AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie De Studii Asupra Guvernării

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Antologie de studii asupra guvernării

Veaceslav Berbeca Cornel Ciurea Marin Gurin Ion Guzun Lilia Ioniță Sergiu Lipcean Leonid Litra Ion Osoian

Auditul Democraţiei a fost elaborat utilizind metodologia Institutului Internaţional pentru Democratie şi Asistenţă Electorală. Acest produs apare cu suportul financiar althe Black Sea Trust for Regional Cooperation. Opiniile exprimate în această publicaţie nu reflectă neapărat pe cele ale the Black Sea Trust, the German Marshall Fund, sau ale partenerilor săi. Pentru orice informație legată de acest raport, contactaţi Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale „Viitorul”, Coordonatorul produsului, Leonid Litra. Adresa: MD-2005, Republica Moldova, Chişinău, str. Iacob Hancu, 10/1, IDIS „Viitorul Telefon: 37322-22-18-44, Fax: 37322-24-57-14 e-mail: [email protected] şi [email protected] © IDIS Viitorul, 2011

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 3 Antologie de studii asupra guvernării Mulţumiri Acestă publicaţie, AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA, Antologie de studii asupra guvernării, a fost efectuată de Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale „Viitorul”. La elaborarea studiului au contribuit și alte persoane care nu au dorit să fie menționate.

Datorăm mulţumirile noastre tuturor experţilor externi care au oferit comentarii deosebit de pertinente în legătură cu prezentul studiu. Auditul Sistemului Democratic în Republica Moldovaexprimă opiniile personale ale autorilor care pot să nu coincidă cu cele ale IDIS „Viitorul”. Oricare altă persoană terţă, inclusiv IDIS „Viitorul” nu este responsabilă pentru concluziile prezentate în această publicaţie. IDIS „Viitorul”

Auditul sistemului democratic în Republica Moldova : Antologie de studii asupra guvernării / Veaceslav Berbeca, Cornel Ciurea, Marin Gurin [et al.] ; IDIS “Viitorul”. – Ch. : IDIS “Viitorul”, 2011 (Tipogr. “MS Logo” SRL). – 260 p. Bibliogr.: p. 258-259. – 90 ex. ISBN 978-9975-4156-9-9.

328(478)=135.1 A 92

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 4 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării CUPRINS

Partea I Cetăţenia, Legea şi Drepturile...... 9 1. Naţiunea şi identitatea - Ion Guzun...... 9 2. Supremaţia legii şi accesul la justiţie - Ion Guzun...... 16 3. Drepturile civile şi drepturile politice – Marin Gurin...... 30 4. Drepturile economice şi drepturile sociale – Marin Gurin...... 59

Partea II Guvern Responsabil şi Reprezentativ...... 80 5. Alegeri libere şi corecte – Sergiu Lipcean...... 80 6. Rolul democratic al partidelor politice –Sergiu Lipcean...... 115 7. Eficacitatea şi responsabilitatea guvernamentală –Sergiu Lipcean...... 143 8. Controlul civil asupra armatei şi poliţiei – Veaceslav Berbeca...... 165 9. Reducerea nivelului corupţiei – Lilia Ioniţă...... 187

Partea III Societatea civilă şi participarea civică...... 205 10. Mass media într-o societatedemocratică– Cornel Ciurea...... 205 11. Participarea politică – Cornel Ciurea...... 214 12. Receptivitatea Guvernului – Ion Osoian...... 221 13. Descentralizarea – Ion Osoian...... 230

Partea IV Dimensiunile Internaţionale ale Democraţiei...... 237 14. Democraţia dincolo de frontiere – Leonid Litra şi Veaceslav Berbeca...... 237

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 5 Antologie de studii asupra guvernării LISTA TABELELOR

Tabel nr. 1 „Libertatea presei în lume” Tabel nr. 2 „Populaţia după participarea la activitatea economică, pe sexe şi medii” Tabel nr. 3 „Populaţia economic activă” Tabel nr. 4 „Indicatori cheie pentru anii 2004-2009” Tabel nr. 5 „Informaţie privind încheierea şi înregistrarea contractelor colective de muncă la nivel de unitate economică” Tabel nr. 6 „Gradul de democratizare al procesului electoral” Tabel nr. 7 „Ciclurile electorale din Republica Moldova” Tabel nr. 8 „Alegători incluşi pe listele electorale şi fluctuaţia numărului acestora” Tabel nr. 9 „Modificarea legislaţiei privind pragul electoral” Tabel nr. 10 „Efectele metodelor în procesul de conversie a voturilor în mandate” Tabel nr. 11 „Rata de participare la vot pe circumscripţii electorale” Tabel nr. 12 „Solicitarea referinţelor pentru a deveni membri de partid” Tabel nr. 13 „Cotizaţiile membrilor de partid” Tabel nr. 14 „Cronologia, componenţa şi durabilitatea cabinetelor de miniştri. Performanţa sistemului de partide de a forma şi a menţine coaliţii” Tabel nr. 15 „Structura comisiilor parlamentare permanente constituite în rezultatul a 4 scrutine parlamentare” Tabel nr. 16 „Cheltuielile de campanie pentru obţinerea uni mandat parlamentar la ultimele trei scrutine electorale a partidelor care au acces în parlament” Tabel nr. 17 „Numărul de donatori a partidelor cu cele mai mari bugete de campanie” Tabel nr. 18 „Structura votului acordat primelor patru partide clasate în sondaje în baza apartenenţei etno-lingvistice la Alegerile Parlamentare din 6 martie 2005” Tabel nr. 19 „Structura votului acordat primelor patru partide clasate în sondaje în baza apartenenţei etno-lingvistice la Alegerile Parlamentare din 5 aprilie 2009” Tabel nr. 20 „Structura votului acordat primelor patru partide clasate în sondaje în baza apartenenţei etno-lingvistice la Alegerile Parlamentare din 28 noiembrie 2010” Tabel nr. 21 „Opţiuni de vot ale minorităţilor” Tabel nr. 22 „Componenţa etnică a populaţiei RM” Tabel nr. 23 „Gradul de democratizare a guvernării” Tabel nr. 24 „Cum aţi descrie activitatea organelor de politiei?” Tabel nr. 25 „Structura etnică a organelor de poliţie”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 6 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 26 „Îngrijorarea populaţiei faţă de corupţie şi gradul de satisfacţie privind eforturile Guvernului în combaterea corupţiei” Tabel nr. 27 „Indicele Libertăţii Presei, 2010” Tabel nr. 28 „Formele de organizare, domeniile şi zonele de activitate ale organizaţiilor neguvernamentale” Tabel nr. 29 “Accesibilitatea unor servicii publice conform caracteristicilor deprivării geografice” Tabel nr. 30 „Numărul de consilieri raportat la populaţia unei primării” Tabel nr. 31 „Lista celor mai importante tratate ratificate de Republica Moldova în cadrul ONU” Tabel nr. 32 „Lista celor mai importante tratate ratificate de Republica Moldova în cadrul Consiliului Europei” Tabel nr. 33 “Lista organismelor Internaţionale şi regionale cărora Republica Moldova urma să achite cotele de membru şi datoriile din bugetul de stat pentru anul 2010”

LISTA FIGURILOR

Figura nr. 1, Întruniri spontane şi notificate Figura nr. 2 „Instruirea profesională a femeilor şi bărbaţilor” Figura nr. 3 „Statutul de asigurare în cadrul AOAM al cetăţenilor Republicii Moldova pentru 2008” Figura nr. 4 „Dezavantajele educaţionale ale elevilor din familiile sărace” Figura nr. 5 „Costurile concurenţilor electorali pentru publicitatea TV” Figura nr. 6 „Costurile concurenţilor electorali pentru publicitatea radio” Figura nr. 7 „Durata apariţiei şi intervenţiei concurenţilor electorali la Moldova 1” Figura nr. 8 „Durata apariţiei şi intervenţiei concurenţilor electorali la postul Radio Moldova” Figura nr. 9 „Ponderea populaţiei reprezentate şi nereprezentate în Parlamentul Republicii Moldova” Figura nr. 10 „Raportul dintre alegători reprezentaţi şi nereprezentaţi în componenţa executivului” Figura nr. 11 „Corelarea proporţiei femeilor în totalul populaţiei cu reprezentarea lor în Parlament” Figura nr. 12 „Reprezentativitatea Parlamnetului din RM pe criteriul profesional”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 7 Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 13 „Vîrsta medie a deputaţilor în parlament” Figura nr. 14 „Reprezentativitatea parlamentului pe categorii de vîrstă” Figura nr. 15 „Structura veniturilor acumulate în campania electorală din 5 aprilie 2009 de către concurenţii electorali pe categorii de donatori” Figura nr. 16 „Structura veniturilor acumulate în campania electorală din 28 noiembrie 2010 de către concurenţii electorali pe categorii de donatori” Figura nr. 17 „Longevitatea guvernelor în dependenţă de componenţa lor” Figura nr. 18 „Dinamica cheltuielilor bugetare 1995-2010” Figura nr. 19 „Dinamica satisfacţiei cetăţenilor în raport cu domeniile prioritare de interes public” Figura nr. 20 „Percepţia populaţiei faţă de situaţia economică din RM” Figura nr. 21 „Evoluţia opiniei publice privind cele mai îngrijorătoare probleme sociale” Figura nr. 22 „Dinamica încrederii publice în principalele instituţii politice ale statului” Figura nr. 23 „Dinamica încrederii în personalităţi politice aflate în funcţiile de conducere ale instituţiilor statului” Figura nr. 24 „Încrederea în poliţie evaluată pe ani” Figura nr. 25 „Evoluţia indicelui Perceperii Corupţiei în Republica Moldova” Figura nr. 26 “Dinamica răspunsurilor la întrebarea “Cât de mulţumit sunteţi de… (“Destul de mulţumit / Foarte mulţumit”)” Figura nr. 27 “Dinamica răspunsurilor la întrebarea “Cîtă încredere aveţi în...?” (suma răspunsurilor Foarte multă încredere şi Oarecare încredere)” Figura nr. 28 “Dinamica răspunsurilor la întrebarea “În ce măsură credeţi că oameni ca Dvs. pot influenţa hotărîrile importante care se iau?” (suma răspunsurilor în mare şi foarte mare măsură)” Figura nr. 29 “Ponderea cheltuielilor publice locale în PIB şi în cheltuielile publice totale (1999-2009)” Figura nr. 30 “Veniturile unităţilor administrativ-teritoriale în dinamică (2005-2009)” Figura nr. 31 „Asistenţa donatorilor conform priorităţilor SND” Figura nr. 32 „Ponderea exporturilor cu ţările CSI şi UE pentru anii 2005-2009” Figura nr. 33 „Ponderea importurilor cu ţările CSI şi UE pentru anii 2005-2009” Figura nr. 34 „Structura investiţiilor străine atrase după ţara de origine în % din total”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 8 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA I CETĂŢENIA, LEGEA ŞI DREPTURILE

1. NAŢIUNEA ŞI IDENTITATEA Ion Guzun Introducere Naţionalitatea şi identitatea au constituit dintotdeauna subiecte sensibile pe arena internaţio- nală mai ales după ce au fost elaborate primele documente în această materie. Chiar şi în prezent statele interpretează diferit termeni precum „naţiune”, „naţionalitate”, „minoritate naţională”, „minoritate etnică”, „grup etnic”, etc. De fapt, definirea acestor termeni descrie politica oricăror state faţă de această chestiune. Republica Moldova a preluat cu uşurinţă şi a adoptat actele legislative fără a avea o tradiţie şi o experienţă în acest sens. De aceea toate persoanele care trăiesc pe teritoriul Republicii Moldova sunt considerate minorităţi naţionale1 şi cad automat sub protecţia tratatelor şi mecanismelor internaţionale din domeniu.2

Procesul de finalizare a demarcării hotarelor Republicii Moldova cu cei doi vecini aisăi (România şi Ucraina), nu a fost încă finalizat. Nu sunt deocamdată revendicate anumite teritorii sau porţiuni, dar negocierile şi măsurările necesare se află în faza de finalizare. Până la moment, nu s-a făcut publică decizia referitoare la anumite disensiuni privind porţiunea de pământ aflată sub şoseaua Reni-Odessa, luând în consideraţie tratatul bilateral semnat anterior de Guvernul Greceanîi şi reprezentanţii Guvernului Ucrainei, prin care s-a convenit asupra statutului acestei porţiuni de teren şi porţiunilor limitrofe regiunii transnistrene.

1.1 Cât de incluzivă este naţiunea politică si cetăţenia statului faţă de toţi cei care trăiesc pe acest teritoriu?

În spaţiul ex-sovietic cetăţenia a devenit un instrument de influenţă politică. Drept exemplu serveşte modul în care state precum Federaţia Rusă, au încercat să folosească regiunile cu statut incert pentru a-şi multiplica influenţele şi spori numărul cetăţenilor prin transcenderea frontierelor naţionale, acordând cetăţenie tuturor persoanelor care au locuit în timpul fostei URSS şi descen- denţilor lor potrivit unei proceduri simplificate. În urma promovării acestor politici, Rusia poate

1 Art. 1 a legii cu privire la drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale şi la statutul juridic al organizaţiilor lor - „... prin persoane aparţinând mi- norităţilor naţionale se înţeleg persoanele care domiciliază pe teritoriul Republicii Moldova, sunt cetăţeni ai ei, au particularităţi etnice, culturale, lingvistice şi religioase prin care se deosebesc de majoritatea populaţiei - moldoveni - şi se consideră de altă origine etnică.”; 2 De ex. Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale (STE.157-1995); Carta Europeană a limbilor minoritare; Carta ONU; Declaraţia universală a drepturilor omului; Pactul Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, ş.a.;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 9 Antologie de studii asupra guvernării folosi în caz de necesitate argumentul apărării cetăţenilor săi chiar şi pe teritoriul altor state. Din această cauză, Rusia şi-a modificat Strategia de Securitate Naţională, în conformitate cu care ea poate interveni şi peste hotarele ţării în vederea protejării intereselor propriilor cetăţeni.3

Acordarea cetăţeniei Federaţiei Ruse etnicilor ruşi care trăiesc în alte state după principiul jus sanguinis, este un lucru sensibil mai ales după războiul ruso-georgian din 8 august 2008.4 În Republica Moldova locuiesc peste 300.000 de persoane care deţin cetăţenia Federaţiei Ruse, majoritatea dintre ei fiind din regiunea transnistreană a Republicii Moldova. În mod similar, redobândirea cetăţeniei române ridică semne de îngrijorare în special din partea Federaţiei Ruse şi a autorităţilor separatiste din regiunea transnistreană.

Cetăţenia Republicii Moldova a fost acordată automat tuturor celor care locuiau la momentul declarării independenţii pe teritoriul fostei RSSM. După aderarea la mai multe organizaţii inter- naţionale, au fost adoptate şi ratificate un şir de acte normative în concordanţă cu instrumentele internaţionale.5

După declararea independenţei, cetăţenii Republicii Moldova nu aveau dreptul să deţină cetăţe- nia altui stat. Totuşi, la 5 iunie 2003, Parlamentul Moldovei a modificat Legea cetăţeniei şi a acordat dreptul la multipla cetăţenie. Conform acestor modificări, cetăţenii Republicii Moldova, care deţin totodată şi cetăţenia altor state, se bucură de aceleaşi drepturi ca şi persoanele care deţineau doar o singură cetăţenie – a Republicii Moldova. Articolele 24, 25, 26 ale legii cetăţeniei (Legea nr 1024- XIV din 02.06.2000) stabilesc şi garantează persoanelor dubla şi multipla cetăţenie, asigurându-le drepturi şi îndatoriri în egală măsură ca şi cetăţenilor Republicii Moldova. Dobândirea de către ce- tăţeanul Republicii Moldova a cetăţeniei altui stat nu atrage neapărat pierderea cetăţeniei Republicii Moldova6.

Fiind garantate prin legi naţionale şi tratate internaţionale, ratificate de Republica Moldova, dreptul la identitate şi dreptul la respectarea vieţii private şi familiale continuă să fie încălcate în cadrul procedurilor de înscriere în actele de stare civilă7 şi în cadrul ultimului recensământ al popu- laţiei8 privind accederea la o funcţie publică,9 etc.

Contrar celor menţionate mai sus, au fost modificate pe parcurs mai multe acte legislative în sensul restricţionării accederii la anumite funcţii de stat.10 În 2008 unii din liderii opoziţiei au depus o plângere la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului (în continuare CEDO). În faţa Curţii, reclamanţii s-au plâns în temeiul art. 3 al Protocolului nr. 1 la Convenţia Europeană pentru apăra- rea drepturilor şi libertăţilor fundamentale (în continuare Convenţia Europeană), sesizînd faptul că dreptul lor de a candida la alegeri a fost încălcat. Potrivit reclamanţilor, nu a existat un interes 3 Strategia de securitate naţională a Federaţiei Ruse şi politica internaţională a Kremlinului - http://www.europalibera.org/content/article/1855412.html; 4 Asta e ceea ce a făcut Rusia în Osetia de Sud şi Abhazia – a eliberat paşapoarte ruse şi a folosit ca argument pentru intrarea în Georgia protejarea cetăţe- nilor ruşi; 5 Lista deplină vezi pe http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=4&subid=A&lang=en 6 Cu excepţia cazului când legislaţia altui stat obligă la renunţarea primei cetăţenii pentru dobândirea celei din urmă (de ex. Federaţia Rusă). 7 CEDO s-a pronunţat în cauza Ciubotaru c. Moldovei - http://lhr.md/news/188.html ; 8 Necesitatea unui nou recensământ în Moldova - http://bataiosu.wordpress.com/2010/01/20/necesitatea-unui-nou-recensamant-in-moldova/ ; 9 Audieri la Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Tănase şi Chirtoacă c. Moldovei - http://lhr.md/news/151.html ; 10 Legea nr. 273 din 07.12.2007 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative - http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1& id=327797;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 10 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării public faţă de limitarea accesului în Parlament pentru un număr foarte mare de cetăţeni moldoveni ce deţin cetăţenia altor state şi, în acelaşi timp, pentru restricţionarea drepturilor alegătorilor în a-şi exprima liber opinia în procesul de alegere a corpului legislativ. În orice caz, în viziunea lor, adoptarea unei asemenea legi în ajunul alegerilor legislative din 2009 constituie o măsură antidemocratică şi disproporţionată. De asemenea, reclamanţii s-au plâns, în temeiul art. 14 al Convenţiei Europene combinat cu art. 3 al Protocolului nr. 1 la Convenţia Europeană, subliniind faptul că ei au fost dis- criminaţi în comparaţie cu alţi cetăţeni moldoveni care locuiesc în Transnistria.11

În hotărârea adoptată, CEDO a notat că Republica Moldova este unicul stat european care acordă indivizilor dreptul de a deţine dubla sau multipla cetăţenie, dar interzice acestora de a fi aleşi în Parlament.12Curtea a fost frapată de faptul că în 2002 şi 2003, Parlamentul Moldovei a adoptat legislaţia prin care permitea moldovenilor deţinerea dublei cetăţenii13 şi, se pare că la acel moment, autorităţile nu erau preocupate de loialitatea celor care au optat pentru dubla cetăţenie.

Odată cu instaurarea noii guvernări create după alegerile parlamentare anticipate din 29 iulie 2009, legislaţia a fost modificată în concordanţă cu Hotărârea CEDO.14

1.2 Sunt recunoscute diferenţele culturale în Republica Moldova şi cât de bine sunt protejate minorităţile? Societatea Republicii Moldova este multiculturală şi multilingvistică. Aceşti factori importanţi determină specificul relaţiilor interetnice şi structura relaţiilor între grupul titular şi grupurile mi- norităţilor naţionale, care locuiesc compact în Moldova. Potrivit datelor ultimului recensământ din 2004, 76,1% din numărul total al populaţiei s-au autodefinit moldoveni/români15 iar 21,8% - ucraineni, ruşi, găgăuzi, bulgari, romi.16

Situaţia minorităţilor naţionale din Republica Moldova se caracterizează prin absenţa unor conflicte interetnice virulente, chiar dacă la nivelul contactelor uzuale mai putem constata fricţiuni legate de modul de exprimare al diferitor grupuri lingvistice. Totuşi, Republica Moldova protejează şi valorifică diversitatea etnolingvistică într-un mod exemplar. Drept evidenţă serveşte funcţiona- rea unui număr important de şcoli cu predare în limbile minorităţilor etnice: ucrainene, ruseşti, evreieşti, bulgare, găgăuze, chiar dacă programele de învăţământ în aceste şcoli sunt proporţional legate de gradul de coeziune culturală şi etnică al acestor grupuri naţionale. Republica Moldova a oferit un cadru normativ destul de generos pentru deschiderea şi susţinerea de către stat a unor instituţii superioare de învăţământ, încurajând apariţia universităţilor slavone, găgăuze şi bulgare. Aceste instituţii se adaugă multitudinii de universităţi publice şi private care continuă tradiţia ofe- 11 CEDO a pronunţat hotărârea Tănase şi Chirtoacă c. Moldovei - http://lhr.md/news/116.html; 12 Audieri la Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Tănase şi Chirtoacă c. Moldovei- http://lhr.md/news/151.html 13 Legea cetăţeniei Republicii Moldova nr. 1024 din 02.06.2000 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=311522 ; 14 Lege nr. 127 din 23.12.2009 pentru modificarea unor acte legislative - http://lex.justice.md/md/333322/ ; 15 Intenţionat am utilizat termenii „români/moldoveni”, luând în considerare dreptul fundamental al persoanei la identitate. Pe de altă parte, este recunoscut faptul că nu există o naţiune moldovenească. Deosebirea reală dintre moldoveni şi români constă în dialect (regionalism) şi nu în limba vorbită de majoritatea cetăţenilor Republicii Moldova şi ai României. Nu există diferenţe de cultură, tradiţie, gândire, simbolică naţională, literatură, ş.a. Denumirea statului nu poate fi reţinut drept argument principal pentru definirea limbii vorbite sau a naţiunii; 16 Numărul moldovenilor a crescut, potrivit ultimului recensământ - http://social.moldova.org/news/numarul-moldovenilor-a-crescut-potrivit-ultimului- recensamant-2723-rom.html ;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 11 Antologie de studii asupra guvernării ririi programului universitar şi pentru grupele ruse. Astfel, se promovează studierea limbii ruse în defavoarea limbii române.17

Crearea condiţiilor adecvate pentru instruirea în limbile minorităţilor naţionale a figurat în cadrul mai multor discuţii ale CoE, ONU şi UE cu referire la Republica Moldova. Deşi nu au fost documentate cazuri de discriminare între etnii, acest fenomen apare pe fundalul altor criterii, legate de libertatea religioasă, orientarea sexuală, statut social, ş.a., ceea ce determină nevoia adoptării unui cadru legal în domeniul nediscriminării şi aplicării sancţiunilor corespunzătoare în măsura în care să prevină actele de discriminare sau acţiuni violente săvârşite pe bază de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.

Şi în domeniul confesional se manifestă radicalismul unor grupuri militante. Presa scrisă şi electronică au dedicat spaţii largi pentru ilustrarea acţiunilor întreprinse de către anumite tabere radicalizate de inspiraţie creştin-ortodoxă, afiliate în mod prioritar Mitropoliei Moldovei, canonic supusă Patriarhiei Ruse, dar înregistrată în Republica Moldova în calitate de confesiune majoritară. Menţionăm că în august 2009 un grup de creştini ortodocşi conduşi de preotul Cibric, au protestat vehement împotriva deciziei Primarului General al Chişinăului de a desfăşura un concert public în centrul capitalei, organizat de enoriaşii Bisericii Creştine Adventiste de Ziua a Şaptea.18 Aceştia au condamnat caracterul public al acestor manifestări, avertizând asupra unor posibile conflicte între creştini-ortodocşi şi protestanţi, ca urmare a unor antagonizări cu substrat confesional. Pentru a evita eventualele conflicte, ultimii au continuat totuşi acţiunea într-o altă locaţie.

Un accident la fel de grav a avut loc în ianuarie 2010 după instalarea în centrul capitalei a unui simbol evreiesc – menora hasidică -, care a fost devastat de un grup de enoriaşi ortodocşi instigaţi de către preotul sus-menţionat. Din păcate, organele de drept nu au întreprins acţiuni care ar fi oprit acţiunile sfidătoare ale acestui grup, iar până în acest moment, nu au fost făcute publice rezultatele investigaţiilor pe marginea acestui caz. Nu s-a anunţat nici măcar faptul dacă cauza ar fi fost trimisă în judecată.

Există grupuri naţionale care resimt consecinţele unor discriminări cu caracter social şi apelativ (consecinţe a unor stereotipuri şi incriminări pe criterii rasiale). În Republica Moldova, acest grup este legat în primul rând de minoritatea rromă,19 chiar dacă cazurile violente de conflicte şi răfuieli nu sunt atât de frecvente ca în anumite state central-europene.

Romii din Moldova sunt supuşi violenţei, hărţuirii şi discriminării. Lor li se refuză acordarea asistenţei medicale, angajarea la munca promisă, ei fiind, în acelaşi timp, subiecţii aresturilor arbi- trale.20 Romii sunt cel mai sărac grup minoritar, majoritatea trăind în condiţii anti-sanitare, iar în localităţile unde romii locuiesc compact este slab dezvoltată infrastructura. Mulţi copii din acele comunităţi nu merg la şcoală, respectiv puţini dintre ei obţin studii secundare sau liceale. Guvernul

17 Studiu calitativ în rândul experţilor realizat în perioada Noiembrie 2010 de către CBS-AXA la comanda IDIS “Viitorul”; 18 http://adventist.md/. Data preluării 14.09.2010; 19 Datele oficiale estimează numărul romilor la 11,600. Totuşi, organizaţiile pentru apărarea drepturilor romilor estimează numărul real la 250,000. ONG-urile au afirmat că mulţi dintre romi sunt nevoiţi să se identifice drept moldoveni; 20 NGO Report. Replies to the List of Issues. (CCPR/C/MDA/Q2) - http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/ngos/CreDO_IDOM_Moldova97.pdf;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 12 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării nu le asigură o educaţie în limba romani. Conform datelor ONG-urilor din domeniu, 80% din copiii romi sunt analfabeţi. Studiul “Romii în Republica Moldova”21 stabileşte că 43% din copiii romi cu vârsta cuprinsă între 7 şi 15 ani nu merg la şcoală, comparativ cu 6 % copiii non-romi. La 24 martie 2009 s-a raportat că aproximativ 2,800 copii romi nu frecventează şcoala din cauza sărăciei.

Avocatul parlamentar, a îndemnat printre altele autorităţile publice la combaterea homofobiei, extremismului şi a intoleranţei manifestate vizavi de comunitatea LGBT (minorităţilor sexuale) şi asigurarea realizării libertăţii de întrunire de către ultimii22, standarde care sunt aplicabile şi în Republica Moldova.23

Deja devine o tradiţie aprobarea iniţială de către Primarul General al municipiului Chişinău a desfăşurării acestor acţiuni publice, ulterior însă aceste decizii sunt suspendate. În timpul „paradei” din mai 2008, organele de menţinere a ordinii publice au urmărit de la distanţă acţiunile agresive a câtorva sute de persoane care au blocat deplasarea participanţilor GenderDoc-M.24 Poliţia nu a inter- venit sub nici o formă şi nu a acţionat în sensul restabilii ordinii publice, chiar dacă era obligată să acţioneze corespunzător prevederilor art. 4, 8, 9, 12, 14 ale legii cu privire la poliţie (Legea nr. 416 din 14.12.1990). La protestele anti-gay au participat şi reprezentanţi ai grupurilor confesionale.

1.3 Cât de imparţiale şi incluzive sunt procedurile de amendare a Constituţiei? La momentul adoptării Constituţiei, se considera că prevederile legii supreme, adoptate la 29 iulie 1994, corespundeau situaţiei politice şi sociale a Republicii Moldova. Aplicarea principiilor democratice şi ratificarea unei serii de documente internaţionale, au impus legiuitorul să facă unele modificări ulterioare.25 Aceste modificări, însă, nu au luat în calcul o eventuală instabilitate politică din ţară. De asemenea, incapacitatea partidelor intrate în parlament de a acumula numărul necesar de voturi pentru alegerea preşedintelui sau revizuirea Constituţiei nu a fost luată în calcul. Evident, legea supremă a statului nu poate obliga clasa politică de a realiza un consens politic în măsura în care să fie evitate alegerile parlamentare anticipate, atunci când nu se întruneşte numărul necesar de voturi pentru alegerea şefului statului.

Revizuirea Constituţiei poate fi înfăptuită la iniţiativa unui grup de 200.000 de cetăţeni, sau a 1/3 din numărul parlamentarilor aleşi sau a Guvernului. Înaintarea proiectului legii constituţionale trebuie să fie însoţită de avizul Curţii Constituţionale.26

Republica Moldova are o experienţă modestă în exerciţiul de modificare a Constituţiei iar revizuirea acesteia prin referendumul din 5 septembrie 2010 s-a dovedit a fi o cale ineficientă datorită ratei scăzute de participare – 30.41 %. Totuşi, din numărul total de cetăţeni care s-au prezentat la 21 Studiul „Romii în Republica Moldova” , din 2007, http://www.undp.md/publications/roma%20_report/UNDP,%20Romii%20in%20Republica%20Moldo- va%20(Chisinau,%202007).pdf; 22 Anatolie Munteanu, îndeamnă autorităţile publice la combaterea homofobiei, extremismului şi a intoleranţei manifestate vizavi de comunitatea LGBT - http://www.ombudsman.md/md/newslst/1211/1/4632/ ; 23 Recomandarea CM/Rec(2010)5, adoptată la 31 martie 2010 de către Comitetul de miniştri al Consiliului Europei; 24 www.lgbt.md; 25 Legea 1115 din 05.07.00; Legea 351 din 12.07.01ş Legea 1471 din 21.11.02; Legea 344 din 25.07.03; 26 Alin. (2) art. 144 al Constituţiei Republicii Moldova;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 13 Antologie de studii asupra guvernării urne, peste 87% dintre alegatorii din Republica Moldova s-au pronunţat pentru alegerea directă a preşedintelui. Rata scăzută a participanţilor se datorează mimării unei campanii de informare a ce- tăţenilor şi neimplicării cetăţenilor în actul de guvernare la nivel local, fără a mai menţiona boicotul unor formaţiuni politice.

Referendumul republican a fost precedat de instituirea comisiei prezidenţiale pentru reforma constituţională27. Această acţiune a fost întreprinsă în vederea necesităţii depăşirii crizei constituţi- onale, consolidării statalităţii Republicii Moldova, sporirii eficienţei guvernării societăţii şi funcţi- onării instituţiilor publice, precum şi a asigurării manifestării voinţei generale a poporului de către Legea Supremă a statului în temeiul art. 94 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova. Proiectele de modificare ale Constituţiei au fost coordonate şi discutate cu membrii Comisiei de la Veneţia.28

Eşecul alegerii preşedintelui de către parlament şi posibilitatea alegerii lui de către popor a agravat situaţia politică din ţară, ducînd la dizolvarea parlamentului şi stabilirea datei alegerilor parlamentare anticipate pentru 28 noiembrie 2010. Ca şi precedentele scrutine, rezultatele alegerilor parlamentare anticipate nu au permis Alianţei pentru Integrare Europeană (PD, PL şi PLDM) şi nici opoziţiei (reprezentată de PCRM) să acumuleze 61 de locuri în Parlament, barem necesar pentru alegerea şefului statului.

Astfel, normele referitoare la revizuirea Constituţiei sunt explicite şi exclud imixtiunea sau in- terpretările dualiste. Cert este faptul că imposibilitatea revizuirii Constituţiei depăşeşte conţinutul normativ-juridic, astfel decizia depinde de forţele politice.

1.4 Ce măsuri sunt luate pentru remedierea problemelor identificate public în acest domeniu, sânt ele oare o prioritate politică şi cât de mare este sprijinul public?

Politicienii şi cetăţenii Republicii Moldova au ajuns la un consens general în ceea ce priveşte priorităţile şi politicile în problema minorităţilor naţionale. În Republica Moldova nu activează grupuri politice radicale şi nu există conflicte inter-etnice.

Legislaţia Republicii Moldova oferă oportunităţi grupurilor etnice la educaţie, dezvoltare şi acces la funcţii publice. La prima vedere instituirea unei unităţi administrativ-teritoriale în scopul satisfacerii necesităţilor naţionale şi păstrării identităţii naţionale a găgăuzilor, prosperării limbii şi culturii naţio- nale, este una nobilă şi conformă normelor naţionale. Aparent,totuşi, este o contradicţie între Legea cu privire la statutul special al Găgăuziei29 şi Constituţie30, care stabileşte că în Republica Moldova există doar un singur popor – cel al Republicii Moldova. Aceste prevederi încă nu au fost contestate de nici un subiect cu drept de sesizare la Curtea Constituţională.

27 Decretul Preşedintelui nr. 83 din 01.12.2009 - http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=332938; 28 Pagina web a Comisiei de la Veneţia - http://www.venice.coe.int/site/main/presentation_E.asp 29 Legea cu privire la statutul special al Găgăuziei -http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=311656; 30 Prin prisma prevederilor Preambulului, art. 2, 10, 38, 60, 111 a Constituţiei Republicii Moldova;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 14 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Accesul la funcţii publice pentru persoanele care nu posedă limba română nu este practic limitat, iar prin prisma art. 27 al legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public31 nu se impune de facto vreo sancţiune celor care nu o posedă.

Republica Moldova poate fi un bun exemplu la capitolul semnare şi ratificare a documentelor internaţionale, iar în acelaşi timp are unele restanţe la capitolul implementare şi instituire a mecanismelor prin care să fie realizate normele ratificate. Acest exemplu se referă la capitolul nediscriminare. Cert este faptul că activităţile şi procedurile de apropiere de Uniunea Europeană şi instituţiile ei vor impulsiona şi determina examinarea şi adoptarea de către Parlament într-o perioadă scurtă de timp a cadrului legal privind nediscriminarea, deşi adoptarea normelor legale ce ar cuprinde acest segment a fost asumat de Guvern în Planul de Acţiuni Uniunea Europeană – Republica Moldova (pentru 2005 - 2007).32 Singurele prevederi legale care ar cuprinde la general aceste probleme ar reieşi din principiul legalităţii cetăţenilor în drepturi, inserate în mai multe legi.

Racordarea la normele şi standardele în materia minorităţilor naţionale şi nediscriminării, impune statului nostru implementarea într-un termen restrâns a recomandărilor anterioare, dar şi cele asumate voluntar după obţinerea calităţii de membru în cadrul Consiliului ONU pentru Drepturile Omului. Totuşi, adoptarea normelor nediscriminatorii urmează să fie precedată de o campanie informaţională largă, odată ce stereotipurile încă mai domină societatea moldovenească, fapt observabil şi în declaraţiile rasiste ale unor politicieni,33 iar adoptarea unei legi noi nu va însem- na automat realizarea scopului.

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 1.1 X 1.2 X 1.3 X 1.4 X

Bibliografie: 1. Studiu. Romii în Republica Moldova, Casa Editorial-Poligrai că Bons Offices, 2007, 188 pag.; 2. NGO Report Replies to the List of Issues (CCPR/C/MDA/Q2) - http://www2.ohchr.org/ english/bodies/hrc/docs/ngos/CreDO_IDOM_Moldova97.pdf; 3. Cauza Ciubotaru c. Moldovei (cererea nr. 27138/04); 4. Cauza Tănase şi Chirtoacă c. Moldovei (cererea nr. 7/08); 5. Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994; 6. Legenr. 1024 din 02.06.2000cetăţeniei Republicii Moldova; 7. Lege nr. 382 din 19.07.2001cu privire la drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor naţiona- le şi la statutul juridic al organizaţiilor lor; 8. Lege nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

31 Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public - http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=330050 32 GHID. Planul de acţiuni Uniunea Europeană – Republica Moldova - http://www.e-democracy.md/files/ghid-ue-rm-ro.pdf; 33 Coaliţia Nediscriminare aşteaptă scuze de la Plugaru - http://www.info-prim.md/?x=24&y=29314.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 15 Antologie de studii asupra guvernării PARTEA I CETĂŢENIA, LEGEA ŞI DREPTURILE

2. STATUL DE DREPT ŞI ACCESUL LA JUSTIŢIE Ion Guzun

Introducere

Statul de drept şi accesul liber la justiţie constituie principiile fundamentale ale organizării şi funcţionării oricărui sistem judiciar democratic. Aceste principii sunt consacrate în legile naţionale şi asumate prin ratificarea convenţiilor internaţionale. Republica Moldova a ratificat o multitudine de asemenea documente în cadrul diferitor instituţii din care face parte – ONU, CoE, OSCE, ş.a. Totuşi, tocmai sistemul de justiţie este considerat ca fiind una din cele mai corupte instituţii ale statului avînd cea mai mică credibilitate din partea societăţii.

Deşi legea trebuie să se aplice pe întreg teritoriu al Republicii Moldova, aceasta nu este aplicată şi în regiunea transnistreană. Republica separatistă a adoptat o legislaţie care reflectă în proporţie de 99 % normele legale ale Federaţiei Ruse.

În 2010 Guvernul a întreprins mai multe acţiuni în vederea consolidării puterii judecăto- reşti. În septembrie 2010 Guvernul a adoptat Planul de acţiuni pentru realizarea Concepţiei privind finanţarea sistemului judecătoresc pe anii 2010-201334. Tot în contextul reformei judiciare, Parlamentul nu a reuşit lichidarea instanţelor judecătoreşti economice din lipsa voturilor necesare pentru adoptarea legii, deşi la proiectul de lege a fost anexat avizul pozitiv al Consiliului Superior al Magistraturii.

Impactul economic al Hotărârilor Curţii Europene pentru Drepturile Omului din Moldova se resimte în bugetul de stat, diminuînd cheltuielile direcţionate spre păturile social vulnerabile. Pentru moment nu a fost întreprinsă nici o cercetare cu referire la impactul social sau impactul individual asupra persoanelor cărora Curtea Europeană le-ar fi dat dreptate. Modificările legislative sectoriale au un impact redus astfel încât nu se resimt îmbunătăţiri la nivel sistemic. Persoanelor care au avut câştig de cauză împotriva Republicii Moldova li se compensează daunele materiale şi morale, însă există o incertitudine referitor la acţiunile pozitive ale statului de a întreprinde măsuri necesare pentru prevenirea sau reducerea pe viitor a violărilor Convenţiei europene şi drepturile persoanelor.

34 Hotărârea Guvernului nr. 803 din 07.09.2010 - http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=335971;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 16 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 2.1 Cât de eficace este statul de drept pe întreg teritoriul ţării? Într-un termen destul de restrâns Republica Moldova a adoptat o serie de acte normative şi a demarat un şir de reforme în sistemul judecătoresc, procuratură, avocatură, ş.a. După 20 de ani de la începutul acestora, concepţia reformei în justiţie a fost modificată esenţial, urmând viziunile şi aspiraţiile clasei politice aflate la guvernare, iar sub presiunea cerinţelor şi standardelor europene şi ale Naţiunilor Unite, acestea cu siguranţă vor continua.

Supremaţia legii presupune funcţionarea unui sistem de reguli scrise, precis formulate, care protejează cetăţenii în exercitarea plenară a drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin intermediul instanţelor judecătoreşti şi altor instituţii democratice.

Ca urmare a reformării continue, s-a format o discrepanţă considerabilă între legea scrisă şi aplicabilitatea acesteia. Chiar şi instanţele judecătoreşti adoptă hotărâri diferite pentru cazuri similare.

Astfel, pe parcursul timpului, s-a creat o situaţie de neîncredere în aplicabilitatea uniformă a le- gislaţiei şi activitatea instituţiilor statului. Barometrele de opinie publică35 indică deseori o încredere joasă a populaţiei faţă de poliţie, justiţie şi procuratură. Gradul de neîncredere (totală sau parţială) la un nivel de peste 50 % este unul îngrijorător, în condiţiile în care Republica Moldova pretinde a fi o ţară cu instituţii democratice funcţionale care aspiră într-un timp restrâns să obţină perspectiva de aderare la Uniunea Europeană. Totuşi, nu pot fi negate eforturile Guvernului şi ale altor instituţii de a îmbunătăţi imaginea instituţiilor statului. Impunitatea judecătorilor, procurorilor, poliţiştilor şi altor oficiali menţin în continuare la nivel scăzut încrederea populaţiei faţă de atribuţiile şi eficienţa acestora.

Aplicabilitatea legislaţiei naţionale se ciocneşte de problema zonei extrase de sub jurisdicţia de facto a ţării – aşa-numita “Republica Moldovenească Nistreană”. În această regiune activează structuri auto-proclamate fiind adoptată o legislaţie care pretinde a fi în concordanţă cu cea a Federaţiei Ruse. Persoanele aflate la conducere în regiunea Transnistreană deţin cetăţenia rusă iar mulţi dintre aceştia provin din forţele armate şi de securitate sovietice şi ale Federaţiei Ruse.

Eforturile autorităţilor constituţionale de a controla intrarea-ieşirea mărfurilor din acest teritoriu au eşuat din cauza toleranţei şi permisivităţii autorităţilor ucrainene, chiar dacă odată cu instituirea EUBAM lucrurile s-au schimbat. Ca rezultat, s-au redus eforturile Republicii Moldova de realizare a unui complex de măsuri de integrare socio-economică a regiunii transnistrene.36

Cetăţenilor din regiunea transnistreană nu li se garantează securitatea fizică, iar cazuri de intimidare, detenţie arbitrară37 şi detenţii ilegale pe perioade îndelungate, operate cu scop provocator38, 39 se înregistrează periodic, evidenţiindu-se, în special, perioada electorală de pe malul drept al Nistrului. În absenţa unei recunoaşteri externe, convenţiile europene şi obligaţiile internaţionale

35 http://www.ipp.md/lib.php?l=ro&idc=156; 36 Studiu calitativ în rândul experţilor realizat în perioada Noiembrie 2010 de către CBS-AXA la comanda IDIS “Viitorul”; 37 Anchetatorul ostaticei de la Bender este cetăţean moldovean - http://promolex.md/index.php?module=news&item=277 ; 38 Eliberarea imediată şi necondiţionată a cetăţeanului Republicii Moldova Ilie Cazacu - http://promolex.md/index.php?module=news&item=273; 39 MGB: Jurnalistul Ernest Vardanean a fost condamnat la 15 ani privaţiune de libertate - http://unimedia.md/?mod=news&id=27496;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 17 Antologie de studii asupra guvernării nu sunt aplicate pe teritoriul regiunii transnistrene, precum şi legislaţia Republicii Moldova este interzisă de autorităţile separatiste. În acest fel, locuitorii acestei regiuni nu dispun de un mecanism eficient de reclamare a ilegalităţilor comise şi de pedepsire a persoanelor vinovate. Majoritatea acţiunilor îndreptate spre restabilirea legalităţii sunt respinse în mod brutal şi categoric de către structurile neconstituţionale existente pe acest teritoriu pe motivul separării şi independenţei lor de Republica Moldova, fără ca eă să-şi asume în acelaşi timp obligaţiile protejării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti în regiune. În acest fel, majoritatea monitorizărilor internaţionale nu pot constata decât discrepanţe grave între pretenţiile administraţiei separatiste de la Tiraspol şi practicile frecvente de hărţuire a opoziţiei, de închidere a şcolilor, de limitare a libertăţii de exprimare şi de utilizare a forţei brute contra oponenţilor acestui regim, profitând de sprijinul quasi-total, în special al unor mediatori, care s-au eschivat de cele mai multe ori de a se implica în rezolvarea unor grave probleme de insecuritate ori de restrângere a drepturilor omului în regiune. Trebuie să menţionăm totodată că şi motivul invocat permanent de către autorităţile constituţionale de la Chişinău în cazul numeroaselor fapte de încălcare flagrantă a drepturilor omului în acest teritoriu este contestabil sub mai multe aspecte. Astfel, argumentul după care, „ …Republica Moldova nu deţine controlul asupra regiunii transnistrene…”, nu poate fi invocat în măsura în care există o pasivitate a organelor de drept faţă de cei care se fac vinovaţi de lezarea gravă a sănătăţii fizice sau morale a cetăţenilor statului pe teritoriul căruia se găsesc în continuare şi, tot astfel, ar putea fi interpretată ca fiind de fapt o tentativă de a tolera sau chiar accepta impunitatea unor autorităţi auto-proclamate şi ilegale.40 Posibil, situaţia în regiune ar putea fi schimbată după ratificarea Statutului de la Roma,41 care urmăreşte efectuarea investigaţiilor şi persecutarea genocidului, crimelor împotriva umanităţii şi crimelor de război, indiferent de natura ţărilor sau regiunilor în care sunt sesizate asemenea bar- barii. Dar, Curtea Penală Internaţională poate interveni numai atunci când autorităţile naţionale sunt incapabile sau nu doresc să acţioneze, iar sesizarea acesteia ar putea pune în lumină negativă şi autorităţile constituţionale ale Republicii Moldova, ca şi în cazul cauzei Ilie Ilaşcu contra Federaţiei Ruse şi Republicii Moldova, judecată la CEDO.

Procuratura Generală a Republicii Moldova nu a oferit până în acest moment decât informaţii sumare publicului interesat cu privire la anumite acţiuni sau autosesizări în cazurile în care cetăţeni ai Republicii Moldova au fost arestaţi, reţinuţi ilegal, sau atunci când asupra lor au fost aplicate ac- ţiuni de tortură, detenţie ilegală, lipsire de libertate şi alte acţiuni ilegale, săvârşite pe malul stâng al râului Nistru. Cât priveşte reprezentanţii Federaţiei Ruse (ţară care este stat-mediator în reglementarea conflictului transnistrean), aceştia au refuzat de mai multe ori de a se implica în soluţionarea cazurilor de arest şi detenţie ilegală42, iar militarii din misiunea de pacificare au favorizat în mod deschis acţiunile autorităţilor autoproclamate ale pretinsei republici separatiste.

Cu părere de rău, cetăţenii (inclusiv cetăţenii străini) sunt persecutaţi frecvent de către auto- rităţile nerecunoscute, iar aplicarea legislaţiei RM asupra acestui teritoriu este suspendată până la

40 http://jurisprudentacedo.com/Ilascu-contra-Moldova-si-Federatia-Rusa-Transnistria-Responsabilitatea-Moldovei-Juridictia-Rusiei.html; 41 Lege Nr. 212 din 09.09.2010 - http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=336126 42 Ambasadorul Rusiei refuză să comenteze cazul Vardanean - http://www.europalibera.org/content/article/2012482.html;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 18 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării reglementarea definitivă a conflictului transnistrean. Numeroase decizii judecătoreşti rămân nea- plicate ca urmare a faptului că acest teritoriu nu se supune legislaţiei moldoveneşti iar autorităţile separatiste nici nu consideră necesar să dea curs multitudinii de obligaţii internaţionale şi europene, la care Republica Moldova face parte după ratificarea acestora. Drept exemplu serveşte şi cazul de condamnare a Republicii Moldova şi Federaţiei Ruse Ilaşcu şi alţii de către CEDO43, care atribuie culpabilitatea pentru arestarea şi detenţia persoanelor din acest grup autorităţilor Federaţiei Ruse şi Republicii Moldova. Din aceleaşi motive, practica de fiecare zi nu acordă siguranţă persoanelor care trăiesc sau tranzitează acel teritoriu, controlat de miliţii, grăniceri şi de structuri de securitate ai unor structuri nerecunoscute pe plan internaţional, care întrunesc elemente şi simboluri pseudo- statale.44 O practică frecventă a regimului din stânga Nistrului este şi cea de prigonire a opoziţiei politice şi de arestare a persoanelor suspectate de a fi colaborat ori de a servi intereselor Republicii Moldova, cum este cazul unor cetăţeni ai Republicii Moldova, ziarişti, autorităţi locale, persoane care se găsesc cu traiul în localităţile de proximitate cu această regiune.

La datapublicării prezentului studiu, inspectorul fiscal Ilie Cazac şi jurnalistul Ernest Vardanean încă se mai aflau în custodia autorităţilor separatiste, iar în privinţa celui din urmă s-a pronunţat o hotărârea prin care s-a dispus aplicarea privaţiunii de libertate pe un termen de 15 ani într-o în- chisoare din regiune. Pretinsele autorităţi nu le asigură drepturi elementare inclusiv cel de alegere a unui avocat din Republica Moldova sau din Federaţia Rusă.

La 22 iulie 2010, delegaţia Comitetului pentru Prevenirea Torturii al Consiliului Europei (CPT) a fost informată că, spre deosebire de vizitele precedente a Comitetului, nu i se va permite să intervieveze fără martori persoanele în arest preventiv din regiunea transnistreană.45 Respectiv, delegaţia CPT a decis să-şi întrerupă vizita în locurile de privare de libertate din regiune până la momentul când exercitarea acestei puteri va fi garantă.46

Nu au fost elucidate cazurile de deces ale altor recruţi din cadrul aşa-numitei armate ale republicii autoproclamate.47 Un exemplu în acest sens ar fi cazul lui Serghei Verbiţkii care a avut domiciliu în regiunea transnistreană48 şi conform „legilor” din regiunea separatistă el a fost înrolat în armata secesionistă, unde a şi decedat în circumstanţe neelucidate până la moment.49Autorităţile consti- tuţionale nu au investigat decesul tânărului, iar cele ale autorităţilor separatiste nu au mai raportat despre acest caz.

Numeroase încălcări ale libertăţilor religioase sunt atestate pe întreg teritoriul regiunii separatiste. Astfel, autorităţile separatiste continuă să refuze înregistrarea mai multor congregaţii ale

43 http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=Moldova%20|%20Ilascu&sessionid=61526408&skin=hudoc- en; 44 Declaraţie Asociaţia Promo-LEX - http://www.comunicate.md/index.php?task=articles&action=view&article_id=2859 ; 45 O astfel de restricţie contravine uneia din caracteristicile fundamentale ale mecanismului de prevenire aplicat de CPT, şi anume posibilitatea de a intervieva în particular orice persoană privată de libertate; 46 Comitetul împotriva torturii al Consiliului Europei îşi întrerupe vizita în regiunea transnistreană a Republicii Moldova - http://www.coe.md/index. php?option=com_content&view=article&id=200:cpt-stop-td-visit&catid=40:press-releases-&Itemid=55&lang=ro; 47 BUREAU OF DEMOCRACY, HUMAN RIGHTS, AND LABOR- 2009 Country Reports on Human Rights Practices - http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/eur/136046.htm; 48 Fiind cetăţean al Republicii Moldova, Serghei Verbiţkii a satisfăcut serviciul militar în cadrul forţelor armate constituţionale; 49 Un caz de tragere la răspundere penală pentru refuzul de a fi înrolat în aşa-numita armată transnistreană a avut loc cu cetăţeanul Aleksandr Iakovlev din regiunea oraşului Râbniţa. Acesta a atacat sentinţa. Până la momentul publicării prezentului raport nu s-a luat o hotărâre definitivă în acest caz;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 19 Antologie de studii asupra guvernării Martorilor lui Iehova şi hărţuiesc membrii acestui cult prin percheziţii la domiciliu şi reţineri ale liderilor acestora. Odată ce cultul interzice enoriaşilor săi utilizarea armei şi înrolarea în armată, aceştia sunt traşi la răspundere penală şi deţinuţi în penitenciare pentru neprezentarea la ordinul comisariatelor militare nerecunoscute.

În regiunea transnistreană a Republicii Moldova continuă să fie promovată discriminarea vor- bitorilor de limbă română şi prigonirea intelectualilor, care promovează în şcolile de limbă ro- mână programele de învăţământ aprobate de către Ministerul Educaţiei din Republica Moldova. Autorităţile transnistrene nerecunoscute au creat condiţii grele pentru cei aproximativ 7,700 elevi din 8 şcoli cu scriere în grafie latină, aflate sub jurisdicţia autorităţilor moldoveneşti. Şcolile care adăpostesc aceste contingente de elevi sunt ţinta preferată a organelor de ordine şi de securitate ale regimului separatist, care împiedică buna lor funcţionare, pun bariere la recepţionarea literaturii în limba română cu grafie latină, aplicând adeseori instrumente de şantaj şi de intimidare pentru a descuraja părinţii să-şi trimită copiii să înveţe în cadrul acestor şcoli50. De mai multe ori, adminis- traţia acestor şcoli a fost reţinută şi interogată ilegal de reprezentanţii autorităţilor nerecunoscute, inclusiv sub motivul colaborării cu ONG-urile de pe malul drept al râului Nistru, ori sub motivul desfăşurării unor acţiuni anti-statale suspecte, neconforme ideologiei separatiste ale regimului din stânga Nistrului.

Condiţiile în care activează şcolile cu predare în limba română rămân în continuare grave – instruirile au loc în patru schimburi, se înregistrează cazuri de huliganism (spargerea geamurilor, intervenţii în forţă ale trupelor de ordine cu caracter de intimidare, convocarea de urgenţă a direc- torilor acestor şcoli la Direcţia/Ministerul de profil de la Tiraspol), în timp ce elevii şi părinţii acestora sunt intimidaţi de către autorităţi fiind somate să renunţe la programul şcolar şi alegerea unor alte şcoli, care urmează linia ideologică a regimului. În acest context, reclamanţii Căldare şi alţi 42 cetăţeni ai Moldovei şi Rusiei (cererea nr. 8252/05), Catan şi alţi 27 cetăţeni ai Moldovei şi Rusiei (cererea nr. 43370/04) şi Cervaschi şi alţi 98 cetăţeni ai Moldovei şi Rusiei (cererea nr. 18454/06) au reclamat în faţa Curţii Europene că aceştia continuă să fie intimidaţi de autorităţile separatiste pentru dorinţa lor de a continua predarea în şcoli în limba română cu grafia latină, potrivit curriculum-ului aprobat de Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova.51

2.2 În ce măsură oficialii publici sunt subiecţii supremaţiei legii şi ale principiilor de transparenţă în activitatea lor profesională? În opinia cetăţenilor, cele mai încălcate drepturi sunt cele la muncă (9,7%), la viaţă (7,5%) şi la exprimare (6,1).52 Totuşi, Procuratura şi instanţele judecătoreşti nu au judecat cauze în care ar fi

50 CEDO va examina problema predării în limba română cu grafie latină în şcolile transnistrene - http://karadeniz-press.ro/kara/cedo-va-examina-problema-predarii-in-limba-romana-cu-grafie-latina-in-scolile-transnistrene/; 51 La 2 iulie 2010, secţiunea a patra a Curţii Europene a Drepturilor Omului, a făcut publică decizia de admisibilitate adoptată în unanimitate privind cererile Căldare şi alţi 42 c. Moldovei şi Rusiei , Catan şi alţi 27 c. Moldovei şi Rusiei şi Cervaschi şi alţi 98 c. Moldovei şi Rusiei (cererea nr. 18454/06) - http://www.comunicate.md/index.php?task=articles&action=view&article_id=3232; 52 Datele prezentate au fost colectate printr-o cercetare de tip omnibus realizată pe un eşantion de 1518 persoane, în 88 localităţi, cu marja de eroare de 2.6%, în perioada 25 Octombrie 2010 – 2 Noiembrie 2010, de către de CBS-AXA la comanda IDIS “Viitorul”;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 20 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării învinuiţi foşti sau actuali funcţionari cu funcţii de răspundere. Nici un procuror, judecător sau poli- ţist u au dat seama pentru condamnările la CEDO prin care s-a dispus achitarea a peste 15,000,000 EUR în calitate de despăgubiri în baza a peste 130 de hotărîri. Aici nu sunt incluse şi sumele de bani pe care Guvernul Republicii Moldova s-a angajat benevol de a le achita prin acorduri amiabile.

În legătură cu evenimentele tragice din aprilie 2009, nici un funcţionar din cadrul MAI, SIS sau ale altor instituţii de stat nu a răspuns în faţa legii pentru acţiunile sau inacţiunile în urma cărora au fost documentate peste 700 de cazuri de aresturi ilegale, tortură şi aplicarea sancţiunilor administrative în incinta comisariatelor de poliţie. Şeful statului major la acel moment, Dnul Zubic nu figurează în careva dosare penale intentate în legătură cu evenimentele din aprilie 2009.

În dosarul fostei parlamentare Valentina Cuşnir, aceasta a reclamat agresarea şi târârea de păr de către doi poliţişti, deşi beneficia de imunitate parlamentară, care presupune că nu putea fi nici măcar reţinută. Până la moment au loc şedinţele de judecată, fără ca vreun ofiţer să fi fost tras la răspundere. Precizăm că aceasta s-a aflat la Spitalul de Urgenţă din capitală în perioada 9 -24 aprilie 2009.

Opinia publică nu este informată şi nu se cunosc acţiunile Procuraturii şi ale altor instituţii referitor la depistarea a 200 de kilograme de heroină în centrul capitalei din aprilie 2008. Timp de peste doi ani, cei şase inculpaţi au fost achitaţi de către judecătorii de la Curtea de Apel. Ultimii care se aflau pe banca acuzaţilor erau doi foşti poliţişti şi doi cetăţeni turci. Ei au fost condamnaţi la diferite termene de detenţie, între 3 şi 13 ani de închisoare. Procurorii au cerut însă o pedeapsă mai aspră. Alţi doi poliţişti moldoveni, implicaţi în dosar, au fost achitaţi. Judecătorii de la Curtea de Apel au decis în ultima şedinţă că ceilalţi doi poliţişti moldoveni din dosarul „Heroina” sunt nevinovaţi.

Conform notei informative elaborate de CCCEC,53 în perioada ianuarie – octombrie 2010 au fost depistate 1046 de infracţiuni (960 în 10 luni 2009), inclusiv: 343 de acte de corupţie şi cele conexe (194 în 10 luni 2009), 387 de infracţiuni economico-financiare (459 în 10 luni 2009) şi 316 de alte categorii (307 în 10 luni 2009). Informaţia nu conţine careva informaţii referitor la hotărârile instanţelor judecătoreşti, sancţiunile aplicate rămase în vigoare sau sentinţele de achitare. Majoritatea persoanelor cărora le sunt intentate dosare penale nu au funcţii înalte iar sumele de bani care figurează în special la infracţiunile de corupţie, sunt de aproximativ 5,000 – 10,000 lei. Majoritatea persoanelor sunt, totuşi, repuse în funcţie din cauza încălcărilor procedurale şi calităţii proaste a probelor administrate instanţei de judecată.

Hotărârile Curţii de Conturi sunt inaplicabile, iar Procuratura Generală întreprinde aparent măsurile necesare pentru identificarea şi pedepsirea persoanelor responsabile pentru utilizarea contrar destinaţiei a alocaţiilor, utilizarea neregulamentară a mijloacelor bugetare, achiziţionarea bunurilor în valoare de peste 50,000,000 lei54. Lipsa de reacţii în baza hotărârilor CC se manifestă

53 CCCEC. 09.12.2010 Notă Informativă - http://www.cccec.md/news/?nid=f50afaec751e99e9cb33b6ebd69edd92; 54 Curtea de Conturi a Republicii Moldova, Hotărârea nr. 58 din 09 iulie 2010 cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2009) - http://www.ccrm.md/file/raport/H58_rap.pdf ;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 21 Antologie de studii asupra guvernării prin comiterea abaterilor constatate anterior la aceleaşi instituţii care încalcă aceleaşi proceduri. Procurarea bunurilor de lux (de ex. un telefonul mobil al un preţ de 12,000 lei) continuă să fie o practică la fel ca şi impunitatea pentru depăşirea atribuţiilor de serviciu sau utilizarea ilegală a banilor publici.

Deşi nu fac parte din sistemul judecătoresc, judecătorii de la Curtea Constituţională au fost suspectaţi de opinia publică de corupere din partea ex-preşedintelui R. Moldova. Acestora li s-a oferit drept cadou, ceasuri care se presupune că ar costa peste 3,000 Euro.55 Acest eveniment a coincis cu validarea alegerilor parlamentare din aprilie 2009. Procuratura sau Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei nu au făcut publice careva informaţii despre investigarea acestui caz.

Demnitarii care au avere nejustificată şi îşi tăinuiesc proprietăţile nu au cum să dea socoteală în faţa cetăţenilor, pentru că nu riscă decât o sancţiune disciplinară la locul de muncă. Ei au, în fond, undă verde pentru a face avere pe seama funcţiilor influente pe care le deţin şi din această cauză aceştia nici nu se grăbesc să adopte modificări la legea privind declaraţiile pe venituri, pentru a o face una funcţională. Potrivit datelor Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, fiecare al şaselea funcţionar, plătit din bani publici, nu îşi declară veniturile. Potrivit legii privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii demnitarilor de stat, persoana care nu a prezentat declaraţia în termenele stabilite, fără motive întemeiate, poartă răspundere disciplinară sau contravenţională. La moment, Codul Penal nu prevede răspunderea penală pentru evaziunea fiscală a persoanelor fizice, ci doar a persoanelor juridice.

Nu sunt adoptate norme legale care ar permite evaluarea calitativă a activităţii unor categorii de funcţionari publici şi celor asimilaţi funcţionarilor publici. Existenţa unor criterii cantitative (de ex. numărul dosarelor intentate, gradul de descoperire a infracţiunilor, numărul de cauze trimise în judecată, etc.) favorizează actele de corupţie şi împiedică reformarea sistemică, în special a Procuraturii şi a Ministerului Afacerilor Interne.

Nu este clară şi, astfel, poate fi pusă la îndoială transparenţa decizională în sistemul de notare a viitorilor judecători. Nu există un regulament care să conţină norme şi criterii pentru evaluarea candidaţilor, iar, ca efect, candidaţii vor avea câştig de cauză la contestarea rezultatelor examenelor.

Spre deosebire de Parlament şi Guvern, instanţele judecătoreşti prezintă Ministerului Justiţiei informaţii statistice privitoare la cauzele în materie civilă, administrativă şi penală56 şi nu opiniei publice. Cea din urmă cale ar reprezenta o modalitate de transparentizare a instanţelor judecătoreşti în ceea ce priveşte activitatea acestora prin comunicare directă, ceea ce ar facilita creşterea încrederii faţă de aceste instituţii.

55 Unul dintre ceasurile elveţiene dăruite de Voronin judecătorilor de la Curtea Constituţională se vinde pe Internet - http://unimedia. md/?mod=news&id=13741; 56 art. 54 a Legii privind organizarea judecătorească -http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=312839;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 22 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 2.3 Cât de independente sunt instanţele de judecată şi sistemul judiciar faţă de executiv şi cât de libere sunt acestea faţă de toate tipurile de interferenţe?

Legea garantează independenţa în activitatea instanţelor judecătoreşti, deşi presiunile şi corup- ţia rămân a fi o problemă nesoluţionată. Judecătorii şi procurorii dau deseori “sugestii subtile” în schimbul reducerii amenzilor şi pedepselor, evident prin intermediari. În caz contrar, nu ar putea fi găsite argumente pertinente şi credibile că bunurile materiale deţinute de aceştia provin din venituri exclusiv legale (de ex. o maşină cumpărată cu 20,000 EUR (aproximativ 320,000 lei), având un salariu de 4,200 – 6,000 lei lunar, etc.). Mai mult, legea penală nu incriminează evaziunea fiscală pentru persoanele fizice, ci doar pentru persoanele juridice (a se vedea art. 244 Cod Penal al RM).

Perioada pre- şi post-electorală din aprilie şi iulie 2009 au accentuat persistenţa unei serii întregi de deficienţe în mecanismul existent de asigurare a separaţiei puterilor în stat.57 În februarie 2009, raportorul Special al ONU, Manfred Nowak, şi-a exprimat îngrijorarea asupra neobiectivităţii in- stanţelor judecătoreşti, libertatea procurorilor la investigarea cazurilor, lipsa de profesionalism şi independenţă a avocaţilor, brutalitatea poliţiei şi inacţiunea autorităţilor penitenciarelor.58

Deşi puterea judecătorească nu a reclamat cazuri de influenţare sau comandă politică, puterea politică, totuşi, joacă un rol important în numirea candidaţilor în funcţia de judecători. Rapoartele naţionale dar şi cele internaţionale (de ex. Freedom House) atestă cu regret faptul că judecătorii sunt numiţi şi promovaţi în baza unor factori subiectivi şi netransparenţi. Pe lângă faptul că tinerii judecători care au fost numiţi pe un termen iniţial de cinci ani ar putea fi influenţaţi sau vulnerabili în faţa puterii executive, se observă că de fiecare dată la concursul pentru accederea în funcţia de judecător cu un salariu, pentru început, de aproximativ 4,200 lei, participă foarte mulţi candidaţi.

Subfinanţarea sistemului judecătoresc, forţelor de ordine, organelor procuraturii (şi nu numai) afectează independenţa justiţiei, calitatea investigaţiilor şi urmăririi penale. În acelaşi timp, asociaţi- ile profesionale (sindicatele) care trebuie să reprezinte interesele acestor grupuri profesionale, nu au înaintat condiţii pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, mărirea salariilor şi nu au ameninţat cu acţiuni de protest (de exemplu, grevă), precum procedează sindicatele din alte ramuri (cum ar fi învăţătorii).

Pretenţii de atentare la activitatea puterii judecătoreşti au fost pronunţate şi aparent susţinu- te doar de preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, referindu-se la demiterea sa.59 Ulterior, prin Hotărârea Curţii Constituţionale demiterea preşedintelui CSJ a fost declarată neconstituţională.60

Implicarea anumitor judecători în legalizarea acţiunilor ilegale ale forţelor de ordine, continuă

57 Nations in Transit Ratings and Averaged Scores, 2010 - http://www.lhr.md/rapoarte/general/freedom.house/freedom.house.2010.pdf; 58 UN Human Rights Council. Report of the Special Rapporteur on Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Manfred No- wak: Mission to the Republic of Moldova, February 12, 2009, http://www.unhcr.org/refworld/docid/49a55fea2.html; 59 Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova nr. 30 din 04.03.2010 - http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=333907; 60 Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 11 din 27.04.2010 - http://lex.justice.md/md/334469/ ;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 23 Antologie de studii asupra guvernării şi în prezent să afecteze imaginea justiţiei. Deşi judecătorii trebuie să se supună doar legii, unii ju- decători manifestă obedienţă pe linie administrativă. Judecătorii au menţionat de mai multe ori că s-au supus ordinelor preşedinţilor instanţelor judecătoreşti sau membrilor Consiliului Superior al Magistraturii (de ex. judecătorul Anatol Galben61, Mihai Drosu62).

2.4 În ce măsură justiţia şi sistemul penal respectă normele de tratament imparţial şi echitabil în cadrul operaţiunilor efectuate? După proclamarea independenţei, Republica Moldova s-a angajat să reformeze şi democratizeze poliţia, procuratura, instanţele judecătoreşti, penitenciarele şi alte componente ale sistemului de justiţie penală. Cu părere de rău, pe termen lung, reformele promise nu au reuşit să-şi atingă scopul din motivul confuziei clasei politice asupra priorităţilor de nivel naţional care să fie promovate indiferent de cei aflaţi la guvernare şi de instabilitatea aflării guvernelor în funcţie. Astfel, obiceiurile şi practicile anterioare negative sunt în continuare remarcate de cetăţeni chiar şi după accederea la putere a noii guvernări63. E vorba, în special, de percepţia înaltă a infracţionalităţii, rata înaltă de admitere a demersurilor procurorilor de aplicare a aresturilor, aplicarea torturii şi relelor tratamente de poliţie, ineficienţa procuraturii în investigarea cazurilor de tortură, performanţa slabă a organelor de constatare, impunitatea judecătorilor, procurilor şi altor funcţionari de rang înalt, etc.

Mai mult de jumătate din cetăţenii Republicii Moldova nu se simt în siguranţă64, chiar dacă alin. (1) art. 2 al Codului Penal Republicii Moldova stabileşte că „Legea Penală apără împotriva infracţiunilor… are... drept scop prevenirea săvârşirii de noi infracţiuni…” iar organele de urmărire penală şi instanţele judecătoreşti sunt obligate să activeze în aşa mod, încât nici o persoană să nu fie în mod arbitrar sau neîntemeiat bănuită, învinuită, supusă măsurilor procesuale de constrângere sau condamnată.

Referitor la influenţa puterii politice asupra procuraturii, s-au evidenţiat relativ recent cazuri regretabile. Astfel, relativ recent, împotriva unuia din liderii fostei opoziţii Serafim Urechean au fost intentate dosare penale pentru abuzul de putere pe timpul când era primar al municipiului Chişinău, el fiind acuzat de implicare în tentativa de omor al vice-preşedintelui Parlamentului de atunci, Iurie Roşca. Deşi în octombrie 2009 noul Procuror General şi-a cerut scuze printr-o scri- soare, pînă în momentul scrierii acestui studiu, Serafim Urechean nu a fost reabilitat şi nu i s-au compensat daune pentru acţiunile de urmărire penală ilegale (inclusiv interceptări telefonice fără autorizaţia judecătorului de instrucţie), care ulterior s-au dovedit a fi ilegale şi neîntemeiate. Nici un procuror nu a răspuns în instanţă pentru intentarea acelor dosare penale pe criterii politice.

61 Muruianu: „Mass-media este un câine turbat, periculos pentru societate”. Ministrul Justiţiei: „Justiţia traversează o profundă criză morală, generată de corupţie!” - http://unimedia.md/?mod=news&id=16714 ; 62 Vezi nota 144 de la pagina 102 - http://www.jurnal.md/ro/news/vezi-aici-raportul-integral-al-comisiei-nagacevschi-doc-186025/ ; 63 Un ONG susţine că tortura în comisariatele de poliţie continuă, iar vinovaţii sunt în libertate - http://www.infotag.md/reportaje/584878/; 64 Performanţele justiţiei penale prin prisma drepturilor omului. Evaluarea procesului de transformare a sistemului de justiţie penală în Republica Moldova, pag. 82- http://www.soros.md/docs/Raport_Criminal%20Justice2009.pdf ;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 24 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Un şir de alte acte normative naţionale şi acte internaţionale ratificate65 de Republica Moldova, garantează libertatea şi siguranţa persoanei, iar recomandările forumurilor internaţionale pe segmentele menţionate mai sus, sunt aplicate parţial. Raportul CPT elaborat ca urmare a vizitei din 25 – 28 Aprilie 2009, reiterează o serie de recomandări adresate anterior Guvernului, odată ce Guvernul nu le-a implementat încă (de ex. lipsa examenelor medicale a persoanelor din detenţie, indiferenţa procurorilor la plângerile de tortură, condiţiile proaste de detenţie)66. În acelaşi timp, raportorii şi experţii internaţionali în tortură au primit şi documentat plângeri credibile şi consistente privind bătăi frecvente şi alte forme de maltratare şi tortură în unele instituţii de detenţie ale poliţiei, în majoritatea cazurilor în timpul interogării, dar şi în timpul arestului.67 Acţiuni mai grave au fost documentate de câteva ONG-uri naţionale68 ce au fost implicate în acordarea asistenţei victimelor torturii la evenimentele ce au urmat după data de 5 aprilie 2009. Ele au acuzat bătăi severe cu pumnii, patul armei, bastoane din cauciuc dar şi acţiuni cu caracter sexual.69Cel puţin 60 de copii, cu vârsta între 13-18 ani, au fost maltrataţi de „oamenii legii” după evenimentele din aprilie 2009. Până la moment, niciun poliţist nu a fost tras la răspundere şi doar un singur dosar pe cazul unui minor victimă a poliţiştilor a ajuns în judecată.70

Din cauza lipsei experienţei adecvate a ofiţerilor de urmărire penală şi permisivitatea din partea ofiţerilor de rang mai înalt, urmăririle penale sunt încă axate pe recunoaşterea vinovăţiei, iar recunoaşterea vinovăţiei este, deseori, obţinută sub presiune, în pofida faptului că art. 94 CPP stabileşte că probele obţinute prin mijloace ilegale trebuie excluse de către judecător în instanţă. Rapoartele independente ale Comisarului European pentru Drepturile Omului şi ale societăţii civi- le71 condamnă deopotrivă existenţa în continuare a torturii în Republica Moldova şi calitatea joasă a urmăririi penale.

Din actele elaborate de Procuratura Generală şi Ministerul de Interne rămân încă în vigoare stimularea activităţii procurorilor şi poliţiei în dependenţă de numărul de dosare instrumentate. După cum se vede din informaţiile de mai sus, există decalaje serioase între cauzele penale intentate, ordo- nanţele de refuz în intentarea dosarelor penale şi dosarele expediate în instanţă.

Legea permite judecătorilor să emită mandate de arest în baza probelor acumulate de procurori. Autorităţile trebuie să-i aducă imediat la cunoştinţă persoanei despre faptul că este arestată şi să-i explice probele care stau la baza învinuirii. Persoanele suspectate pot fi deţinute fără a fi arestate pe un termen de până la 72 de ore. Chiar dacă legea oferă dreptul de a apărea în faţa instanţei pentru a demonstra nevino- văţia pe faptul reţinerii sau arestului, acest drept nu întotdeauna este aplicat în practică.

65 Declaraţia universală a drepturilor omului; Pactul internaţional privind drepturile economice, sociale şi culturale; Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice; Convenţia ONU împotriva torturii şi altor tratamente sau pedepse crude; Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a liber- tăţilor fundamentale; Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, ş.a.; 66 https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1469277&Site=CommDH&BackColorInternet=FEC65B&BackColorIntranet=FEC65B&BackColorLogged=FFC679; 67 § 26, din Raportul prezentat de Raportorul Special pentru tortură şi alte forme crude, inumane sau degradante de tratament sau pedeapsă, Manfred Nowak, A/HRC/10/44/Add.3 elaborat ca urmare a vizitei din perioada 4-11 iulie 2008; 68 IDOM, CReDO, CRVT „Memoria”, Promo-LEX, CNR; 69 Bureau of Democracy, Human Rights, And Labor. 2009. Country Reports on Human Rights Practices - http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/eur/136046.htm; 70 Marcaţi de „aprilie 2009”. Copiii, victimele răzbunării poliţiştilor - http://www.investigatii.md/index.php?art=430 ; 71 Alternative report to the 2nd Report of the Republic of Moldova on the Stage of Implementation of the United Nations Convention Against Torture (UN CAT) -http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/docs/ngos/CReDO_IDOM_CNR_Moldova43.pdf; NGO Report Replies to the List of Issues (CCPR/C/MDA/Q2) - http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/ngos/CreDO_IDOM_Moldova97.pdf;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 25 Antologie de studii asupra guvernării Cu referinţă la calitatea examinării dosarelor intentate, în special cele în legătură cu evenimentele din aprilie 2009, putem constata că ele se tergiversează. Cert este faptul că aceste dosare penale trebuiau intentate imediat după difuzarea informaţiilor despre tortura în masă din comisariatele de poliţie şi alte locuri unde au fost aplicate actele de tortura (în special în noaptea 07-08.04.2010) şi nu în perioada decembrie 2009 – februarie 2010, după constituirea şi demararea activităţii noului Guvern numit de Parlament.

2.5 Cât de multă încredere au oamenii în sistemul legal pentru a oferi o justiţie echitabilă şi eficientă? Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti. De asemenea, ea se reali- zează prin Curtea Supremă de Justiţie, curţile de apel, judecătorii şi judecătorii specializate.

Deşi accesul la justiţie a fost facilitat prin plafonarea taxelor de stat,72 conform ultimului Barometru de Opinie Publică, 68% din respondenţi spun că nu au deloc sau nu prea au încredere în justiţie.73 Acesta se explică, inclusiv, prin faptul că 40% dintre hotărâri care ţin de condamnarea Guvernului Republicii Moldova de CEDO, vizează calitatea actului de justiţie.74 Cu toate acestea, cetăţenii con- tinuă să se adreseze în instanţa de judecată chiar şi pentru cazuri minore, care pot fi soluţionate pe cale amiabilă de către para-jurişti.75 Totuşi, conform modificărilor recente, dreptul de a reprezenta în instanţele judecătoreşti, îl vor avea avocaţii aleşi ori desemnaţi de coordonatorul oficiului teritorial al Consiliului Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat sau de un alt reprezentant.76

Neîncrederea în sistemul justiţiei este determinată inclusiv de implicarea judecătorilor în acte de corupţie, emitere de hotărâri ilegale, comportament inadecvat cu cetăţenii şi presa, etc. Puţini dintre autorii actelor de corupţie au fost sancţionaţi. Cazul a doi foşti judecători (Mihail Drosu şi Sergiu Crutco)77 nu poate fi dat drept exemplu, atât timp cît neprelungirea termenului până la atingerea plafonului de vârstă nu reprezintă o abatere disciplinară constatată şi nu există vreo ordonanţă de ur- mărire penală din partea organelor Procuraturii în baza faptelor invocate în hotărârile CSM.78

Până la moment doar un judecător a fost destituit din funcţie în legătură cu ilegalităţile comise la examinarea cauzelor79 ca urmare a unui parteneriat stabilit dintre câteva ONG-uri80 şi mass-media. Totuşi, fostul judecător a contestat hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii, care la moment se află în procedură la Curtea de Apel Chişinău.

Ca urmare a monitorizării, OSCE a raportat că din miile de şedinţe de judecată de la toate nive-

72 Pentru a garanta accesul la justiţie, a fost plafonat cuantumului taxei de stat care se încasează pentru cererile de judecată, astfel încât acesta nu va putea depăşi suma de 25 mii lei în cazul persoanelor fizice şi 50 mii lei în cazul persoanelor juridice - http://www.info-prim.md/?x&y=33094; 73 Barometrul Opiniei Publice - mai 2010 - http://www.ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=552&parent=0 ; 74 „Corupţia în justiţie este una dintre cele două mari impedimente în calea integrării R. Moldova în Uniunea Europeană” - http://unimedia. md/?mod=news&id=16726; 75 Vezi art. 2, art. 16 a legii nr. 198 din 26.07.2007 cu privire la asistenţa juridică garantată de stat; 76 Art. 8, 75, 77, 79, 80, 81, 96, 97, 304, 316 a Codului de Procedură Civilă a RM, Cod nr. 225 din 30.05.2003. Aceste prevederi vor intra în vigoare la 01.01.2012; 77 Vezi Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii nr. 8/1 şi nr. 9/1 din 12.01.2010 - http://www.csm.md/index.php?option=com_content&view=article& id=76&Itemid=98&lang=ro; 78 De ex. acţiunile judecătorilor semnalate în hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului; judecarea cauzelor legate de evenimentele din 07 aprilie 2009 în incinta Comisariatului General de Poliţie, etc., 79 9½ săptămâni cu «judecătorul din iad» - http://www.zdg.md/stiri/9½-saptamani-cu-judecatorul-din-iad; 80 IDOM cheamă consiliul superior al magistraturii să renunţe la standarde duble - http://idom.md/index.php/ro/noutati/166-supreme-magistracy-cham- ber.html ;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 26 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării lele de instanţe, doar parţial s-au respectat garanţiile legale referitor la accesul la justiţie. Deşi normele legale oferă părţilor dreptul la un interpret, s-a constat o lipsă de cunoştinţe a terminologiei juridice şi tendinţa de mixare a termenilor din limba română şi rusă. Aproximativ 40% din interpreţii din instanţele judecătoreşti nu au oferit traduceri satisfăcătoare. În alte cazuri, judecătorii au dispus examinarea cauzei în limba rusă, deşi participanţii au reclamat că nu înţeleg această limbă. Doar recent un grup de interpreţi au fost autorizaţi să traducă în instanţe.81

Actul de justiţie include în sine nu doar emiterea unei hotărâri dar şi executarea acesteia. Conform hotărârilor CEDO în cel puţin 52 de cauze (sau aproximativ 30% din total) sunt pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti. În acest sens, a fost modificat sistemul de executare a hotărârilor judecăto- reşti82, instituindu-se sistemul de executori privaţi.83Aceştia vor desfăşura o activitate liberală, similar avocaţilor şi notarilor, având ca scop principal de a asigura executarea hotărârilor judecătoreşti.

În programul de guvernare pentru anii 2009 – 2013, una din prevederi se referea la lichidarea instanţelor judecătoreşti specializate - economică şi militară. Această reformare a instanţelor jude- cătoreşti a fost avizată pozitiv inclusiv de Consiliul Superior al Magistraturii,84 însă proiectul de lege nu a fost adoptat pentru că nu a întrunit numărul de voturi necesar.85 Unul din motivele în favoarea lichidării instanţelor judecătoreşti specializate este corupţia în rândul unui corp de 19 judecători, care concentrează examinarea litigiilor dintre toţi agenţii economici din întreaga republică. Precizăm că cele mai importante Hotărâri de condamnare a Republicii Moldova de către CEDO au fost pronun- ţate ca rezultat al activităţii instanţelor economice.86

Comportamentul judecătorilor de la diferite nivele de instanţe judecătoreşti afectează imaginea şi încrederea în justiţie. Un judecător ar trebui să se bucure de cea mai înaltă consideraţie morală şi încre- dere a societăţii, iar discursurile şi comportamentul lui ar trebui să fie echilibrate şi bine gândite, pentru a spori încrederea publicului în puterea judecătorească. Contrar acestora, actualul preşedintele al Curţii Supreme de Justiţie, Ion Muruianu, a calificat jurnaliştii drept câini„ turbaţi periculoşi pentru societate”87, iar avocaţii „…cu scop de reclamă... ponegrirea, cu orice preţ, a altor magistraţi şi defăimarea premeditată a întregului sistem judiciar”.88 Acest discurs a fost citit de pe hârtie la adunarea anuală a judecătorilor şi, ulterior, plasat pe pagina web a Curţii Supreme de Justiţie (www.csj.md). Nici în acest ultim caz, persoana cu funcţii înalte nu a răspuns pentru acţiunile ce au discreditat justiţia iar corpul judecătoresc nu a îndrăznit să reacţioneze89. Aceasta adevereşte, printre altele, rezistenţa corporativă a corpului judecătoresc90, inclusiv la fapte care discreditează grav imaginea şi lipsa încrederii în înfăptuirea justiţiei.

81 Anunţ înmânarea autorizaţiilor de traducători si interpreţi - http://www.justice.gov.md/ro/news-ministr/10484/ 82 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=335333; 83 Lege Nr. 113 din 17.06.2010 privind executorii judecătoreşti - http://www.justice.gov.md/ro/news-ministr/10476/ ; 84 Hotărâre cu privire la avizarea proiectului de Lege nr. 1533 din 10 decembrie 2009, pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul de procedură penală, Codul de procedură civilă, Codul jurisdicţiei constituţionale, Legea cu privire la procuratură, Legea taxei de stat, Legea cu privire la Cur- tea Constituţională, Legea cu privire la zonele economice libere, Legea cu privire la arbitrajul comercial internaţional) - http://www.csm.md/files/Hotariri- le/2010/39_3%20din%2021012010.pdf ; 85 Deşi nu participă la şedinţele Parlamentului, PCRM a declarat că ar fi gata să voteze pentru reformarea instanţelor judecătoreşti prin lichidarea judecăto- riilor specializate - http://unimedia.md/?mod=news&id=21124; 86 Consiliul Superior al Magistraturii a avizat pozitiv lichidarea judecătoriilor economice şi militare - http://unimedia.md/?mod=news&id=16109 ; 87 Ion Muruianu – curat ca lacrima, jurnaliştii – „câini turbaţi” - http://www.hotnews.md/articles/view.hot?id=2653 ; 88 Apel în răspuns la declaraţia dlui Ion MURUIANU, preşedintele CSJ - http://lhr.md/news/174.html ; «Случай Муруяну» должен заставить работать систему наказания судей - http://www.vedomosti.md/news/Sluchai_Muruyanu_Dolzhen_Zastavit_Rabotat_Sistemu_Nakazaniya_Sudei ; 89 Obrazul justiţie - http://www.timpul.md/articol/obrazul-justitiei-10802.html ; 90 Reforma justiţiei versus solidaritatea corporativă şi corupţia din breaslă - http://www.europalibera.org/content/article/1980113.html;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 27 Antologie de studii asupra guvernării Prin cazurile de impunitate a judecătorilor s-a adeverit necesitatea acordării deplinelor împuter- niciri Colegiului Disciplinar pe lângă Consiliul Superior al Magistraturii pentru aplicarea directă a sancţiunilor disciplinare, cu excluderea procedurii de validare a hotărârilor.

2.6 Ce măsuri, dacă este cazul, sunt luate pentru remedierea problemelor identificate public în acest domeniu, cât de mult este o prioritate politică şi cât de mare este sprijinul public? Cu referinţă la aplicarea legii Republicii Moldova pe malul stâng al râului Nistru, aceasta nu va fi posibilă până la reintegrarea social-politică şi economică a ţării. Eforturile de promovare a respec- tării drepturilor omului în regiunea transnistreană nu sunt eficiente de multe ori pentru că anumite părţi implicate în formatul de dialog au interese specifice în zonă. S-au întreprins mai mulţi paşi în negocierea mai multor chestiuni ce ţin de regimul de circulaţie a mărfurilor şi transporturilor. Cu toate acestea, cetăţenii din regiunea de est nu se simt în siguranţă şi recunosc imposibilitatea statului său de a-şi apăra proprii cetăţeni în caz de abuzuri din partea autorităţilor nerecunoscute. În ceea ce priveşte politica oficială de incluziune a cetăţenilor săi putem spune că s-au întreprins anumiţi paşi care au facilitat accesul persoanelor din regiunea de est la studii, prin acordarea unor facilităţi fiscale, ş.a. Totuşi, Guvernul Republicii şi alte autorităţi de stat sunt în imposibilitatea de a intenta dosare penale şi a trage la răspundere penală liderii separatişti, care de altfel sunt cetăţeni ai Federaţiei Ruse.

Deşi cetăţenii reclamă cele mai mari încălcări ale drepturilor lor cu referinţă la autorităţile judecătoreşti, iar reforma în sistemul judecătoresc a reprezentat tot timpul o prioritate a tuturor guvernelor, acest sistem a rămas practic neschimbat. Modificarea şi adoptarea legilor nu a impulsionat reducerea protecţionismului, actelor de corupţie şi influenţe în adoptarea hotărârilor judecătoreşti. Evident, o reformă instituţională trebuie efectuată prin majorarea salariilor corpului de judecători, dar în acelaşi timp adoptarea hotărârilor ilegale nu pot fi motivate prin condiţiile proaste de muncă.

Clasa politică şi cetăţenii au susţinut sancţionarea prin demitere a preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie, care a fost repus în funcţie prin hotărârea Curţii Constituţionale nr. 11 din 27.04.2010. Totuşi, Ion Muruianu apare în opt dintre Hotărârile Curţii Europene pentru Drepturile Omului în care s-a constatat cel puţin o violare a prevederilor Convenţiei Europene 91

Modificarea legislaţiei ce ţine de procedurile de achiziţii publice şi a declaraţiilor despre avere a funcţionarilor din serviciul public este mimată ca fiind aplicată. Mecanismele de sancţionare, inclusiv cele penale, practic nu există.

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 2.1 X 2.2 X 2.3 X 2.4 X 2.5 X 2.6 X

91 Listele persoanelor responsabile de condamnarea RM la CtEDO - http://www.lhr.md/2/94.html

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 28 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Bibliografie: 1. GHID. Planul de acţiuni Uniunea Europeană – Republica Moldova, Gunivas, 2006, 80 pag.; 2. Performanţele justiţiei penale prin prisma drepturilor omului. Evaluarea procesului de transformare a sistemului de justiţie penală în Republica Moldova , 2009, 144 pag.; 3. Raportul comisiei de anchetă pentru elucidarea cauzelor şi consecinţelor evenimentelor de după 5 aprilie 2009, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 159 din 08.07.2010 asupra raportului Comisiei de anchetă pentru elucidarea cauzelor şi a consecinţelor evenimentelor de după 5 aprilie 2009; 4. Raportul prezentat de Raportorul Special pentru tortură şi alte forme crude, inumane sau degradante de tratament sau pedeapsă, Manfred Nowak, A/HRC/10/44/Add.3 elaborat ca urmare a vizitei din perioada 4-11 iulie 2008; 5. Alternative report to the 2nd Report of the Republic of Moldova on the Stage of Implementation of the United Nations Convention Against Torture (UN CAT) -http:// www2.ohchr.org/english/bodies/cat/docs/ngos/CReDO_IDOM_CNR_Moldova43.pdf;

6. Country Reports on Human Rights Practices. 2009. Republic of Moldova - http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/eur/136046.htm; 7. Nations in Transit Ratings and Averaged Scores, 2010 - http://www.lhr.md/rapoarte/general/ freedom.house/freedom.house.2010.pdf 8. Recomandarea CM/Rec(2010)5, adoptată la 31 martie 2010 de către Comitetul de miniştri al Consiliului Europei; 9. Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova nr. 30 din 04.03.2010 privind eliberarea din funcţie a Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie; 10. Lege nr. 514din 06.07.1995privind organizarea judecătorească; 11. Lege nr. 198 din 26.07.2007cu privire la asistenţa juridică garantată de stat; 12. Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 11 din 27.04.2010 pentru controlul constituţionali- tăţii Hotărârii Parlamentului nr.30-XVIII din 4 martie 2010 privind eliberarea din funcţie a Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie; 13. Lege Nr. 113 din 17.06.2010privind executorii judecătoreşti. 14. Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 8/1 din 12.01.2010 cu privire la expirarea împuternicirilor domnului Mihail Drosu, judecător de instrucţie al Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău; 15. Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 9/1 din 12.01.2010 cu privire la expirarea împuternicirilor domnului Sergiu Crutco, judecător de instrucţie al Judecătoriei Centru, mun. Chişinău.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 29 Antologie de studii asupra guvernării PARTEA I CETĂŢENIA, LEGEA ŞI DREPTURILE

3. DREPTURILE CIVILE ŞI POLITICE Marin Gurin Introducere92∗

Drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului sunt prerogative conferite de dreptul naţio- nal şi recunoscute de dreptul internaţional fiecărui individ, în raporturile sale cu comunitatea şi cu statul, ce dau expresie unor valori sociale fundamentale. Recunoaşterea şi protejarea libertăţilor individuale urmăreşte scopul asigurării condiţiei umane şi satisfacerii necesităţilor de bază în temeiul unor aspiraţii legitime şi în corespundere cu contextul economico-social, politic, cultural şi istoric al societăţii moderne.

Protecţia drepturilor omului prin instrumente juridice de transpunere a acestor drepturi în prevederi legale a devenit un imperativ şi pentru Republica Moldova, care după declararea suverani- tăţii şi independenţei a ratificat numeroase documente cu vocaţie universală în domeniul drepturilor omului, deschizând calea spre un sistem de protecţie internaţională a drepturilor omului. Chiar dacă instrumentele juridice internaţionale prescriu standarde minime de protecţie a drepturilor omului, aceasta nu împiedică statul să reglementeze mai larg unele drepturi sau libertăţi.

Situaţia drepturilor omului în Republica Moldova a înregistrat în ultimii ani o evoluţie demnă de remarcat la capitolul dezvoltării cadrului normativ, însă asigurarea respectării efective a drepturilor omului rămâne a fi o provocare ce solicită eforturi considerabile. Respectul pentru drepturile omului este o componentă esenţială şi, totodată, o condiţie indispensabilă unei dezvoltări trainice. Astfel, problematica drepturilor omului se află în atenţia opiniei publice mondiale, fiind într-o anumită măsură şi una din principalele preocupări ale guvernării.

3.1. Cât de eficient sunt protejate persoanele de violenţa fizică şi de teama faţă de ea? Republica Moldova a ratificat principalele tratate ONU privind combaterea şi prevenirea torturii : Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice (ICCPR);Protocoalele facultative I şi II ale ICCPR; Convenţia împotriva torturii şi altor forme crude, inumane sau degradante de tratament şi pedeapsă (CAT); Protocolul facultativ la Convenţia împotriva torturii (OPCAT); Convenţia privind drepturile copilului; Convenţia privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor.

92 ∗ Autorul mulţumeşte Dlui Igor Dolea, expert, Institutul pentru Reforme Penale şi Dnei Daniela Puica, jurist, Asociaţia Obştească „Promo-Lex”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 30 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării De asemenea, RM este parte la Convenţiile de la Geneva din 1949 şi la Protocoalele facultative I şi II ale acestora.

Republica Moldova în calitate de stat membru al Consiliului Europei a ratificat principalele instrumente regionale privind drepturile omului, Convenţia europeană pentru drepturile omului şi protocoalele acesteia, printre care şi Protocoalele Nr. 6 şi 13 care abolesc pedeapsa capitală, atât pe timp de pace, cât şi în timpul unui conflict armat; Convenţia privind Acţiunea împotriva traficului de fiinţe umane; Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a formelor inumane sau degradante de tratament sau pedeapsă, în cadrul cărora Comitetul pentru prevenirea torturii a efectuat câteva vizite în Moldova93.

Integritatea fizică a persoanei este garantată la nivel constituţional, în special de articolele 24 şi 25 a Constituţiei RM. În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului, iar exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

Dreptul de a aplica forţa, alte mijloace speciale şi arma de foc este prevăzut în „Legea cu privire la poliţie” şi în „Hotărârea Parlamentului cu privire la aprobarea mijloacelor speciale şi a regulilor de aplicare a acestora de către colaboratorii organelor de interne şi militarii trupelor de carabinieri ale Ministerului Afacerilor Interne”. Conform Constituţiei RM aplicarea acestor mijloace trebuie să fie conformă cu principiul proporţionalităţii. Legea privind „Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova” prevede doar careva scopuri legitime pentru folosirea armei (cum ar fi eliberarea ostaticilor sau respingerea unui atac), ceea ce nu ne permite să afirmăm că utilizarea ei cade sub incidenţa acestui principiu.

Codul de executare al RM prevede că condamnatul se bucură de aceleaşi drepturi şi libertăţi ca ceilalţi cetăţeni ai Republicii Moldova, cu restricţiile prevăzute de legislaţie. Nu este admisă re- stricţia drepturilor şi libertăţilor prevăzute de art. 20-24 al Constituţiei RM. Deţinutul are dreptul de a nu fi supus la tortură şi nici la pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante, precum şi, indiferent de consimţământul său, unei experienţe medicale sau ştiinţifice care îi pune în pericol viaţa sau sănătatea, beneficiind, după caz, de măsuri de protecţie din partea statului.

Codul de procedură penală prevede de asemenea, în partea generală, că nici o persoană nu poate fi supusă la tortură sau la tratamente crude, inumane ori degradante, nimeni nu poate fi deţinut în condiţii umilitoare, iar sarcina probaţiunii neaplicării torturii şi a altor tratamente sau pedepse crude, inumane sau degradante îi revine autorităţii în a cărei custodie se află persoana pri- vată de libertate, plasată la dispoziţia unui organ de stat sau la indicaţia acestuia, sau cu acordul ori 93 http://www.cpt.coe.int/en/states/mda.htm

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 31 Antologie de studii asupra guvernării consimţământul său tacit. Urmând recomandările Comitetului împotriva torturii din mai 2005, la 30 iunie 2005, Republica Moldova a penalizat tortura prin introducerea unui nou articol în Codul penal, 309 (1), care prevede pentru actele de tortură o pedeapsă de la doi la cinci ani de privare de libertate şi suspendarea oficială din atribuţiile de serviciu pentru o perioadă de cinci ani. Alte prevederi pot fi, de asemenea, aplicate unor acte de maltratare de către persoane cu funcţie de răspundere, îndeosebi reţinerea sau arestarea ilegală (art. 308 CP), constrângerea de a face declaraţii (art. 309 CP) şi, cel mai adesea excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu (art. 328 CP). Aceleaşi prevederi ce se referă la interzicerea relelor tratamente sunt conţinute şi în Codul contravenţional al RM, care a intrat în vigoare la 31/05/2009.

Pentru prevenirea şi combaterea relelor tratamente, în RM au fost instituite două mecanisme, unul cu o competenţă naţională pentru toate instituţiile de tip închis, altul cu o competenţă locală doar pentru penitenciare. Acestea sunt:

- Mecanismul Naţional de Prevenire a Torturii (MNPT), instituit în baza Protocolului Opţional al Convenţiei pentru prevenirea Torturii (OPCAT), în vigoare pentru Republica Moldova din 24 iulie 2006. Practica implementării OPCAT nu identifică o formulă strict determinată a mecanismelor, deşi majoritatea statelor europene care au semnat şi ratificat Protocolul au optat în favoarea instituţiilor naţionale pentru apărarea drepturilor omului.

Pe aceeaşi cale a mers şi RM, unde a fost instituit un consiliu consultativ pe lângă Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova (CpDOM), care are menirea de a acorda consultanţă şi asistenţă în exercitarea atribuţiilor avocaţilor parlamentari în calitate de Mecanism Naţional de Prevenire a Torturii, precum şi atribuţiile directe în monitorizarea fenomenului torturii şi altor pedepse ori tratamente crude sau inumane.

În termeni generali, se atestă anumite rezultate generate de activitatea MNPT. Dar în acelaşi timp, din cauza mai multor factori, cum ar fi lipsa unei autonomii financiare, necunoaşterea MNPT de către angajaţii instituţiilor de detenţie şi altele, aceste rezultate sunt mai mici decât ar putea fi.

- Prin Legea nr. 235 din 13.11.2008 privind controlul civil asupra respectării drepturilor omului în instituţiile care asigura detenţia persoanelor94, au fost instituite comisii de monitorizare în fiecare unitate administrativ-teritorială de nivelul 2, unde sunt instituţii de detenţie. Aceste comisii realizează vizite de monitorizare, după care raportează la Procuratură şi la CpDOM, de asemenea expediază şi administraţiei penitenciarului sau organului ierarhic (DIP – Departamentul Instituţii Penitenciare, MJ – Ministerul Justiţiei). În lipsa unor informaţii cu privire la activitatea acestor comisii de monitorizare, nu se cunoaşte dacă au fost create în toate unităţile administrativ-teritoriale respective şi nici cât de funcţionale sunt95. Un lucru îngrijorător este totuşi faptul că membrii lor trebuie să activeze în bază de voluntariat.

În pofida unui cadru legislativ suficient în domeniul prevenirii şi combaterii torturii şi unor anu- 94 http://www.penitenciar.gov.md/ro/upload/acte%20interne/LPO235.pdf 95 Regulamentul de activitate a acestor comisii de monitorizare a fost elaborat prin HG nr.286 din 13.04.2009 http://www.penitenciar.gov.md/ro/upload/ acte%20interne/HGO286.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 32 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării mite eforturi depuse de către autorităţile RM pentru aceasta, actele de maltratare continuă a fi utilizate pe larg în instituţiile de detenţie din RM. Curtea europeană pentru drepturile omului a constatat violări ale Articolului 3 al Convenţiei europene privind drepturile omului – interzicerea torturii şi a formelor inumane sau degradante de tratament sau pedeapsă – în optsprezece hotărâri anunţate începând cu 2005.

Maltratarea în perioada iniţială de aflare în custodia poliţiei este pe larg răspândită. Deşi si- tuaţia în instituţiile penitenciare s-a ameliorat, se mai atestă cazuri de maltratare, în principal cazuri de violenţă între deţinuţi. Conform rapoartelor organizaţiilor internaţionale96 se atestă o micşorare a cazurilor de maltratare în instituţiile penitenciare. Totuşi o problemă ce continuă să persiste este violenţa între deţinuţi97. Practic toate rapoartele organizaţiilor internaţionale şi naţionale care acti- vează în domeniul prevenirii torturii şi altor pedepse ori tratamente crude sau inumane menţionea- ză necesitatea transferării Izolatoarelor de Detenţie Provizorie din subordinea MAI în subordinea MJ, argumentul de bază fiind că MAI are un dublu rol, cel al organului de urmărire penală şi cel de executare a pedepselor, drept rezultat deţinuţii suportă presiuni pentru recunoaşterea vinei.

Conform informaţiei oferite de către Ministerul Afacerilor Interne al RM, în urma demer- sului efectuat de IDIS „Viitorul”, pe parcursul anului 2005, la adresa Direcţiei Generale poliţie ordine publică a DP al MAI au fost înregistrate 40 de plângeri privind aplicarea relelor tratamente de către colaboratorii de organelor afacerilor interne, dintre care 12 s-au adeverit, 6 petiţii au fost remise spre examinare în adresa organului de procuratură şi 22 nu s-au confirmat.

În anul 2006 au fost înregistrate 18 petiţii, dintre care 2 şi-au găsit confirmarea, 14 nu s-au adeverit şi 2 au fost remise spre examinare conform competenţei. În 2007, au fost înregistrate 27 de cereri, dintre care 5 s-au confirmat, 20 de cazuri nu s-au adeverit şi 2 au fost remise conform competenţei. În 2008 au fost primite spre examinare 18 cereri, dintre care 6 s-au confirmat, 9 nu iar 3 au fost remise în adresa procuraturii. În anul 2009 au fost înregistrate 13 petiţii, dintre care 2 şi-au găsit confirmarea, 6 nu şi 5 au fost remise procuraturii. În 2010, până în luna septembrie, au fost înregistrate 17 petiţii, dintre care 8 nu s-au confirmat şi 9 au fost remise procuraturii.

În ceea ce priveşte numărul de dosare penale intentate privind aplicarea relelor tratamente de către angajaţii MAI, pe parcursul anului 2005 putem constata înregistrarea a 3 cauze penale privind aplicarea torturii şi a 86 dosare penale privind excesul de putere cu aplicarea forţei fizice, în 2006 - 21 de cazuri penale pe tortură şi 60 privind excesul de putere cu aplicarea violenţei, în 2007 - 33 dosare penale pentru aplicarea torturii şi 52 privind excesul de putere cu aplicarea forţei fizice, în 2008 - 16 dosare penale pentru tortură şi 39 pentru excesul de putere cu aplicarea forţei fizice, în 2009 - 45 dosare penale privind aplicarea torturii şi 54 cu privire la excesul de putere, iar în primele 7 luni ale lui 2010, 26 cauze penale privind tortura şi 31 dosare penale privind excesul de putere cu aplicarea violenţei.

96 Raport către Guvernul Republicii Moldova privind vizita efectuată în Republica Moldova de către Comitetul European pentru Prevenirea Torturii şi Trata- mentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante (CPT) din 27 - 31 iulie 2009 (pag. 11) 97 Raport către Guvernul Republicii Moldova privind vizita efectuată în Republica Moldova de către Comitetul European pentru Prevenirea Torturii şi Trata- mentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante (CPT) din 14 – 24 septembrie 2007 (pag. 8) şi Manfred Nowak, „Promovarea şi protecţia tuturor drepturilor omului, a drepturilor civile, politice, economice, sociale şi culturale, inclusiv dreptul la dezvoltare”, Raport al Raportorului Special pentru tortură şi alte forme crude, inumane sau degradante de tratament sau pedeapsă, pct.25

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 33 Antologie de studii asupra guvernării Deşi se atesta o anumită ameliorare în domeniul prevenirii şi combaterii torturii, evenimentele din aprilie 2009 au denotat cât de firavă este situaţia în domeniul respectării dreptului omului în RM. Ca rezultat al abuzurilor săvârşite de către colaboratorii organelor de ocrotire a normelor de drept, au fost înregistrate 106 sesizări cu privire la infracţiuni cu aspecte de tortură de către colaboratorii organelor de poliţie. Dintre persoanele ce au înaintat plângeri de rele tratamente, 8 au fost minori. Pe 42 de sesizări cu aspecte de tortură procurorii au dispus începerea urmăririi penale în privinţa colaboratorilor de poliţie conform art.309-1, 328, 152, 187 Cod penal, în 59 cazuri au fost adoptate decizii de neîncepere a urmăririi penale. Până la finele anului 2009 în judecată au fost remise 6 cauze penale.

