ANÁLISIS DE LA REFORMA FISCAL DE PRODUCTOS DE TABACO EN LA ARGENTINA Avances y desafíos de la salud pública

Contenido Marco normativo de los impuestos al tabaco en Argentina ...... 3 Costos asociados al tabaquismo ...... 6 Evolución reciente del consumo (2005-2017) ...... 7 Evolución de la asequibilidad (2005-2017) ...... 9 Evolución del precio promedio de los cigarrillos (2005-2017) ...... 12 Evolución de las ventas de cigarrillos (2005-2017) ...... 13 Impacto de la suba de impuestos sobre el precio de los productos de tabaco...... 16 Impacto de la suba de impuestos sobre las ventas ...... 21 Impacto sobre la recaudación ...... 23 Conclusiones y recomendaciones ...... 25

Marco normativo de los impuestos al tabaco en Argentina

La mayoría de los Estados recauda impuestos por la venta de productos de tabaco, ya sea a través de impuestos generales a las ventas y al valor agregado, de impuestos selectivos al consumo de algunos bienes (excise taxes) y/o de aranceles a la importación. Desde una perspectiva de salud pública los impuestos selectivos son los más importantes porque suben el precio relativo de los productos derivados del tabaco respecto al precio de otros bienes y servicios desalentando su consumo. Además, generan recursos para compensar los costos del tratamiento de enfermedades asociadas al tabaquismo.

La literatura económica reconoce a los impuestos selectivos como la principal herramienta para resolver las externalidades negativas, situación que se da cuando la producción y/o consumo de un bien o servicio genera costos sobre terceros que no se ven reflejados en el precio del bien. Un impuesto selectivo al consumo permite financiar esos costos adicionales; más importante aún, a través de su impacto sobre el precio relativo reduce el consumo del bien acercándolo al óptimo desde un punto de vista social. En honor al economista que por primera vez propuso estos impuestos como solución al problema de las externalidades se los conoce como impuestos “pigouvianos”.

En Argentina el precio de venta al público de un atado de cigarrillos está gravado por dos impuestos generales (Impuesto al Valor Agregado -IVA- e Ingresos Brutos -IIBB-), un impuesto selectivo al consumo de tabaco entre otros bienes (Impuesto Interno al Tabaco -INT-) y un impuesto selectivo aplicado solo al consumo de cigarrillos (Impuesto Adicional de Emergencia -IAE-). Además de estos cuatro impuestos, la Ley 19.800 establece un adicional sobre el precio de los cigarrillos para alimentar el Fondo Especial del Tabaco -FET- cuyo destino es el sostenimiento de la producción tabacalera en las provincias del norte argentino. Es importante destacar que ni el FET ni los impuestos generales al consumo se corresponden con el concepto de impuesto pigouviano desarrollado anteriormente, en la medida que persiguen finalidades que nada tienen que ver con el tratamiento de las externalidades negativas provocadas por el consumo de tabaco1.

COMPOSICION DEL PRECIO DE UN ATADO DE 20 CIGARRILLOS

COMPONENTE PRECIO PORCENTAJE IAE $3,50 7,0% INT $29,66 59,3% IVA $1,98 4,0% IIBB $0,45 0,9% FET (tributario) $4,43 8,9% FET (no tributario) $0,54 1,1% CADENA $9,43 18,9% TOTAL $50,00 100,0% Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente. Precio de la categoría más vendida al 15/12/17.

1 En el caso del FET las finalidades contempladas en la Ley 19.800 son: i) pago directo al productor de tabaco (precio FET) de un monto adicional al precio pagado por el comprador, ii) mejoramiento de las técnicas de producción, iii) formación de existencias adecuadas que aseguren un abastecimiento estable a la industria y a la exportación de tabaco, iv) propiciar sistemas de producción y comercialización cooperativa entre los productores tabacaleros, v) ordenamiento de la producción y de la comercialización del tabaco, vi) conversión, complementación y diversificación agraria en la zonas tabacaleras.

Al 15/12/17, los cinco componentes tributarios antes mencionados representaban alrededor del 80% del precio de venta al público (PVP) del atado de 20 cigarrillos. La participación de los impuestos generales (IVA e IIBB) no llega al 5% del PVP debido a que la carga de impuestos selectivos (IAE, FET, INT) reduce la base sobre la cual se aplican estos impuestos2.

Los impuestos al tabaco en Argentina tienen una estructura ad valorem, esto es, para determinar el importe a tributar se aplica una alícuota o porcentaje sobre el precio final del bien, luego de descontar los componentes que determina la normativa vigente. Las recomendaciones internacionales sugieren reemplazar o complementar los impuestos ad valorem por un monto fijo por unidad actualizado periódicamente para que todos los productos de tabaco tributen un importe similar independientemente de su precio. El IVA, IIBB y IAE son impuestos ad valorem, mientras que el FET incluye además del coeficiente ad valorem un pequeño componente específico de $1,7 por atado de 20 cigarrillos a diciembre de 2017 que se actualiza semestralmente según la evolución del precio promedio ponderado (PPP). Por su parte, el impuesto interno es un impuesto ad valorem pero cada atado de cigarrillos debe tributar como mínimo un monto fijo equivalente al 75% del tributo correspondiente a la categoría más vendida ($22 por atado de 20 cigarrillos a diciembre de 2017). El cuadro a continuación sintetiza las características principales de la estructura impositiva.

