Regionale Prognoses En Lokale Ambities

2018

Regionale prognoses en

lokale ambities

Een studie naar de afstemming van het woonbeleid tussen Zwolle, Raalte en Kampen

Maarten Postma

Regionale prognoses en lokale ambities

Een studie naar de afstemming van het woonbeleid tussen Zwolle, Raalte en Kampen

Bachelorscriptie Sociale Geografie Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Universiteit van Amsterdam

Januari 2018

Begeleider: Dr. Bontje, M. (Marco) Tweede lezer: Dr. Hissink Muller, B.M. (Bas)

Maarten Postma

Studentnummer: 10775684 [email protected]

Voorwoord

De verschillen in demografische ontwikkeling en daarmee in het woonlandschap in Nederland nemen toe. Sommige regio’s zullen blijven groeien, anderen zullen te maken krijgen met krimp of stagnatie van de bevolkingsontwikkeling; maar ook binnen deze regio’s zijn er weer verschillen. Dit is voor betreffende gemeenten niet altijd even gemakkelijk. Enerzijds wordt gestreefd naar voldoende bevolkingsaanwas om de voorzieningen in kernen op peil te houden; anderzijds moet ervoor worden gewaakt dat zich geen concurrentiestrijd met buurgemeenten ontwikkelt. Men vist toch grotendeels in dezelfde vijver.

Dit vraagt om afstemming tussen gemeenten. In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan die onderlinge samenwerking, in de regio Zwolle. Op welke manier wordt het woonbeleid van gemeenten in dit gebied gecoördineerd? Tot welke conflicten heeft dit geleid? Hoe worden de demografische prognoses geïnterpreteerd? Hoe maken de gemeenten afspraken om bouwen voor leegstand te voorkomen? Kortom; in hoeverre is er sprake van afstemming van het woonbeleid?

In het kader van mijn scriptieproject en afstuderen aan de bacheloropleiding Sociale Geografie aan de Universiteit van Amsterdam, heb ik getracht een antwoord te vinden op deze vragen. Hierbij heb ik gelukkig ook hulp van anderen mogen ontvangen, waar ik erg dankbaar voor ben. In het bijzonder wil ik dhr. Bontje bedanken, voor het begeleiden van dit scriptieproject, en daarnaast eenieder die heeft meegewerkt aan de interviews. Rineke Bugter, André Buys, Wietse Douwes, Marga Goudbeek, Géanne Koelewijn, Marieke Spijkerman, Bouke Timmen, Nienke Visschers en Thierry Wever: hartelijk dank dat jullie tijd hebben willen vrijmaken en mee willen hebben werken aan dit onderzoek. Dankzij jullie ervaringen en verhalen heb ik veel inzichten opgedaan en kan ik nu met trots dit onderzoek presenteren.

Maarten Postma

Amsterdam, 14 januari 2018

1. INLEIDING 7

2. KADER 9

2.1 WETENSCHAPPELIJK KADER 9 2.1.1 DEMOGRAFISCHE KRIMP 9 2.1.2 CONCURRENTIE OF SAMENWERKING 10 2.1.3 INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING 11 2.2 BELEIDSKADER 14 2.2.1 OMGEVINGSWET EN WOONVISIES 14 2.2.2 LADDER VOOR DUURZAME VERSTEDELIJKING 15 2.2.3 WONINGWET 2015 16

3. METHODOLOGIE 17

3.1 OMSCHRIJVING ONDERZOEK 17 3.2 ONDERZOEKSOPZET: CASE STUDY 18 3.3 ONDERZOEKSMETHODEN 20 3.3.1 DOCUMENTANALYSE 21 3.3.2 INTERVIEWS 21 3.3.3 OBSERVATIES 22

4. DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN 23

4.1 LANDELIJKE TRENDS 23 4.2 REGIONALE VERSCHILLEN 26 4.3 LOKALE PROGNOSES: KAMPEN, RAALTE EN ZWOLLE 29 4.4 BETROUWBAARHEID EN INTERPRETATIE 31

5. WOONBELEID 33

5.1 DE EERSTE INDRUK: VEEL OVEREENKOMSTEN 33 5.2 WONINGBOUWPROGRAMMERING 34 5.3 KWALITATIEVE OPGAVE 40 5.4 OVERIGE OPGAVEN EN AMBITIES 43

6. AFSTEMMING 47

6.1 KWANTITATIEVE AFSPRAKEN 48 6.2 PROGNOSES EN COMPETITIE 49 6.3 REEVE: EEN BESTUURLIJK CONFLICT 50 6.4 AMBTELIJK OVERLEG EN PUBLIEK-PRIVATE COÖPERATIE 52 6.5 HET ‘PROCES’ 53 6.6 EEN NIEUW EVENWICHT 55 6.7 NAAR MEER KWALITATIEVE AFSTEMMING 56

7. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN 59

7.1 CONCLUSIE 59 7.1.1 REGIONALE WONINGPROGRAMMERING 61 7.1.2 KWALITATIEVE WOONOPGAVEN 62 7.1.3 DEMOGRAFISCHE PROGNOSES 63 7.1.4 DE AFSTEMMING AFSTEMMEN 64 7.1.5 ROL PROVINCIE 65 7.2 DISCUSSIE 66

REFERENTIES 68

BIJLAGE 1, A T/M G: INTERVIEWVERSLAGEN 73

A. INTERVIEW MET RINEKE BUGTER OP 24-11-2017 TE RAALTE 74 B. INTERVIEW MET ANDRÉ BUYS EN THIERRY WEVER OP 29-11-2017 TE AMSTERDAM 78 C. INTERVIEW MET WIETSE DOUWES OP 23-11-2017 TE ZWOLLE 82 D. INTERVIEW MET MARIEKE SPIJKERMAN EN MARGA GOUDBEEK OP 22-11-2017 TE KAMPEN 87 E. INTERVIEW MET GÉANNE KOELEWIJN OP 24-11-2017 TE ZWOLLE 91 F. INTERVIEW MET BOUKE TIMMEN OP 01-12-2017 TE ARNHEM 95 G. INTERVIEW MET NIENKE VISSCHERS OP 21-11-2017 TE ZWOLLE 98

BIJLAGE 2: AFSTEMMING WOONBELEID ANALYSEVRAGEN 102

1. Inleiding

Elke drie à vier jaar brengen het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gezamenlijk een rapport uit met de belangrijkste demografische trends en de bevolkingsprognoses voor ons land. Het recentste rapport, getiteld ‘Sterke regionale verschillen’, verscheen in 2016. In dit rapport wordt geconstateerd dat in de nabije toekomst de contrasten in Nederland zullen toenemen als het gaat om demografische ontwikkelingen. Steden in de Randstad en enkele grote steden daarbuiten blijven in de voorspellingen tot 2040 sterk groeien, terwijl veel omliggende kleinere gemeenten te maken zullen krijgen met een stagnatie of zelfs krimp van de bevolkingsomvang. (Kooiman et al., 2016). Deze divergente bevolkingsprognoses vragen ook om een gedegen aanpak als het gaat om woonbeleid. Men wil immers een voldoende groot woningaanbod hebben, maar tegelijkertijd niet bouwen voor leegstand. Ook hebben verschillende demografische groepen andere woonvoorkeuren. Zo zal volgens het Planbureau voor de Leefomgeving het aantal eenpersoonshuishoudens sterk toenemen en zullen, met name op het snel vergrijzende platteland, relatief veel woningen geschikt moeten worden gemaakt voor senioren (Ritsema van Eck et al., 2013). Hoewel de woonopgaven dus per gemeente kunnen verschillen, lijkt een zekere mate van onderlinge afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten geen overbodige luxe. Stedelijke ontwikkeling in de ene gemeente kan ook de ontwikkeling van andere gemeenten beïnvloeden. Met name in regio’s die te maken hebben met krimp of een stagnatie van de bevolkingsontwikkeling (of die hier volgens de prognoses in de nabije toekomst mee te maken zullen krijgen), lijkt enige coördinatie van het woonbeleid vereist, om te voorkomen dat gemeenten te veel met elkaar gaan concurreren. Vist men tenslotte niet in dezelfde vijver?

In dit onderzoek zijn de gemeente Zwolle en buurgemeenten Raalte en Kampen gekozen als casus om een beeld te krijgen bij de mate van afstemming tussen gemeenten als het gaat om het woonbeleid. De regio Zwolle past namelijk goed in het beeld van de demografische ontwikkelingen die worden geschetst in het recentste rapport van het CBS en PBL. Sterker, Zwolle wordt expliciet genoemd als voorbeeld: “In het oosten van Nederland blijft het inwoneraantal van de steden Zwolle, Arnhem en Nijmegen sterk groeien, in tegenstelling tot veel omringende, kleinere gemeenten.” (Kooiman et al., 2016: 15). Twee van die omringende, kleinere gemeenten (naar inwoneraantal) zijn Raalte en Kampen. Raalte zal, net als andere gemeenten in de regio, op de middellange termijn te maken krijgen met bevolkingskrimp, terwijl Kampen net als Zwolle volgens de prognoses de komende decennia blijft groeien. De nadruk bij de analyse van de onderlinge afstemming van het woonbeleid ligt op de verschillende woonopgaves die deze prognoses creëren. Thema’s die hieraan gerelateerd zijn, zoals de omvang en vorm van de woningvoorraad, transformatie van

7 panden of locaties van nieuwbouw zullen daarom meer aandacht krijgen dan onderwerpen als duurzaam bouwen (hoewel regionale afstemming hier allicht ook meerwaarde heeft). Het onderzoek focust zich dan ook op de volgende onderzoeksvraag:

“In hoeverre is er, inspelend op de divergente demografische prognoses, sprake van onderlinge afstemming tussen het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte?”

Om deze vraag te beantwoorden zal allereerst een theoretisch kader worden opgezet met de belangrijkste concepten en benaderingen omtrent de coördinatie van beleid. Ook zullen de belangrijkste recente juridische en beleidstechnische ontwikkelingen worden benoemd, die het kader vormen waarbinnen gemeentelijk woonbeleid tegenwoordig tot stand komt. Vervolgens zal in de methodologie de opzet van het onderzoek nader worden besproken en volgt een beschrijving van de casus. Na de methodologische verantwoording zal allereerst dieper worden ingegaan op de verwachte demografische ontwikkelingen voor Zwolle, Raalte en Kampen. Daarna zal het woonbeleid van de betrokken gemeenten onder de loep worden genomen. Hierbij is aandacht voor de wijze waarop de gemeenten inspelen op de demografische prognoses, maar er zal ook worden geanalyseerd in hoeverre de gemeentelijke woonplannen op elkaar aansluiten en op welke vlakken er eventueel sprake is van discrepantie. Tevens zal in het laatste hoofdstuk worden gefocust op het proces achter de totstandkoming van het woonbeleid: op welke manier en in welke mate hebben de betrokken gemeenten getracht hun woonvisies af te stemmen en welke partijen speelden hier nog meer een rol in? Tenslotte volgt nog een conclusie, aangevuld met enkele aanbevelingen. Ik hoop dan ook dat dit onderzoek meer inzicht verschaft en een reflectie vormt op de wijze waarop afstemming tussen gemeentelijk woonbeleid plaatsvindt, zodat de gemeenten uit dit onderzoek, maar ook gemeenten en overheden daarbuiten, met het oog op de toekomst de complementariteit van hun woonbeleid kunnen vergroten.

2. Kader

In dit hoofdstuk wordt getracht een kader te schetsen dat dient als startpunt voor dit onderzoek en als leidraad voor de analyse van de afstemming van het woonbeleid tussen Zwolle, Raalte en Kampen. Dit raamwerk bestaat uit twee delen: een wetenschappelijk kader en een beleidskader. In het wetenschappelijke kader worden de huidige stand van zaken en de belangrijkste wetenschappelijke bevindingen op dit gebied besproken. In het beleidskader wordt vervolgens aandacht besteed aan de beleidstechnische en juridische context waarin het woonbeleid tot stand komt en worden de belangrijkste ontwikkelingen benoemd wat betreft de weten regelgeving.

2.1 Wetenschappelijk kader Dit theoretische kader dient om richting en inhoud te geven aan het onderzoek en zo bij te dragen aan een constructieve analyse. Daartoe wordt in kaart gebracht welk onderzoek reeds naar dit onderwerp is gedaan en worden de belangrijkste bevindingen op een rij gezet. Zodoende wordt ook duidelijk hoe dit scriptieonderzoek binnen het wetenschappelijke raamwerk past en hoe het bij kan dragen aan de kennisvorming op dit gebied. Allereerst zal worden ingegaan op de ontwikkeling van het woonbeleid in Nederland en de demografische krimp, die gemeenten noopt tot intensievere regionale samenwerking. Aansluitend wordt deze samenwerking uitvoeriger bestudeerd: de manier waarop het gemeentelijke woonbeleid tegenwoordig wordt afgestemd, eventuele verschillen tussen regio’s en de veranderingen door de tijd.

2.1.1 Demografische krimp Woonbeleid is in Nederland in sterke mate gedecentraliseerd. Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor het opstellen van bestemmingsplannen en daarmee ook voor het realiseren van voldoende, en tevens kwalitatief toereikende, plancapaciteit voor woningbouw (De Gier et al., 2011). De term ‘woonbeleid’ is volgens Ekkers en Helderman (2006) echter een relatief nieuw begrip; van oudsher wordt vaak over ‘volkshuisvestingsbeleid’ gesproken. De auteurs geven hier twee verklaringen voor. Ten eerste heeft het woord ‘volkshuisvesting’ een paternalistisch karakter, terwijl de moderne burger steeds mondiger wordt en de overheid minder van hogerhand ingrijpt (hier wordt verderop in dit hoofdstuk dieper op ingegaan). Ten tweede is de aandacht verschoven van een kwantitatieve naar een kwalitatieve woonopgave. Na decennia waarin de bevolkingsgroei en woningvraag groot was, krijgen steeds meer gemeenten in Nederland te maken met een stagnatie of zelfs een krimpende bevolkingsomvang (Kooiman et al., 2016; Mook, 2010). Deze en andere demografische ontwikkelingen worden in hoofdstuk vier besproken.

Er lijkt weinig twijfel over te bestaan dat demografische krimp ruimtelijke, sociale en economische gevolgen heeft. Echter, de ernst en omvang van deze effecten is wel onderwerp van discussie. Volgens Ritsema van Eck et al. (2013: 7) kan de afname van het aantal huishoudens in een regio resulteren in een “vicieuze cirkel van dalende woningprijzen, leegstand, concentratie van kansarmen en leefbaarheidsproblemen”. Ook een verminderd draagvlak voor voorzieningen, en daarmee de sluiting van scholen of winkels, is een aspect van deze leefbaarheidsproblemen. Borchert en De Kruyff (1991), daarentegen, menen dat de levensvatbaarheid van lokale voorzieningen vooral beïnvloed wordt door veranderend consumentengedrag en niet door het potentiële aantal gebruikers (geciteerd in Mook, 2010). Een krimpende bevolkingsomvang zou dan ‘slechts’ een versterkend effect hebben op verdere schaalvergroting en concentratie van diensten.

De gevolgen van demografische krimp zijn wellicht het meest zichtbaar op de woningmarkt. Vaak wordt gevreesd voor leegstand; het aanbod van woningen overstijgt de vraag. Met name mindere wijken zullen in een spiraal van verloedering en afnemende leefbaarheid belanden (Van Oosterhout, 2014). Anderen zien in de leegstand juist kansen voor meer groenvoorzieningen (Mook, 2010). De veranderende situatie op de woningmarkt heeft evenwel grote financiële consequenties, zowel voor huiseigenaren als voor gemeenten. Woningprijzen zullen dalen als gevolg van het overaanbod (Francke, 2010). Hoewel dit voor starters de mogelijkheden vergroot om toe te treden tot de woningmarkt, houdt het voor huiseigenaren en ontwikkelaars een waardedaling van het bezit in. Er kunnen betalingsrisico’s ontstaan en de doorstroming op de woningmarkt neemt af. Als een deel van de (nieuwbouw)woningen niet wordt verkocht of uitbreidingsplannen niet worden gerealiseerd, kan dit ook voor gemeenten een financiële strop betekenen; niet alleen omdat op aangekochte grond uiteindelijk geen woningen worden gebouwd, maar ook omdat het opstellen van woningbouwplannen veel tijd en voorbereiding vereist; de zogenaamde “plankosten” (Van Hoek et al., 2011). Deze investeringen moeten worden terugverdiend. Bovendien zijn gemeenten geregeld als privaatrechtelijke partij betrokken bij gebiedsontwikkeling. Zij gaan een overeenkomst aan met marktpartijen, die een vergoeding voor “planschade” kunnen eisen wanneer een gemeente besluit de bouwtitel uit het bestemmingsplan te schrappen (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2013).

2.1.2 Concurrentie of samenwerking Hoewel bevolkingskrimp in sommige opzichten dus wellicht ook kansen biedt, lijkt het voor veel gemeenten evident dat een structurele afname van de bevolkingsomvang in de regio voornamelijk negatieve consequenties heeft. Derks et al. (2006) waarschuwen dan ook dat gemeenten in een krimpgebied kunnen gaan concurreren om inwoners en arbeidskrachten. Gemeenten proberen nieuwe inwoners te trekken en de krimp te stoppen door het woningaanbod te verruimen, maar

10 dit gaat ten koste van kernen en dorpen in buurgemeenten. Mook (2010) benaderde deze onderlinge competitie derhalve vanuit een speltheoretisch perspectief. De werkelijkheid blijkt echter te wringen met de theorie, onder meer omdat “gemeenten uit nut en noodzaak wel moeten samenwerken. […] Er valt in dit geval niks te kiezen.” (Mook, 2010: 170). Ook Peters (2012) concludeert dat regionale samenwerking doorslaggevend is om succesvol met demografische krimp om te gaan.

Krimp vormt zodoende dikwijls de aanleiding tot intergemeentelijke samenwerking. Veel onderzoek naar de afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten richt zich dan ook op krimpregio’s. Echter, ook gemeenten die (nog) niet met een afname van het aantal inwoners of huishoudens te maken hebben, kunnen baat hebben bij intensievere regionale samenwerking en afstemming van het woonbeleid (Wytema, 2015). Studies die niet zijn toegespitst op een krimpregio beschrijven vaak een landelijke trend en betreffen geen ‘case study’ (o.a. Winters et al., 2015; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017). Dit onderzoek beoogt een analyse van de afstemming van het woonbeleid tussen drie gemeenten in West-Overijssel, een regio die door Ritsema van Eck et al. (2013) niet is aangemerkt als ‘krimpgebied’. Bovendien kunnen ook binnen een regio de demografische prognoses nog uiteenlopen (zie verder hoofdstuk 4). ‘Afstemming van het woonbeleid’ is echter een ingewikkeld concept. In de wetenschappelijke literatuur bestaat geen gangbare benadering om de mate en kwaliteit van afstemming te analyseren. Slechts ‘woonbeleid’ evalueren blijkt al een lastige opgave. Winters et al. (2013) doen een poging en stellen een aantal indicatoren voor om het woonbeleid van Vlaamse gemeenten te monitoren; waaronder ‘kwaliteit’, ‘betaalbaarheid’ en ‘woonzekerheid’. Afstemming van het woonbeleid met andere overheden wordt opmerkelijk genoeg niet als indicator genoemd. Om desondanks bij dit onderzoek meer houvast te hebben bij de analyse van de ‘afstemming’, is in Bijlage 2 een lijst met vragen toegevoegd die ondersteuning bieden bij de operationalisatie van dit begrip.

2.1.3 Intergemeentelijke samenwerking Artikelen die ingaan op de coöperatie tussen gemeenten zijn in het algemeen niet specifiek gericht op ruimtelijke ordening of wonen, maar beschrijven de totstandkoming van beleid in het algemeen. Hierbij wordt vaak gesproken over een transitie die zich zou voltrekken van ‘government’ naar ‘governance’. ‘Government’ verwijst in dit geval naar de nationale overheid en haar institutionele mogelijkheden om besluiten te nemen en uit te voeren. ‘Governance’ heeft betrekking op meerdere actoren, zowel in het publieke als private domein, die in een netwerk van verticale en horizontale relaties op een meer coöperatieve basis tot beleid komen (Mayntz, 1998; Stoker, 1998). In dit kader wordt ook wel gesproken over een ‘netwerksamenleving’ of

‘netwerksturing’; hetgeen volgens Van Gils en Huys (2005) leidt tot toenemende complexiteit van maatschappelijke vraagstukken, waarvan ruimtelijke planning er één is. Van Oosterhout (2014) stelt dat het regionale afstemmingsproces in beginsel uitgaat van netwerksturing: “Communicatie, overleg en eventueel bestuurlijke druk voeren op regioniveau de boventoon ten opzichte van het veel beperktere juridisch, financieel en fysiek sturingsinstrumentarium.” (p. 120). De intergemeentelijke samenwerking in een ‘netwerkmodel’ draait volgens Van den Dool en Schaap (2014) voornamelijk om het delen van kennis, bijvoorbeeld in werkgroepen van ambtenaren. Desalniettemin, dienen provinciale verordeningen en formele inspraakmogelijkheden vaak als stok achter de deur om tot regionale coördinatie te komen en sturen provincies het beleidsproces regelmatig bij (Hulst & Van Montfort, 2007; Van Oosterhout, 2014).

Vanuit de Katholieke Universiteit Leuven wordt regelmatig onderzoek verricht naar het woonbeleid en de afstemming daarvan tussen Vlaamse gemeenten. In een enquête van Winters et al. (2015) geeft 64,7% van de Vlaamse gemeenten aan dat zij het afgelopen jaar bij een intergemeentelijk woonoverleg betrokken waren. Het grootste gedeelte van deze gemeenten voert eens in de twee à drie maanden een dergelijk overleg, waarbij het uitwisselen van ervaringen en het verbeteren van de kwaliteit van het woningaanbod de belangrijkste agendapunten zijn. Verder valt op dat landelijke gemeenten en kleinere steden frequenter aan deze intergemeentelijke besprekingen deelnemen dan de grote steden, waarvan slechts 25% het afgelopen jaar bij een regionaal woonoverleg betrokken was (Winters et al., 2015). Daarnaast heeft de KU Leuven, in samenwerking met onder andere de Hogeschool Gent en IDEA Consult, in 2012 enkele aanbevelingen gedaan aangaande de intergemeentelijke samenwerking bij de totstandkoming van het Vlaams ruimtelijk beleid. Zo adviseren zij gemeenten ambities wat betreft samenwerking af te stemmen en een gemeenschappelijk kader te ontwikkelen waarbinnen deze keuzes over coöperatie kunnen worden gemaakt. Ook pleiten zij voor meer afstemming tussen intergemeentelijke samenwerking op het gebied van ruimtelijke ordening en intergemeentelijke samenwerking op andere beleidsterreinen. Dit laatste “bepaalt immers vaak de inhoud en realisatiemogelijkheden.” (KU Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING, 2012: 7). Tot slot raden zij aan zorgvuldig af te wegen in welke gevallen tot ‘verplichte’ intergemeentelijke samenwerking moet worden overgegaan en in welke gevallen de keuze voor participatie in een regionaal samenwerkingsverband aan gemeenten wordt gelaten. Slechts wanneer coöperatie tussen gemeenten niet op vrijwillige basis tot stand komt, bijvoorbeeld omdat het niet voor alle partijen voldoende meerwaarde heeft, zou er vanuit een regionale overheid formele dwang moeten worden uitgeoefend (KU Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING, 2012: 7).

Evengoed is de organisatiestructuur en de wetgeving omtrent het woonbeleid in Nederland allicht anders dan in Vlaanderen (zie o.a. hoofdstuk 2.2 Beleidskader). In 2017 voerde het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoek uit naar de inhoud en de totstandkoming van woonvisies van Nederlandse gemeenten en regio’s in de periode tussen juli 2014 en september 2016. De strekking van deze woonvisies bleek over het algemeen in grote mate overeen te komen en er werden veelal dezelfde woonopgaven benoemd. Tevens kwam uit interviews naar voren dat gemeenten tegenwoordig meer partijen bij het woonbeleid betrekken. Door middel van onder andere inspraakavonden, werksessies en (online) opinieonderzoek wordt getracht in nauwere samenwerking met burgers, marktpartijen en andere overheden het woonbeleid tot stand te brengen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017). Het fenomeen ‘governance’ of ‘netwerksturing’ lijkt hier dus ook terug te komen. In ditzelfde onderzoek wordt tevens geconcludeerd dat kleinere gemeenten sneller geneigd zijn hun woonbeleid in regionaal verband af te stemmen dan gemeenten met veel inwoners. Zo wordt in de woonvisies van kleinere gemeenten frequenter verwezen naar regionale beleidsdocumenten en geven zij vaker aan dat de provinciale woonvisie een grote rol speelt in het gemeentelijke woonbeleid. Grotere gemeenten, daarentegen, lijken meer gericht op hun lokale beleid. Doch, kwantitatieve woonopgaven worden wel vaak in regionaal verband afgestemd; al betekent ‘afstemming’ in dit geval meestal “ter kennisname en minder ter amendering” (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017: par. 4.2). Wytema (2015), tenslotte, onderzocht in haar masterscriptie de ontwikkeling van de intergemeentelijke samenwerking op het gebied van woonbeleid in Nederland in de afgelopen 150 jaar. Zij concludeert dat de coöperatie tussen gemeenten gebaseerd zou moeten zijn op “bottom-up self-governance” met betrokkenheid van hogere overheden:

“Strong and continuous involvement of the province is needed, since municipalities are dependent on its spatial authorities. […] Still, the core principle of this regime is self-determination. If municipalities prove they can formulate regional policies on their own, they are not subject to imposed provincial decisions.” (Wytema, 2015: 129).