Dacă ne referim la obligaţiile internaţionale şi regionale ale regiunii transnistrene, prin Rezoluţia 226 a aşa-numitului „Consiliu Suprem” al „Republicii transnistrene” din 22 septembrie 1992, regiunea transnistreană a Republicii Moldova a întreprins „independent de calitatea de membru a Republicii transnistrene în organizaţiile internaţionale respective, de a considera actele interna- ţionale menţionate (Convenţia privind prevenţia şi pedeapsa crimei de genocid, ICCPR, Convenţia europeană pentru drepturile omului, ICESCR) în vigoare pe teritoriul Republicii transnistrene”. Prevederi privind interzicerea torturii sunt conţinute şi în aşa-numita Constituţie a Transnistriei, în Codul Penal şi Codul de Procedură Penală. Totuşi, multe violări ale drepturilor omului decurg din legislaţia în vigoare, care, de exemplu, cere deţinerea în regim solitar a persoanelor condamnate la pedeapsa capitală şi la privarea de libertate pe viaţă, şi care prescrie restricţii drastice în ce priveşte legătura cu lumea din afară. De asemenea, nici legislaţia existentă care nu încalcă drepturile omului, nu este respectată, fiind cunoscute mai multe plângeri pe acte de tortură98.

În ceea ce priveşte securitatea persoanei în caz de spitalizare în staţionarul de psihiatrie fără liberul ei consimţământ sau al reprezentantului ei legal, legea prevede că aceasta este posibilă fără a fi emisă o hotărâre judecătorească doar în 2 cazuri: pericol social direct şi pericol grav pentru starea sănă- tăţii pacientului. Comisia de medici psihiatri expediază avizul lor timp de 24 ore instanţei de judecată competentă teritorial, care trebuie să emită o hotărâre, timp de trei zile, privind menţinerea persoanei fără consimţământul său în staţionarul de psihiatrie ori eliberarea. Persoana spitalizată în staţionarul de psihiatrie fără liberul ei consimţământ trebuie să fie examinată cel puţin o dată în lună de comisia de medici psihiatri a staţionarului pentru a se decide asupra prelungirii spitalizării, iar la expirarea a 6 luni de la data spitalizării persoanei în staţionarul de psihiatrie fără liberul ei consimţământ, admi- nistraţia acestuia trimite avizul făcut de comisia de medici psihiatri privind necesitatea prelungirii spitalizării către instanţa judecătorească. Hotărârea privind prelungirea spitalizării se adoptă de către judecător în fiecare an.

În practică aceste prevederi ale legii nu sunt respectate, persoanele fiind internate fără vreo sentinţă de judecată, deoarece administraţia instituţiei psihiatrice nu expediază actele necesare în instanţă. Supravegherea activităţii acesteia trebuie să fie efectuată de procuratură, dar în această privinţă persistă lacune grave.

98 Manfred Nowak, „Promovarea şi protecţia tuturor drepturilor omului, a drepturilor civile, politice, economice, sociale şi culturale, inclusiv dreptul la dezvoltare”, Raport al Raportorului Special pentru tortură şi alte forme crude, inumane sau degradante de tratament sau pedeapsă, de exemplu pct. 28 şi 29

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 34 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării La începutul anilor 2000, Moldova a devenit o importantă sursă de trafic a fiinţelor umane, în preponderenţă femei şi minori. Este dificil să fie găsită cifra exactă a persoanelor traficate, mai întâi de toate din cauza că această problemă este una ascunsă şi pentru că în Moldova lipseşte un sistem unic de colectare a informaţiilor despre cazuri de trafic cu fiinţe umane. Un indicator ce ar putea fi totuşi utilizat este numărul de persoane asistate de către IOM şi de Centrul de Asistenţă şi Protecţie a Victimelor Traficului. Între 2000-2008, numărul total al persoanelor asistate a fost de 5,183, dintre care 2443 victime ale traficului de fiinţe şi 1,016 copii ale acestor victime, 50 de -mi graţi şi 1,674 cazuri de risc. Principalele forme de exploatare sunt: sexuală (85.5%), muncă (6.5%) şi cerşit (3.1%). Cele mai importante ţări destinatare sunt: Turcia (32%), Rusia (22.8%), Moldova (20.2%), Emiratele Arabe Unite (5.7%) şi Cipru (4.4%).

Conform estimărilor analitice ale departamentului SUA99, anual circa 7.500 de cetăţeni ai Moldovei devin victime ale traficului de fiinţe umane (aproximativ 1% din 750 mii de cetăţeni ai Moldovei care lucrează peste hotare). Conform datelor IOM100, cel puţin 70% din victimele traficului sunt din familii definite ca „sărace” şi „foarte sărace”, 65% numesc şomajul ca sursă principală a emigrării peste hotare, iar 70-95% au suferit de violenţă domestică înainte de a fi supuşi traficului. O altă problemă este şi traficul intern.

Pentru că acest fenomen devenise unul foarte grav, Moldova timp de trei ani (2004-2007) a ratificat cele mai importante convenţii internaţionale în acest domeniu101.

Un important progres în lupta cu traficul de fiinţe umane a fost consemnat şi prin adoptarea legii cu privire la prevenirea şi combaterea traficului de persoane din anul 2005. De asemenea, au fost armonizate cu această lege, prevederile Codului Penal în ceea ce ţine de pedepsele aplicate pentru traficul de fiinţe umane, traficul de copii şi scoaterea ilegală a copiilor peste hotare. Pedeapsa pentru persoanele care practică traficul de fiinţe a fost înăsprită considerabil, fiind posibilă şi detenţia pe viaţă. Totuşi deseori persoanele învinuite de trafic sunt tinerele sau tinerii care doresc să îşi ajute rudele, prietenii, cunoscuţii care doresc să emigreze peste hotare, pentru instanţa de judecată fiind dificil să diferenţieze o persoană migrant şi un traficant. Din acest motiv, deseori sunt condamnaţi chiar victimele. O altă problemă este şi că fostele victime devin la rândul lor traficanţi.

Ca parte a procesului de integrare europeană, în vederea armonizării legilor locale cu standardele Uniunii Europene (UE), guvernul a amendat Codul penal în luna mai, 2009, reducând durata tuturor pedepselor penale pronunţate pentru traficul de persoane.

Amendamentele reduc pedepsele minime şi maxime pentru traficul de persoane, de la închi- soare pe termen de 7 ani până la închisoare pe viaţă, la închisoare pe termen de 5 până la 20 de ani.

99 Departamentul de Stat al SUA, “Trafic de persoane” Raport, iunie 2008, p. 182, http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2008/ 100 A se vedea, de exemplu, „Traficul aşa cum este el ” http://iom.md/materials/brochures/3_ct_traff_eng.pdf 101 a) Convenţia ONU contra criminalităţii transnaţionale organizate din 15.11.2000 şi Protocolul privind prevenirea, reprimarea şi pedepsirea traficului de fiinţe umane, în special a femeilor şi copiilor, adiţional la convenţia menţionată (ratificate în 2005 prin Legile Republicii Moldova nr. 15-XV din 17.02.2005 şi nr. 17-XV din 17.02.2005); b) Convenţia Consiliului Europei privind combaterea traficului de fiinţe umane din 03.05.2005 (ratificată prin Legea Republicii Moldova nr. 67-XVIdin 30.03.2006); c) Protocolul facultativ la Convenţia privind drepturile copilului, cu referinţă la traficul de copii, prostituţia minoră şi pornografia minoră, aprobat de Adunarea Generală a ONU pe 25 mai 2000 (ratificat prin Legea Republicii Moldova nr. 29-XVI din 22.02.2007).

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 35 Antologie de studii asupra guvernării Conform Raportului cu privire la traficul de fiinţe umane 2010, realizat de Guvernul SUA102, deşi guvernul autohton şi-a continuat eforturile de îmbunătăţire a datelor statistice strânse în legătură cu traficul de persoane, persistă anumite îndoieli privind acurateţea datelor raportate. Guvernul a raportat că a deschis 206 anchete privind traficul de persoane, mai puţine, deci, decât cele 246, raportate în 2008. În 2009, autorităţile au judecat 70 de indivizi pentru trafic de persoane exploatate sexual, faţă de 127 de procese similare, în 2008. Judecătoriile au condamnat pentru trafic de persoane 65 de infractori, în 2009, ceea ce reprezintă o creştere faţă de cele 58 de condamnări, raportate în 2008. Patruzeci şi trei de infractori au fost condamnaţi la închisoare, pe termene de la 5 la 10 ani. Ceilalţi 22 de condamnaţi au fost puşi în libertate sub supraveghere sau au plătit amenzi, dar nu au făcut închisoare. Tot în acest raport se spune că guvernul nu a reuşit, din nou, să demonstreze că face eforturi suficiente pentru judecarea, condamnarea şi pedepsirea oricăror funcţionari oficiali guvernamentali implicaţi în traficul de persoane, ceea ce a rămas un important obstacol în calea unor reforme anti-trafic eficiente – de aceea Moldova este plasată, pentru al doilea an consecutiv, în „Grupul 2, Ţări sub observaţie”.

De la începutul anilor 2000, au fost depuse eforturi instituţionale considerabile, fiind creat Comitetul Naţional pentru combaterea traficului de fiinţe umane – un organ interdepartamental, care efectuează coordonarea generală a activităţilor pentru prevenirea şi combaterea traficului de fi- inţe umane. Comitetul Naţional este condus de un viceprim-ministru al RM. În scopul examinării problemelor şi pregătirii soluţiilor la chestiunile ce ţin de activitatea Comitetului Naţional, pe lângă această structură au fost create mai multe comisii permanente de experţi (vezi tabelul de mai jos). În toate raioanele ţării au fost create comisii teritoriale de combatere a traficului de fiinţe umane, iar în anul 2008 a fost aprobat Regulamentul-cadru privind comisiile teritoriale pentru combaterea traficului de fiinţe umane103. Guvernul a aprobat trei Planuri naţionale de acţiuni pentru prevenirea şi combaterea traficului de fiinţe umane104.

Pe lângă Ministerul Afacerilor Interne al RM, din 2005, funcţionează o secţie speciali- zată – Centrul de Combatere a Traficului de Persoane (unica structură specializată de acest gen din Europa). O secţie specială pentru combaterea traficului de fiinţe umane a fost creată pe lângă Procuratura Generală. Tot aici a fost creat şi consiliul coordonator al organelor de drept, împuter- nicit cu combaterea traficului de fiinţe umane. Pe parcursul ultimilor ani a crescut considerabil -nu mărul de cazuri penale intentate şi numărul persoanelor condamnate pentru trafic de fiinţe umane.

Republica Moldova a semnat acorduri bilaterale şi multilaterale în domeniul organizării combaterii traficului de fiinţe umane cu unele state (Turcia, ţările CSI, România, Slovacia, Italia şi altele).

În 2008, prin Hotărârea Guvernului a fost aprobată instituirea Centrului de asistenţă şi protecţie a victimelor şi potenţialelor victime ale traficului de fiinţe umane105. Conform acestei ho-

102 Raportul cu privire la traficul de fiinţe umane 2010, realizat de Guvernul SUA 103 Hotărârea Guvernului RM nr. 234 din 29.02.2008 104 Hotărârea Guvernului RM nr. 1219 din 09.11.2001, nr. 903 din 25.08.2005 şi nr. 472 din 26.03.2008 105 Hotărârea Guvernului nr. 847 din 11.07.08

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 36 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării tărâri, MPSFC a încheiat Acordul de activitate comună în parteneriat cu Organizaţia Internaţională pentru Migraţie, Misiunea în Moldova, în vederea delimitării atribuţiilor de gestionare şi finanţare în comun a instituţiei. Centrul oferă refugiu temporar şi o serie de servicii: medicale, psihologice, sociale, juridice, educaţionale şi recreaţionale. Totodată, Centrul prestează servicii şi potenţialelor victime ale traficul de fiinţe umane (persoanelor în situaţii de risc).

Deşi Guvernul RM a depus eforturi considerabile la combaterea traficului de fiinţe uma- ne106, inclusiv prin crearea şi implementarea Sistemului Naţional de Referire pentru asistenţă şi pro- tecţie a victimelor şi a potenţialelor victime ale traficului de fiinţe umane107, sistem care a înregistrat, din 2006 până în 2009, 874 de beneficiari, dintre care 582 de cazuri de prevenire a traficului, totuşi partea cea mai importantă a activităţilor anti-trafic este implementată de către organizaţiile interna- ţionale, Moldova rămânând în continuare dependentă de fondurile donatorilor externi.

Fenomenul violenţei domestice este larg răspândit în RM, deşi date statistice precise privind numărul victimelor violenţei domestice, nu există. Conform unor date fiecare a 4 femeie din RM a suferit măcar o singură data de violenţa domestică. RM a ratificat Convenţia privind Eliminarea tuturor Formelor de Discriminarea împotriva Femeilor (CEDAW) în anul 2006. În urma recoman- dărilor CEDAW, RM a adoptat în 2007 Legea nr.45-XVI cu privire la combaterea şi prevenirea violenţei domestice, promulgată în 2008. Prin această lege a fost introdusă ordonanţa de protecţie destinată acordării unei protecţii imediate victimelor violenţei domestice. Cererea de eliberare a ordonanţei de protecţie se face de către victimă sau de către o altă persoană, în cazul în care victima este în imposibilitate să o facă. Instanţa de judecată urmează să se pronunţe timp de 24 ore, indi- când ca măsuri de protecţie obligarea agresorului de a părăsi domiciliul, de a nu contacta victima, de a nu mai agresa, etc.

La 3 septembrie 2010 a intrat în vigoare Legea nr. 167 privind modificarea şi completarea unor acte legislative. Prin această lege au fost completate un şir de acte normative în domeniul prevenirii şi combaterii violenţei în familie. Ordonanţa de protecţie victimelor violenţei în familie va putea fi emisă atât în procedura penală cât şi în cea civilă. În ambele proceduri instanţa poate obliga agresorul să părăsească locuinţa comună indiferent deţine sau nu dreptul de proprietate, să stea departe de locul aflării victimei la o distanţă ce ar asigura securitatea victimei, de a nu contacta victima, de a nu o vizita la locul de muncă şi la locul de trai şi îi poate interzice păstrarea şi purtarea armei de foc. Suplimentar, în procedura penală instanţa poate obliga agresorul să treacă un examen medical pentru determinarea dependenţei acestuia de alcool şi/sau substanţe narcotice, precum şi de a face un tratament medical forţat, sau participarea la un program special de tratament sau de consiliere pentru agresori. În procedura civilă, agresorul poate suporta cheltuielile ce ţin de repararea bunurilor distruse, rambursarea cheltuielilor pentru tratament medical şi întreţinerea copiilor minori.

Deşi prevederile legislative în domeniul prevenirii şi combaterii violenţei în familie sunt destul de bune, aplicarea acestora în practică mai rămâne a fi o problemă.

106 http://romanian.moldova.usembassy.gov/tip-2010-ro.html 107 Pentru o analiză mai amplă a se vedea: http://www.lastrada.md/publicatii/ebook/CIMN_machet_rom.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 37 Antologie de studii asupra guvernării Neexecutarea ordonanţei de protecţie – una din problemele cele mai des întâlnite în cazurile de violenţă în familie este neexecutarea ordonanţei de protecţie, atât de agresor, cât şi de autorităţile, care prin lege sunt obligate de aplicarea acesteia în practică. În cele mai dese cazuri asistentul social din localitate şi poliţistul nici nu cunosc despre existenţa unei ordonanţe de protecţie, nemaivorbind despre asigurarea executării acesteia. O altă situaţie este când poliţistul cunoaşte despre violenţa în familie şi chiar despre ordonanţa de protecţie, dar se limitează în ai aduce la cunoştinţă agresorului despre exis- tenţa acesteia, măcar ca în textul ordonanţei ca măsură de protecţie este prevăzut obligarea agresorului de a părăsi domiciliul. Motivul cel mai des invocat este lipsa spaţiului unde ar putea merge agresorul.

Tergiversarea pornirii urmăririi penale de către organele de urmărire penală – deşi din 3 septembrie 2010, violenţa în familie este o infracţiune prevăzută de Codul Penal, denunţurile depuse către procuratură în interesele victimelor violenţei în familie, nu se soldează până la moment cu careva rezultate. Deşi au fost depuse mai multe denunţuri, nu este răspuns la nici unul.

Refuzul în eliberarea ordonanţei de protecţie, sau emiterea tardivă a acesteia – există cazuri când instanţa refuză să emită ordonanţa de protecţie pentru victima violenţei în familie, deoarece agresorul nu recunoaşte comiterea actelor de violenţă, şi plus mai aduce nişte martori care depun declaraţii în favoarea acestuia. Spusele victimei se desconsideră. Esenţa ordonanţei de pro- tecţie este de a oferi victimei violenţei în familie o protecţie de urgenţă, astfel emiterea ordonanţei peste 2 săptămâni, face inutilă această ordonanţă.

3.2. Cât de efectivă şi egală este protecţia libertăţii de circulaţie, expresie, asociere şi întrunire? Dreptul la libera circulaţie

Dacă în linii generale, dreptul la libera circulaţie este asigurat şi respectat, totuşi anumite probleme persistă, în special în regiunea de est a Moldovei.

Conform articolului 27 din Constituţia RM, dreptul la libera circulaţie în ţară este garantat şi oricărui cetăţean al Republicii Moldova îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşe- dinţa în orice localitate din ţară, de a ieşi, de a emigra şi de a reveni în ţară.

Prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.16 din 19/05/1997 se stabileşte că dispoziţiile ce conţin obligativitatea obţinerii “vizei de reşedinţă” (sau a “vizei de domiciliu”) este în contradicţie cu principiul enunţat în art. 27 al Constituţiei. De asemenea, îngrădirile, stabilite prin limita mini- mă de spaţiu locativ pentru efectuarea înscrierii cetăţenilor, nu pot avea putere juridică, prevederile în cauză fiind nişte reminiscenţe ale sistemului de control şi de drept sovietic. Totuşi Legea cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova108 trezeşte anumite întrebări de ordin juridic, în special art. 8 (Refuzul eliberării paşaportului şi a documentului de călătorie – în cazul cetăţenilor RM) şi art. 9 (Refuzul eliberării invitaţiei şi a permisului de şedere – pentru cetăţenii străini şi apatrizi). Prevederile acestor articole sunt destul de largi, confuze şi poate chiar neconstituţionale. 108 Legea nr. 269 din 09.11.1994

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 38 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Anumite probleme creează şi Hotărârea de Guvern cu privire la măsurile suplimentare de realizare a Sistemului naţional de paşapoarte109, şi anume pct. 33 al Regulamentului adoptat prin această hotărâre. Conform acestui punct, Ministerul Tehnologiilor Informaţionale şi Comunicaţiilor solicită de la cetăţean, indiferent de vârsta acestuia, o declaraţie (autentificată notarial) a părinţilor săi că aceştia dau acordul pentru plecarea lui peste hotare. Neprezentarea unei asemenea declaraţii determină stoparea procedurii de perfectare a domiciliului stabil, returnarea dar mai precis neprimirea şi neexaminarea documentelor pentru stabilirea cu traiul în afara ţării.

De facto: o asemenea exigenţă deseori generează dificultăţi determinate de simple situaţii de fapt sau de relaţii inter-umane: refuzul, de principiu, al părinţilor de a accepta plecarea „copilului” peste hotare, dificultatea sau imposibilitatea obţinerii acordului unui din părinţii care se află deja peste hotare, dificultatea sau imposibilitatea obţinerii acordului în care părinţii sunt divorţaţi şi unul sau ambii sunt plecaţi peste hotare dar domiciliul peste hotare nu este perfectat la autorităţile moldoveneşti etc.

În multe cazuri necesitatea unui asemenea acord reprezintă o posibilitate în plus de şantaj din partea părintelui cu rea-voinţă.

Rămâne neclar şi de ce autorităţile nu solicită acordul părinţilor în situaţia în care şi părinţii pără- sesc Republica Moldova – ţinând cont de faptul, că ei, ca şi copii rămân şi-n continuare cetăţeni ai Republicii Moldova.

Ca şi în cazul torturii sau arestului ilegal, cele mai grave încălcări ale dreptului la libera cir- culaţie au fost atestate în legătură cu evenimentele din 7 aprilie. Atunci nu au fost lăsaţi să intre în ţară mai mulţi jurnalişti de peste hotare şi unora dintre jurnalişti li s-a cerut să părăsească ţara, chiar în pofida unei acreditări legale110. De asemenea, potrivit unor reprezentanţi ai societăţii civile din teritoriu, libera circulaţie a tinerilor în perioada 6-12 aprilie a fost restricţionată, fiind înregistrate numeroase cazuri de împiedicare a tinerilor să circule spre Chişinău111.

Dreptul la libera circulaţie în Transnistria

În ceea ce ţine de garantarea şi respectarea dreptului la libera circulaţie în stânga Nistrului, situaţia se pare că este şi mai dificilă112. Cu toate că teritoriul Moldovei pe plan internaţional este recunoscut ca incluzând regiunea transnistreană, de facto Moldova nu controlează teritoriul din stânga Nistrului. Mai mult ca atât diverse probleme apar în legătură cu existenţa şi funcţionarea a două sisteme de drept diferite în aceste teritorii. Menţionăm că dreptul la o liberă circulaţie este garantat de legislaţia naţională atât a Republicii Moldova, cât şi a Federaţiei Ruse (modelul sistemului juridic al Transnistriei este bazat pe cel al Federaţiei Ruse). Din acest considerent în textul Acordului privind principiile soluţionării paşnice a conflictului armat din regiunea transnistreană a 109 Hotărârea Guvernului nr. 376 din 06.06.1995 110 http://www.seemo.org/activities/pressfreedom/09/press0920.html. 111 Vezi Raportul Promo-Lex „Drepturile Omului şi Instituţiile Democratice în perioada post-electorală în Moldova: 6 Aprilie - 1 Iulie 2009” 112 Vezi Studiul Promo-Lex „Realizarea dreptului la libera circulaţie în regiunea de est a Republicii Moldova”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 39 Antologie de studii asupra guvernării Moldovei, a fost inclus un articol separat care prevede că „părţile în conflict consideră inadmisibilă aplicarea unor sancţiuni sau blocade. În acest context vor fi prompt înlăturate orice obstacole din calea circulaţiei mărfurilor, serviciilor şi persoanelor,...”. Însă mecanismul de implementare a acestor formulări aşa şi nu a fost creat. Mai mult ca atât, situaţia la moment este de aşa natură, încât în schimbul liberei circulaţii declarate prin acord au fost create multiple posturi de control, care şi creează impedimente la libera circulaţie.

Un „hotar” de „jure” între regiunea transnistreană şi restul teritoriului Moldovei nu exis- tă. Cu toate acestea acest hotar este instalat pe râul Nistru cu excepţia unor localităţi din stân- ga Nistrului (Corjova, Cocieri, Malovata Nouă, Vasilievca, Doroţcaia, Coşniţa şi Pohrebea care se află cub controlul organelor constituţionale) şi respectiv unor localităţi din dreapta Nistrului aflate sub controlul organelor secesioniste (Bender, Proteagailovca, Gâsca, Mereneşti, Chiţcani şi Cremenciug). Acest „hotar” de facto, este delimitat prin amplasarea unor puncte de control a structurilor de forţă din ambele părţi. Aceste posturi de control sunt formate din colaboratori de poliţie, vamali ş.a. Locuitorii acestor sate şi oraşe, precum şi unor alte localităţi aflate la o distanţă foarte mică de acest „hotar” sunt nevoite să viziteze foarte des regiunea transnistreană, sau să întreţină legă- turi economice cu această regiune. Multe persoane chiar sunt angajate în această regiune şi activează la agenţii economici din Transnistria.

Aceste relaţii economice sunt influenţate de aceste posturi de control vamal. La trecerea unor produse procurate, dobândite în regiunea transnistreană în localităţile controlate efectiv de autorităţile constituţionale este necesar de trecut controlul vamal şi de achitat diverse taxe. Această situaţie a stâr- nit deseori nemulţămirea populaţiei şi a generat ample manifestaţii publice.

O altă problemă sesizată de locuitorii din partea stângă a Nistrului, este impunerea de a perfecta declaraţii vamale orale şi scrise, la trecerea prin posturile vamale interne. Persoanele date consideră această procedură umilitoare şi ilegală din motivul că nu au părăsit sau intrat pe teritoriul vamal al Republicii Moldova.

De această problemă cel mai des sunt afectaţi locuitorii satelor Pohrebea, Doroţcaia, Coşniţa şi Pârâta care sunt nevoiţi să treacă zilnic prin postul vamal intern. Acest post vamal intern este amplasat în imediata apropiere a podului de peste Nistru pe traseul Chişinău – Coşniţa şi izolează aceste localităţi, aflate sub controlul organelor constituţionale, de partea dreaptă a Nistrului. Alte posturi vamale ale organelor secesioniste sunt amplasate la ieşirea din satele Doroţcaia şi Pohrebea. Respectiv locuitorii acestor patru localităţi sunt izolaţi din două părţi de posturi vamale şi de control.

Orice deplasare a mărfurilor, impune trecerea unor proceduri speciale de control care li- mitează dreptul la o liberă circulaţie. Dacă la moment soluţionarea problemei privind retragerea postului vamal amplasat de organele secesioniste este imposibilă, deoarece nu depinde de voinţa organelor constituţionale, atunci amplasarea postului vamal intern al Republicii Moldova, trezeşte indignarea tuturor cetăţenilor din aceste localităţi.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 40 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Mai mult ca atât în primăvara anului 2008 pe teritoriul adiacent acestui post vamal au mai fost amplasate construcţii transportabile care servesc drept oficii pentru colaboratorii vamali şi de poliţie.

Aceiaşi situaţie o regăsim şi în alte localităţi a Republicii Moldova, aflate în zonele de securitate, cum ar fi cele din raionale Floreşti, Şoldăneşti, Rezina, Orhei, Criuleni, Anenii Noi, Căuşeni, Ştefan Vodă şi Dubăsari113.

Libertatea de exprimare

Articolul 32 al Constituţiei RM garantează oricărui cetăţean libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil. Această libertate este de asemenea protejată de norme internaţionale şi de legea cu privire la libertatea de exprimare, în vigoare din 09/10/2010114.

Conform Raportului privind libertatea presei în lume, publicat de Freedom House în mai 2009, Republica Moldova ocupă locul 148 din 195 de ţări, considerându-se că nu are o presă liberă. Iar în rândul ţărilor din Europa Centrală şi de Est, precum şi al ţărilor din fosta Uniune Sovietică, Moldova ocupă locul 19 din 28, fiind devansată de Georgia şi Ucraina – ţări în care presa se bucură de o libertate parţială. În rândul ţărilor din Europa Centrală şi de Est care nu au o presă liberă, Moldova ocupă primul loc cu punctajul cel mai mic, ceea ce înseamnă că, deşi presa nu este liberă, totuşi, în comparaţie cu Armenia, Kîrgîzstan, Azerbaidjan, Rusia, Belarus şi alte foste republici sovietice, situaţia presei în Moldova este mai bună. La capitolul „situaţia presei” Moldova a devansat Rusia cu şase poziţii, în lista ţărilor din Europa Centrală şi de Est, şi cu 26 poziţii în tabelul privind situaţia presei pe plan global. Tot cu şase poziţii Moldova este devansată de România, în care presa este parţial liberă, în tabelul ţărilor din Europa Centrală şi de Est şi cu 56 poziţii în tabelul care cuprinde toate ţările lumii.

În raportul Freedom House din 2010 situaţia Republicii Moldova nu s-a schimbat esenţial, libertatea presei fiind calificată ca neliberă, Moldova plasându-se pe aceeaşi poziţie cu Irak-ul.

Tabel nr. 1 „Libertatea presei în lume”

Rang 2010 Ţara Rating Statut 139 Angola 62 Neliberă 140 Iordania 63 Neliberă 141 Alger 64 Neliberă 141 Malaiezia 64 Neliberă 141 Zambia 64 Neliberă 144 Irak 65 Neliberă 144 Moldova 65 Neliberă 146 Armenia 66 Neliberă

Sursa: http://freedomhouse.org/images/File/fop/2010/FOTP2010Global&RegionalTables.pdf

113 Promo-Lex „Realizarea dreptului la libera circulaţie în regiunea de est a Republicii Moldova” 114 Legea nr. 64 din 23.04.2010 cu privire la libertatea de exprimare, publicată în Monitorul Oficial Nr. 117-118, data intrării în vigoare 09.10.2010

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 41 Antologie de studii asupra guvernării Un alt raport care reflectă situaţia presei la scară internaţională este „Indexul libertăţii presei în lume - 2009”, publicat de „Reporters sans frontières” (RsF) în luna octombrie 2009. Acest raport clasează Moldova pe locul 114, din 174 de ţări, la capitolul libertatea presei. Ca şi în raportul citat anterior, Moldova devansează ţări precum Rusia, unde în 2009 au fost ucişi 4 jurnalişti, Belarus, Tadjikistan, Kîrgîzstan şi alte republici ex-sovietice în ce priveşte situaţia presei. Raportorii de la RsF au constatat că, în pofida adoptării în 2006 a noului Cod al audiovizualului, discuţiile aprinse legate de politica editorială a Companiei „Teleradio-Moldova” nu au încetat. Conform raportului, în 2009 „Moldova 1” a continuat să ofere mai mult timp de emisie în cadrul ştirilor primelor 3 persoane oficiale din stat în raport cu alte persoane politice. De asemenea, raportorii au remarcat că tensiunile politice ulterioare alegerilor parlamentare din 5 aprilie au avut impact şi asupra presei, care a fost tratată ca un duşman de către forţele de ordine.

Atât raportul Freedom House, cât şi raportul publicat de RsF atestă un declin al libertăţii presei în Moldova în 2009. În raportul RsF, Moldova a coborât cu 16 poziţii faţă de anul 2008, în ultimii ani ţara înregistrând un regres constant. Faptul că în anul 2009 Moldova a cedat 16 poziţii la capitolul libertatea presei în comparaţie cu anul 2008, iar din 2007 până în 2008 – 17 poziţii, ne permite să conchidem că înrăutăţirea situaţiei presei nu se datorează în principal evenimentelor post-electorale din aprilie 2009, când au fost comise încălcări grave ale drepturilor jurnaliştilor, ci reprezintă o dinamică a ultimilor ani, în care democraţia a regresat continuu.

Concluzia este că situaţia presei s-a înrăutăţit considerabil în ultimii ani. Însă cea mai gravă situaţia a fost probabil în cel de al doilea şi al treilea semestru din 2009. În această perioadă au avut loc multiple încălcări grave ale drepturilor jurnaliştilor. Mai mult de 60 de jurnalişti din ţară şi stră- inătate au devenit victime ale abuzurilor sau ignoranţei autorităţilor publice. Opt instituţii media au fost supuse în mod constant intimidărilor, ameninţărilor şi tratamentului discriminatoriu, 33 de jurnalişti străini au fost reţinuţi, interogaţi, expulzaţi sau li s-a interzis accesul în R. Moldova. Jurnaliştii şi-au exercitat activitatea în condiţii dificile şi periculoase pentru viaţă şi degradante din perspectiva rolului lor în societate, devenind ţinta multor atacuri. S-a adâncit sciziunea dintre in- stituţiile media.

Totuşi, în ultimele luni ale anului 2009 piaţa media din Moldova a intrat într-un proces firesc de democratizare, au loc reforme importante, ia naştere o concurenţă sănătoasă între institu- ţiile media, se creează un climat favorabil afacerilor de media. De asemenea, în anul 2009 a început reforma în audiovizualul public. La sfârşit de an la Compania „Teleradio-Moldova” s-au produs schimbări semnificative, care vor continua în anul 2010. Se poate afirma că radiodifuzorul public naţional a deschis un nou capitol în istoria sa.

În Republica Moldova cenzura este interzisă prin Constituţie, în realitate, direct sau camu- flat, ea persistă la toate nivelurile, în special în mijloacele de informare în masă aparţinând statului. E vorba nu numai de “direcţionarea” tematică a publicaţiilor şi emisiunilor, de trierea autorilor şi a subiectelor nefavorabile puterii, ci şi de politica de cadre, care stimulează partizanatul politic,

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 42 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării sentimentul de autocenzură sau mai bine zis de frică. Autocenzura există de asemenea în multe mijloace de informare în masă private, de partid, în care deseori materialele sunt oprite sau redac- tate fundamental pentru a face pe placul sponsorilor, grupurilor de influenţă, mai ales în perioada campaniilor electorale115.

Legea privind libertatea de exprimare prevede un şir de reglementări esenţiale, inclusiv: interzicerea cenzurii, dreptul publicului de a fi informat, libertatea de a critica statul şi autorităţile publice, dezminţirea, fiind o sinteză a standardelor europene în domeniul libertăţii de exprimare şi a protecţiei vieţii private. Ea are scopul de a institui garanţii pentru asigurarea dreptului la libera exprimare şi informare, precum şi crearea unui echilibru just între asigurarea dreptului la libera exprimare şi informare şi dreptul la apărarea onoarei, demnităţii, reputaţiei profesionale şi a vieţii private şi de familie. Necesitatea elaborării acestei legi a fost dictată de complexitatea litigiilor judiciare privind exercitarea libertăţii de exprimare, în cazurile când se lezează onoarea, demnitatea, reputaţia profesională şi via- ţa privată a altor persoane. Până la adoptarea acestei legi, relaţiile sociale în cauză erau reglementate în termeni generali de către Constituţia Republicii Moldova (art. art. 28, 32, 34, etc.), Codul Civil (art. 16, 1422-1424), Codul cu privire la contravenţiile administrative (art. 47/2 şi 47/3), Codul Audiovizualului (art. art. 14, 16, 52, etc.), Legea presei (art. art. 4 şi 27) şi alte legi, dar cadrul legislativ existent necesita completări în vederea perfecţionării sale şi asigurării armonizării cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. Din cauza imperfecţiunii legislaţiei naţionale, deşi foarte complexe prin esenţă, litigiile ce ţineau de exercitarea dreptului la libera exprimare (defăimare) erau examinate de regulă fără a se acorda atenţia cuvenită unor elemente importante.

În ceea ce priveşte legea presei116, ea este una învechită şi, deşi, a fost adeseori modificată pe parcursul anilor, nu mai face faţă cerinţelor actuale, dictate de evoluţia mass-media117.

Este de asemenea oportună ajustarea legislaţiei care ţine de selecţia Consiliului Coordonator al Audiovizualului şi conducerii Companiei Teleradio-Moldova, astfel încât să fie asigurată inde- pendenţa ambelor instituţii, majoritatea membrilor ambelor instituţii fiind asigurată de către repre- zentanţi realmente neafiliaţi din societatea civilă şi cadrul profesoral din domeniu, cu o participare minimă (total 1-2) a reprezentanţilor partidelor politice sau structurilor guvernamentale. În acelaşi context, este important să fie asigurată independenţa şi transparenţa reală a acordării frecvenţelor, ceea ce nu a fost cazul de la adoptarea Codului şi funcţionării CCA până acum pe motive de depen- denţă politică a membrilor CCA.

În toţi aceşti ani care sunt analizaţi din perspectiva evoluţiei democratice a societăţii noastre în acest studiu, libertatea presei a continuat să fie în vizorul organismelor internaţionale şi a societă- ţii civile. În acest context, Republica Moldova trebuie să întreprindă paşi decisivi pentru realizarea integrală a angajamentelor asumate faţă de organismele internaţionale la capitolul asigurarea respec- tării libertăţii presei şi de exprimare.

115 Mass-media şi legislaţia. Analiză. Opinii. Propuneri, centrul de promovare a libertăţii de exprimare şi a accesului la informaţie „Acces-info” 116 Legea presei nr. 243-XIII din 26.10.94 117 Raportul Centrului Independent de Jurnalism „Relaţiile dintre mass-media şi autorităţile de stat – spre transparenţă şi responsabilitate”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 43 Antologie de studii asupra guvernării Libertatea de asociere

Libertatea de asociere, precum şi dreptul de a întemeia sau a fi membru a sindicatelor sunt protejate prin art. 41 (Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice) şi 42 (Dreptul de a întemeia şi de a se afilia la sindicate) al Constituţiei RM., precum şi de art. 20 al DUDO, art. 22 PIDPC, art. 11 al CEDO. Însă Constituţia RM totuşi nu are nişte prevederi speciale pentru dreptul la libera asociere, în articolul 41 fiind vorba despre libertatea cetăţenilor de a se asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Aceste carenţe se propun a fi înlăturate, conform proiectului planului naţional de acţiuni în domeniul drepturilor omului pentru anii 2010-2013, prin iniţierea procedurii de completare a Constituţiei Republicii Moldova cu dispoziţii privind asigurarea liber- tăţii de asociere.

Asociaţii obşteşti

Legea cu privire la asociaţiile obşteşti118 din 1996, republicată în 2007, prevede înfiinţarea, activitatea şi încetarea activităţii unei asociaţii obşteşti. Activitatea sindicatelor, cultelor religioase şi a partidelor politice este reglementată de legi aparte, pentru fiecare din categoriile enumerate. Asociaţiile obşteşti se împart în asociaţii ce urmăresc beneficiul public şi asociaţii ce urmăresc beneficiul mutual. Asociaţii obşteşti ce urmăresc beneficiul public sunt asociaţiile al căror obiect de activitate este în exclusivitate apărarea drepturilor omului, învăţământul, dobândirea şi propagarea cunoştinţelor ocrotirea sănătăţii, asistenţa socială, cultură, sport, lichidarea efectelor calamităţilor naturale, protecţia mediului înconjurător şi alte domenii cu caracter social-util. Asociaţiile obşteşti ce urmăresc beneficiul mutual se constituie în vederea satisfacerii intereselor particulare şi corporative ale membrilor săi.

Cetăţenii străini şi apatrizii domiciliaţi în Republica Moldova pot fonda asociaţii obşteşti pe aceleaşi baze ca şi cetăţenii Republicii Moldova.

Controlul asupra corespunderii activităţii asociaţiei obşteşti scopurilor şi sarcinilor statutare îl exercită organul care a înregistrat asociaţia. Persoanele cu funcţii de răspundere din acest organ au dreptul să obţină informaţii referitoare la toate aspectele activităţii asociaţiei, să ia cunoştinţă de documentele asociaţiei şi să asiste la toate acţiunile ei. În cazul în care se depistează careva încălcări ale legislaţiei, iar asociaţia nu le remediază, activitatea asociaţiei obşteşti, la propunerea organului care a înregistrat statutul asociaţiei, poate fi suspendată prin hotărâre a instanţei de judecată, pe un termen de până la 6 luni. Controlul asupra surselor de venit, cuantumului mijloacelor obţinute, plăţii impozitelor şi asupra altei activităţi financiare a asociaţiei obşteşti îl exercită organele financiare şi fiscale de stat. Modul de efectuare a controlului asupra activităţii financiare a asociaţiei obşteşti este stabilit de legislaţie. Alt amestec în activitatea asociaţiei obşteşti este interzis.

La general, se poate de conchis că dreptul la libertatea de asociere este suficient de protejat

118 Legea cu privire la asociaţiile obşteşti nr. 837-XIII din 17.05.1996

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 44 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării în Republica Moldova, şi ceea ce ţine de actele legislative, dar şi de implementarea legislaţiei de către autorităţi. Totuşi statul nostru ar putea fi caracterizat de existenţa unei societăţi civile cu capacităţi destul de reduse având în vedere lipsa de capacităţi instituţionale eficiente şi de necesităţi tehnice vitale pentru activitatea acesteia119.

În pofida faptului că în Republica Moldova numărul ONG-urilor atinge o cifră destul de mare, puţine dintre acestea sunt cu adevărat active şi funcţionale.

Conform estimărilor120 făcute de cei mai importanţi donatori în Republica Moldova, în jur de 1000 de ONG-uri sunt active. În linii generale, statul protejează drepturile sectorului civil. Acestea se bucură de condiţii relativ simple de înregistrare şi nu se confruntă cu presiuni excesive din partea autorităţilor. Problemele majore ale ONG-urilor sunt legate de lipsa de resurse necesare pentru propria dezvoltare instituţională. Numărul redus de organizaţii active se datorează culturii civice reduse şi a suportului modest din partea finanţatorilor privaţi din Republica Moldova. Mediul local de afaceri reprezintă o sursă importantă pentru ONG-uri dar, de obicei, numai din perspectiva filantropică. Astfel, donatorii externi rămân cei mai importanţi finanţatori pentru societatea civilă moldovenească. Conform studiului121 „Consolidarea societăţii civile din Republica Moldova”, cea mai răspândită formă de organizare a organizaţiilor neguvernamentale din Moldova este organizaţia obştească (91%). Cea mai mare parte a organizaţiilor neguvernamentale activează de 1-3 ani (37%) şi de 1 an (19%), fapt ce demonstrează o tradiţie redusă de activism civic în Moldova. Resursele umane de care dispune societatea civilă moldovenească influenţează, de asemenea, gradul de func- ţionalitate şi eficienţă a acestora. Peste 59% din organizaţiile neguvernamentale abordate în sondaj nu au niciun angajat. Organizaţiilor cu un număr de 5 angajaţi le revine o cotă de 24%. În cazul angajaţilor temporari putem să evidenţiem un procent de 76% de organizaţii neguvernamentale care nu apelează la serviciile lor. Aceste estimări identifică o altă problemă stringentă cu care se confruntă societatea civilă din Moldova ce ţine de capitalul uman al acesteia şi de calitatea acestuia.

Capacităţile instituţionale ale organizaţiilor pot fi influenţate şi de modul în care sunt se- lectaţi potenţialii angajaţi. Numai 22% din organizaţiile abordate folosesc concursul în calitate de instrument pentru angajare. Paradoxal dar pe locul doi şi trei se află acele organizaţii care selectează viitorii angajaţi din rândul membrilor (19%), dintre voluntari (17%) sau la adresarea personală (17%). Acest lucru conduce la faptul că organizaţiile neguvernamentale se transformă în entităţi civile închise şi amorfe din cauza gradului limitat de competitivitate şi deschiderea în procesul de angajare. De asemenea, despre capacităţi operaţionale şi manageriale infime ale organizaţiilor neguvernamentale din Republica Moldova ne vorbeşte faptul că 14% din cele analizate mai sus stabilesc relaţii de colaborare, 13% sunt capabile să identifice o anumită problemă, iar 12% posedă cunoş- tinţe şi abilităţi în elaborarea şi implementarea de proiecte. Despre caracterul pasiv al organizaţiilor neguvernamentale din Moldova ne vorbeşte faptul că 22% din acestea în general nu au elaborat proiecte timp de doi ani, iar 1-2 proiecte câte 15% dintre acestea. Dacă vom reflecta numărul de

119 Naţiuni în Tranziţie 2007, p. 483, http://www.freedomhouse.org 120 Avizul Comitetului Economic şi Social European „Relaţiile UE-Republica Moldova: care este rolul societăţii civile organizate?”, (2008/C 120/19), pag. 5 121 Denis Cenuşă, studiu „Consolidarea societăţii civile din Republica Moldova”, 2007

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 45 Antologie de studii asupra guvernării proiecte implementate, atunci vom evidenţia 36% de organizaţii care timp de doi ani nu au participat la asemenea acţiuni.

Sindicate

Activitatea sindicatelor este reglementată de legea sindicatelor din 2000122. Ea prevede că cetăţenii Republicii Moldova, precum şi cetăţenii străini şi apatrizii care se află legal pe teritoriul ei sunt în drept, la propria alegere, de a întemeia şi de a se înscrie în sindicate, în conformitate cu statutele acestora, fără autorizaţia prealabilă a autorităţilor publice. De asemenea, cetăţenii Republicii Moldova care se află în afara ţării sunt în drept să fie membri ai sindicatelor existente în Republica Moldova. Deşi trebuie să ţină cont de particularităţile statutare, legea în cauză se aplică în unităţile militare şi în organele afacerilor interne.

În 2000, din CSRM (Confederaţia Sindicatelor din R. Moldova) se detaşează o părticică de membri şi creează „Solidaritatea” (Confederaţia Sindicatelor Libere (CSLS)), care devine în 7 ani cu mult mai mare decât partea de care s-a separat. În 2007 „Solidaritatea” număra peste 400 mii de membri şi avea 28 de sindicate de ramură. În acelaşi timp, CSRM avea 300 de mii de membri sindicali şi 7 sindicate de ramură, inclusiv majoritatea membrilor de sindicat din învăţământ, medicină şi micul business.

La mijlocul lui 2007, aceste două Confederaţii au fuzionat, fiind creată Confederaţia Naţionala a Sindicatelor din Moldova (CNSM). Acest fapt nu a schimbat însă radical situaţia, sindicatele conti- nuând să rămână o structură slabă, care nu are suficiente forţe de presiune asupra politicului, ba chiar dimpotrivă.

Libertatea de întrunire

Libertatea de întrunire este reglementată de art. 40 al Constituţiei RM şi de Legea privind întrunirile123. Elaborarea noii legi a fost determinată de faptul că Legea veche nu corespundea standardelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului de desfăşurare a întrunirilor.

Conform noii legi, condiţiile de desfăşurare a întrunirii este una de notificare, şi nu de autorizare. Pentru desfăşurarea unei întruniri este suficient de a depune o declaraţie prealabilă la administraţia publică locală, iar întrunirile spontane şi cele cu un număr de participanţi mai mic de 50 persoane, nu necesită această notificare. Conform noilor prevederi legislative administraţia publică locală şi poliţia nu pot interveni pentru a interzice întrunirea sau modifica data, locul şi ora desfăşurării acesteia. O problemă serioasă este că legea nu se aplică pe întreg teritoriul Republicii Moldova. Ea este inaplicabilă pe teritoriul controlat de regimul secesionist de la Tiraspol şi nu este posibilă o monitorizare a întrunirilor din regiune. 122 Legea sindicatelor nr.1129-XIV din 07.07.2000 123 Legea nr.26-XVI privind întrunirile din 22.02.2008

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 46 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Odată cu intrarea în vigoare a noii legi se atestă o îmbunătăţire a condiţiilor de desfăşurare a întrunirilor, unul din indicatori este creşterea numărului de întruniri. Media lunară a întrunirilor sub egida noii legi în perioada ne-electorală este de 47, ceea ce constituie cu 50% mai mult în com- paraţie cu media lunară din perioada legii vechi.124

Figura nr. 1 „Întruniri spontane şi notificate”

Sursa: Raportul CReDO de monitorizare a libertăţii de întrunire în RM în perioada ianuarie-decembrie 2009

În pofida cadrului legislativ quasi perfect, există carenţe la aplicarea acestuia în practică de către autorităţi. Sunt cunoscute cazuri când colaboratorii de poliţie au interzis desfăşurarea unei întruniri paşnice125 sau nu au asigurat securitatea participanţilor la întrunire126.

Cel mai grav exemplu de nerespectare a libertăţii la întrunire o constituie manifestaţiile paşnice din 7 aprilie. Din cauza acţiunilor violente comise de un grup de protestatari, mai mulţi participanţi paşnici au avut de suferit, şi aceasta din cauza că poliţia nu a asigurat desfăşurarea paş- nică a întrunirii. Evenimentele din 7 aprilie au demonstrat cât de nepregătite sunt autorităţile de a face faţă unei situaţii de criză.127

Un alt exemplu, deja din 2010, este cazul „GenderDoc-M”. După ce în 2008 autorităţile nu au asigurat securitatea manifestanţilor, existând pericolul real ca aceştia să fie agresaţi de către nişte persoane private, în 2009 din cauza nesiguranţei au decis sa nu organizeze vreo întrunire. În 2010 au depus o notificare la primăria mun. Chişinău pentru a desfăşura o întrunire paşnică întru susţinerea adoptării legii anti-discriminare. Primăria mun. Chişinău s-a adresat în instanţa de jude- cată pentru a interzice întrunirea din motivul că mai multe organizaţii religioase au depus sesizări în acest sens. Conform legii privind întrunirile, autoritatea publică locală se poate adresa în instanţa de judecată pentru a interzice o întrunire sau modifica locul, dacă scopul întrunirii contravine legii. În

124 Raport CReDO privind libertatea de întrunire în perioada ianuarie – decembrie 2009 http://credo.md/arhiva/documente/Raport%20Mon%20ian-dec%20 2009%20v6.pdf 125 A se vedea de ex. http://www.curaj.net/?page_id=509 126 http://www.lgbt.md/rom/story.php?sid=450 cazul Gender Doc 127 Raport Promo-LEX „Drepturile Omului şi Instituţiile Democratice în perioada post-electorală în Moldova 6 Aprilie - 1 Iulie 2009” şi raportul CreDo „Liberta- tea întrunirilor în Moldova - scurtă privire asupra evenimentelor din 6-7 aprilie”.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 47 Antologie de studii asupra guvernării cazul dat erau numai sesizările bisericii. În plus la aceasta, Primăria a sesizat Curtea de Apel în pro- cedură de contencios administrativ, procedură ce se utilizează atunci când Primăria ar fi în drept sau ar avea obligaţia de a permite petrecerea întrunirii, ceea ce nu este cazul în prezent. Curtea de Apel a examinat plângerea Primăriei şi i-a dat câştig de cauză, deşi a încălcat o mulţime de prevederi legale. Decizia Curţii de Apel a fost anulată de către Curtea Supremă de Justiţie (CSJ), inclusiv şi pentru faptul că nu ţine de competenţa Curţii de Apel examinarea unor astfel de cazuri în procedură de contencios administrativ. Cu părere de rău, la momentul când a fost emisă decizia CSJ, întrunirea nu mai putea să aibă loc, deoarece deja trecuse data stabilită pentru aceasta. În prezent cazul acesta este examinat de către CEDO, pentru îngrădirea dreptului la întrunire liberă şi discriminare.

În pofida progreselor înregistrate odată cu adoptarea noii legi cu privire la întruniri, totuşi desfăşurarea liberă a întrunirilor libere uneori este afectată de mai mulţi factori care, în ultimă instanţă, generează limitări aduse exerciţiului acestui drept fundamental de către individ. Se atestă neajunsuri care urmează a fi înlăturate prin efort comun al tuturor actorilor implicaţi – factori de decizie şi societatea civilă. Redresarea situaţiei actuale ar fi posibilă pe calea extinderii dialogului constructiv dintre autorităţi şi societatea civilă, schimbului de păreri, identificării soluţiilor optime şi realizării programelor comune care, concomitent, ar influenţa benefic şi gradul de maturitate a comunităţii. Se aşteaptă şi o schimbare de poziţii din partea autorităţilor, care trebuie să conştien- tizeze faptul că dreptul la întrunire îl are oricine, fără discriminare pe bază rasială, sex, limbă etc.

3. 3 Cât de sigură şi egală este practicarea de către toţi a propriei religii, culturi şi limbi? Constituţia RM recunoaşte şi garantează dreptul tuturor cetăţenilor la păstrarea, la dezvoltarea şi la exprimarea identităţii lor culturale, lingvistice şi religioase. Limba de stat a Republicii Moldova este limba moldovenească, funcţionând pe baza grafiei latine. Statul recunoaşte şi pro- tejează dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la funcţionarea limbii ruse şi a altor limbi vorbite pe teritoriul ţării şi facilitează studierea limbilor de circulaţie internaţională.

În perioada sovietica, aproape în tot spaţiul U.R.S.S. a fost instaurat alfabetul chirilic, doar limbile letonă, lituaniană, estoniană, carelă şi cele ale popoarelor vest-europene mai făceau uz de grafia latina, georgiana şi armeana şi-au păstrat scrisul lor tradiţional, iar alfabetul arab i-a cedat locul celui chirilic. De aceea pentru multe dintre republicile ex-sovietice „revoluţia lingvistică” a însemnat nu doar repunerea în drepturi a limbii naţionale, ci şi revenirea acesteia la alfabetul său tradiţional, dar uneori şi la un alt alfabet.

În Republica Moldova, chiar la începutul anilor 90, a fost sesizată tendinţa guvernului moldav de a susţine procesul de „renaştere” a identităţii turce a populaţiei turcofone a acesteia, cu scopul „derusificării” ei, acceptând „ajutorul cultural” acordat de către Turcia. Dacă în 1989, odată cu adoptarea legislaţiei lingvistice moldoveneşti128, liderii găgăuzi au căutat suportul Moscovei, deja în

128 Legea nr. 3465 din 01.09.1989 cu privire la funcţionarea limbilor vorbite pe teritoriul RSS Moldoveneşti

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 48 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 1991, fiind decepţionaţi de atitudinea ambiguă a Rusiei, ei şi-au întors faţa spre Turcia, care adop- tase rolul de mediator politic, susţinând menţinerea integrităţii Moldovei şi statutul autonom al regiunii găgăuze, obţinând astfel încrederea guvernului moldav şi a majorităţii populaţiei turcofone a ţării. Turcia s-a angajat de asemenea să le acorde găgăuzilor „ajutor cultural” în domeniul educaţiei, al difuzării limbii lor naţionale şi mass-media. Cu toate acestea, procesul de construcţie identitară a populaţiei turcofone a Republicii Moldova s-a dovedit a fi dificil, căci, deşi recunosc originea turcă a limbii lor, găgăuzii insistă asupra identităţii lor distincte, ce se bazează în primul rând pe religia creştină ortodoxa. Aceasta tendinţă de susţinere a propriei identităţi i-a făcut pe găgăuzi să-şi creeze propriul alfabet în baza grafiei latine.

Republica Moldova a fost prima dintre statele ex-sovietice care a adoptat trecerea limbii sale naţionale de la alfabetul chirilic la cel latin. Pentru elitele naţionale ale Mişcării de la sfârşitul anilor 80 sec. trecut, trecerea la alfabetul latin semnifica reconfirmarea originii latine a limbii naţionale şi identitatea ei cu limba română, fapt ce a fost confirmat în Legea cu privire la funcţionarea limbilor pe teritoriul Republicii Moldova. Dacă problema statutului limbii naţionale a servit drept factor unificator pentru populaţia românofonă a republicii şi a reuşit să-i pună de comun acord pe noii politicieni şi intelectualitatea republicii, nu putem spune acelaşi lucru şi despre problema denumirii limbii, determinată de cea a identităţii. Problema denumirii limbii oficiale a statului, determinată de problema identităţii lingvistice a naţiunii titulare, a produs o profundă scindare în cadrul popu- laţiei republicii. Aceasta discordanţă se manifestă şi la nivelul cel mai înalt, ea provocând o adâncă fisură între elita politică şi cea intelectuală a Moldovei129. Este remarcabilă inconsecvenţa unor politicieni moldoveni ce se situează pe poziţii de-a dreptul contradictorii în privinţa denumirii limbii de stat a Republicii Moldova.

Lipsa dialogului cu minorităţile naţionale, politica naţională ambiguă dar şi atitudinea unei minorităţi imperialiste au provocat o scindare a societăţii moldoveneşti, fapt confirmat şi de rezultatele sondajelor opiniei publice efectuate în Republica Moldova. Conform datelor furnizate de sondajul efectuat în anul 2001, 58% de intervievaţi consideră că oamenii pot vorbi orice limba, dar limba de stat trebuie să rămână doar moldoveneasca/română, pe când 33% sunt adepţii declarării a două limbi de stat, moldoveneasca/româna şi rusa, această variantă fiind promovată de 71% de ruşi. Aceeaşi discordanţă domină şi în problema studierii obligatorii a limbii ruse. Conform sondajului din primăvara lui 2002, procentul celor care au optat pentru o singură limbă de stat şi a celor care au pledat pentru oficializarea limbii ruse se egalează (46%).

Cercetătorii străini care s-au ocupat de realităţile social-politice din Republica Moldova – M. Bruhis, W.P. van Meurs, D. Deletant, K. Heitmann, E. Coseriu, Ch. King, Gary C. Fouse. – sugerează că una dintre problemele cele mai serioase o constituie anume doctrina moldovenismului, că impedimentul cel mai puternic în găsirea căii democratice în acest spaţiu îl reprezintă deruta identitară a populaţiei sale majoritare. Aceşti savanţi mai demonstrează că ideologia moldovenismului, ca proiect identitar sovietic, s-a bazat din capul locului pe stabilirea unei antinomii false – din

129 Oteanu Elena, « Politica lingvistică şi construcţia statală în Republica Moldova», IPP, toate publicaţiile, anul 2003.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 49 Antologie de studii asupra guvernării punct de vedere etnic, istoric şi lingvistic – între moldoveni şi români. De fapt, identitatea „moldo- venească” a fost fabricată din practici culturale eterogene, uzitate în ţările din Europa Occidentală la sf. sec. al XVIII-lea şi de-a lungul sec. al XIX-lea., care însă în fosta R.A.S.S.M. au fost asamblate într-un context istoric total diferit, animat de edificarea unei culturi proletare opuse tradiţiei culturale anterioare. Astfel, identitatea moldovenească a fost concepută pentru reprezentanţii clasei proletare cărora regimul sovietic trebuia să le edifice o cultură şi o identitate diferită de cea a elitelor intelectuale, calificate ca burgheze şi în consecinţă, antagoniste noii societăţi comuniste. Rolul care i-a revenit limbii în acest proiect a fost unul magistral: ca să respecte logica internă a proiectului de construire a unei culturi proletare, limba „moldovenească” ca limbă proletară (elaborată în fosta R.A.S.S.M. în 1924) era opusă limbii române literare, etichetată ca limbă burgheză. Această limbă „moldovenească”, vorbită de noua clasă proletară, trebuia să fie simplă, mai bine zis, simplificată, în comparaţie cu limba română vorbită de „saloanele bucureştene” şi de elitele intelectuale care era interpretată ca o limbă prea complicată pentru muncitori şi ţărani.

După 1989, limba oficială a înregistrat progrese semnificative în extinderea domeniilor de funcţionare şi a frecvenţei de utilizare, fapt ce contribuie la ridicarea prestigiului acesteia. Drept urmare, 93,2% dintre participanţii la anchetă sunt conştienţi de rolul unificator al limbii oficiale ca simbol al naţiunii, 91,2% dintre ei exprimându-şi acordul cu privire la obligativitatea cunoaşterii acesteia de către toţi cetăţenii statului. Unul din factorii principali în frânarea acestui proces este vehicularea, de către autorităţile moldovene, a ideii bilingvismului social, care nu motivează, nicidecum, etniile con- locuitoare să studieze limba oficială a statului: doar 28,6% dintre găgăuzi, 29% dintre ucraineni, 33% dintre bulgari şi 47,9% dintre ruşi doresc să aibă mai multe ore de română la şcoală (liceu).

Ca aspect important al identităţii lingvistice a persoanei, statul s-a angajat prin lege să recu- noască fiecărei persoane care face parte dintr-o minoritate dreptul de a folosi numele şi prenumele său în limba minoritară şi de a-i fi recunoscute oficial ca atare, conform prevederilor legale, art. 16 alin. (1), ca şi dreptul unei asemenea persoane de a expune semne, inscripţii sau alte informaţii de natură privată în limba minoritară, vizibile publicului.

În pofida recunoaşterii unităţii limbii romane şi a celei moldoveneşti de către oamenii de ştiinţă, dar şi de majoritatea politicienilor, limba rămâne un argument politic pentru legitimarea noului stat moldovenesc, dar si un argument electoral si un motiv de tensionare a societăţii.

Până în prezent nu a fost ratificată Carta limbilor regionale şi minoritare130, document important pentru funcţionarea limbilor minoritare în R. Moldova şi una dintre condiţiile cuprinse în Planul de acţiuni în domeniul drepturilor omului pentru anii 2004-2008, ca element esenţial de implementare a Planului de acţiuni Uniunea Europeană – Republica Moldova. Se crede că guvernul nu a ratificat Carta din cauza ezitărilor asupra statutului limbii ruse şi lipsei de dorinţă de a-şi asuma obligaţii clare privind asigurarea funcţionării limbilor ucraineană, găgăuză şi bulgară în Moldova. Aşadar, cunoaşterea limbii oficiale de către reprezentanţii minorităţilor ar crea condiţii pentru inte-

130 http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/148.htm

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 50 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării grarea lor deplină în societate, iar acest lucru ar fi posibil numai prin promovarea la nivel oficial a politicilor de susţinere, extindere şi încurajare a studierii limbii. Carta nu presupune recomandări exprese cu privire la condiţiile adoptării unui regim bilingv ori multilingv la nivelul administraţiilor locale şi nici impunerea limbii vreunei minorităţi etnolingvistice la scară naţională, în detrimentul limbii de stat a fiecăruia dintre statele membre ale Consiliului Europei.

În statele europene în care a fost ratificată şi se aplică acest instrument al Consiliului Europei, au fost instituite pe plan local, bilingvisme care presupun cunoaşterea şi folosirea în paralel, de către reprezentanţii minorităţilor etnolingvistice, atât a limbii oficiale a statului, cât şi a limbii lor ma- terne. În cazul Republicii Moldova am avea de a face, în localităţi concrete, cu bilingvisme locale româno-ucrainean, româno-rus, româno-găgăuz, româno-bulgar etc. Ar fi pentru prima oară în istoria Republicii Moldova când limba rusă, alături de alte limbi, ar căpăta statutul oficial de limbă minoritară şi ar fi lipsită de statutul special, privilegiat, de „limbă de comunicare interetnică”.

Orice stat semnatar al Cartei este obligat ca în momentul ratificării să aprobe o Listă a loca- lităţilor sau regiunilor în care se va specifica exact care anume limbă minoritară va fi folosită alături de limba de stat a ţării131.

În 2011, Guvernul abia preconizează efectuarea unui studiu privind oportunitatea ratificării Cartei Europene a limbilor regionale sau minoritare a Consiliului Europei. De asemenea, legea cu privire la funcţionarea limbilor vorbite pe teritoriul RSS Moldoveneşti este foarte învechită, fapt care reiese chiar din denumirea sa. Se cere o nouă lege în acest sens, odată cu ratificarea Cartei Europene a limbilor regionale sau minoritare.

În lipsa unor măsuri concrete, astăzi unele minorităţi ar putea să-şi piardă identitatea naţională. Subiectul şi problemele integrării lingvistice a minorităţilor etnice rămân a fi abordate insuficient de către autorităţile statului.

Libertatea conştiinţei132

Constituţia asigură libertatea de credinţă în articolul 31 (Libertatea conştiinţei) şi în articolul 10 (Unitatea poporului şi dreptul la identitate), statul nostru fiind totodată un stat laic.

Noua lege cu privire la cultele religioase, intrată în vigoare în 2007, simplifică în teorie procedurile de înregistrare şi înlesneşte accesul grupurilor religioase la locurile publice pentru des- făşurarea activităţilor cu caracter religios. Legea include însă şi restricţii care au împiedicat uneori activităţile unor grupuri religioase.

Religia predominantă ca număr de enoriaşi şi influenţă socială este religia creştină-ortodoxă. După diverse estimări, peste 90% din populaţie aparţine nominal uneia din cele două mitropolii ortodoxe, a Moldovei (BOM) sau a Basarabiei (BOB). 131 http://cubreacov.wordpress.com/2010/09/20/de-ce-refuza-aie-ratificarea-cartei-limbilor-regionale-si-minoritare/ 132 http://romanian.moldova.usembassy.gov/irf-ro2009.html

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 51 Antologie de studii asupra guvernării Biserica Ortodoxă din Moldova (BOM) – (Mitropolia Chişinăului şi a Întregii Moldove), care este subordonată Bisericii Ortodoxe Ruse, are 1.281 de parohii, mânăstiri, seminarii şi alte entităţi; Biserica Ortodoxă din Basarabia (BOB) – (Mitropolia Basarabiei), subordonată Bisericii Ortodoxe Române, are 309 astfel de entităţi; iar Biserica Ortodoxă Rusă de Rit Vechi (credincioşii de rit vechi) are 15 parohii133.

Aderenţii celorlalte grupuri religioase, care împreună constituie sub 10% din populaţie, includ romano-catolici, baptişti, penticostali, adventişti de ziua a şaptea, musulmani, martori ai lui Iehova, adepţi ai credinţei Baha’i, evrei, adepţi ai reverendului Sun Myung Moon (Biserica Unificării), molokani (un grup rusesc), evrei mesianici, luterani, prezbiterieni şi adepţi aialtor grupuri creştine carismatice şi evanghelice. Nu există informaţii despre numărul de parohii sau eno- riaşi ai Adevăratei Biserici Ortodoxe din Moldova (cunoscută şi sub numele de Biserica Ortodoxă Rusă din Străinătate). Martorii lui Iehova au 239 de congregaţii, inclusiv 31 în regiunea separa- tistă Transnistria. Potrivit Alianţei Mondiale Baptiste, Uniunea Bisericilor Creştine Evanghelice Baptiste din Moldova are 313 biserici şi 20.391 de membri. În noiembrie 2008, Federaţia Baptistă Europeană a declarat că sute de misionari autohtoni sunt angrenaţi în constituirea a 40 de noi biserici baptiste în ţară.

În Transnistria, cea mai mare organizaţie religioasă este BOM. Celelalte grupuri includ romano-catolici, ortodocşi de rit vechi, baptişti, adventişti de ziua a şaptea, protestanţi evanghelici şi carismatici, evrei şi luterani.

Legea cu privire la cultele religioase recunoaşte rolul Bisericii Ortodoxe în istoria ţării, sim- plifică procedura de înregistrare şi înlesneşte accesul grupurilor confesionale la locurile publice, cerând doar ca grupurile să convină din timp cu autorităţile locale asupra acestor locuri. Toate grupurile, înregistrate sau nu, au libertatea de a-şi oficia slujbele religioase şi toate au raportat că au acces liber la locurile publice pentru activităţile lor. După ce, în octombrie 2007, sarcina pentru înregistrarea cultelor religioase a fost transferată de la Serviciul de Stat pentru Problemele Cultelor (SSPC) la Ministerul Justiţiei, trei grupuri musulmane au încercat să se înregistreze şi nu au reuşit134.

Înregistrarea conferă statut legal grupurilor religioase, dându-le posibilitatea de a avea bu- nuri, de a deschide conturi bancare şi de a angaja salariaţi. Bisericile individuale sau filialele orga- nizaţiilor religioase înregistrate nu sunt obligate să se înregistreze la Ministerul Justiţiei atâta timp cât nu efectuează tranzacţii oficiale şi nu primesc donaţii ca entităţi juridice locale. Pentru aceste filiale locale neînregistrate, organizaţia tutelară trebuie să-şi exercite autoritatea în aceste domenii. Grupurile neînregistrate nu pot avea proprietate, nu pot obţine autorizaţie de construcţie de biserici sau seminarii, nu pot deschide conturi bancare, nu pot angaja salariaţi şi nu pot obţine spaţii în cimitirele publice în numele lor.

Procedura de înregistrare a unei organizaţii religioase este aceeaşi pentru toate grupurile.

133 http://romanian.moldova.usembassy.gov/irf-ro2009.html, pag. 2 134 item

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 52 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării La adoptarea noii legi cu privire la cultele religioase, parlamentul nu a luat în consideraţie preocupările Consiliului Europei (CE), care recomandă adoptarea unei legislaţii ce ar defini clar drepturile unui grup religios de înregistrare ca şi comunitate religioasă oficială şi drepturile la recurs în caz de refuz. De asemenea, CE a cerut parlamentului să definească clar dreptul de înregistrare, inclusiv dreptul privind obţinerea personalităţii juridice depline, pentru toate comunităţile religioase, chiar şi pentru cele cu sub 100 de membri şi a recomandat parlamentului să precizeze condiţiile în care Ministerul Justiţiei poate cere, în instanţă, interzicerea activităţilor anumitor comunităţi religioase.

Amendamentele la lege, care ar putea fi folosite pentru limitarea libertăţii religioase, includ următoarele: obligaţia de a avea cel puţin 100 de cetăţeni fondatori pentru a se putea înregistra ca organizaţie religioasă (unii membri ai grupurilor religioase obiectează împotriva dezvăluirii datelor lor oficiale în documentul de înregistrare, apelând la un articol din lege care stipulează că „orice cerere de menţionare a afilierii confesionale în documente oficiale este ilegală”); existenţa unei definiţii mai amănunţite a „prozelitismului abuziv” (incluzând „manipularea psihologică sau o diversitate de tehnici subliminale”) precum şi recunoaşterea de către stat a „importanţei excepţionale şi a rolului fundamental al religiei creştin-ortodoxe, în special al Bisericii Ortodoxe din Moldova, în viaţa, istoria şi cultura poporului din Republica Moldova”.

Poziţia dominantă a religiei ortodoxe şi implicit a Bisericii ortodoxe a dus la un şir de abuzuri din partea reprezentanţilor acesteia. Este vorba despre abuzul împotriva cultului adventist, căruia nu i s-a permis să organizeze în Piaţa Marii Adunări Naţionale, o manifestare cu genericul „Sărbătoarea Bibliei”, după care a urmat profanarea unui obiect de cultură a evreilor. Plus la aceasta, au existat presiuni considerabile din partea acestei biserici pentru ca religia să fie introdus ca un obiect de studiu obligatoriu în şcoală, fapt care dacă va avea loc, va încălca mai multe prevederi ale normelor de drept naţionale (inclusiv şi constituţionale) şi internaţionale.

În general, guvernul a respectat şi respectă în practică libertatea religioasă, însă a continuat să respingă înregistrarea anumitor grupuri, care încearcă să obţină statut legal. În Transnistria au- torităţile au respectat, în general, drepturile grupurilor înregistrate, dar au continuat să respingă înregistrarea unor grupuri religioase minoritare şi să-i persecute pe membrii acestora.

3.4 Cât de protejaţi şi afectaţi sunt grupurile şi indivizii care activează în domeniul protecţiei drepturilor omului de intimidări şi hărţuire din partea statului? Primele iniţiative în domeniul protecţiei drepturilor omului au fost lansate la începutul anilor 90, după ce RM şi-a câştigat independenţa. Primele organizaţii de acest fel (cum este Comitetul Helsinki) apar prin anii 92-93, acest proces intensificându-se treptat. Statul nu a sprijinit în vreo careva măsură acest proces, însă nici nu l-a împiedicat.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 53 Antologie de studii asupra guvernării Organizaţiile non-guvernamentale din domeniul protecţiei drepturilor omului activează în baza aceloraşi principii ca şi alte organizaţii non-guvernamentale. Acest domeniu este reglementat, din 1997, de legea cu privire la asociaţiile obşteşti. Conform acestei legi, statul poate să acorde sprijin asociaţiilor obşteşti prin finanţarea cu destinaţie specială, la cererea acestora, a unor programe sociale, ştiinţifice şi culturale. De asemenea, statul promovează faţă de organizaţiile obşteşti ce urmăresc interesul public o politică fiscală preferenţială.

Legea în cauză este substanţial modificată şi republicată în 2007. Ea a fost dezvoltată ţinând cont de experienţa şi normele legale ale altor state şi de sugestiile oferite de experţii străini.

Din aprilie 1998, în baza Legii cu privire la avocaţii parlamentari, nr.1349-XIII din 17 octombrie 1997, este creată Instituţia Avocaţilor Parlamentari - Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova (CpDOM), care este o instituţie similară institutelor european şi internaţional ale ombudsman-ilor şi care activează în calitate de mecanism nejudiciar important de apărare a drepturilor omului în Republica Moldova.

Creată ca o autoritate publică independentă, care să asigure garantarea respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului de către autorităţile publice centrale şi locale, instituţii, organizaţii şi întreprinderi, asociaţiile obşteşti şi persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile, Instituţia Avocaţilor Parlamentari este autoritatea care favorizează echilibrul între autorităţile publice şi societate, contribuie la apărarea drepturilor omului prin prevenirea încălcării acestora şi repunerii în drepturi, la perfecţionarea legislaţiei ce ţine de domeniu şi educarea juridică a populaţi- ei. În practică, activitatea de bază a acestei instituţii constă în examinarea plângerilor parvenite la ei, prezentarea rapoartelor Parlamentului despre respectarea drepturilor omului în Republica Moldova şi efectuarea de vizite la diferite instituţii. Conform rapoartelor internaţionale135, instituţia ar trebui să fie echipată cu resurse adecvate pentru a asigura realizarea treptată şi progresivă a operaţiunilor de îmbunătăţire a organizaţiei şi îndeplinirea mandatului său; bugetul Centrului pentru Drepturile Omului ar trebui să aibă, de asemenea, o linie bugetară separată pentru finanţarea Mecanismului Naţional de Prevenire a Torturii.

În opinia generală,136 această instituţie rămâne destul de pasivă şi alege să nu intervină în cazurile flagrante de încălcare a drepturilor omului. Explicaţia ar fi că avocaţii poporului au lucrat -an terior în calitate de angajaţi publici, iar în viitor planifică să îşi continue cariera în instituţiile de stat cum ar fi procuratură, poliţie, fapt ce îi descurajează să întreprindă măsuri ferme împotriva foştilor sau viitorilor colegi. De asemenea, la conferinţele de presă avocaţii poporului nu prezintă informaţii relevante privind încălcarea drepturilor omului, ci preferă să transmită un mesaj superficial.

Statul nu a impus până în prezent careva limitări sau restricţii organizaţiilor locale sau inter- naţionale care activează în domeniul protecţiei drepturilor omului, de asemenea, el îşi îndeplineşte obligaţiile asumate la nivel internaţional, cum ar fi asigurarea vizitelor efectuate de către Comitetul

135 Raport privind respectarea drepturilor omului în Republica Moldova în anul 2009, Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova, p. 5, http://www.ombudsman.md/md/anuale/ 136 Studiu calitativ în rândul experţilor realizat în noiembrie 2010 de către CBS-AXA, la comanda IDIS “Viitorul”.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 54 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării pentru Prevenirea Torturii sau altele. Organizaţiile non-guvernamentale au avut de asemenea posibilitatea să întreprindă diferite activităţi de monitorizare a activităţii instituţiilor penitenciare, altor instituţii de stat considerate ca „închise”, fiind instituite anumite parteneriate între aceste instituţii şi societatea civilă, care contribuie la sporirea sensibilizării funcţionarilor de stat faţă de respectarea drepturilor omului. ONG-urile au avut posibilitatea să prezinte rapoarte alternative la rapoartele oficiale, prezentate în cadrul acordurilor şi tratatelor ONU la care RM este parte.

Totuşi în mare parte, în pofida unor acţiuni întreprinse din partea statutului pentru for- tificarea respectării dreptului omului (cel mai adesea sub presiunea organismelor internaţionale), multe din reformele bune efectuate în domeniul legislaţiei, au rămas doar pe hârtie, implementarea lor fiind deficitară.

Un capitol aparte îl constituie evenimentele ce au avut loc după alegerile parlamentare din aprilie 2009. În perioada de după alegeri au fost înregistrate o mulţime de încălcări ale drepturilor omului comise de către poliţie, procuratură, judecătorii, alte organe ale statului, contra cetăţenilor simpli, dar şi a organelor mass-media sau a societăţii civile. Pe data de 16 aprilie, cel puţin 7 ONG- uri au primit scrisori din partea Ministerului de Justiţie, în care fiecărei organizaţii i s-a cerut să-şi explice poziţia cu privire la tulburările în masă şi măsurile luate de către aceasta pentru a preveni şi a înceta violenţa. Aceste şapte organizaţii şi alte patru au primit citaţii de la inspectoratele fiscale locale pe data de 24 aprilie, în care li s-a solicitat să prezinte până la data de 28 aprilie rapoartele financiare şi sursele de venit şi cheltuieli pentru anii 2008 şi 2009. Pe data de 28 aprilie reprezentanţii inspectoratelor fiscale locale au vizitat oficiul Amnesty International în Republica Moldova. Aceştia au cerut ca organizaţia să prezinte o copie a listei membrilor, care au depus cotizaţii de membru, precum şi alte documente.

3.5 Ce măsuri au fost luate, dacă au fost, pentru remedierea problemelor identificate în acest domeniu şi care este gradul interesului politic şi a suportului public acordat? Una din cele mai grave probleme care persistă încă din momentul obţinerii independenţei de către RM, şi care de fapt reprezintă o moştenire a sistemului sovietic, constă practic în exonerarea de răspundere organelor de ocrotire a normelor de drept ale statului. Aşa numitele sisteme de tip închis – poliţia, instituţiile psihiatrice, instituţiile penitenciare etc. au la bază un sistem de evaluare a performanţelor axat pe nişte criterii elaborate conform unei ierarhii interne şi nu în baza unor reguli transparente şi adoptate în acord cu ordinea democratică.

Deseori aceste instituţii au o atitudine destul de formală faţă de normele legale, principiile şi valorile democratice. La moment dacă o problemă devine actuală pentru un cerc mai larg al societă- ţii cum ar fi violenţa din partea poliţiei, aceasta este reflectată mai pe larg decât o altă problemă cum ar fi de exemplu violenţa în familie, care este la fel de importantă , dar este mai puţin mediatizată.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 55 Antologie de studii asupra guvernării Interesul politic de a soluţiona aceste probleme este unul sporadic, iar în cazul în care totuşi acesta se manifestă, el este forţat în mare parte de organismele internaţionale.

Îngrijorarea cea mai mare constă în dezinteresul statului de a crea nişte mecanisme independente responsabilităţile cărora vor fi supravegherea autorităţilor represive ale statului şi implementarea unor acţiuni de prevenire a eventualelor violări ale drepturilor omului.

În pofida existenţei unor mecanisme de acest gen, cum ar fi securitatea internă a organelor de poliţie, Centrul pentru Combaterea Infracţiunilor Economice şi Corupţiei, procuratură ş.a. toate aceste organisme conlucrează într-un sistem cu instituţiile pe care le supervizează, ceea ce ridică semne de întrebare vizavi de independenţa acestora.

Deşi în ultimele luni se atestă o anumită deschidere din partea autorităţilor care au drept obligaţie apărarea acestor drepturi faţă de cetăţeni, societatea civilă şi grupurile care promovează şi apără drepturile omului, situaţia în domeniu este departe de a fi satisfăcătoare.

Tendinţele pozitive întru prevenirea problemelor publice identificate în domeniul protecţiei drepturilor omului au fost menţionate în alte subcapitole ale acestui capitol şi în general situaţia poate fi evaluată ca nesatisfăcătoare.

Tabel sumar: Drepturile civile şi politice

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 3.1 X 3.2 X 3.3 X 3.4 X 3.5 X

Bibliografie:

1. Rapoartele Comitetului European pentru Prevenirea Torturii şi Tratamentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante (CPT) din 2002, 2006, 2008 şi 2009

2. Manfred Nowak, raport „Promovarea şi protecţia tuturor drepturilor omului, a drepturilor civile, politice, economice, sociale şi culturale, inclusiv dreptul la dezvoltare”, Misiune în Moldova, 2009

3. Studiu „Studiul fenomenului Trafic de copii în Republica Moldova”, Centrul Internaţional pentru Protecţia şi Promovarea Drepturilor Femeii „La Strada”, 2010

4. Raport privind Conferinţa Internaţională „Mecanismele Naţionale de Referire pentru asistenţa şi protecţia victimelor traficului: teorie şi practică”, Centrul Internaţional pentru Protecţia şi

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 56 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Promovarea Drepturilor Femeii „La Strada”, octombrie 2008, Chişinău.

5. Anna Kontula şiElina Saaristo, „Combaterea traficului de persoane în Republica Moldova / Countering Trafficking in Moldova”, Organizaţia Internaţională pentru Migraţie, Misiunea în Republica Moldova, 2009 /International Organization for Migration, Mission to the Republic of Moldova, 2009

6. Raport „Evaluarea implementării convenţiei Consiliului Europei pentru combaterea traficului de fiinţe umane”, centrul internaţional „La Strada”, Chişinău, 2010 / Report „Evaluation of the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by the parties”, international center “La Strada”, Chisinau 2010

7. Rezoluţia 1666(2009) „Funcţionarea instituţiilor democratice în Republica Moldova”, Asambleea Parlamentară a Consiliului Europei, 2009

8. Constituţia RM, adoptată la 29 iulie 1994

9. Cod Penal al RM, din 18.04.2002

10. Cod de Procedură Penală al RM, din 14.03.2003

11. Codul contravenţional al RM, nr. 218-XVI din 24.10.2008

12. Codul de etică şi deontologie al poliţistului

13. Codul de executare al Republicii Moldova, nr. 443-XV din 24.12.2004

14. Hotărârea cu privire la aprobarea mijloacelor speciale şi a regulilor de aplicare a acestora de către colaboratorii organelor de interne şi militarii trupelor de carabinieri ale Ministerului Afacerilor Interne, nr. 1275-XII din 15.02.93

15. Legea privind activitatea operativă de investigaţii, nr. 45-XIII din 12.04.94

16. Legea cu privire la prevenirea şi combaterea violenţei în familie, nr. 45-XVI din 01.03.2007

17. Legea privind sănătatea mentală, nr.1402-XIII din 16.12.97

18. Legea cu privire la poliţie, nr. 416-XII din 18.12.90

19. Legea privind prevenirea şi combaterea traficului de fiinţe umane, nr. 241-XVI din 20.10.2005

20. Al 2-lea raport alternativ privind implementarea de către RM a Pactului internaţional privind drepturile civile şi politice (ICCPR), Centrul de Resurse al Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Drepturile Omului din Moldova şi Institutul pentru Drepturile Omului din Moldova, 2009

21. Observaţiile concludente ale Comitetului pentru Drepturile Omului privind cele de-al doilea raport periodic prezentat de Republica Moldova, CCPR/C/MDA/CO/2, octombrie 2009

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 57 Antologie de studii asupra guvernării 22. Analiza „Libertatea întrunirilor în Moldova” - Scurta privire asupra evenimentelor din 6-7 aprilie, Centrul de Resurse al Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Drepturile Omului din Moldova (CReDO), 2009

23. Studiu „Drepturile Omului şi Instituţiile Democratice în perioada post-electorală în Moldova 6 Aprilie - 1 Iulie 2009”, Promo-Lex, 2009 / Human Rights and Democratic Institutions in the post-election period in Moldova

24. Raport de monitorizare a libertăţii de întrunire în Republica Moldova în perioada ianuarie – decembrie 2009, Centrul de Resurse al Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Drepturile Omului din Moldova, 2009

25. Raport privind respectarea drepturilor omului în republica Moldova anii 2007-2008, Promo- Lex, 2009

26. Studiu comparativ privind respectarea dreptului la libertatea întrunirilor în Moldova în anii 2007-2008, CReDO, Promo-Lex, Acces-info, 2009

27. Raport privind libertatea conştiinţei în Moldova, Departamentul de Stat al SUA, 2006, 2007, 2008, 2009

28. Raport privind respectarea drepturilor omului în Moldova, Departamentul de Stat al SUA, 2006, 2007, 2008, 2009

29. Raport privind traficul de persoane în Moldova, Departamentul de Stat al SUA, 2006, 2007, 2008, 2009

30. Studiu „Realizarea dreptului la libera circulaţie în regiunea de est a Republicii Moldova”, Promo- Lex, 2008

31. Oteanu Elena, „Politica lingvistică şi construcţia statală în Republica Moldova”, IPP, 2003

32. Vasile Rotaru, Igor Dolea ,Ion Creţu, Studiu privind analiza complexă a cauzelor legislativ-instituţionale de condamnare a Republicii Moldova de Curtea Europeană a Drepturilor Omului(CoEDO), IRP 2010

33. Raport privind respectarea drepturilor omului în Republica Moldova în anul 2009, Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova, 2010

34. Raport asupra situaţiei presei în Republica Moldova în anul 2009, Centrul Independent de Jurnalism (CIJ), 2010

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 58 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA I CETĂŢENIA, LEGEA ŞI DREPTURILE

4. DREPTURILE ECONOMICE ŞI SOCIALE Marin Gurin

Introducere

Tranziţia Republicii Moldova spre o economie de piaţă este un proces lent şi însoţit de numeroase provocări, precum şi de un şir de eşecuri, printre care se numără reforma funciară, privatizarea nereuşită a întreprinderilor de stat şi prăbuşirea sectorului industrial. O lovitură puternică a fost separarea teritorială a ţării prin auto-proclamarea Transnistriei (care asigura a treia parte din producţia industrială a republicii şi aproape întreaga producţie energetică) drept stat independent. Lipsa unor reforme economice şi sociale eficiente, pe lângă instabilitatea politică caracteristică primei etape de tranziţie, a condus la recesiune economică şi extinderea sărăciei, astfel Republica Moldova fiind calificată drept cea mai săracă ţară din Europa.

În Republica Moldova, indicatorii de măsurare a sărăciei se calculează în baza Cercetării bugetelor gospodăriilor casnice (CBGC), realizate de Biroul Naţional de Statistică. CBGC este un studiu selectiv, care are drept scop determinarea multe-aspectuală a nivelului de trai al populaţiei prin prisma veniturilor, cheltuielilor, consumului, condiţiilor de trai şi a altor indicatori.

Începând cu anul 1998, sărăcia în Republica Moldova a cunoscut o creştere rapidă şi a atins unul din cele mai înalte nivele (peste 70%) înregistrate în grupul Comunităţii Statelor Independente. Din anul 2000, sărăcia a început să se reducă, diminuându-se cu paşi rapizi.

În 2005, în pofida creşterii economice, nivelul sărăciei a crescut moderat, în special, datorită extinderii acesteia în mediul rural. În 2006, în Republica Moldova aproximativ 1 mi- lion de oameni (30,2%) se aflau în sărăcie absolută şi circa 150 mii de persoane (4,5%) trăiau în sărăcie extremă. În 2007, numărul populaţiei sărace s-a redus cu aproape 16 mii persoane.

Totuşi, în 2008 s-a repetat scenariul din anul 2005 – ratele sărăciei au crescut datorită extinderii acesteia în mediul rural ca urmare a performanţelor scăzute în agricultură în anul 2007. În 2009, în ciuda scăderii economice, sărăcia absolută nu a crescut, în timp ce inciden- ţa sărăciei extreme a scăzut în continuare. În 2007-2009, Moldova a atins ţinta intermediară de reducere a sărăciei extreme pentru 2010 şi cea finală stabilită pentru 2015.137 137 Al II raport al RM privind Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului http://www.undp.md/presscentre/2010/MDG%20Report%20II/MDG%20Cu%20COPERTI%20LINKS.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 59 Antologie de studii asupra guvernării Nivelul sărăciei creşte concomitent cu numărul membrilor gospodăriilor casnice, tot- odată riscul sărăciei persistă şi în gospodăriile formate dintr-o singură persoană. Analiza datelor, conform grupelor social-economice, demonstrează că în rândul salariaţilor din sectorul agricol incidenţa sărăciei este cea mai pronunţată (42,8%).

Conform datelor Cercetării Bugetelor Gospodăriilor Casnice, veniturile disponibile ale populaţiei în trimestrul I 2010 au constituit în medie pe o persoană 1237,6 lei, fiind în creştere cu 12,2% faţă de aceeaşi perioadă a anului 2009.138

Aşadar, în perioada 2000-2008 economia ţării a înregistrat o creştere cumulativă de 62,9%, ceea ce reprezintă totuşi doar 56,6% din totalul producţiei din 1990. Remitenţele au contribuit la creşterea veniturilor populaţiei, sporind cererea agregată şi consumul. În prezent consumul este acoperit în special cu bunurile importate, ale căror preţuri şi calitate sânt mai competitive, ceea ce sporeşte dramatic deficitul balanţei comerciale şi al contului curent. Cu toate că în perioada 2000-2008 salariile şi pensiile au crescut cu peste 10% în termeni reali, acest lucru nu a avut un rol semnificativ pentru îmbunătăţirea nivelului de trai al populaţiei. Salariul mediu net actual de 165 Euro este cu mult mai mic decât salariul mediu în UE139.

Creşterea economică datorată remitenţelor a contribuit la reducerea sărăciei, cu toate că migraţia în masă a populaţiei a condus la subminarea pieţei interne de muncă. Pe durata tranziţiei populaţia s-a redus cu peste o cincime, iar emigrarea a aproape unui sfert din popu- laţia activă de muncă a afectat piaţa forţei de muncă, cauzând reducerea populaţiei active şi a populaţiei ocupate în câmpul muncii (cu aproape o cincime), în timp ce populaţia inactivă a crescut dramatic. În acelaşi timp, rata şomajului descreşte treptat, în special datorită emigră- rii şi, într-o oarecare măsură, în rezultatul stimulentelor de legalizare a economiei lansate de Guvern în 2007.

Economia subterană, răspândită în primul deceniu de tranziţie, a fost în declin în cea de-a doua etapă. Conform unor date140, în 2008 contribuţia economiei neoficiale în PIB a fost de 20,8% în comparaţie cu 34,6% în 2000. În ultimii opt ani, ponderea producţiei gospodăriilor pentru consumul propriu, care constituie o componentă a acestui tip de economiei, a scăzut de la 18,5% la 6,7% din PIB - aceasta fiind cea mai mare cădere, cauzată de contractarea de trei ori a producţiei provenite din agricultura de subzistenţă.

În perioada tranziţiei Republicii Moldova la economia de piaţă a fost dereglat şi sistemul educaţional, afectând atât calitatea procesului educaţional, cât şi accesibilitatea serviciilor educaţionale. Cu toate că pentru educaţie se alocă din ce în ce mai multe resurse, acestea atingând 8,7% din PIB în 2008 în comparaţie cu 5,7% în 2000, distribuirea inter- şi intra sectorială a cheltuielilor nu este adecvată. Există o diferenţă mare între mijloacele financiare distribuite la diferite nivele de învăţământ - aproape jumătate din fonduri fiind alocate 138 http://www.statistica.md/public/files/publicatii_electronice/Raport_trimestrial/Raport_II_2010_rom.pdf 139 Studiu asupra Sistemului de Protecţie Socială şi Incluziunea Socială în Republica Moldova, IDIS „Viitorul”, 2009, http://www.viitorul.org/public/2591/en/ Moldova_social_study_final_14_10_09.pdf 140 Idem

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 60 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării învăţământului general obligatoriu, acestea fiind utilizate ineficient. Mai puţin de o zecime din mijloace revin învăţământului secundar profesional. Fondurile alocate nu sunt suficiente pentru modernizarea sistemului şi pregătirea specialiştilor pentru piaţa forţei de muncă. Conceptul de învăţare continuă în general, şi învăţare la distanţă în special este sub-dezvoltat în Republica Moldova. Aceste probleme au afectat indicatorii de educaţie. În ultimii câţiva ani ratele brute de înrolare în învăţământul primar şi secundar sunt în scădere. Spre deosebire de şcolarizarea la aceste trepte de învăţământ, ratele brute de înrolare în învăţământul preşco- lar sporesc, deşi instituţiile preşcolare sunt insuficiente, în special în regiunile urbane.

Republica Moldova deţine locul 14 în lume după gradul de îmbătrânire şi deţine locuri de frunte în topul ţărilor îmbătrânite141. Coeficientul îmbătrânirii populaţiei în 2005 era 13.6%, în 2008 – 13.7. Republica Moldova se încadrează, cu unele excepţii, în limitele medii europene ale ratei natalităţii (10,6‰) şi ratei mortalităţii (12‰), însă ritmurile cu care decurge evoluţia acestor fenomene este diferită. Dacă în statele europene se desfăşoară pe parcurs de secole, în Republica Moldova – pe parcurs de câteva decenii.142

Atât natalitatea, cât şi mortalitatea scad, iar speranţa de viaţă creşte. Conform prognozelor ONU, populaţia Republicii Moldova ar putea descreşte cu circa 20% către 2050, iar fiecare a treia persoană va avea peste 60 ani. 143

Criza demografică va avea un impact negativ pe termen mediu şi lung, în special asupra pieţei muncii şi sistemului de pensii. Deşi a înregistrat o ameliorare treptată în cea de-a doua etapă a tranziţiei, criza financiară şi economică mondială a afectat dezvoltarea economiei moldoveneşti şi nivelul de trai al populaţiei. La începutul anului 2009 dezvoltarea economiei a încetinit. În primul trimestru al anului 2009 exporturile, importurile, producţia industrială şi sectorul transporturilor s-au contractat, în timp ce numărul şomerilor şi datoriilor salariale au crescut dramatic. În acelaşi timp, veniturile bugetului şi rezervele oficiale ale Băncii Naţionale a Moldovei (BNM) au înregistrat o scădere continuă, în timp ce cheltuielile bugetului au crescut. Scăderea veniturilor bugetului din cauza contractării cererii agregate, precum şi reducerea remitenţelor cu o treime, au afectat nu doar categoriile vulnerabile ale populaţiei, dar şi afacerile active.

4.1 Este oare dreptul la muncă accesibil în egală măsură pentru toţi, fără discriminare? Conform articolului 43 (Dreptul la muncă şi la protecţia muncii) din Constituţie, „orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satis- făcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului”.

Articolul 47 (Dreptul la asistenţă şi protecţie socială) prevede că „cetăţenii au dreptul 141 Victor Sainsus, „Impactul îmbătrânirii demografice asupra sistemului de pensionare: subtilităţi şi căi posibile de redresare”, Politici Publice nr. 3, 2010, IDIS „Viitorul”, http://www.viitorul.org/public/2786/ro/POLITICI_PUBLICE_Demografie.pdf 142 http://www.unfpa.md/images/stories/pdf/cartea_verde.pdf 143 Gheorghe Paladi, Olga Gagauz, “Îmbătrânirea populaţiei în Republica Moldova: consecinţe economice şi sociale” pag 65, Chişinău 2009, AŞM

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 61 Antologie de studii asupra guvernării la asigurare în caz de: şomaj, boală, invaliditate, văduvie, bătrâneţe sau în celelalte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistenţă, în urma unor împrejurări independente de voinţa lor”.

Nu există norme discriminatorii nici în alte acte legislative, cum ar fi de exemplu Codul Muncii şi altele. Totuşi, în practică, situaţia ar putea fi de altă natură.

Conform datelor publicate de Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, femeile constituie o categorie de salariaţi discriminată pe mai multe criterii pe piaţa muncii. Conform sondajelor realizate de către Agenţie, femeile sunt mai puţin favorizate atât la angajare, cât şi la salarizare, instruire, dar şi la avansarea pe scara ierarhică. În 2008 un studiu privind situaţia femeilor pe piaţa muncii scoată în evidenţă situaţia lor dezavantajată144. În jur de 38.1% din businessmenii intervievaţi cred că femeile îndură nişte condiţii mai grele pe piaţa muncii decât bărbaţii. În acelaşi timp, 42.5% consideră că femeile se confruntă cu condiţii discriminatorii pe piaţa muncii. Respondenţii admit faptul că ei preferă să angajeze bărbaţi, chiar dacă aceştia au nişte calificări profesionale mai slabe decât femeile care aplică pentru aceeaşi poziţie, pentru a preveni nişte eventuale fluctuaţii ale resurselor umane în caz de maternitate.

Tabel nr. 2 „Populaţia după participarea la activitatea economică, pe sexe şi medii”

Anul 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Rata de activitate Total 51,6 49,7 49,0 46,3 44,8 44,3 42,8 Bărbaţi 54,5 51,7 50,4 50,0 47,8 47,3 46,2 Femei 49,1 47,9 47,7 43,0 42,2 41,5 39,7 Urban 54,8 52,9 52,5 49,7 47,1 47,1 47,4 Rural 49,3 47,4 46,4 43,7 43,1 42,2 39,3 Rata de ocupare Total 47,5 45,7 45,4 42,9 42,5 42,5 40,0 Bărbaţi 49,3 46,6 46,0 45,5 44,8 45,2 42,6 Femei 46,0 44,9 44,8 40,5 40,5 40,1 37,7 Urban 48,1 46,5 46,6 45,2 43,8 44,5 43,6 Rural 47,1 45,0 44,5 41,2 41,6 41,0 37,4 Rata şomajului BIM Total 7,9 8,1 7,3 7,4 5,1 4,0 6,4 Bărbaţi 9,6 10,0 8,7 8,9 6,3 4,6 7,8 Femei 6,4 6,3 6,0 5,7 3,9 3,7 4,9 Urban 12,2 11,9 11,2 9,2 6,9 5,5 8,0 Rural 4,5 5,0 4,0 5,8 3,6 2,8 5,0

Sursa: http://www.statistica.md/pageview.php?l=ro&idc=263&id=2203, ediţia 2010

Respondenţii consideră că discriminarea privind femeile are loc cel mai des în momentul angajării la muncă (56.7%), în timp ce o treime consideră că acest fenomen are loc cu preponderenţă la momentul promovării pe scara ierarhică. Mai mult decât atât, conform datelor obţinute în studiul “Sexual Harassment in the Republic of Moldova”145, mai mult de şase femei din zece angajate în câmpul muncii consideră că discriminarea în bază de gen exis-

144 „Situaţia femeilor pe piaţa muncii în Moldova”, ASEM, Chişinău, 2008. 145 http://www.progen.md/sys/files/Fenom_hart_sex_RM.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 62 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării tă în Republica Moldova şi că, direct sau indirect, ele au suferit de diverse forme ale acestei forme de discriminare din partea rudelor, prietenilor sau cunoştinţelor.

Salariul mediu al unei femei constituie 72,3% din salariul mediu al unui bărbat146. Fenomenele de discriminare pot fi constatate şi la nivelul instruirii profesionale.

Figura nr. 2 „Instruirea profesională a femeilor şi bărbaţilor”

organizaţia acordă prioritate la 36,5 36,5 instruire mai întâi bărbaţilor

la instruire în străinătate 23,1 pleacă doar bărbaţii

instruirea profesională a femeilor se realizează doar în cadrul organizaţiei 3,8 altele

Sursa Agenţia naţională pentru ocuparea Forţei de Muncă http://anofm.md/stratstudii

Astfel, în Moldova, organizaţiile acordă prioritate la instruire mai întâi bărbaţi- lor(36,5%), instruirea femeilor se efectuează doar în organizaţie (36,5%) şi la instruire în străinătate pleacă doar bărbaţii (23,1%). În acelaşi context, 50,3% din firmele din RM prefe- ră ca bărbaţii să ocupe posturile cheie ale organizaţiei, iar 8,5% din firme nu permit categoric participarea la concurs a femeilor. Motivul pe care se fundamentează priorităţile bărbatului în posturile cheie este invocat ca fiind nemulţumirea firmelor atunci când femeile pleacă în concediu de maternitate.

Calcule privind persoanele neangajate în câmpul muncii în baza criteriului etnic în Republica Moldova nu se fac, de aceea este dificil de a spune care este situaţia în acest domeniu, dar potrivit Raportului OSCE privind situaţia romilor în 2002, „…toţi romii întâlnesc probleme, inclusiv discriminarea pe scară largă şi sistematică în educaţie, locuinţă, ocuparea forţei de muncă, precum şi în acces în locurile publice.” Conform raportului „Romii în Republica Moldova” realizat de către UNDP Moldova în 2007, rata de activitate a populaţiei roma e de 2 ori mai mică decât a populaţiei non roma147. Populaţia activă în rândul romilor constituie 9.27% comparativ cu 46% a populaţiei non roma. De asemenea se atestă mari diferenţe dintre tipul de activităţi în care sunt angajaţi romii şi persoanele non-roma, astfel pentru ziua de lucru completă sau incompletă populaţia non roma este angajată în mărime de 25%, pe când populaţia roma doar 6%. Se atestă diferenţe şi după domeniile de activitate, populaţia romă este angajată preponderent la munci necalificate. Marea parte a populaţiei roma ocupate se concentrează în cadrul a trei statute şi anume zilier, muncitor necalificat şi 146 http://www.un.md/UNIFEM/programme_areas/policy/gender_employment/Gender_Studies_Conference_April08_Rom.pdf 147 Raport PNUD, „Romii în Republica Moldova”, Chişinău 2007, http://www.undp.md/publications/roma%20_report/UNDP,%20Romii%20in%20Republi- ca%20Moldova%20%28Chisinau,%202007%29.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 63 Antologie de studii asupra guvernării liber profesionist. În cazul populaţiei non-roma situaţia diferă, în primul rând, prin faptul că activităţile care necesită un grad de pregătire mai înalt au ponderi mai mari.

Printre categoriile de populaţie care sunt afectate în mod considerabil de riscul şoma- jului se enumeră persoanele tinere, unele categorii socialmente vulnerabile, cum ar fi, persoanele cu dizabilităţi, femeile care, după o anumită perioadă de absenţă motivată de concediu parental, revin pe piaţa forţei de muncă, persoanele fără un loc stabil de trai, persoanele eliberate din locurile de detenţie sau din instituţiile de reabilitare socială, persoanele care locuiesc în localităţile rurale. De asemenea, persoanele cu vârsta peste 45 ani şi persoanele eliberate din detenţie fac parte din categoria persoanelor defavorizate care foarte greu sau aproape că nu pot obţine un nou loc de muncă din cauza nivelului scăzut de educaţie sau a uzurii abilităţilor şi calificărilor, fiind puşi în situaţia de a nu face faţă posturilor oferite. Aceasta este combinată şi cu imposibilitatea de adaptare la noile tehnologii, precum şi la noile comportamente impuse de exigenţele economiei de piaţă manifestată atât în termenii organizării muncii cât şi în lipsa de oportunităţi ca aceştia să-şi reînnoiască abilităţile şi nivelul de calificare de-a lungul perioadei active de viaţă.

În Republica Moldova, imigrarea în scop de muncă a cetăţenilor străini şi/sau apatri- zilor este posibilă în situaţia în care ocuparea locurilor de muncă vacante nu poate fi asigurată din resursele umane autohtone şi doar în limita cotei de imigrare în scop de muncă stabilită anual de Guvern. Cota de imigrare în Republica Moldova pe anul 2008 era stabilită în număr de 1300 persoane.

Cetăţenii străini şi apatrizii sosiţi la muncă în baza contractelor individuale de muncă pot fi angajaţi doar la un singur angajator şi pot ocupa exclusiv locurile de muncă vacante, înregistrate de către angajatorul respectiv la agenţia teritorială de ocupare a forţei de muncă (denumită în continuare agenţie teritorială).

Pe teritoriul Republicii Moldova, cetăţenii străini şi apatrizii îşi desfăşoară activităţile de muncă în baza unui permis de şedere provizorie în scop de muncă.

Potrivit datelor rezultate din declaraţiile agenţilor economici privind locurile de muncă vacante, în evidenţele Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă (ANOFM) la data de 03/02/2009 sunt înregistrate 6188 locuri vacante. La nivel naţional, pentru persoane cu studii superioare şi medii de specialitate sunt oferite 2023 locuri de muncă.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 64 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 4.2 Cât de efectiv sunt protejate necesităţile umane de bază, inclusiv hrana, locuinţa şi apa potabilă? Dreptul la un trai decent este prevăzut de mai multe tratate internaţionale ratificate de RM, printre care şi Pactul internaţional privind drepturile economice, sociale şi culturale, care în art.11 prevede dreptul la un nivel de trai decent, incluzând hrana, apa, adăpostul; Declaraţia Universală a Drepturilor Omului stipulează acest drept la articolul 25, Carta Socială Europeană. La 19 ianuarie 2009 Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei a elaborat o recomandare prin care recomandă statelor membre ale Consiliului Europei de a introduce în legislaţia naţională, dreptul la un nivel de trai decent.

În legislaţia internă a RM, dreptul la un nivel de trai decent este prevăzut de art.47 al Constituţiei Republicii Moldova care stipulează că „Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 65 Antologie de studii asupra guvernării nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare.

Nivelul de trai decent depinde de dezvoltarea economică a statului. În Republica Moldova principalul document strategic care reglementează reducerea sărăciei este Strategia pentru combaterea sărăciei şi creşterea economică, adoptat de către Parlamentul RM la 2 decembrie 2004. Acest document a stabilit priorităţile guvernului pe termen mediu 2004-2007. Strategia Naţională de Dezvoltare stabileşte priorităţile pe perioada 2008-2011.

Veniturile mici şi sărăcia duc la apariţia inegalităţilor. În 2006 (când o nouă metodologie de estimare a sărăciei a fost introdusă), 30,2% din populaţie trăiau în sărăcie absolută şi 4,5% în sărăcie extremă. Începând cu anul 2008, sărăcia absolută a crescut pentru prima dată în ultimii trei ani, ajun- gând la 26,4%, comparativ cu 25,8% în 2007, în principal datorită scăderii remitenţelor. Grupurile sociale cele mai vulnerabile care sunt afectate de sărăcie absolută sunt persoanele în vârstă, cei ale căror unica sursă de venit este munca în agricultură, familiile cu mulţi copii şi şomerii, rata de sărăcie la aceste categorii de persoane depăşeşte 40%. Lucrătorii agricoli au de 2 ori mai multe şanse să trăiască în sărăcie decât angajaţii din sectorul non-agricol.