INT IAE FET IVA IIBB Tipo Ad valorem Ad valorem Ad valorem Ad valorem Ad valorem c/mínimo c/monto fijo Alícuota vigente al 75% 7% Tributario: 7,35% 21% (salvo Según provincia 15/12/17 No tributario3: 1% excepciones) y actividad Alícuota establecida 60% 21% Tributario: 7,35% 21% (salvo - por Ley Nacional No tributario: 1% excepciones) Montos Fijos o Mínimo: $22 - Fijo: $1,67 - - Mínimos (75% de CMV) (3,7% de PPP) Productos y/o Cigarrillos, tabaco Cigarrillos Cigarrillos Todos salvo Todos salvo actividades suelto, cigarros, excepciones excepciones gravadas puros, otros Marco Normativo Ley 24.674 Ley 24.625 Ley 19.800 Ley 23.349 - Nacional Dec. 626/2016 Dec. 15/2017 Destino Coparticipación Nación (ANSES) Salta, Jujuy, Coparticipación Rentas Misiones, generales de las Tucumán, jurisdicciones Corrientes, Chaco, Catamarca4

2 Un bien de consumo no gravado por impuestos selectivos tributa, típicamente, el 25% del PVP en concepto de IVA e IIBB, es decir, 20 puntos porcentuales por encima de la carga de IVA e IIBB sobre productos derivados del tabaco. Fuente: Informe Económico No 342 de IARAF “Un desafío prioritario del próximo presidente: bajar la carga tributaria sobre el sector formal. El caso de los alimentos”). 3 El FET tiene un componente no tributario establecido por el artículo 14 de la Ley 19.800 que se utiliza para el “pago del porcentaje habitual de la comercialización mayorista y minorista sobre el FET”. 4 La distribución de los fondos destinados a las provincias en 2017 fue: 35% a Jujuy, 29% a Salta, 26% a Misiones, 6% a Tucumán, 2% a Corrientes, 1% a Chaco, <1% a Catamarca.

La mayoría de los países de ingresos medios y altos tienen una carga tributaria elevada sobre el consumo de productos de tabaco. Comparado con países pertenecientes a la OCDE, Argentina presenta un porcentaje de carga intermedia sobre el precio de los cigarrillos. En base a la estructura vigente al 15/12/17, con una carga del 71% (sin el FET) Argentina se ubicaría entre los puestos 26 y 27 de 35 países de la OCDE, 4 puntos porcentuales por encima de México (67%) y 12 puntos porcentuales por debajo de Chile (83%).

Contribución Carga Tributaria (Impuestos Generales y Selectivos) al PVP. Argentina versus países OECD. Ultimo dato disponible. 100% 84% 87% 90% 80% 81% 81% 81% 83% 83% 83% 83% 77% 77% 77% 77% 77% 78% 78% 79% 79% 79% 79% 79% 79% 80% 74% 74% 76% 68% 69% 70% 71% 64% 67% 70% 60% 57% 57% 60% 50% 43% 40% 30% 20% 10% 0%

Fuente: elaboración propia en base a OECD (2017) Tax Administration 2017. Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. 29 de septiembre, 2017.

Costos asociados al tabaquismo

Un reciente estudio del IECS (Instituto de Efectividad Clínica y Sanitaria)5 concluye que 44.851 muertes, 20.620 diagnósticos de cáncer, 14.405 accidentes cerebrovasculares y 68.100 hospitalizaciones por enfermedad cardiovascular por año pueden atribuirse al tabaquismo en Argentina. Las estimaciones incluyen un conjunto de patologías con carga atribuible al tabaco aunque no su totalidad, razón por la cual pueden considerarse estimaciones de mínima.

El mismo estudio muestra que el costo de atender problemas de salud provocados por el tabaquismo alcanzó los $33.000 millones en 2015, equivalente al 0,75% del PBI. Teniendo en cuenta que el gasto total en salud (público, privado y de OOSS) representa alrededor del 8%-10% del PBI, entre el 7,5% y el 9,4% de ese gasto sería provocado por el hábito de fumar. El impacto sanitario de un atado de cigarrillos rondaba los $16 por atado a valores de 2015. Los costos sanitarios actualizados para los años 2016 y 2017 se estiman en $41.118 millones (aproximadamente $23 por atado) y $51.398 millones ($28 por atado) respectivamente. Los impuestos selectivos al tabaco, por su parte, cubrieron alrededor de la mitad de ese costo en 2015, y las tres cuartas partes en 20176.

Costo sanitario atribuible al tabaco versus impuesto selectivo por atado $30 $28

$25 $23 $21 $20 $16 $15 $15

$10 $8

$5

$0 2015 2016 2017 Impuesto selectivo por atado Costo sanitario por atado

La teoría económica propone que los impuestos selectivos establecidos para resolver el problema de las externalidades negativas tengan una magnitud similar al daño incremental que genera el producto sobre terceros. En un sistema de salud esencialmente solidario como el argentino, los costos de atención de las enfermedades provocadas por el tabaquismo son afrontados por la sociedad en su conjunto, ya sea a través de mayores impuestos o de cuotas más elevadas en materia de medicina privada. Tras la suba de impuestos al cigarrillo en mayo de 2016 los impuestos selectivos pasaron a cubrir una mayor proporción de esos costos, pero no su totalidad.

5 Fuente: Alcaraz A, Caporale J, Bardach A, Augustovski F, Pichon-Riviere A. Carga de enfermedad atribuible al uso de tabaco en Argentina y potencial impacto del aumento de precio a través de impuestos. Rev Panam Salud Publica. 2016;40(4):204–12. 6 Se excluye del cómputo de impuestos selectivos el importe destinado al FET. Se deduce en concepto de impuestos generales un importe equivalente al que debería tributar un bien de consumo típico en concepto de IIBB e IVA (25% del PVP).

