Documento 5/2016 Red Localis
Documento 5/2016 Redimensionamiento de la planta local: Retos frente al minifundismo de Galicia.
Autores Alejandro de Diego Gómez Alberto Vaquero García
www.redlocalis.com Octubre 2016 1 Documento 5/2016 Red Localis
Red Localis Rede Local de Administración Pública
A Red Localis, Rede Local de Administración Pública, é unha rede sobre o municipalismo galego, da que forman parte profesores e investigadores das tres universidades galegas e profesionais do mundo local en Galicia. A Red Localis busca convertirse nun foro de re- flexión sobre a xestión do municipalismo galego. A Red Localis conta co apoio loxístico e material do grupo de investigación GEN (Governance and Economics research Network) da Universidade de Vigo.
2 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
ÍNDICE
Introducción
1. Metodología.
2. Estudio económico. 2.1. El sector público local gallego. 2.2. Los ayuntamientos. 2.3. Las mancomunidades. 2.4. Otras agrupaciones.
3. Estudio geográfico. 3.1. Visión general. 3.2. Datos por provincias.
4. Conclusiones.
5. Propuestas para un redimensionamiento de la planta local
Anexo sobre las últimas fusiones en Galicia. Oza–Cesuras. Cerdedo–Cotobade
Octubre 2016 3 Documento 5/2016 Red Localis
4 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
INTRODUCCIÓN
En el documento de trabajo 1/2015 de la Red Localis, Rede Local de Administración Públi- ca, “Claves para el Gobierno Local (2015-2019): Diez retos de futuro para la Administración Local”, figuraba como primer objetivo para los próximos años a nivel municipal en Galicia, el redimensionamiento de la planta local como reto frente al minifundismo (Campos y Vaquero, 2015). En este informe se señalaba que Galicia cuenta con 314 Ayuntamientos, donde residen alrededor de 2,7 millones de habitantes, 4 Diputaciones Provinciales, así como Mancomu- nidades, Consorcios, entidades asociativas y 9 Entidades Locales Menores. De la totalidad de Ayuntamientos gallegos, más de un 60% tenía menos de 5.000 habitantes. También se indicaba que en las siete grandes ciudades gallegas (Vigo, Coruña, Santiago, Ourense, Lugo, Pontevedra y Ferrol), residen más de un millón de habitantes (el 38%), a lo que hay que aña- dir el aumento esperable en los próximo años, debido a sus áreas de influencia. El caso más cercano lo tenemos con la recientemente creada Área Metropolitana de Vigo. El informe también señalaba que teniendo en cuenta la realidad gallega era necesario re- pensar la planta local. Se argumentaba que era condición imprescindible contar tanto con la vertiente económica como la geográfica-administrativa, pero siempre con la perspectiva de que el municipio es, al mismo tiempo, un nivel de gobierno y administración. Además, se indi- caba que la posible reordenación del territorio municipal en Galicia debía tener presente que la supresión de municipios no debía implicar la desaparición de los núcleos de población que, precisamente, justificaban la existencia de la entidad local. También se apuntaba, muy acertadamente, que la fusión de dos Ayuntamientos, ineficientes, no implicará la creación de un Ayuntamiento solvente y eficiente en la prestación de servicios públicos. Los malos hábitos se heredan y la fusión de Ayuntamientos con problemas no sig- nifica el nacimiento de una nueva estructura sin estas limitaciones. Esto obliga a considerar cualquier proceso de fusión con las debidas cautelas, para lo que es necesario armonizar vo- luntades y generar el marco legal adecuado (Campos y Vaquero, 2015). La moda o la conve- niencia política de las fusiones no debe traducirse en una fiebre por la concentración municipal sin tener en cuenta todos los pros y contras. El documento 1/2015 de la Red Localis recomendaba que la nueva legislatura debería ser un punto de inflexión (y añadimos de reflexión) que permitiese replantear adecuadamente el futuro de la planta local gallega. Finalmente, el informe planteaba algunas cuestiones. Entre ellas ¿Qué elementos deben considerarse a la hora del nuevo diseño?, ¿Qué criterios deben aplicarse para conseguir el redimensionamiento adecuado de la planta local gallega? y ¿Qué entidad o entidades deberían tener las competencias para la redimensión de la planta local? Estas y otras preguntas vamos a tratar de responderlas en este quinto documento de la Red Localis.
Octubre 2016 5 Documento 5/2016 Red Localis
1.Metodología
Un estudio riguroso sobre el redimen- • Servicios públicos básicos. Com- sionamiento de la planta local debe apo- prende todos aquellos gastos origina- yarse en dos vertientes: una económica dos por los servicios que, con carácter que lo justifique, y la otra geográfica que obligatorio, deben prestar los municipios lo soporte. con arreglo al artículo 26.1 de la LBRL2, Para el primero de los objetivos se han así como las provincias con arreglo al tenido en cuenta las liquidaciones de los artículo 31.2, atendiendo a su función presupuestos municipales publicados en de cooperación y asistencia a los mu- la Oficina Virtual para la Coordinación nicipios, incluyendo cuatro políticas de Financiera con las Entidades Locales gasto básicas: Seguridad y movilidad del Ministerio de Hacienda y Administra- ciudadana; Vivienda y urbanismo; Bien- ciones Públicas (2010- 2014). Por tanto, estar comunitario y Medio ambiente. se parte del primer ejercicio en el que se aplica lo dispuesto en la EHA/3565/20081, • Servicios de protección y promoción por la que se aprueba la estructura de social. Engloba aquellos gastos y trans- los presupuestos de las entidades loca- ferencias que constituyen el régimen de les y se extiende hasta el último del que previsión, pensiones de funcionarios, constan datos en la citada web. De esta atenciones de carácter benéfico-asis- forma contamos con una mayor desagre- tencial, medidas de fomento del empleo, gación de la clasificación por programas, atenciones a grupos con necesidades así como una unificación en el estudio especiales, como jóvenes, mayores, mi- general, lo que facilita la comparativa en- nusválidos físicos y tercera edad; y, en tre los distintos entes de derecho público general, prestación de servicios socia- que forman el Sector Público Local, tanto les y promoción social. de Galicia, como del resto de Comunida- des Autónomas (CCAA). A estos efectos, • Producción de bienes de carácter y para una mejor comprensión de lo que preferente. Comprende todos los gastos después se desarrollará, referenciamos que realice la entidad local en relación brevemente las principales áreas de gas- con la sanidad, educación, cultura, ocio, to recogidas en esta normativa: deporte y tiempo libre y, en general, to-
1- Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la HAP/419/2014, de 14 de marzo. 2- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
6 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
dos aquellos tendentes a la elevación o Para poder relacionar entre si los da- mejora de la calidad de vida. tos económicos referidos a los distintos Ayuntamientos, CCAA, Mancomunida- • Actuaciones de carácter general. In- des e, incluso, el Estado, se han utilizado cluye los gastos relativos a actividades como denominador común los importes que consistan en el ejercicio de funcio- per cápita de ingresos y gastos, por ser nes de gobierno o de apoyo administra- ésta una variable uniforme en cualquier tivo y de soporte lógico y técnico a toda comparativa, habiéndose tomado los da- la organización, recogiendo los gastos tos de habitantes de la web del Instituto generales de la entidad que no puedan Nacional de Estadística (INE). Igualmen- ser imputados ni aplicados directamen- te, se han calculado los valores medios te a otra área de las previstas en la cla- de esas variables, tomando para ello los sificación por programas. datos de los 5 ejercicios liquidados en su conjunto, para garantizar cierta estabili- De dichas liquidaciones se han excep- dad de la información manejada. tuado a las Comunidades Forales de Na- Por otra parte, para la realización del varra y el País Vasco ya que debido a estudio geográfico se han tenido en sus especificidades, por su régimen de cuenta los datos sobre superficie, pa- financiación autonómica, no constan sus rroquias y núcleos de población de los datos en la web del Ministerio de Ha- Ayuntamientos gallegos publicados en la cienda y Administraciones Públicas, así web del Instituto Gallego de Estadística como las Ciudades Autónomas de Ceuta (IGE). y Melilla. Cualquier conclusión a la que se pudiera llegar sobre posibles medi- Finalmente, hay que señalar que todos das de fusiones, agrupaciones, etc., no los gráficos y cuadros que se presentan les serían de aplicación, pudiendo, sin a continuación son de elaboración pro- embargo, desvirtuar los resultados ge- pia, a partir de los datos obtenidos de las nerales referidos al conjunto del Estado. páginas web citadas.
Octubre 2016 7 Documento 5/2016 Red Localis
2. Estudio económico
En primer lugar hay que acotar el objeto cal gallega en su conjunto y su comparati- del estudio. Así, éste se refiere a los pe- va, no sólo con la del resto de CCAA sino queños Ayuntamientos, los de menos de también con la del Estado. 5.000 habitantes, con especial atención a los de menos de 1.000. La justificación de 2.1. El Sector Público Local gallego la utilización de esta cifra se basa entre otros trabajos en el de Lago Peñas y Mar- Del conjunto de las liquidaciones de los tínez-Vázquez (2013), donde se considera presupuestos municipales correspondien- que 5.000 habitantes sería el tamaño mí- tes al período estudiado se desprende nimo de población de una entidad local. que los ingresos medios correspondien- Precisamente esta cifra parece la más tes a todos los entes que forman el Sector adecuada. Es decir, lo que podríamos de- Público Local gallego (Ayuntamientos, Di- nominar el minifundismo municipal al que putaciones, Mancomunidades, Empresas se refiere el título de este documento, y Municipales, Organismos Autónomos, En- que deben ser el objeto prioritario y urgen- tidades Locales Menores, etc.) ascendie- te de una política de redimensionamien- ron a 1.013 euros por habitante, cuando to de la planta local gallega, que no es la media estatal se situó en 1.323 euros otra que las fusiones de Ayuntamientos. (23,4 % superior a la gallega). Además El objetivo que se persigue es conseguir si ampliamos el enfoque de la compara- entidades municipales con una población tiva y lo relacionamos con cada una de entre los 5.000 y 7.000 habitantes, que es las CCAA, el Sector Público Local gallego lo que, como después se verá, resulta mu- ocupa el 4º puesto por abajo en ingresos cho más sostenible. Cualquier otra iniciati- per cápita, superando únicamente a Can- va de fusiones, como las referidas a ciuda- tabria por un 2,3 % menos que Galicia, a des con otras poblaciones no dejan de ser la Región de Murcia (2,9 % menos) y al actuaciones estratégicas, que merecerían Principado de Asturias (9,2 % menos), que un estudio aparte, pero que en realidad no es quien cierra esta clasificación. son las verdaderas vertebradoras del te- No obstante, este resultado resulta es- rritorio como estas otras encaminadas a perable, ya que se trata de tres CCAA uni- terminar con ese minifundismo. provinciales, es decir, su Sector Público Precisamente, para poder entender la Local tiene que ser forzosamente inferior problemática que se estudia hay que co- a la mayoría de CCAA, al no computárse- nocer el ámbito en el que se da. Para ello les los ingresos de unas Diputaciones con es necesario determinar cuál es el com- las que no cuentan. Si excluimos a estas portamiento de toda la Administración Lo- tres, el Sector Público Local gallego sería
8 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
el que menos ingresos per cápita gene- 2.2. Los Ayuntamientos ra de todas las similares, es decir, de las pluriprovinciales, siendo la siguiente la La institución por excelencia de la Ad- Comunidad Valenciana con un 13,9 % por ministración Local es el Ayuntamiento, encima de Galicia. En cuanto a las Co- siendo esta la figura de mayor peso e in- munidades con mayores ingresos per cá- fluencia de todo el Sector Público Local, pita fueron las insulares, concretamente suponiendo el 82,7% del coste efectivo de las Islas Canarias, con un 71,8 % e Islas todos los servicios prestados por este a Baleares con un 66,3 % más que Galicia, nivel estatal y el 80,6% para Galicia. aunque estos datos precisan de cierta El Ayuntamiento es una figura compara- matización teniendo en cuenta el mayor ble entre sí en todas las CCAA, sin ele- potencial que tienen los Cabildos y Con- mentos distorsionadores, como sucedía sejos Insulares sobre las Diputaciones en el apartado anterior con el comporta- Provinciales. Por lo que si tomamos como miento distinto de los Consejos y Cabil- referencia las CCAA peninsulares, las de dos Insulares con respecto a las Dipu- mayores ingresos per cápita como media taciones Provinciales, o la ausencia de durante el período estudiado fueron, Ca- éstas en las CCAA uniprovinciales. Dicho taluña con un 56% y Aragón con un 41,3 esto, del estudio sobre la evolución de los % por encima de Galicia. Pero aquí tam- ingresos en los Ayuntamientos durante el bién hay otro factor distorsionador como período 2010–2014, según los datos pu- es la presencia dentro de su Sector Públi- blicados de las liquidaciones municipales, co Local de las Comarcas, que no existen resulta que los gallegos se sitúan en el como tales en el resto de CCAA, salvo último lugar del ranking, con una media Castilla y León. Por lo que si, finalmente, de 824 euros por habitante, un 25,6 % por tomamos en consideración las CCAA con debajo de la media estatal de 1.108 eu- un Sector Público Local de composición ros per cápita. En penúltimo lugar se sitúa similar al gallego encontramos que el de el Principado de Asturias con un 11,3 % mayores ingresos per cápita fue Andalu- por encima de los Ayuntamientos galle- cía con un 32,5 % por encima de Galicia gos, mientras que los de la Comunidad e, incluso, un 1,5 % por encima de la me- de Madrid con un 58,5 % más que los de dia nacional. Galicia e, incluso, un 18 % por encima de Finalmente, considerando el comporta- la media nacional, son los que ocupan la miento del conjunto de los distintos entes primera posición (Gráfico 1). de derecho público que forman el Sector Si se analiza el comportamiento de los Público Local gallego, pero excluyendo a ingresos por sus principales capítulos se los Ayuntamientos, que merecen capítulo observa como los Ayuntamientos gallegos aparte, el importe de la totalidad de servi- se encuentran, casi todos ellos, por deba- cios prestados durante el período estudia- jo de la media nacional. Así, en cuanto a do por estos entes ascendió a una media la recaudación de impuestos, tanto direc- de 189 euros por habitante, lo que supone tos como indirectos, se situaron un 34,5 el 18,7 % del gasto total del Sector Públi- % menos que esa media, los ingresos por co Local gallego considerado en su inte- tasas y precios públicos por la prestación gridad, estando un 12 % por debajo de la de servicios o realización de actividades media nacional que se situó en los 215 fueron un 22,5 % inferiores, las transfe- euros per cápita. rencias corrientes recibidas también se
Octubre 2016 9 Documento 5/2016 Red Localis
situaron un 8,4 % por debajo de la media, Sólo las transferencias de capital estuvie- los ingresos por pasivos financieros un 60 ron por encima de la media estatal un 11,6 % y los ingresos patrimoniales un 68 %. % (Gráfico 2).