Un alt factor de care depinde gradul de sărăcie a familiilor, este gradul de educaţie a membrilor familiei. În gospodăriile în care membrii nu au studii primare, şansele unei sărăcii extreme sunt de 5 ori mai mari. Republica Moldova se caracterizează prin dezechilibre regionale. Industria şi sfera serviciilor este preponderent dezvoltată în zonele urbane, pe când în localităţile rurale principala activitate rămâne a fi agricultura. RM îi aparţine sarcina de a stimula creşterea economică în afara capitalei. Locuitorii din zonele rurale sunt mai afectaţi decât cei din zonele urbane, cu 9%, însă aceasta este caracteristic doar persoanelor până la vârsta de pensionare. Rata sărăciei absolute a pensionarilor este cu 2.3% mai mare în zonele urbane decât în cele rurale.

Conform raportului privind obiectivele mileniului RM se confruntă cu probleme privind accesul la apă potabilă de calitate.148 Fiecare al doilea locuitor al ţării consumă apă potabilă ce nu corespunde normelor sanitare, iar opt fântâni din zece şi jumătate din izvoare sunt inacceptabile ca surse de apă potabilă.

Biroul Naţional de Statistică furnizează date cu privire la accesul populaţiei la sursele de apă în baza Cercetării Bugetelor Gospodăriilor Casnice. Deşi există cel puţin trei surse de acces al popu- laţiei la apă potabilă (apeduct, cişmea, fântână, altele), Biroul Naţional de Statistică estimează doar accesul la apă potabilă, fără a lua în considerare calitatea acesteia, care diferă şi în dependenţă de sursă, şi în dependenţă de regiune. În acest context, conform BNS toată populaţia din Republica Moldova are acces la surse de apă potabilă. Date cu privire la evoluţia acestui indicator sunt furnizate, de asemenea, de către fosta Agenţie de Construcţii şi Dezvoltare a Teritoriului (ACDT). În acelaşi timp, ACDT nu furniza date cu privire la calitatea apei. Conform Băncii Mondiale149 în anul 2006, circa 92% din populaţie a avut acces la surse îmbunătăţite de apă.

148 Al Doilea Raport cu privire la Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului, Republica Moldova, Chişinău 2010 149 Raportul cu privire la realizarea Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului, ONU, 2007

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 66 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării O altă instituţie care oferă date pentru acest indicator este Centrul naţional ştiinţifico-practic de medi- cină preventivă (CNŞPMP), care estimează ponderea populaţiei care are acces la surse îmbunătăţite de apă în baza probelor de apă potabilă obţinute în cadrul procesului de monitorizare a calităţii apelor subterane şi de suprafaţă, efectuat de Serviciul sanitaro - epidemiologic de stat. Reţeaua de monitorizare a calităţii apei include 3500 sonde arteziene, 113 mii fântâni freatice, 744 apeducte, inclusiv 672 rurale. Monitoring-ul apelor este efectuat doar în cadrul sistemelor publice de alimentare cu apă potabilă şi în baza standardelor GOST moştenite din cadrul fostei URSS150.

Pentru această stare de lucruri Raportul privind ODM formulează sarcina ambiţioasă de diminuare în jumătate, către 2015, a proporţiei populaţiei fără acces durabil la surse sigure de apă.

Folosită în scopuri potabile, în Republica Moldova, apa de proastă calitate determină până la 15 -20% din cazurile de boli diareice acute şi hepatită virală A, preponderent în zonele rurale, 20- 25% din bolile somatice, în cazul fluorozei dentare – 100%.

Odată cu ratificarea prin Legea nr.2207-XVI din 29.07.2005 a Protocolului privind Apa şi Sănătatea la Convenţia din 1992 privind protecţia şi utilizarea cursurilor de apa transfrontaliere şi a lacurilor internaţionale, Republica Moldova a devenit parte a acestui Protocolul.

În concluzii se poate de spus că se atestă o inegalitate la accesul la hrană/apă între populaţia urbană şi rurală, de asemenea există diferenţe în dependenţă de sectorul economiei în care activează persoanele şi în dependenţă de vârstă.

Dreptul la locuinţă

Dreptul la locuinţă este prevăzut în mai multe tratate internaţionale din domeniul drepturilor omului ratificate de Republica Moldova.151

La nivel naţional dreptul la locuinţă este prevăzut de art.47 al Constituţiei Republicii Moldova, care spune: „Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare”.

Republica Moldova face parte din categoria statelor, unde dreptul la locuinţă beneficiază de o protecţie mai puţin exigentă, fiind înscris doar în Constituţie. Deşi există Codul cu privire la locuinţe, elaborat în perioada Uniunii Sovietice, care în art. 1 garantează dreptul la locuinţă tuturor cetăţenilor RSSM, acest act nu este aplicabil, deşi este un act legislativ care nu a fost abrogat, rela- ţiile reglementate de către acesta sunt depăşite.

Au existat mai multe tentative de elaborare a unui nou cod al locuinţelor, însă toate proiectele de lege prezentate Parlamentului, au fost returnate Guvernului pentru modificări. Abia în 150 Raport cu privire la Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului: „Noi provocări – noi sarcini”, Guvernul RM, Chişinău 2007. 151 Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale – art. 11; Declaraţia Universală a drepturilor Omului – art.25; Carta Socială Euro- peană ;

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 67 Antologie de studii asupra guvernării luna iulie 2010 a fost elaborat proiectul de lege cu privire la locuinţe, care odată intrat în vigoare va constitui norma legislativă care va reglementa relaţiile în domeniul locuinţelor. Proiectul de lege menţionat prevede 2 categorii de locuinţe destinate persoanelor defavorizate, prima categorie o constituie locuinţele sociale, a doua sunt instituţiile sociale – destinate pentru cazarea temporară sau permanentă a unor categorii de persoane în dificultate.

Conform proiectului de lege, pentru a putea beneficia de o locuinţă socială este necesar ca familia sau persoana să fie luată la evidenţă de către autoritatea publică locală şi să nu deţină în proprietate o locuinţă. Decizia de acordare a locuinţei sociale este luată de către autoritatea publică locală si va fi acordată în locaţiune până în momentul în care se vor îmbunătăţi condiţiile materiale a familiei respective. Nivelul chiriei pentru familiile defavorizate în locuinţele sociale nu va depăşi 10% din venitul lunar minim garantat al familiei, calculat pe ultimele 12 luni pe familie. Diferenţa până la valoarea nominală a chiriei va fi subvenţionată de la bugetul local al unităţii administrativ- teritoriale în care este situată locuinţa socială.

În legislaţia RM nu este consacrat un veritabil drept la locuinţă, acesta are mai mult un caracter declarativ. Nu este prevăzut un mecanism de atac al deciziei de refuz în acordarea locuinţei sociale. Fondul locativ social va fi creat din construcţia de imobile sau reamenajarea celor existente. Nu este stabilit un procent al locuinţelor sociale necesar de a fi asigurat de autoritatea publică locală. De asemenea nu sunt clar stabilite criteriile de determinare a categoriilor de persoane defavorizate care vor putea beneficia de locuinţele sociale.

4.3 În ce măsură este protejată sănătatea populaţiei, în toate sferele şi la orice etapă a vieţii? Accesibilitatea şi calitatea serviciilor medicale sunt indicatori care de fapt caracterizează gradul în care sistemul sănătăţii îşi îndeplineşte obligaţiunile sale directe faţă de cetăţeni, iar mecanismele de colectare a resurselor, finanţare, administrare, corelaţie dintre diferiţi actori din interiorul sistemului şi altele sunt instrumente care, în cazul gestionării adecvate a lor, contribuie la buna realizare a acestor obligaţiuni din partea sistemului sănătăţii.

După proclamarea independenţei în 1991, Republica Moldova a moştenit un sistem al sănătăţii ineficient şi costisitor, bazat pe asistenţa medicală spitalicească, care în combinaţie cu criza socio-econo- mică pe care o traversam, au subminat eforturile Guvernului de asigurare a unui nivel decent al serviciilor de sănătate. Sectorul sănătăţii devenise o povară pentru stat, iar indicatorii de sănătate erau în descreştere. Finanţarea sistemului depindea în mare măsură de plăţile private şi cele neoficiale, iar în situaţia creată, cele mai afectate erau persoanele cu un venit scăzut. În aceste condiţii, reformarea sistemului sănătăţii prin redefinirea mecanismelor de finanţare şi recanalizarea resurselor financiare spre domeniile de- im portanţă şi eficienţă majoră, precum şi trecerea la un nou model de relaţii între actorii implicaţi, părea a fi unica soluţie pentru a ieşi din impas. Una dintre schimbările principale a fost reforma financiară a sănătăţii, prin introducerea noului sistem de asigurări obligatorii de asistenţă medicală.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 68 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Rezultatele obţinute au arătat că obiectivele iniţiale ale implementării noului sistem de asi- gurări medicale în Republica Moldova au fost în mare parte obţinute prin atingerea unui nivel relativ satisfăcător de solidaritate şi mărirea gradului de acces a populaţiei la servicii medicale, în special pentru grupurile social vulnerabile, îmbunătăţirea calităţii serviciilor, atragerea stabilă a resurselor financiare către sectorul sănătăţi, lărgirea treptată a fondului de asigurări şi gestionarea adecvată a lui, ameliorarea stării sănătăţii populaţiei prin îmbunătăţirea indicatorilor de sănătate.

În acelaşi timp, există şi unele neajunsuri ce ţin de imperfecţiunea legislaţiei cu privire la asigurările obligatorii de asistenţă medicală, mecanismele de colectare a contribuţiilor de asigurare, nivelul de acoperire şi altele.

Mecanismele contabile ale sistemului existent sunt nedezvoltate, transparenţa în ceea ce ţine de informaţia cu privire la aceste mecanisme este foarte limitată.

Tabel nr. 4 „Indicatori cheie pentru anii 2004-2009”

2004 2005 2006 2007 2008 2009 Numărul persoanelor asigurate 2,9 2 411 2 498 2634 2 568 734 2 448 072 176 085 417 Veniturile fondurilor AOAM (mln lei) 4 1281.7 1559.0 2036.4 2686.7 2878.9 Ponderea transferurilor din bugetul de stat in veniturile 7,7 65,5 64,2 58,7 54,9 50,6 fondurilor* AOAM (%) Cheltuielile fondurilor AOAM (mln lei) 21 1108 1485,4 1894,6 2572 3071,4 Cheltuielile FAOAM ca % In PIB 86,7 2,9 3,3 3,5 4,1 5,2 Mărimea primei de asigurate - cota procentuala (%) 98 4 4 5 8 7 Mărimea primei de asigurare in sumă fixă (lei) 730 684.8 816.0 1209.0 1893.6 2637.6 Fondul de remunerare a muncii din care se calculează 937,5 10.1 12.6 15.2 16.7 19.1 primele de asigurare (mlrd. lei) Numărul instituţiilor medicale si farmaceutice contractate - 200 239 251 307 320 Numărul instituţiilor medicale primare contractate direct - 21 24 29 72 73 de CNAM Numărul de reţete compensate 2 263 489 n-a 732 776 1644088 1 975 626 2 180 557 Cheltuielile pentru medicamente compensate (mln lei) 441.23 7.4 23,8 40,9 55,3 74.1 Salariul mediu in instituţiile medico-sanitare la o unitate 976.9 632 1081 1387 1871 2269 (lei)

Asistenţa medicală spitalicească

În cazul restructurării asistenţei medicale secundare prin micşorarea numărului de spitale şi lichidarea spitalelor săteşti, nivelul de acces a populaţiei la aceste servicii nu a avut mult de suferit. Existenţa spitalelor raionale, care sunt situate la o rază rezonabilă de acoperire, permite acordarea serviciilor medicale în timp şi volum raţional. Factorii care influenţează nivelul de acces pot fi de ordin geografic, arhitectural, de transport, financiar, şi alţii. Republica Moldova este o ţară cu o -su prafaţă relativ mică şi distribuirea geografică a prestatorilor de servicii spitaliceşti este mai uşor de realizat. Un factor important este şi calitatea drumurilor şi a sistemelor de comunicare, dar şi prezenţa mijloacelor de transport pentru accesarea serviciilor, însă care nu depind doar de sistemul sănătăţii, ci şi de alte structuri ale statului, buna cooperare a cărora facilitează accesul la servicii de sănătate.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 69 Antologie de studii asupra guvernării Asistenţa medicală urgentă

Serviciul de asistenţă medicală de urgenţă este serviciul, rezultatele de activitate ale căruia este în dependenţă directă de suprafaţa de acoperire. Timpul de acces şi acordare a asistenţei medicale în cadrul acestui serviciu are un rol important pentru a obţine rezultate bune. Odată cu reformarea sistemului sănătăţii, a suferit modificări şi serviciul de asistenţă medicală urgentă, care operează la etapa prespitalicească în cazul urgenţelor medico-chirurgicale. Asistenţa medicală de urgenţă în republică este prestată de 4 staţii zonale de asistenţă medicală de urgenţă, serviciul de asistenţă medicală de urgenţă a municipiului Chişinău şi două instituţii medico-sanitare departamentale şi private contractate de CNAM (Compania Naţională de Asigurări în Medicină). Astfel, a fost asigurată o acoperire generală cu servicii de urgenţă, diminuându-se la maxim problemele de acces din partea populaţiei la aceste servicii.

De la începutul implementării AOAM (asigurarea obligatorie de asistenţa medicală), au fost observate anumite tendinţe de utilizare a serviciilor de urgenţă. Astfel, se observă o creştere sim- ţitoare a numărului de vizite de la 204 la 1000 locuitori în 2004, la 253 în 2005. De asemenea, a sporit numărul de vizite în zonele rurale (159/1000 locuitori), rămânând însă sub nivelul naţional. Îmbunătăţirea accesului la servicii de urgenţă este explicat în primul rând prin apariţia surselor reale de finanţare din cadrul fondului AOAM, dar şi prin modalitatea de contractare şi plată. Iniţial serviciile de urgenţă erau contractate după principiul „plată pentru vizită”, astfel prestatorii de servicii erau motivaţi să efectueze mai multe vizite de urgenţă, ceea ce a mărit numărul de cazuri prestate. În scopul eficientizării serviciului şi a stimulării activităţii prestatorilor din AMP (asistenţă medicală primară), principiul de contractare în asistenţa medicală de urgenţă a fost modificat, utilizând în prezent contractarea „per capita”.

Acoperirea populaţiei

Atât din punct de vedere al accesibilităţii serviciului, dar şi al echităţii şi solidarităţii, problema acoperirii în cadrul AOAM rămâne a fi una importantă. După unele date estimative raportate de CNAM la începutul anului 2008, cota persoanelor neasigurate pentru acest an constituie aprox. 23 la sută din populaţia prezentă, sau 25.8 la sută din toată populaţia ţării, inclusiv cei aflaţi temporar în afara ei, ceea ce denotă o creştere a acoperirii sistemului AOAM la nivel de ţară, în comparaţie cu anii precedenţi.

În urma unei analize a categoriilor de populaţie neasigurate, efectuate de către Biroul Naţional de Statistică în cadrul unui studiu naţional al gospodăriilor casnice în 2008, s-a stabilit că cea mai mare pondere a persoanelor neangajate în câmpul de muncă, care nu şi-au procurat o poliţă de asigurare, au un nivel foarte redus al veniturilor. Aceste persoane de obicei reprezintă membrii gospodăriilor ţărăneşti, fermierii, sau oferă servicii sezoniere. Pentru persoanele date, costul poliţei de asigurare pare a fi mare şi, din acest motiv, ei preferă să rămână neasiguraţi. O pondere destul de

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 70 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării mare din acest grup de neasiguraţi o au de asemenea persoanele cu un nivel al bunăstării destul de înalt, dar care probabil preferă să obţină servicii contra plată în cazul problemelor de sănătate şi nu încearcă să fie solidari şi să prevină riscul de cheltuieli neprevăzute pentru asemenea situaţii.

Figura nr. 3 „Statutul de asigurare în cadrul AOAM al cetăţenilor Republicii Moldova pentru 2008”

49.8%

Asiguraţi de către stat Angajaţi asiguraţi Persoane fizice asigurate Persoane neasigurate 25.8% 23.4% 1.0%

Dacă e să ţinem cont de dinamica din ultimii ani a indicatorilor mai importanţi ai sănătă- ţii, cum ar fi speranţa la viaţă, morbiditatea, mortalitatea infantilă şi alţii, atunci vedem că există o tendinţă pozitivă în ceea ce priveşte sănătatea populaţiei ţării. Factorii care favorizează ameliorarea sănătăţii generale a populaţiei pot fi diverşi, dependenţi atât de schimbările din interiorul sectorului sănătăţii, cât şi de alte schimbări de ordin economic social, politic, etc. Din aceste motive, măsura- rea gradului de influenţă în parte a unei reforme asupra stării sănătăţii populaţiei în ansamblu este destul de dificilă.

4.4 Cât de larg şi cuprinzător este dreptul la educaţie, inclusiv în domeniul educaţiei civice? Documentele oficiale ale Republicii Moldova în care se reglementează dreptul la educaţie corespund în deplină măsură Cartei Naţiunilor Unite, Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului şi Convenţiei ONU cu privire la Drepturile Copilului152.

Articolul 35 prevede că ”dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de instruire şi de perfecţionare...”. Învăţământul de stat este gratuit, iar cel liceal, profesional şi cel superior de stat este egal accesibil tuturor, pe bază de merit. De asemenea, statul asigură, în condiţiile legii, libertatea învăţământului religios. Învăţământul de stat este laic”.

Legea învăţământului din Republica Moldova, adoptată în anul 1995, determină politica educaţională a statului şi reglementează organizarea şi funcţionarea sistemului de învăţământ. În Articolul 4 sunt formulate principiile învăţământului. Conform principiilor declarate, politica educaţională a statului “se întemeiază pe principiile umanitarizării, accesibilităţii, adaptivităţii, creativităţii şi diversităţii. Învăţământul este democratic şi umanist, deschis şi flexibil, formativ şi

152 Studiu „Educaţia de bază în Republica Moldova din perspectiva şcolii prietenoase copilului”, Institutul de Politici Publice, Chişinău 2009” http://www. unicef.org/moldova/ro/educatia_de_baza_Rom.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 71 Antologie de studii asupra guvernării universal. Politica de asigurare a accesului universal la educaţie, stipulată de Constituţie şi în Legea învăţământului, este concretizată în mai multe legi şi regulamente relevante. În Legea cu privire la asigurarea egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi, Articolul 13, „Accesul egal la educaţie” din Capitolul IV „Asigurarea egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi la educaţie şi sănătate” prevede că instituţiile de învăţământ şi educaţie asigură egalitatea între femei şi bărbaţi.

Punctul (2) din Articolul 6., Capitolul III „Activităţile de prevenire în cadrul grupurilor vulnerabile” din Legea cu privire la profilaxia infecţiei HIV/SIDA proclamă drepturile egale ale copiilor şi tinerilor afectaţi de HIV/SIDA la educaţie şi programe de prevenire.

De la URSS, RM a moştenit un indicator relativ înalt de alfabetizare totală a populaţiei, însă inegalităţile sociale apărute de-a lungul tranziţiei sale au redus accesul la serviciile de educaţie. Aceste schimbări au înrăutăţit frecvenţa şcolară şi înmatricularea la toate nivelele de educaţie pu- blică: primară şi secundară. Tranziţia politică şi economică a ridicat şi problema unor schimbări structurale în sistemul educaţiei publice, asigurate şi garantate de stat.

Actualmente, organizarea curentă de şcoli în Republica Moldova păstrează infrastructura de şcoli existent în timpul URSS şi, indiferent de schimbările considerabile efectuate în programele de educaţie, de ajustările de curriculum, sau chiar de schimbările survenite în nivelele de educaţie (de la cele 10 clase a şcolilor medii la educaţia gimnazială şi liceală de 9-12 clase), aceste caracteristici nu influenţează decisiv calitatea educaţiei publice.

Tendinţele demografice negative afectează grav sistemul de repartizare a transferurilor pentru educaţie către şcolile primare şi secundare în RM, dar şi modul în care şcolile îşi folosesc capacităţile lor de instruire, modul în care este remunerat şi apreciat factorul uman (personalul pedagogic şi ma- nagerial al şcolilor din sistemul public). Declinul demografic contribuie la îmbătrânirea populaţiei. Constatăm că, la nivel naţional, vârsta medie a populaţiei din RM a crescut de la 33,4 ani în 2000 la 35,6 ani în 2007, repoziţionând ţara noastră din grupul “naţiunilor tinere” în grupul statelor cu “populaţie adultă”. Reducerea bruscă a ratei natalităţii a condus la o reducere a populaţiei tinere, în termeni absoluţi şi relativi. În comparaţie cu anul 2000, în 2007, RM a înregistrat un declin de la 23.8% la 17,2% în numărul de populaţie de vârstă precoce 0-14 ani, în timp ce segmentul de populaţie de peste 65 ani a crescut de la 9,4% la 10,3%.

Din anul 2000 până în prezent, cheltuielile pentru educaţie au crescut în medie cu circa 28% anual, variind de la aproape 21% în 2003 până la 45% în anul 2004 (min şi max). Cea mai înaltă rată de cheltuieli pentru educaţie faţă de PIB a fost înregistrată în anul 1996, când a fost înregis- trată 10.2%, însă eficienţa utilizării mijloacelor financiare alocate învăţământului este relativ joasă. Cauzele principale ale acestui fenomen sunt: 1. imperfecţiunea mecanismelor de finanţare a şcolilor, care se bazează pe indicatori –– raportaţi la instituţii şi nu pe indicatori raportaţi la elevi; 2. imper- fecţiunile mecanismelor de salarizare a cadrelor didactice, care sunt bazate mai mult pe vechimea în muncă decât pe performanţă, fapt ce duce la exodul cadrelor didactice tinere din învăţământ; 3. salariile joase ale cadrelor didactice, fapt ce duce la angajarea acestora pe 1,5–2,0 norme didac-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 72 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării tice, cu repercusiuni imediate asupra calităţii instruirii; 4. disproporţii în repartizarea mijloacelor financiare pe diferite categorii de cheltuieli, ponderea cheltuielilor ce nu au o legătură directă cu procesul de predare-învăţare fiind exagerat de mare; 5. micşorarea numărului de elevi ce revin la un cadru didactic şi a numărului de elevi ce revin la un cadru din personalul nedidactic; 6. cota înaltă a personalului nedidactic în numărul total al angajaţilor din sistemul de învăţământ153.

Deşi putem observa o creştere a cheltuielilor pentru educaţia publică, mai multe rapoarte independente şi guvernamentale arată că volumul resurselor alocate per capita în şcoli este încă destul de redus şi insuficient pentru a influenţa în mod decisiv calitatea educaţiei obligatorii şi post-obligatorii din RM, comparativ cu cheltuielile pentru educaţie existente la mijlocul anilor “90 (10% din PIB în 1995).

Deşi am putut nota anumite reforme la nivelul programului curricular şi a organizării şcoli- lor, optimizarea reţelelor de şcoli şi introducerea unor instrumente mai convingătoare de creştere a eficienţei bugetare nu au fost înregistrate. Chiar dacă accesul la educaţia publică este garantată cetăţenilor RM prin Constituţie la toate nivelele şi de toate tipurile, numeroase probleme rămân nerezolvate. Constituţia RM stipulează în art.35 (1-9), că educaţia general obligatorie, educaţia liceală şi secundară este asigurată şi gratuită, în timp ce Legea cu privire la învăţământ prevede că, “instituţiile educaţiei vocaţionale secundare publice, educaţia vocaţională post-secundară şi edu- caţia universitară pot oferi servicii cu plată pentru serviciile lor”. Nu este încă suficient de clar ce include statul în categoria pachetului de bază pentru cetăţenii săi, şi ce ar trebui aceştia să aştepte din partea statului, întrucât documentele şi strategiile guvernului vorbesc despre faptul că “educaţia publică are prioritate la finanţare”.

Structura sistemului educaţiei publice a cunoscut deja numeroase schimbări. Sistemul s-a mo- dernizat prin separarea educaţiei gimnaziale şi liceale de şcolile primare, apariţia şcolilor vocaţionale polivalente, cu mai multe nivele şi grade de educaţie, obligatorii şi non-obligatorii. În contextul reformei educaţiei generale secundare, sistemul educaţiei publice a înregistrat numeroase progrese.

Cu toate acestea, inegalităţile legate de accesul la studii şi educaţia obligatorie nu au fost diminuate. Lipsa de resurse adecvate pentru achiziţionarea de materiale didactice şi echipament în şcoli, salariile derizorii pentru profesorii şcolari, ca şi sistemul de transferuri existent în RM au deteriorat simţitor situaţia educaţiei publice obligatorii.

În prezent, marea majoritate a şcolilor din RM primeşte mult mai puţine resurse decât ar avea nevoie pentru necesităţi salariale şi de întreţinere (încălzire, servicii, alimentaţia pentru copii, instruire). Salariile mici au un impact negativ asupra rezultatelor educaţiei, la toate nivelele. Deoarece, resursele sunt alocate şcolilor pe baza unor normative specifice, capacitatea autorităţilor locale şi a managerilor şcolari (directorii) de a oferi servicii calitative beneficiarilor acestui sistem e destul de modestă. Această stare de lucruri contrastează vizibil cu obiectivul pe care Guvernul RM şi l-a propus pentru anii 2005 – 2007 în contextual general al reformelor din RM.

153 Studiu „Educaţia de bază în Republica Moldova din perspectiva şcolii prietenoase copilului”, Institutul de Politici Publice, Chişinău 2009” http://www. unicef.org/moldova/ro/educatia_de_baza_Rom.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 73 Antologie de studii asupra guvernării Accesul copiilor din familii sărace la serviciile de educaţie public este în continuare limitat. Există importante diferenţe între mediul rural şi urban, între gospodării cu venituri mari şi mici, ceea ce face ca şi copiii din mediul rural să se numere printre cei mai dezavantajaţi. Din cauza să- răciei, peste 44% din familiile cu copii sub vârsta de 7 ani nu au cărţi în casele lor. În mediul rural, acest indicator este de 56%, comparativ cu 33% în mediul urban. De asemenea un alt factor care afectează accesul la studii de calitate sunt plăţile suplimentare care se fac pentru şcoală. Elevii din familiile sărace sunt dezavantajaţi deoarece părinţii nu-şi permit să achite aceste plăţi.

Figura nr. 4 „Dezavantajele educaţionale ale elevilor din familiile sărace”

Sursa: IPP, studiul „Plăţile informale în învăţământul preuniversitar si accesul egal la educaţie - cercetare sociologica”, 2007, http://www.ipp.md/public/files/Publicatii/2007/Prezentare_PIPES_2007_04_16.pdf

În perioada 2002-2008, rata de înrolare în sistemul de învăţământ general obligatoriu a scă- zut de la 95.1% la 90.9%. Cauzele acestei căderi, ca şi creşterea numărului de abandonuri şcolare, trebuie căutate în rata înaltă a sărăciei, în special în familiile cu mulţi copii, migrarea părinţilor şi creşterea consecventă a copiilor lăsaţi fără îngrijire părintească permanentă, o infrastructură şcolară foarte proastă. Un număr considerabil de şcoli sunt în condiţii fizice inadecvate, fără căldură cen- tralizată sau într-o stare sanitară gravă. În pofida acestor fapte, totuşi nivelul de alfabetizare general de 98.9%, iar a tinerilor între 15-24 ani de 99.6%, este unul destul de înalt.

Numărul copiilor cu o educaţie pre-şcolară este într-o continuă creştere. În 2008, rata de înrolare a copiilor între 3-6 ani reprezintă 74.4%, comparativ cu 44.1 în 2000. Pe de altă parte, rata netă de înrolare în învăţământul primar s-a redus de la 93,5% în 2000 la 87,6% în 2006 şi în învăţământul gimnazial de la 87,0% în 2000 la 86,1% în 2006154. Dar în acelaşi timp, este dificil de a evalua rata de înrolare în educaţia pre-şcolară a copiilor de 6-7 ani, deoarece la această vârstă, mulţi dintre ei sunt deja la şcoala primară.

Copiii cu necesităţi speciale (dizabilităţi intelectuale sau fizice)

154 Strategia Naţională de Dezvoltare 2008-2011, http://www.edu.md/files/unsorted/1.%20Strategia%20Nationala%20de%20Dezvoltare,%202008-2011.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 74 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării În Republica Moldova numărul copiilor cu necesităţi educative speciale este în creştere, astfel conform datelor Biroului Naţional de Statistică, numărul copiilor invalizi de vârsta 0–15 ani a crescut de la 12,2 mii în anul 1995 până la 13,2 mii în anul 2006. Ponderea acestei categorii în numărul total de copii a crescut aproape de două ori, de la 10,5 de persoane la 1000 de copii, în anul 1995, până la 18,3 de persoane la 1000 de copii, în anul 2006. În prezent, în şcolile convenţionale lipsesc condiţii logistice elementare, destinate integrării copiilor cu cerinţe educative speciale: spaţii special amenajate, manuale adaptate, echipamente etc.

Din perspectiva egalităţii gender, înrolarea în sistemul general de învăţământ nu prezintă careva dezechilibre majore, rata de înrolare a băieţilor este doar un pic mai mare decât cea a fetelor. În cazul educaţiei primare, 92.7 % sunt fete şi 94.4% băieţi. În educaţia secundară, fetele reprezintă 88.8%, iar băieţii 89.8%. În ceea ce priveşte educaţia pre-şcolară, rata înrolării pentru fete între 3-6 ani e de 73.8%, iar pentru băieţi, de 74.9%.

4.5 Cât de libere sunt sindicatele şi alte asociaţii din domeniul muncii în organizarea şi reprezentarea intereselor membrilor lor? Activitatea sindicatelor este reglementată de legea sindicatelor din 2000, Constituţia RM art. 42 - dreptul de a întemeia şi de a se afilia la sindicate, care specifică că orice salariat are dreptul de a întemeia şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale. Sindicatele se constituie şi îşi desfăşoară activitatea potrivit cu statutele, contribuind la apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale salariaţilor.

Articolul 43 al Constituţiei prevede: „Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şoma- jului. Salariaţii au dreptul la protecţia muncii. Măsurile de protecţie privesc securitatea şi igiena muncii, regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiţii grele, precum şi alte situaţii specifice. Dreptul la negocieri în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate. De asemenea este protejat, la nivel constituţional, dreptul la grevă şi la asistenţă şi protecţie socială.

Aceste prevederi constituţionale au fost transpuse într-o serie de legi organice şi ordinare, care asigură relaţiile colective de muncă cu privire la:

- Libertatea de asociere

- Independenţa sindicatelor şi a patronatelor unul faţă de altul şi faţă de stat

- A unui domeniu în cadrul căruia angajatorii/angajaţii şi sindicatele pot negocia şi încheia acorduri colective de muncă, fără intervenţia statului.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 75 Antologie de studii asupra guvernării Începând cu anul 2003, după intrarea în vigoare a Codului Muncii într-o nouă redacţie, partenerii sociali au decis de a negocia convenţii colective la nivel naţional pe domenii aparte ce vizează anumite aspecte a relaţiilor de muncă.

Este necesar de menţionat că până la acel moment partenerii sociali au negociat un Contract colectiv la nivel naţional care cuprindea majoritatea aspectelor relaţiilor de muncă. Ultimul Contract colectiv la nivel naţional a fost negociat în anul 2001 şi, ulterior, prelungit printr-un Acord până în anul 2003.

Pe parcursul perioadei 2003-2010 partenerii sociali au negociat 10 convenţii colective la nivel naţional. Primele convenţii colective intrate în vigoare în anul 2004 şi 2005 au fost vizat salarizarea angajaţilor şi suplimentele pentru condiţii nefavorabile (Convenţia colectivă Salarizarea angajaţilor aflaţi în relaţii de muncă în baza contractelor individuale de muncă din 03.02.2004), timpul de muncă şi odihnă al salariaţilor (Convenţia colectivă nr. 2 din 9 iulie 2004) şi un model de contract individual de muncă (Convenţie colectivă nr. 4 din 25 iulie 2005 cu privire la modelul Contractului individual de muncă). Ultima convenţie negociată este convenţia nr. 10 din 10 august 2010 despre modificarea şi completarea Convenţiei colective nr. 2 din 9 iulie 2004 “Timpul de muncă şi timpul de odihnă”.

Se poate de constatat că la capitolul încheierea contractelor colective de muncă, dacă ana- lizăm evoluţia numărului de contracte colective încheiate şi înregistrate la Inspecţia Muncii pe parcursul ultimilor ani, numărul acestora în anul 2008 a crescut semnificativ faţă de perioadele anterioare însă a scăzut în perioada ulterioară (2009-2010).

Tabel nr. 5 „Informaţie privind încheierea şi înregistrarea contractelor colective de muncă la nivel de unitate economică”

Anii 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 9 luni 2010 nr. CCM 1280 1137 586 541 622 507 448 738 670 640 734 1015 781 677

Sursa: Inspecţia Muncii

Deşi sunt negociate şi încheiate anumite convenţii şi contracte colective de muncă, situaţia practic nu se schimbă, nici la nivel de protecţie economică, socială sau de altă natură a salariatului. Ca şi în cazul altor acte normative, aceste acorduri încheiate de sindicate poartă un caracter mai mult declarativ. Un indiciu care ar putea să vorbească despre forţa şi implicarea sindicatelor este faptul că în ultimii zece ani, aceştia nu au organizat nici o grevă de amploare.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 76 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 4.6 Cât de riguroase şi transparente sunt regulile ce reglementează guvernarea corporativă şi cât de efective sunt aceste reglementări pentru interesul public?

Standardele internaţionale oferă guvernării corporative o atenţie sporită. Conform principiilor OECD de administrare a corporaţiilor, guvernarea corporativă implică un set de relaţii între consiliul societăţii, organul ei executiv, acţionari şi alte părţi asociate (lucrători, parteneri, creditori, autorităţi locale etc.)

Moldova are în prezent câteva autorităţi care supraveghează piaţa internă, şi anume:

- Comisia Naţională a Pieţei Financiare (CNPF), care este o autoritate autonomă a administraţiei publice centrale, responsabilă faţă de Parlament, ce autorizează şi reglementează activitatea par- ticipanţilor pe piaţa financiară nebancară, precum şi supraveghează respectarea legislaţiei de către ei.

- Banca Naţională a Moldovei (BNM), care este responsabilă pentru autorizarea, reglementarea şi supravegherea activităţii instituţiilor financiare, precum şi pentru stabilirea şi implementarea politicii monetare şi valutare în stat.

- Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei (ANRCETI), care este autoritatea publică centrală ce reglementează activitatea în domeniul comunicaţiilor electronice şi al tehnologiei informaţiei, asigură implementarea strategiilor de dezvoltare a domeniilor menţionate şi supraveghează respectarea legislaţiei în domeniu de către furnizorii de reţele şi/sau servicii de comunicaţii electronice.

- Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică (ANRE), reglementează activităţile economice şi comerciale în sectoarele electroenergetic, de gaze naturale şi produse petroliere prin acordarea de licenţe, promovarea unei politici tarifare adecvate şi protecţia drepturilor consumatorilor.

- Agenţia Naţională pentru Protecţia Concurenţei (ANPC) promovează politica statului în domeniul protecţiei concurenţei, fiind instituită pentru limitarea şi reprimarea activităţii anti-concu- renţă a agenţilor economici, a autorităţilor administraţiei publice, precum şi pentru efectuarea controlului asupra executării legislaţiei cu privire la protecţia concurenţei.

Totuşi conform mai multor rapoarte internaţionale155, Moldova este notată slab la capitolul unui climat investiţional favorabil, lupta cu corupţia, crearea şi dezvoltarea unei afaceri, eficienţă a administraţiei etc. Deşi conceptul de guvernare corporativa se bazează pe asigurarea unui tratament egal, nediscriminatoriu, pentru toţi investitorii, acest tratament fiind asigurat de mai multe legi,

155 Evaluarea climatului investiţional din Moldova, Banca Mondială, Mai 2004, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/ IB/2005/10/05/000090341_20051005131415/Rendered/PDF/336930MD0ICA.pdf, Raport asupra climatului investiţional din Moldova, Departamentul de Stat al SUA, 2010, http://www.state.gov/e/eeb/rls/othr/ics/2010/138113.htm

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 77 Antologie de studii asupra guvernării printre care şi cu privire la investiţiile în activitatea de întreprinzător, ea nu prevede careva norme ce s-ar referi la guvernarea corporativă156.

CNPF a elaborat un Cod de guvernare corporativă157, respectarea căruia este benevolă şi care conţine principii şi situaţii concrete, pe care persoanele implicate ale companiei (membrii organului executiv, ai consiliului societăţii, organelor de supraveghere, acţionarii) ar trebui să le urmă- rească în relaţiile reciproce. Practic toate băncile din RM, inspirându-se din acest cod, au elaborat propriile lor coduri de guvernare corporativă.

Tabel sumar: Drepturile economice şi sociale

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 4.1 X 4.2 X 4.3 X 4.4 X 4.5 X 4.6 X

Bibliografie: 1. Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice (ICCPR); Protocoalele facultative I şi II ale ICCPR; Convenţia împotriva torturii şi altor forme crude, inumane sau degradante de tratament şi pedeapsă (CAT); Protocolul facultativ la Convenţia împotriva torturii (OPCAT); Convenţia privind drepturile copilului; Convenţia privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împo- triva femeilor; Convenţiile de la Geneva din 1949 şi la Protocoalele facultative I şi II ale acestora; Convenţia europeană pentru drepturile omului şi protocoalele acesteia, printre care şi Protocoalele nr. 6 şi 13; Convenţia privind Acţiunea împotriva traficului de fiinţe umane; Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a formelor inumane sau degradante de tratament sau pedeapsă. 2. Constituţia RM, adoptată la 29 iulie 1994 3. Cod Penal al RM, din 18.04.2002 4. Cod de Procedură Penală al RM, din 14.03.2003 5. Codul Civil al RM, din 06.06.2002 6. Cod de Procedură Civilă al RM, din 30.05.2003 7. Legea învăţământului, nr. 547 din 21.07.95 8. Legea sindicatelor, nr.1129-XIV din 07.07.2000 9. Raport „Punctaj conform Global Integrity – Moldova”, Global Integrity, 2008 10. Raport „Activitatea Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină (CNAM) în anul 2009”, CNAM, 2009 11. Raport alternativ privind implementarea Pactului cu privire la drepturile sociale, culturale şi eco- 156 Cercetările realizate de compania McKinsey (The McKinsey Quarterly, 1999-2002) asupra comportamentului investitorilor instituţionali şi privaţi pe pie- ţele în dezvoltare, au identificat că 80% din investitori acceptă să plătească suplimentar pentru acţiunile întreprinderilor cu un sistem eficient de guvernare corporativă. 157 Codul de guvernare corporativă, CNPF, 2007, http://www.cnpf.md/md/codadm/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 78 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării nomice: 2003-2009, Centrul de Resurse al Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Drepturile Omului din Moldova (CReDO) şi Centrul Naţional Roma, 2010 12. Raportul RM privind implementarea Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului şi a Obiectivelor Internaţionale de Dezvoltare, prezentat Comitetului Economic şi Social (ECOSOC), Guvernul RM, 2010 13. Sergiu Lipcean, „Educaţia vocaţională la răscruce: o analiză a deciziilor de politici în sistemul Învăţământului mediu de specialitate în RM”, Buletinul de Politici Publice nr. 2, IDIS „Viitorul”, 2010 14. Policy Brief „Finanţarea educaţiei preuniversitare: costurile unei mari iluzii”, IDIS „Viitorul”, 2008 15. Raport „Studiu privind protecţia şi incluziunea socială”, IDIS „Viitorul”, 2009 16. Culegere statistică „Piaţa forţei de muncă în Republica Moldova 2010”, Biroul Naţional de Statistică al Republicii Moldova, 2010 17. „Planul naţional de acţiuni în domeniul drepturilor omului pentru anii 2010-2013”, Parlamentul RM, proiect de Hotărâre, 2009 18. Raport „Sănătatea copiilor şi mediul înconjurător în Republica Moldova”, Ministerul Mediului şi Ministerul Sănătăţii al RM, 2010 19. Ştefan Savin „Analiza de impact a reformelor în domeniul medicinii prin asigurare”, Buletinul de Politici Publice nr. 2, IDIS „Viitorul”, 2009 20. Corneliu Ciurea, Leonid Litra „Impactul politicilor autorităţilor publice centrale asupra sistemului universitar din Republica Moldova”, Buletinul de Politici Publice nr. 2, IDIS „Viitorul”, 2009 21. Studiu „Studiul situaţional al forţei de muncă în mediul rural, inclusiv prin prisma de gen”, Institutul de Dezvoltare Urbană (IDU), 2010 22. Studiu „100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova în 2008”, IDIS „Viitorul”, 2009 Oferă alegerile poporului controlul asupra guvernelor şi politicilor acestora?

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 79 Antologie de studii asupra guvernării PARTEA II GUVERN RESPONSABIL ŞI REPREZENTATIV

5. ALEGERI LIBERE ŞI CORECTE Sergiu Lipcean 5.1 În ce măsură desemnarea/numirea în funcţii este determinată de alegeri populare competitive, şi cât de frecvent conduc alegerile la schimbarea partidelor aflate la guvernare sau a personalului?

Cadrul normativ

Conform Constituţiei Republicii Moldova Parlamentul este autoritatea supremă reprezen- tativă a poporului, constituit din 101 deputaţi (art.60), aceştia fiind aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat (art.61). Durata mandatului parlamentar este de 4 ani, dar acest mandat poate fi prelungit prin lege organică în cazul unor situaţii excepţionale (art. 63). Codul Electoral cuprinde principiile, normele şi procedurile în baza cărora este reglementată modalitatea detaliată de organizare şi desfăşurare a alegerilor de toate tipurile, inclusiv cele parlamentare. Conform prevederilor actuale ale legislaţiei electorale, în parlament pot acced doar acei concurenţi electorali care au acumulat o anumită cotă din voturile valabil exprimate de către cetăţeni, după cum urmează: un partid sau organizaţie social-politică politică – 4%; un bloc electoral format din 2 partide şi/sau or- ganizaţii social-politice – 7%; un bloc electoral format din 3 şi mai multe partide şi/sau organizaţii social-politice – 9%; un candidat independent – 2% (art.86).

Potrivit Constituţiei, Guvernul este format din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri (art.97), asigurând realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercitând conducerea generală a administraţiei publice (art.96). Candidatul pentru funcţia de Prim-ministru este desemnat de către Preşedintele Republicii Moldova după consultarea fracţiunilor parlamentare. Pentru exercitarea atribuţiilor sale Guvernul trebuie să beneficieze de încrederea acordată de către Parlament cu votul majorităţii deputaţilor aleşi (art.98).

Preşedintele ţării este şeful statului, ales de către Parlament prin vot secret cu 3/5 (61 voturi) din numărul deputaţilor aleşi pe durata a 4 ani (art. 77-78). Funcţia de preşedinte nu poate fi deţi- nută pe o durată mai lungă de două mandate consecutive (art.80).

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 80 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Evaluarea situaţiei

Organizarea şi desfăşurarea unor alegeri libere şi corecte reprezintă unul dintre criteriile fundamentale conform căruia este evaluată orice democraţie. Acest postulat enunţat şi susţinut de către R. Dahl în celebra sa lucrare158 este ca niciodată actual pentru Republica Moldova. Calitatea procesului electoral este punctul de plecare în direcţia unor schimbări structurale în alte domenii de activitate politică şi social-economică. Este dificil să ne aşteptăm la transformări de amploare în condiţiile în care nu sunt asigurate condiţii pentru exprimarea unui drept fundamental – de a alege şi de a fi ales. La acest capitol RM trebuie să-şi îmbunătăţească prestaţia. Rapoartele de monitorizare ale observatorilor naţionali şi internaţionali au remarcat permanent existenţa unor deficienţe în organizarea şi desfăşurarea procesului electoral. Chiar dacă rapoartele de evaluare a instituţiilor de monitorizare erau, per ansamblu, pozitive, ele au remarcat punctele vulnerabile ale sistemului electoral pe mai multe dimensiuni. ONG-urile naţionale preocupate de monitorizarea unor aspecte ale procesului electoral (înregistrarea alegătorilor, comportamentul mass-media, competiţia dintre concurenţi) au fost, de regulă, mai critice în evaluările lor asupra calităţii şi gradului de democratizare a alegerilor. Aceasta se explică prin monitorizarea per- manentă a actorilor şi instituţiilor implicate în procesul electoral. În acest context evaluările societăţii civile au înregistrat un regres în raport cu gradul de democratizare al procesului electoral. Acest recul este confirmat foarte clar de ultimul raport referitor la dezvoltarea democratică elaborat de către Freedom House159, care remarcă o diminuare a libertăţii în organizarea şi desfăşurarea procesului electoral din RM.

Tabel nr. 6 „Gradul de democratizare al procesului electoral”160*

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Estonia 1.75 1.75 1.75 1.50 1.50 1.50 1.50 1.50 1.50 1.75 Letonia 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 2.00 2.00 2.00 2.00 Lituania 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 Bulgaria 2.00 2.00 2.00 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 1.75 Polonia 1.25 1.25 1.50 1.50 1.75 1.75 2.00 2.00 2.00 1.75 Ungaria 1.25 1.25 1.25 1.25 1.25 1.25 1.75 1.75 1.75 1.75 România 3.00 3.00 2.75 2.75 2.75 2.75 2.75 2.75 2.50 2.75 Moldova 3.25 3.50 3.75 4.00 4.00 3.75 3.75 3.75 4.00 4.25 Ucraina 4.00 4.50 4.00 4.25 3.50 3.25 3.00 3.00 3.50 3.50 Armenia 5.50 5.50 5.50 5.75 5.75 5.75 5.75 5.50 5.75 5.75 Azerbaijan 5.75 5.75 5.75 6.00 6.25 6.50 6.50 6.50 6.75 6.75 Georgia 4.50 5.00 5.25 5.25 4.75 4.75 4.50 4.75 5.25 5.25 Belarus 6.75 6.75 6.75 6.75 7.00 7.00 7.00 7.00 6.75 6.75 Rusia 4.25 4.50 4.75 5.50 6.00 6.25 6.50 6.75 6.75 6.75 Kazakhstan 6.25 6.25 6.50 6.50 6.50 6.50 6.50 6.75 6.75 6.75 Kyrgyzstan 5.75 5.75 6.00 6.00 6.00 5.75 5.75 6.00 6.00 6.25 Tajikistan 5.25 5.25 5.25 5.75 6.00 6.25 6.50 6.50 6.50 6.50 Turkmenistan 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 Uzbekistan 6.75 6.75 6.75 6.75 6.75 6.75 6.75 7.00 7.00 7.00

Sursa: Nations in Tranzit. Freedom house.// http://www.freedomhouse.hu/index.php?option=com_ content &view=article&id=321:nations-in-transit-2010&catid=46:nations-in-transit&Itemid=121

158 Dahl, Robert – Poliarhiile: participare şi opoziţie. Institutul European, Iaşi, 2000. 159 Nations in Tranzit. Freedom House.// http://www.freedomhouse.hu/index.php?option=com_content&view=article&id=321:nations-in-transit- 2010&catid=46:nations-in-transit&Itemid=121 160 * Notă: Conform metodologiei aplicate de Freedom House, evaluarea progresului democratic este efectuată pe o scală de la 1 la 7, unde 1 reprezintă cel mai înalt nivel iar 7 cel mai scăzut nivel al democraţiei. Scorul democratic/Tipul regimului: 1-2 – Democraţie consolidată; 3 – Democraţie semiconsolidată; 4 – Guvern de tranziţie/regim hibrid; 5 – Regim autoritar semiconsolidat; 6 – 7 Regim autoritar consolidat.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 81 Antologie de studii asupra guvernării Comparaţia RM cu fostele republici sovietice şi unele state din Europa de Est scot în evi- denţă câteva aspecte:

• RM a suferit un declin în termenii democratizării procesului electoral, înregistrând o scăde- re de un punct pe durata ultimilor 10 ani;

• Consecinţa principală a acestui declin este trecerea din categoria democraţiilor semiconso- lidate în grupul regimurilor hibride/de tranziţie la un pas regimurile autoritare semiconso- lidate;

Performanţa RM sub acest aspect este evident mai slabă decât vecinii noştri imediaţi Ucraina şi mai ales România. Deşi există o distanţă vizibilă între RM şi regimurile caucaziene, cele din Orientul Mijlociu, Rusia şi Belarus, privind calitatea procesului electoral, aceeaşi distanţă se conturează în raport cu democraţiile baltice, Polonia, Bulgaria şi Ungaria, care înregistrează scoruri mult mai bune.

Deşi s-au înregistrat unele regrese pe anumite segmente ale procesului electoral pe perioada 2001-2009 (monopolizarea mass-media, limitarea competiţiei electorale, intimidarea concurenţilor electorali, utilizarea resurselor administrative în campanii), RM a fost apreciată în linii generale pozitiv de către instituţiile internaţionale abilitate cu monitorizarea şi evaluarea sistemului şi procesului electoral. Presiunile venite din partea acestor instituţii (Consiliul Europei, OSCE, Comisia de la Veneţia) au impus autorităţile să se conformeze standardelor şi recomandărilor în domeniu, chiar dacă acestea nu erau întotdeauna încorporate în textul legii în formula iniţială. Ciclurile electorale prin care a trecut RM demonstrează funcţionalitatea alegerilor în calitate de mecanism prin care are loc transferul paşnic al puterii politice.

Tabel nr. 7 „Ciclurile electorale din Republica Moldova”

Alegeri parlamentare anticipate 28 noiembrie 2010 Alegeri parlamentare anticipate 29 iulie 2009 Alegeri parlamentare 5 aprilie 2009 Alegeri locale 3 iunie, 17 iunie 2007 Alegeri parlamentare 6 martie 2005 Alegeri locale 25 mai 2003 Alegeri parlamentare anticipate 25 februarie 2001 Alegeri locale 23 mai 1999 Alegeri parlamentare 22 martie 1998 Alegeri prezidenţiale 17 noiembrie şi 1 decembrie 1996 Alegeri locale 16 aprilie 1995 Alegeri parlamentare 27 februarie 1994

Această perioadă poate fi împărţită convenţional în două etape distincte. Prima etapă, cuprinsă în- tre 1991 – 2001, este caracterizată printr-o volatilitate relativ înaltă a electoratului care s-a repoziţionat în raport cu forţele politice după fiecare scrutin parlamentar. Acest proces de migraţie electorală, derivat din schimbarea simpatiilor şi opţiunilor de vot a cetăţenilor, a avut drept rezultat reconfigurarea substanţială

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 82 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării a componenţei legislativului pe durata acestui deceniu. Trebuie de menţionat, că modificarea opţiunilor electorale a cetăţenilor a afectat puternic în special partidul dominant din legislativ după alegerile parlamentare din 1994. Astfel PDAM, care a dominat viaţa politică în perioada primului ciclu parlamentar, este incapabil să acumuleze numărul necesar de voturi la următorul scrutin parlamentar şi să acceadă în parlament. Aproximativ acelaşi traseu politic a fost urmat şi de partenerul de coaliţie a PDAM – Partidul Socialist şi Mişcarea Unitate – Единство. În schimb, formaţiunile minoritare şi de opoziţie din primul parlament ales democratic se regăsesc deja în „Alianţa pentru Democraţie şi Reforme”, alianţă de guvernare, constituită în urma scrutinului parlamentar din martie 1998. În acest context, Partidul Forţelor Democratice este succesorul Blocului Ţăranilor şi Intelectualilor iar “Alianţa Frontului Popular Creştin Democrat” este o parte componentă a Blocului electoral “Convenţia Democrată din Moldova”, ambele formaţiuni participând împreună cu noua formaţiune “Pentru o Moldovă Democratică şi Prosperă” la arhitectura guvernelor de coaliţie. Tot în această perioadă se produce ofensiva electorală a Partidului Comunist, repus în legalitate în 1994 de către forţele învingătoare în scrutinul parlamentar din acelaşi an, după ce fusese interzis şi desfiinţat în august 1991. Pe durata unui ciclu parlamentar PCRM îşi con- solidează forţele şi devine partidul hegemon al sistemului de partide autohton în urma scrutinului din 1998. Deşi, în rezultatul acestui scrutin PCRM se plasează pe primul loc acumulând 30% din voturi, transformate în 40 de mandate parlamentare, el rămâne la statutul de partid de opoziţie.

A doua etapa, cuprinsă între 2001 – prezent este caracterizată, în general, printr-o volatilitate relativ scăzută a electoratului, care a acordat un vot masiv PCRM în urma alegerilor anticipate din februarie 2001. Această turnură radicală în preferinţele electorale ale cetăţenilor s-a produs în rezultatul unei combinaţii nefaste dintre factorii externi (criza financiară din Rusia) şi interni (luptele interne din cadrul ADR), care au afectat decisiv capacitatea coaliţiei de guvernare de a gestiona eficient problemele social-economice ale ţării. Totuşi, şi la această etapă se observă fenomenul volatilităţii electorale. Spre deosebire de etapa precedentă acesta se manifestă mai accentuat în raport cu partidele de opoziţie şi mai puţin în raport cu partidul hegemon al sistemului. În consecinţă, unele formaţiuni politice (Partidul Forţelor Democratice, Mişcarea Pentru o Moldovă Democratică şi Prosperă), prezente în legislativul din 1998 – 2001, nu trec pragul electoral în urma scrutinului din 2001. Scrutinele parlamentare din 2005 şi 2009 confirmă aceeaşi tendinţă de reconfigurare a eşichierului politic prin reformarea unor formaţiuni deja existente dar şi apariţia unor formaţiuni noi în scopul coalizării partidelor de opoziţie pentru a oferi o alternativă la PCRM. Prima tentativă de acest gen a s-a materializat în blocul electoral „Moldova Democrată”, care obţine 34 de mandate la scrutinul din 2005, dar care a fost compromis în virtutea faptului că unele componente ale sale au votat în legislativ alegerea şefului statului, candidat din partea PCRM. Participarea şi votarea preşedintelui ţării în legislativ a avut repercusiuni grave pentru unele componente ale blocului, dar nu numai, care au înregistrat scoruri electorale catastro- fale la scrutinul din aprilie 2009, plasându-se sub pragul electoral (Partidul Democrat din Moldova, Partidul Popular Creştin Democrat). A doua tentativă s-a produs în rezultatul scrutinul din 5 aprilie 2009, tentativă care demonstrează fluctuaţii semnificative în simpatiile şi opţiunile de vot ale electoratului anticomunist. Acest electorat se reorientează către Partidul Liberal (13,13%) şi Partidul Liberal

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 83 Antologie de studii asupra guvernării – Democrat (12,43%), care acced pentru prima dată în Parlament, împreună cu Alianţa Moldova Noastră (9,77%). Fluctuaţiile electoratului „de opoziţie” a avut un efect scăzut asupra electoratului PCRM, care acordă un vot de încredere acestuia aproape echivalent cu votul din 2001 (vezi tabelul de mai sus), conservând poziţia acestuia în calitate de partid de guvernare.

Scrutinul din 5 aprilie 2009 a generat însă un val de proteste din partea opoziţiei şi a socie- tăţii civile, prin care pentru prima dată era contestat rezultatul scrutinului. Dacă până la această dată rezultatele tuturor scrutinelor electorale – parlamentare, prezidenţiale şi locale nu au fost contestate şi au fost recunoscute de actorii sistemului politic şi organizaţiile internaţionale ca respectând standarde minime pentru alegeri libere şi corecte, atunci rezultatul alegerilor din 5 aprilie a fost contestat de opoziţie care a acuzat partidul de guvernământ de fraudarea rezultatelor scrutinului în special prin fal- sificarea listelor electorale, modificarea legislaţiei electorale în ajunul scrutinului şi utilizarea abuzivă a resurselor administrative (instituţionale, financiare şi mass-media). Conflictul a ajuns în atenţia Curţii Constituţionale, care a decis să valideze rezultatele scrutinului după o renumărare a voturilor161, fără examinarea în fond a probelor privind presupusa fraudare a procesului electoral, depuse de opoziţie. Eşecul în alegerea şefului statului a condus la alegeri parlamentare anticipate pe 29 iulie 2009, scrutin soldat cu victoria partidelor de opoziţie, acestea acumulând împreună 53 mandate parlamentare. Accederea la guvernare a partidelor care au format Alianţa pentru Integrare Europeană (AIE) a însem- nat liberalizarea sistemului şi procesului electoral, contribuind la crearea unui cadru mai permisiv şi competitiv pentru participarea actorilor politici interesaţi. Totodată au rămas nesoluţionate o serie de probleme referitoare la o reprezentare mai bună a femeilor şi minorităţilor etnice. În pofida faptului că s-a extins accesul concurenţilor electorali la instituţiile media, mai persistă inegalităţi structurale ce afectează capacitatea pretendenţilor de a fi mediatizaţi la fel de masiv ca şi partidele mari şi notorii. În fine, una dintre cele mai grave probleme care afectează competiţia electorală şi care nu a fost soluţio- nată până în prezent este finanţarea partidelor, fapt ce menţine partidele în sfera de influenţă a oligar- hiilor economice. Aceste deficienţe luate împreună subminează semnificativ competiţia electorală şi egalitatea şanselor de participare.

5.2 Cât de incluzivă şi accesibilă pentru toţi cetăţenii sunt înregistrarea şi procedurile de votare, cât de independente sunt acestea de controlul guvernamental şi de partid, şi cât de libere faţă de intimidare şi abuz?

Cadrul normativ

Constituţia stabileşte că dreptul de vot îl au cetăţenii Republicii Moldova care au 18 ani îm- pliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, cu excepţia celor care au interdicţie în modul stabilit de lege,

161 Aviz nr.1 din 22.04.2009 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, Nr. 83-85/7, 30.04.2009

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 84 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării realizat prin intermediul unui sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat (art.38). Codul Electoral (art.3 – 7) precizează că: dreptul de a alege şi a fi aleşi se exercită fără deosebire de rasă, na- ţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau origine socială (vot universal); fiecare alegător are dreptul la un singur vot şi fiecare vot are putere juridică egală (vot egal); alegătorul votează personal, fiind interzisă votarea în locul altei persoane (vot direct); votarea este secretă, excluzându-se posibilitatea influenţării voinţei alegătorului (vot secret); nimeni nu are dreptul să exercite presiuni asupra alegătorului pentru al împiedica să-şi exprime voinţa în mod independent (vot liber exprimat). Restricţiile impuse dreptului de a alege afectează persoanele care nu se conformează prevederilor constituţionale (art.38), confirmate în Codul Electoral (art.11), cât şi acele persoane care sunt recunoscute incapabile prin decizia instanţei judiciare, sau cărora li s-a retras acest drept prin decizia aceleiaşi instanţe.

Cetăţenii nu trebuie să întreprindă acţiuni specifice pentru a fi înregistraţi în listele de votare. Totuşi, autorităţile publice – centrale şi locale – sunt responsabile de menţinerea şi actualizarea listelor de alegători. Inerţia guvernamentală şi existenţa unor interese corporative au făcut însă ca această responsabilitate să nu fie întru totul respectată, având drept efect – contestarea vocală a listelor de vot şi a politicilor guvernamentale, după cum a fost cazul reacţiilor post-electorale (6 aprilie, 2009). Deşi în anul 2010, observatorii naţionali au remarcat o stare mai bună a listelor electorale, totuşi, rapoartele existente atestă un procent mare de alegători, care au continuat să voteze pe baza listelor suplimentare de alegători, subliniind astfel persistenţa unor probleme grave de actualizare şi precizie a listelor de alegători. Votarea se efectuează în localitatea în care alegătorul îşi are domiciliul sau reşedinţa (art.9). Listele electorale se întocmesc de către primărie în două exemplare pentru fiecare secţie de votare şi includ toţi cetăţenii cu drept de vot care, la momentul întocmirii listelor, domiciliază în raza acestora. După ce au fost întocmite, listele se verifică la domiciliul alegătorilor înscrişi în ele şi se aduc la cunoştinţă publică cel mai târziu cu 20 de zile înainte de ziua alegerilor (art.39). Listele electorale pot fi verificate în localurile secţiilor de votare, şi se plasează pe pagina web a Comisiei Electorale Centrale cu 20 de zile înainte de ziua alegerilor. Un exemplar al listei se păstrează la primărie. Alegătorilor li se comunică, cel târziu cu 20 de zile înainte de ziua alegerilor, prin toate mijloacele de comunicare disponibile (mass-media, telefon, afişe, internet), sediul secţiei de votare la care ei vor putea vota. Secţiile de votare din ziua alegerilor sunt deschise pentru votare între orele 7.00 – 21.00 (art.50). Persoana responsabilă pentru asigurarea ordinii în localul de votare şi în raza de 100 de metri de la local este preşedintele biroului electoral al secţiei de votare, care are competenţa de a emite decizii obligatorii pentru toţi în acest scop. Reprezentanţii concurenţilor electorali, observatorii naţionali şi internaţionali acreditaţi, reprezentanţii mass-media au dreptul să asiste la numărarea şi totalizarea voturilor, la operaţiile în legătură cu listele electorale, buletinele de vot, certificatele pentru drept de vot, la întocmirea proceselor-verbale de totalizare a rezultatelor alegerilor (art. 55).

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 85 Antologie de studii asupra guvernării Evaluarea situaţiei

Înregistrarea alegătorilor a constituit un subiect sensibil pe durata mai multor campanii electorale, iar acurateţea listelor electorale a fost frecvent pusă în discuţie, reieşind din faptul că un număr relativ înalt de alegători nu se regăseau în listele electorale de bază şi trebuiau incluşi în listele suplimentare162. Imperfecţiunea cadrului legislativ şi sensibilitatea politică a acestui subiect este confirmată de multiplele amendamente ale Codului Electoral la subiectul elaborării şi verificării listelor electorale (art.39 – 40). Numărul crescut de alegători care sunt incluşi în listele suplimentare semnifică faptul că ei nu sunt înregistraţi înaintea alegerilor. Alegătorii care îşi schimbă locul de reşedinţă singuri trebuie să-şi declare locul nou de şedere la organele administraţiei publice pentru a putea fi incluşi în listele de votare. Situaţia este şi mai dificilă în raport înregistrarea alegătorilor peste hotare. Peste hotare mulţi alegători nu se regăsesc în listele electorale fapt care îngreunează activitatea misiunilor diplomatice şi ale oficiilor consulare în procesul de elaborare a listelor. Chiar şi atunci când acceptă să se înregistreze, aceştia nu doresc să-şi anunţe adresa de reşedinţă autorităţilor consulare, fapt care creează dificultăţi suplimentare în elaborarea unor liste calitative.

Proporţia relativ înaltă a alegătorilor incluşi în listele electorale şi fluctuaţia numărului acestora de la campanie la campanie (vezi tabelul de mai jos) creează unele incertitudini referitoare la controlul eficient a procesului de votare163.

Tabel nr. 8 „Alegători incluşi pe listele electorale şi fluctuaţia numărului acestora”

Data scrutinului Numărul alegătorilor în- Numărul alegătorilor în- Proporţia alegătorilor in- parlamentar scrişi în listele electorale scrişi în listele electorale cluşi în listele suplimentare de bază suplimentare / mii persoane / % din total 27.02.1994 2 356 614 152 754 6,5 22.03.1998 2 324 295 106 923 4,6 25.02.2001 2 256 241 123 250 5,5 06.03.2005 2 270 668 159 869 7 05.04.2009 2 586 309 117 794 4,5 29.07.2009 2 603 158 105 223 4 28.11.2010 2 645 923 165 546 6,26

Corectitudinea elaborării listelor electorale a revenit puternic în atenţia publică în urma scrutinului parlamentar din 5 aprilie 2009, iar rezultatele scrutinului au fost contestate de către opoziţie făcându-se referinţă la modul netransparent şi ambiguu de compilare a listelor electorale. Perfectarea de către CEC şi Ministerul Dezvoltării Informaţionale (MDI) a Registrului de Stat al alegătorilor ca sistem informaţional unic integrat de evidenţă a alegătorilor din Republica nu a fost realizată în practică. Totuşi, datele oferite către CEC de MDI au fost transmise autorităţilor publice locale, care în baza acestora au compilat listele electorale fără a reuşi verificarea calitativă a infor- maţiei164. Această procedură prin care MDI a oferit datele despre alegători la CEC, care a transmis 162 Republic of Moldova Parliamentary Elections 22 March 1998: OSCE/ODIHR Election Observation Mission. // http://www.osce.org/documents/odihr/1998/04/1285_en.pdf, Republic of Moldova Parliamentary Elections 25 February 2001, Final Report: OSCE/ODIHR.// http://www.osce.org/documents/html/ pdftohtml/1280_en.pdf.html, Republic of Moldova Parliamentary Elections 6 March 2005: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report.// http:// www.osce.org/documents/html/pdftohtml/14919_en.pdf.html, Republic of Moldova Parliamentary Elections 5 April 2009: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report.// http://www.osce.org/documents/odihr/2009/06/38185_en.pdf 163 Ibidem. 164 Raport privind monitorizarea alegerilor parlamentare din 5 aprilie 2009. 5 mai 2005. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte, Liga pentru Apărarea

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 86 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării această informaţie autorităţilor locale, fără solicitarea ca aceasta să fie luată drept bază primară pentru compilarea listelor, a avut drept rezultat un proces netransparent şi a estompat responsabilitatea de elaborare a listelor între diverse instituţii165, deşi Codul Electoral delega această atribuţiei auto- rităţilor publice locale (art.39). Ambiguitatea a fost amplificată de cifre diferite anunţate de CEC privind numărul total de alegători înregistraţi în listele electorale la diverse date166. În rezultatul acestor proceduri numărul alegătorilor înregistraţi în lisele electorale a crescut cu 315 641 persoane, constituind o creştere cu 12,2% comparativ cu scrutinul precedent (vezi tabelul de mai sus). Aceasta a creat dubii suplimentare privind corectitudinea întocmirii listelor electorale, reieşind din numărul total al populaţiei, fapt menţionat şi de observatorii internaţionali167.

Evoluţia post-electorală a confirmat suspiciunile referitoare la posibilitatea manipulării listelor electorale şi fraudarea alegerilor. La solicitarea partidelor de opoziţie CEC a permis la 9 aprilie verificarea listelor electorale timp de 4 zile168. Totuşi accesul la listele alegătorilor a fost îngrădit conform declaraţiilor venite din partea opoziţiei de către partidul de guvernământ169. Concomitent PCRM a acţionat în judecată CEC privind permisiunea de verificare, scanare şi copiere a listelor acordată opoziţiei pe motiv că CEC şi-a depăşit atribuţiile şi a încălcat legislaţia. Decizia Curţii de Apel din 14 aprilie 2009 pune capăt confruntărilor, oferind câştig de cauză PCRM şi impunând interdicţia de a continua procesul de verificare şi copiere a listelor de alegători170. În acest context, lipsa dorinţei din partea PCRM de a permite accesul şi copierea şi verificarea completă a tuturor listelor electorale, au accentuat suspiciunile referitor la fraudarea alegerilor invocate de către opozi- ţie171.

Problemele referitoare la exactitatea listelor electorale au impus implementarea mai rapi- dă a Concepţiei Sistemului informaţional automatizat de stat “Alegeri” prin crearea Registrul de stat al alegătorilor în scopul colectării, stocării, actualizării şi analizei informaţiei despre cetăţenii Republicii Moldova care au atins vârsta de 18 ani şi nu sunt legal limitaţi în drepturile lor civile172. În acelaşi context a fost amendată şi completată legislaţia electorală fiind încorporate prevederi referitoare la registrul alegătorilor şi eliminate ambiguităţile privind elaborarea şi verificarea listelor electorale173. Implementarea de Către CEC a registrului electronic al alegătorilor a scos în evidenţă unele deficienţe legale şi tehnice, care afectează credibilitatea şi calitatea acestui mecanism testat pe durata alegerilor locale noi în unele localităţi din ţară. Principalele deficienţe constatate vizau instruirea slabă a operatorilor, infrastructura subdezvoltată (calculatoare puţine, viteză mică a reţelei internet şi dependenţa de operatorul GSM), discrepanţa de date înregistrate în registrul electronic

Drepturilor Omului din Moldova – LADOM.// http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009/final-report-ladom-elections-2009-ro.pdf 165 Republic of Moldova Parliamentary Elections 5 April 2009: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report.// http://www.osce.org/documents/ odihr/2009/06/38185_en.pdf 166 Ibidem. 167 Parlamentul European: Alegerile parlamentare din Republica Moldova. Delegaţia de observare a alegerilor 3-7 aprilie 2009. Raport elaborat de Dna Mari- anne Mikko, preşedinta delegaţiei. http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200909/20090921ATT60967/20090921ATT60967RO.pdf 168 PL, PLDM şi AMN au patru zile pentru verificarea listelor electorale utilizate la scrutin.// http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/2009/ electoral-news/20090409/ 169 Opoziţia reclama ca i se îngrădeşte accesul la listele alegatorilor.//http://www.azi.md/ro/print-story/2239 170 Curtea Constituţională: Aviz Nr.1 din 22.04.2009 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 30.04.2009, Nr. 83-85. 171 Ibidem. 172 Lege Nr. 101 din 15.05.2008 cu privire la Concepţia Sistemului informaţional automatizat de stat “Alegeri”.// Monitorul Oficial, 04.07.2008, Nr. 117-119. 173 Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral. Publicat:29.06.2010 în Monitorul Oficial Nr. 108-109, art Nr: 332.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 87 Antologie de studii asupra guvernării şi listele electorale după votare174. Calitatea listelor electorale constituie la moment una dintre prio- rităţile principale ale CEC, care a întreprins o serie de măsuri pentru îmbunătăţirea lor175. În pofida eforturilor depuse, alegerile parlamentare din 28 noiembrie 2010 au demonstrat că problema listelor electorale nu a fost soluţionată. Deşi ONG-urile care au evaluat acurateţea listelor electorale au constatat că listele electorale sunt mai bune la alegerile din 28 noiembrie 2010176, în aceste alegeri s-a înregistrat o cifră record a alegătorilor incluşi pe listele suplimentare(vezi tabelul de mai sus). Această situaţie se explică în principal prin faptul că studenţilor li s-a permis să voteze în localitatea în care îşi fac studiile, prevedere care a atras critici în particular din partea partidelor de opoziţie în virtutea caracterului discriminatoriu al său. În acelaşi context, raportul preliminar de evaluare al OSCE atrage atenţia asupra faptului că listele suplimentare rămân un punct vulnerabil al procesului electoral din RM, iar majoritatea problemelor asociate cu aceste liste nu au fost eliminate177. Aceste constatări lasă deschisă problema perfectării procedurii de înregistrare a alegătorilor.

5.3 Cât de echitabile/corecte/juste sunt procedurile pentru înregistrarea candidaţilor şi partidelor, şi în ce măsură există un acces echitabil pentru aceştia la mass-media şi alte mijloace de comunicare cu alegătorii?

Cadrul normativ

Codul electoral prescrie că în cazul alegerilor parlamentare desemnarea candidaţilor începe cu 60 de zile înainte de ziua alegerilor şi se termină cu 30 de zile înainte de ziua scrutinului. Dreptul de a desemna candidaţi îl au partidele şi organizaţiile politice înregistrate până la stabilirea datei alegerilor, blocurile electorale înregistrate de către Comisia Electorală Centrală (CEC) şi cetăţenii Republicii Moldova care îşi înaintează candidatura proprie în calitate de candidaţi independenţi. Declaraţiile candidaţilor referitoare la consimţământul lor de a candida se depun la CEC (art.41). Pentru participarea la scrutinul parlamentar candidaţii independenţi sunt obligaţi să colecteze un anumit număr de semnături pentru a putea fi înregistrat în calitate de concurent electoral (art.42).

Pentru înregistrarea candidaţilor, aceştia trebuie să prezinte CEC sau consiliilor electorale de circumscripţie următoarele documente: procesul-verbal privind desemnare candidatului/listei de candidaţi, datele biografice ale candidatului, declaraţia privind acordul de a candida la funcţia pentru care a fost desemnat, declaraţia pe propria răspundere privind absenţa interdicţiilor legale de 174 Probleme legale şi tehnice afectează credibilitatea şi calitatea testării de către CEC a registrului electronic al alegătorilor. Monitorizarea alegerilor locale noi ale primarilor in localităţile Ştefăneşti şi Semionovca Raionul Ştefan Vodă desfăşurate la 15 noiembrie 2009. Raport. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte Asociaţia Promo-Lex.// http://www.promolex.md/upload/publications/ro/doc_1258618169.pdf 175 Noile tehnologii în formarea şi utilizarea listelor electorale. Evoluţii şi perspective. Materialele conferinţei internaţionale.// http://www.cec.md/files/3691_ conferinta_noile_tehnologii_informationale,_21_aprilie_2010.pdf 176 IDOM a prezentat Raportul de Evaluare a Acurateţei Listelor Electorale în Republica Moldova în cadrul campaniei electorale pentru alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010.// http://alegeliber.md/?p=840 177 Observarea internaţională a alegerilor. Republica Moldova, Alegeri parlamentare anticipate, 28 noiembrie 2010. OSCE/ODIHR// http://www.e-democracy. md/files/elections/parliamentary2010/preliminary-statementent-osce-elections-2010-ro.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 88 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării a candida, declaraţia de avere pe ultimii 2 ani şi sursele acestor venituri şi simbolul electoral (art.44). Candidaţii independenţi trebuie să prezinte listele cu semnături în suportul candidaturii lor, iar persoanele cu funcţii de răspundere trebuie să prezinte o declaraţie despre suspendarea activităţii anterioare pe durata campaniei. Concurenţii se înscriu în buletinele de vot în ordinea rezultată în urma tragerii la sorţi (art.48).

Pe durata campaniei electorale instituţiile media publice sunt obligate să respecte principiile de echitate, imparţialitate şi echilibru în reflectarea alegerilor. Ele sunt obligate să acorde timp de antenă gratuit, în mod echitabil şi fără discriminare, în baza principiilor de transparenţă şi obiecti- vitate. De asemenea, toate instituţiile media au obligaţia de a oferi condiţii egale şi nediscriminatorii în acordarea timpilor de antenă sau a spaţiului publicitar pentru publicitatea electorală contra plată (art.64).

Evaluarea situaţiei

Situaţia actuală în materie de acces egal şi echitabil în procesul de înregistrare a concurenţi- lor electorali, aşa cum reiese din cadrul normativ este favorabilă actorilor colectivi (partide politice, blocuri electorale) şi mai restrictivă pentru candidaţii independenţi care doresc să se înscrie în cursa electorală. Atât pentru alegerile parlamentare cât şi pentru alegerile locale, candidaţii independenţi sunt obligaţi să prezinte liste lungi de semnături în suportul lor care, în viziunea autorităţilor electorale, i-ar legitima în calitate de concurenţi „egali” de rând cu partidele politice. Drept exemplu serveşte faptul că, la scrutinul din 5 aprilie 2009 pentru înregistrarea unui candidat independent era nevoie de 2000 semnături valide. Comparativ pentru înregistrarea partidelor politice la Ministerul Justiţiei era obligatoriu un număr de 4 mii de membri178.

Problematica unui tratament echitabil în procesul electoral a fost adusă în discuţie destul de frecvent de instituţiile europene. Referinţele principale vizau necorespunderea unor aspecte ale procesului electoral standardelor europene privind desfăşurarea unor alegeri democratice: intimidarea şi exercitarea unor presiuni asupra candidaţilor, lipsa pluralismului de opinii în instituţiile media, precum şi incapacitatea acestora de a furniza informaţie diversă179.

Subiecte precum mărimea pragului electoral, reprezentarea minorităţilor180, procedura de înregistrare a partidelor şi diverse aspecte privind finanţarea181, au fost cele mai disputate în contextul asigurării unei participări egale la procesul electoral. În acest context trebuie de menţionat că recomandările venite din partea instituţii europene au fost implementate de regulă cu multă întârziere, iar unele dintre ele nu sunt implementate nici până în prezent.

178 Lege privind partidele politice, Nr. 294 din 21.12.2007. // Monitorul Oficial Nr. 42-44, 29.02.2008, art. 8 179 Resolution 1572 (2007). Honouring of obligations and commitments by Moldova.// Parliamentary Assembly. Council of Europe. http://assembly.coe.int/ Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta07/ERES1572.htm 180 Josette Durrieu, Egidijus Vareikis. Honouring of obligations and commitments by Moldova. Report. Doc. 11374, 14 September 2007. Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe. Parliamentary Assembly, Council of Europe.// http://assembly.coe. int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc07/EDOC11374.htm#3 181 Comments on the draft law on political parties of Moldova by Mr Hans-Heinrich Vogel in Opinion No. 431 / 2007// http://www.venice.coe.int/docs/2007/ CDL(2007)013-e.asp

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 89 Antologie de studii asupra guvernării Exemplul cel mai relevant este amânarea elaborării şi adoptării unei legi noi privind partidele politice, conform standardelor în domeniu la nivel european, proces care a durat aproximativ două cicluri electorale.

Aspectele cele mai problematice ale cadrului normativ şi privind înregistrarea candida- ţilor la alegerile parlamentare au fost scoase în evidenţă relativ recent, odată cu adoptarea în 2008 a unor amendamente la legislaţia electorală prin care era aplicată interdicţia persoanelor cu cetăţenie dublă sau multiplă de a deveni membri ai Parlamentului, deşi în 2003 autorită- ţile modificase legea cetăţeniei prin care acordau cetăţenilor Republicii Moldova dreptul la cetăţenie multiplă, fără a face diferenţă între cetăţenii care deţin doar cetăţenia Republicii Moldova şi cei care deţin cetăţenie multiplă. Cazul a fost tranşat prin decizia Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) care în hotărârea pronunţată la 18 noiembrie 2008, Tănase şi Chirtoacă contra Moldovei a decis în favoarea reclamanţilor182. Atât Curtea cât şi alte organi- zaţii internaţionale şi-au exprimat îngrijorarea în raport cu modificarea legislaţiei electorale în ajunul scrutinului parlamentar şi recomandau anularea amendamente restrictive şi discriminatorii pentru cetăţeni.

O situaţia similară s-a conturat şi domeniul accesului egal şi echitabil al concurenţilor electorali la mijloacele de informare în masă. Situaţia a fost îmbunătăţită doar de curând prin adoptarea unor amendamente la Codul Electoral care sunt menite să asigure un acces mai echitabil şi real la instituţiile media pentru a comunica efectiv cu electoratul183. În pofida faptului că, de jure, concurenţilor electorali li se garanta, accesul egal la instituţiile media, în special cele publice, o serie de factori afectau capacitatea acestora de a beneficia de o prezenţă egală în spaţiul de emisie a mass-media184. Diferenţele de statut, resurse instituţionale, financiare, umane şi logistice de care dispuneau diferiţi concurenţi electorali cumulate cu absenţa unor reglementări specifice privind finanţarea partidelor politice şi campaniilor electorale au condus, mai degrabă, la conservarea statu-quo-ului prin persistenţa unor discrepanţe semnificative între concurenţii electorali de a fi reprezentaţi în condiţii egale în mijloacele de informare în masă. Chiar şi în condiţiile existenţei unor plafoane privind publicitatea electorală plătită185, ele nu erau funcţionale, chiar dacă erau respectate. Acest fapt s-a datorat preţurilor foarte înalte la publicitatea televizată dar şi la radio, ceea ce a oferit avantaje structurale partidelor bogate. Tabelele de mai jos reflectă situaţia pentru scrutinul parlamentar din 5 aprilie 2009, ilustrând preţul pentru un minut de publicitate şi costurile totale suportate de principalii concurenţi electorali pe durata campaniei la principalele posturi TV şi radio autohtone186.

182 CEDO a pronunţat hotărârea Tănase şi Chirtoacă c. Moldovei.// http://www.lhr.md/news/116.html 183 Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral. Publicat:29.06.2010 în Monitorul Oficial Nr. 108-109, art Nr: 332. 184 Monitorizarea mass-media în perioada electorală şi postelectorală: raport general 6 ianuarie 2005 – 6 martie 2005. Coaliţia Civică Pentru Alegeri Libere şi Corecte.// http://www.ijc.md/Publicatii/sondaj/monitorizare_rom.pdf, Monitorizarea mass-media în campania electorală pentru alegeri parlamentare: raport general 5 februarie – 3 aprilie 2009. Coaliţia Civică Pentru Alegeri Libere şi Corecte.// http://www.ijc.md/Publicatii/monitorizare/ monitorizare_raport_general. pdf 185 Până la adoptarea Legii Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral, care asigură în prezent, cel puţin legal, o prezenţă mai echitabilă a concurenţilor electorali în campanie prin intermediul mijloacelor de comunicare în masă, prevederile anterioare nu presupuneau un suport consistent din partea statului. Plafoanele impuse pentru publicitatea electorală fixau un spaţiu de nu mai mult de 2 minute pe zi pentru fiecare concurent la o instituţie media şi nu mai mult de 2 ore pe toată durată campaniei la o instituţie. 186 Sergiu Lipcean, Evaluarea finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale în Republica Moldova.//Politici Publice Nr.5, 2009, IDIS „Viitorul”.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 90 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 5 „Costurile concurenţilor electorali pentru publicitatea TV”

Costurile concurenţilor electorali pentru publicitatea TV 700000

600000

500000

400000 Lei 300000

200000

100000

0 PCRM PSD AMN PLDM MAE PD PL PPCD UCM Moldova 1 - 6300 lei minutul PRO TV - 5880 minutul TV 7 -4700 lei minutul Euro TV - 3500 lei minutul NIT - 5590 lei minutul

Figura nr. 6 „Costurile concurenţilor electorali pentru publicitatea radio”

Costurile concurenţilor electorali pentru publicitatea la radio

120000 100000

80000 60000 Lei 40000

20000 0 PCRM PSD AMN PLDM MAE PD PL

Radio Moldova - 1120 lei minutul Vocea Basarabiei - 490 lei minutul Antena C 350 lei minutul

Conform datelor conţinute în Barometrele de Opinie Publică televiziunea şi radioul sunt principalele surse de informare în Republica Moldova. Sondajele efectuate înaintea scrutinelor parlamentare din martie 2005 şi aprilie 2009 indicau o hegemonie totală a televiziunii ca cel mai frecvent mijloc cotidian de informare (2005 – 83%, 2009 – 88% ) şi principala sursă de informare a cetăţenilor (2005 – 72,3%, 2009 – 77,4%)187. În aceste condiţii, asigurarea accesului egal şi echitabil tuturor concurenţilor electorali în spaţiul de emisie al instituţiilor media publice devine şi mai important. Datele sistematice cu privire la manifestarea partizană a instituţiilor media publice în campaniile parlamentare sunt disponibile din 1998188, dar monopolizarea, de facto, a acestora de către partidul de guvernământ se produce definitiv în ultimele scrutine parlamentare din 2005 şi 2009189. Tabelele de mai jos prezintă durata apariţiei şi intervenţiei principalelor partide politice în buletinele de ştiri difuzate la televiziunea şi radioul public pe durata campaniei electorale pentru alegerile parlamentare din 5 aprilie 2009190.

187 Barometrul Opiniei Publice: ianuarie-februarie, 2005.// http://www.ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=463, Barometrul Opiniei Publice: martie, 2009.// http://www.ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=454. 188 Republic of Moldova Parliamentary Elections, 22 March 1998. OSCE/ODIHR Election Observation.// http://www.osce.org/documents/odihr/1998/04/1285_ en.pdf 189 Monitorizarea mass-media în perioada electorală şi postelectorală: raport general 6 ianuarie 2005 – 6 martie 2005. Coaliţia Civică Pentru Alegeri Libere şi Corecte.// http://www.ijc.md/Publicatii/sondaj/monitorizare_rom.pdf, Monitorizarea mass-media în campania electorală pentru alegeri parlamentare: raport general 5 februarie – 3 aprilie 2009. Coaliţia Civică Pentru Alegeri Libere şi Corecte.// http://www.ijc.md/Publicatii/monitorizare/ monitorizare_raport_general. pdf 190 Sergiu Lipcean, Evaluarea finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale în Republica Moldova.//Politici Publice Nr.5, 2009, IDIS „Viitorul”.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 91 Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 7 „Durata apariţiei şi intervenţiei concurenţilor electorali la Moldova 1”

Durata apariţiei şi intervenţiei concurenţilor electorali la Moldova 1

MAE PL UC PPCD 4% 5% 0% PSD 3% 7% PLDM 4%

PD 7% PCRM AMN 63% 7%

PCRM AMN PD PLDM PSD PPCD MAE PL UC

Figura nr. 8 „Durata apariţiei şi intervenţiei concurenţilor electorali la postul Radio Moldova”

Durata intervenţiei concurenţilor electorali la postul Radio Moldova

2% 1%1%1% 2% 2% 2%2%

87%

PCRM AMN PLDM MAE PD PSD PL PPCD UC

Diagramele ilustrează foarte clar partizanatul instituţiilor mass-media publice în favoarea PCRM, discreditând principiul accesului egal la televiziunea şi radioul public.

În scopul remedierii acestei situaţii au fost operate modificări recente la Codul Electoral, destinate să egaleze şansele concurenţilor electorali. Modificările respective vizează în special un suport financiar indirect din partea statului concurenţilor electorali, oferindu-le spaţiu de emisie gratuit în instituţiile audiovizuale publice. Astfel în perioada scrutinului parlamentar instituţiile media publice naţionale sunt obligate să ofere gratuit 5 minute timp de emisie la televiziune şi 10 minute la radio în primele 3 zile ale perioadei electorale în scopul expunerii platformelor electorale şi informării alegătorilor. Adiţional ele sunt obligate să ofere gratuit câte un minut pe zi timp de antenă pentru publicitatea electorală şi nu mai mult de 2 minute pe zi timp de antenă pentru publicitatea plătită (art. 64*)191. Aceste amendamente oferă condi- ţii mai echitabile de participare la scrutin concurenţilor electorali lipsiţi de resurse financiare. Totodată ele sunt insuficiente pentru a asigura o competiţie corectă şi şanse egale de participare pentru toţi concurenţii electorali.

191 Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 29.06.2010, Nr. 108-109.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 92 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 5.4 Cât de efectivă este gama de opţiuni oferită alegătorilor de către sistemul electoral şi de partide, cât de egale sunt voturile acestora, şi cât de îndeaproape compoziţia legislativului şi formarea executivului reflectă alegerile pe care ei le fac?

Orice sistem electoral într-o societate democratică poate fi analizat în baza a câteva elemente esen- ţiale: formula electorală, magnitudinea circumscripţiei, pragul electoral, transformarea voturilor în mandate, numărul total al membrilor corpului legislativ, influenţa alegerilor prezidenţiale asupra alegerilor legislative şi legăturile electorale între partide192. Primele patru trăsături sunt însă fundamentale pentru configuraţia sistemului electoral. Alte câteva criterii sunt esenţiale pentru evaluarea performanţei acestuia: acurateţea reprezentării preferinţelor alegătorilor, reprezentarea socio-demo- grafică în parlament, responsabilitatea personală a parlamentarilor în faţă alegătorilor, maximizarea oportunităţilor de participare pentru alegători, coeziunea şi disciplina de partid, guverne stabile şi efective, identificarea opţiunilor de guvernare, oportunitatea pentru alegători de a destitui guvernele din oficiu193. Pe durata evoluţiei sale sistemul electoral din Republica Moldova a suferit multiple modificări, care, cel mai frecvent, au urmărit conservarea avantajelor electorale pentru forţele politice aflate la guvernare prin diverse amendamente la legislaţia electorală în detrimentul competitorilor politici. Pe durata coexistenţei unui executiv bicefal au fost aplicate două formule electorale distincte: formula majoritară în două tururi194 şi proporţională195. Formula majoritară a fost aplicată pentru alegerile prezidenţiale iar reprezentarea proporţională (RP) pentru alegerea legislativului.

Alegerile prezidenţiale conform acestei formule sau desfăşurat doar o singură dată în 1996, deoarece la scrutinul prezidenţial din 1991 a fost înregistrat doar un singur candidat Mircea Snegur. În rezultatul scrutinului din 1996, Petru Lucinschi a fost ales în calitate de preşedinte cu o majoritate de voturi în turul doi de scrutin, devansându-l pe preşedintele în exerciţiu Mircea Snegur196. Intenţia preşedintelui Lucinschi de a transforma forma de guvernare din Moldova din una semipre- zidenţială în prezidenţială a condus la o confruntare deschisă cu legislativul197. Însă la 5 iulie 2000 Parlamentul operează modificarea Constituţiei şi transformă Republica Moldova într-o republică parlamentară, în care preşedintele nu este ales direct de către popor, ci de către parlament, fapt care a pus începutul unei faze distincte în evoluţia politică a ţării.

Situaţia este diferită în raport cu alegerea legislativului. Codul electoral stipulează că Parlamentul este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat pentru un mandat de 4 ani într-o singură circumscripţie electorală naţională în care se aleg 101 deputaţi (art. 73). Doar scrutinul parlamentar din 1994 s-a desfăşurat în baza unui cadru normativ diferit de cel existent198,

192 Arend Lijphart, Modele ale democraţiei. Iaşi, 2000, pag., 142. 193 Gallagher, M., Mitchell, P., The Politics of Electoral Systems. Oxford, 2005, pag., 571. 194 Legea privind alegerea preşedintelui Republcii Moldova. // Parlamentul Republicii Moldova. Chişinău, 1996. 195 Codul Electoral. Legea Nr. 1381 din 21.11.1997.// Monitorul Oficial Nr. 81. art Nr: 667. 196 Alegeri prezidenţiale 1996. // http://www.parties.e-democracy.md/electionresults/1996presidential/ 197 Igor Munteanu, Partidele politice din Republica Moldova: legi, practici şi reforme. Chişinău, 2010, pag.,28-29. 198 Legea Republicii Moldova privind alegerea Parlamentului, Nr.1609-XII, 14 octombrie 1993; Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova pentru modul de punere în aplicare a legii privind alegerea parlamentului, Nr.1613-XII, 19 octombrie 1993.// Parlamentul Republicii Moldova. Chişinău 1993.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 93 Antologie de studii asupra guvernării deoarece Codul Electoral a fost adoptat doar în 1997. Nu au existat însă diferenţe referitoare la formula proporţională şi magnitudinea circumscripţiei electorale. Aceste două elemente au rămas stabile în cadrul sistemului electoral pe toată durata alegerilor parlamentare din Moldova şi nu au afectat preferinţele electorale şi egalitatea juridică a votului cetăţenilor. Pe de altă parte, celelalte elemente enunţate mai sus au afectat considerabil competiţia politică, egalitatea votului şi reprezentativitatea corpului legislativ.

Pragul electoral a fost indicatorul cel mai predispus pentru a fi manipulat de către diverse forţe politice ce s-au perindat la guvernare. Modificările au avut drept rezultat extinderea sau limitarea accesului competitorilor electorali în legislativ. De cele mai dese ori aceste schimbări în legis- laţia electorală au condus la disensiuni semnificative între actorii politici. Manipularea frecventă a pragului electoral, în calitate de instrument de luptă cu oponenţii politici a fost iniţiată la începutul anului 2000. În consecinţă pragul electoral este ridicat la de la 4% la 6% pentru partidele, organiza- ţiile social-politice şi blocurile electorale199. Odată cu accederea la guvernare a PCRM modificările pragului electoral s-au produs cu regularitate sub influenţa a doi factori opuşi. Pe de o parte s-a manifestat dorinţa conservării avantajelor electorale prin menţinerea unor praguri înalte. Această intenţie a fost realizată prin modificarea legislaţiei electorale şi fixarea unor praguri diferenţiate pentru partidele/organizaţiile social-politice 6%, blocurile electorale formate din două componente 9% şi blocurile electorale constituite din trei şi mai multe componente 12%200. Pe de altă parte s-a manifestat presiunea venită din partea opoziţiei şi a organismelor internaţionale pentru a opera mo- dificări la legislaţia electorală în scopul asigurării unui acces mai echitabil a tuturor competitorilor în procesul politic şi electoral, asigurând o mai bună reprezentare a tuturor grupurilor sociale în parlament. Micşorarea pragurilor la 4% pentru partidele politice şi 8% pentru blocurile electora- le201 s-a produs după alegerile parlamentare din martie 2005 şi a reprezentat una dintre concesiile partidului de guvernământ în schimbul votului oferit de opoziţia parlamentară pentru alegerea şefului statului. Raţionamentele de ordin electoral au prevalat din nou în competiţia politică dintre PCRM şi oponenţii politici. Astfel în ajunul scrutinului parlamentul amendează Codul Electoral fixând un prag electoral de 6% şi interzicând blocurile electorale202, reducând la zero opţiunile unor forţe politice de a se coaliza în cadrul alianţelor preelectorale şi diminuând substanţial posibilităţile unor grupuri sociale de a fi reprezentate. Ultima amendare a Codului Electoral de către PCRM a vizat reducerea pragului electoral de la 6% la 5%203 după scrutinul din 5 aprilie 2009. Restricţiile impuse de PCRM în procesul electoral concurenţilor politici sunt în prezent eliminate de actuala guvernare în rezultatul unor modificări recente ale cadrului normativ în direcţia democratizării procesului electoral şi creării unor condiţii egale tuturor concurenţilor electorali. În consecinţă pragul electoral pentru partide a fost redus la 4%, alianţele electorale au fost repuse în legalitate fixându-se un prag de 7% pentru coaliţiile compuse din două componente şi 9% pentru blocurile formate din trei şi mai multe componente204. Vezi tabelul de mai jos. 199 Lege Nr. 894 din 23.03.2000 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 25.05.2000, Nr. 059. 200 Lege Nr. 796 din 25.01.2002 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 02.02.2002, Nr. 20. 201 Lege Nr. 176 din 22.07.2005 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 12.08.2005, Nr. 107. 202 Lege Nr. 76 din 10.04.2008 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 07.05.2008, Nr. 83. 203 Lege Nr. 25 din 15.06.2009 pentru modificarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 16.06.2009, Nr. 103. 204 Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 29.06.2010, Nr. 108-109.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 94 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 9 „Modificarea legislaţiei privind pragul electoral”

Data modificării Partide politice Blocuri electorale (2 Blocuri electorale (3 Candidat independent componente) şi mai multe componente) 23.03.2000 6% 6% 6% 3% 25.01.2002 6% 9% 12% 3% 22.07.2005 4% 8% 8% 3% 10.04.2008 6% Interzicerea blocurilor Interzicerea blocurilor 3% electorale electorale 15.06.2009 5% Interzicerea blocurilor Interzicerea blocurilor 3% electorale electorale 18.06.2010 4% 7% 9% 2%

Sursa: Codul electoral al Republicii Moldova (cu modificările operate)

Dezbaterile şi luptele politice privind pragul electoral sunt foarte importante şi relevante în planul asigurării unei reprezentări cât mai incluzive în legislativ a tuturor grupurilor sociale. Pe de o parte, un prag mai înalt creşte probabilitatea ca grupurile sociale numeroase să rămână nereprezentate. Pe de altă parte, un prag mai scăzut creşte probabilitatea fragmentării legislativului şi contribuie indirect la crearea unor dificultăţi crescute în procesul decizional şi funcţionalitatea coaliţiilor de guvernare.

Pragul electoral este extrem de important şi pentru procesul post–electoral, deoarece transformarea voturilor în mandate este influenţată uneori decisiv de voturile acelor actori care nu au trecut pragul. Redistribuirea acestor voturi către actorii care l-au depăşit este direct influenţată de formula prin care voturile sunt convertite în mandate şi cine beneficiază cel mai mult de pe urma ei. Datele tuturor scrutinelor parlamentare din Moldova sunt relevante pentru a demonstra că pragul electoral înalt a lăsat nereprezentate segmente importante din societate în urma unor scrutine parlamentare. Diagrama de mai jos ilustrează raportul dintre populaţia reprezentată şi populaţia nereprezentată în parlament ca urmare a pragurilor electorale.

Figura nr. 9 „Ponderea populaţiei reprezentate şi nereprezentate în Parlamentul Republicii Moldova”

Ponderea populaţiei reprezentate şi nereprezentate în Parlamentul Republicii Moldova

120 100 4,17 16,42 15,19 18,08 25,37 28,33 80 % 60 95,83 83,58 84,81 40 81,92 76,43 71,67 20 0 1994 1998 2001 2005 2009 2009 iulie aprilie

Populaţie reprezentată Populaţie nereprezentată

În consecinţă este „diluat” şi diminuat principiul egalităţii juridice a votului stipulat de Constituţie (art.38) şi Codul Electoral (art.4). Pragul electoral nu este unicul instrument de manipulare a reprezentării în legislativ. Formula de transformare a voturilor în mandate poate contribui, de asemenea, la supra-reprezentarea disproporţionată a unor partide. În Moldova această formulă

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 95 Antologie de studii asupra guvernării utilizată (d’Hondt) a avantajat partidele mari care au beneficiat substanţial de pe urma redistribuirii voturilor celor care nu au acces în legislativ. Acest fapt le-a permis formarea unor majorităţi create artificial de sistemul electoral. PDAM şi PCRM au beneficiat de această formulă pe durata guvernării lor. Avantajul partidelor mari a deranjat în special unele partide parlamentare mai mici (PL, AMN) care au invocat argumentul că greutatea unui mandat obţinut de PCRM este mai mică decât a altor partide, inegalitate rezultată de aplicarea metodei d’Hondt. Instanţele au refuzat să se pronunţe asupra acestui subiect, argumentând că nu este de competenţa lor soluţionarea lui, ci de competenţa legis- lativului205. În consecinţă cadrul normativ a fost amendat iar metoda d’Hondt a fost substituită cu o nouă metodă prin care mandatele rămase sunt distribuite succesiv câte un mandat către partidele care au acces în parlament începând cu partidul care a acumulat cele mai multe voturi(art. 87)206. Actuala metodă de repartizare a mandatelor acţionează în direcţia favorizării partidelor mici în detrimentul partidelor mari, oferindu-le posibilitatea de a-şi maximiza avantajul electoral în procesul transformării voturilor în mandate. Tabelul de mai jos oferă o imagine comparativă a efectului fiecărei metode în procesul de conversie a voturilor în mandate207*. Tabel nr. 10 „Efectele metodelor în procesul de conversie a voturilor în mandate”

Metoda d’Hondt/ Metoda actuală/ numărul de mandate numărul de mandate Alegeri parlamentare 25 februarie 2001 PCRM 71 61 Alianţa Braghiş 19 23 PPCD 11 17 Alegeri parlamentare 6 martie 2005 PCRM 56 52 BMD 34 35 PPCD 11 14 Alegeri parlamentare 5 aprilie 2009 PCRM 60 54 AMN 11 13 PL 15 17 PLDM 15 17 Alegeri parlamentare 29 iulie 2009 PCRM 48 46 AMN 7 7 PL 15 16 PLDM 18 18 PD 13 14 Alegeri parlamentare 28 noiembrie 2010 PCRM 44 42 PLDM 32 32 PDM 14 15 PL 11 12

Rezultatele sunt vizibil diferite în cazul aplicării fiecărei formule de distribuţie a voturilor în mandate. Această diferenţă este mai accentuată în cazurile în care s-acumulat un număr considerabil de voturi de pe urma concurenţilor care nu au acces în parlament. 205 Boţan Igor, Formula Robin Hood de redistribuire a mandatelor.// http://www.e-democracy.md/comments/political/robin-hood-formula/index. shtml?print 206 Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 29.06.2010, Nr. 108-109. 207 * Notă: Pentru metoda d’ Hondt numărul mandatelor este cel oficial obţinut de partide în urma rezultatelor scrutinelor electorale, cu excepţia alegerilor din 28 noiembrie 2010, pentru care distribuirea mandatelor s-a făcut în baza formulei noi. Pentru alegerile din 28 noiembrie numărul mandatelor este calculat reieşind din aplicarea formulei noi de distribuire a mandatelor şi este cel oficial. Pentru metoda nouă de calcul a numărului de mandate a fost calculat coeficientul prin divizarea numărului total de voturi valabil exprimate la numărul de locuri în parlament (101). Apoi s-a divizat numărul de voturi obţinute de fiecare concurent la acest coeficient, obţinând numărul de mandate pentru fiecare concurent electoral. Restul mandatelor au fost distribuite consecutiv câte unul pentru fiecare concurent în ordinea descendentă conform scorului electoral. Pentru calcularea numărului de mandate la alegerile din 28 noiembrie 2010 conform metodei d’Hondt a fost aplicată formula reieşind din scorul electoral obţinut de fiecare concurent electoral.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 96 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Modificarea codului electoral şi implicit a formulei de conversie a voturilor în locuri208 a generat un conflict puternic între PCRM şi AIE. PCRM a contestat la Curtea Constituţională schimbarea formulei de redistribuire, dar solicitarea a fost respinsă. CC a menţionat că adoptarea, interpretarea, modificarea, abrogarea legilor sunt de competenţa exclusivă a Parlamentului, astfel legiferarea unui anumit sistem electoral, precum şi instituirea metodelor de calcul şi distribuire a mandatelor de deputat este o atribuţie discreţionară a organului legislativ209.

Fiecare formulă de conversie a voturilor în mandate generează rezultate disproporţionate în direcţia suprareprezentării sau subreprezentării unor concurenţi electorali, subminând implicit principiul egalităţii votului. Logica de acţiune este însă diferită. Metoda precedentă oferea o supra- reprezentare mai puternică PCRM în detrimentul partidelor mici. Metoda actuala creează avantaje, în termenii suprareprezentării, partidelor mici în detrimentul partidelor mari. Ambele metode dis- torsionează procesul electoral, analizat în termenii egalităţii votului. Totodată, trebuie de menţionat că gradul de disproporţionalitate se accentuează mai ales în cazul unui număr mare de voturi ale concurenţilor care nu au depăşit pragul electoral.

Metoda nouă de alocare a mandatelor a fost deja aplicată pentru repartizarea mandatelor în alegerile din 28 noiembrie 2010. PD şi PL sunt partidele care au beneficiat cel mai mult de pe urma aplicării ei, fiecare câştigând suplimentar câte un mandat din contul PCRM, comparativ cu câte mandate ar fi obţinut conform metodei anterioare. Deocamdată este dificil de estimat cât de longevivă şi atractivă va rămâne această formulă, pentru majoritatea parlamentară indiferent de culoarea ei.

Modificarea unei componente fundamentale a sistemului electoral, metodologia de distribuire a mandatelor, a atras critici din partea organizaţiilor internaţionale pe motiv că această modificare a fost efectuată pentru avantajarea partidelor aflate la putere (AIE) şi pentru că a fost adoptată fără a fi supusă consultării publice şi într-o perioadă mai scurtă de un an până la desfăşurarea alegerilor, conform Codului de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia210.

Deşi reprezentarea proporţională oferă alegătorului posibilitatea formulării unor opţiuni de vot, cetăţenii au o putere foarte redusă asupra modelării listelor de candidaţi înaintate de partide. Liderii de partide sunt cei care decid de regulă ordinea candidaţilor pe listă, prin intermediul regulilor informale. Această practică se datorează instituţionalizării slabe a partidelor, adică personalizării relaţiilor interne de partid, absenţei democraţiei interne şi sistemului de finanţare a partidelor, care „obligă” liderii de partid să fie receptivi la candidaţii cu resurse financiare.

Sistemul proporţional din Moldova oferă doar opţiunea de a vota lista întreagă şi închisă a partidului. În acest mod candidaţii de pe listele înaintate de către partide sunt responsabili în faţa şefului partidului şi practic deloc în faţa alegătorilor. Modalitatea netransparentă de formare a listelor de partid ridică semne de întrebare privind criteriile de selecţie a candidaţilor pentru funcţia 208 Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 29.06.2010, Nr. 108-109. 209 Curtea Constituţională. Decizie Nr. 26 din 15.11.2010 asupra sesizării unui grup de deputaţi în Parlament.// Publicat: 19.11.2010 în Monitorul Oficial Nr. 227-230, art. Nr.: 26, Data intrării în vigoare: 15.11.2010. 210 Observarea internaţională a alegerilor. Republica Moldova, Alegeri parlamentare anticipate, 28 noiembrie 2010. OSCE/ODIHR// http://www.e-democracy. md/files/elections/parliamentary2010/preliminary-statementent-osce-elections-2010-ro.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 97 Antologie de studii asupra guvernării de deputat în cadrul mai multor partide211. Unele partide au fost afectate de scandaluri în interior pornind de la nemulţumirea unor membrii privind criteriile care stau la baza formării listelor212.

