Política Exterior Y Medio Ambiente En La Argentina. La Influencia De Los Actores Subnacionales Y No Estatales En La Toma De Decisiones Entre 1989 Y 2009.”
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales DOCTORADO EN RELACIONES INTERNACIONALES “Política Exterior y Medio Ambiente en la Argentina. La influencia de los actores subnacionales y no estatales en la toma de decisiones entre 1989 y 2009.” TESIS DOCTORANDA: Mg. María del Pilar Bueno DIRECTOR: Dr. Roberto Miranda CO-DIRECTORA: Dra. Gladys Lechini FECHA: Noviembre de 2010 1 Resumen en castellano: El Sistema Internacional ha sido una arena de cambios constantes, donde la pujanza de los denominados actores no tradicionales se volvió materia de estudio de diversos analistas. En la Argentina, si bien la Política Exterior continúa siendo una atribución constitucional del Poder Ejecutivo Nacional con la concurrencia del Congreso en ciertas materias, podemos afirmar que dichos actores construyeron un poder que les es propio y que perforó el proceso de toma de decisiones. La factibilidad de esto radica en las propias características del proceso decisional de la Política Exterior Argentina. Su clausura a la participación de actores subnacionales –provincias y municipios- y no estatales -asambleas, sindicatos, sectores académicos, asociaciones y organizaciones no gubernamentales, entre otras- conlleva que nos refiramos a su influencia. En consecuencia, esta tesis se centra en el análisis de una política pública en particular como es la Política Exterior ambiental en la Argentina y lo que denominamos la influencia de los actores subnacionales y no estatales en la misma, en el período que se extiende entre 1989 y 2009. Para poder dar respuesta al interrogante acerca de cómo influyen dichos actores en tal proceso decisorio, nos anclamos en una visión constructivista de las Relaciones Internacionales, fundamentalmente desde la perspectiva de Alexander Wendt. El marco teórico conceptual es a su vez enriquecido con aportes de la Ciencia Política, otras teorías de las Relaciones Internacionales y la ecología política, en mayor medida. Finalmente, analizamos dos casos que consideramos son fructíferos a la hora de ejemplificar nuestra hipótesis, es decir: los casos Pasteras y Pascua Lama. 2 Resumen en inglés: The International System has been an arena of constant change, where the strength of the so-called non-traditional actors became subject of study of many analysts around the world. In Argentina, although the foreign policy remains a constitutional allocation of the National Executive with concurrency of Congress, in certain matters, we can say that these actors have built a power that drilled the decision- making process. The feasibility of this, lies in the characteristics of the decision making process, characterized by the closure to the involvement of actors that are not strictly traditional. That condition disables any possibility of other actors to participate in the decision making process, as the provinces, municipalities and non-State actors as assemblies, unions, academics, associations and NGOs, among others. Consequently, this thesis focuses on the analysis of Argentinean foreign policy, in particular in the environmental issue and in what we call the influence of subnational and non-State actors in the decision making process in the period 1989-2009. To be able to respond to the question of how these actors influence the decision-making process, we base on a constructivist vision of international relations, primarily from the perspective of Alexander Wendt. The theoretical framework is also enriched with contributions from other theories of international relations, political science and political ecology. Finally, we look at two cases that we consider are fruitful in exemplify our hypothesis, namely: Pasteras and Pascua Lama. 3 Dedicatoria: A todos aquellos que comprenden que la investigación en Ciencias Sociales sólo tiene sentido cuando logramos propagar lo descubierto, no como verdades absolutas sino como afirmaciones provisorias que con mayor o menor grado de complejidad nos ayudan a ver la realidad y construirla junto a otros. Aseveramos que esta tesis y cualquier otra, carece de sentido si no apela a un bien mayor, que es socializar el conocimiento con el fin mejorar la vida de al menos quienes habitamos este país dado en llamar Argentina. Agradecimientos institucionales: Agradecemos al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas por haber financiado la investigación realizada a través de dos becas desde el año 2006 hasta la actualidad. Además, a la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales por ser el lugar de trabajo en el cual dicha investigación pudo ser llevada a cabo. A la Secretaría de Posgrado y a la Escuela de Relaciones Internacionales, por proveer el espacio, los