Gráfico 1: Evolución comparativa de los ingresos de los Ayuntamientos gallegos (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 2: Comparativa de los principales capítulos de ingresos de los Ayuntamientos gallegos con la media de España (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
10 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Durante los años estudiados, la evo- ingresos patrimoniales descendieron en un lución de las figuras impositivas en los 10,6 % (un punto más que la media esta- Ayuntamientos gallegos ha sido dispar, así tal) por la bajada en concepto de intereses mientras los impuestos directos aumenta- de depósitos, mientras que las transferen- ron de media un 8,3 % (2,3 % por debajo cias de capital cayeron en un 59,6 %, por de la media española) propiciado, sobre la minoración de las cantidades recibidas todo, por el incremento de recaudación del del resto de Administraciones territoriales. Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), Además, aquí aparece un elemento dis- tanto de naturaleza urbana como de ca- torsionador como es la contabilización del racterísticas especiales. Sin embargo, los Fondo Estatal para el Empleo y la Sosteni- impuestos indirectos descendieron un 14,9 bilidad Local (el “Plan E”de 2010); aun así, % (en la media estatal) especialmente por sin tenerlo en cuenta, el descenso en los la reducción en la recaudación del Impues- ingresos por este capítulo ha sido del 31 to sobre Construcciones, Instalaciones y %, algo mejor que la media española que Obras (ICIO), que llegó a un 48,5 % menos se situó en un 35,9 %. en 2014 con respecto a 2010. Por otro lado, si se analizan los capítulos Por su parte, los ingresos a través de y áreas de gasto más importantes, se com- tasas y precios públicos se han ido incre- prueba como los gastos en personal de los mentado anualmente en un promedio total Ayuntamientos gallegos se sitúa un 25,9% del 9,5 % (al contrario que en el resto del por debajo de la media estatal, las inver- Estado, donde bajaron de media un 3,6 %) siones reales un 5,7%, suponiendo éstas debido, en gran medida, por el incremento casi la mitad que los gastos de personal en en las tasas por la prestación de servicios relación con su peso en la totalidad de los públicos básicos. presupuestos municipales, comportamien- En cuanto a los ingresos por pasivos fi- to algo mejor al observado a nivel nacional, nancieros, referidos principalmente a los donde los gastos generales suponen 2,5 remanentes de tesorería, prácticamente veces las inversiones reales. Finalmente, han mantenido constantes, al contrario que el coste por la prestación de los servicios los datos nacionales, con un incremento fi- públicos básicos de los Ayuntamientos nal medio del 17%. Sin embargo, el res- gallegos fue un 19,6 % por debajo de la to de capítulos de ingresos han sufrido un media nacional, las actuaciones de pro- descenso durante este período. Así, los tección y promoción social un 11,2 %, la ingresos por transferencias corrientes lo producción de bienes públicos de carácter hicieron en una media del 3,7 % propiciado preferente un 20,6 % y las actuaciones de por el descenso en las recibidas de la CA, carácter general un 29,4 % (Gráfico 3). siendo en 2014 un 26,4 % inferiores a las A partir de los datos se comprueba como recibidas en 2010 (con todo así 1,5 pun- los gastos de personal de los Ayuntamien- tos mejor que la media del total de CCAA) tos gallegos durante el período analizado mientras que en el resto del Estado se han han ido decreciendo paulatinamente a una venido manteniendo en una tendencia si- media del 7,7 %, por encima del 6,4 % a milar, con una pequeña variación media, nivel estatal, como consecuencia, funda- en positivo, del 1,2 %, aunque motivadas mentalmente, de la disminución del perso- por el aumento de las recibidas de los con- nal eventual y del personal laboral al servi- sorcios, figura esta con muy poca inciden- cio de la Administración Local. cia en el Sector Público Local gallego. Los Las inversiones reales han descendido
Octubre 2016 11 Documento 5/2016 Red Localis
Gráfico 3: Comparativa de las principales áreas de gastos de los Ayuntamientos gallegos con la media nacional (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
una media del 34,6 %, un punto por en- les en ambos casos en las áreas de servi- cima de la media nacional, sin contar con cios sociales y promoción social y fomento los datos de 2010 en los que, al igual que del empleo. sucede en ingresos, se contabilizó el último La producción de bienes públicos de ca- “Plan E” y todo ello por una bajada genera- rácter preferente cayó un 20 % frente al lizada en todas las cuentas de este capítulo 22,4 % del conjunto del país como conse- y que se corresponde, en gran medida, al cuencia del descenso en inversiones rea- descenso en ingresos de las transferencias les en todas las áreas: sanidad, educación, de capital. cultura y deporte. Finalmente, las actuacio- El coste por la prestación de los servi- nes de carácter general disminuyeron en cios públicos básicos también descendió un 6 %, prácticamente el mismo descenso anualmente hasta situarse en una media que la media nacional, como consecuencia del 12,3%, con bastante mejor comporta- de un menor gasto tanto de personal como miento que la media estatal, que lo hizo en de inversiones y gasto corriente en esta un 15,1%, provocada, fundamentalmente, área. por las menores inversiones en las áreas Una vez visto el comportamiento tanto del de vivienda y urbanismo y bienestar comu- Sector Público Local como de los Ayunta- nitario. mientos de Galicia, que en ambos casos se Las actuaciones de protección y promo- sitúan por debajo de la media nacional, y ción social también bajaron un 16,2 %, 1 por lo tanto teniendo una visión general del punto más que la media española, deriva- campo sobre el que vamos a trabajar, es do, sobre todo, de la minoración del gasto necesario descender más al detalle y ana- tanto en personal como en inversiones rea- lizar su comportamiento en función de su
12 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
población. Para ello el análisis se centrará 22,9%, la de la franja comprendida entre en los de menos de 20.000 habitantes y, los 5.001 y los 7.000 es del 22,5% y por especialmente, en aquellos entre 5.000 y último, la repercusión per cápita en los que 7.000 habitantes, al considerar que es ha- tienen entre 7.001 y 20.000 es del 21%. cia este tamaño hacia donde tenemos que Es evidente, pues, que a menos habi- caminar en un primer y urgente redimen- tantes son necesarios mayores recursos sionamiento de la planta local gallega. para prestar menos servicios, pues son En Galicia hay 291 Ayuntamientos de incomparables los que se prestan desde menos de 20.000 habitantes (93% del to- un Ayuntamiento con menos de 1.000 ha- tal) que agrupan, aproximadamente, al bitantes y unos ingresos medios per cápita 48% de la población, lo que hace que no de 1.190 euros con los de uno comprendi- seamos una CA de grandes ciudades sino do entre los 7.001 y los 20.000 habitantes más bien de villas y pueblos, y estos son y unos ingresos medios por habitante de los que se deben tener en cuenta principal- 745 euros, o incluso, con los que prestan mente a la hora de hacer cualquier tipo de los que se encuentran en la franja de este regulación sobre el redimensionamiento los 5.001 y los 7.000 habitantes, que tie- de la planta local. nen unos ingresos medios per cápita de Los ingresos en estos Ayuntamientos, y 797 euros, es decir, un 33 % menos (Grá- al igual que sucede como en la media de fico 4). todos los de Galicia, reflejan un descenso En cuanto al origen de los ingresos, den- con respecto a 2010 y años anteriores, tro de las figuras impositivas tienen más hasta estabilizarse a partir del entonces, relevancia los impuestos directos que los de forma que, de media, la disminución de indirectos, que son, junto con los ingresos 2014 con respecto a 2010 es de un 11,3 % patrimoniales, de los capítulos con menor mientras que con respecto a 2011 sólo hay peso. una variación, y en positivo, del 0,4 %. Los impuestos directos tienen mayor im- En este apartado es importante detener- portancia cuanto más grande es el Ayun- se en el peso específico de cada grupo tamiento, porque suele haber una mayor de Ayuntamientos sobre el total de los de base imponible. Así en los de menos de menos de 20.000 habitantes. Así los ingre- 5.000 habitantes suponen 183 euros per sos de los de menos de 1.000 habitantes cápita frente a los 206 de los que tienen representan el 1,8% del total, los que se entre 5.001 y 7.000 y los 220 de los que encuentran en la franja de entre los 1.001 están entre los 7.001 y los 20.000 habitan- y los 5.000 suponen el 34%, los que es- tes. No obstante esto, y debido a la falta de tán entre los 5.001 y los 7.000 suponen el población, es precisamente en los más pe- 15,6% y por último los que están entre los queños (1.000 habitantes o menos) donde 7.001 y los 20.000 el 48,6%. la repercusión per cápita es mayor, con Si comparamos esta realidad con la re- una media de 322 euros por habitante, es percusión per cápita de dichos ingresos decir, un 56 % más que los de entre 5.001 veremos que no se corresponde el peso y 7.000. de esta con el peso de aquellos. Así la re- En cuanto a los tipos impositivos se com- percusión de ingresos por habitante en los prueba que van creciendo ligeramente a Ayuntamientos de menos de 1.000 habi- medida que aumenta la población del mu- tantes es del 33,6% del total, la de los que nicipio. No obstante, la mayor repercusión están entre los 1.001 y los 5.000 es del per cápita no sólo se debe a los tipos sino,
Octubre 2016 13 Documento 5/2016 Red Localis
Gráfico 4: Evolución de los ingresos per cápita de los Ayuntamientos gallegos por tramos de habitantes (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
sobre todo, al mayor valor de los bienes IBI de Naturaleza Rústica que en los más sobre los que recaen (los bienes inmue- grandes y por la repercusión que tiene en bles de naturaleza urbana, por ejemplo, los más pequeños el IBI de Características tienen mayor valor, y por lo tanto mayor Especiales, ya que algunos de los elemen- base imponible, según el municipio es tos que grava, como embalses o parques más urbano) y al mayor número de figuras eólicos, se encuentran en Ayuntamientos impositivas, así es más frecuente encon- pequeños, lo que hace que los ingresos trarse con ingresos en concepto de IAE o por este concepto, al repercutirlos por el de Incremento del Valor de los Terrenos número de sus habitantes, incrementen el de Naturaleza Urbana en función del ta- resultado obtenido. maño del Ayuntamiento, motivo por el cual Por su parte, la recaudación por tasas o se produce esta evolución lógica de mayor precios públicos también va aumentando repercusión a mayor población. según lo hace la población por la mayor Por lo que se refiere al caso concreto de prestación de servicios o realización de los municipios de menos de 1.000 habitan- actividades, que suponen un copago por tes, que son el ejemplo más evidente de parte de los usuarios. Así en los munici- minifundismo local, la mayor repercusión pios de menos de 5.000 habitantes la re- de los impuestos directos en función del percusión per cápita es de 87 euros, en número de habitantes viene determinada los de entre 5.001 y 7.000, 107 euros y no tanto por los tipos, sino por la influencia por último, entre los de 7.001 y 20.000 esa de determinadas figuras impositivas. En repercusión va hasta los 129 euros. estos Ayuntamientos es más importante el Por lo que se refiere a los capítulos de
14 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
transferencias, tanto corrientes como como los de menos de 1.000 habitantes de capital, el tamaño del Ayuntamiento reciben 513 euros per cápita en concepto condiciona los resultados, puesto que a de transferencias corrientes y 214 euros menor población necesita mayor colabo- en transferencias de capital mientras que ración económica del resto de Adminis- los de entre 5.001 y 7.000 habitantes re- traciones territoriales, precisamente por ciben 320 y 114 euros respectivamente, su falta de autonomía financiera, y por y los de entre 7.001 y 20.000, 266 y 79 lo tanto también política. Así es llamativo euros (Gráfico 5).
Gráfico 5: Comparativa de los principales capítulos de ingresos por tramos de habitantes (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
En cuanto a los gastos de éstos Ayun- so de 2014 con respecto a 2010 es de tamientos, al igual que vinos en los in- un 14,1%, casi tres puntos más que el gresos, su evolución viene marcada de los ingresos, mientras que con res- por un descenso con respecto a 2010 y pecto a 2011 se encuentra en el 5,5%, años anteriores hasta ir estabilizándose. seis puntos más que los ingresos que No obstante, su comportamiento no es ya se encontraban con un 0,4% positivo igual que en los ingresos; así el descen- (Gráfico 6).