Reprezentarea parlamentară a unor grupuri sociale nu presupune automat şi reprezentarea acestora în cadrul executivului. Transformarea reprezentării parlamentare în reprezentare guverna- mentală este determinată de formula de constituire a executivului. Tipul şi componenţa executivului este influenţată de puterea partidelor parlamentare măsurată în numărul mandatelor deţinute şi relaţia dintre partide în cadrul parlamentului213. În marea lor majoritate, componenţa guvernelor din Republica Moldova a reflectat într-o proporţie redusă opţiunile alegătorilor. Diagrama de mai jos reflectă reprezentarea opţiunilor de vot în guvernele autohtone în urma formării acestora de către majoritatea parlamentară.

Figura nr. 10 „Raportul dintre alegători reprezentaţi şi nereprezentaţi în componenţa executivului”

Raportul dintre alegătorii reprezentaţi şi nereprezentaţi în componenţa executivului

100 34,82 80 53,58 49,93 54,02 50,52 48,86 60 % 40 65,18 46,42 50,07 45,98 49,48 51,14 20

0 1994 1998 2001 2005 aprilie 2009 iulie 2009

Alegători reprezentaţi în executiv Alegători nereprezentaţi în executiv

5.5 În ce măsură legislativul reflectă compoziţia/structura socială a electoratului? În interpretarea cea mai strictă, principiul reprezentativităţii presupune că legislativul trebuie să reflecte într-un mod ideal structura socială a corpului politic pe care-l reprezintă. În prac- tică realizarea acestui obiectiv este imposibilă. Există o serie de variabile care afectează substanţial reprezentativitatea corpului legislativ, distorsionând rezultatele aplicării în practică a principiului respectiv.

Participarea diferenţiată a cetăţenilor la viaţa politică poate fi afectată de inegalitatea resurselor economice. Egalitatea în drepturi politice este subminată de inegalităţile de statut economic. Grupurile

211 Igor Boţan, Instituţionalizarea partidelor şi alegerile.// http://www.e-democracy.md/comments/political/200802151 /index.shtml?print; Igor Boţan. Mă uit în listele electorale şi îmi pun mâinile în cap. Dacă întrebi liderii de partid cum au ajuns unii candidaţi în listă, răspunsurile ne vor face şi mai trişti//http:// unimedia.md/?mod=news&id=24456 212 “Înflăcăratul” activist al PLDM, Fiodor Ghelici a părăsit formaţiunea din cauza “standardelor duble” ale acesteia http://actualitate.md/?p=8617; Oleg Cernei: Serafim Urechean a promovat în partid oameni precum Platon, acum trebuie să-şi asume destrămarea AMN.// http://unimedia.md/?mod=news&id=21849 213 Vezi Riker, W., The Theory of Political Coalitions. New Haven, Yale University Press, 1962; Budge I., Laver M., The Policy Basis of Government Coalitions: A Comparative Investigation.// British Journal of Political Science, Vol., 23, No. 4 (Oct., 1993) pp., 499-519; Baron, D., A Spatial Bargaining Theory of Government Formation in Parliamentary Systems.// American Political Science Review, Vol., 85, No.1(Mar., 1991), pp.,137-164.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 98 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării cu venituri mai înalte vor fi mai active în plan politic decât grupurile cu venituri mai reduse reieşind din costurile acţiunii colective214. În acest context modul de selecţie a candidaţilor de către partide este foarte important deoarece, afectează candidaţii cu venituri reduse care vor fi incapabili să atragă fonduri suficiente pentru campanie, astfel grupurile respective vor rămâne subreprezentate. În consecinţă un sistem de finanţare adecvat ar putea diminua inegalităţile, asigurând indirect un cadru competitiv mai incluziv. Finanţarea publică a partidelor politice ar putea parţial remedia această problemă reducând dependenţa liderilor de partide de resursele private, care cântăresc considerabil în economia fabricării listelor. În acest mod criteriile care stau la baza procesului de selecţie a candidaţilor ar oferi şanse mai realiste membrilor mai puţin asiguraţi din punct de vedere financiar şi ar stimula democraţia internă.

Sistemul electoral impune de asemenea unele restricţii în raport cu reprezentativitatea sub forma pragurilor care nu permit partidelor cu susţinere mai redusă să-şi reprezinte electoratul. Magnitudinea circumscripţiei are acelaşi efect ca şi pragurile în raport cu unele grupuri minoritare. Cu cât este mai mare circumscripţia, cu atât scad şansele pentru minorităţi de a fi reprezentare într-un sistem proporţional, cum este cel din RM. Nu există un model unic împărtăşit în raport cu reprezentarea minorităţilor în legislativ. Guvernele abordează într-o manieră diferenţiată acest subiect. Instrumentele folosite în scopul asigurării unei reprezentări cât mai depline pentru minorităţi includ dreptul de asociere în partide politice pe criteriul etnic, renunţarea la pragul electoral, tratament preferenţial privind înregistrarea partidelor minorităţilor215 şi rezervarea unor locuri pentru minorităţi în parlamentul naţional indiferent de prestaţia electorală216.

Instituţiile europene preocupate de asigurarea participării nediscriminatorii a minorităţilor în viaţa politică recomandă crearea unor condiţii care ar facilita reprezentarea minorităţilor, stimulând integrarea lor în societate prin intermediul sistemului electoral217. La momentul actual nici unul dintre instrumentele menţionate nu se regăsesc în cadrul normativ pentru a oferi un tratament special mino- rităţilor în procesul electoral. Tratamentul preferenţial al minorităţilor din RM se rezumă la traducerea materialelor electorale şi a buletinelor de vot în limba minorităţilor218.

În anumite circumstanţe cultura politică poate constitui un impediment major în raport cu reprezentarea. Subreprezentarea femeilor în politica moldovenească poate fi explicată anume prin exis- tenţa unui patern dominant în mentalitatea colectivă, potrivit căruia activitatea politică este rezervată bărbaţilor.

În ultima instanţă, preferinţele subiective ale membrilor corpului ales pot afecta acest principiu, în termenii rezultatelor, prin distribuţia inegală a valorilor în societate. În consecinţă decalajul dintre capacitatea contributivă a unor grupuri şi beneficiile pe care le primesc vor contribui la „alterarea” repre- zentativităţii. 214 Olson M., Thelogic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press, 1965. 215 Nicolas Kaczorowski, Minority Participation in Electoral Processes: Summary of Findings, HDIM.ODIHR/252/07, 28 September 2007.// http://www.osce. org/documents/odihr/2007/09/26778_en.pdf 216 Monica Căluşer, Reprezentarea minorităţilor naţionale pe locurile rezervate in Parlament.// Politici de integrare a minorităţilor naţionale din Romania. Aspecte legale şi instituţionale intr-o perspectivă comparată. Cluj-Napoca, 2008. http://www.edrc.ro/docs/docs/politici/167-249.pdf 217 The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note. September, 1999.// http://www.osce. org/publications/hcnm/1999/09/31545_1151_en.pdf; Convenţia – Cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale.//http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ minorities/1_AtGlance/ PDF_Text_FCNM_ro.pdf 218 Nicolas Kaczorowski, ibidem.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 99 Antologie de studii asupra guvernării Toate aceste variabile diminuează în diferite proporţii calitatea reprezentării în dependenţă de contextul concret în care se aplică acest principiu şi în dependenţă de criteriile utilizate, deşi o estimare foarte exactă este dificil de efectuat.

Cel mai frapant decalaj în reprezentarea unor grupuri sociale din RM se manifestă în raport cu reprezentarea pe criteriul gender. Deşi femeile reprezintă mai mult de jumătate din populaţia RM, ele ră- mân puternic subreprezentate în legislativ. Chiar dacă reprezentarea parlamentară a femeilor a înregistrat evoluţii pozitive de la alegerea primului parlament ales democratic (4,8%) până în prezent (23,8%), ele rămân în continuare minoritare (vezi diagrama de mai jos).

Promovarea unei egalităţi gender mai accentuate din partea partidelor politice în baza acţiu- nii afirmative, este prezentă deocamdată doar în zona discursurilor politice şi în prevederile statutare. Asigurarea unor cote pentru femei pe listele partidelor ca metodă de discriminare pozitivă este proble- matică sub aspectul implementării stricte de către partide, deoarece cadrul normativ nu le obligă să im- pună asemenea cote. Mai mult decât atât, o asemenea măsură este relativ controversată din perspectiva egalităţii şanselor de participare în competiţia politică. Deşi în cadrul mai multor partide funcţionează organizaţii de femei în scopul asigurării reprezentării şi încurajării participării politice, se pare că influenţa acestora asupra politicii de partid rămâne relativ redusă la momentul actual.

Figura nr. 11 „Corelarea proporţiei femeilor în totalul populaţiei cu reprezentarea lor în Parlament”

Corelarea proporţiei femeilor în totalul populaţiei cu reprezentarea lor în Parlament

Numărul în Parlament 77 24

2009 iulie Proporţia în populaţie 48,1 51,9

Numărul în Parlament 77 24

Proporţia în populaţie 48,1 51,9 2009 aprilie

Numărul în Parlament 80 21

2005 Proporţia în populaţie 47,9 52,1

Numărul în Parlament 90 11

2001 Proporţia în populaţie 47,8 52,2

Numărul în Parlament 92 9

1998 Proporţia în populaţie 47,8 52,2

Numărul în Parlament 99 5

1994 Proporţia în populaţie 47,8 52,2

0 20 40 60 80 100 120 % Bărbaţi Femei

Sursa: elaborat după: Anuarul statistic al Republicii Moldova, Chişinău, 2009; Componenţa parlamentelor Republicii Moldova.//http://www.e-democracy. md/elections/parliamentary/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 100 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Estimarea reprezentativităţii legislativului în baza unor alte criterii este mult mai problematică, reieşind din complexitatea corpului social. Totuşi unele criterii oferă o perspectivă mai amplă asupra reprezentativităţii comparativ cu abordarea gender. Unul dintre cele mai relevante este criteriul ocu- paţional care reflectă ponderea grupurilor profesionale reprezentate în parlament. Diagrama de mai jos reflectă structura tuturor parlamentelor din RM reieşind din apartenenţa profesională219*. Cele mai reprezentate grupuri profesionale în parlamentul naţional sunt inginerii, juriştii, economiştii, agronomii şi pedagogii. Câteva tendinţe se conturează în raport cu componenţa profesională a legislativului. Cea mai proeminentă descreştere a fost înregistrată de grupul agronomilor, care de la o poziţie dominantă, deţinută în legislativul de după 1994, au devenit un grup minoritar în actualul legislativ. Profesiile de profil tehnic sunt reprezentate puternic în parlamentul autohton de grupul inginerilor şi tehnicienilor de diverse profiluri. Acest grup a deţinut o poziţie dominantă în 4 parlamente consecutive şi deţin a doua poziţie în parlamentul actual. De asemenea trebuie menţionată ascensiunea juriştilor, care deţin numeric poziţia dominantă în prezent, înregistrând o creştere de peste două ori comparativ cu poziţia deţinută în parlamentul ales în 2005. Economiştii şi pedagogii se află aproximativ pe poziţii egale iar reprezentanţii profesiilor medicale au înregistrat o creştere dublă după 2005.

Figura nr. 12 „Reprezentativitatea Parlamnetului din RM pe criteriul profesional”

Reprezentativitatea Parlamentului din RM pe criteriul profesional

iulie 2009 5 19 13 11 22 10 2 8 4 6

aprilie 2009 6 22 15 13 17 8 2 8 31 6

2005 3 40 10 12 9 10 6 4 12 4

2001 14 25 11 17 14 3 4 4 7 2

1998 12 25 13 8 12 8 5 2 6 3 7

1994 21 19 8 9 15 8 6 3 2 4 9

0 20 40 60 80 100 120

Agronomi Ingineri Economişti Pedagogi Jurişti Istorici Jurnalişti Medici Filologi Tehnicieni Altele

Sursa: Elaborat după componenţa parlamentelor Republicii Moldova.// http://www.e-democracy.md/ elections/parliamentary/

Analiza acestor date este dificilă pentru a oferi un răspuns exhaustiv privind reprezentativitatea parlamentului. Totuşi, datele par să sugereze că parlamentele din RM au tins să reflecte paternul ocu- paţional moştenit din perioada sovietică. Prezenţa grupurilor numeroase reprezentate de complexul

219 * Notă: O serie de deputaţi din cadrul legislativului sunt specialişti în mai multe domenii, din acest considerent punctul de referinţă pentru stabilirea apartenenţei profesionale a fost prima specialitate.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 101 Antologie de studii asupra guvernării agro-industrial confirmă parţial această teză. Schimbarea acestui patern se pare că a început doar acum prin reprezentanţii unor profesii mai liberale cum sunt juriştii.

În ce măsură această metamorfoză este conformă cu dinamica socială reflectată în transformarea structurii ocupaţionale reprezintă un subiect extrem de complex şi dificil de evaluat.

Vârsta deputaţilor reprezintă un alt criteriu aplicat în evaluarea reprezentativităţii parlamentului RM. Parlamentele alese în 2001 şi 2005 sunt cele mai „bătrâne”, reieşind din vârsta medie a deputaţilor. Alte patru parlamente sunt relativ apropiate după media de vârstă a deputaţilor220* (vezi diagrama de mai jos).

Figura nr. 13 „Vîrsta medie a deputaţilor în parlament”

Vârsta medie a deputaţilor în parlament

54 52,9 52 50,4 50 47,5 48,2 47,9 Anii 48 47 46 44 1994 1998 2001 2005 aprilie iulie 2009 2009

Sursa: calculat de autor în baza datelor biografice ale deputaţilor.//http://www.e-democracy.md/elections /parliamentary/2010/

Totuşi, în cadrul fiecărui parlament există diferenţe perceptibile privind numărul şi distri- buţia deputaţilor pe categorii de vârstă (vezi diagrama de mai jos).

Figura nr. 14 „Reprezentativitatea parlamentului pe categorii de vîrstă”

Reprezentativitatea parlamentului pe categorii de vârstă

Iulie 2009 2 28 35 28 7 1

Aprilie 2009 3 25 35 28 9 1

2005 2 12 33 39 15

2001 1 4 34 49 12 1 Anul scrutinului 1998 1 19 45 25 11

1994 1 18 51 26 6 2

0% 20% 40% 60% 80% 100% Numărul deputaţilor în categoria de vârstă

21-30 31-40 41-50 51-60 61-70 71-80

Sursa: calculat de autor în baza datelor biografice ale deputaţilor.//http://www.e-democracy.md/elections /parliamentary/2010/ 220 * Notă: Vârsta medie a deputaţilor a fost calculată la data alegerii parlamentului.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 102 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Datele demonstrează o dominaţie a două categorii de vârstă: între 41-50 ani şi 51-60 ani pe durata tuturor parlamentelor. Totodată ultimele două scrutine parlamentare reflectă o întinerire semnificativă a parlamentului, 30% din deputaţi având o vârstă sub 30 de ani. În ce măsură această componenţă relevă începutul unui proces de cristalizare a unei elite politice de generaţie nouă ră- mâne un subiect deschis pentru dezbatere.

5.6 Ce proporţie din electorat votează, şi în ce măsură rezultatele alegerilor sunt acceptate de toate forţele politice din interiorul şi exteriorul ţării?

Participarea politică

Participarea cetăţenilor la alegeri, indiferent de faptul pentru cine îşi acordă aceştia votul, reprezintă un test de legitimitate pentru întreaga clasa politică. Această participare mai presupune că cetăţenii susţin implicit principiile şi valorile pe care se fundamentează regimul politic. Aceasta nu presupune însă şi faptul că încrederea şi suportul pe care cetăţenii îl oferă guvernanţilor este unul necon- diţionat şi nu depinde de performanţa guvernamentală, evaluată în termenii capacităţii de a elabora şi implementa politici publice eficiente. Republica Moldova nu reprezintă o excepţie de la această regulă iar încrederea cetăţenilor în instituţiile democratice şi performanţa acestora prin garantarea unor drepturi şi libertăţi politice, civile şi economice şi promovarea interesului public este parţial determinată de participarea electorală. Media ratei de participare electorală pe durata a şase scrutine parlamentare din Republica Moldova începând cu 1994 până în prezent constituie 66,2%, adică aproape 2/3 din cetăţe- nii cu drept de vot. Totuşi pe durata acestei perioade s-a manifestat o tendinţă continuă de descreştere a participării electorale. În consecinţă, entuziasmul popular de la primele alegeri din 1994, desfăşurate în condiţiile unui pluralism politic şi materializat printr-o rată de participare de 79,31% a scăzut la scrutinul din 5 aprilie 2009 la 57,55%. Diagrama de mai jos reflectă această tendinţă descendentă pentru fiecare scrutin electoral.

Figura nr. 15 „Raportul dintre ratele de participare/neparticipare la alegerile parlamentare din Republica Moldova”

Raportul dintre ratele de participare/neparticipare la alegerile parlamentare din Republica Moldova

100 20,69 30,88 32,48 35,16 80 42,45 41,23

60 % 79,31 40 69,12 67,52 64,84 57,55 58,77 20

0 1994 1998 2001 2005 aprilie iulie 2009 2009

Rata de participare la vot Rata de neparticipare la vot

Sursa: elaborat de autor în baza datelor oficiale privind participarea cetăţenilor la alegerile parlamentare. http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 103 Antologie de studii asupra guvernării Scăderea ratei de participare cu peste 20% denotă o tendinţă negativă evidentă privind încrederea cetăţenilor în partidele politice şi instituţiile statului. Teza conform căreia rata redusă de participare este un indicator al satisfacţiei cetăţenilor în raport cu guvernarea şi reflectă dorinţa de a păstra situaţia existentă nu este caracteristică în cazul Republicii Moldova. Fenomenul în masă al migraţiei peste hotarele ţării infirmă această teză raportată la Republica Moldova. Chiar dacă luăm în consideraţie migraţia, care poate explica statistic ten- dinţa descendentă în rata de participare electorală, ea, mai degrabă, confirmă decepţia cetăţenilor în instituţiile democratice din Moldova, din moment ce o bună parte dintre ei au ales opţiunea de plecare din ţară. Datele statistice oficiale prezentate de Comisia Electorală Centrală înaintea scrutinului din 5 aprilie 2009 indicau că aproximativ 628 mii cetăţeni se aflau peste hotarele ţării221. Majoritatea dintre cei aflaţi peste hotare sunt plecaţi în căutarea unui loc de muncă ceea ce însemnă că au şi drept de vot, iar ei constituie aproximativ 25% din nu- mărul cetăţenilor înregistraţi în listele electorale. Exodul masiv al cetăţenilor peste hotare coincide cu perioada de guvernare a PCRM, ceea ce explică cea mai scăzută rată de participare electorală.

Apatia electoratului în planul participării, combinată cu intensificarea conflictului politic dintre partidul de guvernare şi opoziţie, în rezultatul boicotării de către opoziţie a alegerii şefului statului, după scrutinul din 5 aprilie 2009, a condus la alegeri anticipate. Pentru a elimina orice risc legat de o rată de participare şi mai redusă la alegerile parlamentare anticipate din 29 iulie 2009 parlamentul a redus pragul de participare pentru ca alegerile să fie considerate valabile de la 1/2 la 1/3222. În pofida faptului că PCRM a întreprins o serie de măsuri pentru a defavoriza opoziţia şi a submina condiţiile egale de participare la scrutinul electoral, care au culminat cu stabilirea datei alegerilor într-o zi de muncă la jumătatea săptămânii (fapt unic în istoria alegerilor din Republica Moldova), opoziţia şi societatea civilă au mobilizat electoratul, înregistrându-se o rată de participare chiar mai ridicată decât la scrutinul precedent. Stabilirea datei alegerilor într-o zi de muncă a fost o acţiune orientată în particular împotriva cetăţenilor aflaţi la muncă peste hotare. Deşi participarea cetăţenilor de peste hotare este foarte scăzută raportată la numărul total a cetăţenilor cu drept de vot223*, votul acestora a echivalat aproximativ cu 1 mandat parlamentar şi a fost acordat partidelor de opoziţie. Din aceste considerente este de înţeles lipsa dorinţei fostului partid de guvernare (PCRM) de a maximiza participarea cetăţenilor de peste hotare în procesul electoral.

Participarea scăzută a cetăţenilor în procesul electoral s-a manifestat nu doar pe durata guvernării PCRM. Alianţa pentru Integrare Europeană aflată la guvernare s-a confruntat cel mai recent cu apatia electoratului soldată cu invalidarea referendumului constituţional. Printre cauzele principale ale eşecului au fost enunţate campania electorală slabă desfăşurată de componentele AIE, ambiguitatea mesajului transmis către alegători, campania de boicotare a referendumului desfăşurată cu intensitate de PCRM224, dar şi disensiunile din interiorul alianţei225 cumulate cu polarizarea socială exprimată prin votul etnic226. Aceşti factori analizaţi în

221 Peste hotare se afla oficial circa 628 mii moldoveni.// http://www.irp.md/item.php?text_id=756 222 Lege Nr. 25 din 15.06.2009 pentru modificarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 16.06.2009, Nr. 103. Au participat la votare (% din numărul alegăto- rilor incluşi în listele electorale) 223 * Conform rezultatelor votării în cadrul secţiilor organizate din misiunile diplomatice la scrutinul din 5 aprilie 2009 au participat 16916 alegători, iar la scrutinul din 29 iulie 2009 au participat 17544 alegători. 224 Leonid Litra, Cornel Ciurea, Referendumul din Moldova: eşec sau o nouă cale? IDIS „Viitorul”.// http://www.viitorul.org/public/2985/ro/referendum_IDIS_ RO.pdf 225 Valeriu Prohnţchi, Alex Oprunenco, Referendum esuat: ce urmează? Expres Analize, nr.21, 7 septembrie, 2010, Expert-Grup.// http://www.expert-grup. org/library_upld/d277.pdf 226 Conastantin Tănase, Referendumul şi replica moldovenilor. Timpul, 7 septembrie 2010.// http://www.timpul.md/articol/referendumul-si-replica-moldovenilor-15099.html

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 104 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării complex au influenţat decisiv participarea electoratului înregistrându-se o rată de 30,29%227, adică mai puţin de 33.33% necesare pentru validarea sa. Deşi relevanţa unui scrutin parlamentar este diferită de relevanţa unui referendum, declinul în rata de participare reflectă o tendinţă periculoasă privind încrederea acordată de către cetăţeni clasei politice. Tendinţa descendentă în raport cu participarea a fost stopată la alegerile din 28 noiembrie 2010, când s-a înregistrat o rată de participare la vot de 61,64%. Remarcabil a fost faptul că la aceste alegeri a crescut de două ori participarea la vot a cetăţenilor aflaţi peste hotare. Tabelul de mai jos ilustrează activismul electoral al alegătorilor în plan teritorial dintr-o perspectivă comparativă.

Tabel nr. 11 „Rata de participare la vot pe circumscripţii electorale”

Alegeri Alegeri Alegeri Referendumul Alegeri parlamentare parlamentare parlamentare 5 septembrie parlamentare 6 marie 2005 5 aprilie 2009 29 iulie 2009 2010 28 noiembrie 2010 Total pe republică 64.84% 57.55% 58.77% 30.07% 61.64% Chişinău 55.03% 59.27% 62.24% 31.79% 67.58% Bălţi 57.45% 49.85% 53.42% 18.84% 58.7% Anenii Noi 68.37% 54.84% 56.53% 24.88% 60.14% Basarabeasca 82.01% 74.48% 73.46% 28.93% 73.46% Briceni 71.8% 60.65% 61.06% 27.08% 58.97% Cahul 69.04% 55.82% 58.15% 30.34% 57.84% Cantemir 78.4% 57.61% 59.25% 32.9% 57.97% Călăraşi 71.55% 53.11% 55.8% 32.8% 56.07% Căuşeni 65.81% 55.15% 56.85% 30.16% 57.46% Cimişlia 75.49% 54.89% 57.51% 29.91% 57.24% Criuleni 67.31% 59.07% 59.89% 34.75% 62.75% Donduşeni 68.43% 63.57% 64.35% 28.05% 65.33% Drochia 67.87% 58.04% 58.07% 26.23% 59% Dubăsari 66.56% 65.7% 64.19% 19.6% 59.1% Edineţ 67.89% 58.95% 59.6% 25.98% 61.04% Făleşti 73.82% 55.83% 55.49% 27.53% 57.62% Floreşti 73.91% 62.77% 61.48% 31.03% 60.63% Glodeni 65.36% 54% 55.16% 27.14% 57.25% Hînceşti 65.69% 55.72% 56.54% 35.42% 56.18% Ialoveni 62.73% 57.1% 61.3% 36.22% 62.39% Leova 74.49% 54.18% 53.04% 29.44% 53.95% Nisporeni 68.71% 54.08% 57.6% 37.49% 60.63% Ocniţa 76.42% 64.73% 64.38% 29.74% 63.44% Orhei 64.31% 58.09% 58.29% 37.57% 61.05% Rezina 74.65% 64.22% 63.05% 35.33% 61.98% Rîşcani 71.01% 56.94% 56.7% 27.6% 58.62% Sîngerei 69.97% 55.55% 53.81% 29.84% 57.37% Soroca 68.47% 56.85% 57.09% 31.54% 60.27% Străşeni 65.96% 54.54% 56.14% 33.88% 58.16% Şoldăneşti 71.55% 61.07% 58.59% 33.53% 60.94% Ştefan Vodă 65.67% 58.14% 57.32% 30.65% 56.24% Taraclia 71.7% 64.9% 63.97% 12.43% 60.81% Teleneşti 71.96% 61.55% 58.6% 41.46% 61.77% Ungheni 66.54% 58.24% 56.47% 31.08% 58.44% UTA Găgăuzia 60.64% 53.72% 55.73% 8.63% 51.32% Misiuni diplomatice 61.76% 48.23% 48.16% 59.25%

Sursa: Rezultatele oficiale ale alegerilor.//http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/, http:// www.e-democracy.md/elections/referendum/2010/results/ 227 Rezultatele Referendumului republican constituţional din 5 septembrie 2010.//http://www.e-democracy.md/elections/referendum/2010/results/ AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 105 Antologie de studii asupra guvernării Recunoaşterea rezultatelor scrutinelor în plan intern şi internaţional

Monitorizarea scrutinelor parlamentare a început chiar în 1994 şi continuă până în prezent, acest proces fiind organizat şi efectuat de către diverse organizaţii internaţionale şi autohtone specializate în domeniu. Majoritatea rapoartelor de evaluare a alegerilor efectuate de aceste organizaţii au avizat pozitiv modul de organizare şi desfăşurare a alegerilor care au respectat standardele inter- naţionale.

În raportul de evaluare a scrutinului din 1998 efectuat de OSCE/ODIHR se menţiona că procesul electoral a fost per ansamblu satisfăcător, oferind candidaţilor condiţii bune de a concura, iar alegătorilor oportunitatea de a-şi exprima liber opţiunea de vot, fără a constata deficienţe semnificative în perioada preelectorală sau în ziua de vot228.

Raportul de evaluare a scrutinului din 2001 specifica aceleaşi aspecte pozitive în respectarea standardelor internaţionale cu privire la alegeri democratice desfăşurate în conformitate cu angajamentele OSCE şi respectarea de către RM a obligaţiilor în calitate de membru al Consiliului Europei229. Totuşi, în raport era exprimată îngrijorarea ce vizează modificările legislaţiei electorale cu referinţă la creşterea pragului electoral de la 4% la 6% în scopul asigurării unui cadru politic mai stabil şi era accentuată creştere numărului de voturi nereprezentate în parlament în urma acestei modificări230.

Accederea PCRM la guvernare s-a resimţit considerabil asupra procesului electoral pentru alegerile parlamentare din martie 2005, fapt care a mobilizat şi motivat puternic societatea civilă autohtonă să monitorizeze mai intens procesul electoral în paralel cu instituţiile internaţionale. Rapoartele de evaluare, atât a ONG-urilor locale231, cât şi a instituţiilor internaţionale232, a acestui scrutin erau aproape unanime în ceea ce priveşte aprecierile modului în care s-a desfăşurat scrutinul. Aceste rapoarte au evidenţiat că respectarea standardelor internaţionale privind alegerile libere şi corecte au fost respectate doar parţial. Raportul OSCE/ODIHR menţiona că „deşi alegerile parlamentare din 6 martie 2005 in Republica Moldova s-au desfăşurat, in general, in conformitate cu majoritatea angajamentelor OSCE, a Consiliului Europei şi cu alte standarde internaţionale pentru alegeri democratice, nu au fost îndeplinite anumite angajamente şi standarde indispensabile pentru un proces electoral cu adevărat competitiv”, iar raportul Coaliţiei Civice pentru Alegeri Libere şi Corecte era chiar mai dur în evaluarea campaniei electorale.

Principalele deficienţe constatate în procesul de monitorizare a campaniei electorale se refe- reau la lipsa egalităţii de şanse a concurenţilor electorali, accesul limitat sau restricţionat al opoziţiei la mijloacele mass-media, partizanatul instituţiilor media publice în favoarea partidului de guver-

228 Republic of Moldova Parliamentary Elections 22 March 1998: OSCE/ODIHR Election Observation. // http://www.osce.org/documents/odihr/1998/04/1285_ en.pdf 229 Republic of Moldova Parliamentary Elections 25 February 2001: OSCE/ODIHR Election Observation. Warsaw, 3 April, 2001. http://www.osce.org/documents/odihr/2001/04/1280_en.pdf 230 Ibidem. 231 Republica Moldova: alegeri parlamentare 6 martie 2005. Raport final privind monitorizarea procesului electoral. Chişinău, 15 mai 2005. Coaliţia civică pentru alegeri libere şi corecte.// http://www.e-democracy.md/files/2005-final-monitoring-report.pdf 232 Republic of Moldova Parliamentary Elections 6 March 2005: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report. Warsaw, 3 June, 2005.// http://www. osce.org/documents/odihr/2005/06/14919_en.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 106 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării nare, implicarea abuzivă a organelor de forţă (procuratură, poliţie, SIS) în campanie, tratamentul diferenţiat al concurenţilor din partea autorităţilor publice, utilizarea resurselor administrative în scopuri electorale. De asemenea au fost constatate deficienţe evidente privind asigurarea dreptului de vot în raport cu unele categorii sociale – studenţi, cetăţeni moldoveni domiciliaţi în regiunea transnistreană şi cei aflaţi peste hotare şi actualizarea listelor electorale233. Acţiunile de constrângere a mediului pe durata campaniei electorale au majorat avantajele partidului de guvernământ şi nu au contribuit la crearea unor condiţii egale pentru toţi concurenţii electorali234.

Aceste nereguli au determinat principalul concurent electoral al PCRM, blocul „Moldova Democrată” „să declare drept puternic denaturate rezultatele alegerilor parlamentare din 6 martie 2005”235 şi să conteste rezultatele alegerilor la Curtea Constituţională solicitând anularea alegerilor parlamentare236. Curtea Constituţională a respins contestaţiile depuse şi a confirmat „că la 6 martie 2005 Parlamentul Republicii Moldova de legislatura a XVI-a a fost ales în mod legal, prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”237.

Campania electorală pentru alegerile parlamentare din 5 aprilie 2009 a scos în eviden- ţă tendinţe similare campaniei din 2005 dar mai accentuate în ce priveşte aspectele negative. Încălcările semnalate de misiunile internaţionale238 şi ONG-urile locale239 au confirmat aceleaşi tendinţe în desfăşurarea campaniei electorale. Totuşi, opoziţia a contestat mai insistent rezultatele votului şi s-a angajat într-o operaţiune de amploare în colectarea informaţiilor pentru a demonstra fraudarea alegerilor de către partidul de guvernământ, acuzat că a utilizat metode ascunse de manipulare a rezultatelor. Disputa dintre partidul de guvernare şi opoziţie a fost tranşată în tribu- nale în favoarea PCRM, fapt care a stârnit suspiciuni suplimentare privind imparţialitatea justi- ţiei din ţară, acuzată şi anterior de partizanat politic în favoarea PCRM. Astfel toate contestaţiile şi materialele, privind fraudarea alegerilor, depuse de către partidele de opoziţie au fost respinse şi nu au fost examinate în fond de către Curtea de Apel şi Curtea Constituţională240. Adiţional, nedorinţa autorităţilor de a verifica listele electorale, opţiune oferită iniţial de CEC partidelor de opoziţie dar stopată de Curtea Supremă de Justiţie la solicitarea PCRM, au întărit suspiciunile privind fraudarea alegerilor. Totuşi, decizia Curţii Constituţionale de validare a scrutinului nu a fost adoptată în unanimitate, fiind expusă o opinie separată241. Contestarea rezultatelor scrutinu-

233 Republica Moldova: alegeri parlamentare 6 martie 2005. Raport final privind monitorizarea procesului electoral. Chişinău, 15 mai 2005. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte.// http://www.e-democracy.md/files/2005-final-monitoring-report.pdf 234 Republic of Moldova Parliamentary Elections 6 March 2005: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report. Warsaw, 3 June, 2005.// http://www. osce.org/documents/odihr/2005/06/14919_en.pdf 235 Declaraţie a Blocului Moldova Democrată.// http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/2005/docs/ bemd/200503121/ 236 Curtea Constituţională: Aviz Nr. 1 din 17.03.2005 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 21.03.2005, Nr. 42. 237 Ibidem. 238 Republic of Moldova Parliamentary Elections 5 April 2009: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final.// http://www.osce.org/documents/odihr/2009/06/38185_en.pdf 239 Raport privind monitorizarea alegerilor parlamentare din 5 aprilie 2009. 5 mai 2005. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte, Liga pentru Apăra- rea Drepturilor Omului din Moldova – LADOM.// http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009/final-report-ladom-elections-2009-ro.pdf, Raport final de monitorizare a prezenţei actorilor politici/electorali in programele posturilor de televiziune in perioada electorală a alegerilor parlamentare 2009.// http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009/report-apel-elections-2009-5-ro.pdf, Monitorizarea mass-media in campania electo- rală pentru alegerile parlamentare 2009. Raport general, 5 februarie-3 aprilie 2009, http://www.ijc.md/Publicatii/monitorizare/monitorizare_raport_general. pdf 240 Raport privind monitorizarea alegerilor parlamentare din 5 aprilie 2009. 5 mai 2005. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte, Liga pentru Apărarea Drepturilor Omului din Moldova – LADOM.// http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009/final-report-ladom-elections-2009-ro.pdf 241 Curtea Constituţională: Aviz Nr. 1 din 22.04.2009 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 30.04.2009, Nr. 83-85.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 107 Antologie de studii asupra guvernării lui de către opoziţie a fost indirect efectuată prin intermediul boicotării alegerii şefului statului şi provocarea alegerilor anticipate. Această decizie a fost cauzată, în particular, de represaliile organizate de către partidul de guvernământ împotriva protestelor de masă din Chişinău, prin care se contestau rezultatele scrutinului, şi acuzaţiile aduse la adresa opoziţiei de organizare a unei lovituri de stat.

Legalitatea alegerilor anticipate din 29 iulie 2009 a fost oficial contestată de către PPCD care a solicitat Curţii Constituţionale renumărarea voturilor însă contestaţia a fost respinsă, fiind confirmată legalitatea scrutinului242.

Contestarea rezultatelor scrutinului s-a repetat şi după alegerile din 28 noiembrie 2010. PCRM este partidul care a cerut instanţei accesul la listele suplimentare pentru verificarea lor, acuzând nereguli în aceste liste. De asemenea PCRM a solicitat Curţii Constituţionale renumă- rarea voturilor, solicitare care a fost acceptată de CC243. Totodată PCRM a solicitat multiplicarea listelor electorale, procedură care a fost folosită după alegerile din 5 aprilie 2009 de către partidele de opoziţie, dar care a fost blocată la acel moment de către PCRM.

Contestarea oficială repetată a scrutinelor parlamentare pe durata guvernării PCRM, în pofida unor rapoarte pozitive per ansamblu din partea organizaţiilor internaţionale, a relevat faptul că desfăşurarea unor alegeri libere şi corecte reprezintă un test dificil pentru Republica Moldova.

5. 7 Ce măsuri (în cazul în care există) sunt adoptate pentru remedierea problemelor identificate public în acest domeniu, şi care este prioritatea politică şi suportul public de care dispun?

Reglementările cadrului normativ referitoare la organizarea şi desfăşurarea procesului electoral sunt suficient de complexe pentru a asigura condiţii mai mult sau mai puţin echitabile tuturor concurenţilor electorali în competiţia politică. Principala problemă derivată din acest context este aplicarea selectivă a unor reglementări care a conferit avantaje electorale partidelor aflate la guvernare.

Datele indică că mecanismul de înregistrare a alegătorilor nu este scutit de deficienţe ali- mentând presupunerile partidelor de opoziţie precum că alegerile au fost falsificate într-o proporţie suficient de mare pentru a înclina decisiv balanţa în favoarea partidului de guvernare. Tărăgănarea elaborării unui registru al alegătorilor care ar fi diminuat semnificativ posibilităţile de a falsifica- re zultatele alegerilor a generat suspiciuni privind complicitatea unor instituţii în utilizarea resurselor statului în favoarea unui concurent electoral.

242 Curtea Constituţională: Aviz Nr. 3 din 14.08.2009 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 21.08.2009, Nr. 127-130. 243 PCRM solicită în instanţă acces la listele electorale suplimentare.// http://www.publika.md/pcrm-solicita-in-instanta-acces-la-listele-electorale-suplimen- tare_160331.html

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 108 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării În scopul eliminării tuturor acestor deficienţe a fost modificat şi completat Codul Electoral iar CEC întreprinde măsuri mai consistente pentru instruirea funcţionarilor electorali pentru a asigura testarea şi implementarea acţiunilor privind funcţionalitatea registrului electronic al ale- gătorilor. Ultima testare a registrului a fost efectuată la referendumul din 5 septembrie 2010 şi a scos în evidenţă unele dificultăţi cu care se confruntă CEC în implementarea acestui instrument în scopul eliminării deficienţelor legate de calitatea listelor de votare şi a procesului de vot. Conform oficialilor de la CEC principalele probleme apărute sunt de natură tehnică şi sunt cauzate de lipsa de experienţă a operatorilor care administrează acest sistem în ziua alegerilor244. La scară naţională registrul electronic al alegătorilor va fi utilizat la alegerile locale din 2011, iar din 2013 este preco- nizată şi votarea on-line. Obiectivele principale stabilite de CEC sunt îmbunătăţirea transparenţei procesului electoral prin procesarea mult mai rapidă a ratei de participare la vot şi excluderea posi- bilităţii fraudării scrutinului prin votare multiplă245.

Procedura de înregistrare a partidelor este relativ complicată prin impunerea cotelor de reprezentare teritorială care afectează dreptul cetăţenilor la libera asociere. Deşi cotele au fost reduse ele rămân suficient de prohibitive pentru minorităţi. Ultimele scrutine au demonstrat accesul inegal al partidelor politice la instituţiile media publice, cauzat de abuzul resurselor administrative şi inegalitatea resurselor financiare a concurenţilor electorali.

Amendamentele recente aduse Codului Electoral urmăresc egalizarea şanselor şi sporirea accesului tuturor concurenţilor în competiţia electorală prin finanţarea indirectă a partidelor cu re- ferinţă la prezenţa lor în spaţiul mediatic al mijloacelor publice de comunicare în masă. Reflectarea echidistantă şi imparţială a tuturor actorilor politici în mass-media publică reprezintă un alt obiectiv major care a fost absent din politica editorială a acestor instituţii. Odată cu venirea la putere a AIE şi schimbarea componenţei conducerii IPNA „Teleradio Molodova” politizarea acestor instituţii pare să fi scăzut în intensitate. Absenţa cenzurii şi presiunilor politice este semnalată atât de reprezentan- ţii acestor instituţii246 dar şi de instituţiile specializate în domeniul mass-media247. Informaţiile cele mai recente privind prestaţia posturilor publice în materie de echidistanţă în reflectarea campaniei electorale248, confirmă tendinţele anterioare în raport cu depolitizarea acestor instituţii.

Deşi sistemul de partide asigură un spectru larg de opţiuni oferită alegătorilor, egalitatea voturilor a fost afectată de existenţa unor praguri înalte şi o formulă de transformare a voturilor în mandate care a avantajat partidele mari (Vezi 5.4).

Remedierea acestei situaţii a fost întreprinsă odată cu schimbarea guvernării. Codul electoral a fost modificat prin reducerea pragului electoral pentru partidele şi candidaţii independenţi, permisiunea blocurilor preelectorale şi substituirea formulei de transformare a voturilor în mandate care este mai echitabilă comparativ cu formula precedentă. 244 Problemele tehnice au avut loc din cauza calificării slabe a personalului.// http://itmoldova.wordpress.com/tag/cec/ 245 În curând cetăţenii moldoveni vor putea vota şi în regim on-line.// http://www.moldpres.md/News.aspx?News Cod=4382&NewsDate=16.05.2010 246 “Teleradio - Moldova” - fără cenzură şi presiuni politice, dar într-o stare “deplorabilă”.// http://unimedia.md/?mod=news&id=19641 247 Memoriu privind libertatea presei în Republica Moldova, 3 mai 2009 - 3 mai 2010.// http://www.ijc.md/index.php? option=com_content&task=view&id= 524&Itemid=1 248 Monitorizarea mass media in campania electorală pentru alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010 Raport nr.1, 28 septembrie – 10 octombrie 2010.// http://www.ijc.md/Publicatii/monitorizare/Raport_ monitorizare_28_09-10_10.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 109 Antologie de studii asupra guvernării Parlamentele succesive au reprezentat într-o proporţie relativ redusă structura socială a electoratului. Reprezentativitatea slabă a fost condiţionată de o serie de factori cum sunt cultura politi- că, statutul social-economic al grupurilor sociale, relaţiile şi procedurile informale de desemnare a candidaţilor pe listele partidelor.

O reprezentare mai adecvată a structurii sociale în parlament impune instituţionalizarea partidelor politice. Aceasta implică demonopolizarea puterii în interiorul partidelor şi instituirea unei democraţii funcţionale interne prin antrenarea diverselor categorii sociale în procesul decizional la nivel de partid şi modificarea regulilor privind finanţarea partidelor în direcţia asigurării unei participări reale pentru toţi membrii.

Participarea cetăţenilor la procesul electoral a înregistrat o descreştere semnificativă în ultimii 15 ani. Această descreştere a fost cauzată de încrederea scăzută în partidele politice în calitate de instituţii democratice. Contestarea deschisă a rezultatelor scrutinelor electorale de către opoziţie este un efect mai specific al fenomenului de ansamblu.

Restabilirea imaginii şifonate a partidelor politice accentuează necesitatea unui control mai strict din partea statului prin monitorizarea activităţii partidelor şi aplicarea unor sancţiuni disciplinare în cazul depistării unor încălcări. În acelaşi context se impune asigurarea unei transparenţe reale în activitatea partidelor în raport cu cele mai importante decizii şi asigurarea unei democraţii interne funcţionale nu doar la nivel statutar.

Sumar: Progresul pe durata ultimilor 3 – 5 ani

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 5.1 X 5.2 X 5.3 X 5.4 X 5.5 X 5.6 X 5.7 X

Bibliografie:

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 110 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 4. Curtea Constituţională: Aviz Nr.1 din 22.04.2009 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 30.04.2009, Nr. 83-85. 5. Curtea Constituţională: Aviz Nr. 1 din 17.03.2005 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 21.03.2005, Nr. 42. 6. Curtea Constituţională: Aviz Nr. 3 din 14.08.2009 cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 21.08.2009, Nr. 127-130. 7. Lege Nr. 101 din 15.05.2008 cu privire la Concepţia Sistemului informaţional automatizat de stat “Alegeri”.// Monitorul Oficial, 04.07.2008, Nr. 117-119. 8. Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral. Publicat:29.06.2010 în Monitorul Oficial Nr. 108-109, art Nr. 332. 9. Lege Nr. 176 din 22.07.2005 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 12.08.2005, Nr. 107. 10. Lege Nr. 25 din 15.06.2009 pentru modificarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 16.06.2009, Nr. 103. 11. Lege Nr. 76 din 10.04.2008 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 07.05.2008, Nr. 83. 12. Lege Nr. 796 din 25.01.2002 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 02.02.2002, Nr. 20. 13. Legeprivind partidele politice, Nr. 294 din 21.12.2007. // Monitorul Oficial Nr. 42-44, 29.02.2008, art. 8

Rapoarte de monitorizare şi evaluare

14. Commentson the draft law on political partiesof Moldova by Mr Hans-Heinrich Vogel in Opinion No. 431 / 2007//http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL(2007)013-e.asp 15. Convenţia – Cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale.// http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ minorities/1_AtGlance/ PDF_Text_FCNM_ro.pdf 16. IDOM a prezentat Raportul de Evaluare a Acurateţei Listelor Electorale în Republica Moldova în cadrul campaniei electorale pentru alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010.//http:// alegeliber.md/?p=840 17. Josette Durrieu, Egidijus Vareikis. Honouring of obligations and commitments by Moldova. Report. Doc. 11374, 14 September 2007. Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe. Parliamentary Assembly, Council of Europe.// http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents /WorkingDocs/Doc07/EDOC11374.htm#3 18. Monitorizarea mass media in campania electorală pentru alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010.// http://www.ijc.md/Publicatii/monitorizare/Raport_ monitorizare_28_09-10_10.pdf 19. Monitorizarea mass-media în campania electorală pentru alegeri parlamentare: raport general 5 februarie – 3 aprilie 2009. Coaliţia Civică Pentru Alegeri Libere şi Corecte.//http://www.ijc.md/Publicatii/ monitorizare/monitorizare_raport_general.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 111 Antologie de studii asupra guvernării 20. Monitorizarea mass-media in campania electorală pentru alegerile parlamentare 2009. Raport general, 5 februarie-3 aprilie 2009. // http://www.ijc.md/Publicatii/ monitorizare/monitorizare_raport_general. pdf 21. Monitorizarea mass-media în perioada electorală şi postelectorală: raport general 6 ianuarie 2005 – 6 martie 2005. Coaliţia Civică Pentru Alegeri Libere şi Corecte.// http://www.ijc.md/Publicatii/sondaj/ monitorizare_rom.pdf 22. Nations in Tranzit. Freedom House.//http://www.freedomhouse.hu/index.php?option=com_content& view=article&id=321:nations-in-transit-2010&catid=46:nations-in-transit&Itemid=121 23. Nicolas Kaczorowski, Minority Participation in Electoral Processes: Summary of Findings, HDIM. ODIHR/252/07, 28 September 2007.// http://www.osce.org/documents/odihr/2007/09/26778_ en.pdf 24. Noile tehnologii în formarea şi utilizarea listelor electorale. Evoluţii şi perspective. Materialele conferin- ţei internaţionale.// http://www.cec.md/files/3691_conferinta _noile_tehnologii_informationale,_21_ aprilie_2010.pdf 25. Observarea internaţională a alegerilor. Republica Moldova, Alegeri parlamentare anticipate, 28 noiembrie 2010. OSCE/ODIHR// http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2010/preliminary-statementent-osce-elections-2010-ro.pdf 26. Parlamentul European: Alegerile parlamentare din Republica Moldova. Delegaţia de observare a alegerilor 3-7 aprilie 2009. Raport elaborat de Dna Marianne Mikko, preşedinta delegaţiei. http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200909/ 20090921ATT60967/20090921ATT60967RO.pdf 27. Probleme legale şi tehnice afectează credibilitatea şi calitatea testării de către CEC a registrului electronic al alegătorilor. Monitorizarea alegerilor locale noi ale primarilor in localităţile Ştefăneşti şi Semionovca RaionulŞtefan Vodă desfăşurate la 15 noiembrie 2009. Raport. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte Asociaţia Promo-Lex.//http://www.promolex.md/upload/publications/ro/doc_1258618169. pdf 28. Raport final de monitorizare a prezenţei actorilor politici/electorali in programele posturilor de televiziune in perioada electorală a alegerilor parlamentare 2009.// http://www.e-democracy.md/files/elections/ parliamentary2009/report-apel-elections-2009-5-ro.pdf 29. Raport privind monitorizarea alegerilor parlamentare din 5 aprilie 2009. 5 mai 2009. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte, Liga pentru Apărarea Drepturilor Omului din Moldova – LADOM.// http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009/final-report-ladom-elections-2009-ro. pdf 30. Raport privind monitorizarea alegerilor parlamentare din 5 aprilie 2009. 5 mai 2005. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte, Liga pentru Apărarea Drepturilor Omului din Moldova – LADOM.// http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009 /final-report-ladom-elections-2009-ro. pdf. 31. Republic of Moldova Parliamentary Elections 22 March 1998: OSCE/ODIHR Election Observation Mission. // http://www.osce.org/documents/odihr/1998/04/1285_en.pdf, 32. Republic of Moldova Parliamentary Elections 25 February 2001, Final Report: OSCE/ODIHR.//

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 112 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării http://www.osce.org/documents/html/pdftohtml/1280_en.pdf.html, 33. Republic of Moldova Parliamentary Elections 5 April 2009: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report.// http://www.osce.org/documents/odihr/2009/06/38185_en.pdf 34. Republic of Moldova Parliamentary Elections 6 March 2005: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report. Warsaw, 3 June, 2005.// http://www.osce.org/documents/odihr/2005/06/14919_en.pdf 35. Republic of Moldova Parliamentary Elections, 22 March 1998. OSCE/ODIHR Election Observation.// http://www.osce.org/documents/odihr/1998/04/1285_en.pdf 36. Republica Moldova: alegeri parlamentare 6 martie 2005. Raport final privind monitorizarea procesului electoral. Chişinău, 15 mai 2005. Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte.//http://www.e-democracy.md/files/2005-final-monitoring-report.pdf 37. Resolution 1572 (2007).Honouring of obligations and commitments by Moldova.// Parliamentary Assembly. Council of Europe.http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta07/ ERES1572.htm 38. The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note. September, 1999.// http://www.osce.org/publications/ hcnm/1999/09/31545_1151_en.pdf;

Monografii, studii şi cercetări

39. Arend Lijphart, Modele ale democraţiei. Iaşi, 2000. 40. Baron, D., A Spatial Bargaining Theory of Government Formation in Parliamentary Systems.// American Political Science Review, Vol., 85, No.1(Mar., 1991), pages,137-164. 41. Budge I., Laver M., The Policy Basis of Government Coalitions: A Comparative Investigation.// British Journal of Political Science, Vol., 23, No. 4 (Oct., 1993) pages, 499-519. 42. Dahl, Robert – Poliarhiile: participare şi opoziţie.Institutul European, Iaşi, 2000. 43. Gallagher, M., Mitchell, P., The Politics of Electoral Systems. Oxford, 2005. 44. Leonid Litra, Cornel Ciurea, Referendumul din Moldova: eşec sau o nouă cale? IDIS „Viitorul”.// http://www.viitorul.org/public/2985/ro/referendum_IDIS_RO.pdf 45. Monica Căluşer, Reprezentarea minorităţilor naţionale pe locurile rezervate in Parlament.// Politici de integrare a minorităţilor naţionale din Romania. Aspecte legale şi instituţionale intr-o perspectivă com- parată. Cluj-Napoca, 2008. http://www.edrc.ro/docs/docs/politici/167-249.pdf 46. Olson M., Thelogic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press, 1965. 47. Riker, W., The Theory of Political Coalitions. New Haven, Yale University Press, 1962. 48. Sergiu Lipcean, Evaluarea finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale în Republica Moldova.Politici Publice Nr.5, 2009, IDIS „Viitorul”.//http://www.viitorul.org /public/2175/ro/ Finantarea_partidelor_politice.pdf 49. Valeriu Prohnţchi, Alex Oprunenco, Referendum eşuat: ce urmează? Expres Analize, nr.21, 7 septem-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 113 Antologie de studii asupra guvernării brie, 2010, Expert-Grup.// http://www.expert-grup.org/library_upld/d277.pdf 50. Barometrul Opiniei Publice: ianuarie-februarie, 2005.// http://www.ipp.md/libview. php?l=ro&idc=156&id=463. 51. Barometrul Opiniei Publice: martie, 2009.// http://www.ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=454

Articole, comentarii, ştiri

52. CEDO a pronunţat hotărârea Tănase şi Chirtoacă c. Moldovei.// http://www.lhr.md/news/116.html 53. Conastantin Tănase, Referendumul şi replica moldovenilor. Timpul, 7 septembrie 2010.// http://www. timpul.md/articol/referendumul-si-replica-moldovenilor-15099.html 54. Declaraţie a Blocului Moldova Democrată.// http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/2005/docs/ bemd/200503121/ 55. Igor Boţan, Formula Robin Hood de redistribuire a mandatelor.// http://www.e-democracy.md/comments/political/robin-hood-formula/index.shtml?print 56. Igor Boţan, Instituţionalizarea partidelor şi alegerile.// http://www.e-democracy.md/comments/political/200802151 /index.shtml?print 57. Igor Boţan. Mă uit în listele electorale şi îmi pun mâinile în cap. Dacă întrebi liderii de partid cum au ajuns unii candidaţi în listă, răspunsurile ne vor face şi mai trişti//http://unimedia. md/?mod=news&id=24456 58. În curând cetăţenii moldoveni vor putea vota şi în regim on-line.// http://www.moldpres.md/News. aspx?News Cod=4382&NewsDate=16.05.2010 59. Înflăcăratul activist al PLDM, Fiodor Ghelici a părăsit formaţiunea din cauza “standardelor duble” ale acesteia.//http://actualitate.md/?p=8617 60. Memoriu privind libertatea presei în Republica Moldova, 3 mai 2009 - 3 mai 2010.// http://www.ijc. md/index.php? option=com_content&task=view&id=524&Itemid=1 61. Oleg Cernei: Serafim Urechean a promovat în partid oameni precum Platon, acum trebuie să-şi asume destrămarea AMN.// http://unimedia.md/?mod=news&id=21849 62. Opoziţia reclama că i se îngrădeşte accesul la listele alegatorilor.// http://www.azi.md/ro/print-story/2239 63. PCRM solicită în instanţă acces la listele electorale suplimentare.// http://www.publika.md/pcrm-solicita-in-instanta-acces-la-listele-electorale-suplimentare_160331.html 64. Peste hotare se afla oficial circa 628 mii moldoveni.//http://www.irp.md/item.php?text_id=756 65. PL, PLDM şi AMN au patru zile pentru verificarea listelor electorale utilizate la scrutin.//http:// www.e-democracy.md/elections/parliamentary/2009/electoral-news/20090409/ 66. Problemele tehnice au avut loc din cauza calificării slabe a personalului.//http://itmoldova.wordpress. com/tag/cec/ 67. Teleradio - Moldova - fără cenzură şi presiuni politice, dar într-o stare “deplorabilă”.// http://unimedia. md/?mod=news&id=19641

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 114 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA II GUVERN RESPONSABIL ŞI REPREZENTATIV

6. ROLUL DEMOCRATIC AL PARTIDELOR POLITICE Sergiu Lipcean

Susţine sistemul de partide funcţionarea democraţiei?

6.1 Cât de libere sunt partidele să se formeze, să recruteze membri şi să participe în campaniile electorale?

Cadrul normativ

Principiul general pe care se fundamentează libertatea partidelor politice este dreptul la libera asociere. Astfel, restricţiile impuse dreptului la libera asociere pot fi trate drept restricţii impuse asupra libertăţii şi funcţionării partidelor politice. În RM dreptul la asociere este tratat în contextul libertăţii partidelor politice şi este reflectat în Legea Supremă.

Constituţia prevede libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice, asigurând ce- tăţenilor dreptul la asociere şi contribuind la exprimarea voinţei politice prin participarea la alegeri în condiţii de egalitate în faţa legii, statul asigurând respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale partidelor (art.41).

Totodată Constituţia aplică interdicţii asupra partidelor care militează împotriva pluralismului politic şi ordinii constituţionale, asociaţiilor secrete şi partidelor constituite din cetăţeni străini.

Constituirea şi participarea partidelor politice în procesul electoral este reglementată într-o manieră mai amplă de Legea privind partidele politice249.

Înregistrarea unui partid politic este efectuată de către Ministerul Justiţiei, care este autoritatea responsabilă de evidenţa partidelor politice. Pentru înregistrarea partidului politic sunt solicitate o serie de documente: cererea de înregistrare, statutul partidului şi programul partidului, actul de constituire însoţit de lista membrilor partidului politic, al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii etc. La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi in cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri in fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate (art.8). În timp de o lună de la data prezentării actelor MJ este obligat să înregistreze partidul sau în caz necorespunderii

249 Lege privind partidele politice, Nr. 294 din 21.12.2007. // Monitorul Oficial Nr. 42-44, 29.02.2008.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 115 Antologie de studii asupra guvernării cerinţelor legii refuză înregistrarea, decizie care poate fi atacată în instanţă de către solicitant.

Membri ai partidelor politice pot deveni toţi cetăţenii cu drept de vot în baza principiului de asociere politică. Aderarea la un partid politic obligă persoana să declare pe propria răspundere dacă este sau nu membru al unui alt partid politic (art.6). Calitatea de membru a unui partid politic poate fi dobândită prin depunerea unei cereri scrise, examinată de organul abilitat al partidului cu primirea unor noi membri, care decide asupra acceptării sau respingerii cererii. Aceeaşi persoană nu poate fi concomitent membru a două partide politice, iar aderarea la un partid implică automat pierderea calităţii de membru a partidului anterior. Dobândirea şi pierderea calităţii de membru se reglementează prin normele interne de partid, prevăzute de statutul partidului(art.7).

Evaluarea situaţiei

Până la adoptarea legii privind partidele politice 2007, activitatea partidelor politice a fost reglementată de vechea lege privind partidele şi alte organizaţii social-politice250. În pofida unor tentative multiple de adoptare a unui cadru normativ adecvat şi corespunzător standardelor interna- ţionale privind funcţionarea partidelor politice, această lege a supravieţuit până relativ recent, deşi a suportat numeroase amendamente pe durata a mai multor guvernări. Consensul politic în jurul ei s-a datorat în mare parte unor ambiguităţi suficient de permisive pentru activitatea relativ slab reglementată a partidelor politice. Iar modificările operate au urmat schema paşilor mărunţi fără a aborda subiectul prin prisma unor amendamente radicale cuprinzătoare.

Pe de o parte, procedura de înregistrare a partidelor politice poate fi utilizată în calitate de instrument care îngrădeşte dreptul la asociere şi limitează competiţia politică. Pe de altă parte instituirea unor criterii mai riguroase pentru înregistrarea partidelor politice are drept scop evitarea unei fragmentări excesive a sistemului de partide. Totuşi, o procedură mult prea restrictivă de înregistrare combinată cu unele componente ale sistemului electoral (pragul de reprezentare) pot afecta grav drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor şi pluralismul politic. Republica Moldova cu- noaşte experienţa unor asemenea manipulări a regulilor de joc pentru a discrimina unii concurenţi electorali.

Problema libertăţii de constituire şi înregistrare a partidelor politice a devenit un subiect important de dezbatere în rezultatul unor amendamente care vizau modificarea radicală a condiţiilor pentru înregistrarea partidelor politice. Dacă în condiţiile anterioare adoptării legii erau suficienţi 300 de membri pentru a înregistra un partid, atunci noua lege introduce o cifră de 5000 de membri domiciliaţi în cel puţin jumătate dintre unităţile teritorial – administrative de nivelul doi, dar nu mai puţin de 150 membri în fiecare din unităţile respective251. Această clauză a fost contestată la curtea Constituţională care a avizat însă pozitiv modificările respective, constatând că nu există o

250 Legea Nr.718-XII din 17.09.91 privind partidele şi alte organizaţii social-politice.//Veştile nr.11-12/106, 1991.// http://www.parties.e-democracy.md/legislation/politicalparties/ 251 Lege Nr. 146 din 30.09.1998 pentru modificarea şi completarea Legii privind partidele şi alte organizaţii social-politice.// Monitorul Oficial, 12.11.1998, Nr. 100.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 116 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării contradicţie între dreptul la asocierii liberă şi principiul reprezentativităţii dacă, ultimul prin efectele sale nu conduce la suprimarea dreptului la asociere252. Aceeaşi poziţie a fost exprimată de către CC şi mai târziu, argumentându-se că criteriul numeric de reprezentativitate al partidelor se află în competenţa discreţionară a Parlamentului şi nu poate face obiectul examinării Curţii, atâta timp cât prin efectele sale nu conduce la suprimarea principiului pluralismului politic253.

Confruntarea politică pe marginea acestui subiect a fost reactualizată de mai multe ori în procesul dezbaterilor vizavi de proiectele de lege privind partidele politice, care au beneficiat de expertiza Comisiei de la Veneţia. Conform recomandărilor Comisiei de la Veneţia reglementările referitoare la aceste subiecte sunt ambigui şi restrictive care poate afecta dreptul la libera asociere şi aplicarea unor măsuri arbitrare şi disproporţionate în raport cu partidele254.

Experţii comisiei calificau drept foarte înalte pragurile instituite, impunând o povară ex- cesivă asupra cetăţenilor, potenţial restrictivă şi disproporţionată care nu este necesară într-o societate democratică în condiţiile în care aceştia încearcă să-şi exercite drepturile conform art.11 al Convenţiei Europene pentru Drepturile Omului255. Deşi aceste praguri au fost reduse (4000 membri a câte 120 domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ – teritoriale), ele rămân prohibitive şi afectează dreptul de asociere liberă a cetăţenilor. Implementarea prevederilor legii a creat însă mai multe conflicte între partide şi Ministerul Justiţiei, conflicte derivate din am- biguităţile cadrului normativ şi interpretări diverse ale prevederilor legale şi care au fost soluţionate în instanţă pentru a obliga MJ să înregistreze partidele256.

Reglementarea calităţii de membru a unui partid politic de către cadrul normativ existent este lăsată aproape în totalitate la discreţia partidelor. Legea partidelor şi organizaţiilor social-politice din 1991 cuprindea o listă lungă de funcţionari publici cărora le era interzisă calitatea de membru la un partid. Astfel militarii, lucrătorii organelor afacerilor interne, securităţii statului, serviciilor vamale, judecătorii, procurorii, ofiţerii de urmărire penală, avocaţii parlamentari, contro- lorii de stat, precum şi lucrătorii presei şi radioteleviziunii oficiale nu puteau face parte din partide şi OSP(art. 10(8)). Actuală lege este mai puţin restrictivă şi menţionează că nu pot fi membri ai partidelor politice persoanele cărora, conform prevederilor legale, le este interzisă participarea la activităţi cu caracter politic257. Dar, lipsa unei liste explicite în corpul legii ar putea, cel puţin în teorie, crea situaţia în care diverşi funcţionari ar putea să se eschiveze de la responsabilităţi şi îngreuna calificarea infracţiunii.

Astfel, pentru unele categorii de funcţionari publici rămâne în vigoare interdicţia asupra calităţii de membru într-un partid – judecătorii, procurorii, vameşii.

252 Hotărîre Nr. 37 din 10.12.1998 privind interpretarea articolului 41 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova. // Monitorul Oficial, 07.01.1999, Nr. 001. 253 Hotărâre Nr. 3 din 29.01.1999 cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr. 146-XIV din 30 septembrie 1998 “Pentru modificarea şi completarea Legii privind partidele şi alte organizaţii social-politice”.// Monitorul Oficial, 18.02.1999, Nr. 016. 254 James Hamilton, Comments on the draft law on Political Parties and Socio-Political Organisations of The Republic Moldova// This opinion was endorsed by the Venice Commission at its 52nd Plenary Session (Venice, 18-19 October 2002).http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL(2002)119-e.asp 255 Vogel Hans-Heinrich, Comments on the Draft Law on Political Parties of Moldova.//Opinion, No.,431/2007, Strasbourg, 19 April 2007.// http://www.venice. coe.int/docs/2007/CDL(2007)013-e.asp 256 Igor Boţan, Ion Creangă, Corneliu Gurin, Contextul electoral 2009: Studiu asupra cadrului şi contextului electoral din Republica Moldova în alegerile parlamentare. Chişinău, 2009, pag. 17-18. 257 Lege privind partidele politice, Nr. 294 din 21.12.2007. // Monitorul Oficial Nr. 42-44, 29.02.2008, art. 6.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 117 Antologie de studii asupra guvernării Partidele stabilesc în mod independent criteriile şi procedura de admitere pentru noii membri reieşind din prevederile statutare. Aceste criterii se diferenţiază de la un partid la altul şi afectează formal gradul de dificultate în aderarea la un partid. Procedura standard utilizată de toate partidele în procesul de înregistrare a noilor membri constă dintr-o cerere scrisă personal adresată organizaţiei primare de partid care decide asupra primirii în partid. Unele partide solicită însă şi referinţe de la membrii cu o anumită experienţă. Tabelul de mai jos reflectă situaţia pentru unele partide (selectate în baza performanţei electorale) din Republica Moldova. Astfel doar PCRM şi PC solicită câte două referinţe de la membrii cu experienţă de muncă în partid. pentru a se asigura de calitatea viitorilor membri.

Tabel nr. 12 „Solicitarea referinţelor pentru a deveni membri de partid”

Partidul Referinţe Partidul Democrat din Moldova Nu Partidul Comuniştilor din Republica Moldova 2 Alianţa Moldova Noastră Nu Partidul Popular Creştin Democrat Nu Partidul Liberal Nu Partidul Liberal Democrat din Moldova Nu Partidul Social – Democrat Nu Mişcarea Acţiunea Europeană Nu Partidul Conservator 2 Partidul Moldova Unită Nu

Sursa: Statutele partidelor politice.

Unele partide specifică însă condiţii care restricţionează accesul în partid pentru doritorii de a adera la partid. PDM restricţionează accesul pentru persoanele care susţin şi întreprind acţiuni extremiste, rasiste, antisemite, anarhiste, şovine sau care contravin principiilor democratice şi ale statului de drept258. PL, PC şi PSD aplică interdicţii împotriva persoanelor care au săvârşit grave abuzuri in funcţiile publice sau politice şi celor care promovează violenţa, teroarea şi diverse ideolo- gii sau acţiuni extremiste sau contrare drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului259.

Majoritatea partidelor limitează însă numărul restricţiilor la cele stipulate în legislaţia în vigoare.

Condiţiile drastice de înregistrare ale partidelor politice le-au au obligat să fie mai puţin se- lective în cooptarea membrilor noi şi să trateze unele prevederi statutare privind obligaţiile membrilor cu mai multă lejeritate. Plata cotizaţiilor de partid este unul dintre exemplele cele mai relevante. Pe de o parte, partidele s-au transformat în partide „de masă”, reieşind din numărul de membri. Pe de altă parte participarea membrilor la viaţa partidului sub forma achitării cotizaţiilor este o practică slab utilizată de către partide. Vezi tabelul de mai jos. 258 Statutul Partidului Democrat din Moldova, Chişinău, 2008.// http://www.pdm.md/files/Statut_PDM.pdf 259 Statutul partidului Liberal.// http://www.pl.md/pageview.php?l=ro&idc=12; Statutul Partidului Conservator.// http://www.conservator.md/yctav.html; Statutul Partidului Social-Democrat.// http://www.e-democracy.md/files/parties/psd-statute-2007-ro.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 118 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 13 „Cotizaţiile membrilor de partid”

Partidul Numărul membrilor Cotizaţiile de membru Partidul Democrat din Moldova 21000 48 lei anual Partidul Comuniştilor din Republica Moldova 30000 0,5%-2% din venitul lunar Alianţa Moldova Noastră 50000 12 lei anual Partidul Popular Creştin Democrat 20000 Indisponibil Partidul Liberal 12000 Indisponibil Partidul Liberal Democrat din Moldova 30000 Indisponibil Partidul Social – Democrat 20000 Indisponibil Mişcarea Acţiunea Europeană 10000 Indisponibil Partidul Conservator 10000 Indisponibil Partidul Moldova Unită 12600 Nu prevede cotizaţii

Sursa: Statutele partidelor politice

Modificarea cadrul normativ privind finanţarea partidelor politice a fost pus relativ recent în aplicare, reglementând inclusiv si procedura de raportare financiară a partidelor în timpul campaniilor electorale260 şi pe durata activităţii ordinare261. Datele relevă că cotizaţiile sunt absente în structura veniturilor partidelor politice cu foarte puţine excepţii (PCRM), ceea ce confirmă forma- litatea calităţii de membru. Totodată, scrutinul din noiembrie 28, 2010 a demonstrat că până şi procedurile formale relativ simple pot fi obstrucţionate ori mimate de către partide politice, care nu aplică legislaţia. Astfel, cazul persoanelor - şomeri, care au achitat în contul PCRM sume uriaşe de bani (250.000 lei) demonstrează că paravanele legale existente în sistemul de protejare a integrităţii partidelor politice sunt inadecvat reglementate, iar sancţiunile judiciare întârzie. Cazul relevat de presă atestă totodată şi o anumită solidaritate nocivă între partidele politice, care practică aceleaşi forme de manipulare financiară pe parcursul campaniei electorale. De obicei, mizele electorale şi perioada extrem de scurtă pentru derularea campaniei face ca aceste cazuri să fie investigate insuficient, fiind diminuate de raţiunea desfăşurării fără incidente a scrutinului, iar suspendarea unui partid politic din curs ca urmare a falsificării unor contribuţii financiare ar însemna din acest punct de vedere un grav incident. Lipsa de corespundere între sursele financiare indicate şi portofoliul de campanie deţinute de partidele politice indică asupra mecanismului inadecvat al legislaţiei actuale de prevenire a corupţiei politice. Totodată, trebuie de menţionat că nici numărul de membri nu este un indicator al finanţării corespunzătoare. Majoritatea partidelor politice din RM nu sunt partide de masă, ci partide volante, închegate în jurul unor lideri carismatici sau a unor identităţi ideologice declarate. Aparent, partidele mai bine organizate teritorial se bucură de şanse mai mari în alegeri, dar şi acest factor nu garantează însă succesul electoral neclătinat, în condiţiile în care lipsa demo- craţiei interne reduce funcţiile partidelor politice respective la mimarea unei participări a membrilor săi şi repetarea unor greşeli sistematice de mobilizare în competiţia pentru anumite funcţii elective.

260 Rapoartele financiare ale concurenţilor electorali pentru alegerile parlamentare din 5 aprilie. //http://www.cec.md/i-ComisiaCentrala/main. aspx?dbID=DB_17martie2009498; Rapoartele financiare ale concurenţilor electorali pentru alegerile parlamentare anticipate din 29 iulie.// http://www.cec. md/i-ComisiaCentrala/main.aspx?dbID=DB_RapoarteFinanciare134 261 Rapoartele financiare ale partidelor politice pentru anul 2009.// http://www.justice.gov.md/ro/organizatii-necomerciale/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 119 Antologie de studii asupra guvernării 6.2 Cât de efectiv este sistemul de partide în formarea şi susţinerea guvernelor aflate la putere?

Performanţa sistemului de partide este estimată cel mai bine prin capacitatea lui de a forma şi menţine guverne stabile, eficiente şi capabile să transpună în practică politicile derivate din pre- ferinţele electorale ale majorităţii alegătorilor. În dependenţă de numărul şi forţa partidelor care au acces în parlament acestea au format şi menţinut guverne cu o durată de viaţă şi stabilitate diferită. Durata medie de guvernare a unui cabinet a fost puţin peste 19 luni, adică peste un an şi jumăta- te. Totuşi există diferenţe semnificative în raport cu durabilitatea cabinetelor şi condiţiile în care acestea şi-au exercitat atribuţiile. După longevitate majoritatea guvernelor autohtone se plasează la extreme, adică guverne foarte longevive şi foarte scurte. Relaţia dintre durabilitatea cabinetului şi componenţa acestuia este un subiect extrem de important în evaluarea performanţei guvernamentale dar şi a sistemului de partide capabil să asigure această stabilitate262. Tabelul de mai jos reflectă situaţia privind cronologia, componenţa şi durabilitatea cabinetelor de miniştri din Moldova de la obţinerea independenţei până în prezent şi reflectă performanţa sistemului de partide în anumite perioade de a forma şi menţine coaliţii.

Tabel nr. 14 „Cronologia, componenţa şi durabilitatea cabinetelor de miniştri. Performanţa sistemului de partide de a forma şi a menţine coaliţii”

Primul Ministru Începutul exercitării Sfârşitul exercitării Durata exercitării Numărul Mandatului Mandatului Mandatului partidelor /zile care au intrat în guvern Succesiunea guvernelor

Guvernele aprobate pe durata Parlamentului de legislatura XII 1. Valeriu Muravschi 28.05.1991 01.07.1992 398 2. Andrei Sangheli I 01.07.1992 05.04.1994 644 Guvernele aprobate pe durata Parlamentului de legislatura XIII 3. Andrei Sangheli II 05.04.1994 24.01.1997 1000 2(PDAM+PSMUE) 4. Ion Ciubuc I 24.01.1997 22.05.1998 483 2(PDAM+PSMUE) Guvernele aprobate pe durata Parlamentului de legislatura XIV 5. Ion Ciubuc II 22.05.1998 01.02.1999 256 3(PMDP+CDM+PFD) 6. Serfim Urechean- 05.02.1999 17.02.1999 12 3(PMDP+CDM+PFD) interimar 7. Ion Sturza 19.02.1999 09.11.1999 264 3(PMDP+CDM+PFD) 8. Braghiş Dumitru 21.12.1999 19.04.2001 474 3(PMDP+CDM+PFD) Guvernele aprobate pe durata Parlamentului de legislatura XV 8. Vasile Tarlev I 19.04.2001 19.04.2005 1460 1(PCRM) Guvernele aprobate pe durata Parlamentului de legislatura XVI 10. Vasile Tarlev II 19.04.2005 31.03.2008 1077 1(PCRM) 11. Zinaida Grecianîi I 31.03.2008 04.05.2009 399 1(PCRM) Guvernele aprobate pe durata Parlamentului de legislatura XVII 12. Zinaida Grecianîi II 10.06.2009 17.09.2009 109 1(PCRM) Guvernele aprobate pe durata Parlamentului de legislatura XVIII 13. Vlad Filat 25.09.2009 prezent 365 – 25 sept. 4(PLDM+PDM +PL+AMN)

262 Budge, I., Keman, H., Parties and Democracy: Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States. Oxford University Press, 1993; Laver M., Shepsle, K., Making and Breaking Governments: Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies. Cambridge University Press, 1996; Laver M., Models of Government Formation.// Annual Review of Political Science, June 1998, Vol. 1, Pages 1-25.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 120 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Republica Moldova a traversat trei faze distincte după forma de guvernare, care şi- au impus amprenta asupra sistemului de partide şi asupra capacităţii acestuia de a forma şi susţine cabinetele aflate la guvernare.

Prima fază cuprinsă între 1991 – 1994 s-a caracterizat printr-un regim prezidenţial de guvernare cu un sistem de partide în formare, slab instituţionalizat care nu putea exercita un control eficient asupra guvernului. Parlamentul RM din acea perioada activa în baza rezultatelor alegerilor parlamentare din 1990, perioadă în care PCM deţinea poziţia de hegemon. Adiţional, cadrul normativ oferea preşedintelui RM competenţe extinse în sfera executivă. Pe durata acestei perioade au funcţionat două guverne, iar motivul demiterii guvernului Muravschi a fost declanşarea conflictului transnistrean şi presiunile exercitate asupra preşe- dintelui din interiorul şi exteriorul ţării pentru a institui un guvern al „concilierii naţionale”.

A doua fază cuprinsă între 1994 – 2001 a fost un regim mixt de guvernare. Constituţia din 1994 a limitat competenţele preşedintelui, instituind un executiv bicefal. Această divizare a competenţelor executive a generat primul conflict major dintre primul ministru şi şeful statului. Această perioadă s-a caracterizat prin coagularea forţelor din spaţiul politic în două mari blocuri divizate pe principiul identitar (limbă, istorie, statalitate), iar lupta dintre ele a fost câştigată de către forţele nomenclaturiste care obţin o victorie confortabilă în urma scrutinului parlamentar din 1994263. Pe durata coaliţiei parlamentare dintre PDAM şi PSMUE au funcţionat două guverne. Demisia guvernului Sangheli II, a fost condiţionată de eşecul suferit în campania pentru funcţia de preşedinte şi reconfigurarea ulterioară a forţelor în interiorul PDAM. Această reconfigurare a condus la slăbirea partidului şi scoaterea acestuia din parlament la următorul scrutin parlamentar din 1998. Constituirea şi menţinerea funcţională a unor guverne de coaliţie compuse din 3 componente s-a dovedit a fi o sarcină dificilă pentru majoritatea parlamentară in legislatura XIV. În acest ciclu parlamentar s-au succedat trei cabinete cu o durată medie a guvernării de circa 11 luni. Efectele negative ale conflictelor din interiorul alianţei, cumulate cu conflictul dintre parlament şi şeful statului au fost amplificate de criza financiară externă. În consecinţă, implementarea unor reforme structurale a fost afectată substanţial de instabilitatea guvernamentală, care s-a răsfrânt negativ asupra bunăstării cetăţenilor, care au acordat un vot de încredere majoritar PCRM la alegerile anticipate din 2001.

A treia fază începe odată cu schimbarea modalităţii de alegere a şefului statului de către parlament264 dar este pusă în aplicare după scrutinul parlamentar din 2001 şi continuă în prezent. De jure această fază reprezintă un regim parlamentar dar de facto poate fi califi- cată drept un regim prezidenţial, reieşind din puterea discreţionară a preşedintelui ţării (care a cumulat această funcţie cu funcţia de preşedinte al partidului) asupra subalternilor din partid, majoritari în parlament pe durata a două cicluri parlamentare complete. Astfel sis-

263 Igor Munteanu, Partidele politice din Republica Moldova: legi, practice şi reforme. Chişinău, 2010, pag., 19-22. 264 Lege Nr. 1115 din 05.07.2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 29.07.2000, Nr. 088.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 121 Antologie de studii asupra guvernării temul de partide multipartidist s-a transformat într-un sistem cu partid dominant conform aprecierii lui J. Blondel265. Toate cabinetele constituite pe durata exercitării mandatului de către PCRM au fost monocolore, minimal câştigătoare, dintre care două cele mai longevive. Această durabilitate guvernamentală este însă aparentă, deoarece se produc modificări frecvente în interiorul guvernului fără ca acesta să fie demis în totalitate. Doar în perioada dintre 2001 şi 2003 au fost schimbaţi 8 miniştri şi 20 de viceminiştri266. Fluctuaţia de cadre la cel mai înalt nivel în interiorul guvernului a fost o practică destul de frecvent utilizată pe toată durata guvernării acestui partid. Stabilitatea politică a fost asigurată mai degrabă de disciplina de partid decât de capacitatea de a elabora politici coerente şi eficiente în plan social – economic. Modificările din interiorul guvernului au reflectat competiţia mai mult sau mai puţin subtilă dintre grupările interne ale PCRM pentru a fi favorizaţi de către şeful statului. Ultimele două guverne comuniste denotă foarte clar conflictele din interiorul PCRM şi incapacitatea acestuia de a gestiona situaţia politică şi economică din ţară, ceea ce a condus la înfrângerea sa la ultimul scrutin parlamentar.

Coaliţia de guvernare care s-a constituit după alegerile din 29 iulie 2009 a scos în evi- denţă dificultăţile şi problemele unui guvern de coaliţie format din 4 componente. Totodată, presiunea venită din partea PCRM a menţinut împreună alianţa şi a cântărit mai greu decât toate disensiunile interne. Deşi perioada post-electorală alegerilor din 28 noiembrie 2010 a modificat nesemnificativ raportul de forţe, măsurat în număr de mandate, dintre fostele componente ale AIE, pe de o parte şi PCRM, pe de altă parte, negocierile de constituire a unei alianţe din 3 componente (AMN nu a depăşit pragul electoral) de centru dreapta se desfăşoară anevoios. Dificultatea negocierilor a fost cauzată de acceptarea din partea PDM a PCRM drept potenţial partener de coaliţie.

6.3 Cât de libere sunt opoziţia sau partidele non- guvernamentale să se organizeze în cadrul legislativului, şi cât de eficient contribuie la responsabilitatea guvernului? Din punct de vedere instituţional, opoziţia dispune de mijloace legale şi financiare limitate privind capacitatea sa de a participa efectiv la responsabilizarea guvernului. Responsabilitatea implică existenţa unui control exercitat de opoziţie asupra activităţii guvernului. Această abordare presupune faptul că agentul (guvernul) este responsabil în faţa principalului (opoziţia parlamentară) în cazul în care principalul poate exercita un control asupra agentului267. Agentul este responsabil faţă de principal dacă este obligat să acţioneze în folosul acestuia şi poate fi sancţionat sau recompensat pentru performanţa sa. În acest

265 Blondel J., Party Systems and Patterns of Government in Western Democracies.// Canadian Journal of Political Science, Vol.,1, No.2, (Jun., 1968), pp., 180- 203. 266 Igor Munteanu, op. cit., pag., 32. 267 Lupia Artur, Delegation and its Perils.// Strom Kaare, Muller Wolfgang, Bergman Torbjorn. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford University Press, 2003, pag., 35.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 122 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării context, responsabilitatea invocă două drepturi pe care le posedă principalul în raport cu agentul: dreptul de a solicita informaţie şi capacitatea de a impune sancţiuni268. Opoziţia parlamentară din RM nu dispune de nici un instrument eficace capabil să influenţeze activitatea guvernului, responsabilizându-l pentru deciziile şi acţiunile sale. Există trei tipuri de sancţiuni majore care sunt aplicate, de regulă, pentru a responsabiliza guvernul:

• blocarea sau amendarea deciziilor adoptate de agent (guvern); • înlăturarea din funcţie sau limitarea autorităţii; • impunerea unor penalităţi specifice (monetare sau de altă natură)269. Nici una dintre aceste sancţiuni nu poate fi utilizată de către partidele din opoziţie pentru a responsabiliza guvernele. Solicitarea de informaţii sub forma întrebărilor şi inter- pelărilor în parlament constituie cel mai frecvent instrument folosit de opoziţia parlamen- tară în monitorizarea şi evaluarea activităţii guvernamentale. În lipsa unor instrumente de control alternative funcţionale, responsabilitatea guvernului rămâne un subiect scos în afara controlului parlamentar. Din moment ce nu există instrumente efective de a monitoriza şi verifica activitatea guvernului de către opoziţia parlamentară este imposibil de evaluat efici- enţa sa în termenii responsabilizării guvernului.

Cadrul instituţional şi normativ limitează participarea eficientă a opoziţiei la responsabilitatea guvernului. Dreptul de a se organiza în cadrul parlamentului îl au doar partidele şi blocurile electorale care au depăşit pragul electoral. Opoziţia extraparlamentară nu are instrumente legale de a participa la activitatea parlamentului. Doar partidele şi blocurile care au depăşit pragul electoral se pot organiza în fracţiuni parlamentare şi participa ple- nipotenţiar la actul legislativ şi de control asupra guvernului. Regulamentul parlamentului oferă mai multe instrumente de participare dar ele sunt condiţionate de puterea fracţiunii parlamentare. Principalele modalităţi de participare a opoziţiei la actul legislativ îl constituie organizarea acesteia în fracţiuni parlamentare şi activitatea în cadrul comisiilor parlamentare. Orice grup de deputaţi aleşi poate constitui o fracţiune parlamentară dacă numărul acestora este de cel puţin 5 persoane. Fracţiunile parlamentare se formează în decurs de 10 zile de la constituirea legală a legislativului, având dreptul de a funcţiona în baza unui regulament propriu. Deputaţii pot fi membri doar a unei fracţiuni, pot părăsi fracţiunea şi pot fi excluşi din fracţiune270. Totuşi, în caz de părăsire sau excludere, deputatul nu poate adera la o altă fracţiune timp de 6 luni, prevedere care a fost în repetate rânduri contestată de către deputaţii care şi-au părăsit fracţiunile din care au făcut parte şi care susţine însă unitatea acestor fracţiuni, în ciuda diferenţelor existente. De regulă, parlamentarilor care părăsesc o fracţiune li se cere să depună mandatele de deputat, deşi art. 68 din Constituţie stipulează că orice mandat imperativ este nul, ceea ce înseamnă că aceste mandate nu aparţin partidelor

268 Kaare Strom Parlamentary Democracy and Delegation.// Strom Kaare, Muller Wolfgang, Bergman Torbjorn. Delegation and Accountability in Parliamen- tary Democracies. Oxford University Press, 2003, pag., 62. 269 Ibidem. 270 Lege pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului //Monitorul Oficial, 19.12.1996, Nr. 81-82/765.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 123 Antologie de studii asupra guvernării politice pe listele cărora au fost aleşi deputaţii respectivi, ci poporului care a transmis prin actul său de voinţă competenţa de reprezentare a suveranităţii sale. Discuţiile asupra modului în care sunt gestionate grupurile organizate de deputaţi continuă şi datorită faptului că fracţiunile, spre deosebire de deputaţii ne-aliniaţi, independenţi, beneficiază de anumite avantaje instituţionale.

În cazul modificării reprezentării proporţională a fracţiunilor în parlament acestea pot cere modificarea componenţei biroului permanent, a comisiilor şi delegaţiilor permanente, dar nu mai devreme de un an de la constatarea acestei schimbări. Fracţiunile dispun de asistenţă materială şi personal în exercitarea atribuţiilor în baza reprezentării proporţiona- le. Aceste prevederi evidenţiază faptul că fracţiunile mai numeroase beneficiază de avantaje mai consistente, comparativ cu fracţiunile mici şi mai ales cu deputaţii independenţi sau neafiliaţi care nu beneficiază de infrastructura şi personalul pus la dispoziţie. Restricţiile impuse celor care părăsesc fracţiunea sunt destinate pentru a reduce probabilitatea migraţiei deputaţilor către fracţiunile oponenţilor politici şi asigurarea unei stabilităţi pentru funcţio- narea mai eficientă a instituţiei.

Un alt aspect esenţial pentru evaluarea activităţii opoziţiei în cadrul legislativului ţine de procedura de constituire a comisiilor permanente. Comisiile permanente se aleg pe toată durata legislativului, iar numărul, denumirea, componenţa numerică şi nominală a fiecărei comisii este decisă de Parlament, la propunerea Biroului permanent. Componenţa comisiilor se stabileşte în baza reprezentării proporţionale în parlament cu votul majorităţii deputaţilor aleşi.

Componenţa comisiilor parlamentare determinată în baza principiului reprezentati- vităţii se stabileşte reieşind din raportul de putere dintre majoritatea şi minoritatea parlamen- tară. Totuşi, criteriul cantitativ ce ţine de distribuirea matematică/proporţională a funcţiilor în comisii nu este unicul criteriu. Al doilea criteriu este calitativ şi presupune faptul că unele comisii sunt mai atractive pentru majoritatea parlamentară care va încerca să şi le atribuie, maximizându-şi influenţa asupra subiectelor de importanţă majoră în procesul decizional. În cadrul majorităţilor parlamentare monocolore acest lucru este mai uşor de executat, în schimb, majorităţile parlamentare de coaliţie se vor confrunta cu dificultăţi mai accentuate în distribuirea funcţiilor în cadrul comisiilor parlamentare. Tabelul de mai jos reflectă structura comisiilor parlamentare permanente constituite în rezultatul a 4 scrutine parlamentare.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 124 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 15 „Structura comisiilor parlamentare permanente constituite în rezultatul a 4 scrutine parlamentare”

Denumirea comisiei Componenţa Componenţa Componenţa comisiilor Componenţa comisiilor comisiilor 2001 – 2005 comisiilor 1994 – 1998 1998 – 2001 2009 – 29 septembrie 2010 1 2 3 4 5 Comisia juridică pentru numiri şi P1* – PDAM P – CDM P – PCRM P – AMN imunităţi VP2* – PDAM, PSMUE VP – PDM VP – 2 DI VP – 1 PDM, 1 PCRM S3* – PDAM S – ? S – ? S - PLDM M4* – 3 PDAM, 1 PSMUE, 1 BŢI, 1 M – 2 PPCD, 2 PCRM, 2 DI5* M – 6 PCRM, 1 PPCD M – 3 PCRM 1 PL, 1 PD, 1 DI AFPCD Comisia pentru buget şi finanţe/ P – PDAM P – PDM P – PLDM 2009 – Comisia pentru economie, VP – 2 PDAM VP – 1 CDM, 1 PFD VP – 1 PCRM, 1 PL buget şi finanţe S – PSMUE S – PCRM S – PD M – 2 PDAM, 2 PSMUE, 1 BŢI, 1 AFPCD M – 3 PCRM, 2 PDM M – 4 PCRM, 1 PLDM, 1 PL, 1 DI Comisia pentru politică externă P – PDAM P – PFD P – PCRM P – PDM VP – PDAM VP – DI VP – 1 PCRM, 1 PPCD VP – PCRM S – PDAM S – CDM S – PCRM S – PL M – 4 PDAM, 1 PSMUE, 1 BŢI, 1 AFPCD M – 1 PCRM, 1 PDM M – 4 PCRM, 1 ASD, 1 DI M – 5 PCRM, 2 PLDM, 1 PL, 1 PDM, 1 AMN Comisia pentru agricultură şi P – PDAM P – PCRM P – PCRM P – PCRM industria de prelucrare/ alimentară VP – 1 PDAM, 1 PSMUE VP – 1 PDM, 1 DI VP – 1 PCRM, 1 ASD VP – PLDM S – PDAM S – PDM S – PPCD S – PCRM M – 4 PDAM, 1 PSMUE, 1 BŢI M – 3 PCRM, 2 DI, 1 CDM, 1 PDM M – 4 PCRM M – 3 PCRM, 2 PL, 2 PDM, 1 PLDM Comisia pentru protecţie socială, P – PDAM P – PCRM ocrotirea sănătăţii şi ecologie VP – PDAM VP – 1 PPCD, 1 PCRM S – PDAM S – PFD M – 2 PSMUE, 2 BŢI, 1 PDAM M – 2 PDM, 2 PCRM, 1 CDM Comisia pentru economie, industrie P – PDAM P – CDM şi privatizare VP – 2 PDAM VP – 1 PDM, 1 PCRM, 1 PFD S – PDAM S – PCRM M – 3 PSMUE, 2 PDAM, 1 BŢI, 1 AFPCD M – 2 PCRM, 1 PDM, 1 PFD Comisia pentru securitatea P – PDAM P – PCRM P – PCRM P – PCRM statului şi asigurarea ordinii VP – PDAM VP – DI VP – 1 PCRM, 1 ASD VP – 1 PLDM, 1 PCRM publice/2001-2009 Comisia pentru S – PDAM S - DI S – PCRM S – DI securitatea naţională M – 2 PDAM, 2 PSMUE, 2 AFPCD, 1 BŢI M – 3 PCRM, 1 PDM, 1 CDM, 1 M – 5 PCRM, 1 PPCD, 1 ASD M – 3 PCRM, 2 PL, 1 PDM, 1 PLDM PPCD Comisia pentru drepturile omului P – PSMUE P – PDM P – DI P – PCRM şi minorităţile naţionale/relaţii VP – 1 PDAM, 1 PSMUE VP – 1 PCRM, 1 DI VP – PCRM VP – 1 PDM, 1 AMN interetnice S – PDAM S – PPCD S – PCRM S – PCRM M – 2 PDAM, 1 PSMUE, 1 AFPCD, 1 BŢI M – 2 PCRM, 1 PFD M – 2 PCRM, 1 PPCD M – 4 PCRM, 1 PLDM Comisia pentru cultură, ştiinţă, P – PSMUE P – PDM învăţământ şi mijloacele de VP – 3 PDAM VP – PCRM informare în masă S – PSMUE S – CDM M – 2 PDAM, 1 PSMUE, 1 AFPCD, 1 BŢI M – 3 PCRM, 2 CDM, 1 PPCD, 1 PDM Comisia pentru control şi petiţii P – PDAM P – PCRM VP – PDAM VP – CDM S – PSMUE S – PCRM M – 2 PDAM, 2 PSMUE M – 3 PCRM, 1 PPCD, 1 PFD Comisia pentru tineret, sport şi P – PCRM turism VP – PDM S – PCRM M – 1 CDM, 1 PCRM, 1 PPCD, 1 DI Comisia pentru economie, industrie, P – PCRM buget şi finanţe VP – 1 PCRM, 1 ASD, 1 PPCD S – PCRM M – 7 PCRM, 2 ASD, 1 PPCD, 1 DI Comisia pentru cultură, ştiinţă, P – PCRM P – PL învăţământ, tineret şi mijloacele de VP – 2 PCRM, VP – 1 PCRM, 1 AMN informare în masă S – PCRM S – PLDM M – 3 PCRM, 2 PPCD, 1 ASD M – 2 PCRM, 1 PL, 1 PLDM, 1 PDM, 2 DI

Comisia pentru protecţie socială, P – ASD P – PLDM ocrotirea sănătăţii şi familiei VP – 1 PCRM, 1 PPCD VP – PCRM S – DI S – PCRM M – 4 PCRM M – 3 PCRM, 2 PL, 2 PLDM, 1 PDM

Comisia pentru administraţia P – PCRM P – DI publică/ VP – PCRM, VP – PCRM 2009 – Comisia pentru AP, mediu şi S – PCRM S – PCRM dezvoltarea teritoriului M – 4 PCRM M – 2 PCRM, 2 PLDM, 2 PDM, 1 AMN, 1 PL Comisia pentru ecologie şi P – PPCD dezvoltarea teritoriului VP – PCRM, S – PCRM M – 4 PCRM, 1 ASD, 1 DI

Elaborat în baza datelor din: Parlamentul Republicii Moldova. Chişinău, 1996; Parlamentul Republicii Moldova. Chişinău, 2001; Parlamentul Republicii Moldova. Chişinău, 2003; Comisii parlamentare.// http://www.parlament.md/Lastructurede Parlament/Comisiipermanente/tabid/84/Default.aspx

Analiza datelor din tabel reflectă aceeaşi logică în constituirea comisiilor, caracterizată de dorinţa majorităţii parlamentare de aşi asigura o majoritate confortabilă în interiorul fiecărei comi-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 125 Antologie de studii asupra guvernării sii pentru a nu fi periclitată activitatea comisiei din moment ce deciziile se adoptă printr-o majoritate a voturilor.

Coloanele 2 şi 4 indică situaţii similare caracterizate printr-o majoritate mai mult decât con- fortabilă a coaliţiei/partidului de guvernare, măsurată în numărul de mandate. Numărul redus de mandate deţinute de opoziţie a permis dispersarea acestora de către majoritatea parlamentară fără nici o şansă de participare reală la procesul decizional desfăşurat în cadrul parlamentului la nivel de comisii. Astfel coaliţia dintre PDAM (54 mandate) şi PSMUE (27 mandate) au distribuit cele 20 de mandate ale opoziţiei în 10 comisii permanente, adică o medie de 2 deputaţi ai opoziţiei în cadrul fiecărei comisii (coloana 2). Aceeaşi situaţie este caracteristică şi pentru majoritatea deţinută de PCRM (71 mandate) care foarte lejer a distribuit funcţiile plasându-şi reprezentanţii în cele mai solicitate fotolii din cadrul comisiilor parlamentare. Dominaţia absolută la nivel de comisie a fost asigurată, în medie, în proporţie de 7 la 3 (coloana 4). În aceste condiţii este dificil ca opoziţia par- lamentară să se organizeze într-o manieră eficientă pentru a participa la actul guvernării.

O situaţie diferită s-a profilat în urma scrutinelor care au creat coaliţii minimal câştigătoare alcătuite din mai multe partide (coloanele 3 şi 5). Atât coaliţia rezultată în urma scrutinului din 1998, dar mai ales cea constituită după scrutinul 29 iulie 2009 s-au confruntat cu două probleme: pe de o parte, negocierea unor poziţii cât mai confortabile în cadrul alianţei, reieşind din numărul mandatelor deţinute, pe de altă parte, abandonarea în minoritate a PCRM la nivelul comisiilor parlamentare, pentru a nu – i permite periclitarea activităţii lor. Acest obiectiv a fost mai dificil de realizat pentru actuala guvernare în virtutea scorului mai strâns de mandate deţinute de putere (53 mandate) şi opoziţie (48 mandate). Deşi la limită, alianţa şi-a asigurat o majoritate în toate comisiile parlamentare, care i-a permis să menţină în minoritate PCRM şi la nivel de subsistem în legislativ.

Acest model de interacţiune dintre putere şi opoziţie în parlamentul RM demonstrează funcţionalitatea modelului raţional de maximizare a utilităţii, consfinţit de paradigma alegerii pu- blice271. Pe de altă parte aranjamentele instituţionale în interiorul parlamentului nu creează condiţii reale şi efective de participare a opoziţiei în procesul de legiferare. Politizarea excesivă a aparatului administrativ nu permite profesionalizarea legislativului şi eficientizarea activităţii sale. Un raport de evaluare a activităţii parlamentului accentua necesitatea elaborării unei politici durabile de administrare a resurselor umane în baza unor principii clare de recrutare, unui sistem de promovare şi dezvoltare a angajaţilor, asigurând şanse egale pentru toţi candidaţii şi eliminând discriminarea pe bază de vârstă, sex, afiliere politică, apartenenţă etnică sau religioasă în toate unităţile structurale ale secretariatului parlamentului, precum şi în comisiile parlamentare272. Deocamdată această abordare este una nefuncţională.

271 Riker, W., The Theory of Political Coalitions. New Haven, Yale University Press, 1962, pp. 16-28. 272 Anita Dudina, Maris Sprindzuks, Analiza funcţională a administraţiei parlamentului Republicii Moldova. UNDP, Chişinău, 2006. // http://www.undp.md/ publications/doc/mission%20reports/Analiza%20functionala%20a% 20Parlamentului%20RM.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 126 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 6.4 Cât de corecte şi efective sunt regulile referitoare la disciplina de partid în parlament?

Prin prevederile sale, regulamentul de funcţionare a Parlamentului impune o disciplină destul de strictă pentru grupurile parlamentare şi membrii acestora. Analiza reglementărilor din § 6.3 arată că ele favorizează partidele politice în detrimentul deputaţilor independenţi şi neafiliaţi. Raţionamentul principal în aplicarea unor asemenea prevederi reflectă perspectiva partidelor politice şi a liderilor acestora. Ultimele campanii electorale au demonstrat că resursele financiare investite de către partide au fost considerabile pentru promovarea candidaţilor în parlament. Este firesc că partidele să solicite loialitate şi un anumit grad de disciplină de la deputaţii aleşi de pe lista partidului în cadrul fracţiunii parlamentare pentru a recupera inves- tiţiile din campania electorală.

Tabelul de mai jos reflectă cheltuielile de campanie pentru obţinerea unui mandat parlamentar la ultimele trei scrutine electorale a partidelor care au acces în Parlament.

Tabel nr. 16 „Cheltuielile de campanie pentru obţinerea uni mandat parlamentar la ultimele trei scrutine electorale a partidelor care au acces în parlament”

Costurile pentru un mandat de Costurile pentru un mandat de Costurile pentru un mandat de deputat în campania pentru deputat în campania pentru deputat în campania pentru alegerile parlamentare din 5 aprilie alegerile parlamentare din 29 iulie alegerile parlamentare din 28 2009/ lei 2009/ lei noiembrie 2010/ lei PCRM 112 735 80 942 102 948 AMN 377 573 441 276 Nu a depăşit pragul PLDM 276 059 122 336 314 909 PL 111 606 87 967 318 115 PDM Nu a depăşit pragul 288 722 780 468

Sursa: Calculat de autor în baza raportării cheltuielilor de campanie la numărul de mandate obţinute de fiecare partid.

Din această perspectivă, disciplina de partid pare să fie un element de coagulare suficient de puternic pentru a combate veleităţile separatiste ale unor membri ai fracţiunilor în cazul unor confruntări potenţiale în interiorul partidului. Prevederile dezavantajoase ale regulamentului parlamentar pentru deputaţii independenţi nu au asigurat însă pentru partide o imunitate absolută împotriva plecărilor unor membri ai fracţiunilor parlamentare.

Disciplina de partid este importantă în cadrul parlamentului deoarece afectează rela- ţia de interdependenţă dintre fracţiunile parlamentare şi activitatea comisiilor parlamentare. Constrângerile impuse asupra constituirii şi funcţionării fracţiunilor parlamentare urmăresc implicit descurajarea părăsirii fracţiunii de către deputaţi, iar interdicţia constituirii unor frac-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 127 Antologie de studii asupra guvernării ţiuni după expirarea termenului de 10 zile are drept scop reducerea costurilor în procesul de negociere din cadrul parlamentului.

Multiplicarea fracţiunilor parlamentare în urma unei fragmentări potenţiale ale unor partide ar genera probleme la nivelul funcţionării comisiilor permanente, modificând raportul de putere la nivel de comisie şi afectând procesul decizional. Deşi abandonul unor fracţiuni parlamentare este un fenomen prezent în parlamentele de după 1998, amploarea acestui fenomen a fost una redusă, fără un impact major asupra funcţionalităţii fracţiunilor până relativ recent. Situaţia actuală este însă puţin diferită de situaţiile precedente, deoarece s-a produs un proces mai accentuat de fragmentare în interiorul unor fracţiuni. Părăsirea fracţiunii comuniste de către un grup de deputaţi după scrutinul din 29 iulie 2009 poate avea efecte mult mai semnificative pentru PCRM, nu doar prin faptul că ca a afectat componenţa numerică şi combativitatea fracţiunii în parlament, ci mai degrabă prin efectele psihologice generate de subminarea coeziunii şi disciplinei de partid, două dintre trăsăturile distincte şi instrumentele fundamentale utilizate de PCRM în competiţia politică. Acelaşi fenomen a afectat şi AMN care a fost părăsită de 3 deputaţi ai fracţiunii în urma unor conflicte interne deschise sau mai latente. În consecinţă au fost anulate condiţiile care permit AMN să constituie o fracţiune cu drepturi depline în cadrul parlamentului, aceasta întrunind doar 4 membri din 5 necesari.

Fragmentarea fracţiunilor parlamentare a readus în dezbatere modificarea regulamentului parlamentului pentru a permite constituirea unor noi grupuri parlamentare. Eventuala modificare a regulamentului spre o liberalizare ar putea afecta echilibrul de putere dintre liderii partidelor şi deputaţii fracţiunii parlamentare respective în favoarea celor din urmă, dar ar putea afecta negativ şi funcţionarea comisiilor în rezultatul unui proces de migraţiune mai accentuat.

Totuşi după o serie de dezbateri şi controverse a fost operată modificarea regulamentului Parlamentului care a permis crearea unei fracţiuni constituită din deputaţii neafiliaţi273.

Unele partide au încercat să reglementeze prin statut situaţiile de părăsire a partidului. Statutul AMN stipulează că deputaţii în Parlament, primarii şi consilierii locali excluşi sau care demisionează din partid îşi asumă obligaţia de a renunţa la mandatul obţinut pe listele partidului274. Aplicarea în practică a unor asemenea reglementări este însă problematică, fapt confirmat de situaţia actuală.

273 Moldova Unită cu fracţiune parlamentară.// http://unimedia.md/?mod=news&id=19421 274 Statutul partidului politic “Alianţa Moldova Noastră”. Chişinău, 2008.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 128 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 6.5 În ce măsură sunt partidele organizaţii efective a membrilor de partid, şi în ce măsură membrii sunt capabili să influenţeze politica partidului şi selecţia candidaţilor?

Eficienţa partidelor politice în calitate de instituţii democratice capabile să ofere soluţii la problemele social-economice este apreciată cu scepticism de majoritatea cetăţenilor RM. Apariţia şi dezvoltarea sistemului de partide politice a cunoscut diverse etape. La începuturile desprinderii de sistemul statului partid etatocratic, partidele politice au fost tratate cu mult interes şi entuziasm, dar cu suficientă prudenţă la capitolul înregistrării de membri activi ai acestor formaţiuni. Cu timpul, însă, partidele politice au devenit asociate tot mai mult cu stereotipuri negative, colectate pe temeiul unor experienţe individuale şi a inflaţiei numărului de pretendenţi la poziţiile supreme în stat. Astfel, imaginile negative cu privire la partide a afectat direct şi performanţa instituţională a liderilor acestora, reflectând şi incapacitatea acestora de a se transforma în instituţii credibile, capabile să ofere cetăţenilor pachete alternative şi competitive de politici publice. Acest lucru nu s-a produs iar dezvoltarea social-economică a RM confirmă acest fapt. Mai mult decât atât, partidele se află în topul instituţiilor care se bucură de cea mai mică încredere din partea populaţiei.

