Brazilian- African Defence Cooperation in the South Atlantic (2003-2014)
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UNIVERSIDADE DE LISBOA INSTITUTO de CIÊNCIAS SOCIAIS From geopolitical spill-over to tacit bargaining: Brazilian- African defence cooperation in the South Atlantic (2003-2014) Pedro Nuno Alves Vidal de Seabra Orientador: Prof. Doutor Andrés Malamud Tese especialmente elaborada para a obtenção do grau de Doutor em Ciência Política, na especialidade de Relações Internacionais 2016 UNIVERSIDADE DE LISBOA INSTITUTO de CIÊNCIAS SOCIAIS From geopolitical spill-over to tacit bargaining: Brazilian- African defence cooperation in the South Atlantic (2003-2014) Pedro Nuno Alves Vidal de Seabra Orientador: Prof. Doutor Andrés Malamud Tese especialmente elaborada para a obtenção do grau de Doutor em Ciência Política, na especialidade de Relações Internacionais Júri: Presidente: Doutor António Jorge Pais da Costa Pinto Vogais - Doutor Octávio Amorim Neto - Doutor Alcides Costa Vaz - Doutor Bruno César dos Santos Cardoso Reis - Doutor Andrés Malamud Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT) Bolsa de Doutoramento SFRH / BD / 76498 / 2011 2016 Summary A reaproximação do Brasil com África durante a última década é frequentemente apresentada como uma tentativa de melhorar o diálogo político Sul- Sul, aumentar as interações económico-comercias e fornecer cooperação técnica. No entanto, o recurso a tal modelo tripartido de análise obsta a uma apreensão verdadeiramente completa das relações transatlânticas por descartar outros vectores que receberam menor interesse académico, mas conheceram igual crescimento exponencial. Em particular, é possível destacar o caso de iniciativas de cooperação de defesa Brasileiras com países Africanos no espaço do Atlântico Sul entre 2003 e 2014, correspondendo ao período dos governos liderados por Lula da Silva e Dilma Rousseff. Procurando responder à questão central de investigação de como enquadrar e explicar o desenvolvimento de uma vertente específica das relações Brasil-África focada em interações ao nível de defesa, recorreu-se à recolha de dados originais, à realização de múltiplas entrevistas com intervenientes-chave e ao tratamento de informação especializada, com o objectivo de traçar um panorama completo do objecto de análise indicado. É assim proporcionada uma sistematização da sua intensidade e variedade durante o período indicado, em termos de contactos de alto nível, celebração de acordos de cooperação, oportunidades de treino para militares Africanos, venda e doação de equipamento militar, e a realização de exercícios conjuntos. É ainda demonstrado como reinterpretações político-militares do Brasil relativamente ao potencial das suas fronteiras marítimas contribuíram para sustentar formalmente a expansão de tais relações de cooperação, com base numa lógica de crescente securitização de problemas regionais. A longo prazo, e da perspectiva das autoridades Brasileiras, tais esforços podem ser inclusivemente caracterizados como equivalendo à potencial criação de um complexo regional de segurança no Atlântico Sul. Uma vez estabelecido o alcance e limites destas dinâmicas, são propostas e comparadas através de um exercício de process-tracing duas hipóteses concorrentes, mas não mutualmente exclusivas, com igual potencial valor explicativo. Argumenta- se assim que a tomada de decisão por parte das autoridades Brasileiras foi primariamente influenciada por elementos geopolíticos, que reforçaram de forma i sustentada a necessidade de incrementar as capacidades de defesa ao dispor de países Africanos. Esses elementos geopolíticos podem ser analisados a dois níveis. Por um lado, percepções relativamente a ameaças emanadas quer dos E.U.A., Europa ou NATO, quer de atores não-estatais, responsáveis por fenómenos de insegurança como pirataria ou tráfico internacional de narcóticos, corroboraram a necessidade de uma resposta proporcional por parte do governo Brasileiro. Por outro lado, e concomitantemente, a prossecução de objectivos de política externa ao nível de redistribuição e reconhecimento internacional, refletiu-se na recuperação e utilização da ZOPACAS enquanto fórum preferencial para a organização de relações regionais baseadas em preocupações de segurança comuns. Propôr e manter iniciativas no Atlântico Sul ao nível de cooperação de defesa, correspondeu assim da parte do Brasil tanto a uma reação perante desenvolvimentos internacionais como a uma mobilização das suas opções externas. Em comparação, é testado o impacto de elementos económicos enquanto geradores de interesses no plano estratégico e de defesa. Por um lado, assinala-se o esforço assinalável a nível económico-industrial de procurar concertar a agenda oficial e as diferentes iniciativas do governo Brasileiro com relação a África, incluindo os diversos mecanismos