Octubre 2016 15 Documento 5/2016 Red Localis
Gráfico 6: Evolución de los gastos per cápita de los Ayuntamientos gallegos por tramos de población (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
En relación al destino de los recursos menos de 1.000 habitantes, a los 176 en los grandes capítulos y áreas son los de- los de entre 1.001 y 5.000, a los 162 en dicados a gastos de personal, a inversio- los comprendidos entre 5.001 y 7.000 y fi- nes reales, a la prestación de servicios y a nalmente a los 119 euros en los que están actuaciones de carácter general, pero con entre 7.001 y 20.000 habitantes. ¿Quiere muy distinta repercusión según la entidad esto decir que los municipios más peque- del Ayuntamiento. ños tienen mayor capacidad inversora? Por lo que se refiere a los gastos de per- No. Lo que sucede es que cualquier obra sonal, en los Ayuntamientos de menos de que se haga, debido a la falta de habi- 5.000 habitantes el gasto per cápita es de tantes, tiene mucha más repercusión per 277 euros, mientras que en los de entre cápita, es decir, necesita de mucho ma- 5.001 y 7.000 es de 253 euros y en los yor esfuerzo económico por parte de sus que se encuentran entre los 7.001 y los vecinos que las realizadas en aquellos de 20.000 es de 252 euros, una cantidad mayor población y donde el reparto gene- idéntica entre estos dos grupos. Pero lo ral de gastos es sobre una base mayor. más destacable es que en los Ayunta- En el capítulo de prestación de servi- mientos de menos de 1.000 habitantes cios, en primer lugar habría que destacar esta repercusión es de 410 euros per cá- que en relación a las áreas de gasto el pita, es decir, un 62,7 % más que los más importe per cápita total destinado por los grandes, a pesar de contar éstos últimos pequeños Ayuntamientos, en concreto los con mayor número de empleados que re- de menos de 5.000 habitantes, es un 3,8 dundan en la calidad de sus servicios. % más que los que se encuentran entre En cuanto a las inversiones reales tam- los 5.001 y los 7.000 habitantes y un 10 % bién va disminuyendo la repercusión per más que los que están entre los 7.001 y cápita según aumenta el tramo de pobla- los 20.000, observando unas diferencias ción, pasando de los 307 euros en los de mayores si se analiza la situación de los
16 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
de menos de 1.000 habitantes, con una y en cuanto a las actuaciones de carác- diferencia con respecto a estos más gran- ter general esa diferencia es de más del des de un 45 % y un 53,9 % respectiva- doble, en concreto del 131 %, mientras mente. Es decir, necesitan mucho más que por lo que se refiere a la producción recursos que los de mayor entidad, que de bienes públicos de carácter preferente sin embargo cuentan con más y mejores la diferencia es negativa para los Ayunta- servicios. mientos de menos de 1.000 habitantes, Entrando más en detalle, debemos pres- que están al 91 % de los comprendidos tar especial atención a las cuatro áreas entre 5.001 y 7.000. fundamentales: la prestación de servicios Es decir, cuanto más pequeño es el públicos básicos, las actuaciones de pro- Ayuntamiento más dinero debe apor- tección y promoción social, la producción tar para sufragar, sobre todo, gastos de de bienes públicos de carácter preferente personal y gastos generales. Al mismo y las actuaciones de carácter general. tiempo también necesita aportar más re- En la prestación de servicios públicos cursos para la prestación de servicios bá- básicos hay una diferencia del 20,8 % de sicos, entre ellos los de carácter social, la repercusión per cápita de los gastos por con una más limitada cartera de servicios la prestación de estos servicios por los que la ofertada por los más grandes con Ayuntamientos de menos de 1.000 habi- menos gasto per cápita, y dedica menos tantes con respecto a los de entre 5.001 y fondos a sanidad, educación, cultura, 7.000. En las actuaciones de protección y ocio, deporte y tiempo libre, es decir, a la promoción social la diferencia entre estos producción de bienes públicos de carác- dos grupos de municipios es del 42,6 % ter preferente (Gráfico 7). Gráfico 7: Comparativa de los principales capítulos de gastos por tramos de población (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
Octubre 2016 17 Documento 5/2016 Red Localis
Mención aparte precisa el análisis del en- tro 7.001 y 20.000 habitantes ostentan la deudamiento de estos Ayuntamientos. Si mayor deuda con 43,9 euros per cápita, sin bien todos ellos se encuentran por debajo embargo los siguientes son los municipios de la media autonómica de los 47 euros por de menos de 1.000 habitantes, con 35,2 habitante y, por supuesto, de la media es- euros por cada uno, seguidos de los que tatal de 102 euros per cápita, los datos de están entre 5.001 y 7.000, con 32,1 euros las liquidaciones de los presupuestos mu- per cápita, y los que menos deuda arrojan nicipales estudiadas, desde 2010 a 2014, son los de entre 1.001 y 5.000, con 26,6 rompen un supuesto mito de que a mayor euros por habitante. No obstante, la dife- población mayor endeudamiento. Y no es rencia entre el conjunto de Ayuntamientos así, porque evidentemente no podemos de menos de 5.000 habitantes y los que se fijarnos en las cifras absolutas sino en su encuentran entre los 5.001 y los 7.000, que repercusión por habitante. es hacia donde deberíamos avanzar, es Así, aunque es verdad que los Ayunta- de tan sólo un 15,6 % a favor de aquellos mientos comprendidos en la franja de den- (Gráfico 8).
Gráfico 8: Comparativa de la deuda per cápita por tramos de población (2010-2014)
Fuente: elaboración propia.
18 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Somos conscientes de que cualquier es- que debe suponer la filosofía municipalista. tudio económico es poco amable al termi- ¿Pero en Galicia hay pocos o muchos nar convirtiéndose en una sucesión de ci- Ayuntamientos? Pues todo depende de fras y datos que hace que una parte de los con quién nos comparemos: si lo hace- lectores se acaben perdiendo. Para evitarlo mos con Castilla y León que para una po- vamos a intentar sintetizar todo lo visto. blación algo inferior a la de Galicia cuenta En primer lugar, hay que destacar que con 2.248 Ayuntamientos, lo que les da una tanto el Sector Público Local en general media de 1.110 habitantes por cada uno, o como los Ayuntamientos gallegos en par- si lo hacemos con la Región de Murcia que ticular se encuentran en el último lugar del para una población aproximadamente de la ranking a nivel nacional en recursos, y los mitad que la gallega, cuenta con el 14 % sectores por población estudiados tam- de sus municipios, es decir con 45 frente a bién, es decir, los tramos entre los 1.001 nuestros 313, con una media de población y los 5.000 habitantes y entre los 5.001 y de 32.600 habitantes por cada uno frente a los 7.000, no así los menores de 1.000 ya los 8.750 de los de Galicia. que no somos la peor Comunidad en cuan- El redimensionamiento de la planta lo- to a minifundismo, superados por Castilla y cal es absolutamente necesario, quizás no León, Castilla-La Mancha y Cantabria. Lo para acabar con la despoblación del rural, que denota la necesidad de acometer una pues para esto habría que tomar otras medi- reforma en cuanto a la financiación munici- das adicionales, pero seguramente si para pal así como una adaptación de la realidad ponerle algo de freno. En Galicia, en 2015 gallega al resto del Estado, no en vano los según los datos del INE, había 237 Ayun- Ayuntamientos con menos de 5.000 habi- tamientos con menos de 7.000 habitantes, tantes se encuentran un 22 % por debajo curiosamente los mismos que en el año de la media nacional y los de más población 2.000. ¿Quiere esto decir que no ha habido no están mucho mejor. Sobre este asunto despoblación? Ni mucho menos; lo que ha Red Localis ha publicado el Documento de sucedido es que han ido aumentando los Trabajo 3/2016 “La Fiscalidad Local en Ga- más pequeños y disminuyendo el número licia”, donde se realiza un estudio mucho de los más poblados. Así en 2015 los Ayun- más amplio y en profundidad sobre la fis- tamientos con menos de 5.000 habitantes calidad local gallega (Santirso y López 2016). eran 8 más que en 2000, pero lo más grave Pero con independencia de las reformas es que había 27 con menos de 1.000 ha- o adaptaciones fiscales que se realicen, lo bitantes mientras que en 2000 eran 13, es que parece claro, y así se tratará de seña- decir, se han duplicado los Ayuntamientos lar, es la necesidad de reducir el número de menor tamaño en los últimos 15 años. de Ayuntamientos en Galicia. Como dijimos Además, si no se pone remedio es muy po- al principio, no se trata aquí de hablar de sible que en los próximos 15 aumenten en esas fusiones entre grandes municipios, una proporción aún mucho mayor. sino de la reducción del número de esos Pues bien, si nos atenemos a los resulta- pequeños Ayuntamientos que suponen un dos obtenidos se comprueba que los Ayun- mayor esfuerzo económico a sus vecinos tamientos de menos de 1.000 habitantes para recibir muchos menos servicios, es suponen un mayor coste per cápita para decir, precisamente todo lo contrario de lo sus vecinos, con una mayor repercusión
Octubre 2016 19 Documento 5/2016 Red Localis
sobre todo de los impuestos directos, así creación de entidades supramunicipales no como una mayor dependencia de las trans- es nuevo. Entre otros trabajos aplicados a ferencias corrientes provenientes de otras los Ayuntamientos gallegos se puede citar Administraciones territoriales. Y todo ello a el de Lago Peñas y Vaquero (2008), donde cambio de casi duplicar el coste per cápita se realiza un análisis de los posibles instru- en gastos de personal con respecto a otros mentos para mitigar el minifundismo local de mayor entidad, y por lo tanto también de en nuestra CA. mayores y mejores servicios, y destinar la mayor parte del dinero a la realización de 2.3. Las Mancomunidades actividades de carácter general, es decir, a aquellas que, en su mayor parte, suponen Las Mancomunidades son asociaciones gasto de organización y funcionamiento y, voluntarias de Ayuntamientos creadas para por lo tanto, improductivo. Suponiendo, in- el desarrollo y gestión de obras, servicios cluso, un 6,8 % más que lo destinado a la y otros fines de interés común para sus in- prestación de servicios básicos o un 140 % tegrantes. Además, para su establecimiento más que lo destinado a servicios sociales. no es necesario que todos los Ayuntamien- Como ya se señaló, cuanto más pequeño tos pertenezcan a una misma provincia, ni en población es el Ayuntamiento, más dine- tan siquiera que exista una continuidad te- ro debe aportar para sufragar, sobre todo, rritorial. gastos de personal y generales, recibien- Su financiación se basa en las contri- do a cambio menor número de servicios, buciones realizadas por cada uno de sus tanto en intensidad como en variedad. Lo integrantes, lo que puede suponer una ré- anterior provoca, precisamente, que haya mora a su desarrollo, ya que no siempre un traslado de población hacia otros más se consiguen los recursos necesarios para grandes, con mayores oportunidades, y no su funcionamiento por medio de las cuotas sólo de trabajo sino de atenciones, y para voluntarias. Para paliar este problema, se las que generalmente es necesario estar contempla la posibilidad de obtener ingre- empadronado en el Ayuntamiento presta- sos por parte de otras administraciones pú- dor. Si no retenemos esto y no nos damos blicas, en especial Diputaciones provincia- cuenta de esta realidad, estaremos conde- les y CCAA. nando a aquellos vecinos que no pueden, o Las Mancomunidades son la fórmula de no quieren, trasladar su residencia, a la su- cooperación intermunicipal por excelencia y pervivencia a cambio de seguir mantenien- se configuran, después de los Ayuntamien- do unas estructuras municipales absoluta- tos y las Diputaciones, como la tercera figu- mente inoperantes y gravosas, tanto para ra con mayor presencia en el Sector Público el interés particular de esos vecinos como Local gallego. No obstante, esta presencia para el general de la propia Administración está a mucha diferencia de las otras dos, Local. de hecho de las liquidaciones presentadas Para intentar paliar esa falta de capaci- correspondientes a los ejercicios de 2013 y dad en la prestación de servicios sólo hay 2014, únicos para los que el Ministerio de dos vías: o las fórmulas de cooperación o Hacienda y Administraciones Públicas ofre- la fusión de Ayuntamientos. Este interés por ce datos detallados para estas entidades, encontrar fórmulas que mejoren la capaci- sólo representan el 1 % de todo el Sector dad de prestación de servicios municipa- Público Local gallego y el 1,3 % con res- les a partir de la fusión de municipios o la pecto a los Ayuntamientos (prácticamente
20 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
el mismo peso que tienen a nivel nacio- También resulta muy clarificador hacer nal). A pesar de su reducida importancia un pequeño repaso por el tipo de Manco- numérica, últimamente han estado muy en munidades que existen en Galicia. Así, el boga por las cada vez más insistentes pro- 75 % de ellas aglutinan a más de 20.000 puestas de fusiones municipales a las que habitantes y 1 de cada 4 a más de 75.000 se oponen la inmensa mayoría de nues- (Tabla 1), por lo que no parece que sean tros políticos locales, amparándose, como las que mejor puedan solucionar los pro- alternativa, en las distintas fórmulas de blemas de los pequeños municipios. Este cooperación intermunicipal, y destacando resultado es muy distinto del que se ob- sobre todas ellas a las Mancomunidades. tiene a nivel estatal, donde el 55 % tienen Convendría preguntarse si lo anterior es un menos de 10.000 habitantes, e incluso el argumento en serio o simplemente una ex- 38 % menos de 5.000. Ello es debido a que cusa para evitar tratar sobre las fusiones. fue durante los años 80 y 90 del Siglo XX ¿Cuál es la relevancia práctica de las cuando más proliferaron estas entidades Mancomunidades? Según el Registro de en Galicia, tomando como base a las co- Entidades Locales del Ministerio de Ha- marcas. De esta forma se incluyeron en la cienda y Administraciones Públicas, exis- misma Mancomunidad tanto Ayuntamien- ten en Galicia un total de 38 Mancomu- tos grandes como pequeños, ante la casi nidades, aunque durante los años en los inexistencia generalizada de servicios. Sin que se tienen datos, sólo 24 han enviado embargo, en la segunda década del Siglo sus cuentas (el 63%). Un resultado muy XXI las cosas han cambiado, las necesida- similar al que se obtiene a nivel nacional. des de cada uno ya no son las mismas, y Por lo tanto, no parece muy creíble que la de ahí las tensiones existentes en el seno solución a los problemas de los pequeños de muchas de ellas. Precisamente la fusión Ayuntamientos sean las Mancomunidades, de municipios provocará que la gran ma- pues no solamente suponen una parte muy yoría de Mancomunidades dejen de tener pequeña del gasto del Sector Público Lo- sentido, perviviendo únicamente aquellas cal, sino que casi 4 de cada 10 ni tan si- que tienen cierta especialización u objeti- quiera presentan sus cuentas. vos muy concretos.
Tabla 1: Distribución de Mancomunidades por tramos de habitantes (2014)
Presentan Hasta 1.001– 5.001– 10.001– 20.001– 75.001– Más de Provincias informes/ 1.000 5.000 10.000 20.000 75.000 100.000 100.000 Existentes hab. hab hab. hab. hab. hab. hab.
A Coruña 5/11 0 0 0 0 5 0 0 Lugo 2/3 0 0 0 0 1 1 0 Ourense 8/13 0 1 3 2 2 0 0 Pontevedra 9/11 0 0 0 0 4 2 3 Total Galicia 24/38 0 1 3 2 12 3 3 Total nacional 570/900 32 184 97 82 115 17 43
Fuente: elaboración propia.
