A Mudança Institucional Gradual No Processo De Criação Da Anac
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INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA A DECOLAGEM CIVIL DA AVIAÇÃO BRASILEIRA: A MUDANÇA INSTITUCIONAL GRADUAL NO PROCESSO DE CRIAÇÃO DA ANAC DISSERTAÇÃO DE MESTRADO MARCELO DA CONCEIÇÃO DE OLIVEIRA SANTOS BRASÍLIA-DF 2019 MARCELO DA CONCEIÇÃO DE OLIVEIRA SANTOS A DECOLAGEM CIVIL DA AVIAÇÃO BRASILEIRA: A MUDANÇA INSTITUCIONAL GRADUAL NO PROCESSO DE CRIAÇÃO DA ANAC Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de concentração em Economia, para a obtenção do título de Mestre. Orientador: Prof. Dr. Alexandre de Ávila Gomide BRASÍLIA-DF 2019 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA Ficha catalográfica elaborada pela biblioteca do Ipea MARCELO DA CONCEIÇÃO DE OLIVEIRA SANTOS A DECOLAGEM CIVIL DA AVIAÇÃO BRASILEIRA: A MUDANÇA INTITUCIONAL GRADUAL DO PROCESSO DE CRIAÇÃO DA ANAC Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de concentração em Economia, para a obtenção do título de Mestre. Defendida em 18 de novembro de 2019. COMISSÃO JULGADORA ________________________________________________________________________ Prof. Dr. Felix Garcia Lopez Júnior – IPEA ________________________________________________________________________ Prof. Dr. Raphael Amorim Machado – IPEA BRASÍLIA-DF 2019 Dedico às mulheres da minha vida À minha avó Ignez de Albuquerque, sem a qual pouco teria sido possível; À minha filha Fernanda, que justifica toda caminhada até aqui; À minha mulher, Mônica, que garante minha estabilidade e o meu chão; e, À minha mãe, Francisca, que me ensinou o valor do trabalho e a lutar. AGRADECIMENTOS Agradeço a Deus que me dá vida em abundância e me justifica. Aos meus amigos e chefes, Marcelo MG e Edvaldo, pela paciência e apoio quando precisei nesta jornada, e por sempre terem enxergado o potencial, a força e o valor, muito além de extravagâncias. Ao meu orientador Prof. Dr. Alexandre Ávila Gomide pela paciência e tranquilidade com a minha forma caótica de produzir idéias e pelos sumiços. À minha mãe e à minha amiga Kátia, pelas orações. Aos meus queridos amigos da 3ª Turma do Mestrado em Políticas Públicas e Desenvolvimento do IPEA, em especial: os Aguasclarianos Marcelo Perrucci, Serjão e Cristiano pela parceria e pelas caronas. Aos todos os professores do Mestrado, no que tange a tantos conhecimentos que me ilustraram e a tantas novas realidades que apontaram para mim, e que me redefiniram. “I was born in crossfire hurricane. And I howled at my ma in the driving rain. But it’s all right now, in fact it’s a gas! But it's all right! I'm Jumpin' Jack Flash! It's a gas, gas, gas!” The Rolling Stones Lista de Abreviaturas ANAC Agência Nacional de Aviação Civil ANP Agência Nacional de Petróleo ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres ATAERO Adicional de Tarifa Aeroportuária COMAER Comando da Aeronáutica CONAC Conselho Nacional de Aviação Civil DAC Departamento de Aviação Civil DEM Democratas DG-DAC Diretor-Geral do Departamento de Aviação Civil FHC Fernando Henrique Cardoso FAVECC Fórum das Agências de Viagens Especializadas em Contas Comerciais- MARE Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado NPM New Public Management OAB Ordem dos Advogados do Brasil PEC Proposta de Emenda à Constituição PFL Partido da Frente Liberal PL Projeto de Lei PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro SNETA Sindicato Nacional das Empresas de Taxi Aéreo SNEA Sindicato Nacional das Empresas Aéreas SNA Sindicato Nacional dos Aeronautas viii Lista de Quadros Quadro 1 - Comparação entre as duas perspectivas de Institucionalismo Histórico .................................. 20 Quadro 2 - Características da instituição selecionada ................................................................................ 25 Quadro 3 - Elementos do Jogo Político ...................................................................................................... 27 Quadro 4 - Perfil teórico e posição dos atores políticos, segundo interesses, no início do jogo político....38 Quadro 5 - Quadro comparativo entre perfil teóricos e posição dos atores políticos, no início do Jogo e no fim da gestão FHC..................................................................................................................................75 Quadro 6 - Quadro de atores, perfis e posições no momento de resultado final no Jogo............................87 Quadro 7 - Quadro Sinótico.........................................................................................................................95 Lista de Figuras Figura 1 - Relação linear causal ................................................................................................................. 