Political Interests in the Creation Process of the Metropolitan Region of Umuarama, State of Paraná
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Os interesses políticos no processo de criação da Região Metropolitana de Umuarama, PR Political interests in the creation process of the Metropolitan Region of Umuarama, State of Paraná Renato Alves de Oliveira [I] William Antonio Borges [II] Resumo Abstract Neste trabalho, buscou-se construir uma inteligi- In this article, we sought to understand the bilidade sobre os interesses políticos inscritos no political interests inscribed in the process of processo de criação da Região Metropolitana de creating the Metropolitan Region of Umuarama Umua rama (RMU). Para tanto, a pesquisa mobili- (MRU). For that, the research mobilized the zou a legislação vigente, o Estatuto da Metrópole, current legislation, the Metropolis Statute, which base jurídica para a dinâmica metropolitana e que is the legal basis for the metropolitan dynamics estabelece critérios para a instituição de novas and establishes criteria for the institution of RMs. O percurso teórico abordou a literatura refe- new MRs. The theoretical approach covered the rente à questão metropolitana no Brasil e sobre o literature on the metropolitan issue in Brazil and processo de políticas públicas. A metodologia em- on the public policy process. The methodology pregada envolveu pesquisa documental e pesquisa involved documentary research and field research de campo realizadas por meio de entrevistas se- carried out through semi-structured interviews. As miestruturadas. Como resultado, a narrativa cons- a result, the constructed narrative tells us that the truída conta-nos que a decisão de criação da RMU decision to create the MRU was based on political foi baseada em interesses políticos, vinculados ao interests connected with the status of belonging status de pertencer a uma RM, interesses imobiliá- to a MR, on real estate interests and on electoral rios e eleitoreiros. interests. Palavras-chave: Região Metropolitana de Umuara- Keywords: Metropolitan Region of Umuarama; ma; governança interfederativa; Estatuto da Me- interfederative governance; Metropolis Statute; trópole, interesses políticos. political interests. Cad. Metrop., São Paulo, v. 23, n. 51, pp. 605-627, maio/ago 2021 Artigo publicado em Open Acess http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2021-5107 Creative Commons Atribution Renato Alves de Oliveira, William Antonio Borges Introdução estabeleceu que sejam utilizados os estudos desenvolvidos e disponibilizados pelo IBGE. No A questão metropolitana é, atualmente, um entanto, interesses políticos têm desconside- dos maiores desafios da agenda urbana bra- rado algumas das diretrizes do Estatuto da Me- sileira, além de ser estratégica para que as trópole, como as FPICs, resultando na criação cidades consigam, de fato, enfrentar seus his- arbitrária de muitas RMs (Moura e Hoshino, tóricos passivos (Marguti; Costa e Favarão, 2015; Moraes; Guarda e Zacchi, 2018). 2018). Expressivas transformações em escala Das 74 RMs formalmente constituídas no mundial, desde a década de 1970, trouxeram Brasil (IBGE, 2018), 8 estão no estado do Para- mudanças notáveis, tanto na escala da rede ná. Entre essas RMs, encontra-se a Região Me- urbana como na do espaço urbano (Sposito, tropolitana de Umuarama (RMU), com popula- 2001). Segundo o IBGE (2010), a taxa de urba- ção estimada em 313.794 habitantes (Ipardes, nização brasileira é cerca de 84,4% da popula- 2019). Segundo dados que constam da publi- ção, e grande parte dessa população reside em cação Arranjos populacionais e concentrações Regiões Metropolitanas (RMs). urbanas no Brasil (IBGE, 2016), bem como do Uma Região Metropolitana (RM) é com- estudo denominado “Política de desenvol- posta por uma metrópole ou capital regional vimento urbano e regional para o estado do e um agrupamento de municípios limítrofes Paraná” (PDUR, 2017), o município de Umua- que integrem planejamento, organização e rama não se qualifica como capital regional de execução de Funções Públicas de Interesse Co- Nível B, e a sua RM não apresenta elementos mum (FPICs). As RMs representam um fator de mínimos que constatem a interdependência desenvolvimento, pois a maior cidade tem pa- entre os municípios, o que, de acordo como pel fundamental no processo de integração e Estatuto da Metrópole, denota ausência de desenvolvimento das demais que compõem a legitimidade para se manter como RM. E, vis- Aglomeração Metropolitana (Bernardes et al., to que os já mencionados interesses políticos 1971). Além disso, no contexto metropolitano, têm desconsiderado algumas das diretrizes do os municípios que anseiam fazer parte de uma Estatuto da Metrópole, o objetivo do presente RM têm a expectativa de acesso a recursos trabalho é construir uma inteligibilidade sobre federais voltados às RMs ou de obtenção de os interesses políticos inscritos no processo de benefícios, tais como integração de transporte criação e de implementação da RMU em diálo- público, por exemplo (Borges, 2013). go com o Estatuto da Metrópole. Com a promulgação da lei federal n. Este artigo está estruturado em cinco 13.089, de 2015, o