Rezultatele ultimului sondaj de opinie arată că 75,3% din respondenţi nu au deloc sau nu prea au încredere în partide şi doar 15% au o oarecare încredere. Doar 1,8% şi-au exprimat o foarte mare încredere în partide275. Comparaţia nivelului de încredere actual cu nivelul încrederii de circa 10 în urmă scoate în evidenţă un regres al partidelor, chiar dacă unul nesemnificativ. Conform datelor 68% din respondenţi nu aveau deloc sau nu prea aveau încredere în partide, 19% aveau o oarecare încredere, iar 2% creditau cu foarte multă încredere partidele politice276.

Legitimitatea scăzută a partidelor politice din RM, nu reprezintă un caz de excepţie. Reducerea participării politice prin intermediul partidelor reprezintă o tendinţă care se manifestă la etapa actuală în majoritatea democraţiilor avansate277. Specificul politicii de partid constă în mobilizarea şi integrarea grupurilor largi în procesul democratic. Efectul principal al acestui proces îl reprezintă identificarea cu partidul politic respectiv. Doar în aceste condiţii putem evalua performanţa partidelor în calitatea lor de instituţii capabile să obţină un suport consistent din partea publicului. În RM expansiunea partidelor „în mase” s-a produs într-o manieră artificială, cauzată în primul rând de necesitatea con- formării acestora la rigorile impuse de legislaţie pentru a se înregistra şi participa la procesul electoral (vezi § 6.1). În aceste condiţii nu putem vorbi despre un proces de instituţionalizare naturală prin care partidele au cooptat, au socializat şi au promovat membrii în baza unor valori şi principii doctrinare, care ar fi permis participarea efectivă a acestora la viaţa politică a partidului. Instituţionalizarea partidelor s-a produs conform modelului „de sus în jos” şi nu viceversa, deoarece cadrul normativ a obligat partidele sa se extindă teritorial în cel puţin jumătate dintre unităţile teritorial – administrative de nivelul doi. Situaţia respectivă este valabilă cu aproximaţie pentru majoritatea partidelor.

275 Barometrul Opiniei Publice. Chişinău, Mai – 2010, pag., 39. // http://www.ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=552 276 Barometrul Opiniei Publice din Moldova. Chişinău, Martie – Aprilie, 2002, pag., 38. http://www.ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=469 277 Wattenberg, M., Dalton, R., Parties Without Partisans, Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford, 2002.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 129 Antologie de studii asupra guvernării Numărul mare de membri nu semnifică automat şi participarea plenară a lor în activităţile desfăşurate de partid, cu excepţia campaniilor electorale. Principala problemă nu este însă numărul membrilor, ci asigurarea unor condiţii de participare echitabile pentru toţi membrii în competiţia pentru funcţiile de partid sau publice. Astfel, democraţia internă de partid este o chestiune funda- mentală pentru promovarea democraţiei în societate. Întrebarea este însă ce măsură partidele au nevoie să promoveze democraţia în interior pentru a fi capabile să o promoveze într-un context social mai general? În acest context se profilează două abordări competitive care oferă un răspuns parţial diferit: focalizarea pe proces sau pe rezultate278. Abordarea procesualistă evidenţiază dimensiunea participativă ca valoare intrinsecă în activitatea de partid, oferind membrilor simpli oportunitatea de a influenţa la nivel decizional oferta politică a partidelor în raport cu alegătorii279. Abordarea axată pe rezultate pune în evidenţă capacitatea partidelor de a formula opţiuni electorale clare şi distincte pentru alegători. Din această perspectivă structurile organizaţionale ale partidelor trebuie evaluate sub toate aspectele reieşind din abilitatea acestora de a selecta personalul şi politicile care reflectă preferinţele electorale ale grupurilor mai largi280.

În acest context partidele din RM sunt departe de a asigura condiţii egale tuturor membrilor în baza criteriului meritocratic. În pofida faptului că toate partidele din RM stipulează egalitatea membrilor în statutele lor, asumându-şi obligaţia de a respecta drepturile acestora, există câţiva factori cu impact considerabil asupra capacităţii de implementare în practică a prevederilor statutare. Unul dintre factorii decisivi care nu permit asigurarea unor condiţii echitabile de participare a membrilor este personalizarea excesivă a politicii de partid în RM şi existenţa unor structuri şi rela- ţii informale în interiorul partidelor care prevalează în detrimentul raporturilor instituţionale. Alt factor, probabil cel mai important, este inegalitatea de resurse financiare între membrii partidelor. Aceasta reduce drastic şansele membrilor mai puţin asiguraţi financiar în procesul de desemnare a candidaţilor pe listele partidelor în competiţia pentru funcţiile eligibile.

Dacă în procesul electoral la nivel local acest handicap poate fi compensat prin alte tipuri de resurse, atunci în campaniile naţionale handicapul este unul practic insurmontabil. Sistemul de finanţare (vezi mai detaliat § 6.6) a partidelor a fost aproape până în prezent foarte puţin reglementat iar practicile instituite au oferit acces la funcţiile elective aproape în exclusivitate celor care au finanţat direct sau indirect campaniile electorale. Interdependenţa dintre sistemul personalizat bazat pe reguli informale cu sistemul de finanţare a partidelor, care se conformează în principiu acestor reguli, subminează puternic capacitatea membrilor de a influenţa politica de partid sau procesul de desemnare a candidaţilor. În ce măsură factorul financiar este important în ecuaţia de desemnare a candidaţilor pentru funcţiile elective la nivel central putem deduce din informaţia referitoare la baza contribuabililor pentru finanţarea ultimilor două campanii electorale, care s-au desfăşurat totuşi în condiţiile unui sistem mai strict reglementat.

Tabelul de mai jos reflectă numărul de donatori al partidelor, atât parlamentare, cât şi extra- parlamentare cu cele mai mari bugete de campanie. 278 Susan Scarrow, Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives: Implementing Intra-Party Democracy. NDI, Washington, 2005.// http://www.ndi.org/files/1951_polpart_scarrow_110105.pdf 279 Ibidem., pag., 3 280 Ibidem., pag., 4.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 130 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 17 „Numărul de donatori a partidelor cu cele mai mari bugete de campanie”

Numărul donatorilor în campania Numărul donatorilor în campania Numărul donatorilor în campania pentru alegerile parlamentare din 5 pentru alegerile parlamentare pentru alegerile parlamentare aprilie 2009 anticipate din 29 iulie 2009 anticipate din 28 noiembrie 2010 PCRM Indisponibil6* Indisponibil 76 PSD 117 26 5 AMN 81 49 40 PLDM 28 21 141 MAE 37 35 18 PDM 21 21 292 PL 7 46 31 PPCD 94 90 80

Sursa: Rapoartele financiare ale concurenţilor electorali.//www.cec.md

Aceste date sunt foarte relevante în evaluarea raporturilor dintre conducerea partidelor şi membrii de rând dacă tratăm contribuţia financiară drept o formă de participare politică. Din acest punct de vedere veniturile financiare acumulate din cotizaţiile membrilor nu se regăsesc în structura veniturilor de campanie. Datele mai sugerează că partidele au bază extrem de restrânsă de donatori, reieşind din volumul resurselor financiare acumulate în campanii raportat la lungimea listelor şi distribuţia poverii financiare pe categorii de donatori (vezi § 6.6). În acest context, egalitatea şanse- lor de participare la competiţia politică a membrilor care nu dispun de resurse financiare consistente devine iluzorie.

6.6 În ce măsură sistemul de finanţare a partidelor previne subordonarea partidelor intereselor speciale? Finanţarea partidelor din Republica Moldova a fost un subiect lăsat în afara dezbaterii publice, iar reglementarea mai strictă a acestui domeniu a fost efectuată de abia la sfârşitul anului 2007, odată cu adoptarea unei legi noi privind partidele politice, care a beneficiat de expertiza Comisiei de la Veneţia. Această lege a completat concomitent şi reglementările Codului Electoral referitoare la finanţarea campaniilor electorale. Cu toate acestea, modul în care partidele şi-au finanţat activităţile până în prezent rămâne unul relativ netransparent, în pofida existenţei unui cadru normativ care le obligă la mai multă transparenţă, deşi conţine imperfecţiuni şi prevederi extrem de controversate. Necesitatea reglementării mai stricte a finanţelor partidelor a avut drept scop asigurarea unei parti- cipări mai echitabile a partidelor la procesul politic şi electoral, reducerea dependenţei partidelor de interesele private şi minimizarea în acest fel a corupţiei politice. În scopul realizării acestor obiective au fost reglementate mai strict veniturile din sursele private şi introdusă finanţarea publică a partidelor politice.

Deşi a beneficiat de expertiză internaţională, cele mai importante prevederi referitoare la finanţarea din sursele private şi publice, care ar fi permis reducerea dependenţei sistemului de partide de interesele speciale, au fost formulate contrar principiilor şi bunelor practici din domeniul

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 131 Antologie de studii asupra guvernării finanţării reflectate în documentele internaţionale281. Cadrul normativ este extrem de permisiv în raport plafonul impus asupra mărimii donaţiilor către un partid politic din partea persoanelor fizice şi juridice. Aceste prevederi stipulează că o persoană fizică poate face donaţii unui sau mai multor partide care nu pot depăşi suma de 500 de salarii medii lunare într-un an bugetar, iar dacă persoana fizică este membru de partid în această sumă se include şi suma cotizaţiilor de membru. În acelaşi context o persoană juridică nu poate face donaţii mai mari de 1000 de salarii medii lunare pe economia naţională282.

Aplicarea acestor reglementări în campaniile electorale parlamentare din 2009 a scos în evi- denţă efectele perverse ale prevederilor privind finanţarea partidelor şi campaniilor. Astfel în anul 2009 o persoană fizică putea face donaţii în sumă de până 1a 1 570 000 lei, iar o persoană juridică putea dona o sumă de până la 3 140 000 lei pentru a finanţa un partid politic283, echivalând cu circa 107 mii € şi respectiv 214 mii €. Corelând valoarea donaţiilor cu plafoanele impuse de CEC asupra cheltuielilor în campanii constatăm că legea permitea ca campania din 5 aprilie 2009 putea fi finanţată de 8 persoane fizice sau 4 persoane juridice, iar campania din 29 iulie 2009 putea fi finanţată de 5 persoane fizice şi 3 persoane juridice. Aranjamentele respective nu limitează nicidecum dependenţa partidelor de interesele speciale, ci mai degrabă au legalizat practicile precedente de finanţare a partidelor şi campaniilor. Structura veniturilor acumulate de către partidele politice în fondul electoral pe durata acestor procese electorale confirmă această situaţie reflectată în diagramele de mai jos.

Figura nr. 15 „Structura veniturilor acumulate în campania electorală din 5 aprilie 2009 de către concurenţii electorali pe categorii de donatori”

Structura veniturilor acumulate în campania electorală din 5 aprilie 2009 de către concurenţii electorali pe categorii de donatori

100% 80% 60% 40% 20% 0% PCRM PSD AMN PLDM MAE PD PL PPCD

Donaţii foarte mari Donaţii mari Donaţii medii Donaţii mici

Sursa: Elaborat de autor conform datelor privind donaţiile din rapoartele financiare ale concu- renţilor electorali prezentate la CEC pentru campania de alegere a parlamentului din 5 aprilie 2009.

281 Transparency International’s Standards on Political Finance and Favours.// www.transparency.org/content/ download/.../standards_eng.pdf; Recommen- dation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns.// https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/AS(2003)Rec1516&Language=lanEnglish&Ver= finalsupp&Site =CM&BackColorInternet =9999CC&BackCo lorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75 282 Lege privind partidele politice, Nr. 294 din 21.12.2007. // Monitorul Oficial Nr. 42-44, 29.02.2008, art. 26 283 Ghidul partidului politic în domeniul finanţării campaniilor electorale pentru alegerile parlamentare din 5 aprilie 2009, pag. 9, // http://www.cec.md/i- ComisiaCentrala/main.aspx?dbID=DB_AlegerileParlamentare182

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 132 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 16 „Structura veniturilor acumulate în campania electorală din 28 noiembrie 2010 de către concurenţii electorali pe categorii de donatori”

Structura veniturilor acumulate în campania electorală din 28 noiembrie 2010 de către concurenţii electorali pe categorii de donatori

100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% PDM PLDM PCRM PL PUM AMN MAE PPNŢ PPCD

Donaţii foarte mari Donaţii mari Donaţii medii Donaţii mici

Sursa: Elaborat de autor conform datelor privind donaţiile din rapoartele financiare ale con- curenţilor electorali prezentate la CEC pentru campania de alegere a parlamentului din 28 noiembrie 2010.

Datele indică că donaţiile foarte mari cumulate cu donaţiile mari284* alcătuiesc de regulă peste 80% din totalul veniturilor ale concurenţilor electorali care au avut cele mai mari bugete de campanie (deşi ponderea primei categorii este mult mai mare comparativ cu a doua categorie). Finanţarea campaniilor electorale din resursele financiare concentrate în cadrul unor grupuri re- strânse de persoane sau agenţi economici scoate în evidenţă conexiunile strânse dintre partidele politice autohtone şi interesele speciale, fapt care nu elimină riscurile corupţiei politice în raport cu partidele. Mai mult decât atât, plafoanele excesiv de înalte privind valoarea donaţiilor vin în contra- dicţie cu veniturile mici ale cetăţenilor şi standardele şi practicile europene care specifică necesitatea de a impune restricţii asupra donaţiilor mari şi de a încuraja donaţiile mici.

Formula de finanţare publică adoptată în noua lege privind partidele este, de asemenea, ineficientă pentru a reduce dependenţa partidelor faţă de interesele private şi de a egala şansele de participare la viaţa politică, chiar dacă prevederile ei nu sunt aplicate deocamdată în practică (va intra în vigoare de la 1 iulie 2011 pentru alegerile locale şi de la 1 iulie 2013 pentru alegerile parlamentare)285. Alocaţiile anuale din bugetul de stat pentru finanţarea partidelor constituie 0,2% din veniturile prevăzute in bugetul de stat pe anul respectiv şi se distribuie conform formulei: 50% partidelor politice proporţional cu numărul de mandate; 50% partidelor politice proporţional cu numărul de voturi acumulate la alegerile locale generale, cu condiţia că acestea au obţinut nu mai puţin de 50 de mandate în organele reprezentative ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Numărul de mandate, în calitate de criteriu principal pentru alocaţiile bugetare, produce o discriminare în raport cu partidele mici. Iar cota de 50 mandate obţinute în organele reprezentative ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul doi are aceleaşi efecte. Aceste prevederi

284 * Clasificarea convenţională a donaţiilor: donaţii foarte mari - 100 mii lei şi mai mult (≈ 6,8 mii €); donaţii mari - între 50 mii şi 100 mii lei ( 3,4 - 6,8 mii €); donaţii medii - peste 10 mii lei – sub 50 mii lei (680 - 3,4 mii €); donaţii mici - până la 10 mii lei inclusiv (până la 680 €). 285 Lege Nr. 64 din 12.11.2009 pentru modificarea articolului 32 din Legea nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.// Monitorul Oficial, 27.11.2009, Nr. 171-172, art. Nr. 533.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 133 Antologie de studii asupra guvernării vor menţine situaţia neschimbată şi vor îngrădi accesul partidelor mai mici la finanţarea publică. Deşi actuala guvernare a întreprins unele acţiuni de a echilibra participarea partidelor în procesul electoral prin modificarea cadrului normativ286, sporind finanţarea indirectă din partea statului, acestea sun insuficiente în condiţiile reglementărilor actuale din legea privind partidele politice. Reglementările actuale sunt formulate într-o manieră care nu limitează influenţa intereselor speciale asupra sistemului de partide. Campania pentru alegerile din 28 noiembrie 2010 a demonstrat că partidele au beneficiat din plin de ambiguităţile cadrului normativ pentru finanţarea campaniilor utilizând diverse tertipuri ce se înscriu în categoria unor practici mai degrabă ilegale decât legale287. Lipsa unui mecanism efectiv de sancţionare pentru încălcările financiare a încurajat un asemenea comportament din partea partidelor, care s-au ales în cel mai rău caz cu avertismente, fără a fi real ameninţate cu excluderea din cursa electorală.

6.7 În ce măsură partidele politice fac o diviziune pe criteriul etnic, religios şi lingvistic? Constituţia RM stabileşte egalitatea tuturor cetăţenilor faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, aparte- nenţă politică, avere sau de origine socială (art.16). În acelaşi context acelaşi context statul recunoaşte şi protejează dreptul la păstrarea, dezvoltarea şi la funcţionarea limbii ruse şi a altor limbi vorbite pe teritoriul ţării (art.13).

Partidele politice sunt obligate să urmeze aceste principii constituţionale în cadrul activi- tăţilor specifice pe care le desfăşoară, incorporându-le în cadrul regulamentelor de natură internă, inclusiv de natură statutară, iar discursul politic al majorităţii partidelor tinde să accentueze deschiderea partidelor către toţi alegătorii indiferent de apartenenţa etnică, lingvistică sau religioasă. În acest sens partidele autohtone tind să se autoidentifice drept partide „catch-all” în interpretarea lui Klaus von Beyme288, deşi legislaţia europeană (Convenţia pentru apărarea drepturilor omului) permite şi funcţionarea unor partide constituite pe baze de apartenenţă etnică ori religioasă.

Este cunoscut faptul că numărul partidelor în cadrul sistemului tinde să crească pe mă- sura fragmentării sociale în baza unor clivaje etnice, lingvistice sau social-economice. În acest sens, instituţionalizarea clivajului etno-lingvistic în RM s-a produs, fie prin intermediul unor partide reduse ca pondere electorală (Ravnopravie), fie prin intermediul partidelor regionale (Găgăuzia Unită). Astfel dimensiunea etno-lingvistică este mai puţin relevantă comparativ cu problematica social-economică în procesul de formulare a opţiunilor electorale. Chiar dacă dimensiunea etnică rămâne prezentă în dezbaterea publică intensitatea opiniilor privind aspectele identitare a scăzut considerabil în calitate de subiect utilizat în competiţia electorală.

286 Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 29.06.2010, Nr. 108-109. 287 Cornel Ciurea, Cornelia Cozonac, Leonid Litra, Sergiu Lipcean, Finanţarea partidelor politice: între transparenţă şi obscuritate. // Politici Publice, Nr.8, 2010. // http://www.viitorul.org/public/3118/ro/POLITICI_PUBLICE _8_finante%20partide.pdf 288 Klaus Von Beyme, The concept of political class: A new dimension of research on elites?// West European Politics, Volume 19, Issue 1 January 1996, pages 68 – 87.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 134 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Dimensiunile etnică, lingvistică şi religioasă sunt estompate la moment de chestiuni social-economice şi de politică externă. Cu toate acestea, există o polarizare a votului suficient de vizibilă între naţiunea titulară şi minorităţile etnice în privinţa preferinţelor de vot pentru anumiţi subiecţi electorali. Rezultatele sondajelor de opinie publică scot în evidenţă existenţa unor divizări pe criteriul etno-lingvistic. Distribuţia răspunsurilor pe criteriul etnic la întreba- rea – Dacă duminica viitoare s-ar organiza alegeri pentru Parlamentul Republicii Moldova, cu ce partid aţi intenţiona să votaţi? – oferă un indiciu relevant în raport cu polarizarea votului pe criteriul etnic şi lingvistic. Tabelele de mai jos reflectă structura votului acordat primelor patru partide clasate în sondaje în baza apartenenţei etno-lingvistice în ajunul ultimelor trei scrutine electorale pentru care sunt disponibile asemenea date.

Tabel nr. 18 „Structura votului acordat primelor patru partide clasate în sondaje în baza apartenenţei etno-lingvistice la Alegerile Parlamentare din 6 martie 2005”

PCRM PPCD Moldova Democrată PSD Total 46,7% 9,2% 15,9% 3,3% Naţionalitatea Moldovean/Român 41,7% 11,4% 19,0% 3,8% Rus 65,4% 6,2% 3% Ucrainean 65,9% 1,7% 3,6% Alta 62,0% 2,6% 3,8% 1,0%

Sursa: Barometrul Opiniei Publice din Moldova. Ianuarie - Februarie 2005, pag., 61

Tabel nr. 19 „Structura votului acordat primelor patru partide clasate în sondaje în baza apartenenţei etno-lingvistice la Alegerile Parlamentare din 5aprilie 2009”

PCRM PL PLDM AMN Total 36,2% 8,2% 8,3% 5,4% Naţionalitatea Moldovean/Român 31,5% 10,5% 9,6% 6,3% Rus 43,6% 3,4% 3,8% 2,6% Ucrainean 62% 4,8% 1,6% Alta 44,6% 3,2% 3,6%

Sursa: Barometrul Opiniei Publice. Martie, 2009, pag., 46

Tabel nr. 20 „Structura votului acordat primelor patru partide clasate în sondaje în baza apartenenţei etno-lingvistice la Alegerile Parlamentare din 28 noiembrie 2010”*

PCRM PL PLDM PDM Total 37,2% 12,5% 31,1% 14,4% Naţionalitatea Moldovean/Român 29,9% 13,9% 36,6% 15.1% Rus 77,3% 6,9% 9,1% 2,3% Ucrainean 67,6% 6,6% 6,9% 11,2% Alta 71,1% 0,0% 4,7% 17,6%

*Notă: Datele reflectă preferinţele respondenţilor care au indicat un partid pentru care vor vota.

Sursa: Barometrul Opiniei Publice. noiembrie, 2010, pag., 70.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 135 Antologie de studii asupra guvernării Datele scot în evidenţă faptul că minorităţile etnice şi-au exprimat tradiţional un suport mult mai accentuat, în termenii opţiunii de vot, pentru PCRM şi mult mai puţin pentru celelalte partide, comparativ cu naţiunea majoritară. Celelalte partide sunt privite deocamdată cu scepticism în raport cu capacitatea lor de a reprezenta interesele minorităţilor etnice. Datele etnobarometrului confirmă aceeaşi tendinţă în raport cu opţiunile de vot ale minorităţilor.(Vezi tabelul de mai jos)

Tabel nr. 21 „Opţiuni de vot ale minorităţilor”

Bulgari Găgăuzi Ruşi Ucraineni Partidul Comuniştilor din Republica Moldova 41% 37% 46% 54% ”Blocul Electoral Moldova Democrată” (Alianţa “Moldova 7% 5% 5% 2% Noastră”, Partidul Democrat şi Partidul Social – Liberal) Partidul Popular Creştin Democrat 3% 2% 1% 1% Partidul Agrar din Moldova 4% 1% 1%

Sursa: Etnobarometru – Republica Moldova. 2005// http://www.ipp.md/libview. php?l=ro&idc=156&id=462

Decalajul dintre PCRM şi celelalte partide în preferinţele electorale ale etniilor minoritare rămâne destul de proeminent în pofida unui discurs incluziv al partidelor care au acces la guvernare după ultimul scrutin parlamentar. Reprezentarea minorităţilor etnice în legislativ reprezintă un subiect relativ slab dezbătut de către opinia publică. Deşi minorităţile constituie aproape un sfert din populaţie nu există instrumente specifice pentru a le asigura o reprezentare proporţională în organele puterii de stat. (Vezi tabelul de mai jos)

Tabel nr. 22 „Componenţa etnică a populaţiei RM”

Recensământul 1989 Recensământul 2004* Moldovenei 64,5% 75,8% Ucraineni 13,8% 8,4% Ruşi 13% 5,9% Găgăuzi 3,5% 4,4% Români 0,1% 2,2% Bulgari 2% 1,9% Alte 3,1% 1%

*Notă: recensământul din 2004 nu cuprinde datele din stânga Nistrului

Sursa: Recensământul populaţiei 2004. Chişinău, 2006.

Prevederile constituţionale şi cadrul normativ privind protejarea drepturilor şi libertăţilor minorităţilor nu aplică un tratament preferenţial în baza acţiunii afirmative privind participarea politică şi reprezentarea proporţională. Participarea politică a etniilor minoritare se desfăşoară în

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 136 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării baza normelor aplicate tuturor cetăţenilor fără diferenţă de originea etnică şi lingvistică. Sistemul electoral actual de asemenea nu favorizează reprezentarea minorităţilor în legislativ. Formula pro- porţională utilizată într-o singură circumscripţie naţională, din contra descurajează reprezentarea lor. În aceste circumstanţe soluţia aleasă de anumite minorităţi este de a oferi un vor orientat cu precădere către stânga politică în ipostaza PCRM, care a promovat insistent ideea unui stat multi- naţional la nivel discursiv. Acest ataşament a fost odată în plus reconfirmat prin neparticiparea la referendum, minorităţile manifestând un comportament electoral în concordanţă cu mesajul PCRM de a boicota referendumul. Dar, comportamentul grupurilor minoritar-etnice necesită studii mai aprofundate pentru că orice generalizare poate fi combătută prin regula excepţiilor mai ales printre elitele acestor grupuri, care decid să se integreze plenar în societate, inclusiv pe plan lingvistic şi politic. Minorităţile, la rândul lor, apar drept comunităţi multiculturale, având agende diferite şi chiar divergente, şi în care problema acceptabilităţii costurilor legate de obiectivul mobilizării (radi- calizării) ori integrării (căutării consensului) par să crească pe măsură ce statul progresează pe calea reformelor politice şi economice.

6.8 Ce măsuri (în cazul în care există) sunt adoptate pentru remedierea problemelor identificate public în acest domeniu, şi care este prioritatea politică şi suportul public de care dispun?

Recomandările Consiliului Europei şi a OSCE/ODIHR au servit de regulă drept temei pentru importante eforturi legislative şi guvernamentale cu scopul de a remedia cadrul legislativ şi funcţional de reprezentare politică în RM. Prima lege cu privire la partidele politice din 1991 a marcat un punct de plecare, dar care a generat intense dezbateri în societate asupra a practic tuturor procedurilor, care au vizat înregistrarea, monitorizarea, interacţiunea sau sancţionarea formaţiunilor politice. Există reguli stricte, care ţin de modul în care partidele sunt încurajate să aplice legislaţia existentă, în calitatea lor de actori legali pentru că doar odată cu înregistrarea partidelor acestea vor putea participa în campaniile electorale. Şi există reguli mai puţin stricte, de natura reglementărilor interne, care urmăresc scopul de a păstra coeziunea şi caracterul democratic al deciziilor luate de către un anumit partid, stabilind proceduri prin care conducerile acestor partide rămân responsabile şi transparente în faţa membrilor, care pot încuraja ori sancţiona comportamentul celor dintâi.

Cotele impuse la numărul de membri şi distribuţia lor teritorială constituie însă un impediment pentru formarea unor partide noi. Procedura de recrutare a membrilor este lăsată la discreţia partidelor politice care stabilesc criteriile de selecţie respectând legislaţia în vigoare. Participarea în campaniile electorale este limitată de resursele partidelor şi capacitatea de a-şi mobiliza susţinătorii. Desfăşurarea campaniilor electorale a scos în evidenţă însă şi impedimente de altă natură cum sunt utilizarea resurselor administrative de către partidul de guvernare, afectând şansele egale de participare pentru toţi concurenţii electorali.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 137 Antologie de studii asupra guvernării Sistemul de partide a creat câteva tipuri de guverne: coaliţii supradimensionate, cabinete majoritare monocolore, şi cabinete de coaliţie minimal câştigătoare. De regulă guvernele monocolore au fost mai longevive dar nici ele nu au fost imune la schimbări de cadre care ar fi asigurat o continuitate în înfăptuirea politicilor publice. Diagrama de mai jos reflectă longevitatea guvernelor în dependenţă de componenţa lor.

Figura nr. 17 „Longevitatea guvernelor în dependenţă de componenţa lor”

Durata exercitării mandatului/zile

+PL+AMN) 4(PLDM+PDM 395 1(PCRM) 109 1(PCRM) 399 1(PCRM) 1077 1(PCRM) 1460 3(PMDP+CDM+PFD) 474 3(PMDP+CDM+PFD) 264 3(PMDP+CDM+PFD) 256 2(PDAM+PSMUE) 483 2(PDAM+PSMUE) 1000 644 398 Componenţa executivului

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

Durata exercitării mandatului/zile

Deşi opoziţia parlamentară dispune de posibilitatea de a se organiza în cadrul legislativului în baza aceloraşi reguli ca şi majoritatea parlamentară, ea este limitată în acţiunile sale. Acest aran- jament este unul formal. În realitate ea nu posedă careva instrumente care i-ar oferi posibilitatea să participe efectiv la procesul de influenţare a actului legislativ. Unicul instrument care a fost utilizat de către opoziţie a fost ameninţarea cu boicotarea sau boicotarea şedinţelor parlamentare. Regulile de funcţionare internă a legislativului favorizează fracţiunile parlamentare mari. Eficienţa activităţii acesteia este însă limitată reieşind din algoritmul distribuţiei funcţiilor în cadrul comisiilor parlamentare. Experienţa arată că majorităţile parlamentare au avut succes în a demobiliza minoritatea la nivelul comisiilor parlamentare, chiar în condiţiile unei majorităţi nesemnificative, pentru a nu permite blocarea procesului de legiferare.

Regulamentul de funcţionare a legislativului promovează disciplina de partid şi descurajea- ză migraţiile dintr-o fracţiune în alta, specificând unele restricţii pentru cei care părăsesc fracţiunile din care au făcut parte la constituire. Totuşi aceste măsuri nu au asigurat o loialitate absolută a unor deputaţi, care au părăsit fracţiunile în urma unor conflicte interne de partid. Aceste reglementări au asigurat o stabilitate bună în activitatea legislativă a parlamentului prevenind fenomenul migraţiei în masă şi destabilizarea activităţii legislativului.

Performanţa partidelor în calitate de instituţii efective ale membrilor de partid este destul de slabă. Sistemul electoral, regulile informale de desemnare a candidaţilor şi sistemul de finanţare au creat un cadru ce avantajează candidaţii cu resurse financiare consistente care pot suporta costurile de campanie sau pot atrage resurse substanţiale pentru finanţarea partidului. Prezenţa unora şi ace-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 138 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării loraşi persoane pe listele partidelor demonstrează elocvent această teză. În aceste condiţii capacitatea membrilor de a influenţa deciziile majore ale partidelor nu este realizabilă.

Asigurarea unei egalităţi reale de participare poate fi efectuată doar prin diminuarea influ- enţei finanţelor private asupra politicii de partid şi introducerea finanţării publice care ar echilibra competiţia dintre membrii asiguraţi şi mai puţin asiguraţi din punct de vedere financiar. Sistemul de finanţare afectează mai multe aspecte în activitatea partidelor politice. Chiar dacă cadrul normativ privind reglementarea finanţării a fost ajustat pentru a se conforma la unele standarde europene, prevederile referitoare la finanţarea din surse private sunt contrare practicilor împărtăşite în domeniu şi nu limitează influenţa grupurilor de presiune asupra partidelor politice. Plafoanele excesiv de înalte asupra mărimii donaţiilor private legalizează practicile existente de finanţare şi anulează practic efectele pozitive ale unor modificări legislative destinate să remedieze starea nesatisfăcătoare din domeniu, păstrând influenţa grupurilor de interese asupra partidelor.

Pentru ameliorarea situaţiei se impune implementarea cât mai operativă a prevederilor privind finanţarea publică a partidelor şi modificarea legii partidelor şi a codului electoral într-o -ma nieră care ar încuraja şi stimula cetăţenii să participe la finanţarea partidelor prin contribuţii mici iar partidele să mobilizeze această participare. Deşi au fost întreprinse mai multe modificări ale legislaţiei electorale şi legii partidelor, prevederile respective au rămas neschimbate ceea ce denotă existenţa unei opoziţii puternice privind reglementarea mai strictă a domeniului. Deşi partidele din RM nu fac o diviziune pe criteriul etno–lingvistic, votul şi încrederea minorităţilor etnice este direcţionată puternic către stânga politică în detrimentul dreptei. Absenţa unor instrumente alternative de participare şi reprezentare politică a minorităţilor în baza proporţionalităţii, sau design-ul instituţional implicit restrictiv oferă doar acest mijloc de participare. Au existat mai multe iniţiative în scopul promovării unei reprezentări mai importante a femeilor în viaţa politică, care nu au putut însă fi impuse în legislaţia naţională, fiind diseminate mai degrabă ca practici pozitive, la latitudinea partidelor politice. Ideea de acţiune afirmativă în raport cu reprezentarea minorităţilor etnice nu a fost analizată decât în treacăt, rămânând blocată datorită prevalării conceptului de egalitate a cetă- ţeanului în faţa legii, în cadrul constituţional unitar aplicat pe teritoriul RM.

Sumar: Progresul pe durata ultimilor 3 – 5 ani

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 6.1 X 6.2 X 6.3 X 6.4 X 6.5 X 6.6 X 6.7 X 6.8 X

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 139 Antologie de studii asupra guvernării Bibliografie:

Legi şi acte normative 1. Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994, Publicat: 18.08.1994 în Monitorul Oficial Nr. 1, art Nr.1, Data intrarii in vigoare: 27.08.1994. 2. Codul Electoral: Lege Nr. 1381-XIII din 21.11.97.// Monitorul Oficial nr. 81/667 din 08.12.1997. 3. Hotărîre Nr. 37 din 10.12.1998 privind interpretarea articolului 41 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova. // Monitorul Oficial, 07.01.1999, Nr. 001. 4. HotărâreNr. 3 din 29.01.1999 cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr. 146-XIV din 30 septembrie 1998 “Pentru modificarea şi completarea Legii privind partidele şi alte organizaţii social-politice”.// Monitorul Oficial, 18.02.1999, Nr. 016. 5. Lege pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului //Monitorul Oficial, 19.12.1996, Nr. 81-82/765. 6. Legea Nr.718-XII din 17.09.91 privind partidele şi alte organizaţii social-politice.//Veştile nr.11-12/106, 1991.// http://www.parties.e-democracy.md/legislation/politicalparties/ 7. Lege Nr. 146 din 30.09.1998 pentru modificarea şi completarea Legii privind partidele şi alte organizaţii social-politice.// Monitorul Oficial, 12.11.1998, Nr. 100. 8. Lege Nr. 1115 din 05.07.2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova.// Monitorul Oficial, 29.07.2000, Nr. 088. 9. Legeprivind partidele politice, Nr. 294 din 21.12.2007. // Monitorul Oficial Nr. 42-44, 29.02.2008. 10. Lege Nr. 64 din 12.11.2009 pentru modificarea articolului 32 din Legea nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.// Monitorul Oficial, 27.11.2009, Nr. 171- 172, art. Nr. 533. 11. Lege Nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea şi completarea Codului electoral.// Monitorul Oficial, 29.06.2010, Nr. 108-109.

Documente 12. Ghidul partidului politic în domeniul finanţării campaniilor electorale pentru alegerile parlamentare din 5 aprilie 2009, pag. 9.// http://www.cec.md/i-ComisiaCentrala/main. aspx?dbID=DB_AlegerileParlamentare182 13. Rapoartele financiare ale concurenţilor electorali pentru alegerile parlamentare din 5 aprilie. //http://www.cec.md/i-ComisiaCentrala/main.aspx?dbID=DB_17martie2009498; 14. Rapoartele financiare ale concurenţilor electorali pentru alegerile parlamentare anticipate din 29 iulie.//http://www.cec.md/i-ComisiaCentrala/main.aspx?dbID=DB_Rapoarte Financiare134 15. Rapoartele financiare ale partidelor politice pentru anul 2009.//http://www.justice.gov.md/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 140 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării ro/organizatii-necomerciale/ 16. Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules againstcorruption in the funding of political parties and electoral campaigns.// https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/AS(2003)Rec1516&Language=lanEnglish&Ver= finalsupp&Site =CM&BackColorInternet =9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackC olorLogged=FFAC75 17. Statutul Partidului Conservator.// http://www.conservator.md/yctav.html; 18. Statutul Partidului Democrat din Moldova, Chişinău, 2008.// http://www.pdm.md/files/ Statut_PDM.pdf 19. Statutul Partidului Liberal.//http://www.pl.md/pageview.php?l=ro&idc=12; 20. Statutul partidului politic “Alianţa Moldova Noastră”. Chişinău, 2008. 21. Statutul Partidului Social-Democrat.// http://www.e-democracy.md/files/parties/psd-statute- 2007-ro.pdf 22. Transparency International’s Standards on Political Finance and Favours.// www.transparency.org/content/download/.../standards_eng.pdf.

Rapoarte de monitorizare şi evaluare

23. Anita Dudina, Maris Sprindzuks, Analiza funcţională a administraţiei parlamentului Republicii Moldova. UNDP, Chişinău, 2006. // http://www.undp.md/publications/doc/ mission%20reports/Analiza%20functionala%20a% 20Parlamentului%20RM.pdf 24. James Hamilton, Comments on the draft law on Political Parties and Socio-Political Organisations of The Republic Moldova. This opinion was endorsed by the Venice Commission at its 52nd Plenary Session (Venice, 18-19 October 2002).// http://www.venice. coe.int/docs/2002/CDL(2002)119-e.asp 25. Vogel Hans-Heinrich, Comments on the Draft Law on Political Parties of Moldova.Opinion, No.,431/2007, Strasbourg, 19 April 2007.// http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL (2007)013-e.asp

Monografii, studii şi cercetări

26. Blondel J., Party Systems and Patterns of Government in Western Democracies.// Canadian Journal of Political Science, Vol.,1, No.2, (Jun., 1968), pages, 180-203. 27. Budge, I., Keman, H., Parties and Democracy: Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States. Oxford University Press, 1993. 28. Cornel Ciurea, Cornelia Cozonac, Leonid Litra, Sergiu Lipcean, Finanţarea partidelor politice: între transparenţă şi obscuritate. // Politici Publice, Nr.8, 2010.// http://www.viitorul.org/ public/3118/ro/POLITICI_PUBLICE_8_finante%20partide.pdf 29. Igor Boţan, Ion Creangă, Corneliu Gurin, Contextul electoral 2009: Studiu asupra cadrului

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 141 Antologie de studii asupra guvernării şi contextului electoral din Republica Moldova în alegerile parlamentare. Chişinău, 2009. 30. Igor Munteanu, Partidele politice din Republica Moldova: legi, practice şi reforme. Chişinău, 2010. 31. Kaare Strom Parlamentary Democracy and Delegation.// Strom Kaare, Muller Wolfgang, Bergman Torbjorn. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford University Press, 2003. 32. Klaus Von Beyme, The concept of political class: A new dimension of research on elites?// West European Politics, Volume http://www.informaworld.com/smpp/title%7Edb=all%7Ec ontent=t713395181%7Etab=issueslist%7Ebranches=19 - v1919, Issue 1 January 1996, pages 68 – 87. 33. Laver M., Models of Government Formation.// Annual Review of Political Science, June 1998, Vol. 1, pages 1-25. 34. Laver M., Shepsle, K., Making and Breaking Governments: Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies. Cambridge University Press, 1996. 35. Lupia Artur, Delegation and its Perils.// Strom Kaare, Muller Wolfgang, Bergman Torbjorn. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford University Press, 2003. 36. Riker, W., The Theory of Political Coalitions. New Haven, Yale University Press, 1962. 37. Susan Scarrow, Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives: Implementing Intra-Party Democracy. NDI, Washington, 2005.//http://www.ndi.org/files/1951_polpart_scarrow_110105.pdf 38. Wattenberg, M., Dalton, R., Parties Without Partisans, Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford, 2002. 39. Barometrul Opiniei Publice din Moldova. Chişinău, Martie – Aprilie, 2002.// http://www. ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=469 40. Barometrul Opiniei Publice. Chişinău, Mai – 2010.// http://www.ipp.md/libview.php?l=ro &idc=156&id=552

Ştiri 41. Moldova Unită cu fracţiune parlamentară.// http://unimedia.md/?mod=news&id=19421

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 142 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA II GUVERN RESPONSABIL ŞI REPREZENTATIV

7. EFICACITATEA ŞI RESPONSABILITATEA GUVERNAMENTALĂ Sergiu Lipcean

Este guvernul responsabil în faţa cetăţenilor şi a reprezentanţilor săi?

7.1 În ce măsură guvernul ales este capabil să influenţeze sau să controleze subiectele importante pentru viaţa cetăţenilor şi cât de bine este informat, organizat şi asigurat să înfăptuiască aceasta?

Eficacitatea guvernului este evaluată prin capacitatea sa de a elabora şi implementa politici publice destinate să remedieze cele mai grave probleme social-economice cu care se confruntă cetăţenii. Din această perspectivă, starea social-economică a RM demonstrează o performanţă relativ slabă a guvernelor, indiferent de culoarea lor politică. Într-o societate democratică perfor- manţa guvernelor este evaluată în dependenţă de abilitatea acestora de a răspunde solicitărilor sociale.

În acest sens este necesar un mecanism de comunicare mai mult sau mai puţin simetric dintre autorităţile publice şi cetăţeni. În lipsa unui mecanism eficient de comunicare identificarea problemelor sociale şi oferirea unor soluţii eficiente este contraproductivă. Este evident că efici- enţa acţiunilor guvernamentale este măsurată în termenii satisfacţiei/insatisfacţiei publice în raport cu acţiunile guvernamentale. Evaluând activitatea guvernelor din RM aplicând acest patern constatăm o relaţie paradoxală. În pofida faptului că volumul resurselor financiare destinate cheltuielilor guvernamentale în scopul gestionării problemelor sociale a crescut continuu în special după 2000 (vezi diagrama de mai jos), acest fapt nu este resimţit de către majoritatea cetăţenilor.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 143 Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 18 „Dinamica cheltuielilor bugetare 1995-2010”

Dinamica cheltuielilor bugetare 1995-2010

30000 25000 20000 15000 Milioane leii Milioane 10000 5000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Cheltuieli – total 2376 2827 3608 3027 3495 4269 4326 5194 6183 1125 1394 1797 2241 2614 2734 1971

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor BNS.//http://www.statistica.md/pageview. php?l=ro&idc=263&id=2193

Percepţia publică privind capacitatea guvernelor de a oferi soluţii eficiente în raport cu principalele domenii de interes public nu este direct proporţională cu creşterea volumului resurselor financiare destinate pentru aceasta. Datele indică, mai degrabă, o insatisfacţie generală faţă de acţi- unile guvernului în raport cu principalele domenii de activitate. Doar o mică parte dintre cetăţeni sunt satisfăcuţi de modul în care au activat autorităţile289* (vezi graficul de mai jos).

Figura nr. 19 „Dinamica satisfacţiei cetăţenilor în raport cu domeniile prioritare de interes public”

Dinamica satisfacţiei cetăţenilor în raport cu domeniile prioritare de interes public

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

0% No, Mar, No, Apr, No, Mai, No, Feb, Dec, Apr, No, Mai No, Apr, Oct, Mar, Iulie No, Mai 2001 2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2009 2010

Locurile de muncă Nivelul de trai Salariile Pensiile Combaterea corupţiei Industrie Agricultură învăţământ Sănătate

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Barometrului Opiniei Publice, Mai, 2010.// http://www.ipp. md/public /files/Barometru/2010/Brosura_BOP_05.2010_a_doua_parte.pdf

Doar aproximativ 20% dintre cetăţeni au fost mai mult sau mai puţin satisfăcuţi faţă de pre- staţia autorităţilor în 7 dintre cele 9 domenii generale de activitate. Comparând dinamica alocărilor bugetare cu satisfacţia cetăţenilor în ultimii 5 ani, constatăm că volumul alocărilor bugetare, aflate în creştere, nu au fost percepute pozitiv de către cetăţeni. Adiţional, gradul de satisfacţie faţă de 289 * Notă: graficul reflectă gradul de satisfacţie a cetăţenilor cumulând răspunsurile “Destul de mulţumit/foarte mulţumit la întrebarea: In ce măsură sunteţi mulţumit de ceea ce face conducerea ţării în următoarele domenii?

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 144 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării situaţia economică din ultimii 10 ani reflectă, de asemenea, o insatisfacţie a majorităţii cetăţenilor. Numărul celor foarte mulţumiţi se plasează sub 3%, iar a celor mulţumiţi – sub 20%. Majoritatea cetăţenilor se arată parţial sau foarte nemulţumiţi de situaţia economică (vezi diagrama de mai jos).

Figura nr. 20 „Percepţia populaţiei faţă de situaţia economică din RM”

Cât de mulţumit sunteţi de situaţia economică de acum în Moldova?

Mai 2010 No. 2009 Iulie 2009 Mar. 2009 Oct. 2008 Apr. 2008 No. 2007 Mai 2007 No. 2006 Apr. 2006 Dec. 2005 Feb. 2005 No. 2004 Mai. 2004 No. 2003 Apr. 2003 No. 2002 Mar. 2002 No. 2001

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Foarte mulţumit Destul de mulţumit Nici mulţumit, nici nemulţumit Nu prea mulţumit Deloc mulţumit NŞ/NR

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Barometrului Opiniei Publice, Mai, 2010.// http://www.ipp. md/public/files/ Barometru/2010/Brosura_BOP_05.2010_a_doua_parte.pdf

Chiar dacă cea mai mare parte a alocărilor bugetare au avut o orientare socială, guvernele comuniste reuşind să producă, prin intermediul transferurilor sociale, reducerea decalajului dintre categoriile cele mai asigurate şi cele mai puţin asigurate, se pare că temerile cetăţenilor în privinţa problemelor de natură social-economică nu au fost spulberate definitiv. Sărăcia şi preţurile s-au aflat permanent în topul îngrijorărilor cetăţenilor (vezi diagrama de mai jos).

Figura nr. 21 „Evoluţia opiniei publice privind cele mai îngrijorătoare probleme sociale”

Evoluţia opiniei publice privind cele mai îngrijorătoare probleme sociale

80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Feb. No. Mar. No. Apr. No. Mai. No. Feb. Dec. Apr. No. Mai No. Apr. Oct. Mar. Iulie No. Mai 2001 2001 2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2009 2010

Sărăcia Preţurile Şomajul Criminalitatea, Infracţiunile Corupţia Foamea Viitorul copiilor

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Barometrului Opiniei Publice, Mai, 2010.// http://www.ipp. md/public/files/ Barometru/2010/Brosura_BOP_05.2010_a_doua_parte.pdf

Criza financiară a readus recent în discuţie aceste subiecte după preluarea puterii de către partidele componente ale AIE. Măsurile de austeritate bugetară şi reducerea cheltuielilor pe anume domenii sensibile din punct de vedere social au generat unele nemulţumiri sociale, dar au fost apre-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 145 Antologie de studii asupra guvernării ciate pozitiv de instituţiile financiare internaţionale şi partenerii externi, oferind guvernului actual asistenţă financiară în promovarea reformelor economice structurale.

7.2 Câtă încredere publică există în eficacitatea guvernului şi în conducerea lui politică?

Încrederea publică în raport cu performanţa guvernului şi conducerea politică trebuie ana- lizată în conexiune cu alte instituţii politice care direct sau indirect sunt asociate în percepţia cetă- ţeanului cu activitatea acestuia. Cert este însă faptul că sub aspectul democratizării guvernării RM a înregistrat un regres evident din anii ’90 până în prezent290. Această situaţie este caracteristică nu doar pentru RM, ci pentru majoritatea fostelor republici sovietice, cu excepţia ţărilor baltice. Astfel scorul democratic pentru guvernările din majoritatea acestor sate a fost în descreştere (vezi tabelul de mai jos).

Tabel nr. 23 „Gradul de democratizare a guvernării291*”

1997 1998 1999/ 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2000 Armenia 4.50 4.50 4.50 4.50 4.50 4.75 4.75 5.00 5.00 5.25 5.25 5.75 5.75 Azerbaijan 6.25 6.25 6.25 6.25 6.00 5.75 5.75 6.00 6.00 6.00 6.00 6.25 6.50 Belarus 6.00 6.25 6.25 6.25 6.50 6.50 6.50 6.75 7.00 7.00 7.00 6.75 6.75 Georgia 4.50 5.00 4.50 4.75 5.00 5.50 5.75 5.50 5.50 5.50 5.75 6.00 6.00 Kazakhstan 5.50 5.50 5.00 5.00 5.75 6.25 6.25 6.50 6.75 6.75 6.75 6.75 6.75 Kyrgyzstan 4.25 4.50 5.00 5.25 5.50 6.00 6.00 6.00 6.00 6.00 6.25 6.50 6.75 Moldova 4.25 4.50 4.50 4.50 4.75 5.25 5.50 5.75 5.75 5.75 5.75 5.75 6.00 Rusia 4.00 4.50 4.50 5.00 5.25 5.00 5.25 5.75 6.00 6.00 6.25 6.50 6.50 Tajikistan 7.00 6.75 6.25 6.00 6.00 6.00 5.75 6.00 6.25 6.25 6.25 6.25 6.25 Turkmenistan 6.75 6.75 6.75 6.75 6.75 6.75 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 Ucraina 4.50 4.75 4.75 4.75 5.00 5.00 5.25 5.00 4.50 4.75 4.75 5.00 5.00 Uzbekistan 6.00 6.25 6.25 6.00 6.00 6.25 6.25 6.50 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 Estonia 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 Letonia 2.50 2.50 2.50 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.00 2.00 2.00 2.50 2.50 Lituania 2.50 2.50 2.50 2.50 2.50 2.50 2.50 2.50 2.50 2.50 2.50 2.75 2.75

Sursa: Nations in Tranzit 2010; Nations in Tranzit 2005.// http://www.freedomhouse.hu/index.php? option=com_content&view=category&layout=blog&id=46&Itemid=121

Astfel, la compartimentul guvernare democratică RM a urmat o traiectorie descendentă din categoria guvernelor de tranziţie în categoria regimurilor autoritare consolidate, conform acestui index al democratizării. Regresul democratic s-a resimţit odată cu accederea la putere a PCRM şi a continuat progresiv până la înfrângerea sa în campania electorală din iulie 2009. Alunecarea către un regim autoritar de guvernare nu presupune însă în mod automat şi o descreştere proporţională a legitimităţii sale. Un guvern poate fi creditat cu încredere chiar dacă este mai puţin preocupat de

290 Nations in Tranzit 2010, Nations in Tranzit 2005.// http://www.freedomhouse.hu/index.php?option=com_ content&view=category&layout=blog&id=46 &Itemid=121 291 * Notă: Conform metodologiei aplicate de Freedom House, evaluarea progresului democratic este efectuată pe o scală de la 1 la 7, unde 1 reprezintă cel mai înalt nivel iar 7 cel mai scăzut nivel al democraţiei. Scorul democratic/Tipul regimului: 1-2 – Democraţie consolidată; 3 – Democraţie semiconsolidată; 4 – Guvern de tranziţie/regim hibrid; 5 – Regim autoritar semiconsolidat; 6 – 7 Regim autoritar consolidat.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 146 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării promovarea unor drepturi şi libertăţi democratice în cazul în care el produce bunăstare economică. Problema principală constă în faptul că o creştere economică durabilă poate fi menţinută doar în condiţiile unui regim democratic şi o economie de piaţă liberă292. Aceasta nu s-a întâmplat însă în cazul RM. Deşi accederea PCRM la putere în 2001 a pus capăt unei perioade de instabilitate po- litică, partidul fiind investit cu încredere masivă de către cetăţeni, efectul contrar a fost o stopare proceselor democratice. PCRM şi-a impus controlul asupra tuturor instituţiilor statului, generând un proces de monopolizare treptată a puterii politice. Alunecarea către un regim cu veleităţi autoritare, a însemnat şi începutul unui declin lent dar constant al încrederii cetăţenilor în principalele instituţii ale statului. Diagrama de mai jos reflectă acest fenomen cu elocvenţă293*.

Figura nr. 22 „Dinamica încrederii publice în principalele instituţii politice ale statului”

Dinamica încrederii publice în principalele instituţii politice ale statului

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

No, 2001 No, 2002 No, 2003 No, 2004 No, 2006 No, 2007 No, 2009 Feb, 2001 Mar, 2002 Apr, 2003 Mai, 2004 Feb, 2005Dec, 2005Apr, 2006 Mai 2007 Apr, 2008Oct, 2008Mar, 2009Iulie 2009 Mai 2010

Guvern Preşedintele ţării Partide politice Parlament

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Barometrului Opiniei Publice, Mai, 2010. http://www.ipp. md/public/files/Barometru/2010/Brosura_BOP_05.2010_a_doua_parte.pdf

Revenirea la un scor mai ridicat de încredere s-a manifestat doar pe durata campaniilor electorale parlamentare, fapt explicat printr-o mediatizare puternică a reprezentanţilor partidului de guvernare în mass-media. Acest fenomen a fost mai proeminent pe durata anului 2005 şi mult mai puţin vizibil în anul electoral 2009. Resuscitarea încrederii cetăţenilor în guvernare pe durata anului 2005 poate fi explicată şi prin compromisul dintre partidul de guvernare şi opoziţie realizat în urma votului acordat de către o parte din opoziţie pentru alegerea preşedintelui ţării. Refuzul ulterior al PCRM de a colabora cu opoziţia pe marginea unor subiecte de interes major pentru evoluţia democratică a ţării şi opţiunea pentru o confruntare deschisă a contribuit la erodarea legitimităţii sale către 2009. Un factor decisiv în explicarea tendinţelor privind evoluţia încrederii cetăţenilor în guvern este abordarea acestui subiect prin prisma personalizării fenomenului politic din RM. Datele sugerează o relaţie de inter- dependenţă strânsă dintre încrederea acordată instituţiilor şi încrederea acordată persoanelor publice aflate la conducerea acestor instituţii. Relaţia este vizibilă în particular pentru perioada de guvernare a PCRM. Diagrama de mai jos reflectă scorurile de încredere pentru oficialii publici care s-au aflat sau se află la conducerea preşedinţiei (Vladimir Voronin, Mihai Ghimpu), legislativului (Eugenia Ostapciuc, Marian Lupu, Mihai Ghimpu) şi guvernului (Vasile Tarlev, Zinaida Grecianîi, Vlad Filat)294*. 292 Adam Przevorsky, Democracy and Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge University Press, 1991. 293 * Notă: Graficul exprimă nivelul de încredere cumulat pentru opţiunile “Foarte multă încredere”/”Oarecare încredere” 294 * Notă: Graficul exprimă nivelul de încredere cumulat pentru opţiunile “Foarte multă încredere”/”Oarecare încredere”

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 147 Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 23 „Dinamica încrederii în personalităţi politice aflate în funcţiile de conducere ale instituţiilor statului”

Dinamica încrederii în personalităţi politice aflate în funcţiile de conducere ale instituţiilor statului

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

No, 2001 No, 2002 No, 2003 No, 2004 No, 2006 No, 2007 No, 2009 Feb, 2001 Mar, 2002 Apr, 2003 Mai, 2004 Feb, 2005Dec, 2005Apr, 2006 Mai 2007 Apr, 2008Oct, 2008Mar, 2009Iulie 2009 Mai 2010

Vladimir Voronin Vasile Tarlev Zinaida Grecianîi Marian Lupu Eugenia Ostapciuc Vlad Filat Mihai Ghimpu

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Barometrului Opiniei Publice, Mai, 2010.//http://www.ipp. md/public/files/Barometru/2010/Brosura_BOP_05.2010_a_doua_parte.pdf

Dacă suprapunem cele două diagrame, constatăm că dinamica încrederii instituţionale în- registrează aceleaşi fluctuaţii cu dinamica încrederii personale a ex-preşedintelui Voronin pe toată durata guvernării PCRM. Aceeaşi tendinţă se manifestă şi în relaţie cu unele personalităţi politice din cadrul PCRM, deţinătoare a funcţiilor de prim-ministru şi preşedinte al parlamentului. Cel mai relevant exemplu în raport cu personalităţile politice este cazul succesiunii guvernelor conduse de Vasile Tarlev şi Zinaida Grecianîi. Graficul reflectă căderea bruscă a încrederii în fostul premier odată cu demisia acestuia din funcţie şi preluarea scorului de încredere de către Grecianîi, urmând aceeaşi traiectorie ca şi a preşedintelui.

Preeminenţa factorului personal în detrimentul celui instituţional în evaluarea fenomenului politic de către cetăţeni este confirmată în prezent de scorurile mai înalte la compartimentul în- credere, înregistrate de liderii politici ai AIE comparativ cu scorurile instituţionale, deşi un an de guvernare este un termen destul de redus pentru a evalua încrederea investită de cetăţeni în actualul guvern.

Corelând evoluţia indexului privind democratizarea guvernării cu dinamica încrederii publice în principalele instituţii politice şi conducerea lor constatăm o relaţie puternică de interdependenţă. Deplasarea regimului către un model autoritar de guvernare s-a produs pe fundalul unui proces lent dar constant de erodare a încrederii publice în aceste instituţii, ceea ce înseamnă, de facto, un declin al legitimităţii regimului.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 148 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 7.3 Cât este de eficient şi deschis este controlul exercitat de către liderii aleşi şi miniştrii lor asupra personalului administrativ şi altor agenţii executive?

Dezbaterea privind interdependenţa birocraţiilor guvernamentale şi a politicienilor aleşi în cadrul democraţiilor contemporane reprezintă un subiect important în contextul evaluării controlului democratic asupra activităţii birocraţiilor. Abordările contemporane asupra birocraţiei diferă în ceea ce priveşte rolul, statutul şi competenţele funcţionarilor publici în procesul de elaborare şi implementare a politicilor publice. Indiferent de abordare, chestiunea esenţială se rezumă la capacitatea oficialilor aleşi de a monitoriza şi supraveghea comportamentul birocraţilor, obligându-i să acţioneze în conformitate cu preferinţele lor295.

În RM relaţia dintre politicieni şi funcţionarii publici este una ambiguă şi paradoxală. Pe de o parte, criteriul politic în ocuparea funcţiilor administrative înalte cântăreşte greu în ecuaţia de selecţie a candidaţilor, politicienii aleşi dorind să-şi asigure suportul birocraţilor în procesul de implementate a deciziilor politice. Pe de altă parte, implementarea defectuoasă a legilor confirmă faptul că această eta- pă în procesul de elaborare a politicilor constituie una dintre problemele grave cu care s-a confruntat permanent RM296, ceea ce sugerează că birocraţii au beneficiat de suficientă autonomie în exercitarea mandatului delegat de către liderii aleşi. Această situaţie este rezultatul rigidităţii şi incapacităţii sistemului administrativ de a se transforma şi adapta la noile condiţii economico-sociale. Vechea structură administrativ-teritorială, moştenirea regimului sovietic, a demonstrat că raioanele sunt unităţi administrative mici, cu un potenţial economic foarte slab, ceea ce le făcea total dependente de bugetul de stat297. Reforma administrativ-teritorială materializată prin introducerea judeţelor în calitate de unităţi administrative urma să pună în aplicare principiile unei autonomii locale autentice, consfinţite de standardele şi practicile europene298. Efectele reformei nu a fost însă în concordanţă cu obiectivele şi intenţiile PCRM care, odată cu preluarea puterii, a revenit la formula precedentă de organizare administrativ-teritorială pe raioane, lichidând toate elementele de autonomie locală care se conturase la nivel local299.

Principalul obiectiv urmărit de către PCRM era subordonarea administraţiei publice locale în raport cu autorităţilor centrale, anihilându-le capacitatea de a se transforma în entităţi teritoriale autosuficiente din punct de vedere economico-financiar300. Raţiunile de ordin ideologic au primat în defavoarea argumentelor bazate pe o evaluare cost-beneficiu a reformei. Estimările efectuate de experţi au arătat că costurile revenirii la raioane care s-au dovedit a fi de peste 1 mlrd. lei. Doar

295 William Niskanen, Bureaucracy and Representative Govenment. Chicago, 1971; Patrick Dunleavy, Democracy, Bureaucracy and Public Choice. London, 1991; 296 Ion Beschieru, Viorel Furdui, Implementarea legilor în Republica Moldova-probleme actuale.// Poltici Publice, Chişinău, 2008.// http://www.viitorul.org/ public/1278/ro/studiu%20furdui%20implementare%20legi.pdf 297 Victor Popa, Efectele descentralizării: rolul reprezentantului guvernului în unităţile administrativ teritoriale. // Politici Publice, Iulie 2008, Chişinău. http:// www.viitorul.org/public/1277/ro/studiu%20reprezentant%20guvern%20popa.pdf 298 Igor Munteanu, Republica Molodva: între democraţie regională şi demagogie.// www.viitorul.org/.../ro/regionalism%20moldovenesc.doc 299 Victor Popa, op cit., pag., 29-30. 300 Boţan Igor, Revizuirea organizării administrative a teritoriului Republicii Moldova.// http://www.e-democracy.md/ comments/political/200304081/index. shtml?print

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 149 Antologie de studii asupra guvernării pe durata unui singur an s-a înregistrat o creştere a cheltuielilor de întreţinere cu 51 %, datorată multiplicării numărului de instituţii publice in teritoriu de la 955 la 1.842 de unităţi şi respectiv al numărului de funcţionari301.

Această reformă a creat, de facto, o relaţie clientelară dintre PCRM şi APL, în care alocarea resurselor financiare a fost determinată de apartenenţa de partid. Chiar şi după pierderea puterii de către PCRM raporturile dintre APC şi APL reflectă din inerţie acelaşi model de interacţiune.

Analize recente constată că problema raporturilor dintre APC şi APL nu este de departe soluţionată. Una dintre problemele principale este discrepanţa dintre componenta legislativă şi fi- nanciară în activitatea APL. Deşi unele reforme au extins competenţele şi responsabilităţile APL, nu există o acoperire financiară a competenţelor legale, ceea ce reflectă un grad de autonomie scă- zută a organelor APL302. Centralizarea excesivă în raport cu politicile de personal, neconcordanţa dintre competenţele delegate şi acoperirea acestora cu funcţii şi specialişti, ambiguitatea sistemului finanţelor publice locale sunt deficienţe care afectează funcţionalitatea APL. În prezent APL este calificată mai degrabă drept reprezentat al guvernului în teritoriu, decât reprezentantul colectivităţii locale303.

Reformarea APC este o altă problemă complexă privind optimizarea activităţii sale. Aceasta a fost iniţiată în 2005 şi a avut drept scop redefinirea funcţiilor şi structurilor APC, precum şi redefinirea statutului funcţionarului public304. În acest context a fost adoptată legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, delimitând aria de competenţă şi responsabilitate a funcţionarilor publici305. Rezultatele acestor reforme sunt deocamdată inconsistente şi parţiale.

Un studiu amplu de monitorizare şi evaluare a implementării reformei a constatat o serie de probleme procedurale şi de fond:

• optimizarea instituţională şi funcţională a fost efectuată într-o manieră selectivă, reieşind din considerente de ordin politic, fapt care a condus la suprapunerea competenţelor institu- ţionale şi atribuirea unor funcţii improprii unor instituţii;

• absenţa unui sistem unic de planificare şi raportare în APC bazat pe rezultate şi nu pe activităţi;

• absenţa unui mecanism de coordonare în procesul de instruire a personalului din cadrul APC;

• corelarea slabă dintre procesul bugetar şi elaborarea politicilor;

• subdezvoltarea capacităţilor instituţionale cu atribuţii de planificare strategică şi planificare bugetară, ceea ce nu permite evaluarea impactul financiar al diferitor opţiuni de politică;

301 Costurile şi efectele reformei administrativ-teritoriale din 2003 (revizuire), IDIS „Viitorul”, 2004. 302 Andrian Chivriga, Viorel Furdui, Organizarea şi funcţionarea APL în Republica Molodva: competenţe structură şi resurse. Politici Publice Nr.6, 2009.// www. viitorul.org/public/2421/ro/POLITICI_PUBLICE_APL.pdf 303 Ibidem., pag., 29. 304 Hotărâre cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale in Republica Moldova nr. 1402 din 30.12.2005.// http://rapc.gov.md/file/Hotarirea%20Guvernului%20cu%20privire%20la %20aprobarea%20Strategia%20RAPC.pdf 305 Lege Nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public Publicat: 23.12.2008, în Monitorul Oficial, Nr. 230-232, art Nr.: 840. Data intrării in vigoare: 01.01.2009.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 150 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării • lipsa unui sistem universal de evaluare a performanţelor administrative corelat cu volumul resurselor alocate306.

Rezultatele contradictorii ale reformei au fost recunoscute şi asumate de către autorităţile actuale (AIE). Reducerea dimensiunilor serviciului public a fost compromisă de transferul unui număr mare de funcţii publice către agenţiile sub-ministeriale, iar separarea funcţiilor de elaborare a politicilor de funcţiile administrative a fost doar parţială307.

Rezultatele parţiale şi contradictorii ale reformei APC denotă în esenţă reticenţa sistemului administrativ la transformări radicale şi rapide, în conformitate cu principiile noului management public bazat pe competitivitate şi performanţă. Moştenirea şi tradiţia administrativă constituie bariere semnificative în acest proces, deoarece reflectă un model de acţiune bazat pe urmarea unor proceduri organiza- ţionale rigide şi opace.

Implementarea unui mecanism de remunerare şi stimularea a funcţionarilor publici în de- pendenţă de performanţă ar putea accelera acest proces, dar austeritatea bugetară a generat pentru moment rezultate opuse.

7.4 Cât de extinse şi eficiente sunt competenţele legislativului să iniţieze, să controleze şi să amendeze legislaţia? În calitatea lui de organ reprezentativ suprem al poporului în stat, Parlamentul întruchi- pează puterea legislativă. Conform Constituţiei, RM este un regim parlamentar în care atribuţiile legislativului sunt suficient de extinse pentru a-i permite să exercite un control asupra întregului proces de elaborare a legilor308. Transformarea regimului semiprezidenţial în regim parlamentar odată cu modificarea Constituţiei în nu a afectat în esenţă competenţele legislativului în planul ela- borării legislaţiei309. Unica modificare de esenţa a Constituţiei care a vizat direct funcţia legislativă s-a produs în 2003 şi se referea la specificarea entităţilor cu drept de iniţiativă legislativă310.

În consecinţă modificările constituţionale nu au afectat în plan negativ capacitatea legislativului de a iniţia, amenda sau controla implementarea legislaţiei. Dimpotrivă legislativul şi-a consolidat poziţiile în raport cu puterea executivă, totuşi extensiunea şi consolidarea formală a poziţiei legislativului în raport cu executivul a avut efecte secundare neaştep- tate. Conflictul dintre puterea legislativă (Parlamentul de legislatura XIV) şi cea executivă (Preşedintele Lucinschi) privind delimitarea competenţelor instituţionale s-a soldat cu victoria legislativului, modificând raportul formal de forţe în favoarea autorităţii legislative. De facto, 306 Evaluarea performanţei implementării strategiei de reformă a administraţiei publice centrale. Chişinău, 2010. 307 Relansăm Moldova: priorităţile de dezvoltare pe termen mediu. Raport pentru şedinţa grupului consultativ de la Bruxelles 24 martie 2010. // http://www. britania.mfa.gov.md/img/docs/rethink-moldova-ro.pdf 308 Constituţia Republicii Moldova.// Publicat: 18.08.1994 în Monitorul Oficial Nr.1, art. Nr.1, Data intrării in vigoare: 27.08.1994 309 Lege Nr. 1115 din 05.07.2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova.// Publicat: 29.07.2000 în Monitorul Oficial Nr.088, Promulgat: 27.07.2000 310 Lege Nr. 344 din 25.07.2003 pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova.// Publicat: 08.08.2003 în Monitorul Oficial Nr.170, art Nr: 721, Promulgat: 29.07.2003

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 151 Antologie de studii asupra guvernării venirea la guvernare a PCRM a anulat aproape în totalitate dominaţia formală a legislativului în raport cu executivul. Pe durata a două cicluri parlamentare dominate de PCRM instituţia legislativă s-a limitat la aprobarea pasivă a proiectelor legislative înaintate de executiv, compus din reprezentanţii PCRM. Deşi o tendinţă similară a putut fi observată şi pe durata altor gu- vernări, ea nu a fost atât de pronunţată. În cazul guvernelor de coaliţie acestea au depins de suportul majorităţii parlamentare. În acest context declinul puterii legislative este paradoxal în pofida unor atribuţii destul de ample privind capacitatea sa de a-şi îndeplini funcţiile.

Competenţele constituţionale ale Parlamentului includ adoptarea şi interpretarea legilor, aprobarea şi exercitarea controlului asupra bugetului de stat, precum şi stabilirea direcţiilor prioritare în planul politicii interne, externe şi de securitate a statului(art.66).

În corespundere cu prevederile constituţionale, regulamentul Parlamentului prescrie în detalii procedura legislativă care abilitează deputaţii să iniţieze proiecte legislative de toate tipurile personal sau împreună cu alţi deputaţi311. Prin intermediul regulamentului sunt determinate condiţiile exercitării dreptului de iniţiativă legislativă, procedura de înregistrare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative, precum şi desemnarea comisiilor permanente abilitate cu examinarea proiectelor legislative. În scopul asigurării transparenţei activităţii parlamentare au fost operate unele modificări privind activitatea comisiilor permanente. În acest scop comisiile sesizate sunt obligate „să asigure consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional”312. În acelaşi scop comisiile sunt obligate să plaseze pe pagina web a legislativului sinteza recomandărilor primite în cadrul consultărilor publice. Întreaga procedură de elaborare a actelor legislative este una destul de lungă şi anevoioasă.

Aspectele procedurale şi politice pot îngreuna mult conceperea unei legi. În acest sens conflictul de competenţă la nivelul comisiilor, termenele pentru dezbaterea proiectelor la nivel de comisie şi pentru avizarea acestora de către alte comisii competente şi de către guvern constituie bariere procedurale care amână considerabil adoptarea legilor313. Mai mult decât atât, procesul decizional la nivelul parlamentului este afectat de o serie de factori contextuali. În acest sens actualitatea sau prioritatea unor proiecte legislative este definită subiectiv, reieşind din raporturile de forţă în legislativ şi agenda politică a majorităţii parlamentare. Astfel valoarea unui proiect legislativ este determinată nu atât de actualitatea problemei pe care urmează să o rezolve, ci de preferinţele politice ale majorităţii. Deşi nu există statistici consistente care să dezvăluie gradul de colaborare dintre majoritatea şi opoziţia parlamentară în RM, practica comună împărtăşită de majorităţile parlamentare a fost respingerea proiectelor legislative îna- intate de opoziţie.

Unii experţii au atras atenţia asupra faptului că deşi regulamentul parlamentului impu- 311 Lege pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului //Monitorul Oficial, 19.12.1996, Nr. 81-82/765, (art.47). 312 Ibidem., art. 491. 313 Ibidem., art., 53, 54, 56-58.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 152 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării ne examinarea obligatorie a tuturor iniţiativelor legislative, cele înaintate de opoziţie nu sunt examinate cu anii sau nu sunt examinate deloc. Chiar şi cele mai bune iniţiative legislative ale opoziţiei sunt ţinute fără examinare până când Guvernul nu vine cu un proiect similar examinat în regim prioritar fiind respinsă iniţiativa legislativă a opoziţiei314.

Deficienţele generate de dimensiunea politică a procesului legislativ sunt amplificate de aspectele tehnico-manageriale.

Slăbiciunea puterii legislative în raport cu executivul este explicată şi prin lipsa resurselor insuficiente aflate la dispoziţia parlamentului pentru a-şi exercita eficient atribuţiile sale. O analiza funcţională a activităţii parlamentului a scos în evidenţă o serie de probleme cu care se confruntă acesta în procesul de legiferare. Resursele umane sunt puse cel mai frecvent la dispoziţia conducerii parlamentului şi nu la dispoziţia deputaţilor. Majoritatea operaţiunilor referitoare la analiza materialelor, prelucrarea informaţiei şi pregătirea discursurilor este efec- tuată de fiecare deputat de sine stătător, ceea ce diminuează semnificativ ineficienţa şi influenţa acestora315. În acelaşi context, o evaluare externă a funcţionalităţii legislativului a identificat un alt tip de probleme derivate din statutul denaturat al funcţionarului public din parlament, lipsa unor politici de resurse umane bine conturate şi a resurselor informaţionale, precum şi o cultură organizaţională slabă ce se datorează unei misiuni organizaţionale neclare în rândurile angajaţilor316.

Dimensiunea politică a procedurii legislative se manifestă deschis în cadrul dezbaterilor proiectelor legislative317 prin intermediul procedurii şi modalităţii de vot în dependenţă de tipul actelor legislative318. După adoptarea proiectului legislativ de către parlament acesta urmează a fi semnat şi promulgat de preşedintele RM. Chiar dacă preşedintele posedă un drept de veto temporar, având posibilitatea să ceară parlamentului reexaminarea legii, acest drept îşi pierde puterea dacă legislativul îşi menţine neschimbată hotărârea319. Deşi legislativul dispune de competenţe şi instrumente legale suficiente pentru aşi desfăşura efectiv activitatea, pe perioada între 2001-2009 aceste instrumente au fost utilizate într-o măsură redusă. Situaţia creată s-a datorat politicilor guvernamentale de a limita accesul parlamentului şi deputaţilor la resursele informaţionale, financiare şi umane320, ceea ce a creat bariere semnificative în exercitarea eficientă a atribuţiilor sale în cadrul procesului legislativ.

314 Creangă Ion, Viorel Furdui, Controlul parlamentar şi problemele de echilibrare a raporturilor de putere.// Policy Brief, IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009, pag., 21. www.viitorul.org/public/2461/ro/Policy_Brief_Reforma.pdf, 315 ibidem. 316 Anita Dudina, Maris Sprindzuks, Analiza funcţională a administraţiei parlamentului Republicii Moldova. UNDP, Chişinău, 2006. // http://www.undp.md/ publications/doc/mission%20reports/Analiza%20functionala%20a% 20Parlamentului%20RM.pdf 317 Lege pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului //Monitorul Oficial, 19.12.1996, Nr. 81-82/765, art., 60-71. 318 Ibidem., art., 87-93. 319 Ibidem., art., 74. 320 Creangă Ion, Viorel Furdui, Controlul parlamentar şi problemele de echilibrare a raporturilor de putere.// Policy Brief, IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009, pag., 21. www.viitorul.org/public/2461/ro/Policy_Brief_Reforma.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 153 Antologie de studii asupra guvernării 7.5 Cât de extinse şi eficiente sunt competenţele legislativului de a controla puterea executivă şi de a o menţine responsabilă?

Controlul puterii executive de către legislativ este unul dintre elementele definitorii ale unui regim parlamentar şi, indirect, un instrument de responsabilizare a guvernului în raport cu cetăţenii. Totodată, atribuţiile legislativului în acest domeniu constituie o modalitate de transpunere în practică a principiul separării puterilor şi asigurării unui echilibru dintre acestea. Justificarea controlului şi responsabilizării puterii executive în raport cu puterea legislativă este legitimată prin delegarea autorităţii către parlament de către alegători. Delegarea suveranităţii populare către parlament în scopul reprezentării interesului public, indiferent de modul în care este definit, este prima şi cea mai importantă verigă în lanţul de delegare a puterii dar şi responsabilităţii către instituţiile statului, deoarece este efectuată într-un mod direct, prin intermediul votului.

Celelalte verigi ale procesului de delegare pierd din legitimitate în virtutea caracterului mediat al acesteia. Astfel delegarea autorităţii legislative către ramura executivă, în particular, către primul ministru, delegarea puterii în cadrul guvernului către diferite departamente executive şi delegarea către funcţionarii publici este un proces indirect pe care cetăţenii nu-l controlează321. Din această perspectivă, statutul puterii legislative capătă relevanţă prin prisma controlului exercitat asupra executivului şi altor autorităţi. Parlamentul RM dispune de instrumente suficiente, consfinţite la nivel constituţional prin care poate controla şi responsabiliza guvernul. Legea Supremă stipulează expres aceste competenţe parlamentului în acest domeniu (art. 66):

• exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele şi în limitele prevă- zute de Constituţie;

• aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui;

• alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege;

• suspendă activitatea organelor administraţiei publice locale, în cazurile prevăzute de lege.

Prevederile constituţionale sunt reflectate într-o serie de acte normative care dezvoltă şi spe- cifică atribuţiile legislativului privind exercitarea controlului parlamentar322. Opiniile exprimate de experţi în raport cu acest subiect denotă o situaţie în care atât legislativul, cât şi deputaţii nu-şi exer- cită plenipotenţiar acest drept constituţional. În pofida existenţe unei game extinse de instrumente aflate la dispoziţia parlamentului în relaţiile cu executivul, acestea nu sunt valorificate323. În conse- cinţă, au apărut o serie de probleme în raporturile dintre parlament şi guvern, generare de lipsa de 321 Lupia Artur, Delegation and its Perils.// Strom Kaare, Muller Wolfgang, Bergman Torbjorn. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford University Press, 2003, pag., 33-52. 322 Creangă Ion, Viorel Furdui, Controlul parlamentar şi problemele de echilibrare a raporturilor de putere.// Policy Brief, IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009. www. viitorul.org/public/2461/ro/Policy_Brief_Reforma.pdf 323 Ion Beschieru, Viorel Furdui, Implementarea legilor în Republica Moldova – probleme actuale.// Poltici Publice, Chişinău, 2008. http://www.viitorul.org/ public/1278/ro/studiu%20furdui%20implementare%20legi.pdf, Creangă Ion, Viorel Furdui, Controlul parlamentar şi problemele de echilibrare a raporturilor de putere.// Policy Brief, IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009. www.viitorul.org/public/2461/ro/Policy_Brief_Reforma.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 154 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării comunicare şi coordonare eficientă a activităţilor referitoare procesul de elaborare şi implementare a legilor. Dincolo de aspectele problematice de natură tehnică, specialiştii reclamă o problemă de substanţă în activitatea, practic a tuturor parlamentelor din RM – o performanţă slabă în procesul de elaborare a actelor normative care ar trebui să ghideze executivul în acţiunile sale324.

Aceasta presupune că guvernul substituie parţial parlamentul în exercitarea uneia dintre funcţiile fundamentale ale sale. Conturarea unui asemenea dezechilibru în relaţiile dintre aceste două puteri a subminat evident poziţia parlamentului. Concomitent, exercitarea unui control parlamentar asupra executivului a depins în mare măsură nu doar de complexul atribuţiilor legale, ci mai degrabă de raporturile de putere dintre principalii actori politici în condiţiile unei tranziţii prin trei forme distincte de guvernare. În acest context poziţionarea parlamentului în structura organelor de putere a depins puternic de poziţia şefului statului şi componenţa executivului. Pe durata coexistenţei unui executiv bicefal325* fazele de activism/inactivism parlamentar s-au succedat şi au depins direct de distribuţia puterii politice în parlament. Astfel parlamentul de legislatura XIV(1998-2001) a fost mult mai activ decât predecesorul său. Doi factori au alimentat acest dina- mism parlamentar: necesitatea unor negocieri permanente între componentele coaliţiei parlamentare majoritare, accentuată de presiunea PCRM aflat într-o puternică ascensiune şi conflictul dintre preşedinte şi parlament, care a generat o criză politică soldată cu amendarea Legii Supreme şi alegeri parlamentare anticipate. Următoarele două cicluri parlamentare complete au fost caracterizate de o apatie parlamentară generală. Instituţia parlamentară şi executivul au fost subordonate în totalitate de către şeful statului pe linie de partid, deţinând concomitent şi funcţia de preşedinte de partid326. În aceste condiţii opoziţia nu a avut nici o posibilitate reală de a efectua un control asupra puterii executive.

În pofida faptului că Legea Supremă reglementează raporturile principiale dintre legislativ şi executiv (art. 104 – 106) şi stipulează expres responsabilitatea guvernului în faţa parlamentului, exercitarea acestui drept de către parlament s-a dovedit a fi deficitară. Câteva analize pertinente privind controlul parlamentar asupra executivului constată că instrumentele tradiţionale de control ale parlamentului cum sânt informarea, audierile, întrebările, interpelările, moţiunile şi anchetele parlamentare nu sunt tratate adecvat de către guvern327. Atitudinea formală a executivului în raport cu aceste instrumente nu a fost specifică doar pentru guvernarea comunistă, ci a continuat pe durata guvernării AIE. Două cazuri ilustrează elocvent slăbiciunea parlamentului în exercitarea atribuţiilor sale de control. Primul caz se referă la rezultatele activităţii comisiei de anchetă privind investigarea evenimentelor de după 5 aprilie 2009328. Până în prezent nu au fost identificate şi trase la răspundere persoanele implicate în organizarea şi gestionarea situaţiei de atunci. Al doilea caz se referă la disensiunile dintre legislativ şi executiv din toamna 2010 în raport cu indexarea pensiilor, un proiect legislativ

324 Creangă Ion, Viorel Furdui, op.cit., pag., 11. 325 * Perioada cuprinsă între 1994 (adoptarea Constituţiei şi instituirea unui regim semiprezidenţial) – 2000 (modificarea Constituţiei şi transformarea RM în regim parlamentar). 326 Creangă Ion, Viorel Furdui, op.cit., pag., 20. 327 Ion Beschieru, Viorel Furdui, op. cit. Creangă Ion, Viorel Furdui, op.cit. www.viitorul.org/public/2461/ro/Policy_Brief_Reforma.pdf 328 Raportul comisiei de anchetă pentru elucidarea cauzelor şi consecinţelor evenimentelor de după 5 aprilie 2009. Chişinău 2010. http://www.irp.md/files/1279872631_ro.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 155 Antologie de studii asupra guvernării prin care guvernul şi-a angajat răspunderea în faţa parlamentului, adoptându-l printr-o hotărâre de guvern evitând dezbaterea lui în parlament.

Deşi acest fapt a nemulţumit puternic pe liderii formaţiunilor componente ale AIE329, aceş- tia nu au întreprins nimic pentru a sancţiona guvernul. În aceste condiţii legislativul dispunea de posibilitatea exprimării votului de neîncredere acordat guvernului în termen de 3 zile de la depunerea proiectului, prin iniţierea unei moţiuni de cenzură la iniţiativa ¼ de deputaţi, dar nu a utilizat acest drept330. Aceasta demonstrează ineficienţa şi limitele controlului parlamentar asupra puterii executive pe durata ultimului deceniu.

7.6 Cât de riguroase sunt procedurile pentru autorizarea şi supravegherea impozitării şi a cheltuielilor publice? Legea supremă stabileşte principiile generale de autorizare a impozitării şi cheltuielilor publice. Ea prevede expres obligaţia contribuţiei financiare a cetăţenilor prin taxe şi impozite la cheltuielile publice în baza unei distribuţii juste a sarcinilor fiscale (art., 58). Guvernul este instituţia competentă în elaborarea proiectului de buget supus aprobării parlamentului (art., 131) iar acesta este abilitat cu aprobarea şi exercitarea controlului asupra lui (art., 66). Funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice îi revine Curţii de Conturi (CC) (art.133). În linii generale procesul de autorizare/control al finanţelor publice implică două dimensiuni: tehnică şi politică. Dimensiunea tehnică include procedurile şi mecanisme care reglementează interacţiunea dintre instituţiile implicate în acest proces. Dimensiunea politică face trimitere la principiile şi valorile politice în baza cărora se efectuează alocarea resurselor în dependenţă de cine deţine puterea. Din această perspectivă, procesul privind stabilirea cotelor de impozitare şi alocările bugetare reflectă preferinţele politice ale guvernanţilor.

Sub aspect tehnic cadrul normativ privind sistemul şi procesul bugetar, precum şi clasificarea bugetară reglementează în linii mari procesul de autorizare/supraveghere a cheltuielilor publice331. La acest compartiment autorităţile publice au depus eforturi substanţiale în optimizarea gestionării resurselor publice. În cadrul acestor eforturi se înscriu implementarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) şi proiectul „Managementul Finanţelor Publice” (MFP).

CCTM a fost introdus în 2002 drept instrument de gestionare mai eficientă a finanţelor publice pe termen mediu. Principalele obiective vizau ameliorarea disciplinei financiare, îmbună- tăţirea prognozelor macroeconomice şi fiscale, corelarea mai eficientă dintre alocarea resurselor şi priorităţile de politici, identificarea priorităţilor bugetare, sporirea capacităţii autorităţilor în gestionarea finanţelor publice şi asigurarea transparenţei în acest proces332. În carul acestui program a

329 Cornel Ciurea, Alexandru Fala, Disputa dintre componentele Alianţei pentru Integrare Europeană in chestiunea indexării pensiilor. IDIS “Viitorul”.// http:// www.viitorul.org/public/3024/ro/pensii%20fin.pdf 330 Constituţia Republicii Moldova.// Publicat: 18.08.1994 în Monitorul Oficial Nr.1, art. Nr.1, Data intrării in vigoare: 27.08.1994, art. 106-106/1. 331 Lege Nr. 847 din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. Publicat: 27.03.1997 în Monitorul Oficial, Nr. 19, Data intrarii in vigoare: 31.08.2000; Ministerul Finanţelor Ordin Nr. 91 din 20.10.2008 privind clasificaţia bugetară. Publicat: 31.10.2008 în Monitorul Oficial Nr. 195-196, art. Nr.: 581. Data intrării in vigoare : 31.10.2008. 332 Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu. Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova.// http://www.mf.gov.md/ro/middlecost/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 156 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării fost creat un grup de coordonare a CCTM. Acesta este un organ consultativ în procesul de luare a deciziilor, extinzând cadrul participativ în elaborarea politicii bugetar-fiscale cu implicarea mai ac- tivă a Parlamentului, Preşedinţiei, Guvernului, autorităţilor publice centrale şi a partenerilor sociali – sindicatele şi patronatele.

MFP a fost lansat de către guvern la începutul anului 2006 bazat pe:

• eficientizarea sistemului de planificare şi executare bugetară prin instituţionalizarea plani- ficării cheltuielilor pe termen mediu, modernizarea clasificării bugetare şi implementarea unui sistem informaţional de management integrat;

• elaborarea unui sistem de control şi audit intern în organele guvernului central;

• crearea capacităţii de instruire, elaborarea şi acordarea instruirii funcţionarilor publici în domeniul managementul financiar;

• asigurarea implementării efective a proiectului, monitorizare şi raportare333.

Un amplu exerciţiu de monitorizare şi evaluare a modului în care au fost implementate aceste obiective constată că acţiunile întreprinse în perioada 2006-2009 nu au avut un impact semnificativ asupra creării unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor cu procesul bugetar334. Evaluările CC sunt mai optimiste în raport cu unele progrese în implementarea MFP referindu-se la perfecţionarea metodologiei de formare a bugetului public naţional, ca instrument de planificare strategică, perfecţionarea cadrului normativ-legal în domeniul controlului şi auditului şi crearea unităţilor de audit intern. Totuşi şi aceste evaluări identifică multiple deficienţe în gestionarea finanţelor publice. CC califică nesatisfăcătoare evoluţiile privind respectarea disciplinei bugetar-fiscale şi a cadrului normativ-legislativ în domeniul utilizării mijloacelor financiare publice şi a patrimoniului public335. De fapt, evaluările CC au înregistrat sistematic abateri semnificative de la disciplina financiară în cadrul activităţii APC, iar consemnarea repetată a unor şi aceleaşi deficienţe sem- nifică absenţa unui control politic eficient asupra modului de utilizare a resurselor financiare publice.

În pofida eforturilor de perfecţionare a cadrului normativ menit să limiteze comportamentul discreţionar al autorităţilor în procesul de alocare a resurselor financiare, există „zone întunecate” care au subminat disciplina financiară şi au favorizat o structură alocativă bazată pe criterii strict politice. Aceasta s-a manifestat în ultimii ani în raport cu transferurile efectuate către APL. Această si- tuaţie a devenit foarte evidentă după 2005 iar tendinţa s-a accentuat după alegerile locale din 2007 când PCRM, aflat la guvernare a pierdut puterea în teritoriu în mai multe raioane şi mun. Chişinău în favoarea opoziţiei. În consecinţă guvernul a aplicat un sistem de distribuţie discreţionară a unor resurse bugetare favorizând localităţile cu primari comunişti336. În acest scop autorităţile au utilizat

333 Evaluarea cheltuielilor publice şi a responsabilităţii financiare: raport asupra performanţei managementului finanţelor publice. Iulie, 2008.// www.mf.gov. md/.../raportinfo/evaluare/MD_PEFA_2008_final_rom.doc 334 Evaluarea performanţei implementării strategiei de reformă a administraţiei publice centrale. Chişinău, 2010, pag., 69-70. 335 Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public. Curtea de Conturi: Raport anual 2009, Chişinău 2010.// www.ccrm.md/file/raport/H58_rap.pdf 336 Descentralizarea finanţelor locale. Policy Brief, Nr.2, Mai, 2007, IDIS „Viitorul”.// www.viitorul.org/public/.../ CPE_newsletter_descentralizare_rom.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 157 Antologie de studii asupra guvernării subsidiile direcţionate prin intermediul unor repartizări speciale, rectificarea bugetului pe parcursul anului bugetar şi deciziile guvernului privind alocarea resurselor financiare către diverse autorităţi locale, fără o explicare şi justificare a criteriilor care stau la baza alocaţiilor şi fără evaluarea eficienţei şi eficacităţii acestor cheltuieli337.

Analizele demonstrează că structura şi mărimea bugetelor locale nu sunt corelate cu nece- sităţile şi potenţialul economic al localităţilor. Reieşind din faptul ca MF este instituţia care de- termină agenda APL, acestea se transformă în executanţi pasivi ai agenţiilor guvernamentale, iar cheltuielile reflectă procesul de planificare bugetară din cadrul MF şi nu necesităţile comunităţilor locale338. Estimările cantitative dezvăluie faptul că în urma aplicării acestei formule de alocare buge- tară au fost favorizaţi primarii comunişti şi penalizaţi primarii necomunişti, stimulându-se migraţia către PCRM. Raţiunile electorale care au stat la bază repartizării resurselor bugetare mai ales în perioadele preelectorale au confirmat discriminarea manifestă a comunităţilor conduse de forţele de opoziţie339. În acest context, constatăm că dincolo de toate intenţiile şi proiectele de asigurare a disciplinei financiare a autorităţilor, cadrul normativ permite mai multe posibilităţi de distribuţie a resurselor publice într-un mod inechitabil, discriminatoriu şi aflat la limita legalităţii.

7.7 Cât de cuprinzătoare şi eficientă este legislaţia care conferă cetăţenilor dreptul de acces la informaţiile guvernamentale?

Accesul cetăţenilor la informaţiile guvernamentale este un fenomen relativ proaspăt pentru RM. Deşi Legea Supremă prevede dreptul cetăţenilor de a avea acces la informaţia cu caracter public, obligând autorităţile publice să asigure informarea corectă a cetăţenilor (art.34), reglementarea mai detaliată a acestui subiect s-a produs de abia în 2000, odată cu adoptarea legii privind accesul la informaţie340. Cadrul normativ în acest domeniu a fost completat cu legea privind transparenţa în procesul decizional care a intrat în vigoare în 2009341. Adiţional, accesul la informaţie şi transpa- renţa în procesul decizional este reglementat într-o serie de acte normative ce reglementează diverse aspecte ale funcţionării autorităţilor publice342. Deşi există un cadru normativ destul de cuprinzător privind accesul şi participarea cetăţenilor la informaţiile de interes public şi participarea în procesul decizional, implementarea în practică a acestor drepturi rămâne nesatisfăcătoare.

337 Ibidem. 338 Factorul politic al finanţării infrastructurii la nivel local. Policy Brief, Nr.3, Martie, 2008, IDIS „Viitorul”.// www.viitorul.org/public/1146/ro/policy_brief_fac- tory.pdf 339 Ibidem. 340 Lege Nr. 982 din 11.05. 2000 privind accesul la informaţie Publicat: 28.07.2000 în Monitorul Oficial Nr. 88-90, art. Nr.: 664. 341 Lege Nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional. Publicat: 05.12.2008 în Monitorul Oficial, Nr. 215-217, art. Nr.: 798. 342 Legea cu privire la Guvern nr. 64-XII din 31.05.90.// Monitorul Oficial nr.131-133/1018 din 26.09.2002; Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamen- tului nr. 797-XIII din 02.04.1996.// Monitorul Oficial, nr.50/237 din 07.04.2007; Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 .//Mo- nitorul Oficial, ediţie specială, 2005; Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001.//Monitorul Oficial, nr.36-38/210 din 14.03.2002; Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale nr. 317-XV din 18.07.2003.// Monitorul Oficial, nr.208-210/783 din 03.10.2003; Legea privind administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006.// Monitorul Oficia,l nr.32-35/116 din 09.03.2007; Hotărârea Parlamentului pentru aprobarea Concepţiei privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă nr. 373 – XVI din 29.12.2005, Monitorul Oficial, nr. 5-8/55 din 13.01.2006; Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la acţiunile de implementare a Legii privind transparenţa în procesul decizional nr. 96 din 16.02.2010, Monitorul Oficial nr.30-31/161 din 26.02.2010

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 158 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Rapoartele de monitorizare constată o receptivitate scăzută a instituţiilor publice în raport cu respectarea cadrului normativ. Studiile ample desfăşurate de către organizaţiile specializate în domeniu constată o „atitudine neglijentă şi iresponsabilă din partea majorităţii autorităţilor şi instituţiilor publice faţă de respectarea riguroasă a legislaţiei în vigoare şi standardelor internaţionale în domeniul accesului la informaţie”343. Astfel, rezultatele empirice privind solicitarea de informaţii adresate instituţiilor publice arată că din cele 4839 de solicitări adresate autorităţilor/instituţiilor publice, răspunsurile au fost oferite doar în proporţie de 19,3%. Iar din cele 934 de solicitări, la care au fost primite răspunsuri, numărul celor complete reprezintă 78,1%, incomplete – 13,8%, formale – 8,1%344. Acelaşi studiu indică o disproporţionalitate în privinţa distribuţiilor răspunsurilor pe tipuri de instituţii.

Autorităţile centrale sunt cele care au oferit cele mai multe răspunsuri la solicitări comparativ cu autorităţile municipale, raionale şi locale. De asemenea, nu există diferenţe semnificative privitor la tratamentul aplicat de către instituţiile statului în raport cu categoriile principale de solicitanţi, deşi cetăţenii sunt categoria care a primit cele mai puţine răspunsuri la solicitări. Raportul dintre răspun- surile şi refuzurile primite este următorul: ONG – răspunsuri 18,5%/refuzuri - 81,5%; mass-media – răspunsuri 21,2%/ refuzuri - 78,8%; cetăţeni – răspunsuri 17,2%/refuzuri - 82,8%345.

Analizele experţilor scot în evidenţă o discrepanţă dintre intenţiile la nivel de discurs ale autorităţilor în raport cu asigurarea libertăţii de exprimare şi accesul la informaţie şi absenţa unor mecanisme concrete de implementare care să confere putere reală acestor drepturi346. Absenţa unui control sistematic şi riguros în aplicarea uniformă a legislaţiei din partea guvernului şi parlamentului oferă un spaţiu larg de interpretare a prevederilor legale din partea autorităţilor subordonate, ceea ce restricţionează dreptul cetăţenilor în acest domeniu. Absenţa unui mecanism de monitorizare mai degrabă stimulează autorităţile publice să ignore obligaţiile de informare a publicului şi să cultive o atitudine pasivă şi indiferentă a majorităţii funcţionarilor faţă de interesul publicului347.

În acelaşi context se înscriu eforturile societăţii civile în evaluarea transparenţei în procesul decizional, care dezvoltă şi aprofundează dreptul accesului la informaţie şi reprezintă un instrument participativ în procesul de guvernare. Deşi cadrul normativ pe această dimensiune a fost adoptat relativ recent primele rapoarte de monitorizare a transparenţei decizionale reflectă o situaţie similară cu dreptul de acces la informaţie348. Standardele pentru transparenţa decizională sunt în prezent ne- respectate de către autorităţile publice care au misiunea să le aplice în activitatea lor. Imposibilitatea aplicării lor se explică parţial prin lipsa capacităţilor instituţionale şi penuria resurselor financiare cu care se confrunta instituţiile publice. Cauza principală o constituie însă imperfecţiunea cadrului legal, deoarece la moment nu există nişte standarde clare, simple şi accesibile, care să nu presupună multiple interpretări349.

343 Dreptul la informaţie: pe hârtie şi în realitate. Raport de monitorizare. Centrul “Aces-info, Chişinău 2008.// http://www.acces-info.org.md/upload/acces_ info_final.pdf 344 Ibidem., pag., 22. 345 Ibidem. pag.,28. 346 Ibidem pag., 110. 347 Ibidem pag., 110. 348 Raport de monitorizare a respectării transparenţei decizionale. Aprilie-iunie, 2010, ADEPT.// http://www.e-democracy.md/files/raport-monitorizare-respectarii-transparentei-decizionale-aprilie-iunie-2010.pdf 349 Ibdem., pag., 29.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 159 Antologie de studii asupra guvernării Deşi Legea privind transparenţa în procesul decizional obligă autorităţile publice să prezinte şi să publice rapoarte anuale pe paginile web, doar 50% din 24 de autorităţile publice monitorizate de experţi au elaborat şi publicat respectivele rapoarte, dintre care foarte puţine rapoarte detaliate, cu informaţii privind procesul deliberativ asupra anumitor decizii350. Analizele sugerează lipsa voinţei politice în procesul de creare a condiţiilor necesare care ar facilita manifestarea acestor drepturi şi demonstrează opacitatea şi reticenţa instituţiilor publice vizavi de respectarea unui drept democratic al cetăţeanului. Acestea funcţi- onează deocamdată după un model destul de rigid care caracterizează birocraţia de tip vechi, obişnuită să domine relaţia cu cetăţeanul.

7.8 Ce măsuri sunt adoptate pentru îmbunătăţirea controlului democratic asupra puterii executive şi a transparenţei funcţionării sale, şi cât de importante sunt acestea pentru guvern? În pofida existenţei unui cadru legal suficient de extins destinat să îmbunătăţească responsabilitatea guvernului în relaţie atât cu parlamentul cât şi cu societatea civilă, funcţionalitatea acestuia rămâne limitată deocamdată. Activitatea executivului pe durata independenţei RM sugerează mai degrabă lipsa unei voinţe politice în reformarea executivului pentru a-l face mai transparent, receptiv şi eficient în raport cu cetăţenii. Reorganizarea ministerelor şi altor agenţii executive a avut drept efect revizuirea zonelor de influenţă prin redefinirea competenţelor şi responsabilităţilor instituţionale, fără o optimizare efectivă a activităţii acestora. Deşi la nivel de discurs toată clasa politică şi-a exprimat ataşamentul faţă de reformarea structurală a cadrului instituţional, în realitate eforturile s-au materializat relativ târziu.

Cu toate acestea iniţierea reformei APC în 2005 şi implementarea ei a fost axată pe patru componente fundamentale: reorganizarea administraţiei publice; optimizarea procesului decizional; perfecţionarea managementului resurselor umane şi perfecţionarea managementului finanţelor publice351.

Evaluarea implementării reformei scoate în evidenţă o serie de realizări dar şi insuccese. Printre realizările cele mai semnificative pot fi enumerate352:

• racordarea structurii guvernului la principiile reformei APC, dar care s-a produs de abia în 2009 după instalarea unui nou guvern; • delimitarea funcţiile de elaborare a politicilor de cele de implementare/ reglementare/prestare a serviciilor la nivelul ministerelor; • crearea direcţiilor de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor în cadrul organelor de specialitate ale APC, ceea ce a constituit o măsură importantă în procesul de elaborare şi coordonare strategică a politicilor;

350 Raport de monitorizare a respectării transparenţei decizionale. Iulie-septembrie, 2010, ADEPT, pag., 35.// http://www.e-democracy.md/files/raport-2- transparenta-decizionala.pdf 351 Hotărâre cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale in Republica Moldova nr. 1402 din 30.12.2005.// http://rapc.gov.md/file/Hotarirea%20Guvernului%20cu%20privire%20la %20aprobarea%20Strategia%20RAPC.pdf 352 Evaluarea performanţei implementării strategiei de reformă a administraţiei publice centrale. Chişinău, 2010, pag.,10.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 160 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării • implementarea sistemului de planificare strategică a activităţii în baza planurilor de dezvoltare instituţională, fapt care a permis corelarea resurselor AAPC cu misiunea acestora; • introducerea Analizei impactului de reglementare bazată pe analiza necesităţii adoptării unui proiect de act normativ, şi evaluarea cantitativă şi calitativă a impactului prin aplicarea metodei cost/beneficiu, contribuind la sporirea calităţii deciziilor adoptate. • modernizarea şi dezvoltarea tehnologiilor informaţionale în cadrul AAPC şi instruirea func- ţionarilor în acest domeniu a contribuit la optimizarea şi transparenţa procesului decizional; • elaborarea cadrul legislativ privind optimizarea managementului funcţiei publice şi al func- ţionarilor publici; • elaborarea programelor de instruire a funcţionarilor publici reieşind din necesităţile diferitor categorii de funcţionari, deşi această practică nu este universal împărtăşită; • crearea cadrului instituţional şi aplicarea bugetelor pe bază de programe353. Guvernul actual (AIE) şi-a asumat angajamente faţă de partenerii şi donatorii externi de a continua şi aprofunda aceste reforme, iar măsurile adoptate în această direcţie pare să confirme respectarea angajamentelor.

Pe lângă aceste realizări persistă însă mai multe probleme care se datorează caracterului parţial şi selectiv al transformărilor efectuate în cadrul reformei. Majoritatea acestor probleme derivă din lipsa cadrului legal cu privire la organizarea şi funcţionarea APC. Absenţa cadrului normativ generează o suprapunere/dublare a competenţelor şi conflicte de interese354.Probleme suplimentare apar din cauza lipsei unor standarde metodologice unitare privind documentele de politici, aplicate în toate institu- ţiile APC. De asemenea nu s-a reuşit implementarea unui sistem unic de planificare şi raportare în cadrul APC bazat pe rezultate şi nu pe acţiuni355, ceea ce demonstrează o rezervă a autorităţilor publice în raport cu evaluarea performanţei.

Sub aspectul transparenţei activităţii guvernului evaluările indică necesitatea simplificării procedurilor existente privind transparenţa decizională. Sofisticarea procedurilor creează dificultăţi în implementarea cadrului normativ iar transparenţa decizională în acest caz rămâne mai mult pe hârtie decât este implementată în realitate356. Aceste constatări făcute în baza evaluărilor cantitative şi calitative indică necesitatea continuării eforturilor autorităţilor în direcţia asigurării transparenţei actului guvernamental. Deşi sunt vizibile unele progrese, optimizarea activităţii rămâne un deziderat care presupune eforturi cumulate a tuturor actorilor implicaţi în acest exerciţiu complex de modernizare a APC.