Octubre 2016 21 Documento 5/2016 Red Localis
Si nos fijamos en aquellas que no conten- el ámbito de la Comunidad Autónoma de gan a ninguna de las 7 grandes ciudades Galicia se desprende que el 41 % del to- gallegas, ya que su cómputo podría supo- tal se destinó a la prestación de servicios ner un elemento distorsionador, las Man- públicos básicos, que son el grueso de los comunidades a las que nos referiremos a que realizan estas entidades, seguidos, ya continuación serían un total de 22 de esas muy de lejos, de los de protección y pro- 24 que rinden cuentas. Esto permitiría se- moción social, con un 28,5 %. Sin embargo ñalar como la Mancomunidad “media” de los gastos generales ocupan una destaca- Galicia estaría compuesta por 6 Ayunta- da tercera posición, con un 15,5 % sobre mientos, aglutinando a más de 34.000 ha- el total. bitantes y con una extensión de unos 450 Pero en cualquier caso ¿De qué estamos km². Lo anterior sí que supone un verda- hablando? Pues de un promedio de 32 eu- dero alejamiento del centro de decisiones, ros por habitante como gasto general de que es una de las principales críticas que las Mancomunidades gallegas, frente a los se suelen achacar a las fusiones de Ayun- 188 euros de las Diputaciones o los 799 tamientos, lo que supone una contradic- euros de los Ayuntamientos. Es decir, de ción en sí mismas. un 17 % sobre el gasto total de esas Cor- Según la Disposición Transitoria undéci- poraciones provinciales y tan sólo de un 4 ma de la LRSAL3, las competencias de las % sobre el correspondiente a los Ayunta- Mancomunidades de municipios estarán mientos. Si comparamos el gasto de las orientadas exclusivamente a la realización Mancomunidades con el de sus Ayunta- de obras y la prestación de los servicios mientos mancomunados la cosa no me- públicos que sean necesarios para que jora ya que el de aquellas supone el 4,7 los municipios puedan ejercer las compe- % del de estos. Incluso el gasto total de tencias o prestar los servicios enumerados las Mancomunidades y sus Ayuntamientos en los artículos 25 y 26 de la LBRL. Y del mancomunados está 10 puntos por debajo estudio de los Estatutos de la generalidad del destinado por los Ayuntamientos que de las Mancomunidades se desprende que tienen entre 5.001 y 7.000 habitantes y no los fines o servicios más comunes inclui- participan en ninguna de estas agrupacio- dos en los mismos son la recogida y tra- nes. Estas cifras nos dan una idea de la tamiento de residuos sólidos urbanos, la escasa relevancia de esta figura. recaudación municipal, el abastecimiento La experiencia nos dice que hoy en día de agua, los servicios sociales, los relati- es más eficaz y eficiente la prestación de vos a actividades culturales, el fomento del determinados servicios por parte de las Di- turismo y el fomento de actividades eco- putaciones Provinciales que por las Man- nómicas. Con repercusión, por tanto, en comunidades, sobre todo los referidos a todas las áreas de gasto que componen la recogida y tratamiento de residuos, a la la estructura de los presupuestos de las recaudación municipal o al ciclo completo entidades locales, según lo establecido en del agua, entre otros, por lo que cada vez la EHA/3565/2008, aunque con muy dis- pierden más su sentido este tipo de agru- tintos porcentajes. Así del comportamiento paciones supramunicipales, sobre todo de éstas Mancomunidades estudiadas en hasta determinados tramos poblacionales,
3-Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
22 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
pudiendo, quizás, tener mayor operativi- superior a la de una anualidad completa dad aquellas más especializadas, es decir, de la totalidad de la deuda de todos estos Mancomunidades turísticas, promociona- municipios, con lo que otra de las excusas les, etc., pero desde luego cada vez me- para oponerse a las fusiones como es que nos como alternativa a otras figuras y mu- los vecinos de un Ayuntamiento no tienen cho menos a la fusión de Ayuntamientos. por qué cargar con las deudas de otros de- Pero hay más. Precisamente una Man- caería, porque estarían totalmente cubier- comunidad, como cualquier otra fórmula tas. de agrupación supramunicipal, supone el Pero hay más, el artículo 13 de la LBRL, mantenimiento de los Ayuntamientos que modificado por la LRSAL, supone una la forman, mientras que una fusión es la garantía de financiación en cuanto a los creación de uno nuevo de mayor pobla- recursos que hasta el momento de la fu- ción. Y las normas de financiación local es- sión estuvieran recibiendo por separado, tablecen mayores ingresos según aumen- pero además durante, al menos, los cin- ta aquella4 , de forma que si en lugar de co primeros años tendrán preferencia en permanecer mancomunados los que aho- la asignación de planes de cooperación ra lo están teniendo menos de 5.000 habi- local, subvenciones, convenios u otros tantes se fusionasen, tendrían un aumento instrumentos basados en la concurrencia. de ingresos de más de 5 millones de euros Este plazo podrá prorrogarse por la Ley de anuales, que superarían los 14 millones si Presupuestos Generales del Estado. todos los Ayuntamientos gallegos de me- Y a mayores, en Galicia la Ley 12/2015, nos de 5.000 habitantes se acogiesen a de 24 de diciembre, de Presupuestos Ge- un proceso de fusiones ordenado, lógico y nerales de la Comunidad Autónoma para programado y superasen ese umbral. el año 2016, establece como criterio deter- Y si a esto le sumamos el resultado de minante en el reparto del Fondo Adicional hacer estadística-ficción, estimando, por del de Cooperación Local para este ejerci- una parte, el incremento de ingresos que cio, la participación en procesos de fusión se produciría, sobre todo por tasas y pre- o incorporación voluntaria a otros Ayun- cios públicos como consecuencia de la tamientos5 , concretándose su dotación a mayor prestación de servicios y realización través de la Orden de la Vicepresidencia y de actividades, así como paulatinamente Consellería de Presidencia, Administracio- en impuestos directos, y por otra parte por nes Públicas y Justicia de la Xunta de Ga- el ahorro que supondrían esas fusiones en licia de 1 de agosto en 2.173.664 euros6. gastos de personal y gasto corriente, esta- A modo de resumen y a tenor de la in- ríamos hablando de una cantidad incluso formación manejada, se ha podido com-
4- Art. 124,1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y Art. 13,4 de la LBRL tras la modificación introducida por la LRSAL. 5- Art. 57 de la Ley 12/2015, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2016. 6-Orden de 1 de agosto de 2016 por la que se establecen las condiciones para el reparto del fondo adicional al Fondo de Cooperación Local para el año 2016. (DOG nº. 145, de 2 de agosto).
Octubre 2016 23 Documento 5/2016 Red Localis
probar como a pesar de contar Galicia con des y tiene como objetivo principal, casi casi 40 Mancomunidades, una parte signi- el único, la promoción económica en cada ficativa apenas tiene actividad. Es más, en una de ellas. Además, la distribución co- Galicia este modelo ha tenido un éxito muy marcal también es utilizada por la Xunta de limitado y lo previsible es que las Diputa- Galicia para la organización territorial de ciones provinciales vayan desempeñando otros servicios públicos. Sin embargo, su los servicios que hasta el momento presta- relevancia práctica es muy limitada. ban las Mancomunidades. No podíamos evitar señalar el papel de Finalmente, no se puede obviar que las las Áreas metropolitanas, que son entida- Mancomunidades han tenido (y siguen des locales integradas por Ayuntamientos teniendo) una importante componente pertenecientes a grandes aglomeraciones política, que puede haber lastrado su fun- urbanas en las que se comprueba vincula- cionamiento. Quizás una alternativa a las ción económica o social, condición nece- Mancomunidades que evite esta situación saria para la planificación y la coordinación sea la creación de consorcios para deter- conjunta y la prestación de determinados minados tipo de servicios, de naturaleza servicios y obras. Las competencias para más técnica. Algunas experiencias son el la creación, modificación o supresión de Consorcio para el Turismo de la Ribeira este tipo de entidades corresponden a las Sacra de las provincias de Ourense y Lugo CCAA, por lo tanto, no dependen única- o el Consorcio Provincial Contraincendios mente de la voluntad de los Ayuntamientos. y Salvamento de A Coruña. Para que un área metropolitana sea viable es necesario garantizar el acceso a toda la población de un servicio con idénticas ca- 2.4. Otras agrupaciones racterísticas, siendo esto únicamente posi- ble a través de una gestión centralizada y En Galicia existen otras fórmulas aso- coordinada. Además, es necesario que el ciativas, como pueden ser los consorcios, área metropolitana garantice una reduc- las agrupaciones voluntarias para la pres- ción de costes, gracias a una gestión mejor tación de determinados servicios, las en- planificada del servicio, a una mayor capa- comiendas de gestión, aunque en realidad cidad de negociación del ente o a la espe- estas no sean una fórmula permanente de cialización en la prestación del mismo. En agrupación, etc., pero si las Mancomuni- Galicia, la primera entidad de estas carac- dades, como hemos visto, tienen un peso terísticas es el área metropolitana de Vigo, irrelevante en el conjunto de la Administra- formada por 14 municipios tras cinco años ción Local gallega, estas otras fórmulas, de intensos trabajos, que contó además, mucho menos desarrolladas, merecen una con un informe técnico positivo de natura- menor atención. leza jurídica y económica elaborado por la Además, se podrían incluir a las comar- Universidad de Vigo (Rodríguez-Campos, cas. Para crear una comarca es necesario Fernández y Vaquero, 2010), donde se se- que agrupen a varios Ayuntamientos, con ñalaba la necesidad de agrupar el 70% de intereses comunes y que requieran una los potenciales servicios, generándose los gestión propia y/o demanden una presta- mayores ahorros en los servicios de trata- ción de servicios, por parte de un ámbito miento de aguas y de recogida de residuos superior de gobierno. En nuestra CA el sólidos urbanos, además de los sociales y mapa comarcal lo comprenden 53 entida- de promoción del empleo (Vaquero, 2016).
24 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Por otra parte la Xunta de Galicia lleva las fusiones, cualquier otra iniciativa que varios ejercicios primando en sus convo- vaya encaminada a la agrupación de mu- catorias de subvenciones tanto a los Ayun- nicipios, bajo la fórmula jurídica que se es- tamientos que participen en procesos de tablezca, supone el mantener la estructura fusión como a los que se agrupen para minifundista actual, y con ella, como he- la prestación de los servicios o la reali- mos visto, la pérdida de importantísimas zación de las actividades objeto de esas cantidades de dinero, a las que habría que subvenciones. Sin embargo, el resultado sumar, además, las que se dedican a las no va más allá que la mera agrupación Mancomunidades y resto de agrupaciones artificiosa para resultar beneficiario de la supramunicipales, y que según las liquida- subvención y, en la mayoría de los casos, ciones de 2014 ascendieron a 23 millones prestar el servicio o realizar la actividad in- de euros. dividualmente, aunque con cierta aparien- Y no parece que estemos en una situa- cia de unidad a los efectos de justificación. ción en la que nos podamos permitir esto. Es decir, el intento es bueno, y de hecho De optarse por la fórmula de la fusión, y Galicia es la única Comunidad Autónoma aquí enlazamos con el principio de esta que está apostando activamente, tanto parte económica del estudio, Galicia se si- por la prestación de servicios en común tuaría en un escalón más alto del ranking como por las fusiones municipales, pero general del comportamiento de los Ayun- con cierta timidez, algo de desenfoque, y tamientos en toda España, abandonando, resultados más que discretos. con toda seguridad, el último puesto que En cualquier caso, y dejando aparte a ocupa actualmente.
Octubre 2016 25 Documento 5/2016 Red Localis
3. Estudio geográfico
Como se señaló al principio de este do- Negueira de Muñiz con 214, en la de Lugo. cumento, un estudio sobre el redimensio- A partir de la información publicada por namiento de la planta local debe apoyarse, el IGE, a 1 de enero de 2015 había en además de en una vertiente económica Galicia 109 Ayuntamientos con una pobla- que lo justifique, en otra geográfica que lo ción igual o inferior a los 2.000 habitantes soporte. Procederemos, a continuación, (139.714 residentes en total); 91 Ayunta- con este análisis. mientos entre 2.001 y 5.000 habitantes (294.312); 58 Ayuntamientos entre 5.001 3.1. Visión general y 10.000 habitantes (392.979); 34 Ayunta- mientos entre 10.001 y 20.000 habitantes (84.804); 15 Ayuntamientos entre 20.001 Nuestra CA cuenta con 313 Ayuntamien- y 50.000 habitantes (430.602); 4 Ayunta- tos, con una media de población, quitando mientos de 50.001 a 100.000 (345.437) y las 7 grandes ciudades para evitar distor- finamente, 3 Ayuntamientos de 100.001 a siones en los resultados, de 5.778 habi- 500.000 (644.199). tantes, muy por encima de los 2.767 de El principal resultado de este minifun- media que tiene España descontando las dismo local es que el 60% de los Ayun- capitales de provincia y ciudades de más tamientos gallegos tiene menos de 5.000 de 50.000 habitantes, debiendo destacar habitantes y que el 35% tiene 2.000 ha- que no es en Galicia donde, por término bitantes o menos. Precisamente esta si- medio, se dan los Ayuntamientos más pe- tuación contrasta cuando se considera queños, siendo la sexta CA en habitantes toda la población de las siete grandes ciu- por municipio (De Diego, 2014). dades, que concentran casi un millón de Ampliando el objetivo, el 64% de los habitantes. Como se puede comprobar en Ayuntamientos gallegos no llegan a 5.000 los municipios gallegos coexisten los dos habitantes, no existiendo ninguno con extremos de dimensión poblacional local más de 40.000, excepto las 7 grandes ciu- (Tabla 2). dades, mientras que con menos de 1.000 En cuanto a la distribución poblacional, hay 27, siendo los de menor población según el IGE, Galicia cuenta con 30.196 Chandrexa de Queixa con 528, Larouco entidades singulares, siendo estas las con 526, Beade con 451, A Teixeira con constituidas por las edificaciones o vivien- 378, todos de la provincia de Ourense, y das que no pueden incluirse en el concep-
26 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Tabla 2: Distribución de los Ayuntamientos según tamaño poblacional
GALICIA A CORUÑA LUGO OURENSE PONTEVEDRA Número Número Número Número Número de Ayunta- de Ayun- de Ayun- de Ayun- de Ayun- mientos Habitantes tamientos Habitantes tamientos Habitantes tamientos Habitantes tamientos Habitantes
314 2.732.347 93 1.127.196 67 339.386 92 318.391 62 947.374 Hasta 2.000 109 139.714 14 20.602 27 36.439 63 75.294 5 7.379 habitantes De 2.001 a 91 294.312 26 93.650 28 88.345 18 46.417 19 65.900 5.000 habitantes De 5.001 a 58 392.979 32 216.550 7 53.634 5 28.052 14 94.743 10.000 habitantes De 10.001 a 34 484.804 10 139.661 4 62.834 5 62.397 15 219.912 20.000 habitantes De 20.001 a 15 430.602 8 247.799 0 0 0 0 7 182.803 50.000 habitantes De 50.001 a 4 345.737 2 165.064 1 98.134 0 0 1 82.539 100.000 habitantes De 100.001 a 3 644.199 1 243.870 0 0 1 106.231 1 294.098 500.000 habitantes Más de 500.000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 habitantes
Fuente: elaboración propia.
