................................ 51 Opprette arbeidsgrupper, utvalg eller komiteer .................................................................................................. 54 Hastekompetanse ................................................................................................................................................. 55 Behandle søknader om fritak fra politiske verv .................................................................................................. 56 Foreta suppleringsvalg ........................................................................................................................................ 57 ”Konstitusjonelle” regler om fratreden og/eller nyvalg ..................................................................................... 60 Evaluering: .......................................................................................................................................................... 67 Analyse og typologi .............................................................................................................................................