Estatuto da Metrópole esta- seções, a começar com a introdução. Na se- belece as diretrizes que orientam a integração quência, na segunda seção, têm-se a mobili- e a articulação de políticas públicas em RMs, zação e composição dos aspectos teóricos que Aglomerações Urbanas (AUs) e Microrregiões fundamentaram o presente trabalho, ou seja, (Moura e Hoshino, 2015) e prevê a governança uma leitura sobre a questão metropolitana no metropolitana e a FPIC. Para caracterizar uma Brasil, o Estatuto da Metrópole, a caracteriza- RM, o Estatuto da Metrópole criou critérios ção de uma RM, a criação arbitrária de RMs no para medição da influência da cidade-polo e Brasil, a prevalência de critérios políticos nesse 606 Cad. Metrop., São Paulo, v. 23, n. 51, pp. 605-627, maio/ago 2021 Os interesses políticos no processo de criação da Região Metropolitana de Umuarama, PR âmbito e o processo do ciclo de Políticas Pú- Os primeiros debates sobre a questão blicas. Este último com o intuito de amparar metropolitana surgiram na década de 1960, teoricamente a dinâmica de criação e imple- durante o governo militar, na Constituição Fe- mentação de um RM. Na terceira seção, são deral (CF) de 1967 e na Emenda Constitucio- apresentados os procedimentos metodológi- nal de 1969. Naquele momento, cabia apenas cos empregados para o desenvolvimento da à União a responsabilidade de estabelecer pesquisa, destacando os registros mobilizados RMs. As primeiras oito RMs foram instituí- e produzidos em campo, bem como seu trata- das em 1973 pela lei federal complementar mento. A quarta seção compreende a constru- n. 14, quais sejam: as RMs de São Paulo, Be- ção de uma inteligibilidade sobre os interesses lo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, políticos inscritos no processo de criação e im- Curitiba, Belém e Fortaleza (Azevedo e Ma- plementação da RMU. E, finalizando o traba- res Guia, 2000). No ano seguinte, em 1974, lho, encontram-se as considerações finais. a Região Metropolitana do Rio de Janeiro é criada pela lei complementar n. 20. Esse pri- meiro momento é marcado por um modelo autoritário e centralista, com a gestão metro- A questão metropolitana politana baseada nos estados, mas com forte no Brasil controle do governo federal (Observatório das Metrópoles, 2008). A questão metropolitana no Brasil surge na A lei complementar n. 14, de 8 de ju- década de 1950, no contexto do processo de nho de 1973, concedeu aos estados a gestão intensificação da industrialização e urbaniza- das regiões metropolitanas (Fernandes Junior, ção do País. Na década de 1970, ocorre uma 2004). Porém, foi com a Constituição Federal inversão no que se refere ao uso e à ocupação (CF) de 1988, art. 25, § 3º, que a competência do território nacional, momento em que a po- para instituir as RMs se estabelece nos estados pulação brasileira passou a se concentrar em (Carrera-Freitas, 2017). maioria nos centros urbanos, principalmente No que tange ao plano de política urba- nas metrópoles que se constituíam (Barbosa, na metropolitana, a CF de 1988, art. 18, altera 2010). No entanto, as cidades não estavam o status dos municípios para entidade federa- preparadas para uma grande leva de migran- da e muda o papel deles para o de protagonis- tes (Tavares, 2004). Muitas ultrapassaram seus ta na execução da política urbana, conforme limites político-administrativos e “foram se in- art. 182, com o objetivo de “ordenar o pleno corporando às cidades-polo, integrando o que desenvolvimento das funções sociais da cidade se convencionou chamar de área metropolita- e de garantir o bem-estar de seus habitantes” na”, resultando em grandes centros urbanos (Brasil, Constituição Federal, 1988). e em vários problemas característicos, como A CF de 1988 impõe, também, que a “insuficiência da rede de equipamentos bási- construção das políticas públicas urbanísti- cos e de habitações, deficiências no sistema cas deva ocorrer com a participação de to- de transporte, dificuldades de circulação, etc.” dos os entes federados (Souza, 2003). Sendo (Carrera-Freitas, 2017, p. 81). assim, ainda era necessária a criação de uma Cad. Metrop., São Paulo, v. 23, n. 51, pp. 605-627, maio/ago 2021 607 Renato Alves de Oliveira, William Antonio Borges legislação que fizesse uma ordenação e regula- embora a CF de 1988 já tratasse de vários prin- mentasse o convívio entre os entes federados, cípios para nortear uma RM, a governança in- uma gestão metropolitana a partir de políticas, terfederativa só foi mencionada no Estatuto da como instrumento de base jurídica para toda a Cidade e posteriormente reafirmada no Esta- dinâmica metropolitana. tuto da Metrópole (Carrera-Freitas, 2017). A governança interfederativa ocorre por meio de pacto territorial firmado entre O Estatuto da Metrópole municípios e estado, a fim de conduzir planos urbano-regionais e políticas de diferentes se- As RMs podem representar um locus de de- tores, envolvendo os três entes federativos, senvolvimento, no qual a(s) cidade(s)-polo com o propósito de encontrar e implementar desempenha(m) papel importante no pro- soluções de problemas comuns dos municípios cesso de integração regional e a possiblidade que integram uma RM (Borges, 2013).