Evolución reciente del consumo (2005-2017)

El consumo de tabaco en Argentina cae de manera lenta y sostenida desde mediados de los 2000s. Según la última Encuesta Nacional de Factores de Riesgo7, en 2013 la prevalencia de consumo de cigarrillos en la población adulta (18 años y más) era de 25,1%, casi 5 puntos porcentuales debajo de la prevalencia registrada en 2005 por la misma encuesta. La caída en la prevalencia se explica, presumiblemente, por la mayor conciencia de la población acerca del daño causado por el tabaco sobre la salud, reforzada por políticas de control de tabaco más restrictivas tanto a nivel nacional como provincial, y por pautas culturales que han hecho que el hábito de fumar sea menos aceptable socialmente.

Evolución de la Prevalencia del Consumo de Cigarrillos, Argentina, 2005-2013 31.0% 29.7% 30.0% 29.0% 28.0% 27.1% 27.0% 26.0% 25.1% 25.0% 24.0% 23.0% 22.0% 2005 2009 2013 Fuente: Encuesta Nacional de Factores de Riesgo, varios años.

Al momento no se cuenta con información actualizada sobre las distintas modalidades de consumo de tabaco en Argentina8. Según la última Encuesta de Mundial de Tabaquismo en Adultos, llevada a cabo en 2012, solo el 0,7% de los consumidores de tabaco lo hacía de manera no fumada. Entre los consumidores de tabaco fumado, casi la totalidad fumaba cigarrillos, el 3,6% consumía cigarrillos a mano, y el 0,4% otros productos de tabaco fumado (habanos, pipa, entre otros). Poco más de las tres cuartas partes de las personas que fumaban lo hacían diariamente, la edad promedio de inicio era de 16,2 años, y en promedio los fumadores fumaban 12,2 cigarrillos por día (Ministerio de Salud de la Nación, 2013).

Hay indicios que en años recientes la prevalencia podría haber dejado de caer. El Sexto Estudio Nacional sobre Sustancias Psicoactivas llevado a cabo por SEDRONAR9 entre noviembre de 2016 y febrero de 2017 reveló una prevalencia de mes del 28,6% en la población entre 12 y 65 años, similar al 27,4% relevado en la edición previa del año 2010. Debemos señalar que el estudio de SEDRONAR y la ENFR tienen objetivos, marcos muestrales y metodologías diferentes y son desarrolladas por distintos organismos, razón por la cual las cifras que arroja cada relevamiento no son comparables entre sí. Por

7 La ENFR es la principal fuente de información sobre factores de riesgo cardiovascular, se lleva a cabo cada 4 años y en 2013 comprendía una muestra de 46.555 viviendas representativa de población de 18 años o más residente en localidades de 5.000 habitantes o más. El tamaño efectivo de la muestra resultó de 32.365 casos representativos de 25.777.587 personas.

8 Se preve actualizar la ENFR y las encuestas de adolescentes (EMSE-Encuesta Mundial de Salud Escolar y EMTA Joven- Encuesta Mundial de Tabaco en Jóvenes) durante el 2018. 9 La población objetivo del estudio la constituyen personas de 12 a 65 años que residen en localidades urbanas de 80.000 habitantes o más. La muestra probabilística y representativa del total país fue efectiva en 20.658 casos representativos de 18.960.593 personas.

ejemplo, el estudio de SEDRONAR excluye la población mayor de 65 años, a diferencia de la ENFR, que abarca todas las personas adultas. Entre los adultos mayores de 65 la prevalencia del tabaquismo no llega a ser la mitad que en el total de la población adulta, razón por la cual la exclusión de este grupo explica que los niveles de prevalencia sean más elevados en la encuesta de SEDRONAR.

En el grupo de edades más jóvenes (de 12 a 17 años) la encuesta de SEDRONAR muestra un aumento en la prevalencia tanto de vida (de 15% a 19% entre 2010 y 2017) como de año (de 10,2% a 13,3%) y de mes (de 7,9% a 11,8%), aunque las estimaciones puntuales por grupos deben tomarse con cautela por tratarse de una encuesta que no tiene entre sus objetivos ser representativa de jóvenes y adolescentes.

Fuete: SEDRONAR (2017) Sexto Estudio Nacional sobre Sustancias Psicoactivas.

Aunque esta información debe ser confirmada por encuestas específicas, una reversión de la tendencia a la disminución del consumo de tabaco entre los jóvenes no resultaría sorprendente por dos motivos. En primer lugar, la encuesta de SEDRONAR revela mayor prevalencia del consumo de sustancias psicoactivas de diverso tipo entre los más jóvenes, especialmente bebidas alcohólicas, cuyo consumo se asocia positivamente con el de tabaco según algunos estudios10. En este sentido, SEDRONAR informa aumentos importantes entre 2010 y 2017 en la prevalencia del consumo de alcohol para este grupo de edad (de 42% a 60,5% en la prevalencia de vida, de 35,4% a 53,8% en la de año, y de 21,4% a 34,7% en la de mes). En segundo lugar, las estrategias de comercialización de las empresas tabacaleras se direccionaron fuertemente hacia este público con el lanzamiento de productos con diseños, mensajes y sabores orientados a los jóvenes, exhibidos y comercializados en bares, discotecas y otros sitios de esparcimiento nocturno.

En síntesis, las últimas encuestas que indagan sobre el consumo de tabaco muestran una lenta disminución de la prevalencia y un consumo diario relativamente estable entre 11-12 cigarrillos diarios de aquellos que fuman. Se estima que alrededor de 1 de cada 4 adultos son fumadores, y esta proporción se habría estabilizado en los últimos años. Hay indicios que la tendencia a la baja podría haberse revertido entre los jóvenes, aunque la presunción deberá ser confirmada por estudios específicos que se encuentran en desarrollo.