In tegenstelling tot onder andere het onderzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2017) en dat van Wytema (2015), richt dit scriptieonderzoek zich, zoals reeds vermeld, specifiek op een regionale casus: de afstemming van het woonbeleid tussen Zwolle, Raalte en Kampen. In de conclusie zal daarom onder meer worden stilgestaan bij de overeenkomsten en tegenstellingen tussen de resultaten van deze case study en de bevindingen van de hierboven beschreven onderzoeken; en bij de manier waarop de uitkomsten van dit onderzoek bijdragen aan de kennis op dit gebied.

2.2 Beleidskader

Bij het opstellen en onderling afstemmen van het woonbeleid hebben gemeenten en provincie uiteraard te maken met weten regelgeving. De laatste jaren is er veel veranderd aan het juridische kader rondom ruimtelijke ontwikkeling. In de volgende paragrafen worden de belangrijkste ontwikkelingen op dit gebied benoemd en wordt getracht de beleidstechnische en juridische context waarin het woonbeleid tot stand komt te verhelderen.

2.2.1 Omgevingswet en woonvisies Wellicht de belangrijkste recente ontwikkeling als het gaat om ruimtelijke ordening, is de totstandkoming van de Omgevingswet. Hoewel de invoering ervan al meerdere malen is uitgesteld en de Omgevingswet naar verwachting pas in 2021 in werking zal treden, werpt het zijn schaduw al vooruit op het gemeentelijke en provinciale woonbeleid (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2017). Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar worden afgestemd en lokale overheden meer ruimte krijgen om omgevingsbeleid op hun eigen behoeften en doelstellingen af te stemmen. Hiertoe bundelt en vereenvoudigt de Omgevingswet het huidige omgevingsrecht tot één algemene wet (Rijksoverheid, 2017). De invoering van de Omgevingswet heeft meer dan alleen juridische consequenties. De wet verplicht overheden ook een omgevingsvisie op te stellen. De Rijksoverheid, provincies, waterschappen en gemeenten dienen een strategische visie voor de gehele fysieke leefomgeving op te stellen, waarbij onder andere wordt ingegaan op water, ruimte, milieu en infrastructuur. De omgevingsvisie dient als instrument om invulling te geven aan de Omgevingswet. Het vervangt en bundelt structuurvisies, milieubeleidsplannen en vervoersplannen. Zo ontstaat één integrale visie op de fysieke leefomgeving, waarbij ook rekening wordt gehouden met een viertal duurzaamheidsbeginselen (Rijksoverheid, 2017). Een omgevingsvisie omvat aldus ook het woonbeleid. Veel gemeenten hebben in de afgelopen jaren dan ook een woonvisie opgesteld vooruitlopend op en als “onderlegger voor” de omgevingsvisie (Gemeente Zwolle, 2017: 3). Hierin is, rekening houdend met de beginselen van de Omgevingswet, een visie op het woonbeleid van de gemeente voor de komende jaren vastgelegd.

Deze gemeentelijke woonvisies worden vervolgens inhoudelijk verder uitgewerkt. Er wordt een ontwikkelstrategie uitgezet en er worden afspraken gemaakt met corporaties en andere betrokken (markt)partijen, om zo tot concrete uitvoeringsmaatregelen te komen. Dit wordt bijvoorbeeld een ‘Woonagenda’ of ‘Uitvoeringsprogramma’ genoemd (Gemeente Zwolle, 2017; Gemeente Raalte, 2016). Uiteindelijk dienen deze uitvoeringsmaatregelen nog te worden

14 opgenomen in een bestemmingsplan. Hierin wordt vastgelegd op welke locatie welk grondgebruik is toegestaan, welke bebouwingsmogelijkheden er zijn en aan welke regels dit gebonden is. Een ontwerpbestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeente. Deze wordt zes weken ter inzage gelegd bij burgers en er kan beroep worden aangetekend. Indien er beroep is aangetekend, doet uiteindelijk de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak en is het bestemmingsplan onherroepelijk (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2010).

2.2.2 Ladder voor duurzame verstedelijking Een van de kaders die de Raad van State tegenwoordig hanteert bij de toetsing van een bestemmingsplan, is de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’. De ‘ladder’ is een nieuw planningsinstrument dat in 2012 door het Ministerie van Infrastructuur is toegevoegd in het besluit ruimtelijke ordening (Raad van State, 2017). De Ladder voor duurzame verstedelijking stelt voorwaarden aan nieuwe bestemmingsplannen. Stedelijke ontwikkelingen hebben immers grote invloed op de omgeving. De ‘ladder’ heeft zorgvuldig en duurzaam ruimtegebruik als doel, met oog voor de toekomstige behoeften ontwikkelingen in een gebied (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2017). Wanneer sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling zullen gemeenten in de toelichting bij het bestemmingsplan duidelijk moeten maken hoe de geplande (woning)bouw voorziet in een behoefte. Hierbij heeft inbreiding in bestaand stedelijk gebied de voorkeur boven uitbreiding. Gemeenten die besluiten buitenstedelijk te ontwikkelen, zullen moeten motiveren waarom niet binnen het bestaande stedelijke gebied in de behoefte kan worden voorzien (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2017). Dit vergt soms regionale afstemming, maar is niet noodzakelijk. In juli 2017 is de Ladder voor duurzame verstedelijking aangepast. De ‘nieuwe ladder’ bepaalt dat “de aard en omvang van de ontwikkeling leidend zijn voor het schaalniveau waarop de ruimtebehoefte moet worden afgewogen” (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2017). Het bevoegd gezag dient op basis van het ruimtelijk verzorgingsgebied van de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te bepalen op welk schaalniveau afwegingen moeten worden gemaakt. Zo kan, bijvoorbeeld, voor een kleinschalige binnenstedelijke ontwikkeling geen bovengemeentelijke afstemming nodig zijn; maar een grootschalige uitleglocatie afstemming op provinciaal niveau vereisen. Naast deze Rijksladder, moeten gemeentelijke bestemmingsplannen ook voldoen aan de provinciale verordening. De provincie kan namelijk aanvullende eisen stellen omtrent de bepaling van de behoefte of de wijze waarop dient te worden afgestemd. Zo stelt zij soms de voorwaarde dat plannen moeten voldoen aan de regionale programmering. De Ladder en de provinciale verordening zijn aldus twee separate toetsingskaders.

2.2.3 Woningwet 2015 In 2015 is een nieuwe, flink herziene, Woningwet aangenomen. In deze Woningwet werd onder andere de rol van woningcorporaties in het volkshuisvestingsbeleid herijkt. Woningcorporaties dienen zich meer te richten op hun kerntaak: het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen (Rijksoverheid, 2015). Slechts onder strenge voorwaarden mogen zij overige activiteiten ontplooien. Daarmee heeft de Woningwet 2015 ook zijn weerslag op het gemeentelijke woonbeleid. Corporaties worden geacht bij te dragen aan het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid. Gemeente, huurdersorganisatie en woningcorporatie, de “lokale driehoek”, maken gezamenlijk afspraken en zijn alle drie vertegenwoordigd in een adviescommissie (Rijksoverheid, 2015). Gemeenten hebben met deze prestatieafspraken dus ook de mogelijkheid corporaties op hun activiteiten en plannen aan te spreken; mits de gemeente uiterlijk 30 juni 2016 haar volkshuisvestelijk beleid had vastgelegd in een woonvisie (Groeneveld & Kes, 2016). Naast overige gemeenten, provincie en besluiten vanuit de Rijksoverheid, spelen dus ook corporaties een rol bij de totstandkoming en afstemming van gemeentelijk woonbeleid.

3. Methodologie

In dit hoofdstuk volgt een uiteenzetting van de gehanteerde methodologie, met aandacht voor de belangrijkste stappen die zijn ondernomen en de keuzes die zijn gemaakt bij dit onderzoek. Allereerst zal kort het onderzoek worden omschreven. Vervolgens wordt nader ingegaan op de onderzoeksopzet en volgt een korte beschrijving van de casus. Tot slot worden de gehanteerde onderzoeksmethoden uiteengezet. Tevens wordt stilgestaan bij de sterke en minder sterke punten van de gemaakte methodologische keuzes.

3.1 Omschrijving onderzoek In dit onderzoek wordt getracht een antwoord te vinden op de volgende vraag: “In hoeverre is er, inspelend op de divergente demografische prognoses, sprake van onderlinge afstemming tussen het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte?”

Om deze onderzoeksvraag gestructureerd en zo volledig mogelijk te kunnen beantwoorden, zijn een drietal deelvragen opgesteld: 1) Wat zijn de verwachte demografische ontwikkelingen voor de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte? 2) Hoe kenmerkt zich, met het oog op deze demografische ontwikkelingen, het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte en in hoeverre sluit het woonbeleid van deze gemeenten op elkaar aan? 3) Op welke manier en in welke mate trachten deze gemeenten het woonbeleid onderling af te stemmen en wat is de rol van de provincie Overijssel en andere partijen hierin?

Deze deelvragen zullen in aparte hoofdstukken worden behandeld. Het onderzoek heeft daarmee zowel een beschrijvend als exploratief karakter. Het eerste deel van dit onderzoek vormt een beschrijving van de demografische prognoses voor de regio en van het relevante woonbeleid van de casusgemeenten. Dit wordt gedaan aan de hand van wetenschappelijke literatuur, beleidsdocumenten en rapporten. Het tweede deel van dit onderzoek is exploratief. Nadat het woonbeleid van de drie gemeenten is vergeleken en een beeld is gevormd van de mate waarop dit woonbeleid op elkaar aansluit, wordt in deelvraag drie getracht het onderzoeksprobleem dieper te analyseren. Het gaat dan niet alleen om de inhoud, maar ook om de totstandkoming van het beleid. Door middel van diepte-interviews en observaties is gepoogd meer te begrijpen van het ‘proces erachter’: welke andere partijen zijn bij het gemeentelijk woonbeleid en de afstemming ervan betrokken; welke factoren kunnen een rol spelen; wat is de relatie hiertussen?

Tevens is in deze interviews de respondenten gevraagd wat zij verstaan onder ‘goede afstemming van woonbeleid’. Het begrip ‘afstemming’ laat zich namelijk niet gemakkelijk conceptualiseren. In Bijlage 2 is een lijst toegevoegd met vragen die wellicht bij kunnen dragen aan de operationalisatie van deze term en waarmee het woonbeleid van de betreffende gemeenten onderling kritisch vergeleken kan worden. De antwoorden van de respondenten, in combinatie met de vragen in de bijlage, bieden hopelijk voldoende houvast om de ‘afstemming’ van het woonbeleid te kunnen analyseren.

3.2 Onderzoeksopzet: case study In dit onderzoek staat de mate waarin en de manier waarop gemeenten het woonbeleid onderling afstemmen centraal. De gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte dienen hierbij als casus. Een belangrijk argument om voor deze drie gemeenten als onderzoekseenheden te kiezen, is reeds in de inleiding vermeld. De regio Zwolle is namelijk representatief voor de divergente demografische ontwikkeling die ons land naar verwachting in de komende decennia zal doormaken (in hoofdstuk vier wordt verder op deze prognoses ingegaan). De stad Zwolle en haar ommeland worden in een recent rapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Planbureau voor de Leefomgeving zelfs als voorbeeld genoemd (Kooiman et al., 2016).

Binnen deze representatieve casusregio is vervolgens gekozen voor, met het oog op demografische ontwikkelingen, uiteenlopende onderzoekseenheden: • Gemeente Zwolle: een grote, snelgroeiende stad; • Gemeente Raalte: een plattelandsgemeente waar de prognoses in de nabije toekomst reeds bevolkingskrimp voorzien; • Gemeente Kampen: een gemeente met zowel een stedelijk als landelijk karakter en naar bevolkingsomvang de grootste buurgemeente van Zwolle

Deze drie gemeenten vormen demografisch gezien een interessant contrast. De demografische ontwikkelingen, en daarmee de woonopgaven van deze gemeenten, lopen uiteen. Zodoende kunnen ze worden vergeleken en kunnen eventuele verschillen worden onderzocht in de manier waarop en de mate waarin het woonbeleid van deze gemeenten binnen de regio wordt afgestemd. Een andere reden om binnen de casus voor de gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle als onderzoekseenheden te kiezen, is het feit dat alle drie de gemeenten tot dezelfde provincie - Overijssel - behoren (zie afbeelding 3.1). Dit maakt het allicht eenvoudiger om de rol van de provincie in de regionale afstemming te analyseren.

Tot slot heeft bij de opzet van dit onderzoek meegespeeld dat ik er belang aan hecht dat onderzoek in Nederland zich niet slechts richt op de Randstad (of nog specifieker: Amsterdam), maar er ook voldoende aandacht wordt besteed aan ontwikkelingen in de rest van het land. Hier wil ik met dit onderzoek graag aan bijdragen.

Locatie gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle in Overijssel

Afbeelding 3.1 Bron: aangepast van Transportopdracht.nl, z.d. Geraadpleegd op 11 december 2017 van http://www.dexpress-shop.nl/provincie/overijssel.php

Dit onderzoek heeft aldus de opzet van een case study. Meer specifiek is er sprake van een “single- case, embedded design” (Yin, 2009: 50). Er wordt één casus onderzocht, namelijk de afstemming van het woonbeleid in de regio Zwolle. Binnen deze context wordt naar meerdere onderzoekseenheden gekeken; de gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle. Dit vormt het zogenaamde ‘embedded design’. Het conceptueel model in afbeelding 3.2 verduidelijkt deze opzet en toont de onderlinge relaties tussen de variabelen. Een erkend nadeel van een case study ontwerp is de geringe mogelijkheid het onderzoek te repliceren (Bryman, 2012). Een case study is per definitie uniek en de context zal bij een herhaalonderzoek altijd verschillen. Het voordeel van een dergelijk onderzoeksontwerp is dat het,

19 mits correct uitgevoerd, de ‘diepte’ in kan gaan en juist het unieke en de significantie van de context kan benadrukken. Een tweede, minder sterke kant van de case study en van kwalitatief onderzoek in het algemeen, is de lage mate van externe validiteit. De uitkomsten van het onderzoek zijn lastig te generaliseren. Hoewel gepoogd is te onderbouwen waarom de gekozen regio een representatieve casus is, kunnen de conclusies uit dit onderzoek niet zonder meer worden toegepast op regio’s elders in het land. Bovendien ontbrak het referentiekader voor de afstemming van woonbeleid grotendeels en konden in dit ‘single case design’ regio’s ook niet onderling worden vergeleken. Vervolgstudies naar dit onderwerp in andere regio’s in Nederland of daarbuiten, worden dan ook aanbevolen.

Conceptueel model

Demografische Woonbeleid Zwolle prognose Zwolle

Demografische Woonbeleid Raalte prognose Raalte Afstemming woonbeleid Demografische Woonbeleid Kampen Zwolle, Raalte & prognose Kampen Kampen

Rol provincie en andere partijen; relaties, afspraken, verordeningen Onafhankelijke

Onafhankelijke Afhankelijke variabelen variabele

Afbeelding 3.2 Bron: Auteur

3.3 Onderzoeksmethoden Bij de uitvoering van deze case study zijn verschillende onderzoeksmethoden toegepast: documentatie, interviews en observaties. Het gebruik van meerdere methoden en bronnen om de benodigde data te verzamelen, draagt bij aan een hogere betrouwbaarheid van het onderzoek. Dit wordt ‘triangulatie’ genoemd (Yin, 2009). In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de gehanteerde onderzoeksmethoden.

3.3.1 Documentanalyse In dit onderzoek wordt allereerst gebruik gemaakt van documentatie. Aan de hand van rapporten, wetenschappelijke literatuur en beleidsdocumenten wordt een beeld geschetst van de verwachte demografische ontwikkeling van de casusgemeenten en van het woonbeleid dat zij hierop gemaakt hebben. Deze documentatie dient tevens ter ondersteuning en duiding van de informatie uit de interviews en observaties. Met name de beleidsdocumentatie vraagt om een verdere inkadering van de relevant geachte documenten. Overheden stellen om de zoveel jaar nieuwe visies, afspraken, agenda’s of uitvoeringsprogrammeringen op aangaande het woonbeleid. In dit onderzoek zal de aandacht voornamelijk uitgaan naar het meest recente woonbeleid van de casusgemeenten, de zogenaamde woonvisies (zie hoofdstuk 2); het gaat immers om de huidige afstemming daarvan. Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat analyse van minder recent woonbeleid van gemeenten en provincie niet waardevol kan zijn. De implementatie van woonbeleid vergt immers tijd. Huidige conflicten over woningbouw kunnen het resultaat zijn van plannen en afspraken die jaren geleden zijn gemaakt. Bovendien kan, door ook de voorloper van de woonvisie te bestuderen, een indruk worden opgedaan over de manier waarop de afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. De nadruk bij de analyse van de documenten, recente en minder recente, zal liggen op aspecten uit het woonbeleid die sterk samenhangen met demografische ontwikkelingen en dus de meeste regionale afstemming vereisen, zoals locatie en omvang van nieuwbouw, herstructurering of huisvesting van doelgroepen. Thema’s als leefbaarheid van buurten of duurzaam bouwen zullen minder op de voorgrond staan.

3.3.2 Interviews In het tweede, meer exploratieve, gedeelte van deze case study vormden interviews het belangrijkste element. Een zevental diepte-interviews is afgenomen om meer te begrijpen over het proces waarbij woonbeleid tot stand komt, de partijen die hierbij betrokken zijn en factoren die hierbij een rol spelen. In zowel Kampen (Marga Goudbeek), Raalte (Rineke Bugter) als Zwolle (Géanne Koelewijn) is met een beleidsmedewerker op het gebied van wonen gesproken; in Kampen schoof tevens de wethouder Wonen (Marieke Spijkerman) aan. Daarnaast is met twee betrokkenen vanuit de provincie Overijssel (Nienke Visschers en Wietse Douwes) een interview afgenomen. Hoewel deze sleutelfiguren onafhankelijk van elkaar zijn benaderd, bleek tijdens de interviews dat het merendeel elkaar kent. Om meer diversiteit onder de respondenten te creëren en ook vanuit een ander perspectief de afstemming van het woonbeleid te bestuderen, is daarom besloten tevens een tweetal interviews bij externe, niet publieke, partijen af te nemen. Aldus is ook met medewerkers van de onderzoeks- en adviesbureaus Stec groep (Bouke Timmen) en RIGO

Research (André Buys en Thierry Wever) gesproken. Met toestemming van de geïnterviewden worden zij in dit onderzoek met naam genoemd. De uitgewerkte geluidsopnames zijn ter validatie naar de betrokkenen opgestuurd. Een aantal van hen wenste nog enkele passages aan te passen. Met name de bestuurlijke verhoudingen tussen Zwolle en Kampen, en de situatie rond het project ‘Reeve’ in het bijzonder, blijken precair. Zo geeft een van de respondenten (die hier niet bij naam zal worden genoemd) te kennen: “Graag deze informatie schrappen. Reeve is nog steeds gevoelig, ook al zijn er afspraken gemaakt.”

De interviews namen alle tussen de 40 en 70 minuten in beslag en vonden plaats op de werkplek van de betreffende respondent. De interviews hadden voornamelijk een semigestructureerd karakter. Enerzijds is getracht de respondenten ruimte te geven om zelf onderwerpen ter sprake te brengen en om uit te wijden over zaken die zij belangrijk achten als het gaat om woonbeleid. Anderzijds hadden de interviews, wanneer het ging over de afstemming van dit woonbeleid, een deels gestructureerd karakter; opdat van verschillende kanten gehoord kan worden hoe er tegen de regionale samenwerking wordt aangekeken. Zo is bijvoorbeeld aan alle respondenten de vraag gesteld: “Wat verstaat u onder goede afstemming van woonbeleid?”. Zodoende kunnen de antwoorden gemakkelijker onderling worden vergeleken.

3.3.3 Observaties Ter aanvulling op de interviews, zijn ook een aantal observaties gedaan. Zo zijn enkele (geplande) uiten inbreidingslocaties in de drie casusgemeenten bezocht; alwaar foto’s zijn gemaakt, ter illustratie van het type woningen dat er wordt gebouwd en de uitstraling van deze projecten. Daarnaast is op 28 november 2017 de bijeenkomst Wonen West-Overijssel bijgewoond: een driemaandelijks ambtelijk overleg tussen beleidsmedewerkers van de provincie Overijssel en elf gemeenten in West-Overijssel. Op uitnodiging van Wietse Douwes is gedurende ruim twee uur een niet-participerende observatie uitgevoerd van dit onderlinge overleg over woonbeleid. Hoewel er rekening mee wordt gehouden dat het verloop van dit overlegmoment desondanks kan zijn beïnvloed door de aanwezigheid van de onderzoeker, helpen de bevindingen uit deze observatie de manier waarop het woonbeleid in de regio wordt afgestemd te begrijpen.

4. Demografische ontwikkelingen

Met een woonvisie geeft een gemeente in grote lijnen aan waar zij in de toekomst heen wil wat betreft de ontwikkeling van woningen. Er wordt een “stip aan de horizon” geschetst, waar met het woonbeleid naartoe wordt gewerkt (T. Wever, Bijlage 1B). Een cruciaal onderdeel van deze woonvisies, en dus van de afstemming hiertussen, zijn de demografische prognoses. Gemeenten zullen immers op de hoogte moeten zijn van de verwachte bevolkingsontwikkeling om een adequate inschatting te kunnen maken van de toekomstige woonopgaven en hier beleid op te maken. Het gaan dan niet alleen om de verwachte bevolkingsgroei- of krimp, maar ook over bredere demografische trends; veranderende huishoudenssamenstellingen, andere woonvoorkeuren. De inhoud van de woonvisies en de interviews met betrokkenen bevestigen het belang van de demografische prognoses. In dit hoofdstuk worden deze daarom nader bestudeerd. Allereerst zal aandacht worden besteed aan de landelijke ontwikkelingen op demografisch gebied en de verschillen tussen regio’s. Vervolgens zal dieper worden ingegaan op de prognoses voor de regio West-Overijssel en de casusgemeenten Zwolle, Kampen en Raalte specifiek. Tevens zal worden stilgestaan bij de betrouwbaarheid en interpretatie van prognoses.

4.1 Landelijke trends De verschillen in het woonlandschap in Nederland nemen toe; de verschillen tussen regio’s, maar ook de verschillen tussen de steden en dorpen binnen die regio’s (Trendbureau Overijssel, 2014; Kooiman et al., 2016). Om de divergente demografische prognoses voor Zwolle, Raalte en Kampen beter te kunnen plaatsen, is het daarom van belang de context op een hoger schaalniveau te kennen en de impact van landelijke demografische trends te begrijpen.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek brengt elke drie jaar een bevolkingsprognose uit. Bovendien krijgen de belangrijkste variabelen in deze prognoses elk jaar een update, de zogenaamde Kernprognose. Ook de bevolkingsprognose ‘Primos’, waar de casusgemeenten uit dit onderzoek hun woonvisies mede op baseren, maakt op landelijk niveau gebruik van de Kernprognose van het CBS (ABF Research, 2017). De Kernprognose 2016 voorziet nog een groei van het inwoneraantal van Nederland met ruim een miljoen; tot circa 18,2 miljoen in 2060 (Stoeldraijer, Duin & Huisman, 2016). De cijfers van 2017 gaan zelfs uit van een stijging tot ruim 18,4 miljoen inwoners (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2017). Verreweg het grootste gedeelte van deze groei zal plaatsvinden in de grote steden; in de Randstad en in enkele grote steden daarbuiten, zoals Groningen, Zwolle en Nijmegen.

Volgens Manting en Ter Veer (2012) hebben de VINEX-uitbreidingslocaties van die grote steden hier een belangrijke rol in gespeeld. Deze ruimere en groenere woonmilieus trokken veel jonge stellen en gezinnen. Met de komst van deze doelgroep snijdt het mes voor de grote steden aan twee kanten. Bevolkingsgroei bestaat namelijk uit twee componenten: natuurlijke groei en migratie. De natuurlijke groei (of krimp) is het verschil tussen het aantal geboorten en het aantal sterfgevallen in een gebied. Het aantal geboorten hangt samen met het totale vruchtbaarheidscijfer, het gemiddeld kindertal per vrouw. Dit cijfer fluctueert. Mensen stellen het krijgen van kinderen bijvoorbeeld uit in tijden van crisis (Kooiman et al., 2016). Op de lange termijn verwacht het CBS voor Nederland een gemiddeld kindertal per vrouw van 1,75 (Stoeldraijer, Duin & Huisman, 2016). Dit is beduidend lager dan het vervangingsniveau van 2,1 kind per vrouw dat nodig is om een generatie volledig te vervangen door een volgende (Beets, 2007). Hoewel het CBS in de laatste Kernprognose (2016) een verdere stijging van de levensverwachting verwacht tot 87 jaar voor mannen en 90 jaar voor vrouwen in 2060, zal op de middellange termijn het aantal sterfgevallen in Nederland dus het aantal geboorten overtreffen (Stoeldraijer, Huisman & Duin, 2016).