353 Ibidem., pag., 10. 354 Ibidem., pag.,20. 355 Ibidem., pag.,31. 356 Cristina Cojocaru, Concordanţa legislaţiei şi actelor departamentale în domeniul transparenţei decizionale: studiu de caz. Iulie 2010. ADEPT.// www.e- democracy.md/.../concordanta-legislatiei-actelor-departamentale-domeniul-transparentei-decizionale.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 161 Antologie de studii asupra guvernării Sumar: Progresul pe durata ultimilor 3 – 5 ani

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 7.1 X 7.2 X 7.3 X 7.4 X 7.5 X 7.6 X 7.7 X 7.8 X

Bibliografie:

Legi şi acte normative 1. Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994, Publicat: 18.08.1994 în Monitorul Oficial Nr. 1, art Nr.1, Data intrarii in vigoare: 27.08.1994. 2. Hotărâre cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova. nr. 1402 din 30.12.2005.// http://rapc.gov.md/file/Hotarirea% 20Guvernului%20 cu%20privire%20la %20aprobarea%20Strategia%20RAPC.pdf 3. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la acţiunile de implementare a Legii privind transparenţa în procesul decizional nr. 96 din 16.02.2010, Monitorul Oficial nr.30-31/161 din 26.02.2010. 4. Hotărârea Parlamentului pentru aprobarea Concepţiei privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă nr. 373 – XVI din 29.12.2005, Monitorul Oficial, nr. 5-8/55 din 13.01.2006. 5. Lege Nr. 1115 din 05.07.2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova.// Publicat: 29.07.2000 în Monitorul Oficial Nr.088, Promulgat: 27.07.2000 6. Lege Nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public. Publicat: 23.12.2008, în Monitorul Oficial, Nr. 230-232, art Nr.: 840.Data intrării in vigoare: 01.01.2009. 7. Lege Nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional. Publicat: 05.12.2008 în Monitorul Oficial, Nr. 215-217, art. Nr.: 798. 8. Lege Nr. 344 din 25.07.2003 pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova.// Publicat: 08.08.2003 în Monitorul Oficial Nr.170, art Nr: 721, Promulgat: 29.07.2003. 9. Lege Nr. 847 din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. Publicat: 27.03.1997 în Monitorul Oficial, Nr. 19, Data intrării in vigoare: 31.08.2000. 10. Lege Nr. 982 din 11.05. 2000 privind accesul la informaţie. Publicat: 28.07.2000 în Monitorul Oficial Nr. 88-90, art. Nr.: 664. 11. Lege pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului //Monitorul Oficial, 19.12.1996, Nr. 81- 82/765. 12. Lege cu privire la Guvern nr. 64-XII din 31.05.90.// Monitorul Oficial nr.131-133/1018 din 26.09.2002.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 162 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 13. Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001.//Monitorul Oficial, nr.36-38/210 din 14.03.2002. 14. Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale nr. 317-XV din 18.07.2003.// Monitorul Oficial, nr.208-210/783 din 03.10.2003. 15. Legea privind administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006.// Monitorul Oficia,l nr.32- 35/116 din 09.03.2007. 16. Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu. Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova.// http:// www.mf.gov.md/ro/middlecost/

Rapoarte de monitorizare şi evaluare

17. Anita Dudina, Maris Sprindzuks, Analiza funcţională a administraţiei parlamentului Republicii Moldova. UNDP, Chişinău, 2006. // http://www.undp.md/publications/ doc/mission%20reports /Analiza%20functionala%20a% 20Parlamentului%20RM.pdf 18. Nations in Tranzit 2005.// http://www.freedomhouse.hu/index.php?option=com_ content&view =category&layout=blog&id =46&Itemid=121 19. Nations in Tranzit 2010.// http://www.freedomhouse.hu/index.php?option=com_ content&view =category&layout=blog&id =46&Itemid=121 20. Raport de monitorizare a respectării transparenţei decizionale. Aprilie-iunie, 2010, ADEPT.// http://www.e-democracy.md/files/raport-monitorizare-respectarii-transparentei-decizionale-aprilie- iunie-2010.pdf . 21. Raport de monitorizare a respectării transparenţei decizionale. Iulie-septembrie, 2010, ADEPT, pag., 35.// http://www.e-democracy.md/files/raport-2-transparenta-decizionala.pdf . 22. Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public. Curtea de Conturi: Raport anual 2009, Chişinău 2010.//www.ccrm.md/file/raport/H58_rap.pdf 23. Raportul comisiei de anchetă pentru elucidarea cauzelor şi consecinţelor evenimentelor de după 5 aprilie 2009. Chişinău 2010. http://www.irp.md/files/1279872631_ro.pdf 24. Relansăm Moldova: priorităţile de dezvoltare pe termen mediu. Raport pentru şedinţa grupului consultativ de la Bruxelles 24 martie 2010. // http://www.britania.mfa.gov.md/img/docs/rethink- moldova-ro.pdf 25. Dreptul la informaţie: pe hârtie şi în realitate. Raport de monitorizare. Centrul “Aces-info, Chişinău 2008.// http://www.acces-info.org.md/upload/acces_info_final.pdf. 26. Evaluarea cheltuielilor publice şi a responsabilităţii financiare: raport asupra performanţei managementului finanţelor publice. Iulie, 2008.//www.mf.gov.md/.../raportinfo/evaluare/ MD_ PEFA_2008_final_rom.doc

Monografii, studii şi cercetări

27. Adam Przevorsky, Democracy and Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 163 Antologie de studii asupra guvernării Latin America. Cambridge University Press, 1991. 28. Andrian Chivriga, Viorel Furdui, Organizarea şi funcţionarea APL în Republica Molodva: com- petenţe structură şi resurse. Politici Publice Nr.6, 2009.//www.viitorul.org/public/2421/ro / POLITICI_PUBLICE_APL.pdf 29. Cornel Ciurea, Alexandru Fala, Disputa dintre componentele Alianţei pentru Integrare Europeană în chestiunea indexării pensiilor. IDIS “Viitorul”.// http://www.viitorul.org/public/3024/ro/ pensii%20fin.pdf 30. Creangă Ion, Viorel Furdui, Controlul parlamentar şi problemele de echilibrare a raporturilor de putere. Policy Brief, IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009.// www.viitorul.org/public/2461/ro/Policy_ Brief_Reforma.pdf, 31. Cristina Cojocaru, Concordanţa legislaţiei şi actelor departamentale în domeniul transparenţei decizionale: studiu de caz. Iulie 2010. ADEPT.//www.e-democracy.md /.../concordanta-legislatiei-actelor-departamentale-domeniul-transparentei-decizionale.pdf 32. Descentralizarea finanţelor locale. Policy Brief, Nr.2, Mai, 2007, IDIS „Viitorul”.//www.viitorul. org/public/.../ CPE_newsletter_descentralizare_rom.pdf 33. Evaluarea performanţei implementării strategiei de reformă a administraţiei publice centrale. Chişinău, 2010. 34. Factorul politic al finanţării infrastructurii la nivel local. Policy Brief, Nr.3, Martie, 2008, IDIS „Viitorul”.//www.viitorul.org/public/1146/ro/policy_brief_factory.pdf 35. Ion Beschieru, Viorel Furdui, Implementarea legilor în Republica Moldova-probleme actuale.// Poltici Publice, Chişinău, 2008.// http://www.viitorul.org/public/1278/ro/ studiu%20furdui% 20implementare%20legi.pdf 36. Lupia Artur, Delegation and its Perils.// Strom Kaare, Muller Wolfgang, Bergman Torbjorn. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford University Press, 2003. 37. Patrick Dunleavy, Democracy, Bureaucracy and Public Choice. London, 1991. 38. Victor Popa, Efectele descentralizării: rolul reprezentantului guvernului în unităţile administrativ teritoriale. // Politici Publice, Iulie 2008, Chişinău.// http://www.viitorul.org/public/1277/ro/ studiu%20reprezentant%20guvern%20popa.pdf 39. William Niskanen, Bureaucracy and Representative Govenment. Chicago, 1971.

Articole şi comentarii

40. Boţan Igor, Revizuirea organizării administrative a teritoriului Republicii Moldova. // http://www.e- democracy.md/ comments/political/200304081/index.shtml?print 41. Igor Munteanu, Republica Moldova: între democraţie regională şi demagogie.//www.viitorul.org /.../ro/regionalism%20moldovenesc.doc

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 164 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA II GUVERN RESPONSABIL ŞI REPREZENTATIV

8. CONTROLUL CIVIL ASUPRA ARMATEI ŞI POLIŢIEI Veaceslav Berbeca

8.1. Cît de eficient este controlul civil asupra forţelor armate şi cît de liberă este viaţa politică de implicarea militară?

Controlul democratic asupra forţelor militare reprezintă un element important şi un rezultat al exer- ciţiului democratic într-o ţară democratică. Experienţa Republicii Moldova cu privire la controlul civil asupra forţelor armate are o istorie relativ mică care începe odată cu obţinerea independenţei în 1991. Acest mecanism este unul indispensabil democraţiilor occidentale. Cooperarea militară inter- naţională a avut un rol important în privinţa răspîndirii valorilor occidentale cu privire la cooperarea între forţele armate şi societatea civilă. Organizaţiile internaţionale au dezvoltat o serie de norme şi standarde care se referă la controlul parlamentar asupra forţelor armate drept un element de bază pentru bunăstarea socială, dezvoltarea economică şi stabilitatea internaţională. Aderarea Republicii Moldova la ONU, Consiliul Europei şi OSCE a însemnat asumarea angajamentului de a institui un control democratic asupra sectorului de securitate. Evoluţia relaţiilor Republicii Moldova – NATO prin semnarea Documentului-cadru al Programului “Parteneriatul pentru Pace” presupune, drept obiectiv prioritar, dezvoltarea unor instituţii eficiente ale apărării sub controlul civil şi democratic. Din 1991 şi pînă în present, NATO este cea mai importantă organizaţie care acordă ajutorul necesar Republicii Moldova în privinţa reformei militare prin intermediul mai multor mecanisme.

Principalele măsuri pe care urma să le efectueze conducerea Republicii Moldova independente aveau drept scop crearea instituţiilor cu dreptul de control, monitorizare a forţelor armate şi de elaborare a cadrului legislativ care ar viza realizarea acestui obiectiv. Aceste măsuri urmau a fi realizate în urma experienţei negative a sistemului totalitar comunist care excludea în practică un astfel de exerciţiu. În acest sens, au fost adoptate mai multe legi, şi iniţiate mai multe reforme ale căror scop principal este de a institui un control democratic asupra organelor de forţă. Deşi există o bază normativă pentru relizarea reformei militare, acest deziderat nu a fost dus pînă la capăt din cauza lipsei unei voinţe politice şi a problemelor economice care trebuie să susţină această reformă.

Controlul democratic al forţelor armate urmează o aşa zisă diviziune a muncii, conform căreia liderii politici decid în privinţa scopurilor şi strategiilor politice, în timp ce puterea militară

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 165 Antologie de studii asupra guvernării are un cuvînt de spus în ceea ce priveşte implementarea acestort decizii folosindu-se de cunoştinţele specific statutului lor de militar profesionişti; primatul politicii asupra armatei presupune tacit că liderii politici nu se vor implica în domeniul forţelor armate, iar factorii de decizie militari nu apar pe scena politică pentru a influenţa procesul decizional.357

Constituţia Republicii Moldova, Legea cu privire la apărarea naţională, Legea privind frontiera de stat a Republicii Moldova, Doctrina militară, Legea cu privire la statutul militarilor şi Decretul cu privire la aprobarea regulamentelor militare ale Forţelor Armate ale Republicii Moldova Concepţia reformei militare, Concepţia securităţii naţionale - reprezintă cele mai importante documente care stabilesc crearea forţelor armate din Republica Moldova, a instituţii- lor şi mecanismele de control şi monitorizarea activităţii militarilor. Cu alte cuvinte, controlul democratic asupra forţelor armate presupune subordonarea acestora voinţei poporului, adică Parlamentului liber ales, accesul liber la informaţie şi un rol important rezervat societăţii civile în elaborarea deciziilor. Din păcate, legislaţia Republicii Moldova a păstrat intacte anumite reminis- cenţe ale tradiţiei sovietice în sfera militară. Astfel, art. 37 al Codului de procedură penală 122- XV din 14.03.2003 menţine instituţia judecătoriei militare cu competenţa de a se pronunţa în cazurile infracţiunilor militare. O altă problemă constă în faptul că procuratura este militarizată. Din păcate, reformarea procuraturii prin acordarea statutului de magistraţi procurorilor, întîrzie.

Unul din pilonii exercitării controlului democratic asupra forţelor armate este existenţa instituţiilor democratice, unde sunt clar delimitate funcţiile puterilor statului, inclusiv în domeniul apărării.În absenţa instituţiilor democratice funcţionabile, tensiunile au tendinţa de a scăpa controlului şi se transformă în conflicte violente.358

Constituţia Republicii Moldova stabileşte că forţele armate sînt subordonate exclusiv voin- ţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale. Preşedintele Republicii Moldova este comandantul suprem al forţelor armate şi poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală.

Doctrina militară a Republicii Moldova din 1995 stipulează că construcţia Forţelor Armate se efectuează în corespundere cu principiul controlului democratic asupra sferei apărării, controlul asupra organelor de conducere militară şi factorilor de răspundere ai Forţelor Armate de către autorităţile publice supreme. Legea securităţii statului nr. 618-XIII din 31.10.1995 consfinţeşte principiul constituirii unui sistem de organe ale securităţii statului, delimitarea atribuţiilor lor, asi- gurînd interacţiunea dintre ele, precum şi crearea mecanismului de control şi supraveghere asupra activităţii lor. Articolul 25 stabileşte mecanismul prin care de Parlamentul exercită controlul:

357 Kuhlmann, Jurgen (2004): „Studii comparative privind relaţiile dintre civili şi militari în Europa.” în: Callaghan Jean/Kernic Franz (ed.). Securitatea Internaţi- onală şi Forţele Armate. Bucureşti: Tritonic, p. 59 358 Fluri, Philipp/Johnsson, Anders B. (eds) (2003): Parliamentary oversight of the security sector: Principles, mechanisms and practices. Third Edition. Lausan- ne: Presses Centrales Lausanne S.A., p.15

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 166 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării • Parlamentul exercită controlul asupra activităţii organelor securităţii statului prin audieri şi cercetări parlamentare, audieri de rapoarte ale conducătorilor organelor securităţii statului în cadrul şedinţelor publice sau închise, precum şi prin participarea preşedintelui Comisiei Parlamentului pentru securitatea naţională ori a vicepreşedintelui acestei comisii la lucrările colegiului Serviciului de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova.

• Controlul permanent asupra activităţii organelor securităţii statului este exercitat de Parlament prin Comisia pentru securitatea naţională.

• Organele securităţii statului prezintă anual rapoarte de activitate Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului şi Guvernului.

• Organele securităţii statului răspund, în modul stabilit de legislaţie, la interpelările comisiilor permanente, speciale şi de anchetă ale Parlamentului, precum şi la cele ale deputaţilor în Parlament.

• Conducătorii organelor securităţii statului poartă răspundere personală pentru oportunitatea, obiectivitatea şi caracterul exhaustiv al informaţiilor prezentate.

• Deputaţii în Parlament care, în baza interpelărilor, primesc informaţii de la organele securităţii statului poartă răspundere, în condiţiile legii, pentru divulgarea informaţiei ce conţine secret de stat.

În 2002 a fost aprobată Concepţia reformei militare nr. 1315-XV din 26.07.2002 cu scopul instituirii unui sistem calitativ nou, eficient şi flexibil de asigurare a securităţii militare, care ar garanta apărarea suveranităţii, independenţei, unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării şi ar asigura securitatea cetăţenilor ei. Scopul de bază al acestei reforme constă în perfecţionarea sistemului conducerii de stat în domeniul apărării naţionale, delimitarea strictă a atribuţiilor şi responsabilităţilor autorităţilor civile şi militare pe timp de pace şi de război. Una din direcţiile principale ale reformei militare o constituie perfecţionarea controlului democratic asupra forţelor armate. Articolul 24 stabileşte că Parlamentul are următoarele atribuţii: aprobă concepţia securităţii naţionale şi doctrina militară a statului; aprobă structura generală şi efectivul componentelor Forţelor Armate; aprobă volumul alocaţiilor bugetare pentru necesităţile apărării; declară starea de asediu sau de război; declară mobilizarea şi demobilizarea; îndeplineşte alte atribuţii în domeniul apărării naţionale pre- văzute de legislaţie.

De asemenea, în limitele împuternicirilor prevăzute de Constituţie, sunt stabilite funcţiile instituţiei Preşedintelui de Stat în domeniul apărării. Iar Guvernul răspunde de organizarea acti- vităţilor şi de realizarea măsurilor privind apărarea naţională în limitele împuternicirilor prevăzute de legislaţie. Printre atribuţiile stipulate de lege există referinţe cu privire la relaţiile cu publicul, cu organizaţiile obşteşti şi a măsurilor de informare a societăţii asupra activităţii Armatei Naţionale. Un loc aparte monitorizării activităţii şi procesului de luare a deciziilor revine societăţii civile.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 167 Antologie de studii asupra guvernării Legea cu privire la statutul militarilor nr.162-XVI din 22.07.2005 interzice militarilor pe perioada îndeplinirii serviciului militar să facă parte din partide şi din alte organizaţii social-politice ori să desfăşoare activităţi politice în favoarea acestora.

Legea nr. 112 din 22.05.2008 pentru aprobarea Concepţiei securităţii naţionale a Republicii Moldova prevede instituirea mecanismelor unui control civil eficient asupra forţelor armate şi asupra întregului sector de securitate naţională.

În Republica Moldova, din punct de vedere al cadrului legislativ a fost realizat efortul necesar pentru stabilirea de jure a controlului parlamentar asupra forţelor armate. Una din probleme ţine de faptul că, deşi, Ministerul Apărării (MA) a fost condus în ultimii ani preponderent de de civili, această instituţie este în continuare foarte militarizată. Reforma militară a fost iniţiată din cauza imperfecţiunii sistemului actual de asigurare a securităţii militare a statului, a stării calitative relative joasă a Forţelor Armate şi a potenţialului militar al ţării. Alocările modeste de 0.4% din PIB constituie o cauză a întîrzierii reformelor în domeniul militar.

O altă problemă în exercitarea controlului democratic asupra forţelor armate ţine de profesionalismul deputaţilor din cadrul Comisiei securitate naţională, apărare şi ordine publică. Din cauza unei lipse de calificare profesională, activitatea deputaţilor se reduce la procesul de monitorizare şi de adoptare a legilor iniţiate de Guvern sau Parlament.359 De regulă, controlul parlamentar al deputaţilor s-a manifestat cu preponderenţă prin audieri şi cercetări parlamentare, audieri de rapoarte ale miniştrilor apărării şi alţi oficiali de cadrul MA: operaţiunile de menţinere a păcii ale Armatei Naţionale în zona de securitate a Nistrului; vînzările de armament şi a echipamentului militar, inclusiv cele 21 de avioane MIG-29 ş.a.

În pofida rolului primordial al acestui sector, atît pentru buna funcţionare a statului de drept, cît şi pentru asigurarea condiţiilor necesare pentru dezvoltarea comună a ţării, majoritatea parlamentară comunistă practic a ignorant şi a interzis orice implicare a Legislativului în domeniul politicii de securitate şi activităţii structurilor din acest sector, lăsînd libertatea deplină a deciziilor în acest domeniu la discreţia Preşedintelui.360

Un alt element important al supravegherii democratice asupra forţelor armate ţine de controlul bugetului Armatei. Parlamentul Republicii Moldova aprobă bugetul Ministerului Apărării elaborat de executiv. Fracţiunile parlamentare pot participa în mod direct la monitorizarea bugetului sectorului de securitate, solicitînd Curţii de Conturi (CC) supravegherea forţelor armate, însă pe parcursul utlimilor cinci ani nu a fost făcută nici o interpelare din partea parlamentului către CC pentru a efectua controale specializate a bugetelor sectorului de securitate.361 Rolul parlamentarilor nu trebuie să se reducă doar la o aprobare formală a bugetului Ministerului Apărării, ci este nevoie de o implicare mai activă a deputaţilor în problemele ce ţin de sectorul apărării. 359 Cojocaru, Gheorghe (2003): “Democratic Oversight and Control over Defense.” în: Trapans Jan A./ Fluri Philipp H. (eds.). Defence and Security Sector Gover- nance and Reform in South East Europe: Insights and Perspectives. A Self-Assesment Study, vol. II, Macedonia, Moldova, Romania. Sabac: Dragan Srnic, p. 184 360 Pîntea, Iurie (2009): “Necesitatea reevaluării sectorului de securitateşi apărare.” în: Sportel Erik/Faltas Sami (eds). Reforma Sectorului de Securitate în Re- publica Moldova. Groningen: CESS, p. 43 361 Palade, Veaceslav (2009): “Monitorizarea bugetului sectorului de securitate: Rolul Parlamentului şi al Curţii de Conturi.” în: Sportel Erik/Faltas Sami (ed.). Reforma Sectorului de Securitate în Republica Moldova. Groningen: CESS, p. 79

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 168 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării O altă problemă cu privire la deficienţe în exercitare a controlului democratic asupra AN ţine de faptul că armata a fost politizată.362

Un loc aparte în implementarea concepţiei controlului democratic asupra forţelor armate revine IPAP - Plan Individual de Acţiuni (IPAP) între NATO şi Republica Moldova semnat în 2006. IPAP prevede acţiuni ce urmează a fi realizate pentru a implementa reforma sectorului de securitate. Acest document acordă o atenţie deosebită controlului democratic al Forţelor Armate. Acţiunile speciale ce urmează a fi întreprinse în acest context, se referă la consolidarea rolului persoanelor civile care participă la procesul de adoptare a deciziilor la toate nivelurile în cadrul sistemului securităţii naţionale şi angajarea persoanelor civile în instituţiile militare, precum şi implementarea standardelor NATO la restructurarea Forţelor Armate şi promovarea accesului mass-media şi publicului la informaţiile ce ţin de apărare şi securitate.363 De asemenea, este evidenţiată ideea revizuirii rolului şi responsabilităţilor Consiliului Suprem de Securitate, a preşedintelui, parlamentului şi guvernului în subiecte de apărare şi securitate pentru îmbunătăţirea eficienţei, transparenţei şi controlului democratic a forţelor armate, reformarea Trupelor de Carabinieri şi a Serviciului de Grăniceri. Aceste documente şi iniţiative cruciale, după ce au primit necesara „undă verde” din partea Preşedinţiei în faza de iniţiere, au fost ulterior tratate în mod superficial de către Parlament şi Guvern în faza de elaborare şi aprobare.364

În paralel cu implementarea IPAP, Moldova conlucrează cu UE şi alte organizaţii internaţi- onale reprezentate activ în ţară pentru a asigura complementaritatea şi a evita dublările între IPAP, Acordul de Parteneriat şi Cooperare Moldova - UE şi Strategia naţională de dezvoltare.

În august 2010 IPAP a fost actualizat, avînd aceeaşi structură şi, practic, acelaşi conţinut. IPAP este format din 4 capitole:

1) probleme politice şi de securitate;

2) probleme militare şi de apărare;

3) informarea publicului, ştiinţa şi planificarea situaţiilor de urgenţă;

4) aspecte administrative, protejarea informaţiei şi resurse.

Actualizarea IPAP prin menţinerea marii majorităţi a acţiunilor prevăzute în varianta iniţi- ală demonstrează faptul că angajamentele asumate de Chişinău nu au fost, în linii mari, realizate. Acţiunile pe care trebuia să le întreprindă Republica Moldova cu referire la reformarea sectorului de securitate nu au realizate fie din lipsă de resurse financiare, fie din lipsă de voinţă politică. Nu a fost adoptată Strategia de Securitate Naţională, Strategia Militară Naţională, nu au fost reformate Trupele de Carabinieri şi Serviciul Grăniceri, nu a fost demilitarizat MAI ş.a. Potrivit unor experţi, evoluţiile din 2008 au demonstrat că reformele necesare pentru securitatea statului au căzut pradă 362 În dialog cu cititorii noştri: Vitalie Marinuţa, ministrul Apărării, 22/11/2009, www.timpul.md/articol/%28foto%29-in-dialog-cu-cititorii-nostri-vitalie- marinuta-ministrul-apararii-5107.html 363 Planul Individual de Acţiuni al Parteneriatului Republica Moldova – NATO Actualizat, www.mfa.gov.md/img/docs/new_ipap_ro.pdf 364 Pîntea, Iurie (2009): “Necesitatea reevaluării sectorului de securitateşi apărare.” în: Sportel Erik/Faltas Sami (eds). Reforma Sectorului de Securitate în Re- publica Moldova. Groningen: CESS, p. 43

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 169 Antologie de studii asupra guvernării jocurilor geopolitice cu Federaţia Rusă, fiind menajate interesele statului rus şi nu cele ale Republicii Moldova.365

Implementarea IPAP completează, în linii mari, Concepţia reformei militare iniţiată în Republica Moldova. Însă, lipsa resurselor financiare, lipsa voinţei politice şi instabilitatea politică internă sunt cauzele care tergiversează această reformă prevăzută a fi implementată în trei etape, pînă în 2014. Încă în perioada realizării primei etape (2002-2004) urma să fie finalizat procesul de pregătire a batalionului moldovenesc independent de menţinere a păcii în conformitate cu angajamentele asumate în cadrul Parteneriatului pentru Pace. Acest obiectiv esteîn plin proces de dezvoltare şi presupune crearea a două unităţi militare. Prima unitate este Batalionul 22 de menţinere a păcii, care va da posibilitatea către anul 2012 să participăm la misiuni de menţinere a păcii sub egida ONU; cea dea doua unitate este Batalionul cu destinaţie specială “Fulger” al Ministerului Apărării, care va fi transformat în unitate cu capacitatea de luptă permanentă.366

Etapa a 3-a, conform Concepţiei reformei militare, a început în 2009 şi se va finaliza în 2014. Pentru realizarea unor obiective prevăzute de lege – trecerea la completarea forţelor cu pre- gătire permanentă de luptă (de reacţie rapidă) pe principii benevole în bază de contract; finalizarea procesului de reînzestrare cu armament şi tehnică militară modernă – este nevoie de sume financiare importante. Reînzestrarea cu armament şi tehnică militară modernă este importantă pentru a avea o armată modernă, capabilă să facă faţă riscurilor şi ameninşărilor actuale. Iar tehnica militară din dotarea Armatei Naţionale are o vechime de 20-40 de ani.367

Există un şir de deficienţe şi în sistemul de luare a deciziilor în organele de securitate şi apărare ale ţării. Aceste probleme au ieşit în evidenţă în urma evenimentelor din 7 aprilie. Sistemul actual de securitate şi apărare au dovedit incapacitatea de a găsi rapid soluţii eficiente în situaţii de management al crizelor şi de a implementa politici efective de securitate, care sunt în mare majoritate depăşite de timp.368

În acest context, este necesară efectuarea reformei Consiliului Suprem de Securitate (CSS), acţiune prevăzută şi de IPAP. Este nevoie de a transforma CSS într-un organ care să deţină decizie şi control în domeniul securităţii naţionale; este necesară depolitizarea acestei instituţii şi eliminarea constrîngerilor de a servi o singură instituţie de stat.369 Avînd funcţii consultative, rolul CSS s-a redus la şedinţe de discuţii pe seama unor probleme din societate. CSS trebuie să îndeplinească funcţiile de acumulare, evaluare, coordonare şi integrare a informaţiei strategice, a consultanţei, a experienţei şi a propunerilor din partea Forţelor Armate, ale altor agenţii guvernamentale şi think tank-uri; generarea de idei şi soluţii originale ca răspuns la ameninţările în adresa securităţii statului.370

365 Lupan, Vlad (2009): “Relaţiile Republicii Moldova cu Alianţa Nord-Atlantică.” în: Şarov Igor/Ojog Igor (ed.). Evoluţia politicii externe a Republicii Moldova (1998-2008). Chişinău: Cartdidact, p. 151 366 Avem nevoie de o armata mică numeric, dar profesională, 13/092010, www.allmoldova.com/ro/int/interview/vitalii-marinuta-130910.html 367 În dialog cu cititorii noştri: Vitalie Marinuţa, ministrul Apărării, 22/11/2009, www.timpul.md/articol/%28foto%29-in-dialog-cu-cititorii-nostri-vitalie- marinuta-ministrul-apararii-5107.html 368 Valeriu Mija, Director Executiv al Fundaţiei PRISA, Recomandări privind modelul nou al controlului şi supravegherii democratice, precum şi subordonării ierarhice ale sistemului securităţii naţionale al Republicii Moldova, www.prisa.md/rom/comments_csn_040210 369 Lupan, Vlad (2009): „Rolul Consiliului Suprem de Securitate în noul context politic.” Non Paper, IDIS „Viitorul”, Chişinău 370 Mînzărari, Dumitru (2007): “Proiectul Concepţiei Securităţii Naţionale - test decisiv pentru elita politică moldovenească.” Discussion Paper nr.1

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 170 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării O altă problemă este că anual sunt depistate zeci de infracţiune în cadrul Forţelor Armate, cele mai multe fiind la compartimentul relaţiilor neregulamentare, abuzurilor şi exceselor de putere.371 Este necesar de a introduce instituţia autonomă civilă a ombudsmanului militar, cu atribuţia de promovare a drepturilor fundamentaleale ale membrilor forţelor armate, de asistenţă juridică necesară militară şi recepţionarea plîngerilor privind viloarea drepturilor militarilor.372

De la obţinerea independenţei, militarii forţelor armate nu s-au implicat în politică şi, in- vers, politica nu a implicat armata în jocurile sale. Probabil, unicul caz de implicare a politicului în sfera militară este Decretul din martie 1996 al ex-preşedintelui Republicii Moldova, Mircea Snegur, prin care Pavel Creangă a fost destituit din funcţia de ministru al apărării. Drept motiv al destituirii a servit faptul că Creangă îl suţinea pe premierul Andrei Sangheli cu care Mircea Snegur era în conflict. Conflictul dintre Preşedinţie şi Guvern s-a răsfrîns şi asupra sferei militare, fapt care putea să perecliteze activitatea instituţiei şi să creeze precedente de immplicare a Armatei Naţionale în jocurile politice. Curtea Constituţională a declarat neconstituţional decretul lui Snegur.

În sfîrşit, accesul liber la informaţie şi un rol important rezervat societăţii civile în elaborarea deciziilor constituie alţi doi piloni importanţi ai exerciţiului controlului democratic asupra forţelor armate.

Transparenţa în procesul decisional presupune participarea părţilor interesate în procesul de elaborare a deciziilor. Astfel, din punct de vedere legislativ, cetăţenii, societatea civilă, alte părţi interesate au dreptul să participe la orice etapă a procesului decisional, iar autorităţile publice sunt obligate să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţeni- lor la procesul decizional. Toate legile enumerate asigură, în linii generale, minimul necesar pentru asigurarea controlului democratic asupra forţelor armate. Cu anumite reserve, putem spune că societatea civilă a fost implicată în mai multe comisii şi grupuri de lucru. De exemplu, reprezentanţi ai 2 ONG fac parte din Comisia Naţională pentru Implementarea IPAP. Reprezentanţi ai societăţii civile au fost implicaţi şi în Comisia NAţională pentru Analiza Strategică a Apărării şi din grupul de lucru creat pentru elaborarea Strategiei Securităţii Naţionale. De asemenea, proiectele decizionale ale MA sunt făcute publice, în limitele legii, astfel încît cetăţenii, societatea civilă, alte părţi interesate au dreptul să participe la orice etapă a procesului decizional.

În Republica Moldova este asigurat accesul la informaţie. Oricine are asigurat accesul la informaţiile oficiale cu excepţia informaţiilor care constituie “secret de stat”, “secret comercial” sau “informaţie confidenţială despre persoană”. Totuşi, rapoartele de monitorizare constată o atitudine neglijentă şi iresponsabilă din partea majorităţii autorităţilor şi instituţiilor publice faţă de respectarea riguroasă a legislaţiei în vigoare şi standardelor internaţionale în domeniul accesului la informa- ţie.373 Raportul de monitorizare denotă că din cele 7 cereri adresate, Ministerul Apărării a răspuns în termen la 4 cereri, a oferit un răspuns tardiv în cazul a unei cereri, iar la două solicitări nu a răspuns. (Din întrebările rămase fără răspuns: - Sistemul de asistenţă psihologică a recruţilor şi militarilor,

371 Procuratura Generală a evaluat starea criminalităţii în Forţele Armate, www.procuratura.md/md/newslst/1211/1/3551/ 372 Parliamentary Assembly (2006): ” Report Committee on Legal Affairs and Human Rights.” Doc. 10861 24 March 2006, Human rights of members of the armed forces, www.assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta06/EREC1742.htm 373 Dreptul la informaţie: pe hîrtie şi în realitate, Raport de monitorizare, Centrul “Acces-info”, Chişinău 2008

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 171 Antologie de studii asupra guvernării funcţionarea şi eficienţa acestuia; - Cîte contravenţii au fost depistate în Armata Naţională în perioada 2004-2007, pe ani şi pe categorii, inclusiv în rîndurile ofiţerilor; ce sancţiuni au fost aplicate; cîte persoane au fost judecate?; - Dacă nu e secret, cîţi ofiţeri, inclusiv generali, fac parte din Armata Naţională; care e numărul ofiţerilor şi generalilor în retragere şi a celor aflaţi la pensie?).374

Totuşi, în ciuda acestor deficienţe,Armata Naţională continuă să fie cea mai credibilă insti- tuţie dintre toate structurile statului din R. Moldova cu o încredere de 62,8 % din numărul total de respondenţi intervievaţi.375Explicaţia este că Armata Naţională a avut un comportament neutru faţă de evenimentele politice, iar contactele dintre societate şi Armată sunt foarte limitate în virtutea specificului organizării şi activităţii acestei structuri statale.

Din cele relatate mai sus, putem concluziona că există mai multe deficienţe la capitolul exercitării controlului democratic asupra forţelor armate. Există mai multe explicaţii. În primul rînd, în perioada guvernării comuniste, deşi au fost iniţiate mai multe reforme cu scopul îmbună- tăţirii exerciţiului de control democratic asupra forţelor armate, nu a existat o voinţă politică care ar fi dus la finalizarea acestui process. În al doilea rînd, din cauza problemelor economice, statul nu a avut posibilitatea să susţină financiar reformele preconizate. În al treilea rînd, deputaţii din cauza unei lipse de calificare profesională a deputaţilorComisiei securitate naţională, apărare şi ordine publică. activitatea acesteia se reduce la procesul de monitorizare şi de adoptare a legilor iniţiate de Guvern sau Parlament. De aceea, se impune de cooptat consultanţi şi experţi din domeniu pentru a eficientiza activitatea Comisiei. Acest lucru este deosebit de important şi din perspectiva faptului că Republica Moldova intenţionează să treacă de la formatul serviciului obligatoriu la cel profesionist. În astfel de condiţii, este important de a consolida rolul Parlamentului în exercitarea controlului democratic asupra forţelor armate. Se impune de îmbunătăţit cadrul legislativ cu privire la funcţio- narea instituţiilor responsabile de adoptarea şi implementarea deciziilor în domeniul apărării.

8.2. Cît de eficientă este activitatea poliţiei şi a serviciilor de securitate?

Reforma organelor de ordine internă reprezintă o etapă importantă a reformei sistemului politic. Ca punct de pornire notăm vinţa politică şi premizele stabilirii ca scop instituţional transformarea şi reorganizarea organelor vechiului regim (miliţia sovietică, serviciile de securitate) în cadrul unor autorităţi democratice, bine guvernate şi aflate sub controlul parlamentar, acţionînd în baza legislaţiei în vigoare şi standardelor internaţionale din domeniu. Dar, orice reformă precupune anumite modele de implementare. Imediat după declaraţia de independenţă, autorităţile Republicii Moldova au dorit să imprime sectorului de securitate o traiectorie graduală, lentă şi echilibrată în schimbări, ţinînd cont, probabil, de o posibilă rezistenţă şi reacţie la nişte reforme mai radicale a angajaţilor acestor instituţii.

374 Idem. 375 Institutul de Marketing şi Sondaje IMAS-INC Chişinău, august 2010

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 172 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Transformarea şi reorganizarea fostei poliţii sovietice şi ale organelor de securitate au constituit principalele preocupări ale autorităţilor moldoveneşti după obţinerea independenţei. Scopul acestor schimbări era de a transforma instituţiile sovietice de represiune în organe puse în serviciul cetăţeanului. Cu alte cuvinte, activitatea acestor instituţii urma să se desfăşoare în concordanţă cu principiile internaţionale care presupun respectarea de către aceste organe a drepturilor omului în exercitarea activităţii lor. De asemenea, schimbările de sistem au avut drept scop creşterea rolului Parlamentului Republicii Moldova ca organ de exercitare a controlului democratic asupra activităţii organelor poliţiei şi serviciilor de securitate. Reforma organelor poliţiei a este un proces de lungă durată care, din păcate, încă nu a fost finalizat. Rapoartele instituţiilor internaţionale atestă un şir de lacune şi încălcări ale drepturilor omului în activitatea organelor poliţiei.376

Activitatea poliţiei şi a serviciilor de securitate este reglementată de Constituţie, Codul penal, Codul de procedură penală, Legea cu privire la poliţie, Legea cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne), Legea privind Serviciul de Informaţii şi Securitate,Legea privind statutul ofiţeru- lui de informaţii şi securitate, Legea securităţii statului, Legea privind organele securităţii statului şi Legea cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei.

Activitatea organelor de poliţie

Poliţia Republicii Moldova activează în baza legii nr.416-XII din 18.12.1990. Poliţia este organizată în poliţie de stat şi poliţie municipală. Poliţia de stat în activitatea sa se subordonea- ză Ministerului Afacerilor Interne. Poliţia municipală se subordonează concomitent Ministerului Afacerilor Interne şi autorităţilor administraţiei publice locale. Această dublă subordonare a creat multiple probleme după alegerile locale 2007 în urma cărora funcţia de primar al Chişinăului a revenit lui Dorin Chirtoacă, reprezentant al unui partid de opoziţie la acea perioadă. Poliţia mu- nicipală, subordonată MAI, a intrat în conflict direct cu Dorin Chirtoacă, în perioada guvernării comuniştilor, sabotînd şi ignorînd deciziile acestuia sau chiar împiedicînd activitatea primăriei. Astfel, deşi poliţia este municipală după lege, aceasta se supune Ministerului de Interne. În mod normal, însă, ar trebui să se supună municipalităţii. Este necesar de a stabili clar atribuţiile MAI, poliţiei municipale şi organelor administraţiei publice locale. Aceste schimbări trebuie să fie parte a unei reforme mai cuprinzătoare a poliţiei.

Din structura organizatorică a Ministerului Afacerilor Interne fac parte şi Trupele de carabinieri (legea cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale MAI nr.806-XII din 12.12.1991). Trupele de carabinieri (trupele interne) sînt destinate, conform legii, să asigure, împreună cu poliţia sau independent, ordinea publică, apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, avutului proprietarului, prevenirea faptelor de încălcare a legii. Conducerea trupelor de carabinieri o exercită vice-ministrul afacerilor interne - comandant al Departamentului Trupelor de

376 Comitetul împotriva Torturii, Sesiunea 43, Geneva, 2-20 noiembrie 2009, Analiza rapoartelor prezentate de statele părţi sub egida articolului 19 din con- venţie, Observaţiile concludente ale Comitetului împotriva Torturii: Republica Moldova

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 173 Antologie de studii asupra guvernării Carabinieri, prin intermediul comandanţilor de unităţi. Există o problemă normativă în legătură cu trupele de carabinieri care sînt o componentă a Forţelor Armate şi participă la acţiunile de apărare a ţării şi, totodată, acestea fac parte din structura organizatorică a Ministerului Afacerilor Interne, fiind constituite într-un Departament. Trupele de Carabinieri, la fel ca şi poliţia, trebuie reformate. Republica Moldova şi-a luat angajamentul în cadrul IPAP să revizuiască rolul şi responsabilităţile Trupelor de Carabinieri şi să integreze adecvat capacităţile militare respective în Forţele Armate.377 Obiectivul este de a perfecţiona capacităţile operaţionale ale Trupelor de Carabinieri pentru misiunile în timp de pace şi de criză, inclusive operaţiuni de menţinere a păcii.

Potrivit legii cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei nr. 1104-XV din 06.06.2002, acesta este independent în elaborarea programului de activitate şi în exercitarea funcţiilor sale. Centrul este condus de un director, numit de Guvern pe un termen de 4 ani.

Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (CCCEC) este un organ de ocrotire a normelor de drept, specializat în contracararea infracţiunilor economico-financiare şi fiscale, precum şi a corupţiei. Principalele atribuţii ale Centrului constau în preîntîmpinarea, depistarea, cercetarea şi curmarea contravenţiilor şi infracţiunilor economico-financiare şi fiscale; contracararea corupţiei şi protecţionismului; prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului. Angajatului centrului îi este interzis să facă uz de serviciu în interesul unor partide, altor organizaţii social-politice, unor asociaţii obşteşti ş.a.

Principalul scop al poliţiei este de a asigura ordinea publică, de a garanta respectarea drepturilor şi libertăţilor omului, de a preveni şi curma crimele şi alte infracţiuni. Articolul 24, ali- neat 2 al Constituţiei interzice tortura, pedepsele sau tratamentele crude, inumane ori degradante. Legea cu privire la poliţie stabileşte condiţiile şi limitele aplicării forţei, mijloacelor speciale şi a armei de foc. Astfel, conform legii, depăşirea de către colaboratorii poliţiei a atribuţi- ilor lor în ceea ce priveşte aplicarea forţei, a mijloacelor speciale şi a armei de foc atrage după sine răspunderea prevăzută de lege.378

În ciuda unei retorici reformatoare a organelor de poliţie din Republica Moldova, activitatea acestora este încă foarte departe de standardele europene. Deşi, această instituţie are menirea de a a asigura ordinea publică, de a garanta respectarea drepturilor şi libertăţilor omului, de a preveni şi curma crimele şi alte infracţiuni, în realitate, colaboratorii poliţiei sunt implicaţi în numeroase cazuri de infracţiune. În urma unui sondaj de opinie, reiese că, din toate instituţiile statului, cetă- ţenii au cea mai mică încredere în poliţie, pentru care s-au pronunţat doar 30,9 la sută din respon- denţi.379 Conform sondajelor efectuate la comanda Institutului de Politici Publice din Republica Moldova, rata de încredere mică faţă de poliţie este constantă pe perioada 2002-2009 aşa cum reiese din diagrama de mai jos. Această atitudine faţă de poliţie s-a menţinut şi după schimbarea puterii la Chişinău. 377 Planul Individual de Acţiuni al Parteneriatului (IPAP) Republica Moldova – NATO, www.mfa.gov.md/img/docs/new_ipap_ro.pdf 378 Hotărîre cu privire la aprobarea mijloacelor speciale şi a regulilor de aplicare a acestora de către colaboratorii organelor de interne şi militarii trupelor de carabinieri ale Ministerului Afacerilor Interne 1275/15.02.93

379 Institutul de Marketing şi Sondaje IMAS-INC Chişinău, august 2010

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 174 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 24 „Încrederea în poliţie evaluată pe ani”

Sursa: Sursa: elaborate de autor în baza sondajelor efectuate de Barometrul Opiniei Publice, IPP 2002-2009 (sondajele au fost efectuate de două ori pe an)

După cum reiese din datele diagramei, încrederea în poliţie a fost întotdeauna sub nivelul de 40%. Există mai multe motive care explică neîncrederea cetăţenilor faţă de poliţie. Organele poliţiei au imaginea unei instituţii statale politizate care a avut şi misiunea de a îndeplini comenzi politice ale partidului de la guvernare. Acest fapt a ieşit în evidenţă în perioada 2001-2009 – perioada guvernării partidului comuniştilor în Republica Moldova. Astfel, cei mai importanţi politicieni moldoveni din opoziţie, incomozi pentru guvernarea comunistă s-au ales cu dosare penale. La acest capitol a excelat, în special, CCCEC. Această instituţie, independentă în elaborarea programului de activitate şi în exercitarea funcţiilor sale conform legii, a fost folosită deseori ca instrument politic împotriva liderilor opoziţiei, oamenilor de afaceri şi foştilor funcţionari publici.380 CCCEC a inten- tat mai multe dosare cu o conotaţie politică şi cu interes economic, iar un şir de dosare instrumentate de această instituţie au fost condamnate de CEDO.381

Poliţia, de asemenea, a fost implicată în mai multe cazuri scandaloase. Un caz emblema- tic pentru această stare de fapt a fost conflictul deschis dintre poliţia municipală şi primarul capitalei, Dorin Chirtoacă. Deşi, conform legii, poliţia municipală se subordonează concomitent Ministerului Afacerilor Interne şi autorităţilor administraţiei publice locale, în realitate aceasta a intrat în conflict direct cu primarul capitalei, sabotînd şi chiar împiedicînd realizarea unor decizii emise de Chirtoacă.

Colaboratorii de poliţie au fost implicaţi în cazuri de fabricare a probelor, dosarelor; au impus anumite categorii de persoane la plata „taxelor de protecţie”; s-au înregistrat mai multe acu- zaţii privitoare la practici de corupţie, potrivit cărora funcţionari din poliţie au cerut bani pentru a renunţa la urmăriri împotriva persoanei arestate.382

Rezultatele unui sondaj efectuat de CBS – AXA în noiembrie 2010 la comanda IDIS 380 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova în 2008, / Vitalie Grosu, Ion Guzun, Mihail Şalvir [et al.]; coord.: Ghenadie Mocanu; IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009, p. 85 381 „Profesionalismul” CCCEC, condamnat la CEDO, 20/08/2010, www.jurnal.md/ro/news/-profesionalismul-cccec-condamnat-la-cedo-191530/ 382 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova în 2008, / Vitalie Grosu, Ion Guzun, Mihail Şalvir [et al.]; coord.: Ghenadie Mocanu; IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009, p. 88

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 175 Antologie de studii asupra guvernării „Viitorul” confirmă gradul înalt al neîncrederii cetăţenilor Republicii Moldova faţă de organele poliţiei. Din tabelul care urmează, concluzionăm că doar 15,5 % din cei intervievaţi consideră că poliţia operează în concordanta cu legislaţia, iar 57,1% din cetăţeni cred că poliţia deseori încălca legislaţia prin luare de mita. Alte nereguli constatate de respondenţi se referă la faptul că angaja- ţii operează în dependenţă de influenta mediului de afaceri (9,8%) şi sunt deseori incompetenţi (8,4%).

Tabel nr. 24 „Cum aţi descrie activitatea organelor de politiei?” (răspuns multiplu)

operează în concordanta cu legislaţia 15,5% deseori încălca legislaţia prin luare de mita 57,1% operează în dependenţă de influenta mediului de afaceri 9,8% angajaţii sunt deseori incompetenţi, activităţile lor sunt ineficiente 8,4% NS/NR 9,2%

Sursa: CBS – AXA, noiembrie 2010 la comanda IDIS „Viitorul”

Alte deficienţe din activitatea colaboratorilor poliţiei ţin de metodele pe care aceştia le aplică în exercitarea funcţiilor lor, în special tortura. Afirmaţiile cu privire la utilizarea pe larg a torturii şi altor forme de maltratare în cazul reţinerii în cadrul organelor de poliţie au fost confirmate de mai multe strucuturi internaţionale, inclusiv de Raportorul Special al ONU.383 De asemenea, analiza Comitetului împotriva Torturii îşi exprimă îngrijorarea faţă de faptul că accesul nerestricţionat la avocaţi şi medici independenţi, nu sunt respectate în special la etapele timpurii ale detenţiei, în pofida garanţiilor legale; Comitetul mai denotă cu îngrijorare faptul că nu există un sistem de utilizare obligatorie a registrelor în toate comisariatele de poliţie, precum şi faptul că, în practică, deţinuţii nu sunt întotdeauna înregistraţi în comisariatele de poliţie, astfel privîndu-i de salvgardări efective împotriva actelor de tortură.384Analiza profundă a activităţii MAI a demonstrat că, pe parcursul guvernării comuniste, practic, a fost deformat întreg sistemul MAI, structura instituţiei fiind con- struită în aşa fel, încât toate direcţiile erau considerate a fi poliţieneşti.385

Delegaţia Comitetului European pentru Prevenirea Torturii si Tratamentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante (CPT) a confirmat, de asemenea, existenţa a acuzaţiilor credibile şi consecvente de rele tratamente din partea poliţiei, în special în contextul evenimentelor post-electorale din aprilie 2009.386

Acţiunile poliţiei după alegerile din 5 aprilie 2009 sunt incalificabile şi au reprezentat obiectul unor discuţii intense naţionale şi internaţionale. Toate problemele cu care se confruntau organele de

383 Comitetul împotriva Torturii, Sesiunea 43, Geneva, 2-20 noiembrie 2009, Analiza rapoartelor prezentate de statele părţi sub egida articolului 19 din con- venţie, Observaţiile concludente ale Comitetului împotriva Torturii: Republica Moldova 384 Ibidem 385 Victor Catan: „Am preluat un minister total compromis în faţa statului şi a societăţii”, 13/09/2010, www.timpul.md/articol/victor-catan--am-preluat-un- minister-total-compromis-in-fata-statului-si-a-societatii-15346.html 386 Raport către Guvernul Republicii Moldova privind vizita efectuată în Republica Moldova de către Comitetul European pentru Prevenirea Torturii si Trata- mentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante (CPT) din 27 - 31 iulie 2009

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 176 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării poliţie au ieşit la iveală în urma protestelor în masă ca urmare alegerilor parlamentare din 5 aprilie 2009. Investigaţiile efectuate de o Comisie a MAI a constatat că această instituţie nu a întreprins măsuri adecvate situaţiei care se crease. Prin neglijenţă, abuz în serviciu, s-a permis transformarea manifestaţiilor paşnice în dezordine de masă, deoarece intenţionat nu s-au întreprins măsurile adecvate pentru a preveni acest deznodămînt.387

Poliţia nu şi-a îndeplinit principala misiune de asigurare a ordinii publice, iar în noaptea de 7 aprilie a recurs la arestări în masă folosind diferite măsuru inumane şi degradante.388De asemenea, protecţia persoanelor în cadrul dosarelor penale nu este la nivelul care ar trebui să existe. Victima, în cazul în care merge să facă o plângere la poliţistul de sector ar trebui să fie protejată, însă în realitate nu se face nimic din momentul în care o persoană apelează la poliţie şi până când plângerea sa ajunge în instanţa de judecată, timp în care i se poate întâmpla orice.389

Politica de cadre a fost compromisă prin epurarea masivă a personalului cu experienţă şi afec- tarea gravă a nucleului profesional al organelor afacerilor interne fapt care nu putea să nu influen- ţeze negativ activitatea poliţienească.Astfel, potrivit, ministrului actual al MAI, în anii 2001-2009, au fost concediaţi 14.223 de colaboratori de poliţie, majoritatea specialişti cu experienţă bogată, care formau nucleul profesional al sistemului MAI, vîrsta medie a angajaţilor de poliţie constituind 31 de ani, iar a efectivului poliţiei criminale a Comisariatului General de Poliţie - doar 23-25 de ani.390În perioada menţionată, MAI a fost un gen de instituţie poliţienească în afara controlului democratic. Deşi au fost făcute mai multe solicitări din partea partidelor de opoziţie de chemare a ministrului de interne pentru a răspunde la întrebări ce vizau activitatea MAI, majoritatea comu- nistă a respins de fiecare dată aceste iniţiative. Multiplele încercări ale opoziţiei parlamentare de a crea Comisii parlamentare de anchetă, pentru a cerceta cazuri majore de nereguli şi abateri de la legislaţie a unor funcţionari publici de rang înalt s-a confruntat cu rezistenţa fracţiunii majoritare.391

Inexistenţa unui control parlamentar asupra organelor de poliţie denotă o problemă sistemică care poate fi soluţionată printr-o reformă cuprinzătoare a organelor de poliţie. MAI este o instiuţie militarizată care nu presupune libertatea de iniţiativă pentru colaboratorii de poliţie. O analiză internă realizată de MAI concluzionează că modelul existent al serviciului poliţienesc (potrivit cadrului juridic existent), este unul represiv şi de control.392

Ierarhia existentă de tip militar în cadrul acestei instituţii prevede subordonarea poliţiei faţă de indicaţiile de la MAI. Această instituţie trebuie demilitarizată şi efectuarea unei distincţii clare între serviciile responsabile de elaborarea politicilor şi activitatea poliţienească. Pentru a realiza o reformă a MAI trebuie de numit persoane civile la conducerea ministerului, iar propunerile de re- 387 Victor Catan: „Am preluat un minister total compromis în faţa statului şi a societăţii”, 13/09/2010, www.timpul.md/articol/victor-catan--am-preluat-un- minister-total-compromis-in-fata-statului-si-a-societatii-15346.html 388 Raportul Comisiei de anchetă pentru elucidarea cauzelor şi consecinţelor evenimentelor de după 5 aprilie 2009 389 Opinii şi percepţii ale juriştilor privind gradul de democraţie din Republica Moldova; sondaj realizat de CBS – AXA în noiembrie 2010 la comanda IDIS „Viitorul” 390 Victor Catan: „Am preluat un minister total compromis în faţa statului şi a societăţii”, 13/09/2010, www.timpul.md/articol/victor-catan--am-preluat-un- minister-total-compromis-in-fata-statului-si-a-societatii-15346.html 391 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova în 2008, / Vitalie Grosu, Ion Guzun, Mihail Şalvir [et al.]; coord.: Ghenadie Mocanu; IDIS „Viitorul”, Chişinău, 2009, p. 51 392 Planul de dezvoltare instituţională a Ministerului Afacerilor Interne pentru anii 2009-2011, www.mai.md/planul_inst

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 177 Antologie de studii asupra guvernării formare să vină din partea partidelor politice în Parlament. De asemenea, este necesar de o voinţă politică din partea partidelor politice pentru a reforma MAI. Iar reforma Ministerului de Interne nu va reuşi fără o reformă în organele de justiţie şi procuratură.

O soluţie privind reforma poliţiei ar însemna introducerea concepţiei de poliţie comunitară care presupune organizarea şi activitatea acesteia în conformitate cu necesităţile comunităţilor locale. Asta ar însemna că activitatea poliţiei ar trebui apreciată după criterii de performanţă la nivel local. De asemenea, acest concept înseamnă o descentralizare a activităţii organelor de poliţie, unde rolul administraţiei publice locale ar fi hotărîtor în stabilirea sarcinilor şi aprecierea activităţii poliţi- ei. Totodată, descentralizarea organelor de poliţie ar presupune atribuţii pentru administraţia public locală de a alege a conducerea poliţiei. Totuşi, există semen de îndoială cu privire la o implementare reuşită a acestui concept. Îngrijorarea ţine de faptul că acest sistem este costisitor şi ar putea să nu dea rezultatele aşteptate din cauza implicării civice reduse a cetăţenilor în problemele de ordine publică. Altă soluţie ar însemna menţinerea conceptului instituţional actual prin delimitarea clară a atribuţiilor poliţiei şi sistemului de finanţare a acesteia. Asta presupune, de asemenea, o transparen- ţă în procesul de angajare în organele afacerilor interne pentru a ridica nivelul de professionalism şi eficienţă a instituţiei.

Este necesar, de asemenea, de o definire clară a atribuţiilor MAI, deoarece funcţiile sale au fost preluate de alte instituţii sau sunt, practic, dublate de alte organe. Există o confuzie prin care MAI este perceput exclusiv cu activitatea poliţienească care este, de fapt, principala activitatea a ministerului. Cu alte cuvinte, conducerea Republicii Moldova trebuie să aleagă între un minister cu adevărat de interne şi o instituţie cu funcţii poliţieneşti.

Sistemul organelor de securitate

Sistemul organelor securităţii statului se constituie din Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova, Serviciul de Protecţie şi Pază de Stat, Departamentul Trupelor de Grăniceri, Serviciul Vamal, precum şi din instituţiile de învăţămînt şi alte instituţii şi organizaţii nemilitarizate ale organelor securităţii statului conform legii securităţii statului nr. 618 din 31.10.1995. În sistemul organelor securităţii statului nu este inclus, paradoxal, Parlamentul, şeful statului, Guvernul şi autorităţile judecătoreşti. Acestea şi un şir de alte lacune în legislaţia cu privire la securitatea statului şi a organelor securităţii statului au fost identificate în mai multe studii şi rapoarte.393

Legea privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova nr. 753 din 23.12.1999 reglementează activitatea acestui serviciu. SIS reprezintă un organ unitar centralizat a cărui activitate este coordonată de Preşedintele Republicii Moldova şi este suspusă controlului

393 Erizanu, Gheorghe (ed) (2006): Consiliul Securitaţii Naţionale în procesul de luarea deciziilor. Analiză comparată : Republica Moldova, România şi Ucraina. Chişinău: Cartier Mînzărari, Dumitru (2007): “Proiectul Concepţiei Securităţii Naţionale - test decisiv pentru elita politică moldovenească.” Discussion Paper nr.1. Sportel Erik/ Faltas Sami (ed.) (2009). Reforma Sectorului de Securitate în Republica Moldova. Groningen: CESS

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 178 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării parlamentar. Serviciul este condus de un director, numit în funcţie de Parlament, la propunerea Preşedintelui Republicii Moldova, pe un termen de 5 ani. Eliberarea din funcţie a directorului se face de Parlament la propunerea Preşedintelui Republicii Moldova sau a deputaţilor în Parlament.

Legea cu privire la Serviciul Grăniceri nr. 162-XVI din 13.07.2007 are drept atribuţii supravegherea şi controlul frontierei de stat, în scopul combaterii faptelor specifice criminalităţii transfrontaliere, inclusiv migraţiei ilegale, asigurarea intereselor Republicii Moldova la frontiera de stat, în condiţiile legii şi paza frontierei de stat a Republicii Moldova în modul stabilit de legislaţia în vigoare. Serviciul Grăniceri este condus de un director general, numit şi eliberat din funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului. Republica Moldova şi-a asumat ca priorităţi importante în acest domeniu, în contextul reformei sectorului de securitate şi apărare în cadrul IPAP, racordarea legislaţiei la acquis-ul comunitar în acest domeniu, demilitarizarea treptată şi profesionalizarea Serviciului de Grăniceri.

Legea privind organele securităţii statului stabileşte că Serviciul Vamal contribuie, în limitele competenţei sale, la asigurarea securităţii economice a statului, la combaterea terorirismului inter- nacional, a contrabandei, a traficului ilicicit de droguri, armament şi muniţii. Directorul general este numit în funcţie şi eliberat din funcţie de Guvern.

Serviciul de Protecţie şi Pază de Statexercită protecţia şi paza persoanelor care beneficiază de protecţie şi pază de stat, precum şi paza obiectiveleor aflate în pază. Comisia securitate naţională, apărare şi ordine publică a Parlamentului exercită un control democratic asupra activităţii poliţiei şi a organelor securităţii de stat.

Prin Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.196 din 9.09.1991 a fost desfiinţat Comitetul Securităţii de Stat al Republicii Moldova, în baza acestuia fiind creat Ministerul Securităţii Naţionale al Republicii Moldova. Prin Legea Republicii Moldova nr. 676-XIV din noiembrie 1999, Ministerul Securităţii Naţionale este reorganizat în Serviciul de Informaţii şi Securitate (SIS) al Republicii Moldova, organ de stat specializat în domeniul asigurării securităţii de stat. Din ianuarie 2000 din componenţa SIS este retras Departamentul Trupelor de Grăniceri al Republicii Moldova. Legea nr.177- XVI din iulie 2005 pentru modificarea Legii nr. 753 – XIV din 23 decembrie 1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova a exclus competenţa de efectuare a urmăririi penale de către SIS. În baza Hotărîrii Guvernului Republicii Moldova nr. 84 din februarie 2010, Centrul de Telecomunicaţii Speciale trece din gestiunea Serviciului de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova în gestiunea Cancelariei de Stat. În urma acestor schimbări, rolul SIS este de a acumula informaţii şi de a le transmite apoi procuraturii sau MAI.

Deşi au fost operate mai multe care au avut drept scop transformarea SIS într-o structu- ră capabilă să protejeze interesele vitale ale statului şi cetăţeanului, totuşi, imaginea şi activitatea acestei instituţii este controversată. Există mai multe cause care explică această situaţie. În primul rînd, asupra activităţii SIS planează imaginea KGB care a fost un organ de represiune. În Republica Moldova, spre deosebirea de majoritatea statelor din Europa Centrală şi de Est, nu s-a adoptat o

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 179 Antologie de studii asupra guvernării lege a lustraţiei care ar fi însemnat momentul de ruptură în raport cu istoria şi tradiţia de activitate a KGB. Legea lustraţiei ar însemna o decomunizare a Republicii Moldova. Scopul acestei legi ar fi de a îngrădi accesul la demnităţile de stat a persoanelor care au făcut poliţie politică. Părerile privind necesitatea unei legi a lustraţiei rămîn a fi împărţite. Mai mulţi politicieni şi analişti politici394, membrii Comisiei pentru studierea şi aprecierea regimului comunist totalitar din R. Moldova (formată la14 ianuarie 2010 prin Decretul Preşedintelui interimar al R. Moldova)395 ş.a. susţin elaborarea şi adoptare a Legii Lustraţiei. Fostul ministru al Securităţii, Anatol Plugaru, consideră că agenţii care au lucrat pentru Uniunea Sovietică, iar ulterior pentru Republica Moldova, reprezintă patrimoniul naţional al ţării noastre şi nu are rost să fie deconspiraţi, în afară de cei care ar fi săvîrşit crime.396

În al doilea rînd, SIS a fost folosit de către şefii de stat ca instrument de promovare a intereselor politice. Tudor Botnaru, fost ministru al Securităţii Naţionale (1990-1991 şi 1997-1999), a afirmat că Valeriu Pasat a fost instalat în funcţia de şef al SIS de fostul preşedinte Petru Lucinschi pentru a-i asigura acestuia un nou mandat de preşedinte, dar pentru că Pasat nu era un profesionist, Lucinschi nu a mai obţinut un nou mandat.397 Un oficial din cadrul SIS a declarat recent că în anii de şefie ai lui Valeriu Pasat, SIS a fost transformat într-o societate cu răspundere limitată care furniza informaţii unor grupuri de interese.398 Potrivit lui Valeriu Pasat, fost director al Serviciului de Informaţii şi Securitate (SIS) şi fost ministru al Apărării, ex-preşedintele Vladimir Voronin ar fi încercat să-şi consolideze puterea politică şi financiară cu ajutorul serviciilor secrete, cerîndu-i să adune informaţii compomiţătoare pînă şi la adresa unor activişti ai partidului său.399 Iar în anii cînd Artur Reşetnicov, fost consilier al preşedintelui Vladimir Voronin, a fost director al SIS, instituţia a fost supusă unei campanii de triere a lucrătorilor, mai mulţi ofiţeri, buni profesionişti, fiind înlătu- raţi din funcţii şi înlocuiţi de persoane loiale conducerii.400

În sfîrşit, SIS, la fel ca şi organele poliţiei, este responsabile pentru felul în care s-au desfăşurat evenimentele după alegerile din 5 aprilie. Serviciile operative ale MAI şi SIS nu şi-au îndeplinit obli- gaţiile de serviciu: fiind infiltraţi între manifestanţi colaboratorii acestor servicii nu au făcut nimic pentru a identifica şi îndeparta dintre manifestanţi persoanele agresive şi provocatoriişi s-a constatat că dosarele şi informaţiile care ar fi avut tangenţă cu implicarea unor state străine sau ale serviciilor speciale ale acestora în evenimentele din 7 aprilie 2009 au fost nimicite la indicaţia fostei conduceri a SIS al RM.401Ţinînd cont de felul cum s-a manifestat această instituţie în perioada menţionată şi legăturile strînse dintre fostul director al SIS şi partidul comuniştilor, există semne de îndoială în privinţa neimplicării Serviciului în scopuri politice de fosta guvernare.

394 Despre legea Lustraţiei şi deconspirarea dosarelor KGB în Republica Moldova, www.contrafort.md/2005/131-132/903.html 395 Raportul Comisiei pentru studierea şi aprecierea regimului comunist totalitar din Republica Moldova, www.timpul.md/articol/raportul-comisiei-pentru- studierea-i-aprecierea-regimului-comunist-totalitar-din-republica-moldova-12814.htm 396 Plugaru: „Sunt tîmpiţi cei care cer deconspirarea agenţilor KGB”, 22/09/2010, www.jurnal.md/ro/news/plugaru-sunt-tampiti-cei-care-cer-deconspirarea- agentilor-kgb-193108/

397 Arhiva KGB mutată la Tiraspol, 21 septembrie 2010, www.cabinetuldinumbra.jurnaltv.md/?m=20100921 398 „Filele negre” ale SIS-ului, 21/09/2010, www.ziar.jurnal.md/2010/09/21/%E2%80%9Efilele-negre%E2%80%9D-ale-sis-ului/

399 Lie to me - Politics of Moldova: V. Mişin, V. Ţurcan, 2/12/2010, www.politik.md/?view=articlefull&viewarticle=2352 400 „Filele negre” ale SIS-ului, 21/09/2010, www.ziar.jurnal.md/2010/09/21/%E2%80%9Efilele-negre%E2%80%9D-ale-sis-ului/ 401 Raportul Comisiei de anchetă pentru elucidarea cauzelor şi consecinţelor evenimentelor de după 5 aprilie 2009

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 180 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Aceste fapte demonstrează ideea că exerciţiul controlului parlamentar asupra activităţii SIS a fost departe de a fi realizat. Instituţia controlului parlamentar a fost ignorată în perioada guver- nării comuniste, SIS refuzînd să ofere informaţia solicitată de către deputaţii din opoziţie. Această instituţie, la fel ca şi MAI, trebuie reformată. Reforma SIS ar trebui să presupună dezvoltarea unui serviciu care active respectînd cadrul legal şi valorile democratice. Scopul reformei SIS are drept scop dezvoltarea capacităţii instituţionale a acestei structure în prevenirea unor ameninţari care ar periclita securitatea statului.

8.3. În ce măsură structura armatei, poliţiei şi a serviciilor de securitate reflectă compoziţia socială a societăţii în general? Organele de forţă ale Moldovei, odată ce aceasta a devenit parte a URSS în urma evenimentelor celui de-al II Război Mondial a avut, au fost puternic influenţate atît ideologic cît şi etnic de politica oficială de la Moscova. După obţinerea independenţei, scopul principal a fost de a crea un personal al armatei, serviciilor de securitate şi poliţiei loiale Moldovei independente. Importanţa acestui obiectiv a fost şi mai mare în urma evenimentelor din martie-iulie 1992 cînd a avut loc conflictul de pe Nistru. Republica Moldova avea nevoie de o armată, poliţie şi servicii de securitate loială pentru a păstra independenţa şi integritatea teritorială a Republicii Moldova. Din păcate, organele de forţă ale fostei RSSM din localităţile din partea stîngă a Nistrului şi oraşul Bender au trecut în serviciul regimului separatist de la Tiraspol.

Republica Moldova a trebuit să creeze un personal loial dar care şi să includă reprezentanţi ai tuturor minorităţilor entice care reprezintă o parte componentă a statului. În poliţie şi organelle de securitate sunt acceptaţi doar cetăţeni ai Republicii Moldova care au atins vîrsta de 18 ani. Spre deosebire de alte state din fostul spaţiu sovietic, Republica Moldova a adoptat o lege care acorda cetă- ţenia statului tuturor celor care au locuit pe acest teritoriu din ziua declarării independenţei. Astfel, necunoaşterea suficientă a limbii române nu a fost un obstacol pentru angajarea în aceste organe. De asemenea, nu s-a pus drept obstacol angajarea persoanelor care au deţinut funcţii importante în perioada sovietică. Armata Naţională este, de asemenea, constituită din cetăţeni ai Republicii Moldova. Toţi cetăţenii de sex masculin sunt supuşi serviciului militar. Cetăţenii cuprinşi între vîrsta 18-27 ani sunt supuşi serviciului militar activ.

Conforma datelor ultimului recensămînt al populaţiei din 2004, componenţa naţională a populaţiei Republicii Moldova înregistrată la recensămîntul din 2004 relevă faptul că moldovenii, populaţia majoritară, constituie 75,8% din totalul populaţiei, marcînd o creştere cu 5,9% faţă de 1989. Alături de moldoveni, în ţara noastră convieţuiesc ucraineni, reprezentînd 8,4%, ruşi cu o pondere de 5,9%, găgăuzi - 4,4%, români – 2,2%, bulgari -1,9% şi alte naţionalităţi, cu o pondere de 1,0% din numărul total al populaţiei ţării.402

Structura etnică a organelor poliţiei este următoarea:

402 Cu privire la totalurile Recensămîntului populaţiei din 2004. Caracteristici demografice, naţionale, lingvistice, culturale, http://www.statistica.md/news- view.php?l=ro&idc=168&id=2358

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 181 Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 25„Structura etnică a organelor de poliţie”

Sursa: MAI

În cadrul MAI sunt angajate 1128 de femei (9,99%) din numărul total 11 291 de angajaţi.

Cetăţenii moldoveni care fac parte din grupul etnic titular al Republicii Moldova domi- nă organele de poliţie, fapt care nu reflectă structura compoziţiei etnice din Republică. Hotărîrea Guvernului Nr. 334 din 08.07.1991 despre aprobarea Regulamentului cu privire la serviciul în organele afacerilor interne stabileşte condiţiile generale de angajare în organele afacerilor interne ale Republicii Moldova. Mai există şi un ordin intern al MAI cu privire la condiţiile de angajare în organele afacerilor interne. Însă acest document intern este secret din care cauză apar foarte multe semne de îndoială cu privire la corectitudinea politicii de angajare în această instituţie. Lipsa de transparenţă în cazul condiţiilor de angajare în organele afacerilor interne ale Republicii Moldova face imposibil de controlat procesul de selectare a colaboratorilor acestei instituţii. Asfel de sistem încurajează cumătrismul, nepotismul şi corupţia în general cînd vorbim de politica de angajare în cadrul MAI. Acest fapt este confirmat, indirect, de către actualul ministru de interne, Victor Catan, care a afirmat căîn anii 2001-2009, au fost concediaţi 14.223 de colaboratori de poliţie, majoritatea specialişti cu experienţă bogată, care formau nucleul profesional al sistemului MAI, vîrsta medie a angajaţilor de poliţie constituind 31 de ani, iar a efectivului poliţiei criminale a Comisariatului General de Poliţie - doar 23-25 de ani.403 Angajarea politică a acestui minister în perioada 2001- 2009 confirmă, de asemenea, ideea existenţei, unei probleme grave la procesul de angajare în organele afacerilor interne ale Republicii Moldova.

8.4. Cît de liberă este ţara faţă de operaţiunile unităţilor paramilitare, armelor private şi a structurilor mafiote? Statul este instituţia care deţine monopolul asupra puterii şi decide cînd poate fi folosită forţa. Cu excepţia serviciilor de pază, poliţia, trupele de ordine şi armata reprezintă instituţii exclusive ale statului, care le aplică în conformitate cu legislaţia în vigoare şi sub controlul parlamentar. Republica

403 Victor Catan: „Am preluat un minister total compromis în faţa statului şi a societăţii”, 13/09/2010, www.timpul.md/articol/victor-catan--am-preluat-un- minister-total-compromis-in-fata-statului-si-a-societatii-15346.html

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 182 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Moldova reprezintă un caz recunoscut de coabitare a organelor constituţionale ale statului, recunoscute internaţionale, cu organe ale unei administraţii separatist, nerecunoscute pe plan internaţional, dar care are resursele necesare pentru a-şi apăra teritoriul asupra căruia a obţinut controlul, ca urmare a conflictului de secesiune provocat de către forţele ostile independenţei Republicii Moldova în anul 1992. Ca urmare a situaţiei de conflict îngheţat, Republica Moldova se confruntă cu factorul existen- ţei unui număr mare de entităţi ostile principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei pe teritoriul recunoscut internaţional, persistând în calitate de elemente de risc şi pericol sporit pentru cetăţenii ţării. Printre aceste elemente de risc se numără: armata, organele de poliţie şi serviciile de securitate ale regimului separatist transnistrean, susţinute masiv de către Federaţia Rusă. Din păcate, misiunea de pacificare instalată în regiune de către Federaţia Rusă a pactizat în mod constant cu aceste entităţi separatiste, eşuînd în a-şi îndeplini rolul iniţial de departajare şi de demilitarizare a regiunii, parte component a teritoriului unitar şi indivizibil al Republicii Moldova, devenind un element din arhitectura de protecţie a forţelor separatist, în loc de a contribui la soluţionarea pe cale paşnică a conflictului din această regiune. Totuşi pe lângă efectivele organelor de ordine publică, legislaţia multor ţări permite şi reglementează funcţionarea unor servicii private de pază şi securitate. În Republica Moldova, aceste servicii sunt reglementate de numeroase acte legislative adaptate la standardele in- ternaţionale. În particular, Legea privind activitatea particulară de detectiv şi de pază nr.283-XV din 04.07.2003 reglementează principiile, scopurile, subiectele şi modul de prestare a serviciilor particulare de investigare şi de pază persoanelor fizice şi juridice, inclusiv celor străine, în condiţiile legii. Potrivit MAI cu referinţă la cazurile de încălcare a legislaţiei de către agenţiile private de securitate, în Republica Moldova s-a înregistrat un singur caz de comitere a faptei contravenţionale, injurie la adresa echipei de filmare “Publika TV”, de către un angajat al organizaţiei particulare de pază “Argus-S”, în rezultatul căruia i-a fost aplicată o sancţiune contravenţională sub formă de amendă. Alte încălcări ale legislaţiei de către agenţiile de securitate private sau angajaţii lor, începînd cu 2005 nu au fost înregistrate.404În răspunsul MAI nu există nicio referire la cazul lui Gheorghe Stepuleac, fostul proprietar al companiei de pază “Tantal”. În decembrie 2005 el a fost arestat împreuna cu fraţii săi, fiind acuzaţi de şantaj. Ulterior, compania sa a fost închisă, după ce autorităţile i-au retras licenţa. CEDO a hotărît că a avut loc o violare a articolului 5 § 1 al Convenţiei în ceea ce priveşte cele două reţineri ale reclamantului în absenţa unei bănuieli rezonabile că el ar fi comis o infracţiune.405

Legea cu privire la gărzile populare nr. 1101 din 06.02.1997 reglementează modul de participare a cetăţenilor la menţinerea ordinii publice şi la prevenirea infracţiunilor şi contravenţiilor prin organizarea gărzilor populare. Activitatea acestora a fost nesemnificativă pînă în august 2002 cînd guvernul a obligat autorităţile publice locale să implementeze un şir de “măsuri organizatorice pentru stimularea activităţii gărzilor populare”, propuse de Ministerul Afacerilor Interne. Măsurile propuse de MAI prevedeau că autorităţile locale urmau să asigure gărzile populare, pînă la 1 octombrie 2002, cu încăperi, telefon, mobilier, mijloace de transport, fonduri pentru întreţinerea acestora. În 2009, con-

404 MAI al Republicii Moldova, Departamentul Poliţiei, Direcţia Generală a Poliţiei de Ordine Publică 405 Hotărîrile şi deciziile Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauzele moldoveneşti, vol. VI 1 iulie 2007 – 31 decembrie 2007, Ed. Gunivas, Chişinău 2007, p. 347

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 183 Antologie de studii asupra guvernării form datelor MAI, în republică activau 1186 detaşamente ale gărzilor populare în număr de 14997 membri: pe lîngă primării - 884 detaşamente, la întreprinderi - 212 şi la instituţiile de învăţământ - 90 detaşamente.406 Chiar dacă MAI a lăudat activitatea gărzilor populare, există mai multe dovezi care ar demonstra angajamentul politic al acestora în favoarea PCRM pînă în 2009. În martie 2009, înainte de alegerile parlamentare din aprilie 2009, ex-preşedintele Vladimir Voronin a organizat împreună cu Ministerul Afacerilor Interne o întîlnire cu reprezentanţii gărzilor populare. La acest eveniment au fost identificaţi provocatori implicaţi în mai multe acţiuni împotriva partidelor de opoziţie.407 AMN susţine că, la sfîrşitul lunii martie 2009, liderul partidului din Bălţi a fost agresat fizic de către membrii unor aşa-numite „gărzi populare” locale, formate din pugilişti de la un club sportiv din Bălţi.408 De asemenea, Ministrul Afacerilor Interne, Gheorghe Papuc, a organizat la 16 iulie, înainte de alegerile parlamentare din 29 iulie 2009, o întîlnire electorală cu firmele de pază şi protecţie, detectivii, gărzile populare şi Asociaţia vînătorilor şi pescarilor, pe care le ameninţă că îşi vor pierde businessul dacă nu vor face agitaţie electorală pentru PCRM.409 Aceste fapte demonstrează ideea că gărzile populare au fost folosite de către partidul comuniştilor în scopuri politice împotriva partidelor de opoziţie. Gărzile populare urmau să îndeplinească anumite misiuni pe care nu putea să le desfăşoare organele de poliţie sau nu reuşeau să le cuprindă în activitatea sa.

Din aceste considerentele enunţate mai sus, există îndoieli cu referire la necesitatea gărzilor populare. Posibila implicare a acestora în jocurile politice necesită îmbunătăţirea cadrului legislative care ar reglementa activitatea acestora.

8.5. Ce măsuri (în cazul în care există) sunt adoptate pentru remedierea problemelor identificate public în acest domeniu, şi care este prioritatea politică şi suportul public de care dispun? Republica Moldova dispune de un cadru legislativ care reglementează principiul controlului democratic asupra sectorului de securitate, însă, din diferite motive, există mai multe motive care împiedică realizarea acestui deziderat. Controlul democratic asupra sectorului de securitate este într-o legătură directă cu procesul de democratizare a societăţii. Din păcate, Republica Moldova a cunoscut un recul de la valorile democratice pe perioada guvernării comuniste, fapt care a afectat direct şi controlul democratic asupra sectorului de securitate.

Reforma sectorului de securitate este o precondiţie a exercitării controlului democratic asupra acestui domeniu. Lipsa unei voinţe politice este cauza tergiversării reformelor în cadrul Ministerului Apărării, Ministerului Afacerilor şi Serviciului de Informaţii şi Securitate. La nivel de retorică, reforma sectorului de securitate şi plasarea acestuia sub un control democratic constituie o prioritate pentru toate partidele politice.

406 Centrul de presă al MAI, 11 august 2009 407 Din cauza recentelor speculati din partea MAI, Organizatia de Tineret a AMN a anulat pichetarea intrunirii de astazi a presedintelui Voronin cu asa-numitele “garzi populare”, 21/03/2009, www.amn.md/etichete-449-425-0.html 408 Din cauza recentelor speculati din partea MAI, Organizatia de Tineret a AMN a anulat pichetarea intrunirii de astazi a presedintelui Voronin cu asa-numitele “garzi populare”, 21/03/2009, www.amn.md/etichete-449-425-0.html

409 Ministrul Papuc ameninţă firmele de pază şi protecţie, detectivii şi Asociaţia vânătorilor că îşi vor pierde businessul dacă nu vor face agitaţie electorală pentru PCRM, 22/09/2009, www.unimedia.md/?id=12106&mod=news

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 184 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării În Republica Moldova au fost iniţiate mai multe măsuri pentru remedierea problemelor identificate în acest domeniu. În primul rînd, este vorba de Concepţia reformei militare aprobate în 2002, proces care urmează a fi finalizat în 2014. În 2006 a fost semnat Plan Individual de Acţiuni (IPAP) între NATO şi Republica Moldova Acţiunile care prevede măsuri de consolidare a rolului persoanelor civile care participă la procesul de adoptare a deciziilor la toate nivelurile în cadrul sistemului securităţii naţio- nale şi angajarea persoanelor civile în instituţiile militare, precum şi implementarea standardelor NATO la restructurarea Forţelor Armate şi promovarea accesului mass-media şi publicului la informaţiile ce ţin de apărare şi securitate. Faptul că în august 2010 IPAP a fost actualizat, avînd aceeaşi structură şi, practic, acelaşi conţinut, vine să susţină ideea că, pînă la procesul de schimbare a puterii în 2009, implementarea acestuia a fost defectuoasă.

De asemenea, au fost iniţiate şi discuţii cu privire la reformarea MAI. Deocamdată, chiar dacă au fost pornite anumite procese, Ministerul de Interne este o instituţie încă nereformată. În czul SIS situaţia este identică. Au fost operate anumite schimbări, dar procesul de reformă nu a fost dus pînă la capăt.

Reformarea sectorului de securitate reprezintă o prioritate pentru partidele aflate la guvernare. De asemenea, cetăţenii susţin acest proces de reformare. Toate sondajele de opinie arată că cetăţenii au cea mai mică încredere în poliţie, instituţie considerată a fi coruptă în care activează mulţi angajaţi incompetenţi. Aceste constatări demonstrează ideea că procesul de reformare a sectorului de securitate este o prioritate şi necesitate pentru buna funcţionare a statului. Iar reforma acestui domeniu trebuie realizată la nivel instituţional împreună cu celelalte organe responsabile de aplicarea legii – sistemul judecătoresc şi procuratura.

Foarte bun Bun Satis-făcător Slab Foarte slab 8.1 X 8.2 X 8.3 X 8.4 X 8.5 X

Bibliografie:

Cărţi 1. Cojocaru, Gheorghe (2003): “Democratic Oversight and Control over Defense.” în: Trapans Jan A./ Fluri Philipp H. (eds.). Defence and Security Sector Governance and Reform in South East Europe:Insights and Perspectives. A Self-Assesment Study, vol. II, Macedonia, Moldova, Romania. Sabac: Dragan Srnic 2. Erizanu, Gheorghe (ed) (2006): Consiliul Securitaţii Naţionale în procesul de luarea deciziilor. Analiză com- parată : Republica Moldova, România şi Ucraina. Chişinău: Cartier 3. Fluri, Philipp/Johnsson, Anders B. (eds) (2003): Parliamentary oversight of the security sector: Principles, mechanisms and practices. Third Edition. Lausanne: Presses Centrales Lausanne S.A. 4. Kuhlmann, Jurgen (2004): „Studii comparative privind relaţiile dintre civili şi militari în Europa.”în: Callaghan Jean/Kernic Franz (ed.). Securitatea Internaţională şi Forţele Armate. Bucureşti: Tritonic

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 185 Antologie de studii asupra guvernării 5. Lupan, Vlad (2009): “Relaţiile Republicii Moldova cu Alianţa Nord-Atlantică.” în: Şarov Igor/Ojog Igor (ed.). Evoluţia politicii externe a Republicii Moldova (1998-2008). Chişinău: Cartdidact 6. Lupan, Vlad (2009): „Rolul Consiliului Suprem de Securitate în noul context politic.” Non Paper, IDIS „Viitorul”, Chişinău 7. Mînzărari, Dumitru (2007): “Proiectul Concepţiei Securităţii Naţionale - test decisiv pentru elita politică moldovenească.”Discussion Paper nr.1 8. Palade, Veaceslav (2009): “Monitorizarea bugetului sectorului de securitate: Rolul Parlamentului şi al Curţii de Conturi.” în: Sportel Erik/Faltas Sami (ed.). Reforma Sectorului de Securitate în Republica Moldova. Groningen: CESS 9. Pîntea, Iurie (2009): “Necesitatea reevaluării sectorului de securitate şi apărare.” în: Sportel Erik/Faltas Sami (eds). Reforma Sectorului de Securitate în Republica Moldova. Groningen: CESS 10. Volten, Peter (ed.) (2007): Security-Sector Reform and Transparency-Building. Needs and Options for Ukraine and Moldova.Groningen: CESS

Documente oficiale 11. Comitetul European pentru Prevenirea Torturii si Tratamentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante (CPT) (27 - 31 iulie 2009): Raport către Guvernul Republicii Moldova privind vizita efectuată în Republica Moldova 12. Comitetul împotriva Torturii (Sesiunea 43, Geneva, 2-20 noiembrie 2009): “ Analiza rapoartelor prezentate de statele părţi sub egida articolului 19 din convenţie. Observaţiile concludente ale Comitetului împotriva Torturii: Republica Moldova” 13. Ministerul Afacerilor Externe (2010): “Planul Individual de Acţiuni al Parteneriatului Republica Moldova – NATO Actualizat.” Chişinău.www.mfa.gov.md/img/docs/new_ipap_ro.pdf 14. Ministerul Afacerilor Interne (2009): Planul de dezvoltare instituţională a Ministerului Afacerilor Interne pentru anii 2009-2011. www.mai.md/planul_inst 15. Parlamentul Republivii Moldova (2010): Raportul Comisiei de anchetă pentru elucidarea cauzelor şi conse- cinţelor evenimentelor de după 5 aprilie 2009 16. Parlamentul Republicii Moldova (2002): “Hotărîrea Parlamentul Republicii Moldova cu privire la aprobarea Concepţiei reformei militare.”Nr. 1315-XV. Chişinău 17. Parliamentary Assembly (2006): ” Report Committee on Legal Affairs and Human Rights.” Doc. 10861 24 March 2006, Human rights of members of the armed forces, www.assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/ Documents/AdoptedText/ta06/EREC1742.htm

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 186 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA II GUVERN RESPONSABIL ŞI REPREZENTATIV

9. REDUCEREA NIVELULUI CORUPŢIEI (MINIMALIZAREA CORUPŢIEI) Lilia Ioniţă

9.1 Cît de eficientă este separarea funcţiei publice de afacerile personale şi de interesele de familie ale funcţionarilor publici?

9.1.1 Cadrul legislativ privind prevenirea conflictului de interese

Asigurarea separării funcţiilor publice de afacerile personale şi de interesele private (de familie) ale funcţionarilor publici, altfel spus, prevenirea şi evitarea conflictului de interese, reprezintă o provocare pentru orice stat democratic. Asigurarea reală a acestei separaţii este nu doar un mijloc eficient de prevenire a corupţiei în sectorul public, dar şi un indicator al gradului de democratizare al statului în general. În Republica Moldova problemă în cauză este reglementată de Legea cu privire la conflictul de interese adoptată la 15 februarie 2008410 (în continuare Legea 16/2008). Obiectul de reglementare al acestei legi sînt „incompatibilităţile şi restricţiile impuse persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică, funcţii publice sau alte funcţii prevăzute în prezenta lege, soluţionarea conflictelor de interese, precum şi modul de prezentare a declaraţiei cu privire la conflictul de interese”411. În temeiul art. 2 al Legii 16/2008, conflictul de interese a fost definit drept „situaţia în care persoana care deţine o funcţie publică trebuie să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii, sau să întreprindă, în înde- plinirea atribuţiilor sale, alte acţiuni ce influenţează sau pot influenţa interesele sale personale”. Cercul persoanelor care cad sub incidenţa Legii 16/2008412 include în mare parte toţi demnitarii de stat: de la persoanele cu funcţii de rang înalt (Preşedintele Republicii Moldova, Preşedintele Parlamentului Prim-ministrul, deputaţii şi membri Guvernului, judecătorii, colaboratorii organelor de drept etc.) pînă la consilierii locali. De asemenea, Legea 16/2008 a specificat că prevederile sale se aplică inclusiv conducătorilor şi locţiitorilor conducătorilor instituţiilor publice, întreprinderilor de stat şi municipale, societăţilor comerciale cu capital majoritar de stat, precum şi persoanelor împuternicite să ia decizii în privinţa bunurilor aflate în proprietatea de stat, inclusiv în privinţa mijloacelor băneşti.

Legea 16/2008 descrie în linii mari procedura de declarare a intereselor personale, tratare şi soluţionare a conflictului de interese, condiţiile generale privitor la forma, conţinutul şi termenele

410 Legea nr. 16-XVI din 15.02.2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 94-96/351 din 30.05.2008 411 Articolul 1, ibidem 412 Articolul 3, ibidem

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 187 Antologie de studii asupra guvernării de depunere a declaraţiei de interese personale, însă nu inserează un model concret al declara- ţiei. Potrivit art. 17 din Legea 16/2008 controlul declaraţiilor urmează a fi efectuat de Comisia Principală de Etică, iar la cererea acesteia – de organele în a căror competenţă este pus, potrivit legii, controlul informaţiilor. În dispoziţiile finale şi tranzitorii ale Legii a fost specificat că procedura de formare şi funcţionare a Comisiei Principale de Etică, precum şi componenţa acesteia se reglemen- tează de regulamentul aprobat de Parlament.

Reglementarea la nivel legislativ a conflictului de interese, indubitabil, reprezintă un pas necesar şi important în prevenirea corupţiei şi, în principiu, ar putea fi calificată ca o evoluţie pozitivă, prin adoptarea legii fiind asigurată şi respectarea unor angajamente asumate faţă de organizaţiile internaţionale413. Totuşi, maniera de abordare normativă a conflictului de interese a suscitat un şir de rezerve şi obiecţii semnificative din partea organizaţiilor societăţii civile, care au criticat această lege pentru mai multe deficienţe.

Astfel, în cadrul unei cercetări recente a Transparency International Moldova s-a menţionat că „Legea cu privire la conflictul de interese oferă o interpretare eronată a noţiunilor „conflict de interese” şi „interes personal”, tratează într-un mod îngust categoriile de persoane apropiate, nu include unele obligaţii şi responsabilităţi ale instituţiilor publice privind tratarea conflictului de interese”414. Un alt Studiu415 menţionează o serie de deficienţe ale Legii, cum ar fi:1) „ Legea nu conţine un model de declaraţie pentru a face cunoscute interesele personale ale funcţionarilor; 2) Legea nu a consacrat nici un articol special Comisiei Principale de Etică, în pofida rolului considerabil atribuit acestei instituţii cheie; 3) Legea prevede doar tipurile de răspundere (disciplinară, administrativă, civilă sau penală) pentru nerespectarea obligaţiei de raportare imediată a apariţiei unui conflict de interese de către funcţionari, fără a preciza cazurile concrete de tragere la răspundere în parte; 4) Asigurarea caracterului public al declaraţiilor de interese personale doar prin eliberarea la solicitare, în termenul de 30 de zile, prevăzut de Legea cu privire la petiţionare nu reprezintă o modalitate suficient de operativă şi eficientă pentru ca cetăţenii să se poată proteja într-un termen util împotriva efectelor nedorite ale unei decizii adoptate prin conflict de interese”

9.1.2 Implementarea practică şi eficienţa reglementărilor

Deşi Legea 16/2008 ar trebui să „aniverseze” în curînd 3 ani, rolul acesteia în prevenirea corupţiei este nul. Atît timp, cît legislatorul nu s-a îngrijit să adopte în termene optime şi rezonabile actele normative conexe Legii conflictului de interese, edificînd „infrastructura” de aplicare a acesteia, evaluarea gradului de implementare şi aprecierea eficienţei legii nu pot fi realizate, deoarece se poate constată că prevederile ei, pînă în prezent, nu cunoscut aplicare practică.

Acest fapt este confirmat şi prin cercetarea Transparency International Moldova (TI-

413 A se vedea cu titlu de exemplu Raportul de conformitate a Republicii Moldova adoptat de GRECO la cea de a 40-a reuniune plenară (Strasbourg, 1-5 decembrie 2008): “Recomandarea ix.: adoptarea unei legislaţii corespunzătoare în ceea ce priveşte conflictele de interes, inclusiv prin trecerea agenţilor publici în sectorul privat şi de a implementa un sistem eficient de control al declaraţiilor de patrimoniu şi interese pentru agenţii publici” 414 “Tratarea conflictelor de interese în serviciul public: evoluţie sau stagnare”, Ianina Spinei, Editura “Bons Offices”, Chişinău 2010, pag. 4 415 “Eficienţa politicilor şi acţiunilor anticorupţie în contextual Planului de Acţiuni UE-RM”, Cristina Cojocaru, Chişinău 2009, pag. 101-102

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 188 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Moldova) enunţată mai sus416, care a urmărit modul cum angajaţii din serviciul public sînt fami- liarizaţi cu prevederile cadrului legal ce reglementează conflictele de interese, precum şi a evaluat aplicabilitatea legislaţiei din domeniu de către instituţiile publice. Potrivit rezultatelor cercetării, care a cuprins 16 autorităţi/instituţii publice centrale, avînd la bază un sondaj de opinie al anga- jaţilor cît priveşte perceperea conflictelor de interese, s-a reliefat următoarea situaţie:

- procedura declarării intereselor personale şi a situaţiilor de conflict de interese nu este ini- ţiată; - niciuna din instituţiile publice nu a confirmat că a inclus cerinţa despre obligativitatea declarării intereselor personale în procedurile sale interne sau contractele ce reglementează angajarea, alegerea sau numirea funcţionarilor; - circa 50% din respondenţi confundă conflictul de interese cu fenomenul corupţiei; - persistă tendinţa necunoaşterii sau interpretării eronate a noţiunii de „interes personal”; - o parte a respondenţilor nu ştiu ce reprezintă declaraţia de interese personale, confundă aceasta cu declaraţia de venituri şi proprietate Prin urmare, asistăm la o situaţie, care pare a fi tipică pentru Republica Moldova, cînd sînt adoptate reglementări legislative, însă implementarea lor adecvată nu este realizată. Această stare de lucruri este confirmată şi de rezultatele unui Studiu calitativ în rîndul experţilor, realizat în perioada noiembrie 2010 de către CBS-AXA la comanda IDIS “Viitorul” potrivit căruia „în ultimii 10 ani s-a observat că legile se adoptă, însă rămân a fi ineficiente – deoarece nu este prevăzut mecanismul de implementare şi finanţare a acestora, astfel încât legea rămâne fără acoperire financiară. Deci, de jure, legea există, însă în realitate ea nu se execută din lipsa mecanismelor abile de implementare. … Se adoptă un şir de legi pentru că „aşa cere comunitatea internaţională”. Din păcate însă, legisla- torii nu au pătruns deplin caracterul determinant pe care le au aceste legi în dezvoltarea ţării”.

Totuşi, chiar dacă Legea 16/2008 nu este aplicată de facto, aceasta nu înseamnă că în Republica Moldova nu ar exista fenomenul conflictului de interese. Dar, spre deosebire de alte ţări, în care mecanismul declarării conflictelor de interese este funcţional, fiind monitorizat de instituţii special abilitate, în ţara noastră o asemenea competenţă şi-au arogat-o mass-media şi organizaţiile societăţii civile, care au făcut publice cazuri cu implicaţii ale conflictului de intere- se417, dar care nu au fost investigate ulterior de către organele de drept. O asemenea reacţie este previzibilă, deoarece legislaţia în vigoare nu prevede nici o sancţiune concretă pentru încălcarea Legii conflictului de interese. În această ordine de idei, este justificată afirmaţia că „atîta timp cît deficienţele Legii cu privire la conflictul de interese nu vor fi înlăturate, funcţia acesteia de prevenire a corupţiei va fi aidoma unei sperietori pentru funcţionarii publici, de care însă aceştia nu se vor speria”418.

416 “Tratarea conflictelor de interese în serviciul public: evoluţie sau stagnare”, Ianina Spinei, Editura “Bons Offices”, Chişinău 2010, pag. 41-43 417 În articolul de investigaţii „Interesul poartă fesul sau cum demnitarii îşi ascund interesele şi pretind la un mandat de deputat” a fost reflectat un şir de cazuri privitor la conflictele de interese ale primarului de Bălţi Vasili Panciuc, ale ex-Preşedintelui Republicii Moldova Vladimir Voronin, ale ex-ministrului construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului Vladimir Baldovici http://www.investigatii.md/index.php?art=372; http://www.api.md/articles/7613/index.html 418 “Eficienţa politicilor şi acţiunilor anticorupţie în contextual Planului de Acţiuni UE-RM”, Cristina Cojocaru, Chişinău 2009, pag. 104

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 189 Antologie de studii asupra guvernării 9.1.3 Noi iniţiative

Ţinînd cont de inaplicabilitatea Legii 16/2008, recomandările instituţiilor inter- naţionale şi ale societăţii civile, Ministerul Justiţiei a elaborat recent 2 proiecte de legi: Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative şi Legea cu privire la Comisia Principală de Etică, structura şi modul de funcţionare a acesteia419. Scopurile acestor două proiecte sînt: „1) revizuirea mecanismului actual de declarare a veniturilor şi proprietăţii demnitarilor de stat, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere, prin atribuirea Comisiei Principale de Etică a funcţiei de control a acestor declaraţii, precum şi unor prevederi, atît din Legea privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii demnitarilor de stat, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere proiectul modifică lista subiecţilor supuşi declarării veniturilor şi proprietăţii, cît şi din Legea cu privire la conflictul de interese; 2) crearea şi stabilirea statutului Comisiei Principale de Etică; identificarea atribuţiilor Comisiei Principale de Etică; determinarea structurii acesteia şi modului de organizare; determinarea procedurii de examinare şi soluţionare a conflictelor de interese, de verificare a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate şi de interese personale”.

Principalele inovaţii legislative promovate de aceste 2 proiecte de legi se referă la:

„- revizuirea răspunderii penale pentru încălcarea Legii privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii demnitarilor de stat, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere şi stabilirii răspunderii penale pentru încălcarea Legii cu privire la conflictul de interese;

- amendarea Legii privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii demnitarilor de stat, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere;

- abrogarea Legii pentru aprobarea Regulamentului privind modul de organizare şi func- ţionare a Comisiei centrale de control al declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate şi a Regulamentului privind modul de organizare şi funcţionare a comisiilor departamentale de control al declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate;

- modificarea Legii cu privire la conflictul de interese (schimbarea termenului de depunere a declaraţiei de interese personale, cercului de subiecţi ai declarării intereselor personale, concre- tizarea normelor care stabilesc răspunderea pentru încălcarea acestei legi, precum şi elaborarea modelului de declaraţiei de interese personale);

- stabilirea răspunderii contravenţionale pentru încălcarea termenelor de declarare a veniturilor şi proprietăţii sau a intereselor personale;

419 http://justice.gov.md/file/acte%20normative%20spre%20examinare%20Guvernului/final%20remis%20Guvern.doc

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 190 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării - crearea mecanismului de sancţionare a persoanelor care se află în stare de incompatibilitate, şi care nu au întreprins nici o acţiune pentru înlăturarea acestei stări, pentru persoanele care au emis/încheiat acte administrative sau juridice cu încălcarea prevederilor Legii cu privire la conflictul de interese;

- completarea Legii nr. 355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, în vederea stabilirii salariilor pentru funcţionarii Comisiei, inclusiv pentru preşedinte şi vicepreşedinte;

- includerea unor norme de tranziţie de la sistemul actual de declarare a veniturilor şi propri- etăţii şi cel de declarare a conflictelor de interese la sistemul nou creat;

- reglementarea statutului Comisiei principale de Etică în calitate de autoritate independentă, cu personalitate juridică şi activitate permanentă, care nu va putea fi influenţată în procesul de realizare a atribuţiilor sale de nici o autoritate publică, persoană fizică sau juridică;

- reglementarea atribuţiilor stabilite pentru Comisia Principală de Etică: privind efectuarea controlului declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate şi de interese personale;

- reglementarea structurii Comisiei, care va fi compusă 26 de unităţi dintre care un preşedinte şi un vicepreşedinte şi va avea un statut permanent etc.”420.

Prin urmare, trebuie constatat faptul că autorităţile din Republica Moldova au conşti- entizat necesitatea „resuscitării” Legii conflictului de interese şi revizuirii cardinale a situaţiei din domeniul reglementării conflictului de interese. Mai mult ca atît, aceste noi intervenţii legislative vor contribui şi la perfecţionarea mecanismului declarării veniturilor şi averilor, care este unul doar formal421. Cele două iniţiative legislative pot contribui la ameliorarea situaţiei, dar ele sînt în dependenţă directă de voinţa politico-administrativă a autorităţilor publice şi de buna credinţă a acestora la implementarea practică a noilor prevederi.

Adoptarea iniţiativelor legislative va fi o provocare pentru Parlamentul de legislatura XIX, care va trebui să se debaraseze de inerţia şi apatia manifestate în legislaturile trecute, demonstrînd curaj şi perseverenţă în reglementarea acestui domeniu sensibil. Totodată nu poate fi neglijat rolul important şi, poate, chiar decisiv al autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale care vor fi responsabile de implementarea efectivă a noilor reglementări. Or, o lege bună adoptată va rămîne doar la nivelul unor „declaraţii de intenţii”, dacă nu va fi susţinută şi aplicată prin acţiuni conjugate la nivel de autorităţi executive.

420 Notele informative la proiectele de legi menţionate, care pot fi accesate la link-ul de mai sus. 421 Studiul privind „Declararea averilor şi veniturilor demnitarilor de stat, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a persoanelor cu funcţii de răs- pundere: probleme şi perspective de soluţionare pentru Republica Moldova”, Editura „Bons Offices”, martie 2009, pag.112-117

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 191 Antologie de studii asupra guvernării 9.2 Cît de eficiente sînt modalităţile de protecţie a funcţionarilor publici şi a persoanelor împotriva implicării lor intr-un act de corupţie?

9.2.1. Evaluarea cadrului legal, implementarea practică şi eficienţa reglementărilor

Legea cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei422, adoptată în aprilie 2008 stabileşte un set de „garanţii a prevenirii corupţiei”, aplicabile funcţionarilor publici şi societăţii per ansamblu. Aceste garanţii se referă în special la:

1) modul de organizare a activităţii autorităţilor publice; 2) expertiza anticorupţie şi evaluarea riscurilor instituţionale de corupţie; 3) achiziţiile publice, modul de formare şi administrare a finanţelor publice; 4) participarea societăţii civile la prevenirea şi combaterea corupţiei, accesul la informaţie în procesul decizional; 5) cooperarea între sectorul privat şi autorităţile publice; 6) prevenirea legalizării veniturilor obţinute ilicit 7) procesul politic şi procesul electoral. Referitor la organizarea activităţii autorităţilor publice sînt relevate următoarele componente care ar contribui la prevenirea corupţiei: „delimitarea strictă a atribuţiilor autorităţilor publice şi ale funcţionarilor publici, bazată pe principiile transparenţei şi obiectivităţii; controlul ierarhic şi controlul societăţii civile asupra activităţii autorităţilor publice şi a funcţionarilor publici; perfecţi- onarea structurii serviciului public şi a procedurii de soluţionare a problemelor ce vizează interesele persoanelor fizice şi juridice; asigurarea unei baze materiale şi garanţii sociale pentru desfăşurarea activităţii, în raport cu competenţa şi responsabilităţile aferente funcţiei; stabilirea unor exigenţe speciale, restricţii şi interdicţii, criterii de angajare, de numire şi de promovare în funcţie, necesare excluderii conflictelor de interese, apărării regimului constituţional, a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice; echilibrul adecvat între imunităţile de jurisdicţie acordate diverselor categorii de funcţionari publici”. Ultimele evoluţii legislative din domeniul serviciului public423 demonstrează hotărîrea autorităţilor Republicii Moldova de a reglementa cît mai detaliat statutul, competenţele şi aria de intervenţie a funcţionarilor publici. Totuşi, persistă anumite îngri- jorări legate de aplicarea practică a acestor reglementări:

- transparenţa decizională a autorităţilor publice nu este asigurată pe deplin424;

- soluţionarea problemelor persoanelor fizice şi juridice, inclusiv prin sistemul de petiţionare existent, nu răspunde pe deplin necesităţilor acestor persoane425. În plus, recentele modificări la 422 Art. 5 din Legea nr. 90-XVI din 25.04.2008 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 103-105/391 din 13.06.2008) 423 Adoptarea Legii cu privire la funcţia publică şi statul funcţionarului public, nr. 158/2008, Legii privind verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice, nr. 271/2008, Legii cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, nr. 80/2010, Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, 199/2010, Legii privind transparenţa în procesul decizional 239/2008 424 Raportul de monitorizare a respectării transparenţei decizionale, aprilie – iunie 2010, elaborat de Asociaţia pentru Democraţie Participativă, http:// www.e-democracy.md/files/raport-monitorizare-respectarii-transparentei-decizionale-aprilie-iunie-2010.pdf 425 Studiul „Sistemul de petiţionare: monitorizare şi perfecţionare”, Efim Obreja, Transparency International, Chişinău 2010.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 192 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Legea cu privire petiţionare426 prin care a fost exclusă posibilitatea examinării petiţiilor anonime de către autorităţile publice nu va încuraja cetăţenii să prevină actele de corupţie prin sesizarea autorităţilor. O eventuală soluţie, care ar justifica această modificare ar fi fost examinarea şi adoptarea de către legislativ a proiectului Legii privind protecţia avertizorilor de integritate, ela- borată de CCCEC scopul căreia este „încurajarea implicării cetăţenilor în depistarea încălcărilor de legislaţie427”. Necesitatea adoptării acestei legi este susţinută şi de societatea civilă428

- problema conflictului de interese în cadrul serviciului public nu a fost soluţionată (a se vedea şi comentariile de la punctul 9.1)

- problema imunităţilor de jurisdicţie oferite unor categorii de demnitari, de asemenea nu a fost soluţionată. Pînă în prezent nu există o poziţie fermă a autorităţilor privitor la necesitatea păs- trării institutului „imunităţii” sau abolirea acestuia pentru toţi beneficiarii. Ultimele evenimente din cadrul campaniei electorale a anului 2010 arată că există iniţiative în acest sens429, dar adoptarea lor necesită modificări constituţionale şi o anumită precauţie, necesară în vederea asigurării protecţiei şi independenţei unor ramuri ale puterii în stat;

- gradul de salarizare şi garanţiile sociale oferite funcţionarilor publici rămîn a fi sub nivelul aş- teptărilor.