10 Dee 1999, The complementarity of teen smoking and drinking, Journal of Health Economics

Evolución de la asequibilidad (2005-2017)

A lo largo del período 2005-2013 el atado de cigarrillos se volvió más accesible para la población, y esto probablemente explica en parte la lentitud con que disminuye la prevalencia de tabaco. Mientras que a principios de 2005 la compra de 100 atados de 20 cigarrillos insumía alrededor del 25% de la remuneración promedio de un trabajador registrado en el sector privado, a principios de 2014 este porcentaje era menos de la mitad. Conclusiones similares arroja el análisis del ingreso individual promedio de una persona adulta según la Encuesta Permanente de Hogares (datos del segundo trimestre de cada año). El costo de los cigarrillos en relación al ingreso según la EPH cayó fuertemente entre 2005 y 2006, y más lentamente pero de manera sostenida hasta principios de 2014; contribuyeron a esta tendencia tanto la recuperación del salario real como el abaratamiento de los cigarrillos en relación a otros bienes. Hay que señalar que la EPH fue reformulada en los años 2016 y 2017, razón por la cual las cifras correspondientes a estos años no son estrictamente comparables con el período anterior.

Fuente: elaboración propia en base a SIPA y Ministerio de Agroindustria. Datos de remuneración normal y permanente excluyendo aguinaldo y otros conceptos estacionales.

Fuente: Elaboración propia en base a procesamiento de datos de EPH. Datos correspondientes al segundo trimestre. La población de referencia son las personas con ingreso positivo entre 18 y 64 años.

A partir de 2014 se observa una tendencia incipiente al encarecimiento del cigarrillo respecto a los ingresos. En este punto vale señalar que el esquema de fijación de precios de las empresas tabacaleras responde no solo a condiciones de la demanda y a la estrategia empresarial sino también a las metas de recaudación establecidas con el Gobierno. En un contexto de contracción del consumo de tabaco, metas de recaudación más exigentes podrían haber inducido un aumento de precios más pronunciado que el ritmo de crecimiento de ingresos y salarios.

La suba de impuestos encareció este producto de manera significativa, pero aún en el momento de mayor impacto sobre los precios (mayo de 2016) el cigarrillo era todavía más barato para el trabajador promedio que a principios de 2005. Se destaca la velocidad con la cual el poder adquisitivo de los salarios en términos de cigarrillos se recupera entre mayo de 2016 y junio de 2017.

El aumento de la asequibilidad fue mayor para los sectores de menor nivel socioeconómico, lo que se explica por el mayor dinamismo que exhibieron los ingresos de este grupo respecto a los más aventajados. Mientras que el quintil más pobre casi duplicó su poder adquisitivo en términos de cigarrillos durante el período 2005-2015, para el quintil más rico el incremento fue del 30%. La prevalencia del consumo de tabaco es mayor en el quintil de ingresos más pobre (28,2%) que en el más rico (23,0%), siendo el primero relativamente más elástico11. Eso significa que una política fiscal de control de tabaco es particularmente efectiva en reducir el consumo de tabaco de las personas de menores ingresos.

11 González Rozada, M. y G. Rodríguez Iglesias (2015) Impact of Cigarette Tax Increases on Lower Income Groups in Argentina, FIC, Argentina.

CUADRO: EVOLUCION DE LA ASEQUIBILIDAD (NUMERO DE CIGARRILLOS ADQUIRIDOS CON UN INGRESO PROMEDIO) 2005-2017

PERIODO Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 2005 936 1987 3166 4892 10548 2006 1331 2844 4698 6967 14720 2007 1451 3131 5301 7810 15562 2008 1707 3741 5908 8971 17201 2009 1523 3396 5559 8306 16009 2010 1531 3355 5485 8519 16565 2011 1685 3691 6000 9068 16855 2012 1952 4035 6357 9295 16890 2013 2101 4318 6583 9664 17388 2014 1843 3594 5701 8337 14979 2015 1799 3417 5283 7871 13667 2016 1175 2150 3484 5268 10257 2017 1326 2510 3942 6076 11245 CREC. 2005-2015 92% 72% 67% 61% 30% Fuente: Elaboración propia en base a procesamiento de la EPH (Encuesta Permanente de Hogares).

Evolución del precio promedio de los cigarrillos (2005-2017)

Históricamente el precio del atado de cigarrillos en Argentina se ubicó por debajo del precio en países de la región de ingresos similares. Durante la mayor parte de la década anterior al aumento de impuestos internos el precio promedio ponderado del atado de cigarrillos se mantuvo por detrás de la inflación, lo que significó una caída del 40% del precio relativo entre enero de 2005 y abril de 201412.

Fuente: elaboración propia en base a datos de INDEC, IPC Congreso y Ministerio de Agroindustria.

Algunos factores que explican tanto el bajo nivel de precios como la tendencia decreciente en años previos al aumento de impuestos son el bajo costo del insumo principal que es la hoja de tabaco y, después de la crisis de 2001, la presión competitiva ejercida por un conjunto de firmas locales medianas y pequeñas en un sector dominado tradicionalmente por dos grandes firmas transnacionales. Este último elemento será analizado en detalle en la próxima sección.

Respecto al primer elemento, vale señalar que la intervención del Estado a través del FET contribuye al sostenimiento del cultivo tabacalero en el NOA y NEA con subsidios crecientes para la compra de insumos, bienes de capital y mano de obra. Además, transfiere de manera directa a los productores un monto de US$75 millones anuales que se mantiene constante por un acuerdo en el marco de la OMC. En cambio, las transferencias en dólares para el financiamiento de proyectos productivos se multiplicaron por nueve en los últimos diez años.