Verwachte jaarlijkse bevolkingsgroei Nederland 2016-2050 120000

100000

80000

60000

40000

20000

0 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 -20000

-40000

Natuurlijke groei Migratiesaldo

Figuur 4.1 Bron: Auteur Cijfers: CBS, 2016

Figuur 4.1 laat zien dit zien. Ergens tussen 2035 en 2040 zal de natuurlijke bevolkingsaanwas in Nederland plaats maken voor natuurlijke krimp. Toch is de verwachting dat de Nederlandse bevolkingsomvang na 2040 niet zal afnemen. De natuurlijke krimp is dan namelijk min of meer in evenwicht zijn met het positieve migratiesaldo. Het migratiesaldo is het verschil tussen het aantal

24 immigranten en het aantal emigranten in het betreffende jaar. Het Centraal Bureau voor de statistiek verwacht dus dat het aantal mensen dat zich vanuit het buitenland in Nederland vestigt de komende decennia groter blijft dan het aantal mensen dat Nederland verlaat. Tegelijkertijd benadrukt André Buys (Bijlage 1B), specialist op het gebied van bevolkingsdynamiek bij RIGO Research, dat buitenlandse migratie de grootste onzekerheidsfactor is in prognoses. Zo raamde het CBS in de Kernprognose van 2016 het aantal asielverzoeken voor dat jaar op 19.000, maar liefst 51.000 minder dan in de prognose uit 2015 was verondersteld. Vanaf 2023 gaat de Kernprognose uit van een structureel niveau van 185.000 immigranten per jaar, waarvan 8.000 asielmigranten (Stoeldraijer, Duin & Huisman, 2016).

Hierboven is een globaal beeld geschetst van de verwachte bevolkingsontwikkeling van Nederland en enkele belangrijke elementen hieruit. Echter, wanneer we demografische prognoses willen benutten om de woningbehoefte in een gebied te bepalen en het woonbeleid hierop af te stemmen, is niet zozeer de bevolkingsontwikkeling van belang, als wel de ontwikkeling van huishoudens. Het aantal huishoudens bepaalt immers de woningvraag en de samenstelling van die huishoudens mede de kwalitatieve vraag. Het aantal huishoudens neemt in verhouding sterker toe dan de bevolkingsomvang. Zo kan in gebieden die te maken hebben met bevolkingskrimp het aantal huishoudens nog steeds groeien. Hieruit volgt dat de gemiddelde huishoudensgrootte in Nederland daalt; een huishouden bevat gemiddeld steeds minder leden. Uit figuur 4.2 blijkt dat de toename van het aantal Nederlandse huishoudens vrijwel volledig het gevolg is van de stijging van het aantal eenpersoonshuishoudens.

Deze huishoudensverdunning kent verschillende oorzaken. Om te beginnen zijn er sociaal- culturele ontwikkelingen zoals een toename van het aantal scheidingen en alleenstaanden. Ook de economische situatie speelt een rol. In economische betere tijden zijn de financiële mogelijkheden voor jongeren om zelfstandig te gaan wonen groter (Ritsema van Eck et al., 2013). Daarnaast is er een belangrijke demografische ontwikkeling: Nederland vergrijst. Het aandeel 65+’ers neemt structureel toe. Maakte deze groep in 2015 nog 18% van de Nederlandse bevolking uit; in 2040 zal dit naar verwachting 27% zijn (Kooiman et al., 2016). Dit heeft gevolgen voor de economie, mobiliteit, het draagvlak voor voorzieningen, maar ook voor de woningmarkt. Een veranderende leeftijdssamenstelling van de bevolking leidt ook tot veranderende woonvoorkeuren. Er zullen in de komende jaren veel woningen voor ouderen moeten worden gebouwd; dan wel zal een deel van de huidige woningvoorraad geschikt moeten worden gemaakt voor ouderen, het zogenaamde ‘levensloopbestendig wonen’ (Van Dam et al., 2013). Bovendien worden ouderen ook vanuit de overheid gestimuleerd langer thuis te blijven wonen. Dit heeft gevolgen voor de mobiliteit op de woningmarkt. Ouderen zijn van nature al honkvast en verhuizen weinig (A. Buys, zie bijlage 1B). Op de korte en middellange termijn

25 belemmert dit de doorstroming op de woningmarkt en het aanbod voor starters. Op de lange termijn zullen de huizen van deze ouderen vrijkomen en kan het de woningmarkt enige verlichting bieden. In krimpgebieden, daarentegen, dreigt het gevaar van leegstand (Ritsema Van Eck et al., 2013). Landelijke demografische trends vragen dus om een vertaling naar een lager schaalniveau.

Verwachte huishoudensontwikkeling Nederland 2016-2050 9

Miljoenen 7

0 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Totaal huishoudens Eenpersoonshuishoudens

Figuur 4.2 Bron: Auteur Cijfers: CBS, 2016

4.2 Regionale verschillen Uit figuur 4.2 blijkt dat het aantal Nederlandse huishoudens nog met bijna een miljoen toeneemt tot 2050. Er zullen dus ook nog bijna een miljoen woningen aan de landelijke voorraad moeten worden toegevoegd. Naast het type woning en de doelgroep waarvoor wordt gebouwd, moet daarbij ook goed worden afgewogen waar die woningen komen staan. De verschillen in het Nederlandse woninglandschap nemen toe; regio’s kennen divergente demografische prognoses. De ondertitel van de recentste regionale bevolkings- en huishoudingsprognose van het CBS en PBL luidde niet voor niets: “sterke regionale verschillen” (Kooiman et al., 2016). Reeds is benoemd dat de bevolkingsgroei zich grotendeels zal concentreren in de Randstad en enkele grote steden daarbuiten. Veel regio’s aan de randen van Nederland en de ommelanden van steden krijgen op de lange termijn te maken met bevolkingskrimp of moeten hier nu al mee omgaan. In figuur 4.3 worden deze regionale verschillen duidelijk. Tevens toont de figuur het onderscheid

26 tussen bevolkingsontwikkeling en huishoudensontwikkeling. In regio’s die de komende decennia te maken krijgen met bevolkingskrimp kan het aantal huishoudens, en dus de woningvraag, nog altijd toenemen.

Binnenlandse migratie speelt een voorname rol in die regionale verschillen wat betreft de demografische ontwikkeling. In tegenstelling tot de buitenlandse migratie zijn de verhuispatronen binnen Nederland over het algemeen wel goed te voorspellen. De meeste verhuisbewegingen zijn lokaal. Mensen blijven binnen hun eigen gemeente; vanwege sociale relaties en woonmotieven (Kooiman et al., 2016). Ook in de interviews kwam dit meermaals naar voren; onder andere Géanne Koelewijn, beleidsadviseur wonen bij de gemeente Zwolle (Bijlage 1E), en Thierry Wever, senior-adviseur bij onderzoeks- en adviesbureau RIGO Research (Bijlage 1B), benadrukken dat de woningmarkt in principe zeer lokaal georiënteerd is.

Relatieve bevolkingsgroei (linker kaart) en huishoudensgroei (rechter kaart) per COROP-gebied, 2015-2030

Figuur 4.3 Bron: Kooiman et al., 2016

Toch zijn er ook op regionaal en landelijk niveau duidelijke verhuispatronen te onderscheiden. De laatste jaren is de trek vanuit overige delen van het land richting de Randstad toegenomen (Trendbureau Overijssel, 2014). De belangrijkste beweegredenen om over deze grotere afstanden te verhuizen zijn carrière- en opleidingsmogelijkheden, welke in de sterk verstedelijkte Randstad groter zijn (Kooiman et al., 2016). Over het algemeen is deze hernieuwde trek naar de steden een trend. Ook grote steden buiten de Randstad, zoals Groningen, Tilburg en ook Zwolle trekken veel migranten uit kleinere dorpen en steden in en buiten de regio (Ritsema van Eck et al., 2013; Trendbureau Overijssel, 2014).

Wanneer we naar de regio Zwolle, of Noordwest-Overijssel, specifiek kijken (zie figuur 4.3), zien we dat deze de komende jaren naar verwachting sterk zal blijven groeien, zowel qua bevolkings- als huishoudensomvang. Echter, binnen dit gebied tonen de prognoses ook weer aanzienlijke lokale verschillen. De groei in Noordwest-Overijssel komt voor het overgrote deel op het conto van de gemeente Zwolle. De gehele provincie zal tussen 2015 en 2040 naar verwachting groeien met circa 10.000 inwoners. In ditzelfde tijdsbestek neemt de bevolkingsomvang van enkel de gemeente Zwolle met ruim 15.000 toe (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016). De stad trekt met name meer jonge mensen; jongvolwassenen en jonge gezinnen. Zij worden getrokken door de opleidingsmogelijkheden, technologische innovaties, bedrijvigheid en culturele voorzieningen die de stad biedt. Beets, Van Dam, De Jong en Manting (2015) noemen dit de ‘magneetwerking van de stad’.

Voor Zwolle geldt, zo becijferde het Centraal Bureau voor de Statistiek (2017), dat de nieuwkomers vooral twintigers zijn uit het noorden en oosten van het land, veelal ook uit de buurgemeenten, waaronder Kampen en Raalte. Zij stichten in de stad vaak ook een gezin. Tegelijkertijd zijn er veel jongvolwassenen die Zwolle verlaten om elders te gaan studeren. Een aanzienlijk deel keert op den duur, met of zonder kinderen, ook weer terug naar Zwolle, al verliest Zwolle per saldo wel inwoners aan de Randstad. Deze migratiebewegingen hebben gevolgen voor de leeftijdssamenstelling van gemeenten en dus voor de woonopgaven waar zij (in de toekomst) voor staan. In stedelijke gemeenten zal de bevolking door de beugel gemiddeld jonger zijn dan in kleinere plattelandsgemeenten. Niet alleen door een binnenlands vestigingsoverschot; ook buitenlandse, veelal jonge, migranten vestigen zich bij voorkeur in de steden (Kooiman et al., 2016). De instroom van jonge mensen betekent bovendien een stijging van het geboortecijfer in de steden ten opzichte van de plattelandsgemeenten. Het contrast tussen de centrale stad en het ommeland zal dus toenemen (Ritsema van Eck et al., 2013). Deze ontwikkeling is ook in de regio Zwolle zichtbaar.

4.3 Lokale prognoses: Kampen, Raalte en Zwolle Het Planbureau voor de Leefomgeving classificeert het ommeland van Zwolle als ‘anticipeergebied’. In de komende decennia zal er in de meeste van deze gemeenten sprake zijn van bevolkings- en/of huishoudenskrimp. Vooralsnog lijkt de krimp desondanks niet substantieel en het is de vraag in hoeverre deze doorzet; maar men dient wel te anticiperen op de mogelijke gevolgen ervan (Ritsema van Eck et al., 2013). Figuur 4.4 en 4.5 tonen meer specifiek enkele demografische statistieken van de betreffende gemeenten in deze casus. Figuur 4.4 laat de verwachte ontwikkeling van het aantal inwoners en huishoudens van Kampen, Raalte en Zwolle zien. Er is in deze figuur onderscheid gemaakt tussen het verloop op korte termijn, tot 2027, en het verloop op middellange termijn, tot 2040. Naast de meerwaarde die dit biedt voor het inzichtelijk maken van de demografische trends, is er ook een meer praktische aanleiding. Gemeenten mogen namelijk hun woningbouwplannen maar maximaal tien jaar vooruit vastleggen.

Uit figuur 4.4 blijkt dat zowel Kampen, Raalte als Zwolle tot 2040 te maken krijgt met huishoudensverdunning. Het aantal huishoudens in de gemeente neemt in deze periode sneller toe (of minder snel af) dan het aantal inwoners. De huishoudensverdunning is, zoals reeds besproken, grotendeels toe te schrijven aan het toenemende aantal eenpersoonshuishoudens. In Raalte neemt de komende tien jaar het aantal huishoudens met twee procent toe, ondanks dat het Centraal Bureau voor de Statistiek een daling van het aantal inwoners voorziet. Het aantal jongeren in de gemeente neemt in de komende decennia af, maar het aantal ouderen neemt fors toe (zie figuur 4.5). Ouderen die alleen komen te staan verklaren voor een groot deel de huishoudensgroei. Deze vergrijzing heeft aanzienlijke gevolgen voor de lokale woningmarkt. Er zal in de komende decennia flink moeten worden ingezet op woningen voor senioren en een kwalitatieve transformatie naar kleinere, oudere huishoudens; levensloopbestendig wonen. Tegelijkertijd moet dit natuurlijk niet ten koste gaan van de starters op de woningmarkt. Echter, tussen 2027 en 2040 krijgt Raalte niet alleen te maken met bevolkingskrimp, maar neemt ook het aantal huishoudens af, mede als gevolg van het toenemende aantal sterfgevallen onder de groeiende groep (alleenstaande) ouderen. Leegstand, met name in het kwalitatief mindere deel van de woningvoorraad, vormt daarmee een reëel probleem (Ritsema van Eck et al., 2013; A. Buys, Bijlage 1B). Nieuwbouw lijkt voor Raalte dan ook niet de oplossing voor de woonopgaven die de krimp en vergrijzing met zich meebrengen.

In tegenstelling tot Raalte voorzien de prognoses voor Zwolle geen bevolkings- of huishoudenskrimp. Integendeel, de bevolkingsomvang van de gemeente Zwolle neemt tussen 2017 en 2040 met ruim 13% toe (zie figuur 4.4). Het aantal jongeren in de stad blijft groeien, net als het aantal ouderen dat, zowel in absolute als relatieve zin, sneller toeneemt dan in Raalte. Zwolle vergrijst dus eveneens, maar de woningbehoefte blijft er de komende decennia

29 onverminderd groot. De huishoudensomvang neemt tot 2040 met bijna 18% toe. Uiteraard zullen ook in Zwolle kwalitatieve woonopgaven moeten worden aangepakt, maar de gemeente staat tevens voor een grote kwantitatieve opgave. Zo becijferde het economisch instituut voor de bouw dat er wellicht tussen 2010 en 2040 in Zwolle tot wel 19.000 woningen gerealiseerd zouden moeten worden om in woningbehoefte te kunnen voorzien (Koning, Schep & Semenow, 2014).

Bevolkings- en huishoudensontwikkeling Kampen, Raalte en Zwolle (2017-2040)

2017 2027 2017-2027 2040 2017-2040 Kampen Bevolkingsomvang 52.200 55.000 +2.800 (+5,4%) 55.500 +3.300 (+6,3%) Huishoudensomv. 21.200 22.900 +1.700 (+8,0%) 23.600 +2.400 (+11,3%) Raalte Bevolkingsomvang 36.900 36.700 -200 (-0,5%) 35.800 -1.100 (-3,0%) Huishoudensomv. 15.300 15.600 +300 (+2,0%) 15.300 +0 (+0,0%) Zwolle Bevolkingsomvang 125.900 134.400 +8.500 (+6,8%) 142.400 +16.500 (+13,1%) Huishoudensomv. 58.600 63.800 +5.200 (+8,8%) 68.900 +10.300 (+17,6%) Figuur 4.4 Bron: Auteur Cijfers: CBS, 2017

Ontwikkeling aantal jongeren (0-20 jr) en ouderen (65+) in Kampen, Raalte en Zwolle (2017-2040) 35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0 2017 2020 2025 2030 2035 2040

Kampen jongern (0-20) Raalte jongeren (0-20) Zwolle jongeren (0-20) Kampen ouderen (65+) Raalte ouderen (65+) Zwolle ouderen (65+)

Figuur 4.5 Bron: Auteur Cijfers: CBS, 2017

Kampen, als kleinere stedelijke gemeente, kent een demografische toekomst die grofweg het midden houdt tussen die van Raalte en Zwolle. Uit figuur 4.4 blijkt dat de relatieve bevolkings- en huishoudensgroei in Kampen de komende tien jaar weinig onderdoet voor Zwolle. Op de langere termijn vlakt de groei echter snel af. Net als Raalte zal ook Kampen tegen die tijd moeten anticiperen op een stagnatie van de bevolkingsontwikkeling of zelfs krimp. Naar verwachting zal het aantal jongeren in Kampen niet meer toenemen (zie figuur 4.5). Van Dam et al. (2013) waarschuwen dan ook dat de eengezinswoningen die nu worden gebouwd, in de toekomst leeg kunnen komen te staan. Anderzijds moet natuurlijk ook in de huidige behoefte worden voorzien. De huidige groep ouderen woont in verhouding vaker in een huurhuis dan volgende generaties. Wanneer de huidige generatie ouderen komt te overlijden, zal de vraag naar huurhuizen minder groot worden; met name in een meer vergrijsde plattelandsgemeente. De ‘babyboomgeneratie’, daarentegen, is juist relatief vaak huiseigenaar. In de volgende decennia zal het aanbod van eengezins(koop)woningen dus toenemen, naarmate steeds meer ‘babyboomers’ de woningmarkt verlaten (Van Dam et al., 2013). Dit draagt bij aan de toch al forse transformatie- en leegstandsopgave in krimp- en anticipeergebieden, zoals het ommeland van Zwolle. Demografische prognoses geven dus niet alleen een kwantitatieve indicatie van de woningbehoefte, maar ook kwalitatieve woonopgaven verdienen de aandacht. In de interviews bleken de betrokkenen zich hier ook allemaal van bewust. Marieke Spijkerman, wethouder Wonen in de gemeente Kampen: “Het gaat erom dat je het juíste bouwt; dat is die ‘kwaliteit’ waar ik het steeds over heb.” (Bijlage 1D).

4.4 Betrouwbaarheid en interpretatie Demografische prognoses zijn slechts scenario’s. Het zijn inschattingen van de toekomst op basis van de huidige beschikbare gegevens en aannames. Deze kennis en veronderstellingen kunnen veranderen. Zo brengt het CBS met haar Kernprognose elk jaar een update uit van de belangrijkste demografische variabelen voor Nederland. Ook de Primos-prognoses, op basis van welke de casusgemeenten in dit onderzoek hun woonbeleid mede vormgeven, fluctueren. Zo werd de behoefte aan nieuwe woningen in Zwolle tussen 2017 en 2027 in 2013 geschat op ruim 6.000, maar drie jaar later op nog geen 4.000 (Faessen et al., 2017). Dergelijke schommelingen kunnen leiden tot onenigheid over de betrouwbaarheid en interpretatie van prognoses en ondermijnen het vertrouwen in de cijfers (B. Timmen, Bijlage 1G). Dit was/is ook het geval in de regio Zwolle. Voordat aan deze lokale en regionale discussies in hoofdstuk zes uitgebreider aandacht aan zal worden besteed, zal tot slot van dit hoofdstuk kort worden ingegaan op de fluctuaties van prognoses en hoe hiermee kan worden omgegaan.

Bij haar prognoses houdt het Centraal Bureau voor de Statistiek al rekening met een onzekerheidsmarge. Zo maakt ze gebruik van meerdere scenario’s en een 67%-interval, wat inhoudt dat de werkelijke waarde van de geprognotiseerde statistieken naar verwachting in 67% van de gevallen binnen dit interval ligt. Naast de reeds genoemde buitenlandse migratie, is ook de economische ontwikkeling van het land of de regio een belangrijke onzekerheidsfactor (Ritsema van Eck et al., 2013). Het Economisch Instituut voor de Bouw, bijvoorbeeld, hanteert in haar onderzoek naar de woningbehoefte in Overijssel vier verschillende scenario’s voor de toekomstige economische ontwikkeling van de provincie (Koning et al., 2014). Opvallend is verder dat in de regionale prognoses van het CBS ook het woningbouwbeleid van de betreffende overheden al is opgenomen (Kooiman et al., 2016). Er worden veronderstellingen gedaan over de binnenlandse migratie op basis van de geplande uitbreidingen van de woningvoorraad. Niet alleen zijn deze geplande uitbreidingen vaak nog onzeker en worden plannen uiteindelijk niet altijd uitgevoerd, het CBS creëert hiermee wellicht ook een ‘selffulfilling prophecy’. De verwachting is dat gemeenten met een grote plancapaciteit meer inwoners trekken; de prognoses zullen hierdoor hoger uitvallen, wat die gemeenten de mogelijkheid biedt de plancapaciteit nog verder te vergroten en nog meer nieuwkomers te verwelkomen. De prognoses vormen daarmee niet alleen het woonbeleid; het woonbeleid vormt ook de prognoses.

Tot slot is het belangrijk aandacht te hebben voor het schaalniveau van de prognoses. Buys (Bijlage 1B) wijst erop dat prognoses op een lager schaalniveau vaak meer fluctuaties vertonen en onzekerder zijn. Hij adviseert gemeenten dan ook om bij de interpretatie van (nieuwe) prognoses met een gemiddelde en een bandbreedte te werken. Ook Rineke Bugter, beleidsadviseur op het gebied van wonen en grondzaken bij de gemeente Raalte, herkent dit. Zij laat weten dat het voor de kleine kernen in de gemeente moeilijk is op basis van prognoses en onderzoek de woonbehoefte te bepalen. Het is dan belangrijk om goed naar de praktijk te blijven kijken of ‘learning by doing’ (Bijlage 1A). Prognoses zijn daarmee op een lokaal of benedenlokaal schaalniveau niet per definitie minder bruikbaar; de cijfers vragen slechts om een juiste omgang. Wever (Bijlage 1B) adviseert er vooral pragmatisch naar te kijken: de grote lijnen blijven hetzelfde; je werkt als overheid naar een stip op de horizon. Er is tijd om flexibel met die prognoses om te gaan.

5. Woonbeleid

In het vorige hoofdstuk zijn de landelijke demografische trends besproken en is nader ingegaan op de uitwerking hiervan in de regio West-Overijssel en de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte specifiek. Ook is aandacht besteed aan de betrouwbaarheid en interpretatie van deze prognoses. Gemeenten proberen met het woonbeleid immers te anticiperen op deze verwachte demografische ontwikkelingen. Het woonbeleid van de drie casusgemeenten staat in dit hoofdstuk centraal. De functie hiervan is tweeledig. Ten eerste wordt duidelijk gemaakt hoe de betreffende gemeenten inspelen op de demografische prognoses en met welke woonopgaven en uitdagingen zij aldus in de (nabije) toekomst te maken krijgen. Ten tweede worden de woonopgaven en het daarop gevormde woonbeleid van de drie gemeenten onderling vergeleken: welke afwegingen worden er gemaakt? En op welke vlakken vertoont het woonbeleid overeenkomsten of zijn er juist opvallende verschillen? Om tevens een indruk te krijgen van de manier waarop het woonbeleid van de gemeenten, en de onderlinge overeenkomsten daartussen, zich hebben ontwikkeld, wordt in dit hoofdstuk ook gebruik gemaakt van oudere woonbeleidsdocumenten.

5.1 De eerste indruk: veel overeenkomsten In de afgelopen twee jaar hebben zowel Zwolle, Kampen als Raalte een document opgesteld, waarin in grote lijnen het voorgenomen volkshuisvestelijk beleid voor de komende jaren uiteen wordt gezet. Onder andere de Omgevingswet (zie hoofdstuk 2) heeft aanzet gegeven tot het vormen van deze nieuwe ‘woonvisies’. Het wettelijke kader waarbinnen de woonvisies moeten worden ingepast, komt dan ook onmiskenbaar terug. Zo zullen in de hieronder uitgelichte woningbouwplannen uit de woonvisies veelvuldig elementen van de Ladder voor duurzame verstedelijking herkend kunnen worden. Daarnaast worden opvallend vaak dezelfde thema’s en woonopgaven benoemd en komen ook regelmatig dezelfde bewoordingen terug. Zo wil elk van de gemeenten graag toe naar een gevarieerd woningaanbod, dat beschikbaar en betaalbaar is voor alle bevolkingsgroepen met aandacht voor kwaliteit, levensloopbestendigheid, duurzaamheid en de leefbaarheid van de open ruimte. Het woonbeleid zelf wordt beschreven met termen als “flexibel”, “inclusief”, “richtinggevend” en “toekomstbestendig” (Gemeente Kampen, 2016; Gemeente Raalte, 2016; Gemeente Zwolle; 2017).

Op het eerste gezicht zijn er dus veel overeenkomsten in het recentste woonbeleid van deze drie gemeenten. Dit lijkt echter niet slechts het gevolg van de nauwere wettelijke kaders. Volgens betrokkenen zijn de belangrijkste demografische trends, waaronder vergrijzing en huishoudensverdunning, voor alle gemeenten gelijk. De woonopgaven zijn dan ook evident en verschillen onderling niet zozeer. Rineke Bugter: “De opgaven zijn hetzelfde, de oplossingen zijn anders.” (Bijlage 1A). De belangrijkste opgave behelst volgens Marieke Spijkerman (Bijlage 1D) en Géanne Koelewijn (Bijlage 1E) het neerzetten van “kwaliteit”. Echter, de invulling die aan deze opgave wordt gegeven varieert dus per gemeente Ook Thierry Wever verbaast zich niet over de hoge mate van gelijkenis tussen de woonvisies van Kampen, Raalte en Zwolle. Hij wijst, naast de wettelijke kaders en de overeenkomstige woonopgaven, op een derde verklarende factor. Woonvisies worden lang niet altijd door gemeenten zelf geschreven. Vaak wordt dit uitbesteed aan externe partijen, omdat het de gemeenten bijvoorbeeld ontbreekt aan de benodigde ambtelijke capaciteit. Bovendien bestaat er volgens Wever (Bijlage 1B) een regionale verdeling van deze markt en is het zodoende niet ondenkbaar dat de woonvisies van Zwolle, Kampen en Raalte alle drie door hetzelfde bureau zijn geschreven; al staat dit op geen van de betreffende documenten vermeld. Deze gang van zaken heeft volgens Wever overigens wel voordelen: “De partij die je inhuurt heeft dan zoveel lokale kennis, dat ze al een deel van de afstemming zelf kunnen maken. Ze weten immers wat ze bij de buren hebben opgeschreven, letterlijk.” In hoofdstuk zes wordt dieper ingegaan op de manier waarop die afstemming van het gemeentelijk woonbeleid tot stand komt.