to de núcleo que se cita a continuación, lo comprueba como en Galicia 1 de cada 5 que supone casi el 49% del total nacional. Ayuntamientos tiene entre 10 y 20, mien- De estas, 10.246 pueden considerarse tras que casi 4 de cada 10 tienen entre precisamente núcleos de población, defi- 20 y 40, organizados entre 5 y 10 pa- nidos como el conjunto de, al menos, 10 rroquias, donde está encuadrado casi el edificaciones que estén formando calles, 40 %. Es Vigo (Pontevedra) con 292, el plazas y otras vías urbanas, pudiendo ser que cuenta con el mayor número de nú- menos, siempre que la población que ha- cleos de población, seguido de A Estrada bite las mismas supere los 50 habitantes (Pontevedra) con 154, Santiago de Com- (el 37,6% de las existentes en España) y postela (A Coruña) con 145 y Carballo (A organizadas en 3.772 parroquias, que son Coruña) con 140. Los Ayuntamientos con una división administrativa o censal que menores grupos de población son Beade existe en numerosos países y que tiene (Ourense), Ferrol, Moeche y Val de Ubra su origen en las parroquias eclesiásticas, (A Coruña), Negueira de Muñiz y O Va- estando reconocidas en Galicia como en- ladouro (Lugo) con 2, y Burela, Rábade, tidades colectivas de población inferior al Meira y O Vicedo (Lugo) y A Illa de Arousa municipio (De Diego, 2014). y Mondariz-Balneario (Pontevedra) con 1. Si centramos el análisis en los núcleos En cuanto al número de parroquias es de población efectivamente existentes, se Lugo con 54, seguido de A Estrada (Pon-
Octubre 2016 27 Documento 5/2016 Red Localis
tevedra) con 51, Sarria (Lugo) con 49 y grandes ciudades. En las demás variables Lalín (Pontevedra) con 48 los Ayuntamien- se han suprimido el valor máximo y el mí- tos que cuentan con el mayor número de nimo en cada provincia como elemento ellas. Mientras que Beade, Melón, Ponte- corrector de la media total. deva, Vilar de Santos (Ourense), Corcu- bión, O Grove (A Coruña), Meira (en Lugo) – A Coruña. Con 7.950,4 km² sus y Soutomaior (Pontevedra) con 2, y A Ar- Ayuntamientos tienen una media de po- noia (Ourense), A Illa de Arousa, Monda- blación que ronda los 8.000 habitantes, riz-Balneario, Pontecesures (Pontevedra) un 39 % por encima de la media gallega. y Burela y Rábade (Lugo) con 1 cada uno, Cuenta con 10.474 entidades singulares son los Ayuntamientos que menos tienen. (el 35 % del total de la CA), de las cuales Por lo que se refiere a la extensión de los 4.008 (el 39 % del total de Galicia) pue- términos municipales en Galicia por regla den considerarse núcleos de población, general son pequeños en las provincias organizados en 926 parroquias (25% del atlánticas, aumentando significativamen- total). La media por Ayuntamiento daría te algunos de ellos hacia el interior en la 112 unidades de población, de las cua- de Pontevedra. También son relativamen- les 43 serían consideradas núcleos de te pequeños en la de Ourense, creciendo población, organizadas en unas 10 pa- más hacia al este de la misma, siendo rroquias por Ayuntamiento y extendidas Lugo quien tiene los Ayuntamientos más en una superficie de 85,5 km². Esta pro- extensos, sobre todo en el interior, des- vincia está subdividida en 18 comarcas. cendiendo su extensión según se avanza hacia la costa. – Lugo. Cuenta con una extensión de En términos agregados, la CA de Galicia, 9.856,6 km², siendo una provincia de con una superficie total de 29.574,8 km², Ayuntamientos poco poblados. La me- permitiría obtener un tamaño medio muni- dia ronda los 3.750 habitantes (un 35 cipal de 94,2 km², siendo el término mu- % por debajo de la media gallega) con nicipal más extenso A Fonsagrada (Lugo) 9.784 entidades singulares (el 33 % del con 438,5 km², seguido de Vilalba (Lugo) total de la CA), de las cuales 1.334 (el con 379,4, Lugo con 329,8, Lalín (Pon- 13% del total de Galicia) pueden consi- tevedra) con 326,8 y Quiroga (en Lugo) derarse núcleos de población, organi- con 317. Los términos municipales más zados en 1.264 parroquias (33% de las pequeños son los de Pontedeva (Ouren- de Galicia). La media por Ayuntamiento se) con 9,9, Burela (Lugo) con 7,8, a Illa daría 146 unidades de población, de las de Arousa (Pontevedra) con 6,9, Ponte- cuales 20 serían consideradas núcleos cesures (Pontevedra) con 6,7, Corcubión de población, organizadas en unas 19 (A Coruña) con 6,5, Beade (Ourense) con 6,4, Rábade (Lugo) con 5,2 y Mondariz- parroquias y a través de un término mu- Balneario (Pontevedra) con 2,3. nicipal de 147 km² por Ayuntamiento. Esta provincia está conformada por 13 comarcas. 3.2. Datos por provincias – Ourense. Es una provincia de Ayun- Para el cálculo por provincias y siguien- tamientos poco poblados. Con 7.273,3 do la argumentación ya señalada, no se km² la media de población ronda los ha tenido en cuenta la población de las 7 2.400 habitantes (un 58 % por debajo de
28 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
la media gallega), con 3.690 entidades La Tabla 3 resume la información es- singulares (el 12 % del total de la CA), tadística anterior. El Gráfico 9 permite de las cuales 2.599 pueden conside- realizar una comparación de la media rarse núcleos de población (el 25% del de oblación de los Ayuntamientos galle- total gallego), organizados en 916 pa- gos a nivel provincial con Galicia y Es- rroquias (25 % del total). La media por paña. El Gráfico 10 recoge los valores Ayuntamiento daría 40 unidades de po- del Ayuntamiento “medio”, tanto a nivel blación, de las que 28 serían conside- provincial como en relación a Galicia. radas núcleos, organizadas en unas 10 Una primera conclusión que se dedu- parroquias por Ayuntamiento, y con una ce de los datos anteriores es que tres superficie media de 79 km² por término de las cuatro provincias gallegas se municipal. Esta provincia se subdivide encuentran por encima de la media de en 12 comarcas. población de España, excepto la de Ou- rense que está un 13,3 % por debajo. – Pontevedra. Con 4.494,6 km² tiene Además, se aprecia mucha diferencia una gran diversidad de Ayuntamientos, entre las provincias atlánticas y las de siendo la media de su población en tor- interior, estando aquellas por encima de no a los 9.600 habitantes (un 66 % por la media autonómica y estas otras por encima de la media gallega) con 6.248 debajo, hasta el punto de que el prome- entidades singulares (el 20 % del total dio de los Ayuntamientos ourensanos de la CA), de las cuales 2.305 pueden supone el 25 % del de los pontevedre- considerarse núcleos de población (el ses. 23 % del total gallego), organizados en La diferencia entre el desarrollo de 666 parroquias (el 17 % del total galle- unas provincias y otras se debe a múl- go). La media por Ayuntamiento daría tiples factores y, por supuesto, la fusión 100 unidades de población, de las cua- de Ayuntamientos no la va a solucionar. les 37 serían consideradas núcleos, or- Los Ayuntamientos grandes seguirán ganizadas en unas 10 parroquias y en siendo grandes, pero los pequeños de- una extensión de 72,5 km² por Ayunta- berían desaparecer, convirtiéndose en miento. La provincia se subdividiría en medianos. Y es precisamente aquí don- 10 comarcas. de está la verdadera transformación.
Tabla 3: Datos provinciales
Extensión Media de Entidades Núcleos de Provincias (km2) población singulares población Parroquias
A Coruña 7.950,4 8.000 10.474 4.008 926 (35%) (39%) (25%) Lugo 9.856,6 3.750 9.784 1.334 1.264 (33%) (13%) (33%) Ourense 7.273,3 2.400 3.690 2.599 916 (12%) (25%) (25%) Pontevedra 4494,6 9.600 6.248 2.305 666 (20%) (23%) (17%) Fuente: elaboración propia.
Octubre 2016 29 Documento 5/2016 Red Localis
Gráfico 9. Media de población de los Ayuntamientos gallegos por provincias y con respecto a la media de Galicia y de España
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 10: Valores del Ayuntamiento medio en Galicia y a nivel provincial
Fuente: elaboración propia.
30 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Una de las características principales de posteriores nacidas ya bajo la nueva confi- la configuración de los Ayuntamientos galle- guración de esas ciudades, entenderían la gos es su complejidad, de ahí la dificultad andadura de lo que hoy son barrios plena- de establecer una regla general en cuanto mente asentados e integrados en las mis- al redimensionamiento de la planta local, mas como municipios independientes, que siendo necesario encajar tanto la dispersión no supondrían otra cosa que un atraso tanto poblacional, como la diversidad de tipos de para ellos como para lo que hubieran sido núcleos y lugares, y todo ello teniendo en las propias ciudades. cuenta la difícil orografía de la Comunidad. Está claro que cuando hablamos de fusio- Todas estas cuestiones no facilitan la tarea nes de Ayuntamientos no sólo nos referimos del redimensionamiento de la planta local. a cuestiones económicas o geográficas sino Sin embargo, en Galicia tenemos terreno también de sentimientos, pero como acaba- ganado, aunque no seamos plenamente mos de ver hay algunos que tienen “fecha conscientes de ello. Como se ha señalado de caducidad”, como es el de pertenencia cada Ayuntamiento administra una plurali- a un municipio en concreto. No es que no dad de entidades de población; en concreto exista, todo lo contrario, pero es algo que se gobierna sobre 30.196 entidades singu- “cura” el paso del tiempo, como sucedió en lares, o si se prefiere sobre 10.246 núcleos Acevedo do Río, en los limítrofes a las ciu- de población, desde 313 Alcaldías, funcio- dades y como sucederá en Oza-Cesuras, nando en la práctica como Ayuntamientos en Cerdedo-Cotobade y en todas las fusio- fusionados, pues es de esto y no de otra nes que se planteen. cosa de lo que se trata. Si nos detenemos un poco en la idiosincra- Además las fusiones tampoco son una sia gallega veremos que dónde realmente realidad ajena a nuestra CA. Antes de las está el arraigo es al pueblo donde se nace y últimas de Oza-Cesuras (en A Coruña) y de a la parroquia a la que pertenece y en la que Cerdedo–Cotobade (en Pontevedra) hubo se celebran los eventos más importantes de la de Acevedo do Río-Celanova (en Ouren- la vida de una sociedad. Y aquí sí que no se en 1968) que en la actualidad no es más se puede tocar. Por eso la fusión de Ayun- que un recuerdo para la gente que conoció tamientos no lo toca, tanto los pueblos, por los dos municipios independientes. Además, supuesto, como la división parroquial, se la realidad muestra que no es comparable mantiene igual que hasta ahora. Lo único el nivel de servicios que reciben ahora los que se produce es un desplazamiento del ciudadanos con el que hubieran tenido sin lugar de toma de decisiones, aunque tam- la fusión, mientras que para las generacio- poco muy lejano, normalmente va a ser a la nes más jóvenes no es más que una anéc- cabecera de comarca o a un municipio limí- dota, pero que en ningún caso conciben trofe de mayor entidad, y al que tampoco les hoy en día que uno no pertenezca al otro. resulta extraño a los habitantes de los otros Por otra parte, hay que tener en cuenta que afectados, ya que es a donde se desplazan también asistimos, a principios del Siglo XX, habitualmente para hacer la compra, ir a la a la formación de las grandes ciudades ga- feria, al médico o a otras oficinas como Re- llegas, aunque en este caso no por fusión, gistro de la Propiedad, Notaría, gestorías, sino a través de un procedimiento mucho abogados, etc. Sin olvidar que es también más traumático como es el de absorción donde se suelen desplazar para acudir a de Ayuntamientos limítrofes. De esto último fiestas, restaurantes, locales de ocio, etc. quedan pocos testigos vivos, pero, como en De ahí la importancia de ir hacia un proceso el caso anterior, ni estos ni las generaciones de fusiones lógico y programado.