Para dimensionar el impacto económico del FET en el desarrollo de la actividad tabacalera debe tenerse en cuenta que el valor de la producción de tabaco de la campaña 2016/2017 según el precio pagado por los acopiadores fue de $3.483 millones. El mismo año el Gobierno distribuyó vía FET a las provincias productoras recursos por un valor de $7.591 millones, de los cuáles $1.200 millones fueron transferidos vía precio, $6.159 millones financiaron proyectos productivos vinculados casi en su totalidad al sostenimiento de la actividad tabacalera, y $228 millones fueron a las obras sociales del sector.

12 Las conclusiones se mantienen utilizando distintas estrategias de empalme para reconstruir el índice de precios al consumidor a lo largo del período (el rango de variación con distintas combinaciones de índices es de 38%-40%).

Evolución de las ventas de cigarrillos (2005-2017)

Durante la mayor parte del período previo a la suba de impuestos internos las ventas totales registradas de cigarrillos se mantuvieron en un nivel relativamente estable de alrededor de 2.100 millones de atados (42.000 millones de cigarrillos) por año. Se observa durante el período 2005-2008 un crecimiento del orden del 18% en las ventas totales (12% en términos per cápita) que se contrapone a la disminución de la prevalencia registrada por las encuestas de salud durante 2005-2009.

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Agroindustria y proyecciones de población de INDEC

Información publicada en diversos medios sugiere que la suba de las ventas registradas entre 2005 y 2008 en un contexto de disminución del consumo se explica por la caída de las ventas ilegales. Según algunos informes, a principios de los 2000s el contrabando se llevaba casi un quinto del mercado (https://www.lanacion.com.ar/504341-cigarrillos-las-marcas-de-la-crisis) pero la salida de la convertibilidad generó un redireccionamiento de las ventas ilegales hacia mercados con mejores precios en dólares como Brasil.

El impacto de la crisis de 2001 sobre el poder adquisitivo y la mayor competitividad de la industria local por efecto de la devaluación hizo crecer las ventas de cigarrillos “ultra baratos” producidos por pymes locales a pequeña escala. Comenzó liderando este segmento la firma Espert con su producto Melbour, seguido por Coimexpor (con V8 y 357), Cooperativa de Jujuy (CJ) y Tabacalera Sarandí (Red Point). Según datos del Ministerio de Agroindustria la participación en el mercado de estas firmas a mediados de 2003 no llegaba al 1%, mientras que dos años más tarde había trepado al 11% y amenazaba con expandirse aún más. Según sus representantes, las pymes ofrecen productos a mitad de precio de las firmas líderes por sus “bajos costos de estructura y comercialización, y por no estar obligados a girar utilidades a una casa matriz en el extranjero”. A mitad de 2005, en su momento de máximo esplendor, las marcas de precio “ultra bajo” se vendían en promedio a $1,70 contra $2,90 que costaba el paquete de Derby o $3,40 de Marlboro. Sus ventas registradas alcanzaron un pico de 174 millones de atados por año a mediados de 2000s.

CUADRO: Principales marcas de bajo costo

Empresa Marcas Espert Melbour, Milenio, Paladium Coimexpor V8, 357 Sarandí Red Point, Baltimore Cooperativa Jujuy CJ Dólar Boxer, Macedonia Goloteca SA Fénix, Neón Miguel Pascuzzi SA Achalay, Ka

Fuente: Ministerio de Agroindustria

La rápida penetración de estas firmas motivó a las empresas líderes a lanzar segundas líneas como Next (Massalin Particulares) y Viceroy (Nobleza Piccardo) con precios por debajo de las marcas más conocidas. Es así como vemos entre 2005 y 2009 un avance progresivo de los cigarrillos de bajo costo, impulsado tanto por las pymes como por las segundas líneas de las grandes tabacaleras.

Existe por otro lado la presunción que en el segmento de marcas baratas habría un nivel importante de evasión. En un allanamiento a un depósito de la firma Dólar en octubre de 2010 se incautaron más de 7,5 millones de cigarrillos falsificados de marcas conocidas, maquinaria para la producción de cigarrillos e impresoras por un valor de USD 700.000, y aproximadamente 3,5 millones de estampillas fiscales falsificadas. Más recientemente, en septiembre de 2016, se clausuró una planta de producción de la tabacalera Espert por presunta evasión de $ 1.000 millones en impuestos. Esta información de prensa es confirmada por un informe reciente de comercio ilícito en puestos de venta del Gran Buenos Aires según el cual casi un 15% de las estampillas de impuestos encontrados en la marca más barata de los quioscos relevados eran falsificadas, contra el 4% a nivel general. Para algunas marcas fabricadas por pymes, la falsificación llegaría al 40%.

El ingreso de las pymes locales al mercado de cigarrillos generó conflictos de orden judicial por la imposición de un monto mínimo a ingresar como impuesto interno equivalente al 75% del que corresponde a la categoría más vendida (Ley 26.467, Resolución General AFIP N° 2539/2009). Al ser los productos de mayor precio los más populares (Marlboro y Philip Morris se llevan más de la mitad del mercado), un impuesto mínimo fijo de $22 por paquete de 20 unidades en diciembre de 2017 hace inviable la venta de cigarrillos ultra baratos cuyo principal atractivo es un precio muy inferior al de las marcas líderes. Las pymes locales lograron subsistir sin pagar ese impuesto a través de amparos judiciales contra la normativa que en general tuvieron respuesta favorable. La Ley aprobada a fines de 2017 que fija un impuesto interno mínimo de $28 abre nuevos interrogantes sobre el futuro de estas marcas.