5.2 Woningbouwprogrammering In de recentste woonvisies van Zwolle, Kampen en Raalte worden veel, vaak overeenkomstige, woonopgaven benoemd. Echter, niet al deze vraagstukken zijn in het kader van dit scriptieonderzoek even relevant. Derhalve zullen sommige thema’s uitvoeriger worden belicht dan andere. Zo benadrukt elke gemeente in haar woonvisie het belang van duurzaamheid en toekomstbestendig bouwen en bestaat er een regionale ambitie om nieuwbouw zoveel mogelijk onafhankelijk van aardgas te maken. Hoewel deze coöperatie op het gebied van duurzaamheid op zichzelf allicht een interessant studieonderwerp is, zal er verder niet veel aan worden gerefereerd. In dit onderzoek ligt de focus voornamelijk op woonopgaven die sterk beïnvloed worden door demografische ontwikkelingen en die meer directe afstemming vergen. Een van de belangrijkste opgaven in dit verband is de woningbouwprogrammering. Immers, iedere gemeente streeft naar een voldoende groot woningaanbod, met beschikbare en betaalbare woningen voor alle doelgroepen, maar wil tegelijkertijd niet bouwen voor leegstand. Om hier op regionaal niveau richting aan te geven is in 2016 de Samenwerkingsovereenkomst

34 woonafspraken West-Overijssel getekend. Onderdeel van deze woonafspraken is een regionale woningbouwprogrammering (RWP) waarin elf gemeenten in West-Overijssel en de provincie Overijssel tezamen afspraken hebben gemaakt over de aantallen te bouwen woningen (Van Geffen & Timmen, 2015). In april 2017 is deze regionale woningbouwprogrammering geactualiseerd.

Voor een aantal gemeenten in de regio gold dat de beschikbare plancapaciteit de woningvraag oversteeg. In het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking was het daarom noodzakelijk tot regionale woonafspraken te komen en de overprogrammering terug te dringen (Van Geffen & Timmen, 2015). Uiteindelijk zijn de elf betrokken gemeenten en de provincie Overijssel overeengekomen dat maximaal 100% van de lokale woningbehoefte tot 2026 mag worden vastgelegd in harde plancapaciteit. Gemeenten die boven deze norm zaten, kregen drie jaar de tijd om in de plancapaciteit te schrappen en de woningprogrammering omlaag te brengen (Van Geffen & Timmen, 2015). Het volgende hoofdstuk zal dieper ingaan op de achtergrond en de totstandkoming van deze woonafspraken.

Uitbreidingslocatie ‘De Terpen’ bij Kampen

Afbeelding 5.1 Bron: Auteur

Op de lange termijn wordt in de woonafspraken gestreefd naar een onderprogrammering van 60% tot maximaal 90%. Deze ‘vrije ruimte’ in de programmering is noodzakelijk voor gemeenten om flexibel te blijven; zodat er kan worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen en er ruimte is voor kleinschalige projecten en particuliere initiatieven (B. Timmen, Bijlage 1F; M. Goudbeek, Bijlage

1D). In het verleden hadden gemeenten juist vaak een neiging tot overprogrammering. Géanne Koelewijn: “een bepaalde overprogrammering is nodig, want er vallen altijd wel wat plannen af of uit” (Bijlage 1E). In Kampen, bijvoorbeeld, bedroeg de plancapaciteit op 1 januari 2016 maar liefst 141% van de lokale woningvraag, zo blijkt uit een beleidsnota (Gemeente Kampen, 2016); en dat terwijl in de jaren daarvoor de plancapaciteit nota bene al flink was afgenomen door realisatie en uitval van plannen (Gemeente Kampen, 2012).

De laatste twee jaar hebben Kampen, en andere gemeenten met overprogrammering, dan ook veel woningbouwplannen moeten schrappen. Dit deprogrammeren ‘doet pijn’. Het afboeken van bouwlocaties is een financiële aderlating voor de gemeenten, die in het verleden vaak te veel grond hadden aangekocht (A. Buys, Bijlage 1B). Desondanks hebben veel gemeenten de plancapaciteit al weten terug te brengen binnen de norm van 100%. De geactualiseerde regionale woningbouwprogrammering uit april 2017 laat zien dat in West-Overijssel alleen in de gemeenten Ommen en Raalte het aanbod van woningen de vraag nog overstijgt (Van Geffen & Timmen, 2017). Hier moet volgens Géanne Koelewijn wel bij worden opgemerkt dat het voor kleinere gemeenten lastig is om de plancapaciteit rigoureus terug te schroeven, omdat dit al snel betekent dat nieuwbouwprojecten in hun geheel moeten worden afgeblazen.

De plancapaciteit wordt in de woningbouwprogrammeringen aldus zo goed mogelijk afgestemd op de lokale woningbehoefte. Echter, dit vereist wel een vrij nauwkeurige bepaling van de woningvraag, met name in kleinere gemeenten. In hoofdstuk vier is de verwachte demografische ontwikkeling van Kampen, Raalte en Zwolle besproken. Tevens is hierbij aangetekend dat prognoses slechts scenario’s zijn en dat deze in de loop van de tijd vrijwel altijd worden bijgesteld. In de recentste woonvisies gaan de drie gemeenten alle uit van de Primos-prognose uit 2013, op welke ook de regionale woonafspraken zijn gebaseerd (De gemeente Kampen baseert zich naar eigen zeggen “rekenkundig” op de Pearl-prognose. Hier wordt geen toelichting bij gegeven). De Primos-prognose 2017 vertoont echter opvallende veranderingen. Zo wordt de netto woningvraag tot 2026 in Kampen en Raalte in 2013 nog geschat op respectievelijk 1880 en 880 woningen; in 2017 is dit gezakt naar 1398 resp. 579 (Faessen et al., 2017). Men dient weliswaar, zoals onder meer in het vorige hoofdstuk aangehaald door Thierry Wever, enigszins flexibel en pragmatisch om te gaan met dergelijke schommelingen en vooral de langere termijn in de gaten te houden; doch het contrast is opmerkelijk.

Vooralsnog wordt vastgehouden aan de prognoses uit 2013 die in een grotere demografische groei voorzien, maar het is de vraag hoe lang de hoogconjunctuur aanhoudt (B. Timmen, Bijlage 1F). André Buys:

“Nu de woningmarkt weer aantrekt, zie je weer overal ambities van gemeenten opbloeien en groeien de bomen tot aan de hemel. Het lijkt wel of de geschiedenis zich herhaalt. Als je al die plannen in het verleden bij elkaar had opgeteld, had je geweten dat die nooit allemaal succesvol uitgevoerd zouden kunnen worden.” (Bijlage 1B).

Reeve

In het kader van ‘ruimte voor de rivier’ heeft Rijkswaterstaat besloten ten zuidwesten van Kampen een waterverbinding tussen de IJssel en het Drontermeer aan te leggen: het Reevediep. De gemeente Kampen wilde de mogelijkheden die dit project biedt benutten door ten noorden van deze bypass een “exclusief suburbaan waterrijk woonmilieu” te creëren, “uniek voor de regio” (Reeve – Nieuw dorp in de IJsseldelta, z.d.). Echter, het oorspronkelijke plan, dat voorzag in 1300 woningen, ondervond al snel veel weerstand. Er werd gevreesd voor het verdwijnen van het groene weidelandschap en er ontstond discussie over de grote van de regionale woonbehoefte waar Reeve in zou moeten voorzien. In 2013 keurde de Raad van State het bestemmingsplan dan ook af, in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking. De behoefte aan zoveel nieuwe woningen op deze locatie was onvoldoende onderbouwd. Aan de noodzakelijke bijstelling van het plan is lang gewerkt. De gemeente Zwolle, die er in 2008 nog op aandrong een deel van haar woningopgave door de regio, waaronder in Reeve, te laten vervullen, adviseerde Kampen nu ook de bouwplannen af te blazen (Zweers & Veraart, 2017). Volgens Kamper wethouder Veldhoen zou dit echter een financiële strop van 40 miljoen euro betekenen (Selles, 2016). Na ruim een jaar onderhandelen zijn Kampen, Zwolle en de provincie Overijssel uiteindelijk tot nieuwe woningbouwafspraken over Reeve gekomen. Op 12 april 2017 ging ook de gemeenteraad van Kampen akkoord (RTV Oost, 2017). Tot 2026 worden 600 woningen gebouwd in het gebied; hetgeen volgens een recent adviesrapport van Stec Groep (2017) voldoende onderbouwd kan worden in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking en de regionale woningbouw-programmering: 350 woningen voorzien in de woningbehoefte van Kampen, 90 woningen in een bovenregionale woningbehoefte en 160 woningen worden toegevoegd uit de lokale woningbehoefte van de gemeente Zwolle. Op de lange termijn blijft het doel een wijk met 1300 woningen (Selles, 2016)

Ondanks de uitdagingen die het hanteren van prognoses en het vaststellen van de woningvraag op de lange termijn met zich meebrengen, is in ieder geval duidelijk dat Zwolle, Kampen en Raalte met uiteenlopende opgaven te maken hebben als het gaat om de woningbouwprogrammering:

De gemeente Kampen heeft de overprogrammering grondig aangepakt. Inmiddels bedraagt het woningaanbod dat in harde plancapaciteit is vastgelegd slechts 60 tot 75% van de woningvraag (Van Geffen & Timmen, 2017). De ambitie in de gemeentelijke woonvisie uit 2010 om jaarlijks meer dan 300 woningen bij te bouwen, is inmiddels teruggebracht tot een gewenste jaarlijkse nettoproductie tot 2026 van 188 woningen (Gemeente Kampen, 2016). Een deel van deze productie vormt een nieuw aan te leggen woonwijk in het buitengebied van Kampen, waar veel over te doen is geweest - zie het kader ‘Reeve’. De noodzakelijke deprogrammering in de afgelopen jaren heeft er ook toe geleid dat de gemeente Kampen kritischer is gaan kijken welke richting zij op wil (M. Goudbeek, Bijlage 1D). Zo is nadrukkelijk gekozen voor een evenwichtige groei van alle kernen: 70% van de woningen die in de komende tien jaar worden toegevoegd komt in Kampen te staan, 25% in IJsselmuiden en 5% in de overige kernen. Ook wordt aan particuliere initiatieven, bijvoorbeeld de transformatie van een kantoorpand tot een woonbestemming, meer ruimte geboden (M. Spijkerman, Bijlage 1D).

De gemeente Raalte heeft, evenals de gemeente Kampen, ervoor gekozen de groei te spreiden. De beperkte toename van huishoudens die in de komende jaren nog plaatsvindt, wordt niet geconcentreerd in één kern, maar verdeeld over de negen kernen in de gemeente, die alle mogen groeien naar hun relatieve omvang (Gemeente Raalte, 2016). De gemeente acht woningbouw namelijk van belang voor de leefbaarheid in kleine kernen. Wel zal er heel gericht moeten worden toegevoegd; maatwerk is geboden. Zo dient een nieuwe woning bij te dragen aan de diversiteit van de woningvoorraad in de kern en heeft inbreiding de voorkeur boven uitbreiding. Daarnaast zal de woningbouw gefaseerd moeten plaatsvinden, opdat er ruimte is om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Particuliere initiatieven van inwoners die weten welke ontwikkelingen gaande zijn en welke kern-specifieke woningbehoefte er bestaat, worden daarbij ondersteund. Deze zelfredzaamheid wordt ook wel de “kracht van de kernen” genoemd (Gemeente Raalte, 2016: 34). Echter, de nieuwbouwopgave in de gemeente is relatief beperkt. Het huidige woningbouwprogramma gaat uit van een uitbreiding van de woningvoorraad tussen 2017 en 2027 met circa 800 woningen. Volgens berekeningen van de gemeente Raalte (2016) wordt daarmee reeds in 99% van de lokale woningbehoefte voorzien. In de woonvisie uit 2006, daarentegen, werd nog gerept over ‘extra groei van Raalte’ en ‘bouwen voor de bovenlokale woningvraag’. Tussen 2005 en 2015 zouden ruim 2.000 woningen worden bijgebouwd (RIGO Research, 2006).

Inmiddels wordt in Raalte veel minder ingezet op het bouwen van woningen en is het accent verschoven naar “wonen in brede zin”: toekomstbestendig, duurzaam en van blijvende kwaliteit

(Gemeente Raalte, 2016: 11). Nieuwbouw vormt een verwaarloosbaar percentage van de woningvoorraad in Raalte; veel woonopgaven zullen dus moeten worden opgelost met het huidige woningaanbod.

Parkeergarage Noordereiland in de binnenstad van Zwolle

Afbeelding 5.2 Bron: Auteur

De gemeente Zwolle, daarentegen, kent een grote woningbouwopgave. De stad groeit in rap tempo. In het ambtelijk woonoverleg tussen provincie en gemeenten op 28 november 2017 werd benoemd dat de relatieve schaarste op de Zwolse woningmarkt momenteel net zo groot is als in Amsterdam. Tussen 2017 en 2040 moeten er dan ook ruim 10.000 woningen aan de voorraad worden toegevoegd. In de woonvisie uit 2017 streeft Zwolle ernaar maximaal 50% van de woningvraag te realiseren op uitleglocaties, waarvan Stadshagen de belangrijkste is. De tijd van ‘massaproductie van nieuwbouwwoningen’ is voorbij en de gemeente is zuinig op het groen dat de stad omringt (De Paus, 2011). Daarmee staat Zwolle wel voor een grote verstedelijkingsopgave: in minimaal 50% van de woningbehoefte wil de gemeente binnenstedelijk voorzien, maar tegelijkertijd waakt zij voor een te grote verdichting van de stad die ten koste gaat van de leefbaarheid en de groenstructuur (Gemeente Zwolle, 2017).

Een in het oog springend voorbeeld van een dergelijke inbreidingslocatie is het project ‘De Weezenlanden’, waar aan de rand van de historische binnenstad een oud ziekenhuis plaats maakt

39 voor circa 290 woningen. Ook over herontwikkeling van bijvoorbeeld parkeergarage Noordereiland of kantorenpark Hanzeland wordt gesproken. Hoe groot of klein de lokale bouwopgave ook is, alle drie de casusgemeenten streven naar evenwichtige groei met oog voor kwaliteit. “Elke woning moet raak zijn” (Gemeente Zwolle, 2017: 7).

Inbreidingslocatie ‘De Weezenlanden’, Zwolle.

Afbeelding 5.3 Bron: Auteur

5.3 Kwalitatieve opgave De uitdaging wat betreft woningbouw is niet alleen kwantitatief van aard; het heeft ook zeker een kwalitatieve component. Verschillende betrokkenen wijzen op de ingewikkelde opgave waar gemeenten voor staan om de ‘juiste woningen toe te voegen’, ook voor de lange termijn. Zo constateert Bouke Timmen (Bijlage 1F), adviseur bij onderzoeks- en adviesbureau Stec Groep, dat gemeenten nog teveel gericht zijn op bouwen voor gezinnen, terwijl deze groep nauwelijks meer groeit. Ook bouwen veel gemeenten “als een gek appartementen” en lopen ze zo het risico in een concurrentiestrijd verwikkeld te raken (A. Buys, Bijlage 1B). Gemeenten dienen dus niet alleen de omvang van de woningvraag in kaart te brengen, maar ook de vraag naar het type woning en de locatie.

De gemeente Kampen constateert dat tegenwoordig een stedelijke of suburbane woonomgeving het meest gewild is (Gemeente Kampen, 2016). Zij wil alle doelgroepen de kans bieden in deze

40 wijken te wonen en streeft daarom naar een evenwichtige prijsverdeling: 30% van de nieuwbouwwoningen moet goedkoop zijn, 40% middelduur en 30% duur. De gemeente Zwolle hanteert dezelfde leidraad. In haar woonvisie uit 2017 zet ook zij extra in op binnenstedelijk wonen, dat zowel onder alleenstaanden, gezinnen als ouderen aan populariteit wint. Echter, het aanbod van centrumstedelijke woonmilieus is beperkt. Door functiemenging en transformatie in de binnenstad moet dit aanbod uitgebreid worden. Ook groenere buitenstedelijke woonmilieus vinden in Zwolle gretig aftrek, waarbij de gemeente tracht woonwijken minder homogeen te maken en grootschalige clustering van goedkope koopwoningen te voorkomen (Gemeente Zwolle, 2017). Waar Kampen en met name Zwolle de mogelijkheid hebben om met nieuwbouwwoningen in te spelen op de veranderende bevolkingssamenstelling en veranderende woonvoorkeuren, heeft Raalte dit nauwelijks. De 880 woningen waarmee de woningvoorraad, in overeenstemming met de regionale woonafspraken, tot 2026 mag worden uitgebreid, vormen slechts een klein percentage van het totale woningaanbod. Inspelen op demografische ontwikkelingen is daarmee lastiger. Het woningaanbod wordt, zo bleek uit gesprekken met inwoners van de gemeenten, als redelijk eenzijdig ervaren en bestaat uit veel twee-onder-een-kappers en vrijstaande woningen, zoals in ‘’De Franciscushof” (zie afbeelding 5.4) (Gemeente Raalte, 2016; Buys et al., 2016). Dit stemt overeen met de (te grote) focus van gemeenten op het bouwen voor gezinnen, die Bouke Timmen reeds benoemde. Rineke Bugter, ontwikkelaar bij de gemeente Raalte, verduidelijkt deze kwestie:

“De uitdaging is dat je de markt van nu hebt, met voornamelijk starters die een betaalbare nieuwbouwwoning willen; maar als je voor die vraag van nu bouwt, bouw je dan nog wel voor de vraag over 15 jaar? […] Dat is een spagaat en vergt creativiteit.” (Bijlage 1A).

Wanneer vraag en aanbod in kwalitatief opzicht niet op elkaar aansluiten, kan dit, ondanks dat er behoefte is aan woningen, leiden tot leegstand. In Raalte zal de leegstand van vastgoed de komende jaren toenemen; een trend die al in de woonvisie van 2006 werd gesignaleerd (Gemeente Raalte, 2006). Bevolkingsontwikkeling en veranderend consumentengedrag leiden tot leegstaande kantoren, winkels, maar ook woningen. Voornamelijk in het buitengebied zal door schaalvergroting veel bebouwing leeg komen te staan en een nieuwe bestemming moeten krijgen (Gemeente Raalte, 2016). Rineke Bugter: “We hebben straks relatief heel veel kubieke meters voor heel weinig mensen. Dat zijn opgaven waar we het antwoord nog niet helemaal op weten.” (Bijlage 1A).

Een kwalitatieve woonopgave die voor alle drie de casusgemeenten speelt, is de vergrijzing van de bevolking. In zowel Kampen, Raalte als Zwolle neemt het aantal oudere huishoudens toe (zie ook figuur 4.5). Bovendien blijven ouderen gemiddeld langer zelfstandig wonen, daarbij gebruik

41 makend van extramurale zorg. De vraag naar aanleunwoningen, serviceflats en nultredenwoningen groeit daarmee navenant. Deze ontwikkeling is (uiteraard) al langer bekend bij de gemeenten. Zo zetten Raalte en Kampen in de woonvisies uit respectievelijk 2006 en 2010 ook al in op het verruimen van het aanbod van geschikte woningen voor senioren. In Kampen is de laatste jaren zelfs zoveel vastgoed getransformeerd en geschikt gemaakt voor senioren, dat vraag en aanbod al min of meer in evenwicht zijn (Gemeente Kampen, 2016). Op termijn zal het aanbod van sommige vormen van ‘verzorgd wonen’ de vraag zelfs overstijgen. Om een voor de gemeente Kampen nog onbekende reden kiezen relatief veel ouderen er namelijk voor om elders in de regio in deze behoefte te voorzien, waaronder in Zwolle (Gemeente Kampen, 2016). Géanne Koelewijn (Bijlage 1E) herkent het beeld dat het grote en diverse zorgaanbod in Zwolle een pull- factor is en pleit voor meer regionale samenwerking op dit vlak.

Nieuwbouwwijk ‘De Franciscushof’, Raalte

Afbeelding 5.4 Bron: Auteur

De gemeente Raalte heeft in haar recentste woonvisie (2016) in het kader van de vergrijzing bepaald dat 80% van de nieuwbouwwoningen uit maximaal één verdieping mag bestaan. Echter, de nieuwbouwopgave in Raalte is, zoals gezegd, beperkt. De nadruk ligt daarom voornamelijk op het transformeren en levensloopbestendig maken van de bestaande woningvoorraad. Overigens geldt volgens André Buys (Bijlage 1B) in het algemeen dat de ‘oplossing voor de vergrijzing’ niet bij de nieuwbouw ligt, maar bij het huidige woningaanbod. Ouderen verhuizen namelijk relatief weinig.

Echter, deze bestaande bouw wordt door Rineke Bugter beschouwd als de grootste uitdaging voor het woonbeleid. 75 procent van de woningvoorraad in Raalte is in particuliere handen en kan dus niet zonder meer door de gemeente worden herontwikkeld of getransformeerd:

“Dat is de opgave. Bovendien is de woningmarkt hier zo dat een groot deel koop is. In de grote steden is meer sociale huur. Met de corporaties kunnen we wel afspraken maken en dat doen we ook, maar op woningeigenaren hebben we natuurlijk weinig invloed. Je kunt wat doen aan bewustwording, maar dan houdt het ook op.” (Bijlage 1A).

Hetzelfde ‘probleem’ speelt bijvoorbeeld ook bij de Zwolse ambitie om het aanbod van binnenstedelijke woonlocaties te verruimen. Veel potentiële inbreidingslocaties zijn particulier bezit. De gemeente kan transformatie dan slechts stimuleren en faciliteren (Gemeente Zwolle, 2016). In de volgende paragraaf wordt onder meer dieper ingegaan op de rol van gemeenten in het woonbeleid.

5.4 Overige opgaven en ambities In de recentste woonvisies van Zwolle (2017), Kampen (2016) en Raalte (2016) wordt uitdrukkelijk de samenwerking met andere partijen benoemd. Meer dan in voorgaande woonbeleidsdocumenten wordt de nadruk gelegd op het belang van overleg en afspraken met stakeholders: ontwikkelaars, woningcorporaties, makelaars, buurgemeenten, provincie en ook burgers. Met name het samenwerkingsverband met de woningbouwcorporaties wordt benadrukt. Ook Wietse Douwes (Bijlage 1C), specialist Stedelijk Gebied en Wonen bij de provincie Overijssel, merkt dat marktpartijen meer betrokken worden bij de totstandkoming van het gemeentelijk woonbeleid. De Woningwet 2015 speelt hier een grote rol in. De wet regelt de lokale verankering van het volkshuisvestingsbeleid via de corporaties. De ‘maatschappelijke functie’ van woningbouwverenigingen komt weer meer centraal te staan en moet worden vastgelegd in prestatieafspraken met de gemeenten (zie hoofdstuk 2). Een variant op de frase ‘De woonvisie vormt het kader voor de prestatieafspraken met woningcorporaties’ komt dan ook in alle drie de woonvisies terug (Gemeente Kampen, 2016; Gemeente Raalte, 2016; Gemeente Zwolle, 2017). Een zekere structurering vanuit de overheid van het beleid van marktpartijen, is volgens Bouke Timmen wenselijk (Bijlage 1F). Zo hoeft een ontwikkelaar niet af te wegen welke invloed een nieuwbouwlocatie heeft op de bestaande woningvoorraad. Wel wordt benadrukt dat er echt sprake is van een ‘samenwerking’ met de ‘woonpartners’. De gemeente is niet bepalend, maar stuurt, verbindt en ondersteunt (Gemeente Zwolle, 2017). In het verleden werd nog meer de nadruk gelegd op de “regierol” van de gemeente, die “ten volle moet worden opgepakt” (Gemeente Raalte, 2006: 9).

In de Woningwet 2015 is bepaald dat woningcorporaties zich meer moeten richten op hun kerntaak, namelijk het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen (Rijksoverheid, 2015). Prestatieafspraken met gemeenten zijn hierin van belang, want de huurwoningmarkt staat onder druk. Buys et al. (2016) constateren dat er zowel in stedelijke als landelijke gebieden schaarste is. De gemeenten Zwolle wil de huurwoningvoorraad aanzienlijk uitbreiden en de gemeente Kampen heeft bepaald dat tenminste 20% van de nieuwbouw uit huurwoningen moet bestaan (Gemeente Zwolle, 2017; Gemeente Kampen, 2016). De gemeente Raalte, echter, streeft slechts naar consolidatie van het aantal huurwoningen (Gemeente Raalte, 2017). Wellicht speelt voor deze gemeente mee dat het voor corporaties minder aantrekkelijk is om te investeren in een (toekomstig) krimpgebied (Trendbureau Overijssel, 2014).

De ‘frontier’ van nieuwbouwwijk ‘Stadshagen’, Zwolle

Afbeelding 5.5 Bron: Auteur De inwoners van ’s-Heerenbroek zien Zwolle steeds verder uitbreiden.