Octubre 2016 31 Documento 5/2016 Red Localis
4. Conclusiones
Los Ayuntamientos representan el nivel que se van incrementando a medida que jurisdiccional de administración y gobier- disminuye el número de habitantes de no más cercano a los ciudadanos. Sus cada Ayuntamiento, y los gastos genera- competencias responden al modelo teó- les, comprensivos, mayoritariamente, de rico del federalismo fiscal y desempeñan gasto corriente y de funcionamiento y por un papel vital para el correcto funciona- lo tanto improductivo, que igualmente se miento de algunos de los servicios públi- incrementa porcentualmente según des- cos básicos, como seguridad ciudadana, ciende el tramo poblacional. transporte, recogida y tratamiento de re- Lo anterior implica la existencia de un siduos, actividad deportiva, etc. Además, conjunto de beneficios derivados de las y como se ha señalado, a medida que los denominadas “economías de escala”, Ayuntamientos aumentan su tamaño po- que aparecen cuando se reduce el coste blacional, se amplía la lista de servicios medio de la prestación realizada, aún a que se prestan. pesar de aumentar el uso de medios ma- De los datos que quedan reflejados en teriales y humanos. Parece, a tenor de este estudio resulta que del total del Sec- los datos manejados que, a medida que tor Público Local el mayor peso recae, aumenta el tamaño poblacional, el coste como es lógico, en los Ayuntamientos. medio del servicio por habitante se redu- Así, de media, estos suponen el 82 % del ce, lo que es una muestra inequívoca de total del coste efectivo de los servicios la existencia de estos rendimientos cre- prestados por dicho Sector Público Local. cientes a escala a nivel municipal y que Por áreas de gasto, aquella en la que tie- recomiendan contar con municipios con nen más peso los Ayuntamientos gallegos cierto tamaño poblacional. es en la de los servicios públicos básicos, En contraposición existe otra tendencia seguidos de la de producción de bienes que es claramente descendente, como de carácter preferente y de la de servicios es la referida al porcentaje de gasto que de protección y promoción social. repercute en la prestación de servicios De esos resultados, sobre todo los orde- públicos básicos, de forma que a me- nados por grupos de población, compro- nor población menores recursos para la bamos que hay unas constantes que se prestación de estos servicios y vicever- repiten. Así podemos ver la existencia de sa. Con lo que podemos concluir que los dos tendencias claramente ascendentes pequeños Ayuntamientos son más gravo- en sentido opuesto a la evolución de la sos económica y socialmente que los de población, como son los costes unitarios mayor entidad. Económicamente porque en la prestación de los servicios públicos, repercuten mayor cantidad de dinero per
32 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
cápita según disminuye la población que, en esa franja poblacional mejoran prác- finalmente, va a parar en gran medida ticamente todos los datos comparativos a las actuaciones de carácter general, con los pequeños Ayuntamientos. Así és- cuando no son las que mejoran la calidad tos, tras un proceso de fusión, con una de vida de los ciudadanos. Y socialmen- aportación per cápita similar a la de otros te porque a pesar de ese incremento de más grandes, y a su vez inferior a la que coste unitario, sin embargo va disminu- soportan actualmente sus habitantes, yendo lo destinado a la dotación de ser- recibirían una mayor y mejor prestación vicios, siendo por lo tanto la prestación no sólo de los servicios públicos básicos de estos de menor intensidad según des- sino también de los servicios sociales, ciende el tramo de población. Y aquí se consiguiendo a la vez un importante aho- ven afectadas áreas tan sensibles como rro en gasto improductivo. la destinada a servicios sociales, con lo Esta es precisamente la base en la que que esto puede suponer sobre todo en se fundamenta esa propuesta de fusión este tipo de municipios en los que la ma- de Ayuntamientos, es decir, poner al ser- yoría de su población es de edad avan- vicio de los ciudadanos unas institucio- zada y con necesidades que deberían nes que sirvan con eficacia y eficiencia a ser satisfechas prioritariamente a través las necesidades y exigencias que tienen de los citados servicios. en pleno siglo XXI. Y todo esto, sin per- A tenor de las cifras manejadas, el mun- der su naturaleza e idiosincrasia, pero do local gallego tiene un grave problema adaptándolos de forma que la mayor par- de dimensión. Nuestra CA, con una su- te de los recursos públicos que manejan perficie de 29.574 kilómetros cuadrados vayan a su redistribución en forma de y con una población de poco más de 2,7 prestación de servicios y a la reducción millones de habitantes, tiene más de tres- del volumen de gasto que acaba en las cientos municipios, una buena parte de actuaciones de carácter general, con- los mismos con una escasa población. siguiendo con esto mejorar y aumentar Un segundo dato para la reflexión: en el nivel de vida de sus vecinos, con ma- 1900 había en Galicia 323 Ayuntamien- yor equidad y equiparación con el resto tos. En 2016 a pesar de los movimientos de Ayuntamientos. Es decir, se trataría de población de la periferia al centro y de hacer justicia social sin sacrificar la especialmente, hacia las grandes urbes, propia naturaleza de los Ayuntamientos, con el consiguiente despoblamiento del sino adaptándolos a la nueva realidad rural, la cifra se mantiene en 313. En 116 y de paso equipararlos a la mayoría de años solo hemos sido capaces de reducir países europeos de nuestro entorno, que en 10 el número de municipios. ya hicieron este proceso a mediados del Tal y como consta en diversos aparta- siglo pasado. dos de este estudio, el tamaño mínimo Además, y en comparación con otras de los Ayuntamientos gallegos debería fórmulas asociativas supramunicipales, estar entre los 5.000 y los 7.000 habi- tal y como se ha visto en este estudio, tantes, con las excepciones que la oro- las repercusiones económicas que trae- grafía, distancias y otros hándicaps nos rían las fusiones se refieren tanto al aho- exijan, aunque, en ningún caso, deberían rro ya citado recurrentemente en gastos bajar de los 4.000 habitantes. corrientes, como al aumento de la parti- Pues bien, de los datos que constan cipación en los impuestos del Estado o a se desprende que los que se encuentran la preferencia en la asignación de planes
Octubre 2016 33 Documento 5/2016 Red Localis
de cooperación local, subvenciones, con- En definitiva, como consecuencia del venios u otros instrumentos basados en la aumento y/o mejora de los servicios pú- concurrencia durante, al menos, los cinco blicos a recibir, habría un mayor asenta- primeros años siguientes a la fusión7. miento de la población en el rural, pues A lo anterior habría que añadir que jun- ya no sería necesario irse a vivir a otros to con ese aumento, no sólo de recursos, núcleos mayores cuando no es por cues- sino de disponibilidad de crédito presu- tiones laborales. Esto traería un mayor puestario para la implantación, amplia- ahorro familiar, con sus ventajas eviden- ción y/o mejora de los servicios, también tes, poniendo en valor, por otra parte, a se estarían generando otros ingresos vía los pueblos, ya que por supuesto que no tasas por la utilización de los mismos desaparecerían como tales, sino que tan que ahora o bien no se obtienen ante su sólo se trasladaría la sede de toma de inexistencia o son absolutamente insufi- decisiones, es decir, la ubicación concre- cientes y deficitarias ante la precariedad ta de su gobierno municipal, pero a una en su prestación. Con ello, se conseguiría distancia que les será familiar, y por lo que los nuevos Ayuntamientos tuvieran tanto cercana. Mantener el sistema ac- una mayor capacidad económica y finan- tual supone condenar al abandono y des- ciera y por lo tanto estuvieran en mejores población de los pequeños municipios condiciones para poder acudir, incluso, si que día a día estamos viendo en Galicia. así lo necesitan, a líneas de crédito sin Pero, además, debemos tener en cuen- que con ello se ponga en riesgo su esta- ta que vivimos en el siglo XXI y por lo bilidad presupuestaria. tanto las necesidades de desarrollo mu- Para finalizar, si hacemos un poco de nicipal van más allá de la mera pres- política-ficción, esta mayor entidad de los tación de servicios. Nos encontramos nuevos Ayuntamientos les proporcionaría ante retos que superan a los pequeños una mejor posición para negociar con la municipios, como son los referidos a la CA. Pensemos, por ejemplo, la construc- modernización de las Administraciones ción o ampliación de centros educativos Públicas, sobre todo en materia de trans- o de centros de salud, entre otros equipa- parencia y de e-administración. Por lo mientos, con lo que se estarían acercan- que se refiere al tema de transparencia do estos servicios a la población aún en Red Localis ha publicado el Documen- mayor medida de como los tienen en la to de Trabajo 2/2016 “Abriendo puertas actualidad. Además, al aumentar la zona y ventanas de los ayuntamientos galle- de influencia, sobre todo de la nueva gos. Más transparencia para un mejor capitalidad municipal, surgirían nuevas gobierno local”, donde recogen los re- oportunidades de negocio y de instala- tos y dificultades que se les presentan a ción de pequeñas industrias o empresas esos pequeños Ayuntamientos (Campos familiares, que al fin y al cabo suponen la y Caamaño, 2016). Y precisamente estas base fundamental de nuestra economía. son las que han motivado también la fir-
7- Art. 13,4.g) de la LBRL, tras la modificación introducida por la LRSAL.
34 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
ma de un Convenio entre el Consejo de ordenador, una tablet o un smartphone. Transparencia y la Federación Española También hay nuevas competencias, de Municipios y Provincias (FEMP)8. En obligaciones y responsabilidades para cuanto a la e-administración no pode- los Ayuntamientos derivadas de la legis- mos olvidar que acaba de entrar en vigor lación que se va elaborando de acuerdo la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Pro- a las nuevas necesidades y planteamien- cedimiento Administrativo Común de las tos de la sociedad actual que también Administraciones Públicas, que consa- sobrepasan a los pequeños Ayuntamien- gra el procedimiento administrativo elec- tos, incapaces de acometerlas con éxito, trónico. Pero si no tenemos municipios entre las que podríamos citar, aquí en capaces de llevarlo a cabo volverá a ser Galicia, por ejemplo, la aprobación re- otro fracaso, como ya sucedió con inten- cientemente de la nueva Ley del Suelo9 , tos anteriores, cuando precisamente con sobre la que también Red Localis publicó la e-administración ya no importaría si un estudio al respecto poniendo de mani- el centro de decisiones se aleja más o fiesto las carencias y dificultades que so- menos, como se le critica a las fusiones, bre esta materia tendrían, precisamente, porque en realidad lo tendremos en la estos pequeños municipios (Cacharro, palma de nuestra mano, a través de un Alfaya y Gael, 2016).
8- Convenio de 15 de febrero de 2016 firmado entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Federa- ción Española de Municipios y Provincias para el impulso de la transparencia en las Administraciones Locales. 9- Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia. El Consello de la Xunta de Galicia de 22 de septiembre de 2016 aprobó el Reglamento de esta Ley.
Octubre 2016 35 Documento 5/2016 Red Localis
5.Propuestas para un redimensionamiento de la planta local
Son cinco las propuestas que se plan- nicipio de todos aquellos que se encuen- tean en este estudio para el redimensiona- tren en unas isócronas de tiempo de entre miento de la planta local en Galicia, refe- 15 ó 20 minutos con respecto a donde se ridas todas ellas a grandes áreas con un establezca la capitalidad (de Diego, 2014). calado social, económico, institucional y de Lo primero que habrá que hacer es ela- desarrollo muy importante. borar un mapa en el que consten los ser- vicios que prestan todos y cada uno de los Propuesta 1: Ayuntamientos y, simultáneamente, otro La fusión de Ayuntamientos. mapa de planta en el que se delimiten los ámbitos territoriales para la prestación de Como no podía ser de otra manera en un los mismos según el criterio de tiempo ex- estudio sobre el redimensionamiento de la puesto anteriormente. El paso siguiente planta local y los retos frente al minifundis- es superponerlos para comprobar cuántos mo, la propuesta principal que se formula servicios se están duplicando innecesaria es la fusión de Ayuntamientos, lo cual no e injustificadamente dentro de un mismo es novedoso. Ya en 1990 el Comité de las ámbito territorial, teniendo en cuenta que Regiones de la Unión Europea advertía en en la Administración Local las principales un informe, al referirse a la situación de Es- duplicidades se dan en horizontal, esto es, paña, que: “Es responsabilidad primaria de de unos Ayuntamientos con otros. De esta las Comunidades Autónomas la política de forma se establecerán los mecanismos fomentar fusiones o agrupaciones de mu- adecuados de corrección, de manera que nicipios, o incluso reordenar coactivamen- se concentren esfuerzos y se optimicen te el mapa municipal; pero hasta ahora se recursos para poder dotar a todos de un limitaron a estimular tímidamente la consti- mayor número de servicios sin aumento de tución de Mancomunidades de asociación la presión fiscal. voluntaria” (de Diego, 2015). Al respecto resulta interesante traer a co- En este estudio se propone la fusión de lación alguna de las recomendaciones del los pequeños Ayuntamientos para conver- Tribunal de Cuentas incluidas en su Infor- tirlos en unas nuevas organizaciones que me 931/2011 y que ha venido reiterado en se sitúen, como mínimo, entre los 5.000 y relación con la organización y configura- los 7.000 habitantes, e incluso superiores ción del Sector Público Local: “La racionali- donde sea posible, aunque excepcional- zación y la evolución del sector local hacia mente también inferiores cuando la orogra- un modelo más eficaz y eficiente para el fía u otras circunstancias así lo aconsejen, desempeño de las competencias que el or- mediante la agrupación bajo un mismo mu- denamiento jurídico otorga a las entidades
36 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