Impacto de la suba de impuestos sobre el precio de los productos de tabaco

La suba de impuestos internos provocó una suba inmediata del 51% en el precio promedio del atado de cigarrillos, que pasó de $25.9 a $39.1 entre abril de 2016 y mayo de 2016. El impacto inicial era semejante al esperado del 56% bajo el supuesto que las empresas trasladarían al precio de venta final la totalidad del impuesto.

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Agroindustria, INDEC e IPC Congreso

Sin embargo con el correr del tiempo el precio del cigarrillo creció menos que el nivel general de precios y el impacto inicial se diluyó. El precio promedio ponderado del atado de 20 cigarrillos se ubicaba en $ 49,1 en diciembre de 2017, lo que representa un incremento del 19% respecto a diciembre de 2016, por detrás de una inflación de 25% durante el mismo período. Respecto a abril de 2016, la suba del precio relativo llega al 30%. Como se dijo anteriormente, es posible que el la presión competitiva de las firmas pequeñas haya impedido un traslado pleno.

Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Agroindustria, INDEC e IPC Congreso.

Durante el período 2005-2008 el precio promedio del atado de 20 cigarrillos se mantuvo en torno a 1 USD, lo que convertía a la Argentina en uno de los países donde era más barato fumar a nivel mundial. Desde entonces se verifica una tendencia positiva consolidada tras la suba de impuestos, alcanzando los USD 2,8 en diciembre de 2017. A pesar de la actualización, Argentina sigue con un precio relativamente bajo comparado con países de ingresos medios y altos. En el grupo de países de la OCDE Argentina se ubicaría en el último lugar según precio promedio ponderado, por debajo de países de América Latina como Chile (USD 3,8) y México (USD 2,8).

Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Agroindustria y BCRA

Precio Promedio Ponderado Atado 20 Cigarrillos en dólares. Argentina versus países OECD. Ultimo dato disponible.

14.0 12.712.8 11.9 12.0 11.4 10.3 10.0 8.8 9.1 8.1 8.0 7.2 7.5 6.6 6.2 6.2 6.3 5.8 5.9 6.0 6.1 6.0 4.8 4.8 4.9 5.0 4.2 3.8 3.8 3.9 4.1 4.0 3.3 3.4 3.4 3.5 3.5 3.6 2.8 3.0 3.1

2.0

0.0

Fuente: elaboración propia en base a OECD (2017) Tax Administration 2017. Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. 29 de septiembre, 2017.

La suba de impuestos fue acompañada por la aparición de líneas económicas lanzadas por las grandes empresas (por ejemplo Rothmans) y el resurgimiento de segundas marcas tradicionales como Chesterfield y Viceroy. Un dato relevante es el aumento de la brecha de precios en términos absolutos entre las marcas tradicionales y las alternativas económicas, consecuencia directa de la estructura predominantemente ad valorem de los impuestos al cigarrillo en nuestro país. Por ejemplo, en marzo de 2016 la diferencia entre el precio promedio de Marlboro y de Viceroy era de $8, mientras que en agosto de 2017 la brecha se había ampliado a $16. Esta diferencia de precios es significativa en relación a los ingresos, que si bien también aumentaron a lo largo del período lo hicieron en una proporción mucho menor. La brecha se amplía aún más respecto a los cigarrillos “ultra baratos”, que como veremos en la próxima sección ganaron mercado nuevamente. Si bien las firmas pequeñas no publican una lista oficial de precios para sus productos, un relevamiento por Internet muestra que los Red Point en diciembre de 2017 se conseguían por $24 y los Melbour (relanzados bajo el nombre de Melbourne con nuevo diseño y en tres sabores) por $20. CAMBIO DE PRECIOS DE LAS GRANDES EMPRESAS (Massalin Particulares y Nobleza Piccardo)

MARCA Marzo 2016 Agosto 2017 CAMBIO BAISHA 20 41 105% FREEPORT 20 41 105% WILTON 20 VICEROY 21 38 87% PARTICULARES 21 41 95% NEXT 21 IMPARCIALES 22 41 86% 4370 24 38 58% ROTHMANS 39 NUEVO CHESTERFIELD 25 43 71% LEMANS 26 LM 26 51 98% GITANES 26 51 96% JOHN PLAYER GOLD LEAF 26 51 96% WINSTON 26 51 96% PALL MALL 26 51 95% PHILLIP MORRIS 27 51 92% CAMEL 28 53 94% LUCKY STRIKE 28 51 84% PARISIENS 28 55 94% BIARRITZ 29 BORBON 29 MARLBORO 29 54 86% BENSON 31 59 90% DUNHILL 31 57 84% PARLIAMENT 31 59 90% VIRGINIA SLIMS 31 59 90% PROMEDIO 26 47 84%

El aumento de la alícuota del impuesto interno al cigarrillo generó una brecha de precios importante respecto a otros productos de tabaco cuya alícuota no fue modificada. Es el caso del tabaco suelto para armar cigarrillos (tabaco para armar o liar). En Argentina antes de la suba de impuestos el tabaco para armar no tenía un precio competitivo respecto a los cigarrillos manufacturados y por lo tanto su mercado estaba restringido a un nicho de consumidores con preferencia por esta variante. A raíz de la suba de impuestos, la opción de los cigarrillos armados como estrategia de ahorro ganó espacio y hoy los insumos para armar cigarrillos se comercializan en la mayoría de los quioscos de CABA, además de las tabaquerías y en mercados online. La variedad de tabaco suelto es mucho más amplia que la de los cigarrillos en paquete, abundan las marcas importadas y se consigue en un rango de precios relativamente amplio. CUADRO: PRECIO Y ORIGEN DE LAS PRINCIPALES MARCAS DE TABACO SUELTO

