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C E S P A Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina ISSN 1853-7073 ANTE UN NUEVO CICLO: DELINEANDO UN FUTURO PARA EL FERROCARRIL INTERURBANO EN LA ARGENTINA1 Alberto Müller - CESPA-FCE-UBA DOCUMENTO DE TRABAJO Nro. 42 Junio 2015 1 Lautaro Chittaro colaboró con el acopio de información para este trabajo, y revisó una versión anterior. 1 1. OBJETIVO: EL FERROCARRIL ANTE UNA NUEVA ETAPA .......................................... 4 2. 60 AÑOS DE ACTIVIDAD FERROVIARIA: UNA BREVE RETROSPECTIVA ............... 6 i. Cuatro décadas de gestión estatal ........................................................................................ 7 a) 1948-1958 – Transición y definición institucional ............................................................................. 8 b) 1958-1975 – El programa desarrollista ........................................................................................... 12 c) 1976-1983 – Redireccionamiento y ajuste ...................................................................................... 17 d) 1983-1989 – Debacle y fin ............................................................................................................... 21 ii. El nuevo ciclo privado ............................................................................................................ 23 a) Las concesiones de carga ................................................................................................................ 26 b) El ferrocarril metropolitano ............................................................................................................. 31 c) El ferrocarril interurbano de pasajeros ........................................................................................... 34 iii. Conclusión ............................................................................................................................... 37 3. VIABILIDAD Y JUSTIFICACIÓN DEL FERROCARRIL INTERURBANO ..................... 42 i. Consideraciones iniciales: cargas y pasajeros .................................................................. 42 ii. Marco conceptual ................................................................................................................... 45 iii. Objetivo .................................................................................................................................... 49 iv. Abordaje metodológico .......................................................................................................... 53 a) Relevamiento de la demanda de carga por automotor .................................................................. 54 b) Determinación del tráfico derivable ................................................................................................ 56 c) Costeo de diferentes escenarios de asignación de tráfico............................................................... 57 v. Resultados obtenidos ............................................................................................................ 62 iv. Conclusiones ........................................................................................................................... 68 4. LINEAMIENTOS DE UN PROGRAMA DE LARGO PLAZO PARA EL FERROCARRIL DE CARGAS .......................................................................................................................................... 70 i. La inversión ............................................................................................................................. 71 ii. El plazo de ejecución y las necesidades de financiamiento ............................................ 74 iii. Organización institucional ..................................................................................................... 81 iv. Las políticas para el transporte terrestre de cargas .......................................................... 87 a) Lineamientos para una política ferroviaria ..................................................................................... 87 b) Lineamientos para una política para el automotor de cargas ........................................................ 88 v. Las recientes reformas institucionales, frente al programa de recuperacíón ferroviaria89 5. A MODO DE CIERRE ............................................................................................................ 92 2 Apéndice I: Estimación de los costos de movilidad del camión .............................................. 94 Apéndice II: La inversión en ausencia del programa de recuperación ferroviaria ............. 100 3 1. OBJETIVO: EL FERROCARRIL ANTE UNA NUEVA ETAPA El transporte ferroviario en la Argentina constituyó una instancia central del patrón productivo y societario alrededor del cual se organizó la Argentina moderna. Luego de unos primeros 25 años de lento desarrollo, tras la construcción de la primera línea en 1857, la red ferroviaria se expandió vigorosamente hasta la Primera Guerra Mundial, de la mano básicamente de la inversión privada. El crecimiento persistió, a un ritmo mucho más moderado, en los 40 años siguientes, en gran medida por iniciativa estatal; hacia fines de la década de 1950 se alcanzó el mayor desarrollo del sistema (algo menos que 44.000 km de líneas), si bien la red ya había adquirido una configuración definida a principios de los años ‘40. El Estado Nacional asume el control pleno del sistema en un proceso que se inicia en 1947 y culmina 4 años después. En 1957 se constituye una única empresa ferroviaria estatal. El ferrocarril inicia así un gradual proceso de renovación y modernización, que culminará con la sustitución de buena parte del material remolcado y la dieselización de la tracción, contabilizándose también algunas iniciativas de mejoramiento, sobre todo en el ferrocarril metropolitano. Pero en la década del 60, comienza también un proceso de reajuste, que reduce progresivamente la presencia y magnitud de la actividad, tanto en términos de red como de servicios. Éstos pasan a concentrarse más y más en la atención de cargas masivas y pasajeros de líneas troncales; sólo el servicio metropolitano de Buenos Aires conserva en lo fundamental la configuración alcanzada en la década de 1950. Este reajuste se acelera durante la gestión de la última dictadura militar y luego por las reformas económicas de la década de 1990, que llevan a una drástica redefinición institucional, al sustituir la empresa estatal por un conjunto de concesionarios básicamente privados. Buena parte de estas concesiones han revertido al Estado en los últimos 10 años. Hoy día, el ferrocarril es un oferente marginal, dentro del conjunto de la actividad del transporte terrestre; participa con cerca del 5% del transporte de cargas terrestres, y en grado mucho menor en el de pasajeros interurbanos. Sólo en el caso del transporte metropolitano de Buenos Aires cumple una función relevante2 (y aun así, la importante desmejora del servicio observada en la última década no ocasionó situaciones críticas insolubles, aun cuando fue evidente la caída en la calidad de vida de los usuarios). Este proceso de involución fue objeto de debate, con posiciones fuertemente encontradas. Hubo quienes defendieron el redimensionamiento como algo inevitable, dada la consolidación 2 En Müller (2011) se estima que para 2006, período en el que el ferrocarril metropolitano mantenía aún cierta calidad en las prestaciones, cerca del 20% de los viajes que ingresaban desde el Conurbano Bonaerense a la Ciudad de Buenos Aires se realizaba por ferrocarril. 4 del automotor como alternativa técnica y económicamente apta, y hubo los que sostuvieron que ello respondió a una distorsión, que impidió aprovechar plenamente las potencialidades del modo ferroviario (cuando no se explicó este proceso como consecuencia de intereses concretos, vinculados a la industria automotriz y al desarrollo de la red vial). Nuestra apreciación acerca de la evolución ferroviaria será crítica. Las decisiones tomadas – más allá de si respondieron o no a intenciones explícitas de reducir la escala del ferrocarril – esquivaron la cuestión fundamental acerca del rol esperable del sistema ferroviario, primando más motivaciones externas, en particular las de orden fiscal. Pero más allá de estas apreciaciones en el plano histórico, la pregunta relevante es qué hacer con el sistema ferroviario de hoy día. Esto requiere separar cuidadosamente el debate histórico del referido a las perspectivas ferroviarias de aquí en más. Más allá de su pasado más o menos glorioso, ya hemos mencionado que el ferrocarril argentino desempeña hoy día un rol poco significativo dentro el transporte de cargas de la Argentina; y su presencia en el transporte interurbano de pasajeros es casi inexistente. Urge entonces aportar elementos para establecer si esta situación es deseable, inevitable, o si por el contrario implica desaprovechar potencialidades de este modo de transporte. Aun si el actual cuadro es el resultado de políticas equivocadas – y de un abandono generalizado de la inversión ferroviaria – esto no obsta para que debamos evaluar el qué hacer con el ferrocarril con los datos de esta realidad. Sólo el sistema metropolitano de Buenos Aires tiene un rol importante, definido y aceptado, y de hecho es – como veremos – el segmento de la actividad ferroviaria que menos cuestionamientos ha recibido, por lo que su trayectoria se ha separado claramente de la del resto del sistema. En este artículo, trataremos entonces la “cuestión ferroviaria”, con eje en el transporte interurbano,