materiales y la predisposición de apoyo de todos sus integrantes. Al director Roberto Miranda y a la co-directora Gladys Lechini, por su labor de guía, acompañamiento y consejo, en el camino sinuoso que implica desentrañar y analizar procesos sociales desde una lógica desafiante. Agradecimientos personales: A aquellos que compartieron el proceso de “construcción” paso a paso, y comprenden todo lo que se deja atrás para concluir una tesis doctoral: a Melisa Campana, José Fernández Alonso y Emilse Calderón. A mis padres Guillermo, Pilar y a mi hermana Paula, por haber creído en mi pasión por las Relaciones Internacionales y haberme acompañado en todos estos años de estudio y esfuerzo, aceptando mis decisiones y mis ausencias. Al creador de todo aquello pasible de ser visto, admirado y analizado, a quien le rindo tributo por habernos regalado este espacio invaluable que es la tierra y brindarnos la posibilidad de habitarla a pesar de nuestro constante empeño autodestructivo. 4 “…La primera ley de la termodinámica declara que la energía del universo es constante; la segunda, que esa energía propende a la incomunicación, al desorden, aunque la cantidad total no decrece. Esa gradual desintegración de las fuerzas que componen el universo, es la entropía. Una vez alcanzado el máximo de entropía, una vez igualadas las diversas temperaturas, una vez excluida (o compensada) toda acción de un cuerpo sobre otro, el mundo será un fortuito concurso de átomos. En el centro profundo de las estrellas, ese difícil y mortal equilibrio ha sido logrado. A fuerza de intercambios el universo entero lo alcanzará, y estará tibio y muerto”. Historia de la Eternidad. Jorge Luis Borges. 5 Índice General Glosario de siglas 8 Introducción 10 Parte I: Encuadre teórico-metodológico de la tesis 25 Capítulo 1: El constructivismo como enfoque teórico principal 26 1.1. El dilema epistemológico agente-estructura 27 1.2. El estadocentrismo en Relaciones Internacionales 32 1.3. Las instituciones 34 1.4. El cambio en la estructura 37 1.5. Principales categorías teóricas de esta tesis 39 1.6. En resumidas cuentas 45 Capítulo 2: La Política Exterior como idea 48 2.1. La política exterior en el centro del debate teórico 49 2.1.1. La acción internacional de los actores no tradicionales. 52 2.2. Los análisis de micro y macro nivel. El proceso de toma de decisiones de 57 la política exterior y la estructura burocrática 2.3. La influencia como idea-fuerza en esta tesis 59 Capítulo 3: La política ambiental como antecedente 76 3.1. ¿Por qué pensar en el ambiente desde las Relaciones Internacionales? 77 3.2. El análisis crítico de la sustentabilidad en el abordaje ambiental 80 3.3. La gestación de la cuestión ambiental en la agenda política doméstica 84 3.3.1. La inclusión “exigida” en la agenda argentina 85 3.3.2. El retorno democrático en la Argentina y los intentos por 90 lograr la reinserción internacional 3.3.3. El tercer sector en la Argentina: el florecimiento de los 92 actores no estatales a favor del ambiente 3.3.2. Balance de la primera etapa de existencia de la cuestión 94 ambiental en la agenda política Capítulo 4: La política ambiental en el centro del debate. El inicio de la influencia 98 4.1. Los perfiles ambientales en la Argentina 99 4.1.1. El ambiente bajo una lógica propagandista 102 4.1.2. Los imperativos ambientales diferidos 109 4.1.3. La mirada puesta en la producción legislativa 114 4.1.4. De la normativización a la promoción 118 4.1.5. “El cambio recién comienza”: la continuidad también en el 127 plano ambiental Parte II: Los casos Pasteras y Pascua Lama bajo una perspectiva constructivista 133 Capítulo 5: Las pasteras a la vera del Río Uruguay y el “efecto Gualeguaychú” 134 5.1. Características generales del caso 135 5.2. Creencias y expectativas 137 6 5.2.1. El actor tradicional 137 5.2.2. Los actores subnacionales 148 5.2.3. Los actores no estatales 161 5.3. La identidad, los intereses y el proceso de construcción social del poder 178 Capítulo 6: La minería a cielo abierto en la Cordillera de los Andes. El caso Pascua 184 Lama 6.1. Características generales del caso 185 6.2. Creencias y expectativas 186 6.2.1. El actor tradicional 186 6.2.2. Los actores subnacionales 201 6.2.3. Los actores no estatales 221 6.3. La identidad, los intereses y el proceso de construcción social de poder 241 Parte III: La influencia ejercida por los actores no tradicionales “desde afuera” del 247 proceso decisional Capítulo 7: La perforación del proceso de toma de decisiones de la Política Exterior 248 Argentina. Los actores subnacionales como condicionantes de las acciones ejecutadas por los actores no estatales 7.1. La política exterior ambiental en la Argentina. Los procesos decisorios y la 249 gradación del cambio 7.2. La influencia ejercida por los actores no estatales con el apoyo de los 253 Estados subnacionales.