locales, pasa por el estudio y diseño de menos, la de A Coruña, con entre 50 y 59 un mapa local acorde a las necesidades (frente a los 93 actuales). Lugo quedaría demográficas, económicas y sociales ac- entre 32 y 39 (frente a los 67 actuales) y la tuales y orientado a formas más lógicas de Pontevedra, entre 28 y 35 (frente a los de prestación de servicios a los ciudada- 61 actuales). nos, eliminando y evitando, en lo posible, Si tomamos como referencia el dato del tanto la duplicidad de actuaciones y sola- mayor número de ellos nos daría que el pamiento de competencias no sólo entre Ayuntamiento medio de Galicia, sin con- distintas entidades locales sino entre dis- tar las 7 grandes ciudades, pasaría de los tintas administraciones públicas en espe- 5.778 habitantes a 10.700, con una media cial, así como la persistente presencia de de 173 unidades de población ante las 94 entidades que no prestan ningún servicio actuales, agrupadas en 58 núcleos frente o que carecen de actividad y promovien- a los 31 de ahora, integrados en 22 pa- do, en su caso, fórmulas de agrupación rroquias frente a las 12 actuales y sobre de entidades para una mayor economía, una superficie de 170 km² frente a los 92 eficacia y eficiencia en la prestación de actuales. servicios”. ¿Esto es mucho? Creemos que no y nos Constituidos esos ámbitos territoriales remitimos para ello a los datos que que- será de cuenta de la oficina de fusiones dan expuestos en el detalle por provincias a que se refiere la segunda propuesta de del estudio geográfico, y que constatan este estudio el establecer los tiempos en que tras las fusiones aún habría una vein- cada caso, vista la realidad física, social, tena larga de Ayuntamientos que no en- económica, etc., de cada una de las fusio- trarían en ellas y que seguirían como has- nes a llevar a cabo, y por lo tanto la dura- ta ahora, superando, y en algunos casos ción mayor o menor del período transito- ampliamente, todos estos valores. Por lo rio en que deben operar dichos ámbitos, que si hasta ahora éstos han existido sin pues la realidad no es homogénea y no problemas no parece que haya razones admite reglas únicas y generales. En cual- para que los nuevos no lo puedan hacer. quier caso, lo que sí es seguro es que una Pero además debemos recordar algo vez puestos estos ámbitos territoriales a que ya se señaló, y es la predilección, al pleno funcionamiento, la fusión de Ayun- menos teórica, de nuestros políticos loca- tamientos caerá por su propio peso en un les por otras figuras asociativas supramu- tiempo más que razonable y de una forma nicipales, sobre todo las Mancomunida- “no traumática”. des. La Mancomunidad media de Galicia Si estudiamos el mapa comarcal gallego tiene una extensión de 450 km², es decir, veremos que no sería tan difícil establecer 2,5 veces más que la del Ayuntamiento estos nuevos Ayuntamientos resultantes medio resultante tras un proceso genera- de esos ámbitos territoriales. Así, en un lizado de fusiones, que hará innecesarias primer acercamiento teórico podríamos la mayoría de aquellas, lo que supone otra estimar que el número total de municipios contradicción más en sí mismas. en Galicia debería estar entre los 143 y los 172, es decir, una reducción de entre el 45 Propuesta 2: % y el 54 %. Por provincias, la de Ouren- Creación de una oficina para fusio- se será la más afectada, con un número nes. resultante de Ayuntamientos de entre 33 y 39 (frente a los 92 actuales) y la que En relación con lo que ya se indicó en
Octubre 2016 37 Documento 5/2016 Red Localis
otro apartado de este estudio, volvemos al de planeamientos urbanísticos, coordina- Fondo Adicional del de Cooperación Local ción en la gestión de los servicios, obras aprobado por la Xunta de Galicia y dotado en edificios para albergar los nuevos servi- para 2016 con 2.173.664 euros. Sobre éste cios y oficinas centrales, etc. Aunque esto reiterar que se trata de un paso adelan- suponga que unos lleven más que otros, te, siendo la única CA que lo está dando, porque la igualdad no consiste en tratar a pero que quizás no tenga el enfoque que todos de la misma manera sino de forma debería. De hecho incluso podría resultar diferente a las situaciones distintas, para desincentivador, por cuanto la dotación se que al final se encuentren en la misma reparte entre todas las operaciones de fu- posición, es decir, en iniciar la andadura sión que se inicien durante el ejercicio co- de esos Ayuntamientos fusionados como rrespondiente, y no es lo mismo que haya si realmente fuesen nuevos, sin hipotecas una o dos, que se llevarían una buena par- ni gravámenes, y por lo tanto pudiendo te del presupuesto, pero que no resolverán prestar desde el principio los servicios que el problema del minifundismo municipal, a sus vecinos reclaman y que actualmente que haya 30 ó 40 cada año, para poder no pueden ver satisfechos por la pequeña completar el nuevo mapa local gallego en dimensión de su municipio. una sola legislatura, en cuyo caso se lleva- rían entre 50.000 y 70.000 euros, lo que no Propuesta 3: parece que vaya a resultar determinante Desarrollo de una estrategia de infor- como elemento dinamizador de proceso mación sobre las fusiones municipales de fusiones. con la finalidad de erradicar los prejui- En éste sentido seria primordial empezar cios. por la creación de una oficina que se encar- gue del estudio, programación, promoción Las fusiones de Ayuntamientos pueden y propuesta de las fusiones que realmente llegar a entenderse, por parte de algunos necesita nuestra CA. Esta oficina tendría responsables municipales, como una pér- la responsabilidad de llevar a cabo todas dida de servicios para sus habitantes. Que las tareas señaladas en la primera pro- hasta el momento solo se hayan produci- puesta de éste estudio, referida, precisa- do dos casos de fusiones voluntarias en mente, a la fusión de Ayuntamientos, con toda Galicia puede ser un reflejo de esta el objetivo de evitar que se planteen so- falta de confianza. Quizás es el momento lamente por cuestiones de empatía y con de hacer un ejercicio de didáctica desde un goteo que no supone ninguna solución la Administración Autonómica a la Local general. Esta oficina coordinaría con los sobre la bondad de las fusiones, más allá Ayuntamientos afectados el período tran- de contemplar dotaciones económicas que sitorio en que debe operar cada uno de los potencien este tipo de comportamientos. ámbitos territoriales allí referidos hasta la Frente a una imposición de fusiones en- completa culminación del proceso y, con- tre Ayuntamientos que podría entenderse secuentemente, la aprobación de la crea- como un nuevo proceso recentralizador a ción del nuevo Ayuntamiento resultante de nivel local, se debería plantear recomen- la fusión. Igualmente, sería la encargada daciones para el aprovechamiento de los de financiar con cargo a ese Fondo Adicio- recursos locales. Una cuestión de una nal de Cooperación Local los gastos que trascendencia como esta debería ser fruto se pudieran ocasionar con ella: unificación de un gran pacto a nivel nacional, pero lo
38 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
anterior no puede ser excusa para trasla- un 30 % menos, lo que no parece una re- dar sine die este problema. ducción excesiva y por tanto esos temores a una infrarrepresentación municipal no Propuesta 4: tendrían mucho sentido. Modificación de las Diputaciones Este tema enlaza con la propuesta de Provinciales. modificación de las Diputaciones Provin- ciales, siendo necesario adaptar la com- Una cuestión que se ha planteado como posición política de éstas, pues no parece objeción a las propuestas de fusiones de lógico que estén formadas por represen- Ayuntamientos son las reservas de al- tantes que no han sido elegidos directa- gunos sobre la posibilidad de que éstas mente por los ciudadanos. supongan una minoración en la represen- Con la reducción de Ayuntamientos tras tatividad de los miembros de las Corpora- el proceso de fusión, el Pleno Provincial ciones Locales y, por lo tanto, una pérdida debería estar formado por todos los Alcal- en la calidad democrática de los nuevos des, convirtiéndose así en una verdadera Ayuntamientos, argumentación que se entidad de representación provincial, y por cae por su propio peso (de Diego, 2015). lo tanto también de Gobierno Provincial, Por una parte está demostrado que la pudiendo, incluso, participar con mayor cercanía excesiva de los representantes legitimidad en otros foros tanto para las municipales no es directamente propor- relaciones con la propia CA, como en reu- cional a una mayor eficiencia y calidad niones sectoriales o con el Estado. democrática, sino que puede llegar a ser ¿Supondría esto un incremento conside- todo lo contrario. La presión a la que se rable de los miembros de las Corporacio- encuentran sometidas las autoridades nes Provinciales? Pues no, aproximada- locales por esa cercanía hace que no mente 60 más en toda Galicia. Es decir, siempre adopten correctamente las deci- se pasaría de los actuales 108 Diputados siones que debieran. Por otra parte este que hay entre las 4 Diputaciones a unos argumento supondría que la propia aplica- 170, pero con la diferencia de que enton- ción del artículo 179 de la Ley Orgánica ces sí que representarían a todos los ciu- 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Elec- dadanos. toral General que establece la distribución Además de la representación, con la del número de concejales según el núme- conveniente redefinición, las Diputacio- ro de habitantes, haría que a mayor po- nes Provinciales se convertirían en orga- blación, menor calidad democrática al ser nismos extraordinariamente útiles para menos representativos los miembros de la prestación de determinados servicios los Ayuntamientos según va aumentado como es el caso, por ejemplo, de la re- su número de habitantes. cogida de basuras y tratamiento de resi- Es cierto que con la propuesta que aquí duos, el ciclo completo del agua, incluidas se plantea se suprimirían en torno a 150 las residuales, la prestación del servicio Alcaldías, pero quien ostenta la represen- de oficina de supervisión de proyectos tación vecinal es el Pleno de la Corpora- prevista en la legislación de contratos, o, ción, que es a quien eligen los vecinos. incluso, la centralización en determinados Pues bien, actualmente en Galicia hay un suministros, como el de energía eléctrica, total de 3.718 Concejales que se queda- telefónico y otros o instaurar una central rían en torno a los 2.500 ó 2.600, es decir, de compras, de forma que en todos es-
Octubre 2016 39 Documento 5/2016 Red Localis
tos servicios se generará un importante conseguir este objetivo. ahorro, mucho mayor que el que se puede conseguir a través de las actuales figuras Propuesta 5: asociativas intermunicipales. Además, las Reforma de la financiación local. Diputaciones Provinciales pondrían a dis- posición de los Ayuntamientos los medios Al abrirse el debate sobre el redimensio- técnicos y humanos para optimizar las po- namiento de la planta local debería iniciar- sibilidades de financiación europea o de se también el de la financiación municipal, otra índole, para determinados proyectos tal y como ya se ha señalado en este es- o la infraestructura necesaria para la pues- tudio. Esto no solo debe suponer una nue- ta en común entre varios de determinadas va Ley que la regule, una vez superada la iniciativas. Ley Reguladora de las Haciendas Locales, No hay que olvidar que las Diputacio- que en realidad nunca fue una auténtica nes Provinciales nacen ante la necesidad legislación sobre financiación local, sino de contar con una jurisdicción superior al también de modificación de los actuales Ayuntamiento. El tamaño inadecuado de comportamientos interadministrativos en algunos Ayuntamientos en Galicia, acon- ésta materia. seja contar con entidades de mayor ta- No puede ser que se siga manteniendo maño, como son las Diputaciones Provin- la dependencia económica de los Ayunta- ciales. En la actualidad sus competencias mientos de un sistema pernicioso de sub- son muy amplias y han sido aumentadas venciones que los trata como si fuesen tras la última reforma de las administra- meras “agrupaciones de vecinos”, cuando ciones locales (LRSAL). Así, es habitual estas actuaciones deberían estar presidi- que coordinen los servicios municipales das por el principio de colaboración y, por entre sí, que garanticen su prestación in- lo tanto, de corresponsabilidad en la asun- tegral y adecuada, la asistencia y coope- ción de los costes. Y desde luego, evitan- ración jurídica, económica y técnica de los do el anticipo de fondos por parte de los Ayuntamientos, la prestación de servicios Ayuntamientos, con lo que esto supone de públicos de carácter supramunicipal y, fi- merma en su tesorería, teniendo que acu- nalmente, el fomento y la administración dir en muchas ocasiones a operaciones de de los intereses particulares de cada pro- endeudamiento, cuando en la mayoría de vincia (Vaquero, 2016). los casos lo que se satisface a través de Tampoco podemos obviar que desde estas subvenciones son necesidades fun- hace algunos años se viene cuestionando damentalmente autonómicas, provocando el papel de las Diputaciones Provinciales, en ocasiones la desatención de obligacio- tanto por razones económicas como de re- nes propias del municipio. presentatividad de sus miembros, cuestión Nos estamos refiriendo a las denomina- que se podría solventar si se sigue nuestra das competencias impropias que en su mo- recomendación. Las Diputaciones Provin- mento fueron también subvencionadas por ciales pueden desempeñar un importante la Administración Autonómica (por ejem- papel de coordinación intermunicipal, en plo, centro de atención a la mujer, para la especial en aquellos Ayuntamientos con juventud, orientación laboral, trabajadores escasa capacidad de gestión, que posible- sociales, etc.), pero que una vez finaliza- mente sean aquellos con menor población. da la subvención que permitió su puesta Su justificación, reside en gran medida, en en marcha, el Ayuntamiento opta por se-
40 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
guir financiándola, pero con cargo a sus paración de la hacienda local gallega con presupuestos, para evitar no ofertar este la del resto del Estado, por cuanto aún servicio a los ciudadanos. Esto recomien- después de las fusiones existiría un desfa- da establecer qué competencias son ca- se entre las previsiones de ingresos de los paces de prestar los Ayuntamientos, pero nuevos Ayuntamientos y la media actual no desde una perspectiva legal, esto ya a nivel nacional. Esto será especialmente está claro en la normativa que regula sus relevante en las figuras impositivas, tan- competencias, sino desde una perspectiva to en impuestos directos como indirectos, real. Es decir las que efectivamente están donde se recaudaría un 40 % menos que siendo prestadas. De poco vale que se in- en la media de España, por lo que esto diquen las competencias teóricas, si luego merece una reflexión en serio. También se prestan muchas más. habría diferencia entre la recaudación en La fusión, y por lo tanto el aumento de concepto de tasas, pero es previsible que entidad de los Ayuntamientos, les pondrá esta aumente tras las fusiones una vez en una posición más ventajosa para po- que también lo haga la prestación de ser- der negociar el cambio de status de esas vicios y la realización de actividades. La colaboraciones interadministrativas. Pero inhibición fiscal es un problema endémico también es necesario replantearse la equi- en las haciendas locales gallegas.