De groeiende druk op de huurwoningmarkt is onder andere het gevolg van een groeiende groep ouderen, die langer gezond blijft en thuis blijft wonen. In de huursector vindt dan ook een kwalitatieve transformatie plaats naar kleinere en oudere huishoudens (Gemeente Kampen, 2016). Desalniettemin is de verwachting dat de vraag naar huurwoningen op de middellange termijn weer zal dalen, ondanks de toenemende vergrijzing. Ouderen van nu huren relatief vaak een woning, terwijl de toekomstige generatie ouderen, de ‘babyboomers’, gemiddeld vaker een koophuis bezit en daarin zal blijven wonen (Ritsema van Eck et al., 2013).

Dit heeft ook gevolgen voor starters op de woningmarkt. Zij worden ‘geblokkeerd’ in hun wooncarrière, omdat veel gezinswoningen in bezit zijn van oudere mensen en pas vrijkomen bij hun overlijden. In de toekomst krijgen alle drie de casusgemeenten dan ook te maken met een toename van het aanbod koopwoningen uit de voorraad, als gevolg van het overlijden van deze oudere generatie (Buys et al., 2016). Tegelijkertijd moet er ook voor de starters van nu een geschikt woningaanbod worden gecreëerd. Hoewel ‘doorstroming’ op de woningmarkt geen doel op zich is, zetten de drie betreffende gemeenten zich in hun woonvisie alle in om de doorstroming te bevorderen (Gemeente Kampen, 2016; Gemeente Raalte, 2016; Gemeente Zwolle, 2017).

Scholtensteeg

Als het aan de gemeente Zwolle ligt, staan er eind volgend jaar 106 semipermanente woningen aan de Scholtensteeg. Deze locatie aan de rand van nieuwbouwwijk Stadshagen is in beeld om tijdelijk statushouders te huisvesten, zodat aan de taakstelling vanuit de Rijksoverheid voldaan kan worden (Stadshagennieuws, 2017). Hoewel de Scholtensteeg op Zwols grondgebied ligt, is het slechts een paar honderd meter verwijderd van het 250 woningen tellende dorp ’s-Heerenbroek, dat tot de gemeente Kampen behoort. Dorpsbewoners vinden de voorgenomen bebouwing aan de Scholtensteeg niet in balans en zien ook de kleine groenstrook die het dorp nog scheidt van Zwolle grotendeels verdwijnen (Boschman, 2017). Zwolle gaat echter onverminderd door met het plan. Op 30 oktober jongstleden ging ook de Zwolse gemeenteraad akkoord. De Vereniging Dorpsbelangen ’s-Heerenbroek vangt ondertussen bot. De gemeente Kampen wil de belangen van haar kern verdedigen, maar erkent ook de woningbehoefte waar Zwolle in moet voorzien (M. Spijkerman, Bijlage 1D). De Zwolse wethouder René de Heer heeft toegezegd de inwoners van ’s-Heerenbroek bij de plannen te gaan betrekken, maar het bestemmingsplan is jaren geleden reeds goedgekeurd. Er kan dus ‘gewoon’ gebouwd worden.

Desondanks gaat gemeenteraadd onvermidner door.

Tot slot is ook de huisvesting van ‘doelgroepen’ een breed gedeelde woonopgave, die in het woonbeleid van zowel Zwolle, Kampen als Raalte terugkomt. Naast de uitdagingen omtrent de woningbouwprogrammering, stedelijke vernieuwing, duurzaamheid en vergrijzing, dienen de gemeenten tevens een vastgesteld aantal vergunninghouders te huisvesten. Zo bestond de

45 taakstelling vanuit de Rijksoverheid voor Kampen in 2016 uit 131 vergunninghouders (Gemeente Kampen, 2016). Deze taakstelling is de laatste jaren flink verhoogd. In 2012 diende Raalte nog 12 vergunninghouders te huisvesten; in 2016 bedroeg dit aantal 93. Gemeenten kunnen deze verhoging van de taakstelling ondervangen door gebruik te maken van flexibele, tijdelijke woonvormen. Deze semipermanente woningbouw wordt ook niet meegerekend als plancapaciteit in regionale woningbouwprogrammering. Daarnaast stelt de provincie Overijssel geld beschikbaar voor de realisatie van tijdelijke sociale woningbouw voor statushouders, opdat de druk op de sociale woningmarkt voor andere groepen niet verder toeneemt (Gemeente Kampen, 2016). De Gemeente Zwolle wil dergelijke semipermanente woningen verwezenlijken aan de Scholtensteeg, maar dit stuit op weerstand - zie het kader ‘Scholtensteeg’. Ook de locatie van nieuwbouw vraagt dus om afstemming.

In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste thema’s aan bod gekomen uit het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte. Zowel de meest recente woonvisies als de oudere beleidsdocumenten laten verschillen zien tussen het onderlinge woonbeleid. Vaak is dit onderscheid het gevolg van uiteenlopende demografische ontwikkelingen, soms ook worden er wezenlijk andere keuzes gemaakt. Toch vallen met name de vele overeenkomsten tussen het woonbeleid van de drie casusgemeenten op. Hoewel je wellicht zou verwachten dat de onderlinge verschillen en discrepanties toenemen, nu de demografische vooruitzichten voor stedelijk en landelijk gebied verder uiteenlopen, lijkt het omgekeerde het geval. In het recente woonbeleid wordt meer dan in voorgaande jaren het belang van samenwerking met buurgemeenten erkend. In het bijzonder wat betreft de kwantitatieve regionale afstemming, zijn er stappen gezet. In het volgende hoofdstuk, tenslotte, wordt gepoogd dieper in te gaan op het ‘proces’ waarbij deze afstemming tot stand komt, de wijze waarop de gemeenten tot afspraken komen en de partijen die erbij betrokken zijn.

6. Afstemming

In het vorige hoofdstuk is beschreven hoe de gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle bij het opstellen van het woonbeleid inspelen op de demografische prognoses en welke ontwikkelingen zij aanmerken als de belangrijkste woonopgaven. Tevens zijn de (recente en eerdere) woonvisies van deze gemeenten naast elkaar gelegd en de onderlinge overeenkomsten en tegenstellingen benoemd. Het woonbeleid van de betreffende gemeenten blijkt opvallend veel gelijkenissen te vertonen; Zwolle, Kampen en Raalte staan voor kwalitatief grotendeels overeenkomstige woonopgaven. Echter, in kwantitatieve zin hebben zij te maken met uiteenlopende vraagstukken en daarmee tevens met verschillende ‘oplossingen’ voor de toekomstige woonopgaven. Er wordt dan ook getracht onderlinge dit woonbeleid af te stemmen, met name wat betreft de woningprogrammering. Dit gebeurt bijvoorbeeld door middel van de overeenkomst Woonafspraken West-Overijssel.

In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de manier waarop deze afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten tot stand komt en het belang van de Woonafspraken West-Overijssel hierin. Er zal onder andere aandacht zijn voor de betrokken partijen, de onderwerpen die ter tafel komen en de wijze waarop besluiten worden genomen. De interviews met de betrokkenen zijn zeer waardevol gebleken om dit proces van afstemming beter te doorgronden.

‘Afstemming’ is uiteraard een breed (en ook veranderlijk) begrip. In dit hoofdstuk is daarom gepoogd verschillende facetten ervan te belichten. Zo wordt er onder meer onderscheid gemaakt tussen kwantitatieve en kwalitatieve afstemming, tussen ambtelijke en bestuurlijke afstemming en tussen de afstemming in het verleden en in het heden. Aan de andere kant is ook getracht enige structuur aan te brengen in de analyse van de mate waarin en de wijze waarop het woonbeleid van de gemeenten in deze regio wordt afgestemd. Bijlage 2 dient hierbij als belangrijke ondersteuning.

Het laatste gedeelte van dit hoofdstuk, tenslotte, blikt vooruit en behandelt de mogelijke of gewenste ontwikkeling van de afstemming van het woonbeleid tussen Kampen, Raalte en Zwolle. Daarbij is niet alleen aandacht voor afstemming met betrekking tot het aantal woningen, locaties of doelgroepen; maar ook voor de mate van overeenstemming tussen betrokken over wat goede ‘afstemming’ inhoudt en welke zaken überhaupt afgestemd dienen te worden.

6.1 Kwantitatieve afspraken De samenwerkingsovereenkomst Woonafspraken West-Overijssel is in het vorige hoofdstuk reeds kort genoemd. Op 29 januari 2016 werd deze overeenkomst bekrachtigd door elf gemeenten in West-Overijssel en de Provincie Overijssel, met het doel de overcapaciteit aan woningbouw en werklocaties in de regio terug te dringen (Van Geffen & Timmen, 2015). De aanleiding tot deze samenwerkingsovereenkomst was namelijk niet alleen het aflopen van de vorige woonafspraken uit 2009 (toen nog ‘prestatieafspraken’ geheten); maar ook de vernietiging van meerdere woningbouwplannen van de Overijsselse gemeenten door de Raad van State (N. Visschers, Bijlage 1G). In het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking, zo oordeelde de Raad van State, was de regionale woonbehoefte waarin de plannen zouden moeten voorzien en de noodzaak tot uitbreiding onvoldoende aangetoond. Aldus werd duidelijk dat er meer regionale afspraken nodig waren om de overprogrammering van woningbouw bij gemeenten terug te dringen (Van Geffen & Timmen, 2015).

Daarop is in West-Overijssel (evenals in Twente) een traject gestart om tot woonafspraken te komen tussen de Provincie Overijssel en betrokken gemeenten. Deze Woonafspraken West- Overijssel zijn onderdeel van de omgevingsvisie van de Provincie Overijssel. Het document bevat overeenkomsten tussen de deelnemende partijen over vijf thema’s: Doelgroepen, Wonen en Zorg, Stedelijke vernieuwing, Bestaande voorraad en Programmering en zuinig ruimtegebruik. De afspraken bij de eerste vier thema’s omvatten slechts op grote lijnen de gezamenlijke ambities. Zo zullen “provincie en gemeenten gaan experimenteren met pilots om de doorstroming te bevorderen” (Van Geffen & Timmen, 2015: 4). Het thema ‘programmering en zuinig ruimtegebruik’, daarentegen, heeft zijn concrete uitwerking gekregen in een Regionale Woningbouwprogrammering (RWP). Teneinde de overprogrammering in de regio te reduceren, is in deze programmering voor elk van de elf deelnemende gemeenten een maximale plancapaciteit vastgelegd, op basis van de geschatte woningbehoefte tot 2026. Op deze manier is getracht het woonbeleid van de betrokken gemeenten, ook in kwantitatief opzicht, meer op elkaar aan te laten sluiten.

Echter, bij de totstandkoming van deze Regionale Woningbouwprogrammering dienden een aantal geschillen beslecht te worden. Twee kwesties werden door de betrokkenen het vaakst genoemd. Ten eerste bestond er discussie over de vast te stellen norm voor de maximale plancapaciteit van gemeenten als percentage van de lokale woningvraag – verderop in dit hoofdstuk zal hier nader op worden ingegaan. Ten tweede zorgden uiteenlopende prognoses en actualisaties voor verschillen van inzicht.

6.2 Prognoses en competitie In het ambtelijk woonoverleg tussen provincie en gemeenten op 28 november 2017 werd reeds duidelijk dat prognoses een precair onderwerp zijn. Toen de prognose Primos 2017 ter sprake kwam, stelden de aanwezige ambtenaren van de provincie Overijssel de beleidsmedewerkers van de gemeenten meerdere malen gerust dat deze actualisatie van de verwachte regionale woningbehoefte niet zou leiden tot nieuwe woonafspraken of een aanpassing van de Regionale Woonprogrammering. Een ambtenaar van een van de elf betrokken gemeenten stelde dat “nieuwe cijfers vaak een eigen leven gaan leiden en voor onrust zorgen”. De Woonafspraken West-Overijssel zijn tot stand gekomen op basis van de prognose Primos 2013. Wietse Douwes vertelt hier het volgende over:

“Prognoses leveren altijd gedoe op. Voor de woonafspraken hebben we Primos gebruikt. Dat is gewoon een beleidskeuze. Primos 2013 had iedereen wel een goed gevoel bij. Dat is de basis van de woonafspraken. Tegelijkertijd moet je op een gegeven moment actualiseren. Dat was vorig jaar, toen kregen we Primos 2016. Dat pakte voor sommigen gemeenten weer negatief uit. Dus het is altijd moeilijk.” (Bijlage 1C).

Uiteindelijk is er bij de Woonafspraken voor gekozen een gewogen gemiddelde van een aantal prognoses te hanteren, opdat de cijfers minder fluctueren. Daarnaast wordt met een bandbreedte gewerkt, zoals onder andere André Buys al aanraadde (Bijlage 1B). Van gemeenten die deze bandbreedte van 10% maximaal benutten, wordt wel verwacht dat ze groeiperspectief laten zien en voldoende aandacht hebben voor herprogrammering en binnenstedelijk bouwen (W. Douwes, Bijlage 1C). Uit de geactualiseerde Regionale Woningprogrammering (2017) blijkt dat een aantal gemeenten dankbaar gebruik maakt van de ruimte die deze bandbreedte biedt (Van Geffen & Timmen, 2017). Strubbelingen bij het maken van afspraken over de woningprogrammering lijken dan ook niet slechts het resultaat van onzekerheid en schommelingen in de prognoses. In een ‘anticipeergebied’ als de regio West-Overijssel (Ritsema van Eck et al., 2013), zien veel gemeenten namelijk graag dat de geschatte lokale woningvraag zo groot mogelijk is. Wanneer deze in een nieuwe prognose lager blijkt uit te vallen, is de reactie bij veel gemeenten dikwijls dat de prognose niet klopt (W. Douwes, Bijlage 1C). Deze ‘reflex’ is te billijken. Immers, stagnatie of krimp van de bevolking kan aanzienlijke consequenties hebben voor de leefbaarheid in een kern, zoals in hoofdstuk vier reeds besproken. Een lagere geschatte woningvraag betekent dat de betreffende gemeente haar plancapaciteit zal moeten reduceren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat gemeenten bij dergelijke regionale woonafspraken “hun best doen om er voor zichzelf het meeste uit te halen” (M. Spijkerman, Bijlage 1D). Bovendien speelt mee dat gemeenten werken vanuit de notie dat aanbod van woningen ook weer vraag creëert (R. Bugter, Bijlage 1A).

Men kan zich aldus niet aan de indruk onttrekken dat er een bepaalde mate van concurrentie bestaat tussen de gemeenten in de regio; zoals reeds werd verondersteld in de inleiding van dit onderzoek; men ‘vist immers in dezelfde vijver’. Dit ‘competitie-element’ komt ook herhaaldelijk terug in de interviews met betrokkenen. Zo wordt er gesproken over “aantrekkelijk blijven als gemeente” en “profiteren van schaarste in Zwolle”. Wethouder Spijkerman van de gemeente Kampen voegt daar gekscherend aan toe: “Procentueel groeien wij harder dan Zwolle, dus eigenlijk is Kampen net wat aantrekkelijker.” (Bijlage 1D). Daarentegen wordt ook benadrukt dat elke gemeente uniek is en Zwolle en Kampen elk hun eigen maat en identiteit hebben (M. Goudbeek, Bijlage 1D). Gemeenten willen ook zelf in hun lokale woningbehoefte voorzien; ook de gemeente Zwolle, ondanks de krapte op de Zwolse woningmarkt. Volgens Wietse Douwes (Bijlage 1C) zijn er in het verleden wel degelijk afspraken gemaakt om in een deel van de woningbehoefte van buurgemeenten te voorzien. Zo maakte de gemeente Zwolle in 2008 nog afspraken met onder andere de gemeenten Kampen en Raalte om aan de groeiende woningvraag te kunnen voldoen (Zweers & Veraart, 2017). Het project ‘Reeve’ is hier een voorbeeld van (W. Douwes, Bijlage 1C).

6.3 Reeve: een bestuurlijk conflict Reeve, het nieuw te bouwen dorp in de gemeente Kampen, gelegen aan een bypass van de IJssel en met een ‘uniek waterrijk woonmilieu’, is een goed voorbeeld van de controverse die kan ontstaan tussen gemeenten als gevolg van onenigheid over de woonbehoefte en afspraken uit het verleden. In het vorige hoofdstuk is reeds de basis van het conflict toegelicht (zie kader ‘Reeve’). Het geschil bleek zelfs zo omvangrijk dat het niet in de Woonafspraken West-Overijssel is opgenomen. Na ondertekening van de Woonafspraken is nog ruim een jaar lang door de betrokken partijen gesproken en onderhandeld over het project. Het voornaamste twistpunt (Marieke Spijkerman prefereert hier de term “punt van samenwerking” (Bijlage 1D)), was de omvang van het woningbouwprogramma in Reeve. Het oorspronkelijke plan bleek te groot en kon niet voldoende onderbouwd worden in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking. Het gevolg was dat er opnieuw afspraken gemaakt moesten worden tussen de gemeente Kampen en de gemeente Zwolle (B. Timmen, Bijlage 1F).

Echter, bij deze onderhandelingen speelden vele onderliggende factoren een rol: eerdere afspraken, sentimenten, financiële posities (M. Spijkerman, Bijlage 1D; N. Visschers, Bijlage 1G). Zo werd Reeve uiteindelijk een beladen project. Wietse Douwes: “De belangen zijn heel groot en dan gaan gemeenten op hun strepen staan.” (Bijlage 1C). Desalniettemin was er volgens Géanne Koelewijn slechts sprake van een bestuurlijk conflict:

“Kampen heeft ook ambitie. We hebben ieder onze eigen belangen. Het is vooral op bestuurlijk niveau een conflict geweest, maar de afstemming op ambtelijk niveau is gewoon goed. We hebben goed contact.” (Bijlage 1E).

Intern was er bij de gemeenten Kampen en Zwolle ook sprake van bestuurlijke controverse. Zo stelden woordvoerders van SP en GroenLinks bij het debat in de raadszaal van de gemeente Zwolle op 6 februari 2017 dat “Zwolle met het mes op de tafel gedwongen wordt om aan een deal mee te werken”. Andere partijen meenden dat Zwolle haar steentje bij moet dragen aan de regionale behoefte en wezen bovendien op het belang van solidariteit en samenwerking (Zweers & Veraart, 2017). Koelewijn: “Je moet natuurlijk wel met elkaar verder in de regio, dus zoek je, ondanks het moeizame proces, wel samen een oplossing die voor iedereen acceptabel is.” Uiteindelijk is de Zwolse gemeenteraad akkoord gegaan met een plan voor 600 woningen in het gebied (zie kader ‘Reeve’).

De toekomstige woonwijk ‘Reeve’

Afbeelding 6.1) Bron: Auteur De weide die plaats zal maken voor ‘Reeve’. Uiterst rechts is begonnen met de aanleg van het ‘Reevediep’.

6.4 Ambtelijk overleg en publiek-private coöperatie Hoewel de Woonafspraken West-Overijssel uiteindelijk in januari 2016 zijn bekrachtigd middels de handtekening van wethouders van de elf betrokken gemeenten en de voorzitter van de Gedeputeerde Staten van Overijssel, zijn het de ambtenaren geweest die de voorafgaande besprekingen en overleggen hebben gevoerd. Deze ambtelijke coöperatie verloopt volgens Géanne Koelewijn (Bijlage 1E) goed en onderscheidt zich van de, soms moeizame, bestuurlijke afstemming. Dit lijkt te worden bevestigd in het ambtelijk woonoverleg op 28 december. De sfeer bij het overleg is gemoedelijk en ongedwongen en het is duidelijk dat de aanwezigen elkaar vaker in deze samenstelling hebben gesproken. Dergelijke ambtelijke woonoverleggen vinden vier keer per jaar plaats. Daarnaast zijn er meerdere malen per jaar bijeenkomsten over specifieke kwalitatieve thema’s uit de Woonafspraken. De nadruk ligt bij deze overleggen op het uitwisselen van kennis en leren van elkaars ervaringen (W. Douwes, Bijlage 1C).

Ook als het gaat om woningbouwplannen wordt er door de betreffende ambtenaren regelmatig en in een vroeg stadium overlegd. In de Woonafspraken West-Overijssel is zelfs een procedure voor regionale afstemming vastgelegd. Gemeenten dienen woningbouwplannen vanaf 25 woningen binnen de (sub)regio af te stemmen (Van Geffen & Timmen, 2015). Voor Zwolle en Deventer ligt de ondergrens op 50 woningen. Daarnaast heeft elke gemeente een zogenoemde ‘accounthouder’. Deze accounthouders komen eens in de zes tot acht weken bij elkaar om te overleggen en elkaar te informeren over woningbouwplannen (W. Douwes, Bijlage 1C). De Provincie Overijssel adviseert gemeenten ook elkaar tijdig te betrekken bij het opstellen van woonbeleid. Alle drie de casusgemeenten bevestigen dat dit gebeurt, maar vooral binnen de subregio’s zoals die in de Woonafspraken zijn vastgesteld, en niet noodzakelijkerwijs met de regio West-Overijssel als geheel. Rineke Bugter, beleidsmedewerker bij de gemeente Raalte:

“We maken regelmatig afspraken en de woonvisies worden op elkaar afgestemd. Deventer is nu bijvoorbeeld bezig met een woonvisie en daar zijn wij ook bij betrokken. Er wordt in een vroeg stadium overlegd. Bij andere gemeenten buiten de subregio zijn we wel betrokken, maar minder. […] Zwolle zal allicht bij alle gemeenten betrokken zijn, maar wij vooral in de subregio. De gemeente Steenwijkerland, bijvoorbeeld, heeft vast haar woonvisie naar ons toegestuurd, maar daarvan weet ik niet zo uit mijn hoofd wat erin staat.” (Bijlage 1A).

Marieke Spijkerman en Géanne Koelewijn plaatsen hier een kanttekening bij. Volgens Spijkerman (Bijlage 1D) worden in sommige gevallen gemeenten in de regio inderdaad uitgenodigd om mee te praten bij het opstellen van woonbeleid, maar gebeurt dit voornamelijk in economisch mindere tijden, wanneer de vooruitzichten voor de woningmarkt somberder zijn. Koelewijn laat weten dat nieuwe woonvisies wel degelijk worden voorgelegd aan buurgemeenten, maar er niet effectief sprake is van overleg, omdat het uitgangspunt is dat de woningmarkt in principe lokaal

52 georiënteerd is: “Ik ben er van overtuigd dat we niet echt concurreren met elkaar. Mensen kiezen zelf of ze in Zwolle of Raalte willen wonen, daar spelen veel meer dingen bij mee.” (Bijlage 1E)

Opvallend is tevens dat het gemeentelijk woonbeleid (tegenwoordig) niet slechts wordt afgestemd met regiogemeenten en provincie. In de woonvisies van Kampen, Raalte en Zwolle wordt evenwel de nadruk gelegd op coöperatie met andere stakeholders als woningcorporaties, verenigingen van plaatselijk belang, ontwikkelaars en makelaars. In het bijzonder wordt de samenwerking met woningcorporaties benadrukt; wat wellicht zijn oorsprong vindt in de Woningwet 2015. Samenwerking tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en private partijen, is volgens André Buys belangrijk: “Uiteindelijk, als je niet afstemt, stemt de markt wel af. Dat hoeft niet per se slecht uit te pakken, maar je krijgt misschien wel bebouwing of leegstand op plekken waar je dat niet had gewild.” (Bijlage 1B).

6.5 Het ‘proces’ Over het algemeen is bij gemeenten de wil aanwezig om woonbeleid onderling af te stemmen, zo constateert Thierry Wever (Bijlage 1B). Dit lijkt ook te gelden voor de gemeenten in de regio Zwolle. Volgens Wietse Douwes (Bijlage 1C) komt het initiatief tot samenwerking dikwijls vanuit de gemeenten zelf. Dit wordt onder meer bevestigd in de ambtelijke woonoverleggen, waar de beleidsmedewerkers van de betreffende gemeenten onder andere zelf agendapunten aandragen. In de recentste woonvisie van de Gemeente Kampen valt tevens te lezen: “Om specifieke opgaven te kunnen oplossen, wordt samenwerken steeds belangrijker. Het samenwerken vormt geen doel op zich, maar biedt duidelijke meerwaarde.” (Gemeente Kampen, 2016: 5).

Desondanks verloopt de samenwerking niet altijd even soepel. Zo is in het voorgaande reeds benoemd dat er bij de totstandkoming van de Woonafspraken West-Overijssel, behoorlijk gediscussieerd is over de te hanteren norm voor de plancapaciteit van gemeenten, als percentage van de woningvraag. Volgens Géanne Koelewijn (Bijlage 1E) wilde Stec Groep graag naar een norm van 70 tot 80%, maar achtten kleinere gemeenten dit niet haalbaar. Ook Nienke Visschers (Bijlage 1G) geeft aan dat dit een moeilijke onderhandeling is geweest. Er ontstond een discussie of gemeenten met overprogrammering niet verder kónden of niet verder wílden schrappen in de plancapaciteit. Het feit dat gemeenten in het verleden vaak al keuzes hebben gemaakt en overeenkomsten hebben gesloten met marktpartijen waar ze niet eenvoudig onderuit kunnen, bemoeilijkte dit proces (B. Timmen, Bijlage 1F). Géanne Koelewijn constateert dat er bij woonoverleggen- en afspraken überhaupt sprake is van een contrast tussen gemeenten die de afgelopen jaren hun plancapaciteit flink moeten hebben reduceren en gemeenten die juist veel moeten bijbouwen:

“We spreken iedere keer vanuit een heel ander perspectief. […] De dingen die worden ingebracht (bij de woonoverleggen, red.) zijn heel verschillend. Wij kijken waar we nog woningen in kunnen breiden en of dit niet ten koste gaat van de leefomgeving, terwijl kleinere gemeenten kijken waar ze woningen kunnen slopen en plannen kunnen schrappen.” (Bijlage 1E).