O altă măsură de garanţie în prevenirea corupţiei este „evaluarea riscurilor instituţionale de corupţie, care prevede şi procesul de identificare a factorilor organizatorici, favorizanţi sau capabili de a favoriza corupţia, elaborarea de recomandări în vederea excluderii efectelor riscurilor men- ţionate”. Pînă în prezent, evaluarea riscurilor de corupţie s-a derulat doar la nivelul autorităţilor publice centrale, fără a fi extinsă faţă de autorităţile publice locale.

Privitor la prevenirea/combaterea corupţiei în sistemul de achiziţii publice, modul de formare şi de administrare a finanţelor publice, legea menţionează că acestea se asigură prin: transpa- renţa şi publicitatea informaţiilor privind procedurile de achiziţie; utilizarea unor criterii obiective la emiterea deciziilor; garantarea aplicării căilor de atac în caz de încălcare a regulilor sau a procedurilor stabilite; aplicarea unor norme eficiente de contabilitate, de audit şi de control; utilizarea legală şi la destinaţie a patrimoniului public, în condiţii de economicitate şi eficienţă.

Potrivit rezultatelor unui studiu al TI-Moldova430, în baza analizei procesului de achiziţii în mun. Chişinău au fost conturate un şir de probleme:

- accesul societăţii civile la informaţia referitoare la achiziţiile publice este foarte limitat;

- încălcarea frecventă a procedurilor de achiziţii publice stabilite de legislaţia în vigoare şi a clau- zelor contractelor de achiziţii publice;

426 Legea pentru modificarea unor acte legislative, nr. 73/2010 427 Proiectul Legii este publicat pe pagina web a CCCEC în directoriul „Transparenţa decizională” 428 Studiul „Sistemul de petiţionare: monitorizare şi perfecţionare”, Efim Obreja, Transparency International, Chişinău 2010, pag. 79. 429 Există iniţiativa electorală declarată a Partidului Liberal Democrat din Moldova, care se pronunţă pentru abolirea imunităţii deputaţilor şi judecătorilor. 430 „Transparenţa achiziţiilor publice în municipiul Chişinău”, Maria Ciubotaru, Veronica Ursu, Editura „Bons Offices”, Chişinău, 2007, pag. 61-67

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 193 Antologie de studii asupra guvernării - lipsa unui mecanism eficient, cu participarea societăţii civile, de monitorizare a executării contractelor de achiziţii publice;

- mediul de afaceri este foarte afectat de procedurile de achiziţii publice şi de încălcarea frecventă a acestor proceduri.

O constatare a Studiului citat mai sus arată că „fenomenul corupţiei în Republica Moldova majorează costurile achiziţiilor publice la proiectele de investiţii cu 34%-58%”. Această constatare a fost formulată în rezultatul examinării procedurilor aplicate şi a costurilor pentru reconstrucţia Complexului „Gloria Militară” şi a cimitirului civil „Eternitate”.

În anul 2009 Curtea de Conturi a realizat auditul performanţei unor obiective ale Legii 96/2007 privind achiziţiile publice431 şi au fost menţionate un şir de probleme legate de procesul achiziţiilor publice referitoare la prestaţia autorităţilor contractante (agenţii publice), dificultăţi- le întîmpinate de către agenţii economici-participanţi la achiziţiile publice. Curtea de Conturi a menţionat că „Este evident faptul că neexaminarea minuţioasă a acestor probleme de către ARMAPAU, Ministerul Finanţelor, Guvernul Republicii Moldova, în vederea găsirii soluţiilor optime de îmbinare, pe de o parte, a principiilor economicităţii şi eficacităţii la alocarea şi utilizarea mijloacelor bugetare de către instituţiile publice prin achiziţii publice cu cele ale protejării şi susţinerii activităţii economice a operatorilor economici participanţi la procesele de achiziţii publice, pe de altă parte, va menţine riscul utilizării neeficiente a banilor publici şi fraudării achiziţiilor publice. Bunele practici denotă că, în condiţii de piaţă, combinaţia dintre concurenţa sporită, profesionalism şi procedurile de achiziţii eficace poate oferi preţuri mult mai joase, calitate mai înaltă şi, prin urmare, o îmbunătăţire a eficienţei costurilor în sectorul public prin prestarea la timp publicului larg a unui număr sporit de servicii calitative”.

Alte măsuri pentru prevenirea corupţiei şi neimplicarea funcţionarilor şi a populaţiei în actele de corupţie, întreprinse de autorităţile Republicii Moldova, sînt instituirea liniilor fierbinţi în cadrul autorităţilor publice centrale de specialitate, implementarea principiului „Ghişeul unic” în activitatea autorităţilor publice responsabile de autorizarea/licenţierea activităţilor etc.

Deşi practic toate paginile web ale ministerelor şi agenţiilor publice îndeamnă cetăţenii să apeleze la „linia fierbinte” din cadrul instituţiei, în cazul în care se confruntă cu cazuri de corupţie, studiile realizate de societatea civilă şi investigaţiile ziaristice au demonstrat că apelarea la aceste „linii fierbinţi” pare a fi ineficientă432. Este cert faptul, că funcţionarea unor „linii fierbinţi” eficiente ar favoriza interesele instituţiilor publice, care vor putea cunoaşte mai bine starea de lucruri în domeniul administrat şi vor putea interveni cu celeritate, pentru a sancţiona angajaţii de rea-credinţă. Pe de altă parte, cetăţenii ar putea mult mai rapid să sesizeze instituţiile privind încălcarea drepturilor sale şi să contribuie astfel la sancţionarea persoanelor care solicită remuneraţii necuvenite pentru prestarea unor servicii de interes public.

Principiul „Ghişeului unic” presupune procedură prin care autoritatea publică, în colaborare

431 Hotărîrea Curţii de Conturi nr. 19 din 28.05.2009 privind Raportul auditului performanţei „Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr. 96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sunt necesare îmbunătăţiri” (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.118-120/17 din 31.07.2009. 432 Articolul „Corupţia fierbinte şi telefonul rece”, Ziarul de Gardă, nr. 188 din 17.07.2008 http://www.zdg.md/exclusiv/coruptia-fierbinte-si-telefonul-rece

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 194 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării cu alte autorităţi publice ori instituţii abilitate prin lege cu funcţii de reglementare şi de control, verifică autenticitatea informaţiei prezentate de solicitant şi/sau remite actele recepţionate autori- tăţilor de specialitate pentru aprobare, în cazurile în care legislaţia prevede aprobarea lor, în regim on-line, prin intermediul reţelelor electronice la care are acces autoritatea publică, sau în alt mod stabilit de aceste autorităţi, fără implicarea în acest proces a solicitantului. Acest principiu se aplică de ceva timp în cadrul Camerei de Licenţiere şi a Serviciului Vamal, iar de curînd a devenit aplicabil şi în activitatea Camerei Înregistrării de Stat433.

Prin urmare, se poate concluziona că eforturile întreprinse de către autorităţile publice, în special la nivel legislativ, au un scop nobil, însă pentru a le conferi consistenţă şi valabilitate, reglemen- tările legislative urmează să fie aplicate efectiv în practică. Verificarea valorificării adecvate a acestor „intenţii nobile” şi aprecierea utilităţii acestor instrumente, relativ noi, pentru prevenirea corupţiei în cadrul autorităţilor autorizatoare nu a fost realizată pînă în prezent.

9.3 În ce măsură normele şi procedurile ce ţin de finanţarea alegerilor, candidaţilor şi a reprezentanţilor aleşi previn subordonarea lor intereselor private?

9.3.1. Evaluarea cadrului legal

Regulile privind finanţarea alegerilor şi a concurenţilor electorali sînt stabilite în Legea privind partidele politice434 şi Codul electoral.

Articolul 25 din Legea partidelor politice menţionează că „Surse de finanţare a partidelor politice sînt: cotizaţiile de membru de partid; donaţiile, inclusiv cele colectate în cadrul manifestărilor de agrement, culturale, sportive sau altor manifestări de masă organizate de partid; subvenţiile de la bugetul de stat, potrivit reglementărilor prezentei legi şi legii bugetare anuale; alte venituri legal obţinute”. Articolul 31 al aceleiaşi legi reglementează caracterul public al cheltuielilor partidelor în campaniile electorale; prezentarea periodică a rapoartelor către Comisia Electorală Centrală privind mijloacele financiare ale partidului, inclusiv cheltuielile efectuate în campania electorală respectivă, şi privind sursele din care au provenit aceste mijloace. Legea partidelor politice conţine o menţiune expresă că „în cazul în care, în cadrul controlului efectuat la solicitarea Comisiei Electorale Centrale de către organele abilitate, se constată că partidul politic înregistrat în calitate de concurent electoral a primit sau a utilizat mijloace financiare cu încălcarea prevederilor legii, Comisia Electorală Centrală se va adresa Curţii Supreme de Justiţie cu o cerere de anulare a înregistrării acestuia în calitate de concurent electoral”.

La rîndul său, Codul electoral reglementează în articolul 38, condiţiile şi modul de susţinere financiară a campaniilor electorale: publicarea informaţiilor privitor la mijloacele şi alte forme de

433 Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, nr. 127/18.06.2010 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.155-158/543 din 03.09.2010 434 Legea nr. 294/21.12.2007 privind partidele politice (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 42-44/119 din 29.02.2008)

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 195 Antologie de studii asupra guvernării susţinere materială a activităţii concurenţilor electorali; deschiderea de către concurenţi a conturilor în bănci cu menţiunea „Fond electoral”; virarea sumelor băneşti de către persoanele juridice se realizează doar prin transfer; stabilirea interdicţiilor pentru finanţarea şi susţinerea financiară sub orice formă a campaniilor electorale de către: cetăţenii RM care nu au împlinit 18 ani, organizaţiile de la buget, persoanele anonime, organizaţiile de binefacere sau religioase etc.

În noiembrie 2009, Parlamentul Republicii Moldova a decis suspendarea finanţării partidelor politice de către stat, urmînd ca prevederile art. 28, care stabileşte procedura de finanţare a partidelor politice din bugetul de stat să fie aplicate începînd cu 1 iulie 2013 pentru alegerile parlamentare şi de la 1 iulie 2011 pentru alegerile locale generale435.

9.3.2. Implementarea practică şi eficienţa reglementărilor

Aplicarea practică a legislaţiei naţionale privitor la finanţarea partidelor politice a suscitat îngrijorări şi obiecţii din partea societăţii civile şi a instituţiilor internaţionale.

Un studiu al IDIS „Viitorul” menţionează că „avînd o bază foarte restrînsă de contribuabili ori de persoane care ar putea contribui individual la colectarea de fonduri pentru campanie, ţinînd cont de sumele acumulate pentru campanie, partidele depind mai curînd de marii finanţatori şi de mediul din care reuşesc să absoarbă aceste resurse decît de segmentele de alegători prin care se reprezintă ideologic.”436.

Experţii societăţii civile şi-au exprimat îngrijorarea vizavi de normele privind donaţiile, deoarece prevederea care permite persoanelor fizice să finanţeze partidele politice cu 500 de salarii minime anual şi persoanelor juridice – cu o mie de salarii minime, este exagerată, întrucât nu corespunde nivelului de trai al populaţiei: rezultând din salariul mediu lunar pentru 2008, donaţiile maxime constituie circa 1,3 mln lei şi 2,6 mln lei respectiv, ceea ce este foarte mult, iar acest lucru ar putea să însemne cumpărarea partidului politic, fapt care contravine aceleiaşi legi.

De asemenea, a fost manifestată îngrijorarea referitor la faptul că nu este reglementată mărimea donaţiei la depăşirea căreia este necesar să fie identificată şi dată publicităţii identitatea donatorului. S-a mai remarcat, că anumite prevederi ale legii sînt foarte vagi, astfel că pot avea mai multe semnificaţii. Inspectoratul Fiscal de Stat efectuează controlul financiar al formaţiunilor politice, iar în campania elec- torală de acest lucru se ocupă CEC, iar această multitudine de instituţii care efectuează controlul financiar al partidelor nu înseamnă decât o mai mică transparenţă437. Potrivit autorilor studiului „Finanţarea partidelor politice: între transparenţă şi obscuritate”438 s-a menţionat că la capitolul monitorizării şi controlului finanţării partidelor politice atît în cadrul campaniilor electorale, cît şi în afara acestora ar persista mai multe ambiguităţi şi controverse: existenţa mai multor instituţii abilitate cu sfere de competenţă

435 Legea nr. 64/12.11.2009 (Monitorul oficial al Republicii Moldova nr.171-172/533 din 27.11.2009) 436 Studiul „Partide politice din Republica Moldova: legi, practici şi reforme”, Igor Munteanu, Editura Cartier, august 2010, pag. 142, http://www.viitorul.org/ public/2922/ro/Partide_politice_viitorul.pdf 437 http://www.info-prim.md/?a=10&ay=21050&nD=2009/01/31 438 http://www.viitorul.org/public/3118/ro/POLITICI_PUBLICE_8_finante%20partide.pdf, pag. Chişinău, IDIS Viitorul, 2010, (Politici Publice; Nr. 8), pag. 10

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 196 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării privind monitorizarea şi controlul activităţii financiare ale partidelor în diferite perioade şi pe diferite segmente: CEC, CCCEC, Curtea de Conturi, Ministerul Finanţelor, Ministerul Justiţiei. O constatare a studiului menţionat este că „numărul mare de instituţii pentru a veghea asupra procesului finanţării politice nu garantează şi rezultate pozitive în materie de transparenţă şi control;… un alt aspect important care peri- clitează transparenţa şi controlul finanţării constă în faptul că aceste instituţii nu sunt independente din punct de vedere politic şi pot fi utilizate în calitate de instrumente de intimidare sau represiune împotriva oponenţilor politici”.

Faptul că există mari probleme pe segmentul finanţării partidelor politice a fost semnalat constant de mass-media. Campania electorală din toamna acestui an a scos în evidenţă unele din problemele legate de procesul finanţării partidelor:

- în cadrul unei emisiuni la un post privat TV a fost postată o înregistrare video, realizată cu camera ascunsă, potrivit căreia liderului unui partid i s-a propus virarea în contul partidului său a unei sume de bani în schimbul asigurării intrării „finanţatorului din umbră“ în viaţa politică din R. Moldova439;

- problema donaţiilor în fondul electoral al concurenţilor, provenienţa acestor mijloace a fost abordată în articole din mass-media şi talk-show-urile televizate440;

- răspunsurile/intervenţiile autorităţilor la cazurile semnalate au fost destul de amorfe şi fără rezultat explicit.

Problemele conturate în perioada campaniei electorale din toamna anului 2010, de fapt, au scos în evidenţă deficienţele cadrului legislativ, care au fost semnalate anterior de către societatea civilă, chiar în faza conceptualizării Legii privind partidele politice în redacţie nouă.

9.4 Cît de mare este influenţa corporaţiilor mari şi a intereselor de afaceri asupra politicii publice şi care sînt şansele lor de a se implica în acte de corupţie, inclusiv şansele corporaţiilor străine?

Articolul 12 din Legea cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei prevede că prevenirea corupţiei în procesul politic şi procesul electoral se asigură prin: stabilirea unor reguli de activitate şi de control al partidelor politice în conformitate cu legislaţia în vigoare; excluderea posibilităţii de exercitare a unei influenţe necuvenite de către factorii interni şi externi, care impun interese de grup la luarea deciziilor; organizarea procesului electoral pe baza apărării principiilor democratice.

439 Emisiunea „Fabrika” difuzată la Publica TV la 26 octombrie 2010 http://www.publika.md/ 440 http://www.allmoldova.com/ro/experts/288.html, http://www.infopress.md/?action=News&title_id=17&id=1406&id_cat=8,http://jurnal.md/ro/news/ pcrm-recidiveaza-195247/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 197 Antologie de studii asupra guvernării În contrast cu alte garanţii menite să contribuie la prevenirea corupţiei în diverse sectoare, observăm că corupţia politică, beneficiază de o reglementare mult prea laconică.

De fapt, trebuie menţionat că problema influenţei sectorului de afaceri asupra politicilor publice nu a fost supusă unei analize complexe în Republica Moldova, fiind examinată mai mult influenţa sectorului public asupra domeniului de afaceri. Totuşi, deficienţele semnalate la capitolul finanţării partidelor politice şi campaniilor electorale, demonstrează că reprezentanţii sectorului de afaceri, fie cei care candidează pe listele de partid în alegeri, fie cei care au ales „doar” să susţină financiar un partid, joacă un rol important în elaborarea şi promovarea unor politici de interes public. La fel, trebuie menţionat că rolul deputaţilor care provin din mediul de afaceri devine mai proeminent în cadrul stabilirii agendei parlamentare care „ este, de obicei, un subiect deosebit de atractiv pentru cei care doresc să-şi găsească susţinători, în vederea modificării sau promovării unor scutiri fiscale prin hotărîrea Parlamentului, în vederea apariţiei sau dispariţiei unor instituţii, confirmării sau nu în funcţii de înalţi demnitari din sistemul jurisidicţional”441

În cadrul unui studiu din august 2010 se menţionează că: „evaluarea cadrului general care reglementează condiţiile finanţării politice pentru partide ne poate conduce uşor la concluzia că o problemă importantă a sistemului existent este legată de influenţa covîrşitoare a marilor finanţatori, atît prin mijloace licite, cît şi ilicite asupra partidelor”442.

Problema nesoluţionării influenţei intereselor de afaceri asupra proceselor politice din Republica Moldova a fost semnalată de experţii societăţii civile, potrivit cărora: „Reducerea de- pendenţei de sursele private de finanţare, combaterea corupţiei politice şi instituirea unui cadru mai echitabil în privinţa accesului la resursele financiare ale statului pentru partidele mai mici şi mai sărace, în calitate de obiective fundamentale ale legislaţiei în domeniul finanţării nu au fost realizate”443.

Analiza procesului legislativ din Republica Moldova a demonstrat că majoritatea proiectelor de legi „promotoare de interese private în detrimentul interesului public” revin deputaţilor în Parlament. Analiza acestui aspect pentru o perioadă de trei ani a demonstrat că din toate proiectele iniţiate de deputaţi - 43% sînt calificate ca promotoare de interese444.

În anul 2009 în perioada campaniei pentru scrutinul parlamentar din aprilie a fost imple- mentată pentru prima dată„Campania Pentru un Parlament Curat” lansată de către un grup de organizaţii a societăţii civile. În cadrul acestei campanii, organizaţiile societăţii civile au monitorizat persoanele incluse pe listele concurenţelor electorali. Un articol de investigaţii realizat ca urmare a campaniei amintite mai sus a evidenţiat conexiunile dintre interesele oamenilor de afaceri şi persoanele care aspiră la fotoliile de deputat445: „Se ştie că businessul mare este tentat să sponsorizeze 441 „Corupţia politică: context şi semnificaţii”, V. Popa, I. Munteanu, N. Izdebschi, I. Cuhal, Editura Cartier, 2001, pag. 47-48 442 Studiul „Partide politice din Republica Moldova: legi, practici şi reforme”, Igor Munteanu, Editura Cartier, august 2010, pag. 142, http://www.viitorul.org/ public/2922/ro/Partide_politice_viitorul.pdf 443 Studiul “ Evaluarea finanţării partidelor politice şi campaniilor electorale în Republica Moldova”, Sergiu Lipcean, Chişinău, IDIS Viitorul, 2009, (Politici Publi- ce; Nr. 5), pag. 6 444 Studiul „Eficienţa mecanismului de efectuare a expertizei coruptibilităţii proiectelor de acte legislative în Republica Moldova între anii 2006-2009”, pag. 25, http://capc.md/docs/Studiu_2006-2009.pdf 445 Articolul de investigaţie „Cît costă fotoliul de deputat”, http://investigatii.md/index.php?art=384

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 198 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării campaniile electorale ale partidelor politice, pentru a scoate anumite beneficii ulterior, când acestea ajung să dirijeze treburile statului şi banii publici. Printre agenţii economici care au finanţat cele două campanii electorale din anul acesta s-au evidenţiat doar câţiva: SRL Elat-Profit şi ITS-Grup au finanţat campania electorală a PCRM cu câte 1,5 mln. lei şi, respectiv, 1 mln. lei”. În paralel cu aceste constatări, autorii articolului de investigaţii au menţionat despre faptul că una din companiile care a donat bani în Fondul electoral al PCRM a beneficiat şi de anumite privilegii la procurarea acţiunilor unei întreprinderi de stat, acestea fiindu-le vîndute la un preţ minim.

Faptul existenţei unor interferenţe oculte dintre mediul de afaceri şi sectorul guvernamental a fost enunţat în public şi de la tribuna Parlamentului. În declaraţia sa din 29 octombrie 2009, Mihai Ghimpu, Preşedintele Parlamentului Republicii Moldova s-a referit la faptul că „în importul cărnii, peştelui şi al altor produse a existat o schemă, o mafie. Studiul operativ al proceselor legate de eficienţa economiei Republicii Moldova elucidează, în ultimii ani, o problemă ce constă în aplicarea schemelor complexe de evaziune fiscal-vamală la importul şi comercializarea pe piaţa internă a cărnii şi a derivatelor din carne. Practic, piaţa cărnii a fost un timp domeniul în care s-au consolidat grupuri de interese financiare bazate pe lobby, protecţionism şi corupţie la cel mai înalt nivel, cu implicarea unor funcţionari de stat, în consecinţă, defavorizînd cetăţenii republicii şi, în modul cel mai direct, bugetul de stat”446.

Cazul Legii privind lichidarea instanţelor economice la fel nu poate fi neglijat. În şedinţa ple- nară a Parlamentului, doi dintre cei trei deputaţi care s-au promovat împotriva lichidării instanţelor economice proveneau din mediul de afaceri. Acest fapt, nu în ultimul rînd, a fost interpretat de către colegii din Parlament drept o promovare a intereselor judecătorilor instanţelor economice, la baza acestora fiind interesele de afaceri a celor doi deputaţi.

Campania „Anti-mafie”, lansată în vara acestui an, transformată apoi în platforma electorală a unui partid politic, de asemenea şi-a propus drept obiectiv elucidarea şi denunţarea unor scheme oculte, care ar demonstra influenţele business-ului asupra sectorului guvernamental. Această campanie a vizat practic toate instituţiile statului, fiind invocate un şir de scheme presupus frauduloase, prin care înalţi demnitari de stat, judecători, procurori, funcţionari publici, ar fi influenţaţi şi -de pendenţi de oameni de afaceri. Ca reacţie la această campanie a fost convocat şi Consiliul Suprem de Securitate a R. Moldova447, în cadrul şedinţei acestuia fiind date indicaţii organelor de drept pentru a investiga cazurile semnalate de către iniţiatorii campaniei. Investigaţiile ulterioare derulate de către instituţiile abilitate nu au confirmat oficial acuzaţiile înaintate de iniţiatorii campaniei.

Am putea concluziona, că în lipsa unor reglementări rigide, care să excludă influenţa sectorului de afaceri asupra sectorului guvernamental, vom asista în continuare la situaţia promovării intereselor de business de către politicieni care cînd „vor ajunge la guvernare va trebui să plătească nişte poliţe acestor donatori”448.

446 http://www.pl.md/libview.php?l=ro&video_id=71&idc=78&id=1295 447 Şedinţa Consiliului Suprem de Securitate din 3 septembrie 2010 448 http://www.azi.md/ro/story/14457

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 199 Antologie de studii asupra guvernării 9.5 Care este nivelul de încredere a oamenilor privind neimplicarea funcţionarilor publici şi a serviciilor publice in acte de corupţie?

Măsurarea gradului de încredere a populaţiei privind neimplicarea în acte de corupţie a funcţionarilor publici şi a autorităţilor publice este realizată de diverse structuri internaţionale şi organizaţii neguvernamentale din Republica Moldova. Indicatorul de măsurare a corupţiei, invocat cel mai frecvent, este Indicele de Percepere a Corupţiei (IPC) măsurat de Transparency International, care reprezintă un indice agregat ce reflectă nivelul perceperii corupţiei în diferite ţări ale lumii şi poziţionează ţările în funcţie de gradul în care corupţia este percepută în rândul funcţionarilor publici şi al politicienilor, apreciiind pe o scară de la 0 la 10 percepţia populaţiei cu privire la nivelul corupţiei din ţara lor, 0 fiind indicele unui ţări total corupte, iar 10 – indicele unei ţări libere de corupţie.

Potrivit IPC 2010, Republica Moldova a revenit la nivelul său din 2008, înregistrând un scor de 2,9 puncte şi plasându-se pe locul 108 din 178 ţări incluse în clasament (pentru comparaţie, în anul 2009, cu un punctaj de 3,3 puncte, Republica Moldova s-a situat pe locul 92 din 180 ţări)449.

Figura nr. 25 „Evoluţia indicelui Perceperii Corupţiei în Republica Moldova”

Îngrijorările populaţiei privitor la amploarea fenomenului corupţiei şi gradul de mulţu- mire a populaţiei de eforturile conducerii ţării pentru combaterea corupţiei sînt măsurate şi de Barometrul opiniei publice(BOP) - un program de cercetare a opiniei publice realizat de două ori pe an de Institutul pentru Politici Publice (IPP), începînd cu anul 1998. Tematica cercetărilor include teme de interes major pentru populaţie, inclusiv percepţia corupţiei.

Evoluţia îngrijorărilor populaţiei privitor la corupţie şi a gradului de satisfacţie privind eforturile întreprinse de Guvern sînt prezentate în tabelul de mai jos450

449 http://www.transparency.md/content/view/875/49/lang,ro/ 450 Barometrul Opiniei Publice, mai 2010 http://www.ipp.md/public/files/Barometru/2010/Brosura_BOP_05.2010_a_doua_parte.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 200 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 26„Îngrijorarea populaţiei faţă de corupţie şi gradul de satisfacţie privind eforturile Guvernului în combaterea corupţiei”

În ce măsură sunteţi mulţumit de ceea face conducerea ţării în combaterea corupţiei? („Destul de mulţumit/foarte mulţumit”) Feb. Dec. Apr. Nov. Mai Nov. Apr. Oct. Martie Iulie Nov. Mai 2005 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2009 2010 2005 2006 2006 17% 10% 13% 12.2% 11.6% 9.4% 8.6% 7.5% 13.7% 12.5% 14.2% 9.9% Care sunt lucrurile care vă îngrijorează cel mai mult în prezent? (procentul răspunsurilor privitor la corupţie) Feb. Dec. Apr. Nov. Mai Nov. Apr. Oct. Martie Iulie Nov. Mai 2005 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2009 2010 2005 2006 2006 24% 22% 24% 24,3% 27.0% 28.2% 23.1% 25.5% 26.6% 26.6% 23.7% 20.5%

Sursa: Barometrul Opiniei Publice

Percepţia fenomenului corupţiei în Republica Moldova şi evoluţia acestuia a fost măsurată în cadrul unor sondaje de opinii tematice, realizate de Institutul de Marcheting şi Sondaje IMAS- INC Chişinău451. Potrivit rezultatelor cercetării sociologice, s-a conturat următorul tablou:

• cele mai importante probleme cu care se confruntă Republica Moldova la etapa actuală sînt: corup- ţia (45%), şomajul (43%), sărăcia (42%);

• trei sferturi din populaţie (75%) consideră că majoritatea sau toţi funcţionarii publici sînt implicaţi în acte de corupţie (faţă de 79% în 2007 sau 77% în 2005);

• poliţiştii (71%), vameşii (69%) şi medicii (65%) sînt grupurile profesionale pentru care incidenţa percepţiei privind răspîndirea corupţiei este cea mai ridicată, 6-7 din 10 persoane consi- derînd că toţi sau majoritatea sînt implicaţi în acte de corupţie;

• instituţiile în care corupţia are un grad de răspîndire foarte înalt la nivelul percepţiei respon- denţilor sînt: poliţia, vama, spitalul, Preşedinţia, Parlamentul.

În concluzie se poate afirma că eforturile întreprinse de autorităţile publice în vederea prevenirii şi combaterii corupţiei nu au avut un caracter consistent şi nu au convins populaţia privind temerita- tea acţiunilor lor de a reduce nivelul corupţiei, sondajele de opinie publică reflectînd un grad înalt de insatisfacţie faţă de prestaţia autorităţilor la acest capitol.

REZUMAT: progresul atins în perioada ultimilor 3-5 ani

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 9.1 X 9.2 X 9.3 X 9.4 X 9.5 X

451 Raport de cercetare ”Evoluţia percepţiei fenomenului corupţiei în Republica Moldova 2005-2009”, realizat în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Euro- pene şi Consiliului Europei MOLICO, co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare şi Cooperare şi Consiliul Europei

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 201 Antologie de studii asupra guvernării Realizări importante: 1. Elaborarea proiectelor de legi care au drept scop remedierea situaţiei din domeniul prevenirii, tratării şi soluţionării conflictului de interese şi declarării veniturilor şi averilor de către demnitarii de rang înalt şi funcţionarii publici. 2. Implementarea principiului „Ghişeului unic” în cadrul a trei autorităţi publice.

Cele mai serioase probleme: 1. Declaraţiile de venituri şi averi ale multor demnitari nu au fost date publicităţii; se păstrează multiple deficienţe la capitolul declarării şi controlului averilor şi veniturilor; sancţionarea adecvată pentru declararea defectuoasă a averilor şi veniturilor nu este posibilă, nu se aplică; 2. Lipsa unor mecanisme eficiente de protecţie a persoanelor care vor să sesizeze cazuri de corupţie. 2. Deficienţe majore în formularea reglementărilor privind finanţarea partidelor politice şi implicit interpretarea şi aplicarea inadecvată a acestora; amînarea punerii în aplicare a prevederilor privind finanţarea partidelor politice din bugetul de stat. 3. Prezenţa corupţiei politice: existenţa unor interconexiuni oculte dintre interesele persoanelor din mediul de afaceri şi persoanele care candidează sau activează în funcţii de rang înalt; lipsa în legislaţia penală sau contravenţională a a răspunderii pentru „coruperea alegătorilor” 4. Situaţia combaterii corupţiei rămine să provoace ingrijorări, efectele măsurilor anticorupţie nu probează suficient existenţa voinţei politice reale in domeniu.

Recomandări: 1. Asigurarea promovării şi adoptării proiectelor de legi care vor contribui la un control eficient al conflictului de interese şi a proprietăţii şi averilor demnitarilor de rang înalt şi funcţionarilor publici. 2. Perfecţionarea reglementărilor privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. 3. Extinderea principiului „Ghişeului unic” în activitatea altor autorităţi publice abilitate cu funcţii de autorizare. 4. Realizarea unor cercetări ample privind nivelul de răs- pîndire a corupţiei politice în Republica Moldova, formele de manifestare şi înaintarea unor soluţii legislative.

Bibliografie:

1. Legea Republicii Moldova cu privire la conflictul de interese, nr. 16-XVI din 15.02.2008, (publicată în Monitorul Oficial nr. 94-96/351 din 30.05.2008)

2. Raportul de conformitate a Republicii Moldova, adoptat de GRECO la cea de a 40-a reuniune plenară (Strasbourg, 1-5 decembrie 2008), www.greco.coe.int

3. Ianina Spinei, “Tratarea conflictelor de interese în serviciul public: evoluţie sau stagnare”, Editura “Bons Offices”, Chişinău 2010

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 202 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 4. Cristina Cojocaru, “Eficienţa politicilor şi acţiunilor anticorupţie în contextul Planului de Acţiuni UE-RM”, Chişinău 2009.

5. Articolul de investigaţii „Interesul poartă fesul sau cum demnitarii îşi ascund interesele şi pretind la un mandat de deputat”, http://www.investigatii.md/ . Accesat la 30 decembrie 2010

6. Proiectele de legi pentru modificarea şi completarea unor acte legislative şi notele informative la acestea în domeniul reglementării declarării averilor şi veniturilor şi conflictului de interese, publicate pe www.justice.gov.md . Accesat la 30 decembrie 2010.

7. Cristina Cojocaru, Corneliu Gurin, „Declararea averilor şi veniturilor demnitarilor de stat, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a persoanelor cu funcţii de răspundere: probleme şi perspective de soluţionare pentru Republica Moldova”, Studiu, Editura „Bons Offices”, martie 2009

8. Legea Republicii Moldova cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei, nr. 90-XVI din 25.04.2008, (publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 103-105 din 13.06.2008, art.391)

9. Raport de monitorizare a respectării transparenţei decizionale, aprilie – iunie 2010, elaborat de Asociaţia pentru Democraţie Participativă, http://www.e-democracy.md/files/raport-monitorizare-respectarii-transparentei-decizionale-aprilie-iunie-2010.pdf . Accesat la 30 decembrie 2010.

10. Efim Obreja, „Sistemul de petiţionare: monitorizare şi perfecţionare”, Transparency International, Chişinău 2010.

11. Legea Republicii Moldova pentru modificarea unor acte legislative, nr. 73-XVIII din 04.05.2010, (publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.94-97 din 11.06.2010, art. 272)

12. Proiectul de Lege cu privire la protecţia avertizorilor, publicat pe www.cccec.gov.md, directoriul „Transparenţa decizională”. Accesat la 30 decembrie 2010 http://www.cccec.md/ Sites/cccec_md/Uploads/PROIECTUL LEGII PRIVIND PROTECTIA AVERTIZORIL OR.559347D7E6ED4E0CA7DFF0BD183C70A7.pdf

13. Maria Ciubotaru, Veronica Ursu, „Transparenţa achiziţiilor publice în municipiul Chişinău”, Editura „Bons Offices”, Chişinău, 2007,

14. Hotărîrea Curţii de Conturi nr. 19 din 28.05.2009 privind Raportul auditului performan- ţei „Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr. 96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sunt necesare îmbunătăţiri” (publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.118-120 din 31.07.2009, art.17).

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 203 Antologie de studii asupra guvernării 15. Articolul „Corupţia fierbinte şi telefonul rece”, Ziarul de Gardă, nr. 188 din 17.07.2008

16. Legea Republicii Moldova pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, nr. 127 din 18.06.2010 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.155-158 din 03.09.2010, art. 543)

17. Legea Republicii Moldova privind partidele politice, nr. 294 din 21.12.2007 (publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 42-44 din 29.02.2008, art. 119)

18. Legea nr. 64/12.11.2009 (Monitorul oficial al Republicii Moldova nr.171-172/533 din 27.11.2009)

19. Igor Munteanu, „Partidele politice din Republica Moldova: legi, practici şi reforme”, Editura Cartier, august 2010.

20. Articolul „Legea privind partidele politice nu este suficient de bună pentru a evita corup- ţia“, http://www.info-prim.md/?a=10&ay=21050&nD=2009/01/31. Accesat la 30 decembrie 2010.

21. Emisiunea „Fabrika” difuzată la Publica TV la 26 octombrie 2010 http://www.publika.md/

22. V. Popa, I. Munteanu, N. Izdebschi, I. Cuhal, „Corupţia politică: context şi semnificaţii”, Editura Cartier, Chişinău 2001.

23. Sergiu Lipcean, „Evaluarea finanţării partidelor politice şi campaniilor electorale în Republica Moldova”, Chişinău, IDIS Viitorul, 2009, (Politici Publice; Nr. 5)

24. „Eficienţa mecanismului de efectuare a expertizei coruptibilităţii proiectelor de acte legislative în Republica Moldova între anii 2006-2009”, studiu, Chişinău, iulie 2009, http://capc. md/docs/Studiu_2006-2009.pdf. Accesat 30 decembrie 2010.

25. Articolul de investigaţie „Cît costă fotoliul de deputat”, http://investigatii.md/index. php?art=384. Accesat la 30 decembrie 2010.

26. Barometrul Opiniei Publice, mai 2010, publicat pe http://www.ipp.md/public/files/ Barometru/2010/Brosura_BOP_05.2010_a_doua_parte.pdf . Accesat 30 decembrie 2010.

27. Raport de cercetare ”Evoluţia percepţiei fenomenului corupţiei în Republica Moldova 2005-2009”, realizat în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi Consiliului Europei MOLICO, co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare şi Cooperare şi Consiliul Europei, Chişinău, iulie 2009.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 204 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA III SOCIETATEA CIVILĂ ŞI PARTICIPAREA CIVICĂ

10. MASS MEDIA ÎNTR-O SOCIETATE DEMOCRATICĂ Cornel Ciurea

10.1 Cît de independentă este mass media din Republica Moldova Situaţia mass media din Republica Moldova s-a schimbat de cele mai multe ori în funcţie de fluctuaţiile politice din ţară. Intervenţia politică în sine nu trebuie tratată neapărat ca un factor negativ deşi ideologia liberală nu salută coabitarea politicului şi mass media. Interferenţa politicului cu mass media se dovedeşte deseori a fi totuşi un factor benefic, procurînd pentru mijloacele de informare în masă sursele necesare supravieţuirii dar şi stabilind standardele necesare unei bune func- ţionări (acest factor este valabil, mai ales, în cazul audiovizualului public). Trezeşte, însă, legitime reproşuri felul deseori obscur şi clandestin în care factorii politici încearcă să influenţeze instituţiile mass media şi lipsa de transparenţă ce învăluie acest domeniu. Şi dacă în perioada 2001-2009, a existat o cvasiunanimitate în ceea ce priveşte felul defectuos în care factorul politic a asigurat libertatea şi obiectivitatea mass media, atunci venirea la putere a AIE anunţa o schimbare radicală de paradigmă, favorizînd o abordare mai pozitivă a instituţiilor de presă. Cu toate acestea, alternanţa la guvernare a condiţionat şi o intensificare a confruntărilor în acest domeniu.

Prin urmare, putem împărţi convenţional situaţia mass media de după venirea la guvernare a PCRM în 2001 în două perioade. În prima perioadă, putem vorbi despre declinul grav al mass- media autohtone. Comportamentul acesteia, dar şi a puterii faţă de „câinele de pază al societăţi” în perioada campaniilor electorale din anul trecut, precum şi în timpul evenimentelor din aprilie 2009, a demonstrat disfuncţii serioase la capitolul exerciţiu liber al dreptului la exprimare şi informare; independenţă şi libertatea presei faţă de orice influenţă a politicului, faţă de cenzură şi auto- cenzură; integritate şi respect faţă de lege din partea instituţiilor statului, dar şi din partea presei etc. Simptomatic a fost comportamentul instituţiilor mass media publice, îndeosebi al IPNA Compania „Teleradio Moldova” şi al organului de reglementare în audiovizual – Consiliul Coordonator al Audiovizualului (CCA). Rapoarte naţionale şi internaţionale au semnalat grave abateri de la normele legale ale serviciului de radiodifuziune public, iar CCA, care este garant al interesului public şi

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 205 Antologie de studii asupra guvernării are menirea de a coordona activitatea audiovizuală, şi-a exercitat autoritatea ca un organ prea puţin influent.452

În a doua perioadă, după venirea la guvernare a Alianţei pentru Integrare Europeană (AIE), se atestă o anumită deschidere faţă de problemele presei, iar presiunile asupra presei scad. În aceste condiţii exponenţii presei profită de momentele favorabile şi solicită noii guvernări să demonstreze devotament faţă de normele europene în domeniul mass-media, al libertăţii de exprimare pentru a fortifica procesul democratic iniţiat în Moldova. Organizaţiile neguvernamentale militante pentru libertatea mass-media, libertatea cuvântului şi accesului nestingherit la informaţie au conturat o listă de soluţii la cele mai stringente probleme în domeniul dat. Conştientizînd recesiunea în care s-a aflat libertatea presei în ţara noastră, guvernarea actuală a trecut la anumite reforme ale cadrului legislativ. Unele acţiuni au fost apreciate de o parte din instituţiile presei şi ONG-uri ca fiind binevenite (e.g apariţia unor posturi de ştiri private noi sau liberalizarea de la Televiziunea Publică Naţională), în timp ce fosta putere şi mass-media afiliată ei au supus unor critici vehemente acţiu- nile întreprinse la acest capitol de AIE.453

10.2 Cît de bine reprezintă mass media din Republica Moldova diferite opinii şi cît de accesibilă este ea pentru diverse segmente ale societăţii? Organizaţia internaţională neguvernamentală Reporteri fără Frontiere, cu sediul la Paris, a dat publicităţii raportul său pe anul trecut, în care analizează evoluţiile din mass-media în 178 de ţări din lumea întreagă. Moldova este plasată pe poziţia 75. În 2009 libertatea presei în Republica Moldova s-a deteriorat cu mult chiar faţă de anul 2008, cînd ţara se afla pe locul 98 în raportul Reporterilor fără frontiere. În 2010, Moldova este devansata de Kenya şi urmată de Mongolia, după indicele libertăţii mass-media. Acest indicator este unul mai bun pentru ţara noastră decât pentru anii precedenţi ceea ce se poate explica prin faptul că în 2009 au existat mai multe manifestări ale unui grad mai mare de libertate a presei, în sensul în care a existat mai puţină presiune politică asupra mass-media şi a existat o mai mare libertate de a expune opinii diferite. În acelaşi timp, în ultimul an în Republica Moldova a existat un adevărat boom mediatic, în sensul în care au apărut mai multe instituţii mass-media, inclusiv câteva televiziuni, posturi de radio şi ziare. Lucrul acesta înseamnă indubitabil un mai mare pluralism al pieţei mediatice. Dar o cantitate mare nu înseamnă neapărat şi o calitate a informaţiilor care sunt diseminate de instituţiile de presă. Pe acest segment este încă foarte mult de lucru şi chiar rapoartele de monitorizare a reflectării campaniei electorale arată că există suficiente probleme deontologice în presa din Republica Moldova.

452 http://alegeliber.md/files/rapoarte/raport_1_cij_rom.pdf, Monitorizarea mass media în Campania electorală pentru alegerile parlamenare 2009, Raport 1, 5-18 februarie 2009 453 http://www.adevarul.ro/international/foreign_policy/europa_fp/arata-presa-moldoveneasca_0_385162131.html

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 206 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 27 „Indicele Libertăţii Presei, 2010”454

Ţara Scorul Ascensiune/Declin faţă de 2009 1. Finlanda 0,00 = 2. Islanda 0,00 creştere 3. Olanda 0,00 descreştere 10. Irlanda 2,00 descreştere 20. SUA 6, 75 = 30. Letonia 8,50 descreştere 40. Portugalia 12,36 descreştere 50. Italia 15,00 = 53. România 16,00 descreştere 60. Togo 17,00 creştere 70. Benin 19,00 creştere 75. Moldova 19,13 creştere 100. Georgia 27,00 descreştere 131. Ucraina 46,83 descreştere 140. Rusia 49,90 creştere

În acelaşi timp putem semnala următoarele două tendinţe ale mass media din Republica Moldova. În primul rînd ele sînt divizate pe criterii lingvistice, existînd mass media de limbă româ- nă şi de limbă rusă. În al doilea rînd, sistemul mass media reflectă căutările identitare ale statului şi deseori serveşte drept mecanism de formare şi consolidare a diferitor opţiuni identitare. Aceste divizări profunde separă cîmpul mediatic în două părţi, izolînd diverse segmente unele de altele şi formînd canale de comunicare paralele. În ciuda existenţei a patru televiziuni cu acoperire naţională sau cvasi-naţională, nu putem vorbi despre un spaţiu mediatic unic la care să aibă acces întreaga po- pulaţie din Republica Moldova. Acest fapt pune sub semnul întrebării proiectul făuririi statalităţii deoarece constituirea unui spaţiu mediatic comun alături de spaţiile particulariste reprezintă o sarci- nă prioritară pentru statele democratice. Televiziunea publică deocamdată nu dispune de respiraţie suficient de largă pentru a fi în stare de una singură să rezolve această problemă.

Acest fapt este demonstrat şi de raitingurile de popularitate ale televiziunilor, TVM nefiind un lider indiscutabil la acest capitol. Măsurările în baza ATS făcute în lunile de primăvară-vară 2010, atestă o dominaţie sensibilă a postului Prime, care în luna 455martie a fost vizionat dublu faţă de principalii săi concurenţi (e vorba de vizionarea zilnică medie). Moldova 1 se află pe poziţia 2-4 împreună cu TNT şi N4 dar vizionarea acestui post este în scădere. În acelaşi timp, este în creştere vizionarea unor televiziuni de nişă precum Jurnal TV şi Publika TV.

Întrebarea legitimă în acest context ar fi următoarea – este piaţa informaţională divizată pe criterii lingvistice un indiciu al pluralismului? În acest context, ar fi de subliniat două aspecte. Pînă la moment, sistemul mass media din Moldova pare să confirme ideea că „media este mesajul” – altfel spus, putem constata că în mass media divizată lingvistic se concentrează mesaje diametral opuse, opţiunea lingvistică fiind un indicator al opţiunii politice ba chiar şi a celei geopolitice.

Pe de altă parte, se poate de afirmat că în Republica Moldova există opţiuni bine conturate pentru două limbi diferite şi acest fapt este reflectat şi în mass media. Această reflectare este într-adevăr

454 http://en.rsf.org/press-freedom-index-2010,1034.html 455 Revista Business Class, iulie-august, 2010, Nr. 7-8

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 207 Antologie de studii asupra guvernării un criteriu al pluralismului, dar acest pluralism este unul slab, pentru că pluralismul mass media nu înseamnă doar o reflectare a situaţiei existente în societate. Aceasta ar însemna că mass media au un caracter de reflectare a situaţiei existente (şi deci unul conservator). Pluralismul rămîne, totuşi, un concept normativ imperativ al unei societăţi democratice, astfel încît toţi cei care încă nu s-au putut face auziţi să aibă un acces egal la mijloacele mass media. În Republica Moldova există şi vorbitori ai altor limbi decît româna şi rusa dar care se fac auziţi doar într-o măsură nesemnificativă. Prin urmare, piaţa informaţională din Republica Moldova divizată pe criterii lingvistice nu reprezintă un pluralism autentic, ci ilustrează mai degrabă tensiunile majore din societate.

10.3 Cît de eficientă este mass media în investigarea guvernului şi corporaţiilor influente? Au existat mai multe cazuri de implicare a mass media în campanii de deconspirare a unei com- plicităţi existente între putere şi oligarhi. Cel mai recent caz ar fi scandalul de la Chişinău, în jurul omului de afaceri Vlad Plahotniuc, apărut după acuzaţiile dure lansate de fostul consilier prezidenţial Sergiu Mocanu. Acesta l-a acuzat pe Vladimir Plahotniuc de faptul că ar coordona din umbră parti ale Poliţiei, Procuratura Generală şi instanţele de judecată, inclusiv că şi-ar fi însuşit ilegal mai multe afaceri, printre care Carmez, Gemenii, Codru, Victoriabank, etc. Omul da afaceri a lăsat să se între- vadă că va chema în instanţă mijloacele mass-media care vor reflecta scandalul iscat în ultimul timp în legătură cu acuzaţiile pe care i le-au adus o serie de politicieni şi oameni de afaceri din Republica Moldova. În opinia mai multor asociaţii jurnalistice acest caz se constituie, în fond, într-un extrem de periculos abuz de putere economică. Este vorba, de fapt, de un şantaj nedisimulat îndreptat împotri- va presei libere. La mijloc e o încercare a omului de a afaceri de a profita de averea şi starea sa socială pentru a închide gura jurnaliştilor, de a-şi aroga privilegiul ilegal şi neconstituţional de a se sustrage criticii şi de a suprima orice informaţie de presă considerată indezirabilă. Dezvoltarea şi consolidarea democraţiei şi statului de drept sînt, însă, imposibile fără libertatea de exprimare.

Un alt caz important este supravegherea activităţii fiului fostului preşedinte al ţării Oleg Voronin. La începutul anului 2010 în mass-media moldovenească a apărut descifrarea anonimă a cheltuielilor de pe unul din cardurile bancare ale lui Oleg Voronin, conform căreia în 16 luni el a cheltuit cu ajutorul cardurilor bancare 67 milioane de lei moldoveneşti (5,25 milioane de dolari). Conform acestor date Voronin-junior a cheltuit bani la Baden-Baden, pe Cipru, Viena, Frankfurt, Hamburg, Saint-Moritz (Elvetia), Munchen, Paris, Moscova, Londra, Geneva, Oslo, Grecia, Odesa, Roma, Dubai pentru cazare la hoteluri şi cumpărături la magazine scumpe. În urma acestor investigaţii Departamentul urmărire penală al Procuraturii Generale si CCCEC au pornit un caz împotrive fiului preşedintelui.

În acelaşi timp, mass media este ea însăşi cea care „formatează” aceste scandaluri de corupţie. Subiectul Plahotniuc şi a caracatiţei mafiote ce a pus stăpînire pe întregul sistem politic moldovenesc reprezintă o creaţie mediatică inedită cu profund impact asupra mentalului colectiv din ţara noastră. Chiar dacă tema „conspiraţiei oligarhilor” a fost insistent rugumată şi în alte perioade de

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 208 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării timp (Bernstein, Oleg Voronin), ideea unei influenţe atît de covîrşitoare asupra celor mai întune- coase cotloane ale vieţii publice a căpătat pentru prima dată o audienţă atît de largă abia acum. Mitul unei subordonări totale a politicienilor în faţa oamenilor de afaceri şi a unei posibilităţi de manipulare infinite a lor devine grila de interpretare principală prin intermediul căreia este judecată acţiunea politică. Paradoxul face ca acest lucru să se întîmple în situaţia în care la guvernare au venit relativ recent patru partide a căror principal slogan a fost onestitatea, integritatea morală şi lupta cu corupţia. Mass-media este principalul artizan al unei asemenea schimbări de optică din societate, fiind instituţia care a ţesut o adevărată dramă în jurul acestui subiect. Această punere în scenă a complotului magnaţior are valenţe atît pozitive, cît şi negative. Printre cele pozitive pot fi enumerate dezbaterea deschisă şi susţinută a subiectului corupţiei, fapt ce poate pune sub un control mai strict autorităţile publice şi crearea unei intrigi în măsură să capteze atenţia publicului asupra vieţii politice din ţară, iar printre cele negative se numără, în primul rînd, vehicularea pe bandă rulantă a unor informaţii netestate, neverificabile şi controversate ce pot fi catalogate drept tentative de deviere a discuţiilor din societate pe pista senzaţionalului, superficialului şi ludicului.

Chiar dacă mass-media este principalul producător al scandalurilor de corupţie prin demas- carea unor realităţi presupuse şi oculte, ea deseori devine şi ţinta lor, fiind pusă la stîlpul infamiei de alţi actori sociali care întrezăresc în spatele jurnaliştilor aparent inocenţi şi echidistanţi, existenţa unor interese malefice şi netransparente. Actualmente, majoritatea instituţiilor media sînt bănuite de complicitate cu asemenea grupări în care afacerile şi politicul se amestecă pînă la indistincţie. Principalele capete de acuzare vizează nedeclararea adevăraţilor proprietari ai acestor instituţii şi transmiterea unor organe de presă de la un proprietar la altul în condiţii de lipsă de transparenţă. De asemenea, chiar dacă se declară imparţiale şi echidistante unele posturi de televiziune au o prestaţie ce alimentează suspiciunile legate de dependenţa lor faţă de anumite clanuri politice. Aceste presu- puneri afectează imaginea jurnalismului din Republica Moldova şi scad încrederea jurnaliştilor în faţa publicului.

Jurnalismul moldovenesc este pus la grea încercare din cauza unei noi relaţionări dintre politic şi mass-media. Relaţiile de complicitate dintre presă şi putere (din care fac parte politicienii şi oamenii de afaceri) nu mai sînt directe şi univoce (de exemplu, ziarele şi televiziunile de partid) ci se reconfigurează după nişte tipare noi, mai puţin vizibile, în care alianţele se constituie în spatele cortinei, fiind învăluite în mister şi opacitate. În aceste condiţii, mass-media nu mai are rolul exclusiv de demistificator şi revelator, ci urmează ea însăşi să fie supusă unei radiografii atente capabile să-i dezvăluie metehnele şi fraternizările cu factorul politic.456

10.4 Sînt oare jurnaliştii liberi în a-şi exercita meseria? În perioada guvernării comuniste, jurnaliştii din Republica Moldova au fost supuşi unui număr însemnat de abuzuri. Potrivit unui raport al Centrului de Jurnalism Independent peste 60 de jurnalişti din Republica Moldova au fost victime ale abuzurilor în prima jumătate a anului 2009. În această

456 Cornel Ciurea, “Mass media între refrendum şi corupţie”, 14.09.2010, http://www.viitorul.org/libview.php?l=ro&idc=309&id=2999

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 209 Antologie de studii asupra guvernării perioadă jurnaliştii şi-au exercitat activitatea în condiţii dificile, periculoase, chiar degradante din perspectiva rolului lor în societate, devenind ţinta multor atacuri. De asemenea, s-a accentuat sciziunea dintre instituţiile media pro şi antiguvern.

De asemenea, în mai 2008, 8 organizaţii neguvernamentale din Moldova au lansat un memoriu privind libertatea presei în Republica Moldova în care constată că, de obicei, nu legile determină activitatea de zi cu zi a presei, ci uzanţele şi reflexele ideologice şi birocratice, interesele partidului de guvernământ şi ale aliaţilor săi. „Controlând, prin Consiliul Coordonator al Audiovizualului (CCA), acordarea licenţelor de emisie, puterea a continuat să acapareze, prin persoane interpuse, posturi de radio şi TV independente, asigurându-şi monopolul asupra posturilor TV cu acoperire naţională”, se mai arată în Memoriu.457În context, autorii documentului se referă la cazul fostelor posturi municipale de radio şi televiziune „Antena C” şi „Euro TV Chişinău”. Potrivit lor, „este grăitor faptul că noii membri CCA şi-au început activitatea cu demersuri care au grăbit partajarea „Antenei C” şi „Euro TV Chişinău” de către PCRM şi PPCD, în preajma alegerilor locale din 2007.”

O altă decizie a CCA care a scandalizat opinia publică a fost retragerea, la începutul anului 2007, a frecvenţei postului „FM 103,5” din Bălţi, care emitea din 1994, în favoarea unui pretendent înregis- trat în ajunul prezentării dosarului la concurs. Mai mult, într-o declaraţie a fondatorilor postului de radio „Vocea Basarabiei” din 19 decembrie 2007 se spune că CCA nu le-a acordat nicio frecvenţă din cele 10 solicitate. În schimb, postul de televiziune NIT a primit în aceeaşi şedinţă licenţe pentru toate canalele scoase la concurs, acesta din urma fiind postul la care, în ultimul timp, apare tot mai frecvent preşedintele Vladimir Voronin. NIT este şi postul care a fost criticat pentru limbajul licenţios din emisiunea “Poveşti cu măşti”, chestiunea ajungînd să fie discutată şi în şedinţa în plen a Parlamentului.

Dar şi după evenimentele din aprilie 2009 au fost înregistrate mai mult cazuri de limitare a accesului la informaţie şi intimidare a jurnaliştilor. La 26 mai, unei echipe de jurnalişti de la „Jurnal TV” i s-a interzis accesul la o conferinţă de presă, care a avut loc în sediul Ministerului de Interne. La 24 iunie 2009, preşedintele Vladimir Voronin, liderul PCRM, a acuzat cotidianul „Timpul de diminea- ţă” că ar fi chemat la vărsare de sânge după alegerile parlamentare din 5 aprilie, iar Grigore Petrenco, membru PCRM, a acuzat postul de radio „Vocea Basarabiei”, publicaţiile „Timpul de dimineaţă” şi „Ziarul de Gardă” că ar promova idei extremiste şi xenofobe. La 29 iunie, Procuratura mun. Chişinău a sesizat Întreprinderea de Stat „MoldData” despre plasarea pe site-ul „Unimedia”, la 6 aprilie 2009, de către vizitatori a unor comentarii care „defăimează R. Moldova, cheamă la violenţă şi dezordini în masă”, acestea reprezentând „chemări publice la răsturnarea şi schimbarea prin violenţă a orânduirii constituţionale în R. Moldova”.

În acelaşi timp, în ultimele luni ale anului 2009 piaţa media din Republica Moldova a intrat într-un proces firesc de democratizare, luînd naştere concurenţa sănătoasă între instituţiile media şi creîndu-se un climat favorabil afacerilor de media. Au apărut mai multe instituţii mass media, procedurile de acordare a licenţelor au devenit mai transparente, a fost readus TVR şi a fost relansată reforma audiovizualului public. 457 Memoriu privind libertatea presei în Republica Moldova, 3 mai 2008 – 3 mai 2009, www.interlic.md/download/478/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 210 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 10.5 În ce măsură cetăţenii sînt protejaţi de intruziunea mass media? Legea cu privire la libertatea de exprimare, care a intrat în vigoare de la 9 octombrie 2010, este foarte generoasă faţă de jurnalişti, apărând chiar semne de întrebare că ar fi o libertate excesivă, inclusiv spre utilizarea datelor personale. Până la urmă, protecţia cetăţenilor ţine mai curînd de normele etice profesionale ale jurnaliştilor, dar şi de balanţa dintre interesul public şi apărarea vieţii private. În ace- laşi timp, legislaţia Republicii Moldova nu trasează suficient de clar o barieră între interesul public şi apărarea vieţii private, ceea ce permite media axate pe senzaţional să exploateze această vulnerabilitate principială. Astfel, apar deseori situaţii când la televizor sînt arătate feţele copiilor abuzaţi sexual sau datele personale ale persoanelor ale căror vină nu a fost probată în instanţă. Atât timp cât deontologia profesională ţine de decizia personală şi nu de norma legală, există mult spaţiu pentru interpretări. Pînă la urmă, are de suferit cetăţeanul simplu.

La acest moment, Centrul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal, care ar trebui să vegheze asupra respectării confidenţialităţii şi securităţii datelor şi care nu trebuie să fie la cheremul oricui, nu dispune de pârghii legale pentru a interveni. De mai bine de un an stau în aştep- tare aprobarea de către Guvern a Cerinţelor faţă de asigurarea securităţii datelor cu caracter personal la prelucrarea acestora în cadrul sistemelor informaţionale de date cu caracter personal şi Regulament Registrului manual al deţinătorilor de date cu caracter personal. Fără aceste documente, activitatea Centrului e oarecum paralizată. Printre sectoarele cele mai problematice sunt medicina, mass media, interceptarea convorbirilor telefonice, dar şi finanţarea partidelor politice.

Din cauza imperfecţiunii legislaţiei şi încălcarea normelor deontologice democraţia din societatea moldovenească este în permanent pericol. Nimeni nu poate şti cînd se va produce amestecul statului sau a mass media în viaţa privată a cetăţenilor. Chiar şi cele mai influente persoane din stat sînt expuse unui asemenea risc, interceptarea convorbirilor telefonice ale lui Serafim Urechean, Veaceslav Untilă, Alexandru Tănase servind drept dovadă în acest sens. Acest amestec abuziv arată că democraţia ca sistem politic de vitrină poate să funcţioneze relativ acceptabil, dar oamenii vor rămîne în continuare la cheremul statului care va exercita asupra lor influenţe imparabile. De aceea, legea privind protecţia datelor cu caracter personal, chiar dacă şi ea este un produs al statului, trebuie susţinută cu tărie în forma sa cea mai radicală. Chiar dacă protecţia pe care o oferă cetăţenilor este destul de firavă, ea reprezintă un mijloc de protecţie deloc neglijabil pentru cetăţenii din Republica Moldova.458

10.6 Ce măsuri s-au luat pentru remedierea problemelor indicate şi ce sprijin politic există? Toate statele din regiune au trecut prin aşa-numitul proces de „colonizare” şi „italienizare” a presei şi, mai ales, a televiziunilor publice. Ieşind de sub controlul statului sovietic, televiziunea devenită publică a continuat să fie controlată de stat în perioada guvernării PCRM, iar televiziunile comerciale au fost supuse unui proces de colonizare de către diverse partide politice. Astfel, NIT a

458 Cornel Ciurea “Rolul legii cu privire la protecţia datelor cu caracter personal într-o societate neprotejată”, 06.10.2010, http://www.viitorul.org/libview. php?l=ro&idc=309&id=3036

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 211 Antologie de studii asupra guvernării fost controlat în proporţie de sută la sută de către Partidul Comuniştilor din Moldova, iar Antena C şi EURO TV au fost patronate la început de către Serafim Urechean, fiind transferate apoi în solda PPCD, a lui Iurie Roşca.

Venirea la guvernare a Alianţei pentru Integrare Europeană a schimbat datele problemei, sem- nalînd tentativa unei noi abordări. Acest fapt a vizat, în primul rînd, IPNA „Teleradio-Moldova”, care a scăpat (pentru moment) de chingile controlului dur al statului, ajungînd sub bagheta unor mana- geri veniţi din societatea civilă, care nu pot fi bănuiţi de partizanate politice oculte. Este oare această schimbare la faţă o veritabilă „revoluţie” în audiovizualul moldovenesc sau doar un scurt intermezzo după care va surveni din nou revanşa statului, de data aceasta într-o variantă „soft”? Rămîne de văzut. Deocamdată putem doar spune că schimbările anunţă o modificare fără precedent a televiziunii publice, schimbare care s-a dovedit extrem de scurtă ca durată în alte state din Europa de Est (putem să ne amintim de doar doi ani de conducere ai Alinei Mungiu-Pippidi la TVR în România). În acelaşi timp, colonizarea televiziunilor comerciale din Moldva devine din ce în ce mai puţin evidentă. Doar NIT-ul rămîne a fi în mod deschis controlat de un partid politic, în timp ce celelalte televiziuni depun eforturi consistente pentru a se debarasa de imaginea unor posturi ancorate la vreo formaţiune politi- că. Fenomenul este similar celui produs în presa autohtonă la începutul anilor 2000 atunci cînd ziarele de partid au încercat să scape (niciodată pînă la capăt) de sub tutela protectoare a politicienilor.

La o privire mai atentă se constată că traiectoria evoluţiei presei autohtone nu diferă prea mult de felul în care s-a dezvoltat mass media din Polonia, Cehia, Ungaria, Ucraina. Ar fi doar de remarcat că schimbările din Moldova se produc mult mai lent, noi fiind defazaţi în raport cu statele enumera- temai sus. Printre principalele acţiuni care trebuie întreprinse pentru ameliorarea situaţiei presei din Republica Moldova pot fi menţionate următoarele

- Consiliul Coordonator al Audiovizualului, ca instituţie autonomă, trebuie responsabilizat în faţa cetăţenilor pentru deciziile pe care le ea. Foarte multe dintre ele suferă de parţialitateşi sunt dictate de porniri compensatorii faţă de cei pe care i-a nedreptăţit anterior. Responsabilizarea poate fi făcută pe două căi – prin reflectarea exactă în CCA a partidelor ce acced în Parlament (astfel, obţinîndu-se o reprezentare fidelă a opţiunilor politice din parlament) sau prin crearea unui CCA independent, dar fiind supus în continuare controlului parlamentar. Principalele obiective ale controlului parlamentar vizează obligarea CCA de a-şi motiva deciziile, monitorizarea emisiunilor şi aplicarea întocmai a sanc- ţiunilor, iar instrumentul principal ar putea fi audierile publice. În acelaşi timp, ar putea fi elaborat un mecanism de responsabilizare a membrilor CCA.

Intenţia autorităţilor de a o proteja programele autohtone în limba oficială este de explicat. Însă, limitările nu ar trebui să aprofundeze şi mai mult divizarea pe criterii lingvistice a audiovizualului. Iată de ce e necesar de a înfăptui gradual aceasta reformă, oferind o perioadă de graţie radio- difuzorilor. În acelaşi timp, se impune modificarea anumitor prevederi din articolul 11 al Codului Audiovizualului (sau respectarea celor existente) şi introducerea unor schimbări în Legea Publicităţii a Republicii Moldova din 1997. În primul rînd, e vorba de respectarea prevederilor cu privire la

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 212 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării dublarea, subtitrarea şi sonorizarea emisiunilor difuzate într-o limbă străină, clarificarea noţiunii de producţie proprie şi ridicarea cotei de emisie în limba română pentru producţia autohtonă, eliminarea rigorii cu privire la obligativitatea difuzării în limba de stat doar a emisiunilor cu caracter informativ şi analitic. În al doilea rînd, ar putea să fie supus unei modificări graduale articolului 13 din Legea -pu blicităţii prin introducerea prevederii potrivit căreia toată publicitatea în audiovizual se plasează doar la producţia autohtonă.

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 10.1 X 10.2. X 10.3 X 10.4 X 10.5 X

Bibliografie: 1. Bertrand C.-J. „Deontologia mijloacelor de comunicare”. /Trad. de M. Gafiţescu. –Iaşi: Institutul european, 2000. 2. Belostecinic A. „Procesul de comunicare şi rolul mass-media din Moldova în consolidarea cola- borării interstatale şi interetnice”. //Moldova, România, Ucraina: bună vecinătate şi colaborare regională. /Coordonator V. Moşneaga, dr. hab., prof. –Chişinău: C.C.I.N. „Perspectiva”, 1998 3. Bondrea A. „Sociologia opiniei publice şi mass-media”. – Bucureşti: România de mîine, 1997 4. Bourdieu P. „Despre televiziune: urmat de Dominaţia jurnalismului”. /Trad. de B. Ghiu. – Bucureşti: Meridiane, 1998. 5. Cioaric V. „Relaţiile publice: istorie, teorie, practică”. – Chişinău: Prut Internaţional, 2003 6. Coman C. „Relaţiile publice: principii şi strategii”. – Iaşi: Polirom, 2001 7. Coman C. „Relaţiile publice şi mass-media”. – Iaşi: Polirom, 2004 8. Gribincea V. „Mass-media şi campania electorală” (Ghid juridic). –Chişinău: IHTUS, 2005. 9. Keane J. „Mass-media şi democraţia”. – Iaşi: Institutul european, 2000 10. Marin C. „Comunicarea instituţională”. – Chişinău: USM, 1998 11. Marin C. „Jurnalistica est-europeană: ora marilor transformări (aa. 1989-1990)”. – Chişinău: USM, 1990. 12. Miege B. „Societatea cucerită de comunicare”. /Trad. de A. Staii. –I aşi: Polirom, 2000 13. Moraru V. „Mass-media între incertitudini şi aspiraţii. Republica Moldova, anul 2001”. – Chişinău: CE USM, 2002 14. Moraru V. „Mass-media vs politica”. – Chişinău: USM, 2001. 15. Moraru V., Moşneaga V. „Identitatea naţională şi comunicarea”. – Chişinău: USM, 1998. 16. Saca V. „Interese politice şi relaţii politice: dimensiuni tranzitorii”. – Chişinău: USM, 2001. 17. Tran V. „Teoria comunicării”. –Bucureşti: SNSPA. Facultatea de Comunicare şi Relaţii Publice, 2001

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 213 Antologie de studii asupra guvernării PARTEA III SOCIETATEA CIVILĂ ŞI PARTICIPAREA CIVICĂ

11. PARTICIPAREA POLITICĂ Cornel Ciurea

11.1 Cît de extinsă este reţeaua de asociaţii voluntare, mişcări sociale, grupuri de cetăţeni şi cît de independente sînt ele de putere

În Republica Moldova sînt înregistrate peste 8000 de organizaţii neguvernamentale, cu diferite domenii de activitate, număr impunător care, la prima vedere, poate fi tratat drept indicator vizibil al gradului de participare a cetăţenilor. Din acest număr însă doar o mică parte sînt organizaţii active, majoritatea activînd în localităţi urbane şi concentrîndu-şi eforturile în special asupra problemelor de importanţă naţională, mai puţin asupra celor de importanţă locală. Aceste organizaţii nu sînt finanţate de către stat, depinzînd astfel de resurse financiare alternative, în special din partea donatorilor internaţionali. Chiar dacă ele sînt deseori criticate pentru faptul că dau dovadă de pasivitate, lipsindu-le capacităţile funcţionale necesare, putem identifica un număr destul de important de organizaţii care se implică activ în diverse domenii. Potrivit estimărilor făcute de cei mai importanţi donatori din Republica Moldova, aproximativ 200 de ONG-uri sînt active. În linii generale statul protejează interesele sectorului civil. Aceste organizaţii se bucură de condiţii relativ simple de înregistrare.

Potrivit sondajului realizat de Centrul Contact cea mai preferată formă de organizare a organizaţiilor neguvernamentale este organizaţia obştească(91%). Cea mai mare parte a orga- nizaţiilor neguvernamentale activează de 1-3 ani (37%) şi de 1 ani (19%).459

459 Studiu asupra Dezvoltării Organizaţiilor Neguvernamentale în Moldova, www.contact.org

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 214 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 28 „Formele de organizare, domeniile şi zonele de activitate ale organizaţiilor neguvernamentale”

Organi-zaţie obştească Mişcare obştească Instituţie obştească Fundaţie Nivel de organizare Naţional 88% 2% 6% 4% Local 96% 2% 1% 1% Domenii Educaţie, 88% 4% 6% 2% învăţămînt, cercetare Mass media 86% 0% 7% 7% Dezvoltare 88% 0% 5% 7% economică şi comunitară, Apărarea dreptului 93% 4% 3% 0% omului Servicii sociale 94% 0% 6% 0% Minorităţi etnice 92% 0% 0% 8% Mediu rezidenţial Urban 89% 3% 5% 3% Rural 100% 0% 0% 0% Regiune Nord 99% 0% 1% 0% Centru 88% 3% 5% 4% Sud 98% 2% 0% 0%

În ceea ce priveşte colaborarea societăţii civile cu statul, aceasta s-a desfăşurat fie după modelul democraţiei imitaţionale fie a lipsit cu totul. Pînă în 2006 instituţiile statului au ignorat prezenţa acestor instituţii, acuzîndu-le cu intermitenţe, pentru faptul de a fi coloana a 5 a unor forţe externe şi ameninţîndu-le de a trece sub controlul statului finanţările (fapt care, în cele din urmă, nu s-a realizat). La sfîrşitul anului 2005, însă, mai multe instituţii statale, în primul rînd, Parlamentul şi Ministerul Afacerilor Externe şi-au declarat intenţia de a instituţionaliza relaţia lor cu sectorul neguvernamental. Împreună cu Biroul Consiliului Europei, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Conceptul de Cooperare cu Societatea Civilă (29 decembrie 2005). În baza acestei Concepţii, organizaţiile din sectorul neguvernamental au obţinut posibilitatea de a se implica direct în procesul legislativ prin următoarele modalităţi: consilii de experţi, consultare permanentă, întruniri ad-hoc, audieri publice, conferinţe anuale. Experţii indică asupra faptului că unul din principalele impedimente ale colaborării dintre stat şi societate civilă îl reprezintă caracterul de recomandare pe care îl comportă contribuţiile societăţii civile, fapt ce pare a fi prea puţin. Problema e că chiar şi la capitolul recomandări, colaborarea a şchiopătat, foarte puţine dintre sugestiile societăţii civile fiind luate în serios de instituţiile guvernamentale.

După iulie 2009 relaţia dintre societate civilă şi stat se ameliorează considerabil fără ca să capete totuşi o continuitate şi consistenţă garantată. Sînt create structuri precum Consiliul Naţional pentru Participare, înfiinţat pe 29 decembrie 2009. Consiliul activează sub auspiciile Guvernului şi are la bază două componente principale: participarea în procesul de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor naţionale şi crearea cadrului instituţional de consultare la nivelul autorităţilor publice centrale. Din cadrul Consiliului respectiv fac parte reprezentanţii reţelelor, alianţelor, coaliţiilor, uniunilor, organizaţiilor-umbrelă, membrii mai multor ONG-uri cu experienţă vastă în domeniul evaluării şi monitorizării politicilor naţionale. Membrii au fost

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 215 Antologie de studii asupra guvernării selectaţi prin concurs deschis şi transparent, la iniţiativa Prim-ministrului Vladimir Filat, făcută public în cadrul unei întrevederi cu reprezentanţii societăţii civile.

Consiliul Naţional de Participare a preluat funcţiile unui şir de structuri neguvernamentale de consultare, inclusiv a Consiliului Economic pe lîngă Prim-ministru şi Consiliul pentru Participare în procesul de elaborare, monitorizare şi evaluare a SND, instituţionalizate ca forme de consultare a procesului de planificare strategică a ţării la nivelul Guvernului.

Cu toate acestea, încă, nu se poate de spus că aceste amalgamări dintre societate civilă şi stat au depăşit faza de democraţie imitaţională. Problemele sectorului asociativ în relaţiile cu statul ţin de rezervele pe care autorităţile publice le mai au faţă de acest tip de organizaţii, con- siderîndu-le mai degrabă un concurent sau un inamic decît un coleg. Instituţiile statului preferă deseori să comunice doar minimul necesar şi nu intră în parteneriate durabile cu sectorul neguvernamental fapt care slăbeşte considerabil potenţialul de guvernare al actorilor politici.

11.2 Cît de extinsă este participarea oamenilor în asociaţiile voluntare? Resursele umane de care dispune societatea civilă moldovenească influenţează profund gradul de funcţionalitate şi eficienţă a acestor instituţii. Potrivit sondajului realizat de Centrul Contact peste 59% din instituţii nu au nici un angajat. Organizaţiilor cu un număr de pînă la 5 angajaţi le revine 24%. Numărul angajaţilor temporari este şi el destul de nesemnificativ, 76% din organiza- ţii refuzînd să apeleze la serviciile lor. Aceste estimări indică o altă problemă cu care se confruntă societatea civilă din Republica Moldova ce ţine de deficitul de capital uman şi de calitatea deseori insufucuentă a acestuia.460

Capacităţile instituţionale ale societăţii civile pot fi influenţate şi de modul n care sînt se- lectaţi ptenţialii angajaţi. Numai 22% din organizaţii folosesc concursul în calitate de instrument de angajare. Pe locul doi şi trei se găsesc se află acele organizaţii care selectează viitorii angajaţi din rîndul membrilor (19%), printre voluntari (17%), sau la adresarea personală (17%). Acest lucru conduce deseori la faptul că organizaţiile neguvernamentale se transformă în structuri destul de amorfe cu deschidere minimă spre întreaga societate, avînd un grad limitat de competitivitate.

Despre capacităţile manageriale limitate şi puterea modestă de acoperire a societăţii civile ne vorbeşte şi faptul că doar 14% stabilesc relaţii de colaborare, 13% sînt capabile să identifice o anumită problemă şi 12% posedă cunoştinţe şi abilităţi în elaborarea şi implementarea de proiecte. Sondajul a mai arătat că doar 11% din organizaţiile analizate recurg la implicarea comunităţii în rezolvarea anumitor probleme. Din această cauză gradul de încredere al populaţiei faţă de organiza- ţiile societăţii civile este destul de scăzut în comparaţie cu alte instituţii private şi de stat.

În Barometrul de Opinie Publică, realizat de IMAS la comanda Institutului de Politici Publice noiembrie 2010, gradul cumulat de încredere al populaţiei faţă de organizaţiile neguver- 460 Denis Cenuşă, Raport „Consolidarea Societăţii Civile în Republica Moldova”, 2007

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 216 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării namentale este de 30%. Aceste organizaţie se află pe locul şapte fiind întrecute de bănci şi Guvern dar aflîndu-se înaintea Poliţiei, Parlamentului şi Preşedintelui. Gradul de încredere este în creştere faţă de mai 2010 (26,5%) dar descreşte în raport cu noiembrie 2009 (33,5%). În fond, nu există o stabilitate în ceea ce priveşte susţinerea populaţiei pentru sectorul neguvernamental – cel mai înalt nivel de încredere atingînd plafonul de 39 % în mai 2007, iar cel mai jos nivel a fost remarcat în noiembrie 2002 (20%).

11.3 Cît de activ sînt implicate femeile în viaţa publică? Femeile constituie în ţara noastră o categorie socială destul de vulnerabilă, deşi numeric sînt mai multe decât bărbaţii (53 % din numărul populaţiei adulte) şi în mod normal activismul lor ar trebui să fie mult mai pronunţat şi mai eficient. Deşi, formal, drepturile femeilor în ţara noastră nu sînt lezate (dreptul la învăţătură, dreptul la alegerea profesiei, dreptul la alegerea partenerului în viaţa de familie etc.), în realitate, femeile nu sînt stimulate, nici în plan profesional, nici în plan social, iar tradiţiile moştenite devin o piedică serioasă în calea ascendenţei femeii. Deşi îndeplinesc aceleaşi munci, la 71,9 % femei salariul este mai mic cu 309 lei decît la bărbaţi, ceea ce este o încăl- care grava a principiului egalităţii de genuri. Nici pînă în prezent Parlamentul nu a adoptat Legea cu privire la egalitatea genurilor. Conform unor studii, doar 0,7 % din numărul total al femeilor din Republica Moldova se consideră bogate, 25,6 % - sărace, 8,4 % - foarte sărace, 54,6 % - au o anumită siguranţă materială.

La momentul de faţă în Republica Moldova activează două sute cincizeci de ONG-uri de femei şi pentru femei a căror obiective ţin de apărarea drepturilor femeilor în conformitate cu standardele internaţionale prin includerea principiului de gen în toate domeniile şi sectoarele de activitate, prin excluderea violenţei atît în familie, cît şi la locurile de muncă, promovarea ideii de solidaritate a femeilor, contribuie la elaborarea politicilor în domeniul protecţiei sociale, a valorilor unei familii întregite, a rolului femeii în comunitate, la adaptarea economică, socială şi de drept a femeii în condiţiile de tranziţie spre o societate democratică, la instruirea juridică şi economică a femeii, la propagarea unui mod sănătos de viaţă s.a. O altă caracteristică a ONG-urilor de femei şi pentru femei ţine de amplasarea masivă a lor la Centru şi în mediul urban (99%), îndeosebi în municipiul Chişinău. ONG-urile locale sînt situate preponderent în mediul urban şi mai puţin în mediul rural.

Alegerile din noiembrie 2010 indică asupra discriminării continue a femeilor în politică. Doar 3 partide din cele 20 înscrise în cursa electorală au stipulat în statut cote de reprezentare a femeilor pe listele electorale şi doar PNL respectă această prevedere din statut. PLDM şi PSD au prevăzute cote de participare a femeilor pe liste, însă stau mai prost la capitolul implementarea prevederilor din statut. Doar 24,3% din candidaţii PLDM şi 28,7% din candidaţii PSD sunt femei. Liberal-democraţii au doar 2 femei în primii 20 de candidaţi pe listă, iar social-democraţii – 3.

Ceilalţi concurenţi electorali nu au prevăzute în statut cote de reprezentare a femeilor.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 217 Antologie de studii asupra guvernării Totuşi, cel mai bine la acest capitol stătea Alianţa Moldova Noastră, cu 36,9% femei din numărul total de candidaţi. Urmează PDM (33%), PL (27%) şi PCRM (24,3%). Însă în ceea ce priveşte primii 20 de candidaţi, aici comuniştii deţin întîietatea cu 8 femei. AMN şi PDM au doar câte 4. Aproape de minimul de reprezentare este şi Partidul Conservator, care are 26% femei din numărul de candidaţi.

11.4 Este oare egal accesul diverselor grupuri sociale în spaţiul public, şi sînt ele oare corect reprezentate? Cele mai importante grupuri sociale din Republica Moldova sînt grupurile etnice şi grupurile sociale cu venituri mici (de exemplu, pensionarii), sau angajaţii (sindicatele), dar şi grupurile religioase.

Constituţia asigură libertatea de credinţă, însă legea include şi restricţii care au împiedicat uneori activităţile unor grupuri religioase. Noua lege cu privire la cultele religioase, intrată în vigoare în 2007, simplifică în teorie procedurile de înregistrare şi înlesneşte accesul grupurilor religioase la locurile publice pentru desfăşurarea activităţilor cu caracter religios.

În general, guvernul a respectat în practică libertatea religioasă. În perioada cuprinsă în acest raport, guvernul nu şi-a schimbat poziţia faţă de respectarea libertăţii de credinţă. Guvernul a înregistrat un grup religios (afiliat cu un grup înregistrat anterior) şi a continuat să respingă înregistrarea anumitor grupuri, care încearcă să obţină statut legal. În Transnistria, regiune separatistă care nu se află sub controlul guvernului, autorităţile au respectat, în general, drepturile grupurilor înregistrate, dar au continuat să respingă înregistrarea unor grupuri religioase minoritare şi să-i persecute pe membrii acestora.

Constituţia asigură libertatea de credinţă, iar celelalte legi şi măsuri politice contribuie, in general, la libera practicare a religiei. Legea cu privire la cultele religioase, intrată in vigoare in 2007, simplifică in teorie procedurile de înregistrare şi înlesneşte accesul grupurilor religioase la locurile publice pentru desfăşurarea activităţilor religioase. Legea include însă şi restricţii care au împiedicat uneori activităţile unor grupuri religioase.

S-ar putea afirma că pînă în prezent drepturile minorităţilor din Republica Moldova au fost garantate în măsura în care o poate face un stat cu potenţialul economic al Republicii Moldova. Este ade- vărat că frustrările prin care au trecut cetăţenii rusolingvi în perioada disoluţiei URSS nu au fost depăşite încă. O altă problemă majoră cu care se confruntă cetăţenii Republicii Moldova este cea a identităţii naţi- onale şi limbii populaţiei băştinaşe. După toate aparenţele liderii minorităţile naţionale pot contribui la soluţionarea sau la complicarea acestor probleme care au o dimensiune mai mult politică decît ştiinţifică sau de drept în Republica Moldova.

Se poate afirma că în Republica Moldova cadrul juridic referitor la drepturile omului şi mino- rităţilor naţionale este unul relativ complex şi satisfăcător. De aceea, accentul care se punea anterior pe oferirea şi garantarea prin lege a unor drepturi în condiţiile actuale ar trebui schimbat şi pus pe ridicarea potenţialului autorităţilor şi a capacităţii presupuşilor beneficiari de a realiza aceste drepturi.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 218 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Fără îndoială, autorităţile moldoveneşti au căutat să găsească un echilibru raţional între acţiunea afirmativă destinată protecţiei identităţii persoanelor care fac parte din minorităţi şi drepturile şi nevoile economice, culturale şi sociale ale tuturor membrilor săi. Şi în continuare Republica Moldova trebuie să asigure participarea adecvată a minorităţilor la viaţa publică, la luarea deciziilor în plan naţional, local, în conformitate cu principiile democratice, asigurînd totodată funcţionarea normală a instituţiilor democratice. De aceea, realizarea obiectivelor propuse nu se poate asigura fără eforturi şi fără angajamentul tuturor părţilor interesate. Dar asemenea probleme trebuie tratate pe o bază democratică, fără pasiuni, mituri şi reprezentări reducţioniste.461

Experienţa celor 20 ani de independenţă au demonstrat că doar adoptarea unui cadru juridic adecvat nu este suficientă pentru armonizarea relaţiile interetnice, pentru acesta mai este nevoie de crearea unui consens normativ care ar atenua efectele percepţiei diferite de către cetăţenii aparţinînd diferitor grupuri etnice a climatului politic intern şi extern. Este logic să fie aşa odată cenaşterea Republicii Moldova în calitate de stat suveran şi independent a fost însoţită de un şir de traume cauzate de conflicte etnice. De asemenea, trebuie să se ia în calcul că indiferent de culoarea politică a guvernului întotdeauna pot exista suspiciuni dintr-o parte sau alta vizavi de politica promovată. Acesta se referă, inclusiv, şi la cadrul juridic.

Se poate spune, din acest punct de vedere, că în ultimii 10 ani atît liderii comunităţii majoritare cît şi liderii organizaţiilor ale minorităţilor şi-au văzut principala misiune în a promova exclusiv interesele comunităţilor pe care le reprezintă. Acest egoism etnic nu poate fi eliminat, deocamdată, prin legi. Liderii comunităţii majoritare au motivat, de obicei, un astfel de comportament prin necesitatea eliminării unor nedreptăţi istorice (politica de asimilare şi rusificare). Pe de altă parte, liderii minorităţilor au pedalat problema drepturilor minorităţilor prin a cere noi drepturi pe care ulterior le-au obţinut.

11.5 Ce acţiuni au fost întreprinse în vederea remedierii problemelor publice identificate şi care este sprijinul public şi politic oferit?

Pentru remedierea problemelor identificate şi dinamizarea sectorului neguvernamental a fost adoptată în decembrie 2008 Strategia dezvoltării societăţii civile în perioada 2009-2011. Chiar dacă această Strategie a fost adoptată în perioada guvernării PCRM, caracterizate printr-o anumită relaţie ten- sionată dintre stat şi societatea civilă, realizarea ei a căzut pe umerii Alianţei pentru Integrare Europeană, ce a încorporat un număr însemnat de foşti reprezentanţi ai sectorului neguvernamental. În ciuda, unei inerţii reprobabile în ceea ce priveşte cooperarea dintre stat şi societate civilă şi o mobilizare încă insu- ficientă a segmentelor sociale datorate unei culturi politice mai curînd patriarhale, comunicarea dintre diverse grupuri şi putere s-a ameliorat considerabil. Priorităţile strategice în realizare, adoptate în comun de stat şi societate civilă sînt instituţionali- zarea cadrului de consultanţă, de monitorizare şi de evaluare a politicilor publice, crearea unui cadru legal 461 http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2010/report-aac-elections-2010-ro.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 219 Antologie de studii asupra guvernării şi fiscal favorabil dezvoltării durabile a sectorului asociativ, dezvoltarea spiritului activ civic şi a voluntari- atului. Printre succesele notabile ale societăţii civile putem remarca, printre altele, activităţile desfăşurate de IDIS Viitorul în domeniul descentralizării, crearea Rethink Moldova în materie de atrageri de fonduri pentru Republica Moldova, ADEPT în domeniul alegerilor, Asociaţia pentru Politică Externă în domeniul proceselor de reglementare a conflictului transnistrean, Institutul de Politici Publice în domeniul educaţiei, studierii opiniei publice şi conflictului transnistrean. Un accent deosebit a fost pus pe crearea de parteneriate dintre organizaţiile societăţii civile şi autorităţile publice care permit acestora să colaboreze efectiv şi să stabilească responsabilităţile astfel încît problemele din societate să fie soluţionate cît mai eficient. Autorităţile publice au declarat că înţeleg importanţa implicării acestor organizaţii în soluţionarea problemelor comunităţilor locale, contribuind la dezvoltarea mecanismelor de colaborare existente.

În ciuda paşilor întreprinşi şi creării Consiliului Naţional pentru Participare rămîn numeroase probleme care urmează a fi soluţionate. Cea mai importantă ţine de lipsa de încredere existentă între structurile puterii şi sectorul asociativ. Guvernul vede în continuare organizaţiile neguvernamentale ca un releu prin care statul poate difuza informaţii convenabile lui, avînd înclinaţia să minimizeze efortul constructiv al societăţii civile pe care îl vede deseori ca o interferenţă în propriile politici. În acelaşi timp, societatea civilă deseori nu dispune de resursele necesare şi de gradul de expertiză adecvat pentru a „juca” pe picior de egalitate cu instituţiile statutului, ţinînd cont de accesul privilegiat la informa- ţie şi putere a ultimelor. Cu toate acestea, imperativul unei apropieri mai strînse dintre stat şi sectorul asociativ este dictat de apropierea Republicii Moldova de Uniunea Europeană şi de gradul sporit de complexitate pe care le ridică problemele integrării. În acest context, putem menţiona crearea Forului pentru societate civilă în cadrul Parteneriatului Estic. La lucrările acestui for prestigios participă circa 240 de organizaţii neguvernamentale din statele membre ale UE şi din şase state post-sovietice (Moldova, Belarus, Ucraina, Georgia, Armenia şi Azerbaidjan), printre care şi 30 de ONG-uri din Moldova.

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 11.1 X 11.2 X 11.3 X 11.4 X

Bibliografie: 1. Denis Cenuşă, Raport „Consolidarea Societăţii Civile în Republica Moldova”, 2007 2. Moldoscopie (Probleme de analiză politică). - nr.1 (XLIV), 2009. - Chişinău: CEP USM, 2009. 3. Studiu asupra Dezvoltării Organizaţiilor Neguvernamentale în Moldova, www.contact.org 4. A. Solcan, „Manipularea prin sondaje în campania electorală”, 208

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 220 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA III SOCIETATEA CIVILĂ ŞI PARTICIPAREA CIVICĂ

12. RECEPTIVITATEA GUVERNULUI Ion Osoian

12.1 Cît de deschise şi sistematice sunt procedurile de consultare publică a legislaţiei şi politicilor guvernamentale, şi cît de echitabil este accesul intereselor relevante la actul de guvernare?

Democraţia presupune că cetăţenii pot influenţa formularea şi adoptarea deciziilor care le afectează vieţile. Christopher Lord distinge trei cerinţe minime ale unui sistem democratic: (i) acesta trebuie să fie autorizat (adică cetăţenii dispun de dreptul de a-şi alege conducătorii); (ii) deciziile guvernamentale trebuie să fie reprezentative (au la bază interesele cetăţenilor); (iii) conducătorii trebuie să fie responsabili (cetăţenii dispun de pîrghii pentru a influenţa politicile guvernamentale).462Alegerile şi referendumurile sunt cele mai potrivite ocazii pentru responsabilizarea politicienilor. Totuşi deciziile guvernamentale care modelează mediul economic şi social al vieţii cotidiene nu se limitează la ciclurile electorale. Avînd în vedere declinul continuu al implicării cetăţenilor în viaţa politică formală în democraţiile occidentale, măsurabil prin scăderea încrederii în instituţiile publice, diminuarea participării la vot şi implicării în partide politice, multe guverne încearcă să promoveze cetăţenia activă şi participarea publicului la luarea deciziilor prin crearea de noi politici şi instituţii.

Există părerea precum că cetăţenii din spaţiul post-sovietic sunt foarte participativi dar mijloacele organizaţionale pentru manifestarea participării sunt subdezvoltate.463Ca şi alte state post- sovietice, Moldova a început de la o situaţie în care statul deţinea puterea şi autoritatea absolută. Preocuparea pentru democraţie, care inevitabil duce la descentralizarea responsabilităţii şi creşterea numărului de jucători în guvernanţă, a ridicat problemele luării democratice a deciziilor şi partici- pării populare la guvernare. Similar cu alte foste republici sovietice, în primii ani de independenţă în Moldova a existat o mişcare participativă puternică, cu ocazia chemărilor pentru emancipare na- ţională. Ulterior, după cum o arată rata participării la vot şi sondajele de opinie, gîndirea participa- tivă s-a redus constant. O ipoteză plauzibilă este că aceasta se datorează susmenţionatelor “mijloace organizaţionale” şi anume cadrului legal şi instituţional.

462 Frank Decker, Governance beyond the nation-state. Reflections on the democratic deficit of the European Union, Journal of European Public Policy, Vol. 9, No. 2, April 2002, p 260. 463 Reisinger, W., Miller, A. and Hesli V. (1995) Public Behavior and Political Change in Post-Soviet States, The Journal of Politics, Vol. 57, No. 4 (Nov., 1995), pp. 941-970.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 221 Antologie de studii asupra guvernării Convenţional, sub aspectul adoptării participative a deciziilor guvernamentale, putem distinge trei etape în istoria R. Moldova. La o primă etapă, care a durat între 1991-2000, consultarea publicului s-a limitat la aplicarea democraţiei electorale şi parţial a practicii petiţionare. O a două etapă a început în anul 2000, odată cu adoptarea legii privind accesul la informaţie. Aceasta a tradus în viaţă prevederile constituţionale care garantează dreptul persoanei de a avea acces la orice infor- maţie de interes public (Art. 34). În general, în autorităţile publice există percepţia greşită, con- firmată pînă mai recent de legislaţie, că consultarea publicului se reduce la informarea cetăţenilor despre rezultatele procesului decizional. Or, în majoritatea cazurilor reglementate de lege, accesul la informaţie trebuie să fie oferit la iniţiativa cetăţeanului, adesea după ce decizia a fost luată şi, de regulă, fără consultarea acestuia. O a treia etapă a început în 2005, odată cu adoptarea concepţiei privind cooperarea Parlamentului cu societatea civilă, crearea Consiliului Naţional de Participare (2008), autorizarea transmisiunii în direct la posturile publice cu acoperire naţională a şedinţelor Parlamentului (sistată în preajma alegerilor locale generale din 2007) şi publicarea stenogramelor şedinţelor şi a proiectelor de acte legislative pe pagina web a legislativului. În 2005 au fost puse bazele cooperării Parlamentului cu societatea civilă sub forma consiliilor de experţi, întrunirilor ad hoc, audierilor publice, inclusiv în comisiile parlamentare permanente şi a conferinţelor anuale organizate împreună cu organizaţiile societăţii civile. A patra etapă a început în 2010, odată cu instituirea bazelor mecanismului de asigurare a transparenţei decizionale în administraţie. Pînă la această etapă, consultări publice au avut loc nesistematic, cu ocazia elaborării unor documente de politici, adesea ca urmare a insistenţei donatorilor.464

Sub aspectul cadrului legal, pînă în anul 2009 s-a practicat includerea anumitor prevederi privind participarea publicului în procesul decizional în anumite legi care reglementează activitatea unor autorităţi publice. De cele mai dese ori aceste prevederi, de altfel superficiale, declară publice, în anumite condiţii, şedinţele unor autorităţi publice sau administrative. Respectiv cetăţenii sunt invitaţi să fie spectatori în faza finală a procesului decizional, deoarece şedinţele reprezintă doar încheierea procesului de consultare a actorilor afectaţi de luarea unei decizii.

Legea privind transparenţa în procesul decizional a intrat în vigoare abia către alegerile parlamentare din aprilie 2009. Printre punctele tari ale acestui act legislativ se numără faptul că el serveşte ca lege-cadru pentru toate instituţiile publice care gestionează şi utilizează mijloace financiare publice. Prin Legea Nr. 72 din 04.05.2010, cîteva legi importante (cu privire la Guvern, Regulamentul Parlamentului, privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, privind actele legislative, privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, privind ad- ministraţia publică locală) au fost aduse în conformitate cu cerinţele procesului de consultare publică în procesul decizional. Principalele puncte slabe se referă la faptul că: (i) anumiţi cetăţeni pot fi privaţi de dreptul de a participa la consultările pe marginea adoptării unor decizii care îi privesc pe motivul lipsei locurilor în sala în care are loc şedinţa; (ii) nu sunt clare sancţiunile care pot fi aplicate în cazul compromiterii procesului decizional (împiedicarea accesului la şedinţe, tăinuirea sau denaturarea in- formaţiei de interes public), legea limitîndu-se la cunoscuta frază, „conform legii.” 464 Interviu nr. 1

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 222 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Din lista, pe alocuri repetitivă, a scopurilor legii privind transparenţa procesului decizional, se disting două de bază: informarea asupra procesului decizional şi participarea directă a cetăţeni- lor şi a altor părţi interesate în acest proces. După învestitura guvernului Alianţei pentru Integrare Europeană în septembrie 2009, au fost atinse progrese considerabile în ambele domenii. O pre- mieră este transmiterea în direct online a şedinţelor guvernului, desecretizarea mai multor acte guvernamentale şi publicarea acestora pe o pagină web, accesul jurnaliştilor la şedinţe la care pînă septembrie 2009 au avut acces ocazional şi selectiv sau nu au avut acces deloc (biroul permanent al Parlamentului, şedinţele unor comisii parlamentare permanente, şedinţele cu participarea structurilor de forţă ş.a.).465 Unele ministere şi autorităţi administrative centrale au instituit linii telefonice speciale pentru a se putea informa în regim real de la cetăţeni în privinţa problemelor cu care se confruntă, au elaborat şi aprobat reglementări interne şi compartimente ale paginilor web oficiale privind transparenţa procesului decizional.

Rezultatele unui amplu exerciţiu de monitorizare a aplicării de către autorităţile şi instituţii- le publice a unor forme şi metode de consultare şi participare cetăţenească arată că există încă multe autorităţi publice şi administrative, în special la nivel local, care nu utilizează nici o formă de antre- nare a publicului în procesul decizional (întruniri consultative, dezbateri şi şedinţe publice). Sunt consemnate dificultăţi în organizarea participativă a procesului decizional care se datorează lipsei resurselor pentru o informare adecvată şi lipsa experienţei în acest domeniu. De asemenea, numărul sugestiilor, propunerilor, recomandărilor parvenite este extrem de mic, inclusiv din cauza pasivităţii cetăţenilor.466 Deşi în rapoartele privind executarea bugetelor unor instituţii publice467 includ cheltuieli privind activităţi de presă, în statele de personal al acestora nu se regăsesc responsabili pentru comunicare şi relaţiile cu presa. Uneori aceste activităţi sunt cumulate de funcţionarii specializaţi în alte domenii.

Cele două scrutine electorale din 2009, referendumul constituţional şi alegerile parlamentare anticipate din 2010, criza politică, au periclitat capacitatea Parlamentului de a publica pe pagina web proiectele de acte legislative şi stenogramele şedinţelor plenare pentru a fi consultate de public. La Guvern, ca şi la Parlament, persistă şi probleme mai vechi cum ar fi publicarea parţială a proiectelor de hotărîri şi de legi, fără notele analitice justificative şi fără a oferi posibilitatea celor interesaţi de a vedea care sunt avizele tuturor instituţiilor consultate în procesul decizional. Nu este utilizat la maxim un instrument esenţial al democraţiei indirecte – instituţia controlului parlamentar, avînd în vedere decizia regretabilă a opoziţiei parlamentare de a renunţa la participarea la şedinţele în plen. În aceste condiţii la ora Guvernului întrebările vin în mare parte din partea deputaţilor coaliţiei majoritare. Trebuie să remarcăm totuşi că una din cauze este şi lipsa tradiţiilor consacrate de scruti- nizare parlamentară a executivului. Este recomandabilă consolidarea acestei instituţii care, pe lîngă asigurarea balanţei între puterea legislativă şi legislativă, joacă un rol important şi în informarea cetăţenilor privind justificarea publică a cheltuielilor bugetare.

465 “Acces-info”, Accesul la informaţie şi transparenţa în procesul decizional: atitudini, percepţii, tendinţe, Raport de monitorizare, 2010. 466 Ibidem 467 A se vedea, de exemplu, „Notă explicativă despre executarea bugetului Ministerului Tineretului şi Sportului pentru anul 2009”: www.mts.gov.md, accessat: 20.10.2010.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 223 Antologie de studii asupra guvernării Este de înţeles că organizarea implicării cetăţenilor în procesul decizional este mai simplă şi mai firească la nivelele administrative care sunt cît mai aproape de cetăţeni. Prezumabil, şi cetăţenii ar fi interesaţi mai degrabă de „democraţia în grupuri mici” în care autorităţile publice locale i-ar consulta în privinţa serviciilor publice care îi afectează direct, decît de exerciţiile de consultare specifice democraţiei la scară largă. Ca şi în cazul şedinţelor Parlamentului, şedinţele consiliilor locale sunt publice. Pe lîngă aceasta la nivel local mai există şi alte oportunităţi de a consulta populaţia cu anumite ocazii, cum ar fi adunările generale ale localităţilor. Totuşi, în mod normal conţinutul actului normativ este decis la comisiile de specialitate ale consiliilor locale la care, de regulă, cetăţenii nu sunt invitaţi să participe.

12.2 Cît de accesibili sunt reprezentanţii aleşi în circumscripţiile lor? Accesibilitatea reprezentanţilor aleşi este marcată de sistemul de reprezentare proporţiona- lă (RP) aplicat în alegerile parlamentare şi locale din R. Moldova. Opţiunea pentru un asemenea sistem electoral este neobişnuită pentru ţările din spaţiul post-sovietic, unde, cu excepţia Estoniei şi Letoniei, s-a optat pentru alegeri parlamentare în circumscripţii uninominale. Sistemul electoral majoritar a fost preferat în spaţiul post-sovietic deoarece acesta are la bază legăturile şi reţelele personalizate care caracterizau orînduirea sovietică. Deşi aceste realităţi erau valabile şi pentru R. Moldova, doar sistemul de RP oferea cel puţin o opţiune posibilă pentru participarea electorală a cetăţenilor din regiunea secesionistă din stînga Nistrului.468 Sistemul RP cu o singură circumscripţie naţională a fost consolidat în Codul electoral în anul 1997 şi a fost aplicat cu ocazia tuturor scrutinelor parlamentare ulterioare. Respectiv, nu există o legătură personalizată directă dintre deputatul ales pe liste de partid şi alegătorul unei circumscripţii teritoriale. În urma alegerilor parlamentare anticipate din 29 iulie 2009 şi din 28 noiembrie 2010 75 şi respectiv 71 din cei 101 deputaţi aleşi sunt listaţi ca domiciliind în mun. Chişinău.469 Partidele parlamentare mari compensează parţial această reprezentare disproporţionată prin numirea deputaţilor responsabili de anumite circum- scripţii teritoriale, pe baza locului de naştere sau activităţii profesionale anterioare a acestora. Nu există statistici oficiale însă potrivit Regulamentului Parlamentului, în perioada sesiuni- lor parlamentare (de primăvară (perioada februarie – iulie) şi de toamnă (septembrie – decembrie) deputatul trebuie să aloce 20% din timpul său de muncă lucrului cu alegătorii. Fiecare zi de luni este rezervată lucrului cu alegătorii (zi de audienţă, deplasări în teritoriu). Deputaţii pot primi în audienţă cetăţenii în teritoriu, în sediile autorităţilor administraţiei publice locale, care trebuie să asigure încăperi permanente pentru audienţă, sau în sediul Parlamentului. Totuşi, aceste prevederi legale nu sunt formulate ca obligaţii a deputatului de a organiza audienţe şi întîlniri cu alegătorii, ci mai degrabă iau forma unor recomandări şi drepturi.

S-ar părea că aleşii locali, consilierii locali şi primarii, sunt în general mai accesibili pentru

468 Protsyk, Oleh, Osoian, Ion, Moldova: Party Institutionalization in Public Finance-Scarce Environment, in Steven D. Roper and Janis Ikstens (eds), ‘The Effect of State Finance on Post-Communist Party Development’, London: Ashgate Publishers (2008). 469 http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/ (accesat: 10.11.2010)

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 224 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării cetăţeni decît deputaţii, avînd în vedere proximitatea fizică dar şi cunoaşterea amănunţită a problemelor cotidiene ale comuniăţilor locale. Totuşi, monitorizarea atitudinii autorităţilor şi instituţiilor publice faţă de cererile referitoare la transparenţa în procesul decizional efectuată în 2010 consem- nează că autorităţile centrale au fost mai receptive decît cele locale.470

Datorită sistemului RP care este aplicat şi la alegerile locale, rezidenţii unor localităţi din componenţa unei primării care constă din cîteva sate ar putea să nu fie reprezentaţi în consiliul local. Pentru asemenea situaţii, potrivit Legii privind administraţia publică locale, locuitorii acestui sat îşi vor alege un delegat sătesc în cadrul adunării generale a localităţii, care îi va reprezenta în relaţia cu primăria şi consiliul local. Alesul local examinează, în modul stabilit de legislaţie, petiţiile care îi sînt adresate, ia măsuri pentru soluţionarea lor, primeşte în audienţă cetăţeni şi conducătorii persoanelor juridice. În condiţiile Legii privind statutul alesului local, consilierii locali şi primarii primesc în audienţă cetăţenii în sediul autorităţii administraţiei publice locale. Asigurarea condiţii- lor pentru desfăşurarea normală a audienţei revine secretarului consiliului local.