42 Figura 2 - Relação causal não-linear recíproca ........................................................................................... 43 ix RESUMO O presente trabalho tem por objetivo principal compreender o processo de criação da ANAC, com o foco de seu exame dirigido à mudança institucional do setor aéreo brasileiro, de uma ambientação militar adaptada ao Estado Provedor de bens e serviços para uma moldura institucional civil de Estado Regulador. Em se tratando de questão jungida às instituições, o foco se dirige, mas não se restringe, ao estádio que se inicia com a proposição do Projeto de Lei nº 3846/2000, encaminhado à Câmara dos Deputados, em 28/11/2000, pelo governo FHC, seguindo até a sua aprovação, ocorrida apenas em 11/09/2005, durante o governo Lula. Apesar do desígnio das agências reguladoras criadas no Brasil, convergente com o tipo de inteligência público-administrativa prevalecente durante o governo FHC que, por cuja aparente força política, tinha conseguido remodelar o Estado brasileiro e implantar outras nove Agências Reguladoras, a ANAC não foi criada nesse momento político senão apenas cinco anos depois, na gestão de Lula, que tinha sido um severo crítico político daquela Reforma Administrativa de FHC. Ante esse curioso paradoxo, o processo será analisado à luz da Teoria de Mudança Institucional Gradual, de Mahoney e Thelen, concatenada ao Modelo Teórico dos Elementos do Jogo Político, de Couto e Abrucio, aplicando-se o ferramental metodológico do Process-Tracing, a fim de identificar as variáveis que foram determinantes para os comportamentos dos atores institucionais no processo da criação da ANAC, esclarecendo-se as causas para a sua criação tardia e em um cenário político supostamente adverso ao seu evento. Palavras-Chave: agências reguladoras, institucionalismo histórico, mudança institucional, Process-Tracing. x ABSTRACT This work aims to comprehend the process of creation of the Civil Aviaiton Brazilian Agency (ANAC), focusing on the institutional change of the Brazilian aviation industry, from a military environment adapted to the State as provider of goods and services to a civil institutional framework of the State as regulator. Regarding to institutions, the focus will be on, but not restricted, to the stage that begins with the Draft Bill n. 3846/2000 proposal, sent to the House of Representatives, in november, 28, 2000, during FHC administration, till its endorsement, in September 11, 2005, during Lula administration. Despite the regulatory agencies purpose in Brazil, which responded to the prevailing public administration intelligence during FHC administration established other nine regulatory agencies and changed the Brazilian State, ANAC was not created at that political moment, but five years later, during Lula administration, which had been a harsh political critic to FHC’s Administrative Reform. Before this curious paradox, the process will be analyzed in the light of Mahoney and Thelen's Theory of Gradual Institutional Change, coupled with Couto and Abrucio's Theoretical Model of Political Game Elements, and also will be applied the Process-Tracing methodology, all in order to identify the institutional variables were determinant for the political actors institutional behavior during the ANAC creation process and clarify the causes of the late approval during in a political scenario supposedly adverse to its event. Keywords: regulatory agencies, Historical Institucionalism, institutional change, Process-Tracing. xi Sumário Lista de Abreviaturas ................................................................................................................. viii Lista de Quadros .......................................................................................................................... ix Lista de Figuras ............................................................................................................................ ix RESUMO ...................................................................................................................................... x ABSTRACT ................................................................................................................................. xi 1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 1 1.1. Contextualização ........................................................................................................... 2 1.2. Apresentação da pergunta