Nienke Visschers (Bijlage 1G) onderkent dat deze discrepantie leidde tot spanning bij de totstandkoming van de Woonafspraken. Het belang van regionale afspraken over de woningbouwprogrammering was voor sommige gemeenten groter dan voor andere. Zo ondervindt een gemeente als Zwolle nadeel van overprogrammering bij buurgemeenten. Zij moet in dat geval bij een nieuw uitlegplan voor Stadshagen aantonen waarom niet elders in de regio reeds in deze woningbehoefte voorzien wordt. Er is immers al sprake van regionale overcapaciteit. Desalniettemin geven alle betrokkenen aan content te zijn met de uitkomst van de Woonafspraken en de manier waarop deze overeenkomst tot stand is gekomen. Alle partijen zijn gehoord en hebben hun steentje bijgedragen.

Toch lijkt een specifiek aspect van de Woonafspraken tot enige frictie te leiden; niet tussen gemeenten onderling, doch tussen gemeenten en provincie. De Woonafspraken West-Overijssel zijn namelijk juridisch geborgd in een verordening. Dit geeft de Provincie Overijssel de mogelijkheid het nakomen van de afspraken door de betrokken gemeenten eventueel bij de Raad van State af te dwingen (N. Visschers, Bijlage 1G). Een aantal gemeenten vindt deze ‘harde verantwoording’ niet noodzakelijk (G. Koelewijn, Bijlage 1E; R. Bugter, Bijlage 1A). Overigens zal het volgens Nienke Visschers (Bijlage 1G) en Wietse Douwes (Bijlage 1C) niet snel zo ver komen dat de provincie haar instrumentarium zal inzetten om de naleving van de Woonafspraken te waarborgen. Bovendien blijkt uit de actualisatie van de Regionale Woningbouwprognose in 2017 dat veel gemeenten voortvarend aan de slag zijn gegaan met het reduceren van de plancapaciteit. Zo bedraagt de plancapaciteit van de gemeente Kampen nog slechts 60 tot 75% van de lokale woningbehoefte; in tegenstelling tot de ruim 140% twee jaar eerder. In de regio West-Overijssel zaten in april 2017 slechts de gemeenten Raalte en Ommen rond of net boven de norm van 100% (Van Geffen & Timmen, 2017). De provincie Overijssel, echter, zal zeer waarschijnlijk niet tot sancties overgaan. Veel maatregelen komen in samenspraak tot stand: Wietse Douwes:

“Als gemeenten meer tijd nodig hebben om de plancapaciteit terug te dringen, dan kunnen we daar ook gewoon afspraken over maken. We zijn er niet om gemeenten op slot te zetten. Je moet natuurlijk wel kijken wat werkbaar is en waar uiteindelijk iedereen bij gebaat is.” (Bijlage 1C).

6.6 Een nieuw evenwicht De Woonafspraken West-Overijssel, die begin 2016 werden ondertekend, zijn niet de eerste regionale overeenkomst over woonbeleid. Reeds in 2009 werden er zogenoemde ‘prestatieafspraken’ gemaakt tussen gemeenten en provincie; maar waar dit destijds nog voornamelijk bilaterale afspraken waren over woningbouwprogrammering en financiering, werd het in 2016 anders aangepakt. Volgens Nienke Visschers (Bijlage 1G) is de totstandkoming van de Woonafspraken West-Overijssel weliswaar geïnitieerd en geleid door de Provincie Overijssel, maar werd er veel (meer) ruggespraak gehouden met ambtenaren van de gemeenten en konden zij ook zelf aangeven over welke thema’s zij wilden spreken. Uiteraard was de Ladder voor duurzame verstedelijking en daarmee de regionale woonprogrammering een belangrijk onderwerp, maar vanuit gemeenten bleek bijvoorbeeld ook de wens om op het gebied van Wonen en Zorg intensiever regionaal samen te werken.

De duidelijke voortrekkersrol die de Provincie Overijssel op zich nam om tot regionale woonafspraken te komen, betekende in menig opzicht een omslag. Waar de Rijksoverheid de laatste jaren een terugtrekkende beweging maakte, heeft de Provincie zich juist nadrukkelijker met gemeentelijk woonbeleid ingelaten. Doch, veel gemeenten stonden niet te springen om deel te nemen aan de Woonafspraken: “Je moet wel eerst een drempel over. Het sentiment was destijds dat we het zelf wel in de subregio konden oplossen en dat de provincie het niet hoefde op te leggen.” (R. Bugter, Bijlage 1A). Niettemin waardeerden veel gemeenten in West-Overijssel dat de Provincie Overijssel deze kwestie oppakte. Ook Koelewijn erkent de meerwaarde van regionale afspraken om een onderlinge concurrentiestrijd te voorkomen, maar geeft eveneens aan dat de gesprekken over de Woonafspraken waarschijnlijk soepeler zouden zijn verlopen, indien de Provincie gemeenten in het begin meer ruimte had geboden om (binnen de bandbreedte) in de plancapaciteit te fluctueren.

Provincies zijn volgens Thierry Wever (Bijlage 1B) de laatste jaren zoekende naar hun ‘rol’. Woonbeleid is in Nederland in sterke mate gedecentraliseerd. Uiteindelijk is het de gemeenteraad die keuzes maakt en het bestemmingsplan vaststelt. “Er is geen keiharde afrekenrelatie of sturing. […] We hebben eerder te maken met horizontale dan met verticale relaties.” (Thierry Wever, Bijlage 1B). Ook in het ambtelijk woonoverleg op 28 november rees zo nu en dan de vraag welke taak de Provincie moest vervullen. Zo was onduidelijk of gemeenten te allen tijde zelf kunnen beslissen over de transformatie van leegstaande agrarische bebouwing of dit in samenwerking met regiogemeenten en Provincie moeten afstemmen. Tevens vroeg een aantal gemeenten zich af in hoeverre de Provincie de huisvesting van alleenstaande minderjarige vluchtelingen regionaal kan oppakken.

De manier waarop en de mate waarin provincies uiteindelijk trachten regionale afstemming te bereiken, varieert per regio (G. Koelewijn, Bijlage 1E; B. Timmen, Bijlage 1F). De aanpak van de Provincie Overijssel is niet uniek, maar er was volgens Nienke Visschers (Bijlage 1G) in Nederland ook nog geen voorbeeld, waar men zich bij de totstandkoming van de Woonafspraken West- Overijssel aan kon spiegelen. Wel meent zij dat er in Overijssel minder ‘top-down’ wordt gewerkt. De Provincie tracht vooral andere partijen bij elkaar te brengen en te faciliteren met kennis en onderzoek (W. Douwes, Bijlage 1C).

6.7 Naar meer kwalitatieve afstemming In West-Overijssel is door middel van de Woonafspraken nadrukkelijk gepoogd de woningprogrammering van gemeenten regionaal beter af te stemmen. Destijds is besloten hierin (vooralsnog) geen afspraken op te nemen over de doelgroep waarvoor gebouwd wordt of de locatie van deze nieuwbouwwoningen. Dit was volgens een Nienke Visschers (Bijlage 1G) een bewuste keuze: “Zover willen we als provincie niet gaan. Die vrijheid willen we bij de gemeenten laten. Je wilt dat gemeenten daar een beetje flexibel in kunnen zijn.” Wietse Douwes voegt eraan toe dat lokale partijen ook veel meer zicht hebben op die specifieke behoefte dan de Provincie. Bovendien bouwen marktpartijen geen woningen voor doelgroepen waar geen vraag naar is. “Het regelt zich dus ook wel een beetje vanzelf.” (Bijlage 1C); al kan men zich natuurlijk afvragen in hoeverre het kortetermijnbelang van marktpartijen overeen komt met de langetermijnvisies van de betreffende gemeenten. Desalniettemin zullen gemeenten hun keuzes in bestemmingsplannen voor een bepaald type woning of de locatie ervan, wel degelijk moeten onderbouwen. Zo moet een woningbouwplan in lijn zijn met de regionale omgevingsvisie. Daarnaast zijn er regelmatig overleggen tussen de accounthouders van de gemeenten over deze onderwerpen (N. Visschers, Bijlage 1G). Hoewel het niet expliciet wordt verwoord in de Woonafspraken, is er dus ook in kwalitatieve zin sprake van afstemming van het woonbeleid.

Verschillende betrokkenen geven aan bij toekomstig overleg nog meer de nadruk te willen leggen op ‘kwaliteit’. Zo zou Nienke Visschers (Bijlage 1G) graag zien dat er bij de volgende Woonafspraken, rond 2020, meer gesproken wordt over zaken als vergrijzing en langer thuiswonen. Wonen en Zorg is bij uitstek een thema dat regionaal zou moeten worden afgestemd (Géanne Koelewijn, Bijlage 1E). Echter, de woningbouwprogrammering en bestemmingsplannen blijven volgens Wietse Douwes (Bijlage 1C) de meeste aandacht vragen. Zo stonden de Woonafspraken 2016 grotendeels in het teken van het terugdringen van de overprogrammering in de regio, waardoor ‘kwalitatieve thema’s’ op een zijspoor belandden. Rineke Bugter: “Aantallen zijn nu eenmaal politiek een heikel

56 punt. Als je dat eenmaal helder hebt, kun je het over kwaliteit hebben.” (Bijlage 1A). Dit standpunt wordt breed gedeeld. Nienke Visschers: “Dingen lopen zoals ze lopen en op dat moment was de overprogrammering gewoon het urgentst.” (Bijlage 1G).

Wat is goede afstemming?

‘Afstemming’ is een veelomvattend en niet eenvoudig te definiëren begrip. Als het gaat om (woon)beleid zijn er vele niveaus en vormen van afstemming denkbaar. Wanneer, zoals in West- Overijssel, gepoogd wordt het woonbeleid van gemeenten in regionaal verband beter af te stemmen, is een gemeenschappelijk kader of overeenkomstige notie van wat goede afstemming inhoudt, allicht niet onbelangrijk. Derhalve is aan alle respondenten in de interviews de vraag gesteld wat zij verstaan onder ‘goede afstemming’. Dit leverde dikwijls overeenkomstige, doch zo nu en dan ook uiteenlopende antwoorden op (zie Bijlage 1A t/m G).

Veel betrokkenen noemen het op de hoogte brengen en elkaar in een vroeg stadium informeren over woningbouwplannen als het belangrijkste aspect van regionale afstemming; “Het gaat erom van elkaar te blijven weten wat er speelt. In gesprek blijven is de sleutel tot alle beleid.” (R. Bugter, Bijlage 1A). Daarnaast moet men vervolgens ook openstaan voor commentaar op deze plannen. Door deze input van andere partijen mee te nemen, wordt de woonvisie een breder gedragen stuk. “De afstemming is pas goed, als het zoveel zeggingskracht en daadkracht heeft dat er ook naar geleefd wordt.” (T. Wever, Bijlage 1B) Andere respondenten leggen de lat lager. Zij benadrukken het belang van flexibiliteit en vrijheid voor gemeenten: “Er verandert dagelijks wat. We moeten de afspraken niet in een ‘keurslijf’ zetten.” (R. Bugter, Bijlage 1A). Het woord ‘afstemming’ klinkt voor sommigen dan ook te verplichtend. Zij vinden het reeds waardevol als partijen in gesprek blijven, zonder dat daar onmiddellijk ‘harde’ afspraken aan verbonden zijn.

Verder valt op dat een aantal betrokkenen het belang van kwantitatieve afstemming benadrukt, “Wat heel belangrijk is, is dat je het hebt over aantallen. […] Die cijfers bepalen voor een groot deel hoe je verder gaat.” (M. Spijkerman, Bijlage 1D). Anderen zien in ‘goede afstemming’ juist een kwalitatieve uitdaging, waarbij gemeenten van elkaar leren: “Het is niet elkaar om toestemming vragen. Het zit meer in de informerende sfeer […].” (R. Bugter, Bijlage 1A). Tot slot noemt een enkeling ook het nut van afspraken over wat er wel en niet afgestemd moet worden, want “Uiteindelijk kom je elkaar toch wel tegen.” (A. Buys, Bijlage 1B).

57 Vaak genoemd werd … In 2018 worden de Woonafspraken West-Overijssel tussentijds geëvalueerd. Bouke Timmen (Bijlage 1F) is met name benieuwd of het deprogrammeren van gemeenten ruimte heeft gecreëerd voor “kwalitatief goede plannen”. Daarnaast wordt geopperd de woningcorporaties uit de regio ook bij de afspraken te betrekken, zoals bij de Woonafspraken in Twente is gebeurd. Echter, volgens Nienke Visschers (Bijlage 1G) is dit gecompliceerd, omdat er in West-Overijssel veel verschillende woningcorporaties actief zijn en deze amper verenigd zijn. In elk geval is bij de gemeenten in West-Overijssel het belang en de noodzaak van onderlinge afstemming op het gebied van woonbeleid duidelijk geworden. Volgens Bouke Timmen (Bijlage 1F) heeft de Ladder voor duurzame verstedelijking hier een belangrijke rol ingespeeld. Zonder de Woonafspraken zou de plancapaciteit van veel gemeenten nu aanzienlijk groter zijn en zouden er meer woningbouwplannen door de Raad van State vernietigd zijn (R. Bugter, Bijlage 1A). Aan de andere kant geeft een aantal betrokkenen aan dat de waarde van dergelijke afspraken ook niet moet worden overschat. Wietse Douwes: “Ik wil het ook niet belangrijker maken dan het is, er zouden geen rampen gebeuren. Als je de woonvisies hebt gelezen, dan zal je zien dat ze ook op veel punten overeenkomen. […] Het moet ook geen ‘afstemcircus’ worden.” (Bijlage 1C).

Al met al zullen de betrokken partijen dus ook tot afstemming moeten komen over de afstemming zelf. De meningen over de manier waarop en de mate waarin het woonbeleid dient te worden afgestemd, lopen zo nu en dan uiteen (zie ook het kader ‘Wat is goede afstemming?’). Zwolle, Raalte, Kampen, de Provincie Overijssel en andere gemeenten en partijen in de regio zullen op zoek moeten blijven naar de beste manier om die afstemming te organiseren. “Samenwerking is nooit af.” (Thierry Wever, Bijlage 1C). Desalniettemin zijn er volgens de betrokkenen de laatste jaren flinke stappen gezet. Zo lijkt men het erover eens dat er de komende jaren meer nadruk gelegd kan worden op ‘kwalitatieve afstemming’, maar wil men dit tegelijkertijd niet vastleggen in ‘harde’ afspraken. Anderzijds voelt een aantal gemeenteambtenaren om verschillende redenen weinig voor plannen vanuit de Provincie Overijssel om naar een “breder, horizontaal” overleg te gaan. In het ambtelijk woonoverleg van 28 november 2017 laten medewerkers van de Provincie weten dat zij graag collega’s van sociale zaken, ontwikkelaars en corporaties bij de woonoverleggen betrekken, omdat de zaken die bij de overleggen ter tafel komen vaak weinig van doen hebben met programmeringen of uitbreidingslocaties, maar meer betrekking hebben op huisvesting van doelgroepen of de doorstroming op de woningmarkt. Waar de één graag de lijn van de afgelopen jaren verder doortrekt en de samenwerking uitbreidt, “Ik denk dat we nu de goede slag te pakken hebben.” (R. Bugter, Bijlage 1A), blijft het uitgangspunt van de ander dat de woningmarkt sterk lokaal georiënteerd is. Bouke Timmen: “Over gemeentegrenzen heen denken, blijft gewoon een lastige boodschap.” (Bijlage 1F).

7. Conclusie en aanbevelingen

In dit onderzoek is aan de hand van een case study getracht inzicht te verkrijgen in de onderlinge afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten. In de voorgaande hoofdstukken is een drietal deelvragen belicht waarmee stap voor stap is toegewerkt naar een antwoord op de volgende vraag:

“In hoeverre is er, inspelend op de divergente demografische prognoses, sprake van onderlinge afstemming tussen het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte?”

Dit hoofdstuk vormt een conclusie en reflectie op dit onderzoek. Allereerst worden de belangrijkste bevindingen samengevat en wordt gepoogd een antwoord te formuleren op de centrale vraagstelling in dit onderzoek. Vervolgens zullen, mede aan de hand van Bijlage 2, enkele aspecten uit deze conclusie nader worden toegelicht in afzonderlijke paragrafen, waarbij ook enkele aanbevelingen zullen worden gedaan, teneinde de intergemeentelijke afstemming van het woonbeleid te versterken. Tot slot volgt een reflectie op dit onderzoek en wordt een aantal aanbevelingen gedaan voor vervolgstudies.

7.1 Conclusie De regionale en lokale verschillen in Nederland nemen toe als het gaat om demografische ontwikkelingen. De bevolkingsgroei concentreert zich in steden en is voor steeds meer (kleinere) gemeenten niet meer vanzelfsprekend. Ook in West-Overijssel is deze trend waarneembaar. Zwolle zal de komende decennia sterk blijven groeien en moet werken met een aanzienlijke schaarste op de lokale woningmarkt. Raalte, daarentegen, zal op de middellange termijn te maken krijgen met zowel bevolkingskrimp als een daling van het aantal huishoudens. De nieuwbouwopgave is hier beperkt. Kampen blijft naar verwachting de komende jaren doorgroeien, maar deze groei zal op de lange termijn afvlakken en wellicht omslaan in krimp. Daarnaast geldt voor alle drie de casusgemeenten dat zij zullen moeten anticiperen op een veranderende bevolkingssamenstelling. Zo neemt het aandeel ouderen in Nederland toe; evenals het aandeel eenpersoonshuishoudens (onder andere als gevolg van de vergrijzing). Steden blijven dan weer relatief ‘jonger’ dan plattelandsgemeenten. Naast de bevolkingsomvang veranderen dus ook de woonvoorkeuren; hetgeen gemeenten op dienen in te spelen. In de inleiding van dit onderzoek werd verondersteld dat deze demografische ontwikkelingen afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten vereisen. Dit lijkt inderdaad het geval te zijn. Hoewel de gemeenten in deze casus niet met de rug tegen de muur staan, zoals

Mook (2010) bijvoorbeeld constateerde in krimpregio’s in Limburg en Groningen, wordt het woonbeleid onderling wel in veel opzichten, al dan niet door middel van een provinciale verordening, afgestemd.

De Ladder voor duurzame verstedelijking speelt een grote rol in de totstandkoming van deze regionale afstemming. Dit rijksinstrument, dat sinds 2012 wordt ingezet, stelt onder andere scherpere eisen aan de aansluiting van gemeentelijke bestemmingsplannen bij de regionale woonbehoefte. Tot een aantal jaren terug oversteeg de som van de lokale plancapaciteit van gemeenten in West-Overijssel de regionale woningvraag. Dit had tot gevolg dat bestemmingsplannen van de betreffende gemeenten in toenemende mate werden vernietigd door de Raad van State. Hierop werden op initiatief van de Provincie Overijssel met alle gemeenten in de regio de Woonafspraken West-Overijssel tot stand gebracht. Een onderdeel van deze Woonafspraken is een regionale woningprogrammering, waarin de regionale woningbehoefte is vastgesteld en is vastgelegd dat elke gemeente met haar plancapaciteit in maximaal 100% van de lokale woningvraag mag voorzien. De Woonafspraken lijken effect te sorteren. Ten tijde van de totstandkoming van deze afspraken in 2015 overschreed het grootste deel van de gemeenten de norm. Inmiddels hebben alle betrokken gemeenten hun plancapaciteit als aandeel van de lokale woningvraag teruggebracht tot onder of rond de 100%. Een aantal gemeenten voldoet zelfs aan de streefnorm van 60 tot 90%. Daarnaast is in de Woonafspraken West-Overijssel de procedure voor regionale afstemming vastgelegd.

Wanneer het gaat om het kwantitatieve aspect van woonbeleid, de woningbouwprogrammering, lijkt de afstemming tussen de casusgemeenten in de afgelopen jaren aldus sterk verbeterd. In ieder geval is deze afstemming tegenwoordig nadrukkelijker vastgelegd, in de vorm van regionale woonafspraken. Bovendien zijn deze woonafspraken juridisch geborgd door middel van een provinciale verordening. Dit betekent overigens niet dat intergemeentelijke geschillen over de plancapaciteit daarmee per definitie verleden tijd zijn. Het project ‘Reeve’ laat zien dat afspraken uit het verleden, en daarmee samenhangend grote financiële belangen, conflicten hoog kunnen laten oplopen. Echter, ‘Reeve’ is met name op bestuurlijk niveau een pijnpunt (geweest). De samenwerking tussen de gemeenten op ambtelijk niveau lijkt over het algemeen goed te zijn. Het ambtelijk woonoverleg laat zich wellicht ook het beste omschrijven als ‘gemoedelijk’. Doch, de tijd zal leren of de Woonafspraken in de toekomst meer twistpunten als ‘Reeve’ zullen kunnen voorkomen.

In tegenstelling tot de regionale woonprogrammering worden kwalitatieve woonopgaven, zoals voldoende beschikbaarheid van sociale huur of het levensloopbestendig maken van de woningvoorraad, niet expliciet vastgelegd in regionale woonafspraken. Zowel Kampen, Raalte,

Zwolle als de Provincie Overijssel geeft aan wel te streven naar meer regionale samenwerking op dit gebied. De betrokken gemeenten signaleren in hun recentste woonvisies ook grotendeels dezelfde demografische ontwikkelingen en woonopgaven. Echter, geen van de partijen wenst de afstemming vast te leggen in ‘harde’ afspraken. Gemeenten moeten de vrijheid behouden om hier zelf invulling aan te kunnen geven. Samenwerking wat betreft kwalitatieve woonopgaven ‘beperkt’ zich dan ook voornamelijk tot het uitwisselen van kennis en ervaringen.

Tot slot is duidelijk geworden dat afstemming van het woonbeleid niet alleen draait om afstemming tussen gemeenten onderling of tussen gemeente en provincie. In toenemende mate worden burgers, woningbouwverenigingen en marktpartijen betrokken bij de totstandkoming van woonbeleid. In die zin lijkt er dus inderdaad sprake van een transitie naar ‘governance’ of een ‘netwerksamenleving’ zoals onder anderen Mayntz (1998) en Stoker (1998) reeds constateerden; ofschoon men, mede door veranderingen in het wettelijk kader (zoals de geplande invoering van de Omgevingswet), nog zoekende lijkt naar de juiste rolverdeling.

De wil om het woonbeleid af te stemmen lijkt er in ieder geval te zijn; bij Kampen, Raalte en Zwolle, maar ook bij de andere gemeenten in de regio. Daarbij is het wel zaak deze samenwerking op peil te houden, niet alleen in economisch mindere tijden en situaties van regionale overprogrammering, maar juist ook in tijden van voorspoed en een florerende woningmarkt. De intergemeentelijke afstemming van het woonbeleid in de regio zal zo georganiseerd moeten zijn dat het voor alle partijen voldoende meerwaarde blijft houden.

7.1.1 Regionale woningprogrammering Bij aanvang van dit onderzoek was de verwachting dat vooral de kleinere plattelandsgemeenten, voor welke in de nabije toekomst een afname van het aantal inwoners wordt verwacht, met andere gemeenten in de regio zouden wedijveren om een aantrekkelijke woonlocatie te blijven en nieuwe bewoners te trekken. Echter, in zoverre er sprake is van onderlinge competitie, lijkt deze wat betreft de casusgemeenten heviger tussen de stedelijke gemeenten Zwolle en Kampen dan tussen Raalte en Kampen of Raalte en Zwolle. Dit contrast is mogelijk mede te verklaren doordat de lokale woningmarkten van Zwolle en Kampen nauwer met elkaar verbonden zijn; de woningmarkt van Raalte is meer gericht op Deventer. In de Woonafspraken zijn dan ook binnen West-Overijssel nog subregio’s afgebakend, waarbinnen de betreffende gemeenten frequenter contact hebben als het gaat om afstemming van het woonbeleid. Desalniettemin lijken de concrete afspraken over de woningprogrammering die de gemeenten in West-Overijssel hebben ondertekend geen overbodige luxe. Ondanks dat de totstandkoming van de Woonafspraken met het oog op de Ladder voor duurzame verstedelijking

61 in ieders belang was, blijft er toch een zeker ‘competitie-element’ waarneembaar tussen de gemeenten; niet zozeer in de woonvisies, waar het belang van samenwerking veelvuldig genoemd wordt, als wel in de gesprekken met betrokkenen, het ongenoegen over ‘Reeve’ en de verschillen van inzicht omtrent de interpretatie van prognoses. Gemeenten vrezen nu eenmaal voor de gevolgen van demografische krimp, waaronder een verminderde leefbaarheid. Toch lijkt deze onderlinge concurrentie enigszins paradoxaal. Gemeenten streven ernaar nieuwe inwoners ‘van buitenaf’ te trekken, maar geven tegelijkertijd aan dat de woningmarkt grotendeels lokaal georiënteerd is.