12.3 Cît de accesibile şi fiabile sunt serviciile publice pentru cei care au nevoie de ele şi cît de sistematică este consultarea cu utilizatorii privind livrarea acestor servicii? Atît serviciile publice desconcentrate, cît şi cele descentralizate, cad sub incidenţa Legii privind transparenţa în procesul decizional din 13.11.2008. Totuşi consultarea cetăţenilor este mai des întîlnită în cazul serviciilor publice descentralizate, îndeosebi pentru obţinerea sprijinului, inclusiv financiar, al locuitorilor unei comunităţi locale pentru extinderea sau constituirea unor servicii publice noi, adesea generate de finanţările donatorilor (Fondul de Investiţii Sociale din Moldova este un exemplu relevant). Serviciile publice desconcentrate, servind ca extensiuni teritoriale ale ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale, sunt foarte rar antrenate în procesele de consultare a publicului, lăsînd aceasta, probabil, pe seama autorităţii centrale faţă de care sunt subordonate.471 Este firesc totuşi ca consultările cu publicul sub aspectul accesibilităţii şi calităţii serviciilor publice să aibă loc la nivel administrativ cel mai apropiat de cetăţeni. În primul rînd, autorităţile publice locale sunt mai în măsură să cunoască necesităţile cotidiene ale cetăţenilor. În al doilea rînd, este rezonabil să credem că cetăţenii ar putea avea o atitudine mai participativă faţă de serviciile publice prestate la nivel local, care le afectează zilnic bunăstarea, decît faţă de serviciile publice oferite de autorităţile publice centrale, cărora le este caracteristic un grad mai mare de abstractizare, cum ar fi formularea de politici publice. Cu toate acestea, adesea autorităţile publice locale nu dispun de pîrghii suficiente pentru a influenţa calitatea prestării serviciilor publice, avînd în localităţi un rol mai degrabă reprezentativ.

Spre deosebire de sectorul privat, în sectorul public este foarte dificil de a calcula un indice al satisfacţiei consumatorilor de servicii publice. Serviciile prestate de companii private sunt orien- tate spre eficienţă economică care să permită maximizarea profitului, în condiţii de competitivitate.

470 “Acces-info”, Accesul la informaţie şi transparenţa în procesul decizional: atitudini, percepţii, tendinţe, Raport de monitorizare, 2010. 471 Interviu nr. 2.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 225 Antologie de studii asupra guvernării Multe servicii publice însă sunt prestate în condiţii de monopol natural. De exemplu, într-o localitate rurală mică poate exista o singură şcoală publică şi alternativele sunt disponibile doar prin parcurgerea distanţei pînă la şcolile existente în localităţile învecinate. De asemenea, preţul pentru serviciile publice nu este determinat de piaţă, ci mai degrabă de presiunea socială. Multe servicii publice sunt prestate cetăţenilor gratuit (de exemplu: şcolarizare, parcuri publice, iluminare strada- lă, librării, case de cultură, etc.), altele – la un preţ subsidizat de la bugetul public (apă şi canalizare, transport public de călători, managementul deşeurilor etc.). Instrumentele aflate la îndemîna cetă- ţeanului pentru a taxa calitatea proastă a unuia sau mai degrabă a unei sume de servicii şi utilităţi publice sunt alegerile. Iar instrumentele după care se pot conduce politicienii şi cercetătorii pentru a aprecia calitatea actului de guvernare şi eventualele domenii de intervenţie sunt sondajele de opinie.

Nivelul de satisfacţie al cetăţenilor faţă de calitatea unor servicii publice, măsurat de Barometrul de Opinie Publică în perioada 2001-2010 (a se vedea Figura 1), înregistrează o creştere lentă. Este de menţionat totuşi că la o parte din servicii gradul de mulţumire rar depăşeşte 50%, ceea ce înseamnă că cetăţenii sunt mai mult nemulţumiţi decît mulţumiţi de calitatea prestării acestor servicii (avînd în vedere suma răspunsurilor “Deloc mulţumit / Nu prea mulţumit”).

Figura nr. 26 “Dinamica răspunsurilor la întrebarea “Cât de mulţumit sunteţi de… (“Destul de mulţumit / Foarte mulţumit”)”

Sursa: Barometrul de Opinie Publică, IPP, 2001-2010

Cele mai semnificative salturi în nivelul de satisfacţie al respondenţilor au fost înregistrate în mai 2007, înainte de alegerile locale şi în noiembrie 2009, la două luni după preluarea guvernării de către Alianţa pentru Integrare Europeană. Este de notat că chiar dacă accesibilitatea cetăţenilor la anumite servicii şi utilităţi publice (drumuri, transport, educaţie, asistenţă medicală, etc.) sub aspectul deprivării geografice, este mai limitată în localităţile rurale (a se vedea Tabelul 1), totuşi, potrivit BOP, primăriile sunt autorităţile publice creditate cu cea mai mare încredere.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 226 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 29 “Accesibilitatea unor servicii publice conform caracteristicilor deprivării geografice”

Indicator Distanţa medie (inclusiv mediul Numărul de localităţi rurale în care urban), km distanţa este > 10 km Distanţa pînă la grădiniţia de copii, km 1,05 18 Distanţa pînă la şcoala primară, km 0,67 4 Distanţa pînă la şcoala medie, km 2,41 94 Distanţa pînă la liceu, km 7,95 445 Distanţa pînă la farmacie, km 4,7 239 Distanţa pînă la centrul de sănătate, km 5,37 278 Distanţa pînă la oficiul medicilor de familie, km 17,8 1020 Distanţa pînă la spital (staţionar), km 19,7 1160

Sursa: calculele autorului, potrivit Indicelui de Deprivare a Ariilor Mici, 2008, Ministerul Economiei

12.4 Cît de multă încredere au oamenii în abilitatea guvernului de a rezolva principalele probleme cu care se confruntă societatea şi în capacitatea lor de a le influenţa? Există cîţiva indicatori care ne oferă detalii privind nivelul de confidenţă al cetăţenilor în abilitatea guvernului de a soluţiona problemele stringente ale societăţii. Un indicator general este rata participării la vot. Deşi aceasta a scăzut constant de la 79.3% la alegerile parlamentare din 1994 la 57.55% la alegerile parlamentare din aprilie 2009, totuşi, la alegerile din 29 iulie 2009 a fost înregistrată o uşoară creştere (58.77%) urmată de co creştere semnificativă (63.35%) la alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010.472 Un indicator mai specific este încrederea cetăţe- nilor în anumite autorităţi publice în comparaţie cu încrederea în ONG-uri, Biserică, mass-media şi partidele politice (Figura 2).

Figura nr. 27 “Dinamica răspunsurilor la întrebarea “Cîtă încredere aveţi în...?” (suma răs- punsurilor Foarte multă încredere şi oarecare încredere)”

Sursa: Barometrul de Opinie Publică, IPP, 2001-2010

472 http://www.e-democracy.md/en/elections/parliamentary/ accessed: 16.06.2010

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 227 Antologie de studii asupra guvernării Potrivit rezultatelor sondajului, biserica se bucură de cea mai mare încredere din partea cetă- ţenilor, urmată de mass-media. Autorităţile publice care se bucură de ceea mai mare încredere sunt primăriile. Acestea sunt unicele din sondaj care, în anumite perioade, depăşesc cota de 50 la sută din încrederea respondenţilor. Este de presupus că aceste rezultate sunt determinate de accesibilitatea autorităţilor publice locale, chiar dacă acestea dispun de competenţe limitate care nu întotdeauna le permit să poate influenţa decisiv calitatea serviciilor şi utilităţilor publice. Aceste rezultate sunt confirmate şi de tendinţele înregistrate în Figura 3, care indică o creştere confidenţei cetăţenilor că ar fi în măsură să influenţeze hotărîrile importante la nivelul comunităţilor locale. Este unul din semnalele pe care îl dau cetăţenii pentru necesitatea amplificării gradului de descentralizare a serviciilor publice. Diminuarea nivelului de încredere în celelalte autorităţi publice în mai 2010, inclusiv declinul încre- derii în instituţia prezidenţială, ar putea fi determinat de criza constituţională declanşată ca urmare a eşuării alegerilor prezidenţiale în Parlament în decembrie 2009. Este un semnal pentru clasa politică ca să găsească o soluţie care ar împiedica declanşarea de noi crize de acest gen.

Figura nr 28 “Dinamica răspunsurilor la întrebarea “În ce măsură credeţi că oameni ca Dvs. pot influenţa hotărîrile importante care se iau?” (suma răspunsurilor înmare şi foarte mare măsură)”

Sursa: Barometrul de Opinie Publică, IPP, 2001-2010

În fine, un alt indicator specific este senzaţia cetăţenilor dacă direcţia generală de evoluţie a R. Moldova este bună sau greşită. Deşi în majoritatea sondajelor numărul celor care cred că direcţia este greşită depăşeşte numărul celora care cred că direcţia este corectă, totuşi sondajul realizat de IMAS-Chişinău în august 2010 arată o creştere a numărului celor care consideră că direcţia este bună, comparativ cu luna aprilie 2010.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 228 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 12.5 Concluzii Sumar: progresul în ultimul an

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 12.1. X 12.2. X 12.3. X 12.4 X

12.1. Legislaţia privind transparenţa decizională în administraţie este aplicată progresiv, inclusiv transpusă în actele departamentale. Au fost înregistrate progrese semnificative la capitolul informării cetăţenilor stării treburilor publice, iar autorităţile publice au devenit mai transparente. Totuşi cadrul legal permite încă posibilităţi arbitrare de a convoca şedinţe închise şi nu sunt explici- tă sancţiunile pentru compromiterea procesului decizional, fapt care crează premize pentru trecerea sub tăcere a unor decizii sensibile.

12.2. În general, cadrul legal face accesibili oficialii aleşi la nivel naţional şi local, iar în ultimul an aceştia au devenit mai accesibili pentru cetăţeni şi mass-media. Un factor care influenţează semnificativ accesibilitatea aleşilor este sistemul electoral. Acesta face mai dificilă stabilirea unei legături personalizate dintre deputaţi şi locuitorii unei unităţi administrativ-teritoriale dar şi dintre cetăţeni şi consilierii locali, în unele primării constituite din mai multe localităţi rurale.

12.3. În general, consultările cu cetăţenii privind calitatea unor servicii publice este o prac- tică aplicată ocazional la nivel local. Accesibilitatea faţă de unele servicii publice primare este destul de redusă la nivelul multor comunităţi rurale.

12.4. Per ansamblu, confidenţa cetăţenilor faţă de capacitatea autorităţilor publice de a face faţă problemelor care îi frămîntă este destul de redusă. Totuşi, sporeşte încrederea că cetăţenii pot influienţa hotărîrile importante luate la nivelul comunităţilor locale, fapt care este un semnal clar pentru necesitatea creşterii gradului de descentralizare a serviciilor publice.

Bibliografie: 1. Frank Decker, Governance beyond the nation-state. Reflections on the democratic deficit of the European Union, Journal of European Public Policy, Vol. 9, No. 2, April 2002, p 260. 2. Reisinger, W., Miller, A. and Hesli V. (1995) Public Behavior and Political Change in Post-Soviet States, The Journal of Politics, Vol. 57, No. 4 (Nov., 1995), pp. 941-970. 3. “Acces-info”, Accesul la informaţie şi transparenţa în procesul decizional: atitudini, percepţii, tendinţe, Raport de monitorizare, 2010. 4. Notă explicativă despre executarea bugetului Ministerului Tineretului şi Sportului pentru anul 2009: www. mts.gov.md, accessat: 20.10.2010. 5. Protsyk, Oleh, Osoian, Ion, Moldova: Party Institutionalization in Public Finance-Scarce Environment, in Steven D. Roper and Janis Ikstens (eds), ‘The Effect of State Finance on Post-Communist Party Development’, London: Ashgate Publishers (2008). 6. http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/20092/members-parliament/ (accesat: 15.08.2010)

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 229 Antologie de studii asupra guvernării PARTEA III SOCIETATEA CIVILĂ ŞI PARTICIPAREA CIVICĂ

13. DESCENTRALIZAREA Ion Osoian

13.1 Cît de independente sunt nivelele sub-naţionale de administraţie publică faţă de guvern şi în ce măsură acestea dispun de competenţele şi resursele necesare pentru a-şi îndeplini responsabilităţile?

Sub aspect normativ, autorităţile publice locale sunt autonome şi separate instituţional de administraţia publică centrală. Art. 109 din Constituţie consfinţeşte principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi consultă- rii cetăţenilor în privinţa problemelor locale de interes deosebit. Totuşi, gradul de autonomie faţă de administraţia centrală este determinat de cadrul legal, cultura administrativă şi nivelul de dezvoltare economică a ţării.

Potrivit experţilor, guvernanţa la nivelele inferioare ale administraţiei publice este încă de- terminată de concurenţa dintre ideile perioadei sovietice în care orice autoritate era parte a mecanismului administraţiei de stat şi viziuni excesiv de idealistice adoptate de adepţii consolidării autonomiei locale, în tendinţa de a se rupe de trecutul sovietic.473 În perioada independenţei timpurii, principiul constituţional al autonomiei locale a fost interpretat ca o posibilitate legală de a încuraja perpetuarea unui sistem fragmentat de organizare administrativ-teritorială în care orice localitate rurală mică de 500-1000 locuitori putea avea primărie proprie. Astfel gradul de autonomie locală este captivul organizării administrativ-teritoriale cu circa 13 la sută din primării avînd sub 1000 locuitori, iar majoritatea absolută – sub 5000 locuitori.474Încercările de a crea municipalităţi mai mari care ar avea beneficiul economiei de scară în prestarea serviciilor publice au fost adesea catalogate ca încălcare a principiului autonomiei locale. Un astfel de sistem diminuează independenţa nivelelor inferioare ale administraţiei publice. Fiind mici, primăriile dispun de resurse proprii limitate şi devin dependente de subsidizarea de la bugetul public naţional.

Unul din indicatorii măsurabili ai nivelului de descentraizare este ponderea cheltuielilor din bugetele locale în Produsul Intern Brut (PIB) şi în cheltuielile publice totale. Cu cît mai mare

473 Interviu nr. 3. 474 Prima cifră este adesea menţionată ca fiind limita pentru autorizarea constituirii unei autorităţi publice locale care să dispună de resursele necesare mentru menţinerea unui nivel minim de servicii publice. 5000 de locuitori adesea este numită ca număr optim de locuitori pentru activitatea eficientă a admi- nistraţiei unei municipalităţi (a se vedea: Paweł Swianiewicz, Territorial Fragmentation As a Problem, Consolidation As a Solution?, in Paweł Swianiewicz (ed.), Territorial Consolidation Reforms in Europe, OSI/LGI, Budapesta, 2010).

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 230 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării este ponderea cheltuielilor publice locale în PIB şi în cheltuielile publice locale, cu atît mai multe responsabilităţi şi competenţe sunt încredinţate nivelelor sub-naţionale de administrare şi respectiv, cu atît mai descentralizată este puterea în stat. În Republica Moldova ponderea cheltuielilor APL în PIB a variat între 7 şi 11 la sută între 1999 şi 2009. Potrivit Figurii 1, deşi PIB şi cheltuielile publice în general au înregistrat o creştere semnificativă în ultimul deceniu, ponderea cheltuielilor publice locale nu a crescut esenţial.

Figura nr. 29 “Ponderea cheltuielilor publice locale în PIB şi în cheltuielile publice totale (1999-2009)”

Sursa: calculele autorului în baza datelor Biroului Naţional de Statistică

Mai mult ca atît, situaţia reflectată în Figura 1 nu este comparabilă cu alte ţări avînd în vedere faptul că în multe privinţe (colectarea taxelor, educaţie, încorporarea în serviciul militar, organizarea alegerilor etc.) autorităţile executive locale acţionează ca reprezentanţi ai puterii centrale şi ca intermediari pentru disbursarea fondurilor publice de la nivelul central la beneficiarii finali. După cum se vede din Figura 2, în perioada 2005-2009 a crescut ponderea transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pe cînd veniturile proprii au rămas la acelaşi nivel, înregis- trînd chiar un uşor declin. În condiţiile în care APL nu dispun de instrumente suficiente pentru a-şi consolida descentralizarea financiară şi fiscală, unităţile administrativ-teritoriale au devenit mai dependente de deciziile bugetare luate la nivelele superioare de administraţie.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 231 Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 30 “Veniturile unităţilor administrativ-teritoriale în dinamică (2005-2009)”*

* Fără mun. Chişinău şi localităţile din stînga Nistrului

Sursa: calculele autorului în baza datelor Ministerului Finanţelor

Practic toate actele legislative care reglementează sub aspect funcţional şi financiar activitatea autorităţilor publice locale, necesită modificări pentru consolidarea autonomiei locale şi crearea condiţiilor pentru înfăptuirea procesului de descentralizare. Potrivit Programului de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea europeană: libertate, democraţie, bunăstare” pentru anii 2009-2013, descentralizarea puterii şi asigurarea autonomiei locale este una din cele cinci prio- rităţi strategice. La 20 mai 2010, a fost constituită Comisia parlamentară specială pentru modificarea şi completarea cadrului legislativ privind procesul de descentralizare şi consolidare a autonomiei locale, care îşi propune să transpună în practică procesul de revizuire a legislaţiei. Este necesar ca noile modificări să intre în vigoare pînă la alegerile locale din vara anului 2010, pentru a putea fi aplicate în următorul mandat al aleşilor locali care va cuprinde perioada 2011-2015.

13.2 În ce măsură aceste nivele de administraţie publică sunt supuse autorizării electorale libere şi corecte precum şi criteriilor de deschidere, responsabilitate şi receptivitate în activitatea lor? Eligibilitatea autorităţilor publice locale şi consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit sunt principiile fundamentale proclamate în Articolul 109 din Constituţie. Procedurile electorale sunt detaliate în Codul electoral adoptat în 1997. Aleşii locali (primarii, consilierii săteşti (comunali), orăşeneşti, municipali, raionali, membrii Adunării Populare a Găgăuziei) se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pentru un mandat de patru ani. Au dreptul de a fi aleşi consilieri în consiliile locale cetăţenii Republicii Moldova cu drept de vot, care au împlinit, inclusiv în ziua alegerilor, vîrsta de 18 ani. Au dreptul de a fi aleşi primari cetăţenii

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 232 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Republicii Moldova cu drept de vot care au împlinit, inclusiv în ziua alegerilor, vîrsta de 25 de ani. Candidatul pentru funcţia de primar se consideră ales dacă a întrunit mai mult de jumătate din voturile valabil exprimate ale alegătorilor care au participat la votare, cu condiţia participării la vot a cel puţin 1/4 din numărul alegătorilor înscrişi în listele electorale. În cazul în care nici un candidat nu întruneşte mai mult de jumătate din numărul de voturi valabil exprimate, în termen de două săptămîni se va proceda la al doilea tur de scrutin cu doi candidaţi care au întrunit cel mai mare număr de voturi. Pot desemna candidaţi pentru funcţia de primar şi consilier partidele şi mişcările social-politice dar în competiţia electorală pot participa şi candidaţi independenţi, cu condiţia co- lectării unui număr de semnături din localitate.

Alegerile în consiliile locale au loc în baza sistemului de reprezentare proporţională (RP) şi mandatele de consilier se alocă partidelor sau candidaţilor independenţi conform formulei D’Hondt. Utilizarea sistemului de RP face posibil ca în municipalităţile care includ mai multe sate sub jurisdicţia aceleiaşi primării unele localităţi nu sunt reprezentate în consiliul local, situaţie valabilă şi pentru consiliile raionale, în care mulţi consilieri provin din oraşele-reşedinţă a adminis- traţiei raionale. De asemenea, pentru consultarea cetăţenilor asupra unor probleme de interes local, inclusiv privind revocarea primarilor, este permisă organizarea unor referendumuri locale. Totuşi, în perioada 2003-2007 au existat cazuri cînd unii primari au fost revocaţi arbitrar de autorităţile centrale, invocînd anumite ilegalităţi, fără consultarea populaţiei şi cu desemnarea reprezentantului unei altei forţe politice decît cea a primarului demis pentru exercitarea interimatului.

În general, cadrul legal permite desfăşurarea unor alegeri locale libere şi corecte. Totuşi, evaluările misiunilor internaţionale de observare a alegerilor generale locale din 2007 indică asupra anumitor deficienţe regretabile. În particular, a fost atrasă atenţia asupra faptului că deşi alegerile au fost bine administrate de autorităţile electorale, au existat limitări a dreptului de a fi ales şi a accesului candidaţilor opoziţiei la mass-media. Unii reprezentanţi ai opoziţiei au fost intimidaţi de partidul aflat la guvernare, conducînd la retragerea candidaturilor.475 Misiunile locale de observare a alegerilor din 2007 le-au apreciat ca neîntrunind criteriile internaţionale de alegeri libere şi corecte.476 În 2010 a fost efectuată o revizuire cuprinzătoare a Codului electoral, vizînd inclusiv consolidarea instrumentelor de organizare a unor alegeri libere şi corecte. Totuşi modificările operate vizează într-o măsură mai mare desfăşurarea alegerilor parlamentare. Aplicarea prevederilor privind îmbunătăţirea calităţii listelor electorale şi aplicarea Registrul de stat al alegătorilor au fost din nou amînate pînă la alegerile locale generale din 2011. Măsura în care problemele menţionate de misiunile locale şi internaţionale de observare a alegerilor au fost soluţionate va putea fi apreciată cu ocazia alegerilor locale generale din 2011, deşi de cele mai dese ori încălcările înregistrate nu ţin de calitatea textelor legislative sau de administrarea procesului electoral, ci de cultura politică a unor concurenţi electorali.

Sondajele de opinie sugerează că primăriile ar fi mai deschise faţă de cetăţeni decît alte

475 OSCE/ODIHR, Republic of Moldova, Local Elections, 3 & 17 June 2007, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, September 2007. 476 Comunicat de presă, Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte, 4 iunie 2007, http://www.e-democracy.md/files/elections/local2007/coalition-2007- pr-4-june-2007-ro.pdf (accesat la 14.08.2010).

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 233 Antologie de studii asupra guvernării autorităţi publice deoarece acestea se bucură de cea mai mare încredere dintre toate instituţiile publice (a se vedea paragraful 12.4). Cetăţenii pot influenţa indirect administrarea treburilor locale prin intermediul consilierilor locali, care sunt mai accesibili, mai ales în primăriile mici, alcătuite dintr-o singură localitate. Totuşi, un studiu de monitorizare a accesibilităţii autorităţilor publice locale şi oportunităţilor de participare a cetăţenilor în procesul decizional local arată că administra- ţiile publice locale au fost mai puţin receptive la solicitările de acces la informaţie, inclusiv privind procedurile interne de asigurare a transparenţei decizionale.477

13.3 Cît de extinsă este cooperarea administraţiei publice locale cu partenerii relevanţi, asociaţii şi comunităţi pentru formularea şi implementarea de politici, precum şi pentru prestarea serviciilor publice? Dimensiunea cooperării la nivelul comunităţilor locale este destul de insignifiantă, avînd în vedere că administraţiile locale dispun de pîrghii limitate pentru a putea exercita pe deplin funcţiile de formulare şi implementare a politicilor de dezvoltare locală. De asemenea, cooperarea pentru asigurarea unor servicii publice de calitate se dovedeşte a fi dificilă deoarece realităţile sistemului de administraţie publică existent în prezent au rezervat autorităţilor publice locale un rol mai degrabă reprezentativ decît unul de veritabil prestator de servicii publice.

Potrivit Legii privind APL, autorităţile publice locale pot “decide, în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale, inclusiv cooperarea transfrontalieră, pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes public, promovarea şi protejarea intereselor autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi colaborarea cu agenţi economici şi asociaţii obşteşti din ţară şi din străinătate, în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de interes comun.” Totuşi, cooperarea intercomunală, care este adesea nominalizată ca una din posibilele soluţii, fie şi intermediare, a problemei fragmentării teritoriale a municipalităţilor, este un exerciţiu întîlnit destul de rar în Republica Moldova. Unicele excepţii au fost generate de condiţiile de finanţare pentru proiectele de cooperare transfrontalieră sprijinite financiar de UE, care au determinat administraţiile locale să se asocieze pentru depunerea unor propuneri de finanţare precum şi, mai recent, condiţiile pentru finanţarea proiectelor din Fondul Naţional pentru Dezvoltare Regională.

De asemenea, există destul de puţine exemple de iniţiative public-private. Parţial aceasta se datorează şi cadrului legal. Legea nr. 179din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat, care îşi propunea să contribuie la atragerea de investiţii private pentru realizarea proiectelor de interes public a rămas nefuncţională din momentul adoptării. Condiţiile înaintate faţă de participanţii la asemenea parteneriate au descurajat apariţia iniţiativelor public-private şi au determinat examinarea posibilităţii modificării cadrului legal care încă nu a fost pus în aplicare.478

După o perioadă îndelungată de divizare a eforturilor prin multiplele asociaţii de autorităţi

477 “Acces-info”, Accesul la informaţie şi transparenţa în procesul decizional: atitudini, percepţii, tendinţe, Raport de monitorizare, 2010. 478 Interviu nr. 4

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 234 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării publice locale, în luna martie 2010, la iniţiativa a cîtorva asociaţii existente şi cu susţinerea Reţelei Asociaţiilor de Autorităţi locale din Europa de Sud-Est, a fost constituit Congresul Autorităţilor Locale din Moldova (CALM). Asocierea autorităţilor locale într-o asociaţie naţională unică oferă oportunitatea unui dialog neierarhic, structurat şi permanent cu Guvernul şi Parlamentul, pentru protecţia intereselor APL, dar şi în vederea consultării autorităţilor locale şi regionale cu ocazia im- plementării reformelor de descentralizare a puterii şi asigurare a autonomiei locale.

Cooperarea autorităţilor publice locale cu organizaţiile non-guvernamentale este întîlnită mai des. Explicaţia este că, neavînd suficiente pîrghii şi resurse pentru a influenţa dezvoltarea econo- mică locală, administraţiile locale au fost nevoite să caute resurse pe exterior. Avînd resurse bugetare restrînse, şi respectiv, dispunînd de posibilităţi limitate de a contracta un credit bancar, autorităţile publice locale s-au orientat către comunitatea donatoare. În multe cazuri însă, administraţiile locale nu sunt eligibile pentru proiectele finanţate, fapt care a stimulat cooperarea cu APL – societatea civilă.479

13.4 Concluzii

Sumar: progresul în ultimul an

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 13.1. X 13.2. X 13.3. X

13.1. În condiţiile centralizării puterii de stat, autorităţile publice locale au fost destul de dependente de deciziile luate la nivelele superioare ale administraţiei publice. Totuşi, în ultimul an sunt întreprinse eforturi pentru ca odată cu următorul mandat al aleşilor locali să fie posibilă descentralizarea reală şi consolidarea autonomiei locale.

13.2 Ultimele alegeri locale au fost calificate de misiunile de observare ca fiind libere dar parţial corecte. Ultimul an a oferit oportunitatea unor intervenţii la nivelul legislaţiei electorale care să înlăture deficienţele evidenţiate în scrutinele anterioare.

13.3 Realităţile existente, în special cadrul legal şi mecanismele de implementare nu au oferit stimulente suficiente pentru o cooperare eficientă atît între comunităţile locale, cît şi dintre mediul public şi privat la nivel local.

479 Interviu nr. 5.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 235 Antologie de studii asupra guvernării Bibliografie:

1. http://www.e-democracy.md/en/elections/parliamentary/ accessed: 16.06.2010

2. Paweł Swianiewicz, Territorial Fragmentation As a Problem, Consolidation As a Solution?, in Paweł Swianiewicz (ed.), Territorial Consolidation Reforms in Europe, OSI/LGI, Budapest, 2010).

3. OSCE/ODIHR, Republic of Moldova, Local Elections, 3 & 17 June 2007, OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, September 2007.

4. Comunicat de presă, Coaliţia Civică pentru Alegeri Libere şi Corecte, 4 iunie 2007, http://www.e-democracy.md/files/elections/local2007/coalition-2007-pr-4-june-2007-ro. pdf (accesat la 14.08.2010).

5. “Acces-info”, Accesul la informaţie şi transparenţa în procesul decizional: atitudini, per- cepţii, tendinţe, Raport de monitorizare, 2010.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 236 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării PARTEA IV DIMENSIUNILE INTERNAŢIONALE ALE DEMOCRAŢIEI

14. DEMOCRAŢIA DINCOLO DE FRONTIERE. Leonid Litra şi Veaceslav Berbeca

Introducere480

De ce este nevoie de un astfel de capitol?

Acest capitol îşi propune să arate interacţiunea Republicii Moldova cu actorii internaţionali importanţi pentru dezvoltarea RM, şi mai ales influenţa acestora asupra parcursului politico-economic al Moldovei. Pe lângă caracterul evaluativ al direcţiilor de politică externă, a respectării tratatelor şi a relaţiilor cu alte state şi organizaţii internaţionale, acest capitol oferă o viziune pe termen lung de interacţiune cu alţi actori internaţionali şi contribuie la mobilizarea liderilor de opiniei şi a societăţii civile asupra unui consens în dezvoltarea relaţiilor cu actorii străini.

Cum poate fi evaluată dimensiunea internaţională a democraţiei?

Pentru a evalua dimensiunea internaţională a democraţiei în contextul Moldovei este nevoie de a lua în calcul cîteva aspecte:

a) Dependenţa de mijloacele financiare fată de donatori şi state.

b) Contribuţia statului la proiectarea politicilor în cadrul unor organizaţii/agenţii internaţio- nale

c) Nivelul de democraţie şi transparenţă în procesul de luare a deciziilor

d) Părerea opiniei publice

Care au fost/sunt tendinţele generale ale dezvoltării dimensiunii internaţionale a democraţiei?

480 Autorul mulţumeşte tuturor oficialilor din administraţia centrală a Republicii Moldova şi angajaţiilor instituţiilor internaţionale care au acceptat să oferă interviuri, dar care au preferat să îşi păstreze anonimatul.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 237 Antologie de studii asupra guvernării De la independenţă încoace, Republica Moldova, a avansat încet, cu mici excepţii, spre o democraţie care deocamdată este considerată ca fiind încă slabă.481 Tendinţele principale care au caracterizat această perioadă sunt legate de reorientarea Republicii Moldova spre Uniunea Europeană şi dorinţa de a adera la aceasta. În acelaşi timp, s-a observat o detaşare de CSI, care deja este perceput în Moldova drept o organizaţie care a fost creată cu scopul de a asigura un divorţ civilizat al URSS- ului şi, de asemenea, drept o ficţiune geopolitică care nu are sens în momentul de faţă.482 Pe de altă parte, modelele de referinţă în dezvoltarea politicilor, atât externe, cît şi a celor interne, au devenit standardele UE, care deocamdată sunt mai mult mimate decât implementate, chiar dacă în com- paraţie cu alte ţări din CSI, Moldova ar putea servi drept un exemplu de democraţie.483 În pofida unor regrese temporare la capitolul respectării drepturilor omului, Moldova este parte la majoritatea convenţiilor importante, chiar dacă implementarea acestora este una defectuoasă.

14.1 Cît de liberă din punct de vedere economic, cultural şi politic este guvernarea ţării de subordonare faţă de agenţiile externe,? Vectorul politicii externe al Republicii Moldova este încă marcat de politica identitară care polarizează unele direcţii şi creează neînţelegeri.484 Chiar dacă integrarea europeană este sprijinită în mediu de 65-67% din populaţie, există şi un paradox care este observat în sondaje şi se referă anume la faptul că pe lângă quasi-susţinerea integrării în UE, cca 50% din populaţie crede că partenerul strategic al Moldovei trebuie să fie Rusia în timp ce pentru UE se pronunţa 36%.485 În pofida unui consens asupra integrării europene ca direcţie prioritară aprobat înca în 2005 de legislativul din 2005-2009, la Chişinău, există poziţii împărţite asupra acestei direcţii. Prioritatea politicii externe rămâne integrarea europeană, însă în 2001-2003 au existat discuţii asupra alăturării la Uniunea Rusia-Belarus.486 În 2010, astfel de idei au reapărut pe agendă, atunci când unii actori politici precum Valeriu Pasat, au promovat idea redirecţionării vectorului politicii externe a Moldovei spre est şi acordarea unei atenţii sporite Uniunii Vamale Rusia-Belarus–Kazakstan,487 proiect care se doreşte a fi un pol de atracţie pentru fostele state post-sovietice ca alternativă Uniunii Europene.488

Odată cu intensificarea dialogului RM-UE, politicile Moldovei sunt tot mai mult influen- ţate de angajamentele pe care RM şi le-a asumat benevol în contextul Acordului de Parteneriat şi Cooperare şi a Planului de Acţiuni UE-RM care au expirat în 2008, însă continuă să fie implementate pînă RM va obţine un alt document cadru şi o nouă agendă de reforme.489 În acest moment 481 The Economist Intelligence Unit’s Index of Democracy 2008, http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy%20Index%202008.pdf 482 Serebrian, Oleg: 05/10/2009, Summitul unei organizaţii fantomă – CSI ca ficţiune geopolitică, Europa Liberă, http://politicom.moldova.org/news/summitul-unei-organizaii-fantom-csi-ca-ficiune-geopolitic-203843-rom.html 483 Rojansky, Matthew/Allin, Lyndon: 31/08/2010, Why Moldova Matters? Carnegie Endowment for International Peace, http://carnegieendowment.org/ publications/index.cfm?fa=view&id=41467 484 Mungiu-Pippidi, Alina (2007): “Disputed Identity as Unescapable Pluralism. Moldova’s Ambiguous Transition”, Romanian Journal of Political Science 02/2007: 85-102. 485 Barometrul de opinie publică, Mai 2010, Institutul de Politici Publice, http://ipp.md/libview.php?l=ro&idc=156&id=552&parent=0 486 Bozena Radwanska-Zayac, Christopher L. Brown, Daniel S. Papp, RUSSIA AND THE OTHER FORMER SOVIET REPUBLICS IN TRANSITION, Southern Center for International Studies, 2006, http://www.southerncenter.org/ru_jul06_lesson2.pdf 487 Pasat vrea şi în UE şi în uniunea vamală Rusia-Belarus, http://www.timpul.md/articol/pasat-vrea-i-in-ue-i-in-uniunea-vamala-rusia-belarus-16147.html 488 Ţugui, Eduard: 2010, The misleading eastern alternative: Republic of Moldova and the Russia – Kazakhstan – Belarus customs union, Moldova’s Foreign Policy Statewatch, Issue 1, Institute for Development and Social Initiatives, http://viitorul.org/public/3106/en/Policy_Statewatch12_en.pdf 489 Leonid, Litra: 2010, Some reflections on the timing of Moldova’s negotiations of the EU Association Agreement, Moldova’s Foreign Policy Statewatch, Issue 1, Institute for Development and Social Initiatives, http://viitorul.org/public/2706/en/Policy_Statewatch+.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 238 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării RM negociază cu UE Acordul de Asociere şi discută asupra liberalizării regimului de vize, documente care prevăd reforme importante şi dificile de îndeplinit pentru Moldova, dar care impun condiţionalităţi suplimentare faţă de politicile sale. UE se impune prin intermediul acestor acorduri nu doar din punct de vedere al formării unei conduite politice pentru autorităţile moldovene, dar şi din punct de vedere al formării unei conduite operaţionale.490 În acelaşi timp, mesajul principal al UE în Moldova pe parcursul ultimilor ani a sunat într-o cheie reformatoare, adică progresul cooperării Moldova-UE depinde de reformele interne, mai ales pe domenii importante cum ar fi drepturile omului, reforma justiţiei, crearea capacităţilor instituţionale, reformarea sistemului de asigurări sociale şi, nu în ultimul rând, tranziţia spre o economie de piaţă, aspecte confirmate atât de raportul de progres al Comisiei Europene,491 cât şi de organizaţii din societata civilă,492 care au monitorizat îndeaproape implementarea reformelor.

În acelaşi timp, există domenii unde procesele au stagnat mai mult decât s-au mişcat. Pe dimensiunea internă, problemele principale care stau la baza unor evoluţii lente sau chiar a unor involuţii sunt legate în special de justiţie, asigurarea uni climat investiţional, corupţie şi conflicte şi clientelism politic493 care sunt pe larg analizate în capitolele anterioare. Conflictul transnistrean rămâne una din gravele probleme cu care se confruntă Moldova. În pofida existenţei formatului de negocieri 5+2, acesta nu a avut nici o reuniune oficială din februarie 2006.494 Existenţa acestui conflict se datorează în cea mai mare parte sprijinului rus acordat regimului de la Tiraspol dar şi păstrării armamentului Federaţiei Ruse pe teritoriul Moldovei fără acordul autorităţilor moldo- veneşti. Federaţia Rusă slăbeşte poziţia Moldovei şi eforturile acesteia de a avansa în procesul de reintegrare prin oferirea mijloacelor financiare Tiraspolului sub formă de ajutor umanitar (numai în 2010 Rusia a promis 200 mln $), prin oferirea gazelor naturale fără a cere achitarea lor şi prin subvenţii categoriilor sociale din stânga Nistrului.495 În acest moment, accentul este pus pe Măsurile de Întărire a Încrederii care reprezintă un mecanism de apropiere dintre părţi prin abordarea problemelor sociale şi care are ca scop nu doar crearea încrederii şi a tradiţiei de cooperare între părţi dar şi depolitizarea problemelor sociale cu care se confrunta populaţia de pe ambele maluri ale Nistrului.

În acelaşi timp, vulnerabilitatea Republicii Moldova este cauzată şi de dependenţa de unele pieţe de desfacere care dictează tonul vitalităţii economice, în special fiind vorba de piaţa de desfacere din Rusia. Pentru prima dată a fost observată dependenţa vizibilă a Moldovei faţă de Rusia în momentul colapsulului financiar din 1998 din Rusia, care a reprodus aceiaşi criză în Republica Moldova. În acel moment, exporturile Moldovei în Rusia constituiau circa 85% din totalul exporturilor,496 iar în 2009 această cifră a fost puţin peste 20% din exporturi.497 Duşul rece al 490 Litra, Leonid: 2010, The EU’s conditionality in the case of Moldova: 2000-2009 – Failure or Succes? Study Programme on European Security, Institut fur Europäische Politik. 491 Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2009, Progress Report Republic of Moldova, European Commission, http://ec.europa.eu/ world/enp/pdf/progress2010/sec10_523_en.pdf 492 Monitoring of the Republic of Moldova – European Union Action Plan, Association for Participatory Democracy, http://www.e-democracy.md/en/rm-ue/ 493 Speech by Ambassador of the EU to Moldova Dirk Schubel at the Konrad Adenauer Forum for Europan Politics, Chisinau, 16/11/2010. 494 Litra, Leonid: 2010, O nouă oportunitate de rezolvare sau o prelungire a status-quo-ului?, în Raport de Prevenire a Crizelor, Aprilie-Octombrie 2010, Insti- tutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale Viitorul, http://www.viitorul.org/public/3058/ro/EWR%203.pdf 495 Popescu, Olga, Rusia acorda Transnistriei ajutoare umanitare de 200 mil. dolari - peste jumatate din bugetul regiunii separatiste, Hotnews, 3/03/2010, http://www.hotnews.ro/stiri-international-6984450-rusia-acorda-transnistriei-ajutoare-umanitare-200-mil-dolari-peste-jumatate-din-bugetul-regiunii-separatiste.htm?cfnl=&newsalert 496 Financial Crisis of 1998 in Russia, http://www.world-crisis.net/financial-crisis/russian-crisis.html 497 Russia, Romania - Moldova’s largest export partners in 2009, Imedia, 15/01/2010, http://economie.moldova.org/news/russia-romania-moldovas-largest-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 239 Antologie de studii asupra guvernării crizei din 1998 a adus pe agenda guvernului subiectul diversificării exporturilor. Dincolo de crizele financiare generate din cauza incapacităţii de management şi imprudenţă, Moldova a avut parte şi de cele generate artificial. Federaţia Rusă a recurs în mai multe rânduri la sancţiuni economice prin blocarea importului de vin din Moldova, dar şi a celui de produse agroalimentare sub pretextul necorespunderii cu normele fito-sanitare, sancţiuni care de fapt erau motivate politic. Atât în 2006, cât şi în 2010, aceste sancţiuni economice au fost generate de viaţa politică de la Chişinău şi de demersul ei proeuropean, care nu corespundea cu viziunea Rusiei în regiune. Şantajul economic pentru comportament politic “corect” este o practică des utilizată de Rusia.498 Doar în ultimii 5 ani, Rusia a exercitat acelaşi tratament pe diferite domenii pentru tări precum Georgia, Polonia, Lituania, Belarus, Ukraina, SUA, etc.

Din punct de vedere economic, Republica Moldova rămâne în mare parte dependentă de statele şi agenţiile externe, fiind grav afectată de criza financiară şi de incapacitatea de a gestiona bine finanţele publice. Moldova beneficiază permanent de granturi şi credite din partea donatorilor -ex terni. De la independenţă până în acest moment, Moldova a reuşit să atragă sprijinul şi simpatia donatorilor,499 chiar dacă au existat şi perioade de izolare din partea donatorilor pentru contrare- formele operate, în special în perioada guvernării din 1994-1998 şi 2001-2005. În acest moment, Chişinăul a revenit pe agenda donatorilor care au pompat în Moldova prin intermediul programului Compact $ 262 mln,500 prin intermediul FMI $ 574 mln,501 prin asistenţa macro-financiară a UE € 90 mln şi prin intermediul Conferinţei Donatorilor “Rethink Moldova” $ 2.6 mlrd,502 care include parţial şi banii menţionaţi mai sus. Aceşti bani au fost destinaţi pentru depăşirea efectelor crziei globale dar şi pentru reforme în sectoarele care solicită injecţii financiare urgente. În acelaşi timp, donatorii îşi coordonează activitatea în Republica Moldova într-o manieră cât de cât efici- entă, cu sprijinul Naţiunilor Unite.503 Pînă în acest moment, donatorii au participat cel mai activ la finanţarea domeniilor sănătăţii, stabilităţii macro financiare, democraţie şi drepturile omului, gestionarea frontierii, dar şi altele, conform tabelului de mai jos. Deşi în 2009 s-au anunţat intenţia de a oferi împrumuturi şi donatorii din est (Rusia 500 mln $ în asistenţă tehnică şi China 1 mlrd $) aceste intenţii au dispărut odată cu venirea la putere a Alianţei pentru Integrare Europeană. În trecut Rusia a donat prin alte mijloace decât cele financiare - vinderea gazului la un preţ mai mic decât cel de piaţă - însă asta s-a întâmplat atât timp cât guvernarea Moldovei îşi demonstra loialitatea faţă de Kremlin. Tot aici trebuie de menţionat că Moldova a dorit să contracteze creditul chinez care printre altele, avea o condiţionalitate foarte simplă şi anume promovarea business-ului chinez. Însă, acest lucru nu a fost posibil datorită cerinţelor impuse de FMI care prevăd că creditele către stat şi investiţiile garantate de stat nu pot depăşi un anumit procent din PIB.

export-partners-in-2009-205450-eng.html 498 Ciurea, Cornel: 2010, Criza Vinului: O nouă dispută între Rusia şi Moldova fără perspective clare de soluţionare, în Raport de Prevenire a Crizelor, Aprilie- Octombrie 2010, Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale Viitorul, http://www.viitorul.org/public/3058/ro/EWR%203.pdf 499 Moldova Democracy and Governance Assessment, USAID, 2005 500 Remarks at the Moldova Compact Outreach Event, http://www.mcc.gov/staging/pages/press/speech/speech-012110-moldova-outreach 501 IMF Executive Board Approves US$574 million ECF/EFF Arrangements for Moldova, http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr1021.htm 502 Ghinea, Cristian/ Chirila, Victor: (2010), EU-Moldova Negotiations, What is to be discussed, what could be achieved? CRPE and APE. 503 Donors Coordination, United Nations Moldova, http://www.un.md/donors/meetings/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 240 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 31 „Asistenţa donatorilor conform priorităţilor SND”504

La capitolul exporturi, situaţia se află în continuă schimbare. Dacă în 2005 cota exporturilor în CSI depăşea cota exporturilor în UE, atunci în 2009 exporturile în CSI s-au redus la 37,8% din volumul total iar în UE a crescut pînă la 52,3%.505 Această schimbarea a fost generată în mare parte de acordurile dintre UE şi RM, care au evoluat de la GSP (Generalized System of Preferences) în 2006 şi GSP+ la ATP (Preferinţele Comerciale Autonome). ATP a permis exportul mai multor produse fără a achita impozitele UE, lucru de care pot beneficia şi agenţii econimici transnistrieni care după 3 martie 2006, atunci când a fost impus un nou regim vamal, au putut exporta în UE folosind ATP, doar cu condiţia că se înregistrează la Camera Înregistrării de Stat din RM. Actualmente, s-au înregistrat mai mult de 500 de întreprinderi506 care acoperă mai mult de jumătate din totalul exporturilor Moldovei către UE.

Figura nr. 32 „Ponderea exporturilor cu ţările CSI şi UE pentru anii 2005-2009”

504 ODA by NDS objectives, http://www.un.md/donors/meetings/ 505 Calmîc, Octavian, Opportunities of the sectors oriented to export of the Republic of Moldova 506 Raport de activitate al Camerei Înregistrării de Stat în anul 2009, Camera Înregistrării de Stat, http://www.cis.gov.md/content/774

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 241 Antologie de studii asupra guvernării Figura nr. 33 „Ponderea importurilor cu ţările CSI şi UE pentru anii 2005-2009”

În acelaşi timp, odată cu emigrarea a cca 700.000 de oameni în ţările UE şi Rusia, remitenţele au format o bună parte din PIB. Cu toate acestea, cota remitenţelor din PIB descreşte, dovadă servind faptul că în 2007 remitenţele au constituit 36,2%507 din PIB iar în 2009 ele se cifrau la circa 31%.508 Odată cu declanşarea crizei mondiale, pe lângă remitenţe, au scăzut şi investiţiile străine care în 2008 constituiau cca 11% din PIB iar în 2009, odată cu efectele crizei, acestea au coborît sub 2%.509 Principalele ţări care se află în topul investitorilor în Moldova sunt Olanda, Franţa, Cipru, Italia, Rusia, România, Germania, Spania, Marea Britaniei, etc, iar domeniile principale în care au fost direcţionate investiţiile sunt activităţile financiare (22,7%), comerţul cu ridicata şi amănuntul (20,5%), industria prelucrătoare (18,8%), tranzacţii imobiliare (13,5%) şi transporturi şi comunicaţii (13%).510

Figura nr. 34 „Structura investiţiilor străine atrase după ţara de origine în % din total”

Totodată, Moldova continuă să aibă o datorie externă substanţială, care în aprilie 2010 consti- tuia aproape 1 mlrd de dolari SUA.511 În urma primirii banilor de la conferinţa donatorilor din 24 martie 2010 se aşteaptă că datoria externă va constitui cca 35% din PIB iar datoria per capita ar fi în

507 Banca Mondiala: Pâna la finele anului curent, remitentele trimise in Moldova vor constitui 36,2% din PIB, http://www.interlic.md/2007-12-02/3242-3242.html 508 În ianuarie-februarie 2009 volumul remitenţelor în Moldova a scăzut cu 30,3% faţă de perioada similară a anului trecut, http://www.interlic.md/2009-04- 20/in-ianuariefebruarie-2009-volumul-remitentzelor-in-moldova-a-scazut-cu-303-fatza-de-perioada-similar-9794.html 509 Prohnitchi, Valeriu et al.: 2010, Impactul investiţiilor străine directe asupra Republicii Moldova, Expert-Grup. 510 Biroul Naţional de Statistică, www.statistica.md 511 Moldova are o datorie externă de 937,2 mln dolari SUA, Jurnal Trust Media, http://www.jurnal.md/ro/news/moldova-are-o-datorie-externa-de-937-2- mln-dolari-sua-184519/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 242 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării jur de 300 dolari SUA. Dacă la această datorie s-ar mai adăuga şi cea a Transnistriei, atunci datoria per capita ar ajunge la cca 1000 de dolari SUA.512

Nici spaţiul cultural nu este lipsit de culoare politică care îşi trage rădăcinele fie din structura etnică, fie din moştenirea istorică. Acelaşi proces este observat şi în sursele mass-media, care sunt divizate nu doar pe criterii politice, dar şi pe cele lingvistice (geopolitice). În pofida unei quasi-pre- zenţe a presei ruseşti în RM, această a început să fie diluată din cauza apariţiei unor noi investiţii media, care au diversificat alegerea cetăţenilor, dar în acelaşi timp, au început să creeze conglo- merate mediatice ce reprezintă interesele specifice ale unor grupuri de influenţă, proces denumit “berlusconizarea” presei.513

Totodată, tradiţia democratică aproape inexistentă şi cultura politică subdezvoltată face ca po- pulaţia să aibă o reacţie întîrziată sau chiar absentă faţă de mai multe politicii promovate de guvern în defavoarea cetăţenilor, procese care în mare parte nu sunt taxate de alegători. Un exemplu elocvent ar fi refuzul mai multor guverne succesive de a liberaliza piaţa aviatică, şi nepermiterea accesului pentru companiile low-cost.514

În cele din urmă, trebuie să menţionăm că Republica Moldova nu va scăpa în timpul foarte apropiat de influenţele Rusiei şi va rămâne dependentă de aceasta din mai multe motive, în special din considerente energetice.515 Din cauza acestor dimensiuni economice, Rusia va rămâne un pol de atracţie pentru partidele politice în virtutea capacităţii acesteia de a influenţa procesul politic, şi mai ales cel electoral, prin mobilizarea votului etnic şi prin campanii media. Totodată, aderarea la UE rămâne a fi prioritatea numărul unu al politici externe ea ghidînd procesul de guvernare, chiar dacă ataşamentul clasei politice şi a societăţii fată de valorile UE este încă conjunctural. Mai important este faptul că în unele domenii se trece încet de la aspiraţii şi pledoarii la reforme concrete care vor apropia Moldova de UE.

În acelaşi timp, dependenţa, mai ales economică, de organismele financiare externe, UE dar şi state precum SUA şi Suedia reprezintă o provocare caracteristică pentru perioadele de tranziţie, însă, de cealaltă parte, sprijinul acestor ţări pentru Republica Moldova înseamnă angajare, cooperare externă şi solidaritate. Mai mult ca atît, în viitorul apropiat nu se prevăd mari schimbări având în vedere că asistenţa oficială pentru dezvoltare (AOD) este direcţionată în special pentru stabilizarea macro-financiară şi cheltuieli curente, pe când volumul AOD în sectorul real al economiei variază în jurul la 8% din totalul AOD.516 În aceste condiţii, împrumuturile externe sunt direcţionate pentru a acoperi dobânda creditelor anterioare şi cheltuieli curente, iar capacitatea economică, în linii mari, rămâne aceiaşi.

512 calcule proprii ale autorului din diferite surse 513 Ciurea, Cornel (2010): Audiovizualul în Republica Moldova între criză şi renaştere, în Raport de Prevenire a Crizelor, Ianuarie-Martie 2010, Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale Viitorul 514 Vlad Filat a prezidat şedinţa Comisiei guvernamentale pentru integrare europeană, Vocea Basarabiei, 18/03/2010, http://www.voceabasarabiei.net/index. php/stiri/politica/7614-vlad-filat-a-prezidat-edina-comisiei-guvernamentale-pentru-integrare-european- 515 Pentru detalii Mihailescu Virgiliu, Securitatea Energetică a Republicii Moldova în contextul aderării la comunitatea energetică, Fundaţia Soros-Moldova, Bons Offices, aprilie 2010, http://www.soros.md/files/publications/documents/studiu%20Securitatea%20energetica%20a%20RM.pdf 516 Lozovanu, Valentin: 2010, Asistenţa externă şi dezvoltarea economică a Republicii Moldova, Buletin de Politcă Externă Nr. 11, IDIS Viitorul

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 243 Antologie de studii asupra guvernării Moldova ca exportator de democraţie

Această formulă ar putea trezi nedumeriri sau chiar iritări. Cum poate un stat mic, fragil şi abia aflat pe calea transformărilor sale interne să servească drept exportator de demo- craţie. Răspunsul este simplu – deoarece democraţia nu-i o staţie finală/terminus, ci un proces de adaptări instituţionale şi comportamentale la normele pe care cetăţenii unei societăţi le consideră acceptabile şi oportune, şi ţările mici pot furniza resurse interesante de schimbare altor ţări. Şi statele mici pot descoperi cu surprindere că soluţiile pe care le-au găsit în momentul unei crize sau după izbucnirea ei pot fi învăţate social de către alte societăţi, care doresc să înveţe de la alţii şi au răbdarea de a cunoaşte diferenţele şi avantajele unei lecţii noi.

Este adevărat că, Republica Moldova rămâne a fi un consumator net de securitate chiar şi după 20 de ani de independenţă. În toţi aceşti ani, Moldova a diminuat mai mult securitatea regională decât a fortificat-o, prin intermediul conflictului transnistrean, chiar dacă cauzele generării şi menţinerii conflictului transnistrean se datorează în mare parte Federaţiei Ruse, slăbiciunii statului Republicii Moldova dar şi refuzului periodic al Ucrainei de a coopera mai strâns pe această dimensiune.

Republica Moldova nu şi-a propus pînă în acest moment să contribuie în mod sistematic la promovarea democraţiei, chiar dacă a participat cu regularitate la ajutorarea altor state, care s-au confruntat cu diverse probleme: inundaţii (Cehia, România), cutremure (Haiti), incendii (Grecia), oferindu-şi puţinul pe care l-a avut şi angajându-se în procesul de asistenţă internaţională. Şi pe planul exportului de democraţie, asistenţa din RM s-a manifestat în numeroase rânduri, dar mai ales în planul consultanţei furnizate de către societatea civilă, şi nu a agenţiilor de stat, care a manifestat de regulă o prudenţă exagerată, sau un negativism alimentat de lipsa cronică a resurselor bugetare pentru a promova un anumit model de democraţie, clădită în RM. Din păcate, aceste manifestări de solidaritate au fost puţine şi nesemnificative ca impact. Din aceleaşi motive menţionate mai sus, autorităţile centrale ale RM nu finanţea- ză organizaţiile non-guvernamentale din afară şi nici din ţară, şi nu are programe din surse proprii prin care ar finanţa activităţi de democratizare, cum ar fi exemplul Slovaciei care are agenţia SlovakAid şi contribuie prin sprijinirea financiară a unor proiecte ce vizează inclusiv democraţia. Cu siguranţă, societatea civilă din Republica Moldova ar putea da multe lecţii de democraţie în ţările în care există probleme de funcţionare a guvernării responsabile, sau acolo unde societatea civilă abia-şi clădeşte resorturile logistice şi motivaţionale pentru a acţiona în scopul binelui public. Dintr-o pretinsă modestie, credem că acest lucru ar putea să-l facă mai ales alte ţări, mai stabile şi mai democratice, dar acest punct de vedere este deficitar sub mai multe aspecte.

Acest lucru pare dificil din cauza că imaginea Moldovei este puternic afectată de sărăcie, fapt ce se extrapolează şi asupra altor domenii. Modul în care Republica Moldova participă la

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 244 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării promovarea democraţiei şi a păcii este reflectat cu prioritate de alinierea oficială la declaraţiile Uniunii Europene. Drept exemplu poate servi Declaraţia UE privind situaţia din Osetia de Sud, la care Moldova a subsemnat.517 La fel, statistica arată că Moldova semnează practic toate declaraţiile PESC al UE, lucru care reiese din răspunsul la o interpelare adresată Directoratului General al UE responsabil de informarea publicului. Acesta demonstrează că Moldova s-a ali- niat la toate cele 16 declaraţii ale PESC în ianuarie şi februarie 2007.518 La fel se procedează şi în alte instituţii internaţionale precum ONU sau Consiliul Europei.

Într-un context mai larg, Republica Moldova participă la operaţiuni de menţinere a păcii care la fel contribuie la dezvoltarea democraţiei, chiar dacă numărul de participanţi la aceste operaţiuni din partea Moldovei era foarte mic, datorită reticenţei guvernării comuniste dar şi datorită capacităţilor limitate. În pofida faptului că posibilităţile Moldovei sunt foarte limitate şi contribuţiile extrem de modeste, participarea demonstrează ataşamentul faţă de valorile democratice şi dezvoltarea unei culturi a păcii. În cadrul ONU, Moldova a participat la mai multe operaţiuni de menţinere a păcii, ultimele din ele reprezentînd cea din Liberia (UNMIL), Coasta de Fildeş (MINUCI) şi Sudan (UNMIS),519 dar şi în zone mai complicate cum ar fi Afganistanul, unde în acest moment, Republica Moldova contribuie cu 5 elicoptere în cadrul Misiunii de Asistenţă a Naţiunilor Unite în Afganistan.520

Deocamdată, Moldova se implică la proiectarea politicilor doar pe subiecte aparte şi care ţin nemijlocit de ea. Cel mai elocvent exemplu este OSCE care are oficial rolul de mediator în conflictul transnistrean şi care este nevoit să aplece urechea către autorităţile de la Chişinău, chiar dacă OSCE este influenţată de mai multe ţări implicate, chiar şi parţial în conflictul transnistrean.

În cele din urmă, Republica Moldova s-a dovedit a fi deocamdată incapabilă să contribuie la democratizarea regională într-un mod exact, deşi dintre toate ţările CSI, Republica Moldova a fost unica care de la independenţă pînă în acest moment a asigurat un transfer democratic şi constituţional al puterii, fără dictaturi, revoluţii sau proiecte de tip “succesor”. Astfel chiar dacă RM a dat tonul democratizării în spaţiul post-sovietic, societatea rămâne încă lipsită de tradiţii şi practici democratice şi instrumente care ar permite acordarea unui sprijin de democratizare a regiunii. În acest sens, iniţierea unei discuţii asupra creării Agenţiei pentru Dezvoltare este necesară şi trebuie să aibă loc cît mai curând. Acest pas a fost făcut de multe state din Europa Centrală pentru a scăpa de imaginea negativă şi pentru a ajuta ţările care sunt şi mai sărace şi vulnerabile.

517 Panorama, Buletin bilunar de analize, comentarii şi interviuri pe probleme de politică externă a Republicii Moldova, Nr. 5 (49), 7-28 August 2008, APE 518 Popescu, Nicu: 2007, Alinierea Moldovei la politica externă a UE, http://npopescu.yam.md/2007/02/28/alinierea-moldovei-la-politica-externa-a-ue/ 519 Republica Moldova şi ONU, Participarea în cadrul misiunilor de menţinere a păcii ale ONU, Minsiterul Afacerilor Externe şi Integrării Europene a Republicii Moldova, http://www.mfa.gov.md/politica-externa/RM-si-ONU/ 520 Scheffer, Jaap de Hoop, Speech by NATO Secretary General at the Univeristy of Chisinau, Republic of Moldova, http://www.nato.int/docu/speech/2008/ s081030a.html

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 245 Antologie de studii asupra guvernării 14.2 Cât de aprofundate sunt relaţiile guvernului cu donatorii externi şi instituţiile internaţionale, şi sunt aceste relaţii bazate pe principii de parteneriat şi transparenţă?

În general Republica Moldova are o relaţie stabilă cu donatorii externi şi instituţiile interna- ţionale. UE reprezintă pentru Moldova atât un donator cît şi o instituţie internaţională sui generis cu care relaţiile au avut o dinamică ascendentă în ultimii ani. Principiul de bază al acestor relaţii este reciprocitatea şi respectarea valorilor UE: democraţie, drepturile omului şi economie de piaţă. În toţi aceşti ani UE a fost un partener de dezvoltare care a acordat o atenţie sporită relaţiei cu Moldova şi care a adâncit cooperarea cu RM odată cu instalarea guvernului din 25 septembrie 2009, condus de Alianţa pentru Integrare Europeană. În fond, dialogul cu UE este unul transparent, deşi există şi procese care nu prea sunt cunoscute publicului larg, cum ar fi negocierea Acordului de Asociere dintre RM si UE, despre care se cunoaşte puţine detalii, sub pretextul că există o politică confiden- ţială care are scopul să nu influenţeze procesul de negocieri. Dar nici RM nu a avut întotdeauna o poziţie coerentă faţă de UE. Exemplul introducerii vizelor de către guvernul comunist (2001-2009) pentru cetăţenii români după evenimentele din 7 aprilie 2009 contrar acordurilor în vigoare, este un exemplu de nerespectare a angajamentelor luate în faţa comunităţii europene.521 Pe bilaterală, cei mai mari donatori (perioada 2008-2012) sunt SUA prin USAID, Suedia prin SIDA şi Marea Britaniei prin DFID.522

Spre deosebire de relaţia cu UE care, în pofida unor dificultăţi, a rămas una constantă, relaţia cu FMI a fost întreruptă de mai multe ori pe motiv că costurile reformelor acesteia ar fi fost foarte mari. Astfel, din 2001 pînă în 2006, guvernarea comunistă îngheaţă relaţiile cu FMI şi renunţă la un şir de reforme.523 În general, relaţia cu FMI este transparentă, însă, procesele de negociere a împrumutului nu sunt prea cunoscute, motiv pentru care se fac multe speculaţii. Ultimul împrumut de $ 574 mln a generat mai multe discuţii dintre putere şi opoziţie, în care partidul de opoziţie acuza guvernul Filat că a acceptat concedierea profesorilor, şi a făcut mai multe concesiuni defavorabile statului.524 În acelaşi context, relaţia cu Banca Mondială a fost una foarte asemănătoare cu cea a FMI-ului. Atît UE, cît şi FMI, dar şi BM sunt implicate în procesul de dezvoltare a politicilor guvernului RM, avînd în vedere principiul „stick and carrots”. Deşi nu este foarte vizibil şi deloc explict, dar aceste instituţii internaţionale, împreună cu Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare exercită anumite presiuni pentru a influenţa agenda politică de reforme.525

Relaţiile cu organizaţiile politice, altele decît UE, sunt mai puţin dinamice. NATO este slab

521 Cristian Diaconescu: Introducerea vizelor este o acţiune nesăbuită a Republicii Moldova, http://www.realitatea.net/cristian-diaconescu--introducerea- vizelor-este-o-actiune-nesabuita-a-republicii-moldova-_492551.html 522 Pentru infromaţii detailate cu toţi donatorii pe Moldova şi mărimea ajutorului oferit, vă rog accesaţi: ODA by NDS objectives, http://www.un.md/donors/ meetings/ 523 Chirilă, Victor: 2009, Relaţiile Republicii Moldova cu SUA (1998 – 2008): Un Parteneriat Neglijat de Chişinău, http://www.ape.md/libview. php?l=ro&idc=152&id=566 524 Dodon, Igor: 2010, Reţeta FMI pentru Republica Moldova şi consecinţele ei reale, http://dodon.md/2010/05/reteta-fmi-pentru-republica-moldova-si-con- secintele-ei-reale/ 525 Moldova Democracy and Governance Assessment, USAID, 2005

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 246 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării prezentă în RM şi încă continuă să fie percepută de populaţie într-un format de gîndire caracteristic războiului rece. Aceste percepţii sunt în special reflectate de grupurile rusofone din societate dar şi de categorii de electorat ale partidelor care se opun unei apropieri de NATO, cum ar fi PCRM. În pofida acestui fapt, există Centrul de Informare şi Documentare privind NATO care desfăşoară programe de informare asupra activităţii şi rolului NATO, dar care în acelaşi timp, este slab finan- ţat şi prezent, din cauza „prudenţei” autorităţilor faţă de NATO. În cadrul Parteneriatului pentru Pace din care face parte şi RM, NATO colaborează mai ales prin intermediul Planul Individual de Acţiuni al Parteneriatului (IPAP)526 care, în fond, este public, chiar dacă există şi acte confidenţiale. Pe de altă parte, relaţia cu OSCE este una mai strînsă, însă puţin productivă pe anumite segmente, din motive neimputabile guvernului Moldovei şi OSCE-ului. De mai multe ori s-a observat o se- cretomanie mai mare în relaţia OSCE-Moldova, fiind vorba despre elaborarea politicilor legate de conflictul transnistrean. În pofida acestui fapt, OSCE s-a dovedit a fi foarte activ şi productiv pe anumite segmente importante pentru Moldova cum ar fi ajutorul oferit pentru integrarea minori- tăţilor din Moldova, consultanţă pe schimbările constituţionale şi electorale, observarea alegerilor, intervenţia în managementul diferitor crize, legate în special de conflictul transnsitrean, cum ar fi intervenţia în criza şcolilor din Transnistria, dar şi altele legate de libertatea presei şi a respectării drepturilor omului în Moldova. În cele din urmă, relaţiile cu CSI sunt mai mult simbolice decît eficiente, iar proiecte la care participă toate statele membre sunt foarte puţine. În fond, în cadrul CSI, relaţiile dintre state sunt stabilite în baza acordurilor bilaterale.

14.3 În ce fel guvernul susţine tratatele ONU privind drepturile omului şi respectă dreptul internaţional? Problema protecţiei drepturilor omului a devenit un subiect de discuţie odată cu înce- perea transformărilor sociale, economice, politice din fosta URSS. Încă pînă la declaraţia de inde- pendenţă din august 1991, Moldova a aderat la Declaraţia Universală a drepturilor omului, prin Hotărîrea Parlamentului din 28.07.90. A fost o decizie importantă, deoarece în ziua aderării la acest document, Moldova se afla încă în componenţa URSS. Acest document a constituit unul dintre cele mai importante măsuri care au determinat începerea transformărilor social-politice în Moldova.

Ulterior, după obţinerea independenţei, Republica Moldova a aderat la mai multe con- venţii şi tratate internaţionale cu privire la drepturile omului. Este vorba de o deschidere faţă de standardele internaţionale în acest domeniu.

În anii ’90 Republica Moldova a depus un efort considerabil pentru a adera la reglemen- tările ONU, Consiliului Europei, OSCE şi UE în domeniul drepturilor omului. Aceste organizaţii, prin diferite mecanisme, monitorizează felul în care acestea sunt respectate în Republica Moldova.

526 NATO and Moldova intensify cooperation, 19/05/2006, http://www.nato.int/docu/update/2006/05-may/e0519a.htm

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 247 Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 31 „Lista celor mai importante tratate ratificate de Rep. Moldova în cadrul ONU”

Denumirea tratatului Data adoptării În vigoare în R. Moldova Declaraţia Universală a Drepturilor Omului 10.12.1948 la New York 28.07.1990 Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale 16.12.1966 la New York 26.04.1993 Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice 16.12.1966 la New York 26.04.1993 Convenţia internaţională cu privire la drepturile copilului 20.11.1989 la New York 25.02.1993 Convenţia internaţională privind eliminarea tuturor formelor de 21.12.1965 la New York 25.02.1993 discriminare rasială Convenţia asupra eliminării tuturor formelor de discriminare faţă de femei 18.12.1979 la New York 31.07.1994 Convenţia impotriva torturii şi altor pedepse sau tratamente cu cruzime, 10.12.1984 la New York 28.12.1995 inumane sau degradante

Sursa:www.mfa.gov.md/img/docs/ListaTratateMultilaterale.pdf

Tabel nr. 32 „Lista celor mai importante tratate ratificate de Republica Moldova în cadrul Consiliului Europei”

Denumirea tratatului Data adoptării În vigoare în R. Moldova Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale 04.11.1950 la Roma 12.09.1997 Protocolul nr.1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a 20.03.1952 la Paris 12.09.1997 libertăţilor fundamentale Protocolul nr.2 şi nr. 3 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor 06.05.1963 la Strasbourg 12.09.1997 omului şi a libertăţilor fundamentale Protocolul nr.4 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a 16.09.1963 la Strasbourg 12.09.1997 libertăţilor fundamentale, recunoscînd anumite drepturi şi libertăţi, altele decît cele deja înscrise în Convenţie şi în primul Protocol adiţional la Convenţie Protocolul nr.5 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a 20.01.1966 la Strasbourg 12.09.1997 libertăţilor fundamentale, amendînd articolele 22 şi 40 ale Convenţiei Protocolul nr.6 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a 28.04.1983 la Strasbourg 01.10.1997 libertăţilor fundamentale, privind abolirea pedepsei cu moartea Protocolul nr.7 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a 22.11.1984 la Strasbourg 01.12.1997 libertăţilor fundamentale Protocolul nr.8 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a 19.03.1985 la Viena 12.09.1997 libertăţilor fundamentale Protocolul nr.11 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a 11.05.1994 la Strasbourg 01.11.1998 libertăţilor fundamentale Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale 01.02.1995 la Strasbourg 01.02.1998 Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau 26.11.1987 la Strasbourg 01.02.1998 tratamentelor inumane sau degradante Protocolul nr.1 la Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a 04.11.1993 la Strasbourg 01.03.2002 pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante Protocolul nr. 2 la Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau 04.11.1993 la Strasbourg 01.03.2002 tratamentelor inumane sau degradante Protocolul nr.13 la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului 03.05.2002 la Vilnius 01.02.2007 şi libertăţilor fundamentale privind abolirea pedepsei cu moartea în toate circumstanţele

Sursa:www.mfa.gov.md/img/docs/ListaTratateMultilaterale.pdf

Totuşi, trebuie de remarcat că, dacă din punct de vedere normativ, legislaţia Republicii Moldova s-a racordat constant la standardele ONU, în practică, însă, la acest capitol, au fost înre- gistrate mai multe devieri de la obligaţiile asumate.

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 248 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 14.3.1. Drepturile omului.

Tratatele şi mecanismele lor de implementare

Republica Moldova a ratificat cele mai importante tratate cu privire la respectarea drepturilor omului. Acest fapt implică ideea că Republica Moldova şi-a asumat mai multe angajamente care se referă la protecţia acestora. În această ordine de idei, în cazul în care sunt încălcate drepturile omului, există instrumente specializate ale ONU sau Consiliului Europei pentru a examina plîngeri individuale. Astfel, Moldova susţine Rapoarte periodice privind implementarea Pactului Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice. De asemenea, Consiliul Europei poate prin comitetele specializate să evalueze situaţia respectării drepturilor omului în Republica Moldova. În perioada 27-31 iulie 2009, după evenimentele din 7 aprilie, în Republica Moldova s-a aflat cu o vizită de evaluare a protecţiei drepturilor omului Comitetul European pentru Prevenirea Torturii sau şi Tratamentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante. Comitetul ONU împotriva torturii a adoptat în cadrul şedinţei sale organizată la 19 noiembrie 2009, mai multe concluzii concluzii şi recomandări ce ţin de respectarea drepturilor omului în Republica Moldova. De asemenea, cetă- ţenii Republicii Moldova se pot adresa CEDO în cazul în care instanţele naţionale le-au încălcat drepturile. Concluziile şi recomandările comitetelor speciale, precum şi hotărîrile CEDO constituie măsuri importante pentru îmbunătăţirea cadrului legislativ naţional în domeniul respectării drepturilor omului şi pentru înlăturarea încălcării drepturilor omului.

Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova din 01.03.2006 cu privire la instituirea Comisiei Naţionale pentru elaborarea rapoartelor iniţiale şi periodice privind implementarea convenţiilor in- ternaţionale la care Republica Moldova este parte este văzută ca un instrument important pentru implementarea tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte şi a respectării angajamentelor asumate. Această Comisie trebuie să elaboreze şi să vegheze în privinţa implementă- rii recomandărilor organelor specializate ale ONU sau Consiliului Europei. De exemplu, această Comisie a elaborat un Plan de acţiuni pe perioada 2010-2013 pentru implementare a recoman- dărilor Comitetului ONU, urmare a susţinerii Raportului periodic privind implementarea Pactului Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.

Există mai multe probleme însă la acest capitol. Republica Moldova este în continuare sub monitorizarea Consiliului Europei. Rezoluţiile APCE privind onorarea de către RM a angajamentelor şi obligaţiunilor faţă de CoE se referă la încurajarea autorităţilor moldave din partea APCE de a finaliza reformele demarate – condiţie necesară a fi întrunită pentru încheierea procedurii de monitorizare şi lansarea dialogului post-monitoring în viitorul previzibil.527

Republica Moldova a aderat la Convenţia internaţională împotriva eliminării tuturor formelor de discriminare rasială (CERD) însă nu a făcut o declaraţie în baza articolului 14 al CERD care ar

527 Consiliul Europei, www.mfa.gov.md/consiliul-europei/-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 249 Antologie de studii asupra guvernării permite examinarea plîngerilor individuale de către Comitetul pentru Eliminarea Discriminărilor Rasiale. Autorităţile Moldovei au indicat că nu există un plan imediat de semnare sau ratificare a acestui instrument, în baza Articolului 14 al CERD.528

Un alt document care nu a fost ratificat de Republica Moldova este Protocolul 12 al Convenţiei Europene asupra Drepturilor Omului. Acest protocol prevede examinarea de către Curte a plîngerilor individuale privind orice gen de discriminare la nivel naţional.

Comisia Europeană împotriva Rasismului şi a Intoleranţei (ECRI) recomandă, de asemenea, autorităţilor moldave să ratifice Convenţia internaţională asupra protecţiei drepturilor tuturor lucrătorilor migranţi şi a membrilor lor de familie şi a Cartei europene a limbilor regionale sau minoritare.

Republica Moldova continuă să fie monitorizată de instituţiile Consiliului Europei pe diverse domenii. Astfel, Comitetul Consultativ privind Convenţia-cadru pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale a apreciat baza legală ce ţine de protecţia minorităţilor naţionale care este în conformitate cu standardele europene şi internaţionale, însă, notează că, potrivit afir- maţiilor reprezentanţilor minorităţilor naţionale, există dificultăţi şi probleme considerabile ce ţin de implementarea acestora – în particular la nivel local – in aşa sfere cum sînt educaţia, susţinerea dezvoltării culturale a minorităţilor naţionale şi co-participare.529

În perioada 25-28 aprilie 2009 în Moldova s-a aflat Comisarul pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei, Thomas Hammarberg, pentru a investiga problema tratamentului inuman şi degradant al persoanelor arestate în urma demonstraţiilor post-electorale din aprilie. Marea majoritate a persoanelor intervievate au declarat că au fost bătuţi – unii chiar foarte crunt – de ofiţerii de poliţie. 530

Comitetul European pentru Prevenirea Torturii şi Tratamentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante (CPT) a efectuat o vizită în Moldova în perioada 27 - 31 iulie 2009 în Moldova. În Raportul său către Guvernul Republicii Moldova delegaţia CPT a aflat despre un număr deosebit de mare de acuzaţii credibile şi consecvente de rele tratamente din partea poliţiei, în contextul evenimentelor post-electorale din aprilie 2009.531

Curtea Europeană pentru Drepturile Omului este cel mai important instrument din cadrul Consiliul Europei în ceea ce priveşte asigurarea implementării obligaţiunilor asumate de către statele membre privind respectarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, consfinţite în Convenţia Europeană privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Astfel, în perioada 1998 -2008 Curtea Europeană pentru Drepturile Omului a emis în total

528 Al Treilea Raport asupra Moldovei al Comisiei Europene împotriva Rasisimului şi a Intoleranţei, adoptata la 14 decembrie 2007 529 Opinia II asupra Republicii Moldova, Comitetul Consultativ privind Convenţia-cadru pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale, adoptată la 9 decembrie 2004, Strasbourg 530 Raportul lui Thomas Hammarberg, Comisarul pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei, în urma vizitei efectuate în Moldova în perioada 25-28 aprilie 2009 531 Raport către Guvernul Republicii Moldova privind vizita efectuată în Republica Moldova de către Comitetul European pentru Prevenirea Torturii si Trata- mentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante din 27 - 31 iulie 2009, Strasbourg, 14 decembrie 2009

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 250 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 168 hotărîri în privinţa Republicii Moldova.532Numărul de condamnări de CEDO ar putea fi mult mai mare dacă toate cazurile ar fi raportate la această instituţie şi daca s-ar respecta toate normele procedurale de remitere pentru dezbaterea lor de către curte. Numărul mare de cause pierdute de Republica Moldova în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului denotă o problemă gravă sistemică în cadrul organelor de poliţie şi cele judecătoreşti. Un caz foarte grav este legat de şedinţele care s-au ţinut la comisariate în aprilie 2009. Şedinţele durau cîte 5—10 minute, fără avocat, fără respectarea altor norme procesuale, fără a se sesiza despre tortura la care au fost supuşi tinerii, eliberînd decizii de arest administrativ trase la copiator.533

În 1993 a fost creată misiunea OSCE pentru Moldova. Principalele activităţi ale misiunii se rezumă la soluţionarea conflictului transnistrean, combaterea traficului fiinţelor umane, controlului armelor şi dezarmarea, libertatea presei şi drepturile omului şi democratizarea. OSCE a mediat din 1994 în problema celor 7 şcoli din regiunea transnistreană care folosesc alfabetul latin pentru predarea limbii române; de asemenea susţine procesul transformărilor democratice prin monitorizarea alegerilor din Republica Moldova.534

O trăsătură semnificativă în ceea ce priveşte monitorizarea tratatelor cu privire la respectarea drepturilor omului sunt rapoartele elaborate de state şi susţinerea lor în faţa comitetelor de monitorizare specializate. Moldova a susţinut 2 rapoarte în privinţa Pactului interna- ţional cu privire la drepturile civile şi politice din 1966. Comitetul a studiat cele de-al doilea raport periodic prezentat de Republica Moldova în cadrul şedinţelor 2559şi 2560 din 13 şi 14 octombrie 2009, şi a adoptat mai multe observaţii concludente în cadrul şedinţei 2582 din 29 octombrie 2009.535

Republica Moldova a elaborat şi susţinut mai multe rapoarte: Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (de două ori), Convenţia asupra eliminării tuturor formelor de discriminare faţă de femei (de 3 ori), Convenţia împotriva torturii şi altor pedepse sau tratamente cu cruzime, inumane sau degradante (de două ori), Convenţia internaţională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială (de şapte ori).

Centrul pentru Drepturile Omului din Republica Moldova şi organizaţiile non-guvernamentale monitorizează problema implementării drepturilor omului în Republica Moldova. ONG elaborează „Shadow Report” care sunt rapoarte alternative în comparaţie cu cele prezentate de Guvern. Din păcate, deşi este recomandat ca Guvernul să consulte societatea civilă în elaborarea rapoartelor, în realitatea, grupurile de lucru instituite de Executiv, nu consultă ONG şi nu ţin cont de opiniile lor.

532 Analiza pe articole a hotărârilor Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţate în cauzele moldoveneşti în anul 2009, 01/02/2010, http://www.lhr. md/2/92.html 533 De ce trebuie demis judecătorul Dorin Popovici, 17/03/2010, www.zdg.md/investigatii/de-ce-trebuie-demis-judecatorul-dorin-popovici 534 Human Rights and Democratization, www.osce.org/moldova/13428.html 535 CCPR/C/MDA/2, Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, Comitetul pentru Drepturile Omului, Sesiunea 97, 12-30 octombrie 2009, Studierea rapoartelor prezentate de statele-părţi conform articolului 40 din pact, Observaţiile concludente ale Comitetului pentru Drepturile Omului, Moldova

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 251 Antologie de studii asupra guvernării 14.3.2. Dreptul internaţional

14.3.2.1 Tratate

Republica Moldova a ratificat un număr impunător de tratate internaţionale. Acest fapt reprezintă o reacţie a factorilor de decizie drept urmare a evenimentelor legate de obţinerea inde- pendenţei. Logica acestor ratificări a fost că recunoaşterea internaţională a Republicii Moldova este posibilă, în primul rînd, prin participarea la diferite tratate internaţionale. Evident, aderarea la un şir de organizaţii internaţionale nici nu se pune în discuţie., însă, Au fost ratificate un număr mare de tratate care nu prezintă o importanţă majoră pentru Moldova sau împiedică aderarea statului la alte acorduri internaţionale.

Republica Moldova a semnat un număr impunător de acorduri internaţionale în cadrul CSI ale căror relevanţă este îndoielnică. Există mai mulţi factori care explică această satre de fapt. În primul rînd, marea majoritate a acordurilor din cadrul CSI nu sunt ratificate în întregime de toate statele membre. Participarea în cadrul acestora este selectivă şi depinde de interesul fiecărui stat pentru un acord sau altul. În al doilea rînd, nu există instituţii la nivel de CSI abilitate să vegheze asupra implementării normelor adoptate. În sfîrşit, relaţiile dintre state în cadrul CSI sunt reglementate de relaţii bilaterale, fapt care explică ineficienţa acordurilor din cadrul Comunităţii Statelor Independente.

Din cauza problemelor explicate mai sus, Republica Moldova trebuie să denunţe anumite tratate irelevante. De exemplu, în decembrie 2009, Parlamentul a adoptat o lege prin care denunţă Acordul privind statutul Tribunalului Economic al Comunităţii Statelor Independente semnat la Moscova la 6 iulie 1992.

Republica Moldova a ratificat mai multe convenţii pe probleme de o importanţă majoră în relaţiile internaţionale din ultima perioadă. Este vorba, de exemplu, de Convenţia Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate din 2000. Alt document important este Convenţia Consiliului Europei cu privire la prevenirea terorismului din 2005 sau Protocolul de la Kyoto la Convenţia-cadru a Organizaţiei Naţiunilor Unite cu privire la schimbarea climei din 1997.

14.3.2.2 Mecanisme şi proceduri, monitorizarea implementării legilor

Fiind într-un proces de ajustarea a legislaţiei şi adoptare a unei părţi a acquis-ului, Moldova adoptă multe legi care, însă, nu se respectă şi nu se aplică în realitate. În acest moment există moni- torizări efectuate de instituţii prevăzute la iniţierea acestora (în cazul unor convenţii) şi un Centru de Armonizare a Legislaţiei în cadrul Ministerului Justiţiei care se ocupă în special de racordarea le- gislaţiei RM la acquisul comunitar. Cele mai importante domenii precum drepturile omului, liber-

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 252 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării tatea presei, poitici anti-corupţie, domenii sociale, etc, râmân a fi monitorizate de organizaţii non- guvernamentale. O valoare adăugată în procesul de elaborare a legilor încearcă să o facă Consiliul Naţional de Participare, un organism format din 30 de organizaţii ale societăţii civile, care avizează proiectele de lege iniţiate de guvern ce ţin de documente importante/strategice cum ar fi Strategia Naţională de Dezvoltare şi ia atitudine faţă de procese în derulare ce vizează politici la nivel de stat.

Din toată integritatea procesului de creaţie legislativă, de la iniţierea elaborării actului legislativ, elaborarea proiectului, fundamentarea, coordonarea şi expertizarea proiectului, adoptarea, promulgarea şi intrarea în vigoare, unica etapă care lipseşte este monitorizarea implementării.536 În acest moment există un proiect potrivit căruia implementarea legilor va fi efectuată de către o subdiviziune a Ministerului Justiţiei, însă deocamdată, absenţa unui astfel de mecanism generează o problemă mare în valorificarea capacităţii instituţionale de implementare a legilor, care reprezintă, una din cele mai importante probleme cu care se confruntă Moldova în procesul de aliniere la UE, fapt remarcat şi de rapoartele de progres prezentate de Comisia Europeană.537

14.3.3. Cotizaţiile de membru în Organizaţiile internaţionale

Republica Moldova îşi onorează, uneori cu întîrziere, contribuţiile de membru în diverse Organizaţii Internaţionale. Cotizaţiile de membru sunt plătite la ONU, UNESCO, Consiliul Europei, OSCE, OMC, Băncii Internaţionale pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, Organizaţia Mondială a Sănătăţii ş.a.

Potrivit listei organismelor internaţionale şi regionale cărora Republica Moldova urmează să achite cotele de membru şi datoriile din bugetul de stat pentru anul 2010, suma totală a cotizaţiilor fiind estimată la 46.700.000 milioane lei.

Dintre care 5321620 lei sunt plătiţi pentru CSI, ceea ce reprezintă circa 11.39%.

536 Efrim, Oleg, Nota informativă la proiectul Hotărârii Guvernului privind monitorizarea procesului de implementare a legislaţiei. 537 Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2009, Progress Report Republic of Moldova, European Commission, http://ec.europa.eu/ world/enp/pdf/progress2010/sec10_523_en.pdf

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 253 Antologie de studii asupra guvernării Tabel nr. 33 “Lista organismelor Internaţionale şi regionale cărora Republica Moldova urma să achite cotele de membru şi datoriile din bugetul de stat pentru anul 2010”

Denumirea organizaţiei Propuneri pentru transfer în anul 2010 Denumirea Suma Suma valutei în valută în lei

Organizaţii parlamentare 1. Adunarea Interparlamentară CSI RUB 3967800 1646637 2. Adunarea Parlamentară a Cooperării Economice în Bazinul EURO 35466 622074 Mării Negre (PABSEC) 3. Uniunea Interparlamentară CHF 21600 259200 4. Adunarea Parlamentară a OSCE EURO 1428 25047 5. Adunarea Parlamentară a Francofoniei EURO 2876 50445 SUBTOTAL 1 2603403

Organizaţii Internaţionale 6. Consiliul Europei EURO 323591 5675791 7. Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare MDL 2500000 2500000 (IBRD) 8. Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (EBRD) USD 9. Banca Mării Negre pentru Comerţ şi Dezvoltare (BSDTB) DST 178412 3464757 10. Cooperarea Economică în Bazinul Mării Negre (BSEC) EURO 56171 985244 11. Agenţia Multilaterală pentru Garantarea Investiţiilor (MIGA) USD 12. ONU (inclusiv contribuţiile voluntare) USD 85000 1065050 13. Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (UNDP) USD 10892 136479 14. UNESCO U/E 148874U+3235E 1922133 15. Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE) EURO 229120 4018756 16. Grupul Consultativ Comun OSCE EURO 2531 44388 17. Organizaţia Internaţională a Muncii* CHF 140341 1684092 18. Organizaţia Mondială a Comerţului CHF 31983 383796 19. Organizaţia Mondială a Sănătăţii* USD 196735 2465090 20. Organizaţia Mondială a Turismului EURO 24662 432571 21. ONU pentru Alimentaţie şi Agricultură (FAO)* U/E 112143U+2088E 1441785 22. Organizaţia Internaţională a Viei şi Vinului EURO 28000 491120 23. Oficiul Internaţional de Epizootii EURO 17250 302565 24. Organizaţia Internaţională a Zahărului GBP 4136 84457 25. Conferinţa privind Regimul Navigat pe Dunăre (Comisia EURO 142070 2491908 Dunării) 26. Tribunal Internaţional pentru Dreptul Mării EURO 790 13857 27. Autoritatea Internaţională pentru Fundul Mării*** USD 2240 28067 28. Organizaţia Internaţională de Standardizare (ISO) CHF 11092 133104 29. Comitetul European de Standardizare (CEN) EURO 11000 192940 30. Convenţia Metrului EURO 5376 94295 31. Organizaţia Internaţională pentru Protecţia Civilă* CHF 21000 252000 32. Organizaţia Internaţională a Francofoniei* EURO 33620 589695 33. INTOSAI EURO 410 7191 34. EUROSAI EURO 468 8209 35. Organizaţia Internaţională a Aviaţiei Civile* (ICAO) C/U 34322C+20178U 659546 36. Agenţia Internaţională pentru Energia Atomică* U/E 2321U+45710E 830836 37. Organizaţia privind Interzicerea Armelor Chimice* EURO 18919 331839 38. Comisia Preparatorie pentru Organizaţia Tratatului privind EURO 557 9770 interzicerea totală a testelor nucleare (CTBTO) 39. Institutul Unit de Cercetări Nucleare (Dubna) USD 50000 626500 40. INTERPOL EURO 14585 255821 41. Iniţiativa Central-Europeană (CEI) EURO 3960 69458 42. TRACECA EURO 60000 1052400 43. GUAM** USD 44. Organizaţia Internaţională Maritimă (IMO) GBP 11587 236607 45. Organizaţia Internaţională pentru Migraţiune CHF 433 5196 46. Organizaţia Internaţională de Metrologie Legală EURO 1230 21574

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 254 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 47. Uniunea Poştală Universală CHF 41996 503952 48. Fondul Internaţional pentru Dezvoltarea Agriculturii (IFAD) USD 7000 87710 49. Uniunea Latină* EURO 28144 493646 50. Organizaţia Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare Industrială EURO 88531 1552834 (UNIDO)* 51. Uniunea Europeană de Radioteleviziune CHF 75000 900000 52. Iniţiativa Anticorupţie a Pactului de Stabilitate în Europa de EURO 24000 420960 Sud-Est (RAI) 53. Centrul regional de asistenţă în verificarea şi implementarea EURO controlului asupra armelor (RACVIAC)** 54. Reţeaua de Sănătate în Europa de Sud-Est** EURO 55. Iniţiativa de Pregătire şi Prevenire a Dezastrelor din Europa de EURO 25000 438500 Sud-Est (IPPD) 56. Consiliul Regional de Cooperare (RCC) EURO 40000 701600 57. Acordul Central-European de Comerţ Liber din 2006 (CEFTA) EURO 17875 313528 SUBTOTAL 2 40421615

Organizaţii CSI 58. Comitetul Executiv al CSI (bugetul unic CSI) RUB 2535300 1052150 59. Comitetul de Statistică al CSI (bugetul unic CSI) RUB 579400 240451 60. Biroul de Combatere a Criminalităţii al CSI (bugetul unic CSI) RUB 484600 201109 61. Centrul Antiteroristic al CSI (bugetul unic CSI) RUB 520100 215842 62. Consiliul şefilor de state, şefilor de guverne, miniştrilor RUB 267700 111096 afacerilor externe, Consiliul Economic al CSI (bugetul unic CSI) 63. Consiliul Coordonator al Procurorilor Generali al CSI (bugetul RUB 58400 24236 unic CSI) 64. Reprezentanţa din Republica Moldova a Teleradiocompaniei MDL 1830100 1830100 Interstatale “MIR” SUBTOTAL 3 3674983 TOTAL 46700000

Sursa : Anexă la Hotărîrea Guvernului nr.101 din 17 februarie 2010

14.4 Cît de mult îşi respectă guvernul obligaţiile sale internaţionale vizavi de tratamentul său faţă de refugiaţi şi solicitanţi de azil, este politica sa de imigraţie lipsită de discriminare arbitrară?

Moldova a aderat la cele mai importante documente care reglementează politicile în domeniul refugiaţilor şi solicitanţilor de azil. În prezent, RM implementează prevederile Convenţiei de la Geneva din 1951 şi Protoculul de la NewYork care prevăd respectarea drepturilor omului şi a li- bertăţilor fundamentale, asigurarea dreptului de libera circulaţie pe teritoriul Moldovei, non-discriminarea pe motive etnice, rasiale, religioase, lingvistice, de sex, apartenenţă politică, origine socială sau alte motive, asigurarea a condiţiilor minime de trai, facilitarea integrării sociale şi a naturalizării migranţilor şi a refugiaţilor, etc. În prezent, domeniul azilului este reglementat de 10 legi şi documente interne şi 8 instrumente internaţionale la care RM este parte. Mai mult ca atît, noua lege Nr. 270 din 18/12/2008 privind azilul în RM şi alte acte regulatorii este adoptată în conformitate cu principiile şi standartele internaţionale, care prevăd inclusiv şi un centru de acomodare pentru

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 255 Antologie de studii asupra guvernării solicitanţii de azil. Aceste facilităţi de cazare au fost deja construite şi date în exploatare prin intermediul proiectelor europene finanţatye prin PHARE şi TACIS. În acelaşi timp, se implementează 6 poriecte la nivel naţional, în special cu sprijinul findurilor europene, care vizează integrarea refu- giaţilor, strategiile de migraţie, identificarea documentelor false, etc, proiecte la care sunt conectate instituţii precum UNHCR, OIM, Forntex, EUBAM, etc.

În acest moment există câteva aspecte care atrag crtică din partea experţilor, care se referă la modalitatea de înregistrate a străinilor (migranţilor) ce presupune o procedură anevoioasă, fiind nevoie de Permisul de şedere eliberat de Ministerul Afacerilor Interne, de Permisul de Muncă eliberat de Agenţia pentru Ocuparea Forţei de Muncă, Permisul de Reşedinţă eliberat de Ministerul Dezvoltării Informaţionale.

14.5. Cît de consistent este guvernul în susţinerea drepturilor omului şi democraţiei în afara ţării? Republica Moldova este o ţară mică, în tranziţie economică şi politică, cu un potenţial economic, politic şi militar limitat. De aceea, aportul ei în susţinerea drepturilor omului şi democraţiei în afara ţării este nesemnificativ. Moldova este mai degrabă un consumator de democraţie decît un exportator din cauza instituţiilor statului slabe şi a conflictului transnistrean.

Una dintre posibilităţile Moldovei de a susţine drepturile omului şi democraţia în lume o constituie alinierea la declaratiile UE sau CoE sau ONU.

OSCE este practic unicul organism unde Moldova este implicată la proiecţia politicilor.

Un alt instrument important pe care poate să-l utilizeze Moldova în scopul susţinerii drepturilor omului şi democraţiei în lume este participarea militarilor moldoveni în cadrul operaţiunilor pentru menţinerea păcii.

Pînă în anul 2003 din partea Moldovei au participat la misiuni internaţionale numai ofiţeri individuali, dar nu şi contingente militare, în misiunile OSCE şi Misiunea NATO de pacificare SFOR din Bosnia şi Herţegovina.538

Republica Moldova, în calitate de stat membru ONU, participă de asemenea la unele ope- raţiuni ONU din 2003, trimiţănd militari moldoveni în zonele instabile din punct de vedere al securităţii. În prezent, militari din Republica Moldova activează în cadrul Operaţiunilor ONU de Menţinere a Păcii din Liberia (UNMIL), Côte d’Ivoire (MINUCI) , Sudan (UNMIS) şi Georgia (ONUG). Anual, prin sistemul de rotaţie, aproximativ 8-10 militari moldoveni sunt detaşaţi pentru a-şi îndeplini serviciul în misiunile respective.539 Dislocarea în 2003 în Irak a unui contingent de 42 militari a însemnat prima participare a unui contingent militar în operaţiuni de menţinere a păcii peste hotare.

538 Veaceslav Bugai, în Reforma Sectorului de Securitate în Republica Moldova: Consolidarea controlului asupra sectorului de securitate, Harmonie Papers, CESS, Groningen 2009, p. 87 539 Participarea Republicii Moldova în operaţiunile ONU de menţinere a păcii, http://www.mfa.gov.md/onu-md/participarea-rm-operatiunile-onu/

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 256 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării De asenenea, o altă măsură o constituie programul Individual de Parteneriat între Republica Moldova şi NATO prin intermediul căruia au fost întreprinse o serie de acţiuni în vederea pregă- tirii participării militarilor moldoveni la operaţiunile ONU de menţinere a păcii. În ultimii ani, mai multe contingente de genişti ai Armatei Naţionale au participat la operaţiunea internaţională umanitară din Irak.540

14.6. Ce fel de măsuri sunt implementate pentru a ţine cont de problemele identificate în acest domeniu de societate şi care sunt priorităţile şi cum sunt susţinute de societate ? Politica externă a Republicii Moldova a oscilat, cu mici excepţii, între opţiunea vestică şi cea estică, fapt determinat, în linii mari, de opţiunile diferite ale cetăţenilor săi. Guvernele din Republica Moldova au evitat să se pronunţe vreodată cu privire la perspectiva aderării la NATO din cauza atitudinii negative faţă de acest proces de către o parte importantă a societăţii noastre. De regulă, partidele de stîngă şi centru-stînga optează pentru menţinerea statutului de neutralitate a Republicii Moldova pentru a nu pierde susţinerea minorităţilor etnice.

Aderarea la UE este susţinută de către cetăţenii Republicii Moldova,541 deşi există şi o parte mare din populaţie care optează pentru aprofundarea relaţiilor cu CSI, fapt care explică atitudinea neunivocă a politicienilor faţă de această organizaţie. Societatea susţine aderarea la UE, însă mili- tează pentru menţinerea neutralităţii în raport cu NATO.

In ceea ce priveşte participarea societăţii în soluţionarea conflictelor internaţionale, ea a fost nesemnificativă. Practic, nu au existat dezbateri intense cu referire la trimiterea contingentului de militari în Irak în 2003. La începutul lui 2010, într-un an electoral, anumite partide din opoziţie au încercat să învinuiască Guvernarea de faptul că ar dori să trimită militari pentru menţinerea păcii peste hotare. Decizia de a detaşa contingente militare peste hotare aparţine Parlamentului Republicii Moldova.

Cu toate deficienţele societăţii civile din Moldova, aceasta încearcă să ia atitudine faţă de procesele care au loc în Moldova şi să participe la dezvoltarea politicilor în diferite domenii, fie prin Consiliul Naţional de Participare, fie prin parteneriate publico-private sau prin intermediul altor fo- rumuri. Rezultatele acestor implicări sunt vizibile prin schimbările pozitive care au loc în Republica Moldova, mai ales în comparaţie cu statele membre ale Comunităţii Statelor Independente.

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 14.1 X 14.2 X 14.3 X 14.4 X 14.5 X 14.6 X

540 Parteneriatul pentru Pace (PpP), http://www.mfa.gov.md/nato-md/parteneriatul-pentru-pace/ 541 Barometrul Opiniei Publice noiembrie 2010, IPP

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 257 Antologie de studii asupra guvernării Bibliografie:

Cărţi 1. Bugai, Veaceslav (2009): “Dislocarea trupelor militare în afara ţării şi controlul parlamentar.” în: Sportel Erik/Faltas Sami (eds). Reforma Sectorului de Securitate în Republica Moldova. Groningen: CESS

Documente oficiale 2. Comisia Europeană împotriva Rasisimului şi a Intoleranţei (2007): Al Treilea Raport asupra Moldovei. Strasbourg 3. Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2009, Progress Report Republic of Moldova, European Commission, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/progress2010/ sec10_523_en.pdf 4. Moldova Democracy and Governance Assessment, USAID, 2005, http://moldova.usaid.gov/ lib/mol_democracy_assmnt.pdf 5. Comitetul Consultativ privind Convenţia-cadru pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale (2004):Opinia II asupra Republicii Moldova. Strasbourg 6. Raportul lui Thomas Hammarberg, Comisarul pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei, în urma vizitei efectuate în Moldova în perioada 25-28 aprilie 2009 7. Raport către Guvernul Republicii Moldova privind vizita efectuată în Republica Moldova de cătreComitetul European pentru Prevenirea Torturii si Tratamentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante din 27 - 31 iulie 2009, Strasbourg, 14 decembrie 2009 8. Comitetul pentru Drepturile Omului (Sesiunea 97, 12-30 octombrie 2009): Observaţiile concludente ale Comitetului pentru Drepturile Omului asupra Republicii Moldova. Geneva 9. Guvernul Republicii Moldova (17/02/2010): Anexă la Hotărîrea Guvernului nr.101 din 17 februarie 2010. Chişinău

Studii: 10. Prohnitchi, Valeriu et al.: 2010, Impactul investiţiilor străine directe asupra Republicii Moldova, Expert-Grup. 11. Ciurea, Cornel (2010): Audiovizualul în Republica Moldova între criză şi renaştere, în Raport de Prevenire a Crizelor, Ianuarie-Martie 2010, Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale Viitorul 12. Mihailescu Virgiliu, Securitatea Energetică a Republicii Moldova în contextul aderării la comunitatea energetică, Fundaţia Soros-Moldova, Bons Offices, aprilie 2010,http://www.soros.md/ files/publications/documents/studiu%20Securitatea%20energetica%20a%20RM.pdf 13. Lozovanu, Valentin: 2010, Asistenţa externă şi dezvoltarea economică a Republicii Moldova, Buletin de Politcă Externă Nr. 11, IDIS Viitorul

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 258 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării 14. The Economist Intelligence Unit’s Index of Democracy 2008, http://graphics.eiu.com/PDF/ Democracy%20Index%202008.pdf 15. Mungiu-Pippidi, Alina (2007): “Disputed Identity as Unescapable Pluralism. Moldova’s Ambiguous Transition”, Romanian Journal of Political Science 02/2007: 85-102. 16. Bozena Radwanska-Zayac, Christopher L. Brown, Daniel S. Papp, RUSSIA AND THE OTHER FORMER SOVIET REPUBLICS IN TRANSITION, Southern Center for International Studies, 2006, http://www.southerncenter.org/ru_jul06_lesson2.pdf 17. Țugui, Eduard: 2010, The misleading eastern alternative: Republic of Moldova and the Russia – Kazakhstan – Belarus customs union, Moldova’s Foreign Policy Statewatch, Issue 1, Institute for Development and Social Initiatives, http://viitorul.org/public/3106/en/Policy_ Statewatch12_en.pdf 18. Leonid, Litra: 2010, Some reflections on the timing of Moldova’s negotiations of theEU Association Agreement, Moldova’s Foreign Policy Statewatch, Issue 1, Institute for Development and Social Initiatives, http://viitorul.org/public/2706/en/Policy_Statewatch+.pdf 19. Litra, Leonid: 2010, The EU’s conditionality in the case of Moldova: 2000-2009 – Failure or Succes? Study Programme on European Security, Institut fur Europäische Politik. 20. Monitoring of the Republic of Moldova – European Union Action Plan, Association for Participatory Democracy, http://www.e-democracy.md/en/rm-ue/ 21. Litra, Leonid: 2010, O nouă oportunitate de rezolvare sau o prelungire a status-quo-ului?, în Raport de Prevenire a Crizelor, Aprilie-Octombrie 2010, Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale Viitorul, http://www.viitorul.org/public/3058/ro/EWR%203.pdf 22. Ciurea, Cornel: 2010, Criza Vinului: O nouă dispută între Rusia şi Moldova fără perspective clare de soluţionare, în Raport de Prevenire a Crizelor, Aprilie-Octombrie 2010, Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale Viitorul, http://www.viitorul.org/public/3058/ro/ EWR%203.pdf 23. Ghinea, Cristian/ Chirila, Victor: (2010), EU-Moldova Negotiations, What is to be discussed, what could be achieved? CRPE and APE. 24. Chirilă, Victor: 2009, Relaţiile Republicii Moldova cu SUA (1998 – 2008): Un Parteneriat Neglijat de Chişinău, http://www.ape.md/libview.php?l=ro&idc=152&id=566

Articole: 25. Serebrian, Oleg: 05/10/2009, Summitul unei organizaţii fantomă – CSI ca ficţiune geopolitică, Europa Liberă, http://politicom.moldova.org/news/summitul-unei-organizaii-fantom-csi-ca- ficiune-geopolitic-203843-rom.html 26. Rojansky, Matthew/Allin, Lyndon: 31/08/2010, Why Moldova Matters? Carnegie Endowment for International Peace, http://carnegieendowment.org/publications/index. cfm?fa=view&id=41467 27. Panorama, Buletin bilunar de analize, comentarii şi interviuri pe probleme de politică externă a Republicii Moldova, Nr. 5 (49), 7-28 August 2008, APE

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 259 Antologie de studii asupra guvernării Sumar progres/regres

Foarte bun Bun Satisfăcător Slab Foarte slab 1.1 X 1.2 X 1.3 X 1.4 X 2.1 X 2.2 X 2.3 X 2.4 X 2.5 X 2.6 X 3.1 X 3.2 X 3.3 X 3.4 X 3.5 X 4.1 X 4.2 X 4.3 X 4.4 X 4.5 X 4.6 X 5.1 X 5.2 X 5.3 X 5.4 X 5.5 X 5.6 X 5.7 X 6.1 X 6.2 X 6.3 X 6.4 X 6.5 X 6.6 X 6.7 X 6.8 X 7.1 X 7.2 X 7.3 X 7.4 X 7.5 X 7.6 X 7.7 X 7.8 X 8.1 X 8.2 X 8.3 X 8.4 X 8.5 X 9.1 X 9.2 X 9.3 X 9.4 X 9.5 X 10.1 X 10.2. X 10.3 X 10.4 X 10.5 X 11.1 X 11.2. X 11.3 X 11.4 X 12.1. X 12.2. X 12.3. X 12.4 X 13.1. X 13.2. X 13.3. X 14.1 X 14.2 X 14.3 X 14.4 X 14.5 X 14.6 X

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC 260 ÎN REPUBLICA MOLDOVA Antologie de studii asupra guvernării NOTE

AUDITUL SISTEMULUI DEMOCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA 261 Antologie de studii asupra guvernării IDIS „Viitorul” reprezintă o instituţie de cercetare, instruire şi iniţiativă publică, care activează pe o serie de domenii legate de: analiză economică, guvernare, cercetare politică, planificare strategică şi management al cunoştinţelor. IDIS activează în calitate de platformă comună care reuneşte tineri intelectuali, preocupaţi de succesul tranziţiei spre economia de piaţă şi societatea deschisă în Republica Moldova.

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără: formarea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre, consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valorilor unei societăţi deschise, modernizate şi pro-europene.

Institutul pentru Dezvoltare str. Iacob Hîncu 10/1, Chişinău 373 / 22 221844 tel [email protected] şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” MD-2005 Republica Moldova 373 / 22 245714 fax www.viitorul.org