PESO PRECIO PRECIO EQ. MARCA (gramos) PAQUETE 20 CIGARRILLOS13 ORIGEN APACHE 50 $66 $18.48 HOLANDA ARGENTO 40 $45 $15.75 ARGENTINA CERRITO (MADISON) 45 $58 $18.04 URUGUAY CHEETAH 30 $70 $32.67 ALEMANIA LOOKOUT 40 $68 $23.80 HOLANDA MANITOU 35 $90 $36.00 ALEMANIA MORO 40 $68 $23.80 ALEMANIA FLANDRIA 35 $75 $30.00 BELGICA PURO ARGENTINO 50 $60 $16.80 ARGENTINA RICHMOND 50 $26 $7.28 ARGENTINA SAYRI 50 $75 $21.00 ARGENTINA VAN HAASEN 30 $53 $24.73 ARGENTINA Fuente: Tabaquería Maris, precios publicados online el 6/11/17. CUADRO: COSTO ARMADO DE 20 CIGARRILLOS SEGÚN RANGO DE PRECIO DE LOS INSUMOS

BAJO MEDIO ALTO TABACO $15.75 $23.80 $32.67 FILTROS $5.94 $7.00 $11.00 PAPELES $2.88 $4.27 $6.00 COSTO 20 CIG. ARMADOS $24.57 $35.07 $49.67 DIFERENCIA CON $24.93 $14.43 -$0.17 FABRICADOS BRECHA DE PRECIO 50% 29% 0% PROMEDIO COMPONENTES Tabaco Argento, filtros Tabaco Lookout, filtros Tabaco Cheetah, filtros OCB, papel Abadie OCB, papel Smoking Gizeh, papel Gizeh

13 Se consideran 0,7 gramos de tabaco por cigarrillo.

La brecha de precios respecto a los cigarrillos manufacturados depende del tipo de insumos utilizados. El armado de cigarrillos con tabaco nacional de calidad aceptable en la gama de precios baja y con bastante salida en el mercado (Argento) y otros insumos (filtros y papeles) también en la gama baja permite un ahorro del 50% respecto al precio promedio del atado de cigarrillos. Utilizando insumos de gama media (tabaco Lookout, importado de Holanda, uno de los más vendidos y disponible en una gama amplia de sabores) el ahorro es de casi el 30%, mientras que las variantes de alta gama tienen un costo similar al promedio de las marcas de cigarrillos comerciales (alrededor de $ 50 los 20 cigarrillos).

Impacto de la suba de impuestos sobre las ventas

La suba de impuestos internos a los cigarrillos provocó una caída inmediata de las ventas registradas del 56% entre abril de 2016 y mayo de 2016, que fue seguida por una recuperación progresiva hasta fin de ese año. Se estima que la suba de impuestos habría tenido por impacto neto una caída del 10% en las ventas registradas de cigarrillos, lo que es consistente con una elasticidad-precio del orden del 30%.

Fuente: Ministerio de Agroindustria

La suba de impuestos provocó un crecimiento notorio de las ventas de segundas marcas y de las “ultra baratas” nacionales. Mientras que las primeras marcas en el primer trimestre de 2016 (Marlboro, Philip Morris, Camel, entre otras) se llevaban el 74% de las ventas, en el tercer trimestre de 2017 habían retrocedido al 67%. En cambio ganaron participación aquellas ubicadas en el rango de precios inmediatamente inferior (Chesterfield, Rothmans, Viceroy, entre otras), y crecieron especialmente las marcas “ultra baratas”. Estas últimas duplicaron su participación en el mercado llegando al 9% en el tercer trimestre de 2017.

Fuente: Ministerio de Agroindustria.

Fuente: Ministerio de Agroindustria.

La principal conclusión del análisis realizado hasta el momento es que la existencia de alternativas de bajo costo que se ven menos afectadas por una suba de alícuotas reduce de manera significativa el impacto sanitario de una medida fiscal de control de tabaco en presencia de una estructura tributaria ad valorem. También se destaca la importancia de actualizar los impuestos de productos sustitutos para evitar que la demanda se desvíe hacia esos productos.

Impacto sobre la recaudación

La evolución reciente de la recaudación de impuestos sobre las ventas de cigarrillos muestra un crecimiento sostenido en los últimos años. Según el cálculo teórico a partir de la aplicación de las alícuotas fijadas por Ley, la recaudación total habría pasado de $ 30.210 millones en 2015 a $ 47.375 millones en 2016 y se proyectan $ 64.822 millones para 2017, lo que significa incrementos del 57% entre 2015-2016 y 37% entre 2016-2017.