De gemeente Zwolle geeft aan dat de thema’s en belangen die worden ingebracht bij woonoverleg tussen gemeenten sterk uiteenlopen. Waar Zwolle kampt met woningschaarste en zoekt naar mogelijkheden om de woningvoorraad uit te breiden, hebben veel andere gemeenten (waaronder Kampen en Zwartewaterland, die met Zwolle een subregio vormen) de plancapaciteit juist sterk moeten reduceren. De Woonafspraken West-Overijssel zijn primair gericht op het voorkomen van een regionaal overaanbod aan plancapaciteit. Hoewel alle betrokkenen aangeven blij te zijn dat deze overprogrammering regionaal is opgepakt, bieden de Woonafspraken weinig sturing op het oplossen van kwantitatieve tekorten, zoals die er in Zwolle zijn. Daarvoor leunt men hoofdzakelijk op planontwikkeling op lokaal niveau. In het bijzonder regio’s die de komende decennia naar verwachting sterk blijven groeien zouden baat kunnen hebben bij meer regionale sturing op dit gebied. In West-Overijssel zijn in het verleden wel afspraken gemaakt om de woningbehoefte van de gemeente Zwolle gedeeltelijk elders in de regio te realiseren, maar gezien de ervaringen met ‘Reeve’ is niet de verwachting dat op korte termijn opnieuw dergelijke afspraken zullen worden gemaakt.

• Een bepaalde mate van concurrentie tussen gemeenten is te billijken, maar lijkt niettemin enigszins in contrast te staan met de wijdverspreide notie van een lokaal georiënteerde woningmarkt. • De huidige Woonafspraken West-Overijssel sturen slechts op het voorkomen van regionale overprogrammering en niet op het oplossen van kwantitatieve tekorten. Er zal voor moeten worden gewaakt dat dergelijke afspraken voor alle partijen voldoende meerwaarde blijven bieden.

7.1.2 Kwalitatieve woonopgaven In de woonvisies van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte komen veelal dezelfde ‘kwalitatieve’ opgaven naar voren als het gaat om woonbeleid: de doorstroming op de

62 woningmarkt bevorderen, de woningvoorraad meer levensloopbestendig en duurzamer maken, aandacht besteden aan de leefbaarheid van buurten. De gemeenten geven aan intensiever samen te willen werken om deze opgaven op te pakken, maar deze coöperatie niet vast te willen leggen in concrete afspraken, zoals bij de woningprogrammering wel het geval is. Het betreft meer uitwisseling van kennis en ervaringen. De Provincie Overijssel geeft gemeenten de vrijheid zelf te bepalen voor welke doelgroep zij bouwen. Gemeenten en Provincie leunen hierbij ook op de veronderstelling dat de markt zelfregulerend is en de typen woningen bouwt waar vraag naar is. Echter, men kan zich afvragen in hoeverre het kortetermijnbelang van marktpartijen overeenkomt met de langetermijnprognoses en -belangen van de gemeenten.

• Er is draagvlak onder gemeenten om nauwer samen te werken aan kwalitatieve woonopgaven, onder andere wat betreft de thema’s ‘Wonen en Zorg’ en ‘Huisvesting doelgroepen’. • In de aanloop naar nieuwe Woonafspraken in 2020 zal gedegen moeten worden afgewogen in hoeverre deze kwalitatieve thema’s in concrete afspraken worden vastgelegd.

7.1.3 Demografische prognoses Prognoses kunnen leiden tot verschillen van inzicht. Het zijn toekomstscenario’s die op verschillende manieren kunnen worden geïnterpreteerd. Deze onzekerheid ondermijnt het vertrouwen in de prognoses en roept vragen op. Bij de totstandkoming van de Woonafspraken West-Overijssel is getracht dit te ondervangen door te werken met een bandbreedte en met een gewogen gemiddelde van een aantal prognoses. Alle betrokken gemeenten zijn akkoord gegaan met deze aanpak en hanteren bij het opstellen van hun woonbeleid dezelfde prognose. Dit lijkt een belangrijke stap te zijn geweest bij de totstandkoming van een regionale woningprogrammering; het ‘competitie-element’ bij de interpretatie van prognoses is hiermee weggenomen. In dit opzicht is het curieus dat de gemeente Kampen in haar woonvisie stelt “rekenkundig” van een andere prognose uit te gaan.

Bij de totstandbrenging van de Woonafspraken is in eerste instantie uitgegaan van de prognose Primos 2013. Actualisaties van deze prognose in de jaren die hierop volgden laten over het algemeen een dalende trend zien. De geschatte regionale woningbehoefte in Primos 2017 is ten opzichte van 2013 naar beneden bijgesteld. Het is dus denkbaar dat men bij de totstandkoming van de volgende Woonafspraken in 2020 tot de conclusie komt dat een aantal gemeenten opnieuw de plancapaciteit (flink) zal moeten reduceren. Natuurlijk zou kunnen worden geopteerd

63 voor aanpassingen van de regionale woningprogrammering gedurende de looptijd van Woonafspraken, om zo adequater op demografische ontwikkelingen in te spelen. Echter, de manier waarop geactualiseerde prognoses dan in de Woonafspraken geïntegreerd worden, moet voor alle partijen glashelder zijn. In het ambtelijk woonoverleg bleek dat prognoses nog altijd gevoelig liggen.

• Gemeenten en Provincie lijken met het hanteren van een gemiddelde en een bandbreedte de juiste weg te hebben gevonden bij de interpretatie van prognoses. • De manier waarop actualisaties van die prognoses worden toegepast vraagt om duidelijkheid en heldere afspraken

7.1.4 De afstemming afstemmen De gemeenten in West-Overijssel lichten elkaar over het algemeen in een vroeg stadium in over woningbouwplannen. Met name binnen de subregio vindt veelvuldig overleg plaats. De procedure voor afstemming over nieuwbouwprojecten is tevens vastgelegd in de Woonafspraken West- Overijssel. Echter, uit de interviews met betrokkenen blijkt dat de ideeën over wat ‘goede afstemming’ inhoudt nogal uiteenlopen; zowel wat betreft de onderwerpen die dienen te worden afgestemd als de manier waarop deze afstemming plaatsvindt. Bovendien lijkt er een grof onderscheid te maken tussen grotere, stedelijke gemeenten zoals Zwolle en Kampen, die meer op hun lokale woonbeleid gericht zijn en kleinere plattelandsgemeenten zoals Raalte, die in hun woonvisies frequenter verwijzen naar regionale documenten. Dit is in overeenstemming met de bevindingen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2017). Het onderstreept het belang van een gemeenschappelijk kader waarbinnen de afstemming wordt vormgegeven. Niet alleen het woonbeleid moet worden afgestemd, maar ook de afstemming zelf. Er dient overeenstemming en duidelijkheid te zijn over onder andere de onderwerpen die worden afgestemd, de frequentie waarmee dit gebeurt en de partijen die hierbij betrokken zijn. Zo zou men bijvoorbeeld kunnen overwegen ook gemeenten buiten de provincie Overijssel bij woonafspraken te betrekken. Dit vergt allicht meer bestuurlijke ‘manoeuvres’, maar een regionale woningmarkt beperkt zicht niet tot provinciegrenzen. Ook woningbouwverenigingen zouden bij nieuwe woonafspraken in West-Overijssel kunnen worden betrokken. De samenwerking tussen gemeenten en woningcorporaties is met de invoering van de Woningwet in 2015 weliswaar nauwer geworden, maar gemeenten trekken in dit verband nog weinig samen op. Aangezien woningbouwverenigingen vaak in meerdere gemeenten actief zijn en gemeenten waar de bevolkingsgroei op termijn stagneert voor hen allicht minder aantrekkelijk zijn om in te investeren, kan het voor de gemeenten in West-Overijssel een voordeel zijn de corporaties die in de regio actief zijn bij de Woonafspraken te betrekken.

• Een gemeenschappelijk kader is nodig om de afstemming van het woonbeleid vorm te geven; ‘afstemming over afstemming’. Afstemming tussen de intergemeentelijke samenwerking op het gebied van woonbeleid en de samenwerking op andere beleidsterreinen, biedt wellicht een bredere basis voor coöperatie. • Gemeenten buiten Overijssel en de woningbouwverenigingen actief in de regio zouden een toegevoegde waarde kunnen zijn bij nieuwe Woonafspraken.

7.1.5 Rol Provincie De Ladder voor duurzame verstedelijking vormde een katalysator om tot regionale afspraken te komen over de woningprogrammering. Toch speelde de Provincie Overijssel hier ook een belangrijke rol in. Na jaren waarin gemeenten relatief veel ruimte kregen, besloot de Provincie het overaanbod aan plancapaciteit in de regio aan te pakken, in de vorm van de Woonafspraken West- Overijssel. Betrokkenen van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte geven aan enerzijds content te zijn geweest dat de Provincie dit oppakte, maar dat de ‘harde’ sturing vanuit de Provincie anderzijds tot ontstemming leidde. Met name de juridische borging van de Woonafspraken in een provinciale verordening leidde tot ongenoegen.

De provincie lijkt nog zoekende naar haar ‘rol’, in deze relatief nieuwe situatie met een Ladder voor duurzame verstedelijking en over enkele jaren ook de invoering van de Omgevingswet. Er is behoefte aan een partij die boven de partijen staat en expliciet gericht is op de ondersteuning en het faciliteren van regionale samenwerking tussen gemeenten. Waar het aan samenwerking schort, kan zij als bemiddelaar optreden, maar zo nodig ook ‘corrigeren’. Doch, zij dient terughoudend te zijn met de inzet van ‘harde’ instrumenten en zorgvuldig af te wegen wanneer tot ‘verplichte’ intergemeentelijke samenwerking moet worden overgegaan, daar deze de verhoudingen kunnen verstoren. De Provincie Overijssel had ten tijde van de Woonafspraken gemeenten wellicht meer ruimte kunnen bieden om, binnen de bandbreedte, op eigen tempo de plancapaciteit terug te schroeven, maar lijkt zich inmiddels ietwat ‘flexibeler’ op te stellen.

• Voor de Provincie Overijssel lijkt een ‘moederrol’ weggelegd: ondersteunen, faciliteren, sturen en waar nodig corrigeren. • Intergemeentelijke samenwerking op vrijwillige basis heeft de voorkeur, daar de inzet van ‘harde’ instrumenten door de Provincie de verhoudingen kan verstoren. Anderzijds kan de provincie alleen haar invloed uitoefenen als zij (door middel van verordeningen) ook de mogelijkheid heeft om te kunnen corrigeren.

7.2 Discussie De regio West-Overijssel vormde een treffende casus om de mate waarin en wijze waarop gemeenten hun woonbeleid onderling afstemmen, te verkennen. Het gebied kent gemeenten met uiteenlopende demografische prognoses, waarbij specifiek de onderzoekseenheden Raalte, Zwolle en Kampen in demografisch opzicht een interessant contrast vormen. Toch lijkt het erop dat de intergemeentelijke afstemming van het woonbeleid steeds meer gestalte krijgt; volgens het procedé dat in dit onderzoek beschreven is. Echter, het is niet eenvoudig om het geschetste beeld van de afstemming in deze regio te plaatsen in een breder (nationaal) perspectief; het ontbreekt aan een referentiekader. Zoals in hoofdstuk twee reeds vermeld, richt het onderzoek in Nederland naar de afstemming van woonbeleid zich in het algemeen op krimpgebieden. De regio West-Overijssel wordt niet als zodanig geclassificeerd. Hoewel de uitkomsten van dit onderzoek in het voorgaande wel zijn afgezet tegen de resultaten van studies in krimpgebieden, is het lastig om regio’s in Nederland onderling te vergelijken. Überhaupt moet men voorzichtig zijn de resultaten van dit onderzoek te extrapoleren naar andere regio’s. De context van iedere regio is immers uniek. De lage mate van externe validiteit is nu eenmaal inherent aan een case study-onderzoeksopzet, hetgeen in hoofdstuk drie reeds benoemd is.

Desalniettemin worden de keuze voor dit onderzoeksontwerp en de keuze voor de gehanteerde methoden niet betreurd. Een uitbreiding van het onderzoek met andere onderzoeksmethoden wordt ook niet aanbevolen, om zo het overzicht en de focus op de gekozen methoden te behouden. Wel zou de omvang van de beleidsanalyse, en in het bijzonder de tijdspanne die hierbij wordt bestudeerd, explicieter afgebakend kunnen worden. Met name de interviews met de betrokkenen zijn zeer waardevol gebleken om het ‘proces’ van afstemming, en de partijen en belangen die hierbij een rol spelen, beter te begrijpen. De interviews waren stuk voor stuk een toevoeging en leverden nieuwe inzichten en perspectieven. Een interview met een zogenoemde accounthouder van een gemeente zou wellicht nog een interessante uitbreiding kunnen zijn. In de loop van het onderzoek kwam tevens naar voren dat de respondenten elkaar, bijna zonder uitzondering, kennen en al langere tijd samenwerken. Dit is allicht bevorderlijk voor de afstemming van het woonbeleid in de regio, maar leidde er tevens toe men zich in de interviews nadrukkelijk diplomatiek uitdrukte. Menigeen wenste bovendien in de getranscribeerde versie van het interview een flink aantal passages te wijzigen, om zodoende niemand voor het hoofd te stoten. Dit is niet verwonderlijk; men moet immers nog langer samen door één deur kunnen. Voor vervolgonderzoek wordt daarom aangeraden de onderlinge relaties tussen de geïnterviewden beter in kaart te brengen en wellicht meer informatie bij ‘outsiders’ in te winnen. Het interview bij RIGO Research met André Buys en Thierry Wever, die niet bij de Woonafspraken West- Overijssel betrokken waren, vormde in dit opzicht een goede opmaat.

Aldus wordt aanbevolen meer van dergelijke case studies uit te voeren, bij voorkeur in een breder scala aan regio’s, waarbij de demografische prognoses uiteenlopen. Een onderzoek naar de afstemming van het woonbeleid in een regio die naar verwachting juist sterk zal blijven groeien, bijvoorbeeld in de Randstad, zou allicht bij kunnen dragen aan de kennis op dit gebied. Door over meer regio’s informatie te verzamelen en deze onderling te vergelijken, kan meer van elkaar geleerd worden en niet alleen in West-Overijssel maar in heel Nederland de intergemeentelijke afstemming van het woonbeleid worden verbeterd.

Referenties

ABF Research. (2017). Primos Bevolkingsprognose. Geraadpleegd op 5 december 2017 van https://www.abfresearch.nl/producten/prognoses/primos-bevolkingsprognose/

Beets, G. (2007). Demografische ontwikkelingen: trends, perspectieven en opvattingen. In: A.M. van der Laan, L. Vervoorn, N. van Nimwegen & F.L. Leeuw (reds.), Justitie en demografie: over ontgroening, vergrijzing en verkleuring (pp. 15-31). Den Haag: NIDI.

Beets, G., Dam, F. van., Jong, A. de. & Manting, D. (2015). De stad: magneet, roltrap en spons. Bevolkingsontwikkelingen in stad en stadsgewest. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Boschman, J. (2017, 30 oktober). ’s-Heerenbroek vangt bot: Zwolle gaat door met bouwplan Scholtensteeg. De Stentor. Geraadpleegd op 19 december 2017 van https://www.destentor.nl/zwolle/s-heerenbroek-vangt-bot-zwolle-gaat-door-met-bouwplan- scholtensteeg~aa58ad19/

Buys, A., Bakker, W., Wildt, R. de. & Giesbers, I. (2016). Verkenning doorstroming woningmarkt Overijssel. Amsterdam: RIGO Research.

Bryman, A. (2012). Social Research Methods. Oxford: Oxford University Press.

Centraal Bureau voor de Statistiek. (2016, 28 september). CBS Statline. Regionale prognose 2015-2040: bevolkingsontwikkeling, regio-indeling 2015. Geraadpleegd op 8 december 2017 van https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/83492NED/table?ts=1512735097990

Centraal Bureau voor de Statistiek. (2017, 10 februari). CBS Statline. Regionale prognose 2017-2040; bevolking, intervallen, regio-indeling 2015. Geraadpleegd op 8 december 2017 van https://opendata.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=83491NED&LA=NL

Centraal Bureau voor de Statistiek. (2017, 29 juni). Zwolle blijf relatief jong. Geraadpleegd op 8 december 2017 van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/26/zwolle-blijft-relatief-jong

Centraal Bureau voor de Statistiek. (2017, 19 december). Prognose: 18,4 miljoen inwoners in 2060. Geraadpleegd op 20 december 2017 van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/51/prognose-18-4-miljoen-inwoners-in-2060

Dam, F. van., Daalhuizen, F., Groot, C. de., Middelkoop, M. van & Peeters, P. (2013). Vergrijzing en Ruimte. Gevolgen voor de woningmarkt, vrijetijdsbesteding, mobiliteit en regionale economie. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Derks, W., Hovens, P. & Klinkers, L. (2006). De krimpende stad. Ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale economie. Den Haag: SDU Uitgevers.

Dool, L. van den. & Schaap, L. (2014). Intergemeentelijke samenwerking: het kan ook licht. Een verkenning van lichte vormen van intergemeentelijke samenwerking. Bestuurskunde, 23(1), 65-76.

Ekkers, P. & Helderman, J-K. (2006) Van volkshuisvesting naar woonbeleid. Den Haag: SDU Uitgevers.

Faessen, W., Gopal, K., Leeuwen, G. van. & Omtzigt, D. (2017). Rapportage Primos 2017. Delft: ABF Research.

Francke, M. (2010). Krimp en woningprijzen: De invloed van demografische krimp op de woningprijzen. Rotterdam: SEV.

Geffen, P. van & Timmen, B. (2015). Regionale Woonprogrammering West-Overijssel. Stec Groep. Geraadpleegd op 23 september 2017 van http://www.overijssel.nl/thema%27s/ruimtelijke/wonen/

Geffen, P. van & Timmen, B. (2017). RWP West-Overijssel. (Regionale Woonprogrammering). Stec Groep. Geraadpleegd op 17 december 2017 van https://www.steenwijkerland.nl/Inwoners/bouwen_en_wonen/Woonbeleid/Actualisatie_regionale_w oonprogrammering_RWP_West_Overijssel.org

Gemeente Kampen (2010). Woonvisie 2010-2020. Kampen: Gemeente Kampen.

Gemeente Kampen (2012). Woonplan Kampen 2012-2016. Kampen: Gemeente Kampen.

Gemeente Kampen (2016, januari). De woningmarkt van Kampen in balans. Beleidsnota Wonen en Ruimtelijke Ontwikkeling. Geraadpleegd op 15 december 2017 van http://files.albertvandam41.nl/200001152c5f7bc6ef4/De%20woningmarkt%20van%20Kampen%20in %20balans.pdf

Gemeente Kampen (2016). Woonvisie Kampen 2016-2021. Kampen: Gemeente Kampen.

Gemeente Raalte. (2016). Kwaliteit van de kernen: van bouwen naar wonen. Woonvisie Gemeente Raalte 2016 tot en met 2020. Raalte: Gemeente Raalte.

Gemeente Zwolle (2013). De Zwolse Woonagenda. 2013-2017. Geraadpleegd op 17 december 2017 van http://bis.zwolle.nl/cms/Bis.nsf/5787B8B1E5D3716FC1257B9D003BCE43/$File/02%20AANGEPAST%2 0De%20Zwolse%20Woonagenda%20def.pdf

Gemeente Zwolle. (2017). Woonvisie ‘Ruimte voor Wonen’. 2017-2027. Zwolle: Gemeente Zwolle.

Gier, A. de., Witsen, P. & Needham, B. (2011). Essaybundel over decentralisatie ruimtelijk beleid. Drie essays opgesteld op verzoek van de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur. Geraadpleegd op 5 januari 2018 van http://www.rli.nl/sites/default/files/essays.pdf

Gils, M. van. & Huys, M. (2005). Het rijmen van complexiteit en sturing in de ruimtelijke planning. Geraadpleegd op 6 januari 2018 van www.transumofootprint.nl/upload/documents/03%20Projecten/Transitie%20naar%20duurzame%20 mainportontwikkeling/03%20Output/03%20Toegepaste%20vakpublicaties/Vakpublicatie%20Sturing% 20ruimtelijke%20planning%20TransPorts.pdf

Groeneveld, G. & Kes, M. (2016, 3 augustus). Gemeenten aan zet met nieuwe Woningwet. Gebiedsontwikkeling.nu. Geraadpleegd op 29 november 2017 van https://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikelen/gemeenten-aan-zet-met-de-nieuwe-woningwet/

Hoek, T. van., Koning, M. & Mulder, M. (2011). Succesvol binnenstedelijk bouwen. Een onderzoek naar de maatschappelijke kosten en baten en mogelijkheden naar optimalisatie van binnenstedelijk bouwen. Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw.

Hulst, J.R. & Montfort, A.J.G.M. van. (2007). Inter-municipal cooperation in Europe. Dordrecht: Springer.

Katholieke Universiteit Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING. (2012). Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking. Geraadpleegd op 6 januari 2018 van https://biblio.ugent.be/publication/5808738/file/5808740

Koning, M., Schep. E. & Semenow, R. (2014). Scenariostudie Overijssel. Bevolking, werkgelegenheid en woningvraag tot 2040 in drie scenario’s. Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw.

Kooiman, N., Jong, A. de., Huisman, C., Duin, C. van. & Stoeldraijer, L. (2016). PBL/CBS Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2016-2040: sterke regionale verschillen. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.

Manting, D. & Veer, M. ter. (2012). Bevolkingsgroei in de grote steden. DEMOS, 28(3), 1-4.

Mayntz, R. (1998). New challenges to governance theory. In: Bang, H.P. (red.), Governance as social and political communication (pp. 27-40). Manchester: Manchester University Press.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2017). Lokale en regionale woonvisies. Een onderzoek naar de inhoud en het ontstaansproces van woonvisies in de periode 1 juli 2014 – 1 oktober 2016. Geraadpleegd op 6 januari 2018 van https://www.eerstekamer.nl/overig/20170606/lokale_en_regionale_woonvisies_een/meta

Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2017). Handreiking: nieuwe Ladder eenvoudiger in het gebruik. Geraadpleegd op 2 december 2017 van https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ontwikkelingen/ladder-duurzame/handreiking-ladder/

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. (2010). Veelgestelde vragen Wro. Den Haag: Agentschap NL.

Mook, J.J.L.T. (2010). Regionale samenwerking in krimpregio’s. De intergemeentelijke samenwerking tussen krimpgemeenten vanuit een speltheoretisch perspectief benaderd (master thesis). Geraadpleegd op 5 januari 2018 van http://theses.ubn.ru.nl/bitstream/handle/123456789/3461/2010%20Mook.pdf?sequence=1

Oosterhout, M. van. (2014). Voorbij de concurrentiestrijd. Een onderzoek naar de regionale afstemmingsprocessen rond overprogrammering van woningbouw (masterscriptie). Geraadpleegd op 5 januari 2018 van http://theses.ubn.ru.nl/bitstream/handle/123456789/3289/2014%20Oosterhout.pdf?sequence=1

Paus, B. de. (2011). Woonplan 2011-2015 Zwolle, actualisatie woonvisie. Gemeente Zwolle. Geraadpleegd op 17 december 2017 van http://bis.zwolle.nl/cms/Bis.nsf/6e09105ade7073c1c125683c0039cb88/28fcdf65de9d4a4fc12578570 04c4384?OpenDocument

Peters, M. (2012). Samenwerking. De sleutel tot succes in krimpende regio’s (bachelorscriptie). Geraadpleegd op 5 januari 2018 van http://theses.ubn.ru.nl/bitstream/handle/123456789/2531/2012%20Peters.pdf?sequence=1

Raad van State. (2017). Uitspraak 201608869/1/R3. Geraadpleegd op 2 december 2017 van https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=91635

Reeve – Nieuw dorp in de IJsseldelta. (z.d.). Geraadpleegd op 16 december 2017 van https://www.nieuwbouw-reeve.nl/

RIGO Research. (2006). Woonvisie Raalte 2006-2015. Geraadpleegd op 17 december 2017 van https://www.raalte.nl/sites/default/files/woonvisie_2006-2015.pdf

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. (2013). Het terugdringen van planologische overcapaciteit en het risico van (plan)schade. Geraadpleegd op 5 januari 2018 van https://www.rvo.nl/sites/default/files/2014/01/Notitie%20Terugdringen%20planologische%20overca paciteit.pdf

Rijksoverheid. (2015). De woningwet 2015 in vogelvlucht. Geraadpleegd op 2 december 2017 van https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2015/03/17/woningwet-2015-in-vogelvlucht

Rijksoverheid. (2017). Nieuwe Omgevingswet maakt omgevingsrecht eenvoudiger. Geraadpleegd op 27 november 2017 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/vernieuwing-omgevingsrecht

Ritsema van Eck, J., Dam, F. de., Groot, C. de & Jong, A. de. (2013). Demografische ontwikkelingen 2010-2040. Ruimtelijke effecten en regionale diversiteit. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

RTV Oost. (2017, 12 april). Gemeenteraad Kampen stemt vóór bouw zeshonderd woningen aan Reevediep. Opgevraagd op 16 december 2017 van www.rtvoost.nl/nieuws/266743/gemeenteraad-kampen-stemt-voor-bouw-zeshonderd-woningen- aan-reevediep

Selles, J. (2017, 17 januari). Kampen negeerde advies van Zwolle en Overijssel om te stoppen met Reeve. De Stentor. Geraadpleegd van https://www.destentor.nl/kampen/kampen-negeerde-advies-van-zwolle-en-overijssel-om-te-stoppen- met-reeve~a6547047/

Stadshagennieuws. (2017, 16 september). Scholtensteeg in beeld voor tijdelijke woningen. Geraadpleegd op 19 december 2017 van https://www.stadshagennieuws.nl/nieuws/24745-scholtensteeg-in-beeld-voor-tijdelijke-woningen

Stec Groep. (2017). Ladderonderbouwing wonen in Reeve. Opgevraagd op 16 december 2017 van www.gisnet.nl/ruimtelijkeplannen/kampen/NL.IMRO.0166.00991216- OW01/b_NL.IMRO.0166.00991216-OW01_tb2.pdf

Stoeldraijer, L., Duin, C. van. & Huisman, C. (2016) Kernprognose 2016-2060: 18 miljoen inwoners in 2034 voorzien. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.