Octubre 2016 41 Documento 5/2016 Red Localis
BIBLIOGRAFIA CITADA
Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 22 de septiembre de 2016, por el que se aprueba el decreto de fusión voluntaria de los Ayuntamientos de Cercedo y Cotobade, http://www.xunta.gal/c/document_library/get_file?folderId=906670&name=DLFE-26930. pdf [consultado el 3 de octubre de 2016] Cacharro, M., Alfaya, L. y Sánchez-Rivas, G. (2016). “El urbanismo como medio. Preám- bulo de un cambio de paradigma tras la Ley del Suelo de Galicia”, Documento de Trabajo 4/2016 de la Red Localis, Red Local de Administración Pública, http://redlocalis.com/ wp-content/uploads/2016/07/Documento_4_2016_urbanismo-.pdf [consultado el 15 de septiembre de 2016] Campos, C. y Caamaño, J. (2016). “Abriendo puertas y ventanas de los Ayuntamien- tos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local”, Documento de Trabajo 2/2006, de la Red Localis, Red Local de Administración Pública, http://redlocalis.com/ wp-content/uploads/2016/04/Documento_2_2015_Abriendo_puertas.pdf [consultado el 15 de septiembre de 2016] Campos, C. y Vaquero, A. (2015). “Claves para el gobierno local (2015-2019). Diez retos de futuro para la administración local”, Documento 1/2015 de la Red Localis, Red Local de Administración Pública, http://redlocalis.com/wp-content/uploads/2016/09/Red-Loca- lis_diezretos.pdf [consultado el 15 de septiembre de 2016] Convenio de 15 de febrero de 2016 firmado entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias para el impulso de la transparencia en las Administraciones Locales. Decreto 83/2013, de 6 de junio, por el que se aprueba la fusión voluntaria de los muni- cipios de Oza dos Ríos y Cesures y se constituye el municipio de Oza-Cesures, https:// www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2013-6643 [consultado el 3 de octubre de 2016] Decreto 134/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba la fusión voluntaria de los municipios de Cercedo y Cotobade y se constituye el municipio de Cercedo-Cotobade de Diego, A. (2014). “A fusión de concellos, con especial referencia a Galicia”, Revista Galega de Administración Pública, 47, 449-480, Xunta de Galicia. de Diego, A. (2015). “La planta municipal española. Los ámbitos territoriales para la pres- tación de servicios como paso previo a la fusión no traumática de Ayuntamientos”, Revis- ta LAP 3, 65-74, http://www.novagob.org/file/download/126074 IGE (2016). Datos municipales, Santiago de Compostela, http://www.ige.eu/ [consultado el 3 de octubre de 2016]
42 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
INE (2016). Censo de Población, Madrid, disponible en http://www.ine.es/nomen2/index. do [consultado el 3 de octubre de 2016] Lago, S. y Vaquero, A., coordinadores (2008). Presente y futuro del municipalismo galle- go, Escuela Gallega de Administración Pública, Santiago de Compostela. Lago, S. y Martínez-Vázquez, J. coordinadores (2013). The Challenge of Local Gover- nment Size: Theoretical Perspectives, International Experience and Policy Reform, Stu- dies in Fiscal Federalism and State-Local Finance series, Edward Elgar Pub. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, https://www.boe. es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-5392[consultada el 3 de octubre de 2016] Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2004-4214 [con- sultada el 3 de octubre de 2016] Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Adminis- tración Local, https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2013-13756 https://boe. es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2016-3191 [consultada el 3 de octubre de 2016] Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Adminis- traciones Públicas, https://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-10565 [consulta- da el 3 de octubre de 2016] Ley 12/2015, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autó- noma de Galicia para el año 2016, https://www.boe.es/boe/dias/2016/02/29/pdfs/BOE- A-2016-2016.pdf [consultado el 3 de octubre de 2016] Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia, https://boe.es/diario_boe/txt. php?id=BOE-A-2016-3191 [consultado el 3 de octubre de 2016] “Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2016). Registro de Entidades Locales, http://ssweb.seap. minhap.es/REL/frontend/inicio/mancomunidades [consultado el 3 de octubre de 2016]” Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2016). Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales, http://www.minhap.gob.es/es-ES/ Areas%20Tematicas/Administracion%20Electronica/OVEELL/Paginas/OVEntidadesLo- cales.aspx [consultado el 3 de octubre de 2016] Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, por la que se modifica la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las enti- dades locales, https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2014-2922 [consultada a 3 de octubre de 2016] Orden de 1 de agosto de 2016 por la que se establecen las condiciones para el reparto del fondo adicional al Fondo de Cooperación Local para el año 2016, http://www.xunta. gal/dog/Publicados/2016/20160802/AnuncioG0244-290716-0004_es.html [consultada el 3 de octubre de 2016]
Octubre 2016 43 Documento 5/2016 Red Localis
Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la HAP/419/2014, de 14 de marzo, https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2008-19916 [consultada el 3 de octubre de 2016] Rodríguez-Campos, S., Fernández, R.I. y Vaquero, A. (2010). Estudio de viabilidad del área metropolitana de Vigo, proyecto de investigación encargado por la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administración Pública y Justicia de la Xunta de Galicia. Santirso, M.A. y Lopez, A. (2016). “La fiscalidad local en Galicia. Situación y Retos”. Do- cumento 3/2006 de la Red Localis, Red Local de Administración Pública, http://redlocalis. com/wp-content/uploads/2016/04/Documento_3_2016_La_fiscalidad_local.pdf [consul- tado el 15 de septiembre de 2016] Tribunal de Cuentas (2011) Informe de fiscalización 931/2011, Madrid. Vaquero, A. (2016). “El minifundismo local en Galicia”, Suplemento Euro, Diario La Región, http://www.laregion.es/articulo/euro/minifundismo-local-galicia/20160208160150599485. html [publicado el 8 de enero de 2016]
44 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Anexo
Un estudio sobre fusiones de Ayunta- ríodo temporal. mientos en Galicia no podía dejar de refe- Teniendo en cuenta la evolución de la po- rirse, aunque sea muy brevemente, a los blación de estos dos Ayuntamientos desde últimos procesos, como son los protago- 2001 a 2013, fecha de la fusión, veremos nizados por Oza dos Ríos y Cesuras por que el de Oza dos Ríos se ha mantenido una parte, y por Cerdedo y Cotobade por prácticamente constante, con una peque- otra. No es objetivo de ese estudio, por su- ña variación a la baja en este período de puesto, considerar si eran estas u otras las solo el 0,12%, mientras que, por el contra- fusiones que se necesitaban, o si, incluso, rio, el de Cesuras sufrió un descenso del en alguna de ellas, o en ambas, podría ha- 19,5%. Experimentado la media en su co- ber entrado algún Ayuntamiento más, visto marca, sin contar ambos Ayuntamientos, el entorno y la configuración de sus res- para evitar posibles distorsiones, una subi- pectivas comarcas. da del 1,2 %. Es decir, mientras el resto de Como es evidente lo anterior requiere de los municipios de su comarca aumentaban un importante estudio, de ahí la necesidad en población, tanto Oza dos Ríos como, y de contar con una oficina de fusiones mu- sobre todo, Cesuras bajaban, en conjun- nicipales que se incluye como la segunda to, un 9%. Tras la fusión la tendencia se propuesta de este estudio. frena, aunque al tener datos tan sólo de 2 años es imposible contar con una refe- rencia acreditada sobre su influencia, pero La fusión Oza dos Ríos-Cesuras. lo cierto es que entre 2014 y 2015 el nue- vo Ayuntamiento de Oza–Cesuras reduce Los municipios coruñeses de Oza dos su población en un 0,4 % mientras que el Ríos y de Cesuras, pertenecientes a la resto de Ayuntamientos de su comarca lo Comarca de Betanzos, se fusionaron en el hacen en un 1,5 % de Oza–Cesuras, a través de un proceso Si nos fijamos en la evolución econó- de fusión voluntaria, en junio de 201310. mica (Grafico 11), tomando como base el Para realizar este análisis se opta por una comportamiento de los dos Ayuntamientos doble aproximación, a partir de la evolu- como uno sólo, y su comarca, sin contar ción de la población antes y después de la con ninguno de ellos, podemos ver que fusión (2001-2015), así como la evolución desde 2001 hasta 2013 los municipios de de sus ingresos fiscales, para idéntico pe- Oza y Cesuras incrementaron sus recur-
10- Decreto 83/2013, de 6 de junio, por el que se aprueba la fusión voluntaria de los municipios de Oza dos Ríos y Cesuras y se constituye el municipio de Oza–Cesuras.
Octubre 2016 45 Documento 5/2016 Red Localis
sos en un 65 %, mientras que su comarca tudiado, salvo el ejercicio de 2010 (por la lo hizo en un 49 %, aunque por el camino influencia, ya citada, del “Plan E”). Si ade- ha habido mayor descenso de ésta y un más comparamos los datos con el com- incremento progresivo de aquellos. Pero si portamiento general de los Ayuntamien- nos fijamos en su comportamiento tras la tos similares al resultante de la fusión, se fusión, y a pesar de que sólo contamos con comprueba que estos, de 2001 a 2013 datos de dos ejercicios, vemos que hay un incrementaron sus recursos en un 58,4 % incremento importante, ya que suben sus (un 6,6 % menos que en el conjunto de recursos un 21,7 % frente a los del resto de Oza–Cesuras), aunque como en el caso los Ayuntamientos de su comarca que, por de la comarca de Betanzos, el descenso el contrario, descienden un 0,75 %, y eso ha sido al final, porque durante el resto que, por razones incomprensibles, Oza– del período se han encontrado por enci- Cesuras no obtuvo los beneficios previstos ma de los recursos de Oza y Cesuras. Y para los procesos de fusión en la LRSAL. entre 2014 y 2015 el incremento en los Aún con todo, y gracias al incremento municipios similares fue del 1,8 %, si- por su participación en los impuestos del tuándose en casi un 20 % menos que el Estado, los ingresos de 2015 se sitúan desarrollo de los obtenidos por esos tras como los mayores de todo el período es- su fusión. Grafico 11: Evolución de los ingresos per cápita de los Ayuntamientos de Oza y Cesuras (2001-2015)
Fuente: elaboración propia.
Nota: Los Ayuntamientos de Oza y Cesuras son considerados como uno solo y su comparativa con el resto de los de su comarca sin ellos, así como con Ayuntamientos similares al resultante de la fusión.
46 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
La fusión Cerdedo–Cotobade. dríamos colegir algo que ya se ha indi- cado en otro apartado de este estudio, Los municipios pontevedreses de Cer- como es el freno a la despoblación que dedo y Cotobade se fusionaron volunta- se produce gracias a los procesos de fu- riamente en 201611. La particularidad de siones de Ayuntamientos. Este resultado estos dos Ayuntamientos es que perte- posiblemente lo veremos consolidado necen a comarcas distintas, aunque esta en aquella y se reflejará tanto en la de circunstancia también la encontraríamos Cerdedo–Cotobade, como en el resto en un proceso de fusiones como el que de las que se planteen, tanto si se sigue se propone en este estudio ya que a ve- con este goteo, que en realidad no nos ces se dan supuestos de mayor relación lleva a ninguna parte, como si se acepta o mayor cercanía, u otras circunstancias, la propuesta contenida en este estudio y entre municipios limítrofes de distintas se acomete un proceso generalizado, or- comarcas que entre cada uno de ellos y denado y programado de fusiones muni- el resto de los de su respectiva comarca. cipales. Si también en este caso hacemos un Si nos fijamos en la evolución econó- pequeño seguimiento de lo que ha sido la mica (Gráfico 12) tomando como base evolución de la población de estos Ayun- el comportamiento de los dos Ayunta- tamientos, desde 2001 a 2015 veremos mientos fusionados como uno sólo y sus que el de Cerdedo ha tenido un descenso respectivas comarcas también como una del 27,5 %, mucho más acuciado que el sola, sin contar con ninguno de ellos ni de su comarca (la de Tabeirós–Terra de con el de Pontevedra por las razones ya Montes) que sin contar con él descendió expuestas, podemos ver que desde 2001 en un 8,5 %. Por su parte el de Cotobade hasta 2015 los municipios de Cerdedo y vio minorada su población durante este Cotobade incrementaron sus recursos en período en un 7,5 % mientras que, por el un 29,3 %, mientras que ambas comar- contrario, su comarca (la de Pontevedra), cas lo hicieron, en conjunto, en un 37 %. sin contar con él ni con la capital provin- Si también comparamos los datos con cial para evitar posibles distorsiones en Ayuntamientos similares al resultante de los datos finales, subió un 5 %. Siha- la fusión veremos que estos, durante este cemos una abstracción y consideramos período, incrementaron sus recursos en a ambos Ayuntamientos como uno sólo, un 61 %, muy por encima tanto de los el descenso de habitantes desde 2001 a Ayuntamientos fusionados como de los 2015, en conjunto, fue del 14,5 % mien- del resto de ambas comarcas, lo que tras que el de sus dos comarcas, también debe ser motivo de reflexión del por qué en conjunto y sin estos dos Ayuntamien- se da esta circunstancia. Por último, si tos ni Pontevedra, fue de tan sólo el 1 %. hacemos la estimación de lo que supon- Como se dijo anteriormente, los datos drá el incremento de ingresos en concep- no son significativos al referirse a 2 años, to de participación en los impuestos del pero si tenemos en cuenta el cambio de Estado por parte del nuevo Ayuntamiento tendencia habido en Oza–Cesuras po- de Cerdedo–Cotobade, aplicándole la fór-
11- “Decreto 134/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba la fusión voluntaria de los municipios de Cercedo y Cotobade y se constituye el municipio de Cercedo-Cotobade.
Octubre 2016 47 Documento 5/2016 Red Localis
mula prevista al efecto en el art. 14 de la también se ha hecho referencia en diver- LBRL tras la modificación introducida por sos apartados de este estudio, de las fu- la LRSAL para el caso de fusiones muni- siones de Ayuntamientos con respecto al cipales, el incremento de ingresos pasa- nivel de ingresos a percibir por los resul- ría del citado 29,3 %, último conocido, a tantes de las mismas, que harán mejorar un estimado 38 %, ya un punto más que también lo destinado a las distintas áreas la media de sus respectivas comarcas. de gasto al llevar aparejado, igualmente, Con lo que aquí también podemos con- un ahorro en gastos generales y de fun- cluir las ventajas evidentes, y de las que cionamiento, y por lo tanto improductivos.
Gráfico 12: Evolución de los ingresos de los Ayuntamientos de Cerdedo y Cotobade (2001-2015)
Fuente: elaboración propia.
Nota: Los municipios de Cerdedo y Cotobade se consideran como uno solo y su comparativa con el res- to de los de sus comarcas respectivas consideradas también como una sola, sin ellos y sin Pontevedra, así como con Ayuntamientos similares al resultante de la fusión.
48 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Documentos Red Localis.
Documento 1 Claves para el gobierno local (2015-2019). Diez retos de futuro para la Administración Local.
Documento 2 Abriendo puertas y ventanas de los ayuntamientos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local.
Documento 3 La fiscalidad local en Galicia Situación y retos.
Documento 4 El urbanismo como medio Preámbulo de un cambio de paradigma tras la Ley do Solo de Galicia.
Documento 5 Redimensionamiento de la planta local: Retos frente al minifundismo
“O obxectivo da Red Localis é transferir coñecemento dende as universidades e a administración para mellorar o debate público sobre o municipalismo galego. O anterior se traduce na elaboración e divulgación de documentos de síntese nos que se combinan análise e propostas. A responsabilidade de cada docu- mento é das persoas que o asinan. A Red só asume a responsabilidade sobre os documentos consensuados e asinados polo colectivo. Dende os seus inicios, os editores dos documentos son os membros do Comité Executivo”.
Octubre 2016 49 Documento 5/2016 Red Localis
Facultade de Ciencias Empresariais e Turismo Campus Universitario As Lagoas, s/n. Ourense, 32004 Tel 988 36 87 25 - Fax 988 39 87 23 [email protected] www.redlocalis.com
50 Octubre 2016 Documento 5/2016 Red Localis
Documento 5/2016 Redimensionamiento de la planta local: Retos frente al minifundismo de Galicia.
Autores Alejandro de Diego Gómez Alberto Vaquero García
www.redlocalis.com Octubre 2016 51