existentes de financiamento e promoção ao comércio externo. Por outro lado, interesses do sector privado, com particular enfoque na indústria de defesa Brasileira em expansão, suscitaram uma maior cobertura e apoio nacional para os seus investimentos bem como a prospecção de países Africanos enquanto possíveis novos mercados para os seus produtos. Contudo, e pese embora a observação da sua influência crescente nos últimos anos do período analisado, verifica-se que estes elementos desempenharam apenas um papel secundário no que concerne à génese do posicionamento Brasileiro no Atlântico Sul. No plano oposto, visa-se também apreender as motivações do lado Africano relativamente à opção de cooperar com o Brasil em tal domínio. África do Sul, Angola e Namíbia são por isso selecionados como três casos de estudo representativos, quer do contexto regional quer das iniciativas de defesa Brasileiras. Argumenta-se que quando confrontados com a disponibilidade de vários possíveis parceiros, estes países podem tomar diferentes elementos adicionais em consideração, como parte de um processo de barganha tácita que dispensa formalidades. Desta forma, é comparada o papel de fatores materiais e sociais, através de uma perspectiva ii dual. Por um lado, no plano estritamente material, procura-se evidenciar um possível trade-off a nível multilateral, por meio da análise quantitativa de votações de 1291 resoluções na Assembleia Geral das Nações Unidas entre 1995 e 2012. Os resultados obtidos não permitem, no entanto, confirmar a expectativa inicial da adopção de posições mais convergentes em consonância com o surgimento de iniciativas de cooperação de defesa. No entanto, tanto o apoio técnico-científico Brasileiro em termos de delimitação e expansão das plataformas continentais Africanas como as facilidades conducentes ao desenvolvimento de capacidades locais de indústria de defesa, revelaram-se cruciais para uma evolução favorável das relações estratégicas entre o Brasil e cada um dos países indicados. No plano social, e contrariamente ao que seria inicialmente expectável, demonstra-se que elementos imateriais presentes nas relações interestaduais assumiram igual importância. Com efeito, regras e procedimentos de regimes internacionais, incluindo as cimeiras ASA, CPLP, IBAS ou ZOPACAS, proporcionaram as condições necessárias para contactos exploratórios entre os três países e o Brasil na área de defesa, com subsequentes desenvolvimentos a nível bilateral. Por outro lado, com a exceção do caso Angolano, níveis assinaláveis de confiança gerada pela interação de elites Brasileiras com os seus homólogos Africanos ao longo dos anos, são também indicados como fundamentais para a manutenção de diálogo e resolução de obstáculos burocráticos com os restantes países. Esta tese proporciona três contributos originais para a área de Relações Internacionais em que se enquadra. Em primeiro lugar, destaca-se a permeabilidade do processo de decisão Brasileiro face ao contexto internacional, com respeito à formulação e planeamento de prioridades de defesa bem como na sua tradução efetiva em iniciativas externas. Por entre um número crescente de intervenientes oficiais neste domínio com diferentes instrumentos políticos, económicos e militares ao seu dispor, fica patente a sua crescente complexidade formal na direta proporção dos objectivos traçados pelos últimos governos, entre 2003 e 2014. Em segundo lugar, é evidenciada a existência de diferentes realidades no contexto Africano que, em último caso, implicam o ajuste das estratégias de atores externos com vista a facilitar as suas inserções no continente. O grau de sucesso das iniciativas do Brasil em África revela- se assim contingente à provisão complementar de diversos elementos conforme o país iii receptor em causa. Tal abordagem confirma, por sua vez, que o apoio desses países a propostas Brasileiras não se encontra nem determinado a priori nem necessariamente garantido por laços histórico-culturais anteriores. Por último, conclui-se pela confirmação de um importante nicho inexplorado nas relações Brasil-África. Tal é manifesto tanto em termos da projeção externa do Brasil como em termos da sua capacidade de projetar influência. Em particular, fica patente a promoção consistente do desenvolvimento de dinâmicas de segurança colectivas ao longo das suas fronteiras marítimas orientais, com base em instrumentos cooperativos previamente negligenciados ou insuficientemente estudados. Uma abordagem completa da temática requer por isso o reconhecimento da importância de tal vertente estratégica, enquanto ditada por interesses de segurança geograficamente concentrados no Atlântico Sul e devidamente sustentada por múltiplas tentativas de reforçar as capaciadades de defesa de possíveis parceiros no continente Africano. Palavras-chave: Brasil; África; cooperação de defesa;