IMPUESTO 2015 2016 2017 CREC. 2015- CREC. 2016- $ millones $ millones $ millones 2016 2017 IAE 3,054 4,305 5,675 41% 32% FET 3,805 5,438 7,288 43% 34% INT 20,151 34,269 48,000 70% 40% IVA 2,720 2,829 3,227 4% 14% IIBB 480 533 631 11% 18% TOTAL 30,210 47,375 64,822 57% 37%

Los impuestos sobre las ventas de productos de tabaco tienen un efecto doblemente positivo sobre las cuentas del sector público, al aumentar la recaudación y reducir al mismo tiempo los costos de atención de enfermedades asociadas al tabaquismo en los que incurre el sector público. El impacto esperado sobre la recaudación es mayor cuanto más inelástica es la oferta y la demanda de productos de tabaco. En Argentina distintas estimaciones ubican la elasticidad de la demanda en el rango de -0.25 a -0.30, lo que significa que un incremento del 10% en el precio genera una caída entre 2,5% y 3% en el consumo; en cuanto a la oferta, si bien no hay estimaciones al respecto, en el corto y mediano plazo se presume inelástica por ser la fabricación de cigarrillos una actividad intensiva en capital difícil de reconvertir. CUADRO: IMPACTO DE LA SUBA DE IMPUESTOS SOBRE LA RECAUDACION 2017 (en millones de pesos)

IMPUESTO 2017 (INT = 75%) 2017 (INT = 60%) DIFERENCIA DIFERENCIA $ millones $ millones $ millones (%) IAE 5,675 4,768 907 19% FET 7,288 6,003 1,284 21% INT 48,000 31,428 16,572 53% IVA 3,227 4,243 -1,015 -24% IIBB 631 749 -118 -16% TOTAL 64,822 47,191 17,630 37%

Se estima que el impacto de la suba de alícuotas sobre la recaudación del año 2017 fue de $17.630 millones (equivalente a una suba del 37% sobre la línea de base). Si bien la mayor parte del incremento se debe al aumento de la recaudación de impuestos internos (+53%), el cambio de alícuota también tuvo efecto positivo sobre otras fuentes de ingresos tributarios como el Impuesto Adicional de Emergencia (+19%) y el Fondo Especial del Tabaco (+21%). En ambos casos este impacto obedece a la suba de la base imponible (el precio final del atado de cigarrillos en el primer caso, el precio final descontado el IVA y el IAE en el segundo). Disminuyeron en cambio la recaudación por IVA y por IIBB,

dado que en ambos casos la base imponible está constituida esencialmente por componentes no tributarios del precio (es decir, los ingresos netos de la cadena de la industria tabacalera) que se redujeron porque las empresas absorbieron parte del impuesto. Como se dijo anteriormente, si la industria hubiera trasladado por completo el impuesto manteniendo la rentabilidad por unidad producida, el aumento de precios hubiera sido alrededor de 20 puntos porcentuales superior (54% versus 34%).

Los recursos tributarios asociados a la venta de cigarrillos aumentaron en una proporción similar en Nación (+37%) y en las 24 jurisdicciones (38%). En total, Nación recibirá $28.000 millones y las provincias $36.700 millones por la venta de cigarrillos en 2017. CUADRO: RECAUDACION 2017 POR PROVINCIA Y NACION (en millones de pesos)

Jurisdicción 2017 (INT=75%) 2017 (INT = 60%) DIFERENCIA (MM $) DIFERENCIA (%) Buenos Aires 6,016 4,285 1,731 40% Catamarca 804 569 235 41% Chaco 1,438 1,018 420 41% Chubut 424 297 126 43% Córdoba 2,616 1,836 780 42% Corrientes 1,240 899 342 38% Entre Ríos 1,302 911 392 43% Formosa 965 672 293 44% Jujuy 3,167 2,515 653 26% La Pampa 498 347 151 43% La Rioja 549 383 167 44% Mendoza 1,123 791 332 42% Misiones 2,946 2,318 627 27% Neuquén 465 326 139 43% Rio Negro 673 471 202 43% Salta 2,965 2,317 648 28% San Juan 899 627 272 43% San Luis 666 464 202 43% Santa Cruz 420 293 127 43% Santa Fe 2,631 1,845 785 43% S. del Estero 1,099 768 332 43% Tucumán 1,718 1,259 459 36% Tierra del Fuego 326 227 99 44% CABA 1,782 1,255 526 42% PROV. Y CABA 36,732 26,691 10,041 38% NACION 28,090 20,500 7,590 37% TOTAL 64,822 47,191 17,630 37%

Conclusiones y recomendaciones

La suba de impuestos al cigarrillo instrumentada a través del Decreto 626 en mayo de 2016 arroja un saldo positivo tanto en materia sanitaria (con una caída del 10% de las ventas de cigarrillos) como de recaudación (un saldo positivo de $17.600 millones para 2017). La caída del consumo es consistente con evidencia previa de una elasticidad de la demanda entre -0.27 y -0.30. Queda como interrogante la ausencia de un traslado completo del impuesto al precio final de los cigarrillos, que sugiere que las empresas tabacaleras sacrificaron rentabilidad con el fin de limitar la pérdida de mercado.

Por el lado de las asignaturas pendientes, el informe deja en evidencia la necesidad de una estructura tributaria que limite dentro de lo posible la sustitución de productos como respuesta a una suba de impuestos. Ello requiere extender la suba de impuestos a otros productos de tabaco, como así también incorporar un componente específico que reduzca la brecha de precios entre marcas. Consideramos además pertinente intensificar las acciones de monitoreo y fiscalización e incorporar mecanismos de trazabilidad para controlar la evasión y evitar el crecimiento de productos de contrabando. Finalmente, es recomendable prever un mecanismo de actualización que incremente progresivamente los impuestos al tabaco por encima de la inflación para evitar que los cigarrillos se vuelvan más accesibles en relación al ingreso.

Los impuestos a los productos de tabaco son una medida de reconocida efectividad para desalentar la iniciación, disminuir el consumo e impulsar la cesación. Los aumentos de precios por impuestos reducen el consumo de los grupos más vulnerables como los niños, niñas y adolescentes y las personas de menores ingresos. Se requiere de una política continua y de largo plazo para reducir de manera sostenida la asequibilidad y el consumo de tabaco.