Stoker, G. (1998). Governance as theory: five propositions. International Social Science Journal, 50(155), 17-28.

Trendbureau Overijssel. (2014). Wonen in Overijssel. Toenemende verschillen. Enschede: Trendbureau Overijssel.

Vereniging Nederlandse Gemeenten. (2017). De Omgevingswet. Geraadpleegd op 30 november 2017 van https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/omgevingswet/juridische-routekaart/de- omgevingswet

Winters, S., Buyst, E., Elsinga M. et al. (2013). Voorstel tot indicatoren voor het Vlaamse woonbeleid. Leuven: Steunpunt Wonen.

Winters, S., Broeck, K. van den & Vanormelingen, J. (2015). Het lokaal woonbeleid op (de) kaart! De praktijk van het lokaal woonbeleid beschreven, de subsidie voor intergemeentelijke samenwerking geëvalueerd. Leuven: Steunpunt Wonen.

Wolthof, P. (2017, 7 februari). 160 woningen voor Reeve te overzien. Geraadpleegd van https://zwolle.pvda.nl/2017/02/07/160-woningen-voor-reeve-te-overzien/

Wytema, L. (2015). Lessons from 150 years of inter-municipal residential planning (master thesis). Geraadpleegd op 6 januari 2018 van https://repository.tudelft.nl/islandora/object/uuid:fde62d70- 3323-4636-85e517cfba863d57?collection=education

Yin, R.K. (2009). Case study research: design and methods. Los Angeles: Sage.

Zweers, M. & Veraart, H.C. (2017, 6 februari). Raadsplein info/debat. Proces Reeve. Geraadpleegd op 16 december 2017 van https://www.zwolle.nl/sites/default/files/korte-terugblik-raadsplein-info-debat-6-februari-2017.pdf

Bijlage 1, A t/m G: Interviewverslagen

In deze bijlage vindt u het verslag van de interviews die ten behoeve van dit onderzoek zijn afgenomen. Met toestemming van de ondervraagden is van deze interviews een geluidsopname gemaakt, welke hieronder zijn uitgewerkt. Het gaat om interviews met:

• Rineke Bugter, 24 november 2017 (Gemeente Raalte)

• André Buys & Thierry Wever, 29 november 2017 (RIGO Research)

• Wietse Douwes, 23 november 2017 (Provincie Overijssel)

• Marga Goudbeek & Marieke Spijkerman, 22 november 2017 (Gemeente Kampen)

• Géanne Koelewijn, 24 november 2017 (Gemeente Zwolle)

• Bouke Timmen, 1 december 2017 (Stec Groep)

• Nienke Visschers, 21 november 2017 (Provincie Overijssel)

A. Interview met Rineke Bugter op 24-11-2017 te Raalte

Zou u kunnen vertellen wat uw exacte functie is bij de gemeente Raalte en hoe u bij het woonbeleid van de gemeente betrokken bent? “Mijn officiële functie is ontwikkelaar. Dat is bij ons de benaming voor strategisch beleidsadviseur op het gebied van wonen en grondzaken. Maar voor nu is dus wonen van belang.”

Ik heb natuurlijk de woonvisie van Raalte gelezen. Kunt u vertellen wat volgens u de belangrijkste uitdaging is voor Raalte als het gaat om wonen in de toekomst? “De belangrijkste opgave is de bestaande bouw. Als je naar demografie kijkt, dan zie je dat er een grijze golf gaat komen. We hebben hier veel grote eengezinswoningen. Deze zijn wel aanpasbaar, dat is een voordeel, maar niet bepaald ingericht op levensbestendig wonen. De uitdaging is dus hoe je die bestaande bouw geschikt gaat maken, want de mogelijkheden voor nieuwbouw zijn beperkt. Als je het procentueel bekijkt, dan is het bijna verwaarloosbaar wat je nog toevoegt. Met nieuwbouw ga je het woonprobleem niet oplossen. Aan de andere kant is er nog wel beperkte nieuwbouw, dus wat je toevoegt, moet je zorgvuldig doen. De komende vijftien jaar is er nog een beetje groei en dan houdt het op. Wat je nu nog toevoegt, moet echt goed gebeuren.”

Maar nu ben ik op de Franciscushof gaan kijken, zo’n nieuwbouwlocatie en daar kreeg ik niet het idee dat het om levensloopbestendige huizen ging. “Dat klopt. Dat is al een ouder plan; maar dat wil niet zeggen dat het bestemmingsplan zoals het er nu ligt, ook exact zo uitgevoerd gaat worden. We kijken nu welk gedeelte wordt ontwikkeld en als we een volgend gedeelte gaan ontwikkelen, voldoet dat dan kwalitatief wel? De uitdaging is dat je de markt van nu hebt, met voornamelijk starters die een betaalbare nieuwbouwwoning willen, maar als je voor die vraag van nu bouwt, bouw je dan nog wel voor de vraag over 15 jaar. Dat is de uitdaging bij elk plan. Het is een spagaat en dat vergt creativiteit.”

Wat Raalte onderscheidt van Zwolle en Kampen, is dat het meerdere kernen heeft en niet één centrale stad heeft. In hoeverre maakt dit het woonbeleid van Raalte anders? “De situatie in Kampen ken ik wat minder goed. Binnen de gemeente Raalte zijn er 9 kernen in totaal. Wij hebben gekozen voor een sterk kernenbeleid, wat betekent dat elke kern mag groeien. Wat we nog mogen bouwen wordt over de kernen verdeeld. Je zou ook een concentratiesysteem kunnen toepassen, maar hier is politiek een andere keuze gemaakt. Kernen mogen groeien naar de omvang die ze nu hebben. Dit betekent dat de beperkte woningbouw die we hebben, ook nog verdeeld moet worden over de kernen.”

Hoe bepaal je dan exact voor elke kern de vraag? “Dat is een beetje theoretisch en vraagt vooral om ‘learning by doing’. Voor kleine kernen is het moeilijk om de vraag te bepalen. Voor Raalte kun je demografie en woonwensen nog redelijk goed interpreteren, maar hoe kleiner de kern, des te onbetrouwbaarder de uitkomsten. Dat is lastig. Met name voor de grote kernen is de behoefte goed in beeld, maar als het gaat om de hele kleine kernen van 500 inwoners; of die 2 of 3 huizen die je toevoegt dan voor de toekomst de juiste zijn, dat weet ik niet. We hebben ook redelijk veel verenigingen voor het plaatselijk belang, maar deze komen natuurlijk ook vooral op voor het belang van nu. Je probeert met alle kennis die je hebt het juiste te doen, maar

74 dit is op basis van onderzoek moeilijk te bepalen. Anderzijds zijn de prognoses ook maar cijfers. Laag Zuthem, een kern van 500 inwoners, had een bouwplan dat volgens de prognoses voor 10 jaar genoeg was, maar binnen een jaar was het al helemaal uitverkocht. Je moet dus ook heel goed naar de praktijk kijken.”

In hoeverre is gemeente Raalte op hoogte van het woonbeleid van andere gemeenten? “Met name in subregio heel goed, dus de gemeenten Olst-Wijhe en Deventer. Daarmee heb ik regelmatig overleg. Hier opereren ook dezelfde woningcorporaties. We maken regelmatig afspraken en de woonvisies worden op elkaar afgestemd. Deventer is nu bijvoorbeeld bezig met een woonvisie en daar zijn wij ook bij betrokken. Er wordt in een vroeg stadium overlegd. Bij andere gemeenten buiten de subregio zijn we wel betrokken maar minder. Hierbij is vooral Zwolle natuurlijk interessant, omdat de kern Heino tussen Zwolle en Raalte ligt.”

Maar jullie staan niet soms ineens voor verrassingen? “Nee, maar wel geldt dat hoe verder de gemeenten verwijderd zijn, hoe minder we betrokken zijn. Zwolle zal allicht bij alle gemeenten betrokken zijn, maar wij vooral in de subregio. De gemeente Steenwijkerland, bijvoorbeeld, heeft vast haar woonvisie naar ons toegestuurd, maar daarvan weet ik niet zo uit mijn hoofd wat erin staat.”

Het viel me op dat de woonvisies van gemeenten zoveel overeenkomsten vertonen. Hoe komt dit? “Ik denk omdat de opgaven zo duidelijk zijn?”

Is die opgave voor Zwolle dan niet heel anders dan voor Raalte? “De grote trends zijn denk ik hetzelfde. Het enige is dat Zwolle nog wel veel met nieuwbouw kan oplossen en wij niet. De opgaven zijn hetzelfde, de oplossingen zijn anders.”

Hoe belangrijk zijn demografische prognoses bij de totstandkoming van het woonbeleid? “Heel belangrijk. In kwantitatieve zin is het belangrijk, omdat het de hoeveelheid nieuwbouw bepaalt, maar ook voor doelgroepen is het belangrijk. Hoe veranderen de huishoudenssamenstellingen?”

Zijn die prognoses effectief gebleken in de afgelopen jaren? “Ja. Ik heb niet het gevoel dat de situatie heel erg anders is ontwikkeld; op grote lijnen dan. Per jaar zijn er natuurlijk fluctuaties, maar de grote trends blijven hetzelfde. Er is een toename van kleine huishoudens, een vergrijzingsgolf en voor Raalte een beperkte groei met ergens tussen 2030 en 2035 stagnatie.”

Kun je kort vertellen hoe woonbeleid tot stand komt hier. Wie is erbij betrokken en wanneer wordt er met welke partijen overlegd? “De woonvisie is gestart met een woningmarktanalyse. Daarna zijn er woonbijeenkomsten georganiseerd in alle kernen, waarbij de vraag was: herkennen jullie je in onze analyse en wat zou je ons willen meegeven? Dat waren hele leuke, enthousiaste bijeenkomsten. Daarna hebben we met allerlei professionele partijen gesproken: Verengingen van het plaatselijk belang, woningcorporaties. Die spreken we sowieso al een keer per jaar, maar nu nog een keer vaker. Verder hebben natuurlijk ook met ontwikkelaars, makelaars gesproken. We hebben dus veel input opgehaald. Met name in

75 gesprek blijven is de sleutel tot alle beleid. Openstaan voor input van anderen en uitleggen waarom iets wel of niet kan.”

De woonafspraken gaan alleen over aantallen. Staat u er net als de provincie ook achter om meer over kwaliteit te praten in toekomst? “Ja. Zeker. Maar ik denk wel dat dit nodig was. Aantallen zijn nu eenmaal politiek een heikel punt. Als je dat eenmaal helder hebt, kun je het over kwaliteit hebben”

Was Raalte gelijk enthousiast om deel te nemen aan de woonafspraken? “Nee. Het was nieuw; we kwamen uit een tijd dat veel kon en de provincie terughoudend was. We hadden wel regionale visies met aantallen, maar toch was het idee dat aantallen minder belangrijk zijn en kwaliteit veel belangrijker is. Toen kwam de Hoge Raad, die plannen onderuithaalde in het kader van de duurzame verstedelijking en bleek dat er regionale afspraken nodig waren over aantallen. Iedereen was wel een beetje verbaasd: het ging toch om kwaliteit? Raalte moest ook veel schrappen van de provincie, daarom waren we niet meteen happig om afspraken te maken. Maar inhoudelijk gezien staan we wel achter de woonafspraken en zien we ook de regionale meerwaarde. Je moet alleen wel eerst een drempel over. Het sentiment was destijds dat we het zelf wel in de subregio konden oplossen en dat de provincie het niet hoefde op te leggen, maar in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking moest wel met heel West-Overijssel afspraken gemaakt worden.”

Zijn alle partijen tevreden met de uitkomst van de woonafspraken of zijn er ook gemeenten schoorvoetend mee akkoord gegaan? “Ik denk wel dat alle partijen achter de uitkomst staan.”

Zijn alle gemeenten goed genoeg gehoord bij de totstandkoming van die woonafspraken? Was er sprake van gelijkheid? “Het is echt een gezamenlijke ‘effort’ geweest. Met name gemeenten met overcapaciteit hebben natuurlijk flink moeten slikken. Tussen gemeenten onderling was er weinig onenigheid. Als hier al sprake van was, was het eerder tussen gemeenten en provincie, mede omdat nog een verordening is vastgesteld.”

Waren er specifieke kwesties die voor Raalte speelden bij de woonafspraken? “Nee. Voor ons was het onderdeel stedelijke vernieuwing wel belangrijk, omdat we vinden dat we elkaar daarbij ook moeten versterken, maar dat ging meer om kennis uitwisselen dan onderhandelen. Bestaande bouw vernieuwen is een belangrijk issue, waarbij je samen moet optrekken. Verder zijn er ook op dit moment geen zaken die spelen. Het gaat erom van elkaar te blijven weten wat er speelt.”

Zijn er ook met Zwolle geen conflicten, zoals Kampen dat wel heeft? “Nee. Ik denk dat zoals het zich nu ontwikkelt, Heino bijvoorbeeld meer inwoners uit Zwolle trekt dan andersom. Wij ‘profiteren’ misschien wel van de huidige schaarste in Zwolle, om het maar zo te zeggen, dus het is zeker geen bedreiging. Ik denk dat de woningmarkten van Zwolle en Raalte gewoon veel minder verweven zijn dan die van Kampen en Zwolle.”

Is de samenwerking hier intensiever dan vroeger of in andere regio’s? “Deze intensieve samenwerking is wel relatief nieuw, maar over andere regio’s weet ik niet zo goed. Met Olst-Wijhe hebben we zelfs nog intensievere samenwerking omdat we ook dezelfde woningcorporatie hebben. Dus die spreek ik bijna maandelijks.”

Hoe zou het woonbeleid van de gemeente Raalte eruit hebben gezien zonder de woonafspraken West-Overijssel? “Inhoudelijk zou het niet heel anders zijn; we hebben nog steeds te maken met dezelfde ontwikkelingen. De ambitie qua aantallen zou wel anders zijn. We hebben nu natuurlijk afgeboekt op basis van die afspraken en dat zou dan waarschijnlijk niet of minder gebeurd zijn. Dan zouden we meer nieuwbouwambitie hebben. Er is namelijk altijd planuitval. Bovendien creëert aanbod ook vraag. Dat zou dan waarschijnlijk het standpunt geweest zijn zonder die afspraken.”

Hoe gaat Raalte zorgen voor die stedelijke vernieuwing en transformatie naar duurzaam en levensbestendig wonen als je nauwelijks nieuw mag bouwen? Veel woningvoorraad is immers in particulier handen. “Ja, dat is de opgave. Bovendien is de woningmarkt hier zo dat een groot deel koop is. In de grote steden is meer sociale huur. Met de corporaties kunnen we wel afspraken maken en dat doen we ook, maar op woningeigenaren hebben we natuurlijk weinig invloed. Je kunt wat doen aan bewustwording, maar dan houdt het ook op. Sowieso zijn de woonopgaven van de toekomst hier niet op te lossen met nieuwbouw; je moet het doen met wat er al staat. We hebben straks relatief heel veel kubieke meters voor heel weinig mensen. Dat zijn opgaven waar we het antwoord nog niet helemaal op weten.”

Wat verstaat u onder goede afstemming van het woonbeleid? “Voor mij is dat met name weten van elkaar waar je mee bezig bent. Het is niet elkaar om toestemming vragen. Het zit meer in de informerende sfeer en mekaar weten te vinden als er wat speelt.”

Wat zou er in de toekomst wat dit betreft dan verbeterd kunnen worden? “Dat zie ik zo niet. Ik denk dat we nu wel de goede slag te pakken hebben. Ik denk dat het met name zaak is om elkaar niet te vast te houden in de samenwerking en vooral niet de boel voor lange tijd vast te zetten. Flexibiliteit is hierin belangrijk. De opgaven zijn in het groot wel duidelijk, maar er verandert natuurlijk dagelijks wat. De laatste jaren is er in de wetgeving over woningcorporaties elke maand wel wat veranderd. We moeten het niet in een keurslijf zetten. En ik denk dat er veel aandacht moet zijn voor binnenstedelijke bouw. Hier zal echt de focus op komen te liggen en niet op uitleglocaties. We moeten elkaar hierover met kennis versterken, maar niet beperken.”

Heeft u verder nog dingen die u wilt benoemen of die belangrijk zijn om het nog over te hebben? “Nee, eigenlijk niet.”

Hartelijk dank voor dit gesprek.

B. Interview met André Buys en Thierry Wever op 29-11-2017 te Amsterdam

Zouden jullie kunnen vertellen wat RIGO Research precies doet en wat jullie rol bij dit bedrijf is? B: “Ja, dan zal ik maar aftrappen. Mijn naam is André Buys. RIGO doet onderzoek en brengt advies uit; onderzoek in dienst van beleid; en dan specifiek woonbeleid, ruimtelijke ontwikkeling. Dat gaat vaak over woningbehoefte en woningbouw, maar ook over aanpalende zaken als woonlasten, leefbaarheid van buurten, draagvlak voor voorzieningen. Een opdrachtgever heeft een vraag en wij helpen daarbij door onderzoek te doen en wij hebben mensen in dienst die meer weten over hoe beleid tot stand komt en hoe die wereld werkt.”

W: “Dat is inderdaad meer mijn terrein. Thierry Wever, senior-adviseur. Ik zit wat meer in het lokale woningbeleid; de samenwerking met gemeenten, corporaties, ontwikkelende partijen. Samen invulling geven aan die toekomst, bijvoorbeeld met die woonvisies. Daarvan schrijf ik er elk jaar wel een stuk of wat. En je probeert er ook uitvoering aan te geven; welke instrumenten zet je in? Dat kan allerlei vormen hebben: woonagenda’s, prestatieafspraken. Dat alles speelt zich af in een bredere context van de regio, provincie en het rijk; en natuurlijk die toekomst, deels bekend, deels onbekend, en dan ben je weer terug bij die prognoses. We doen dus onderzoek en proberen dat ook goed te onderbouwen, maar degene die de keuze uiteindelijk maakt, zijn wij niet. Dat is de wethouder, ontwikkelaar, et cetera.”

U zei dat u woonvisies heeft geschreven. Schrijven gemeenten die niet zelf? W: “Soms wel, maar soms hebben ze een helpende hand nodig. Die markt is ook nog wel een beetje regionaal verdeeld. Dus als je in de vijver rond Zwolle vist, zal je vaak een en dezelfde partij tegengekomen. En dat heeft ook voordelen. De partij die je inhuurt heeft dan zoveel lokale kennis, dat ze al een deel van de afstemming zelf kunnen maken. Ze weten immers wat ze bij de buren hebben opgeschreven, letterlijk. Het kan dus heel goed dat woonvisies van die drie gemeenten door dezelfde zijn geschreven.”

Ik merkte bij vorige gesprekken dat er vaak onenigheid is geweest over prognoses en hoe deze te gebruiken. Hoe staan jullie hierin? B: “Ik weet dat gemeenten vaak zenuwachtig worden van nieuwe prognoses; hoe ze daar mee om moeten gaan. Wat ze vaak niet voldoende beseffen is dat prognoses over de toekomst gaan en dat het niet keihard is. Daarom worden prognoses regelmatig herzien en dan ontstaan er verschillen, die op lokaal niveau soms lastig te verklaren zijn. En als je een andere partij om een prognose vraagt, komt er geheid iets anders uit. Er is een landelijk model, Primos, dat wordt in opdracht van het Rijk gemaakt. Die is gebaseerd op cijfers van het CBS. Vervolgens wordt dat landelijke model verdeeld naar regio’s en lokaal niveau. Hoe verder je afdaalt naar lokaal niveau, des te meer onzekerheden en aannames je erbij krijgt. Wat ook gebeurt, is dat het CBS plots de levensverwachting heeft bijgesteld. Dit betekent dat Nederland in de toekomst opeens honderdduizenden inwoners erbij krijgt. Die moeten ook weer worden ondergebracht in lokale prognoses. Dus het kan maar zo zijn dat, zonder dat er bij een gemeente ook maar iets veranderd qua bouwplannen of wat dan ook, er ineens 500 mensen meer uitkomt. Op lokaal niveau worden dat soort schommelingen totaal niet begrepen.”

Hoe zouden gemeenten dan wel met die prognoses moeten omgaan? B: “Als onderzoeker zou ik zeggen: werk met een bandbreedte. Een prognose is slechts een scenario en je weet dat er over twee jaar weer een nieuwe prognose is. Houd er rekening mee dat er een zekere marge rond een prognose zit.”

W: “Je moet er pragmatisch mee omgaan. Wat je nu plant, staat er pas over een paar jaar en de grote lijnen zijn in alle prognoses wel gelijk. Dus in de basis heb je tijd, gebruik een nieuwe prognose om wat bij te sturen. Je werkt naar een stip op de horizon, die misschien wel decennia verder ligt, dus je hebt die flexibiliteit. Tegelijkertijd moet je natuurlijk niet blind zijn voor nieuwe ontwikkelingen.”

Hoe vast is dan een regionale woonbehoefte? W: “Je weet natuurlijk veel over verhuisbewegingen. De meeste zijn heel lokaal, dan heb je nog wat in de regio en een relatief klein deel komt van buiten de regio.”

B: “Ik hoor vaak als er een nieuwbouwplannetje wordt gerealiseerd dat er een heleboel mensen van buiten zouden komen. Dan zegt een wethouder: ‘’als wij bouwen komt alles vol, dus die prognose deugt niet”, maar ja dan trek je misschien wel elders in de regio wat leeg. Dus waar het op neer komt is inderdaad dat je allemaal in dezelfde vijver vist. Dat wordt vaak niet gezien als je alleen naar de nieuwbouw kijkt, maar ergens in de regio heb je ook verliezers. Maar daar wordt natuurlijk ook weer anders tegenaan gekeken in een groeigebied dan in een krimpgebied. Amsterdam zou er baat bij hebben als omringende gemeenten meer zouden bouwen en dat geldt misschien ook wel voor Zwolle.”

Voor zover er grote verschillen zijn tussen de woonvisies van gemeenten, zijn die het resultaat van divergente demografische prognoses of maken gemeenten ook fundamenteel verschillende keuzes als het gaat om woonbeleid? W: “Dat laatste. Die verschillende keuzes zijn er zeker. De eerste keuze is bijvoorbeeld in hoeverre wil je bijdragen in het voorzien in de regionale woningbehoefte. Niet elke gemeente heeft ruimte om te bouwen of wil die ruimte benutten. In hoeverre wil je het probleem van je buren oplossen? Hoe groot wil je worden of hoe klein wil je blijven? Dat zijn allemaal lokale keuzes, maar hierbij moet je ook niet blind zijn voor de regionale situatie. Je zult ook op dat niveau beleid moeten maken.”

Wordt er wat jullie betreft op dat niveau dan voldoende afgestemd? W: “Je moet eerst begrijpen hoe het speelveld in elkaar zit. Vroeger maakten we op landelijk niveau stevig beleid. De laatste was de 5e, die heeft nooit meer echt zijn volledige uitwerking gehad, maar ergens blijft er een Rijkskader dat op landelijk niveau richting geeft. Maar de Rijksoverheid bemoeit zich niet met inhoudelijke keuzes. In de basis is een groot deel van het ruimtelijk beleid gedecentraliseerd. De provincie heeft ook een rol, maar zoekt hier ook nog naar. Zij hebben als grondslag een provinciale ruimtelijke verordening, waarmee zij ook gemeenten aanzetten tot samenwerking. Nog een trapje lager heb je de regionale woonvisies, die als het goed is ook weer rekening houden met de kaders vanuit het rijk. Dan zit je ook nog op een niveau waarvan de prognoses vrij zeker zijn. Als het goed is voer je op dit niveau dan ook de discussies over de afstemming van woonbeleid. Daaronder heb je natuurlijk nog het gemeentelijke niveau, afspraken met corporaties, et cetera. Maar uiteindelijk is het de gemeenteraad die de keuzes maakt.”

B: “Ik denk dat het daarom verstandig is dat, zeker in krimpgebieden, er een provincie is die al die gemeentelijke woonvisies eens bij elkaar optelt en kijkt of dat spoort met de prognoses of dat er veel te veel plannen zijn. Als je dat niet doet, kom je in een concurrentiestrijd terecht en bepaalt de tucht van de markt welke projecten van de grond komen. Er komt dan ergens leegstand; vaak niet in de nieuwbouw, maar in de mindere buurten.”

W: “Maar je kunt wel nog zo mooi afstemmen op regionaal niveau, uiteindelijk worden de keuzes gemaakt op lokaal niveau en heeft de raad de mogelijkheid om af te wijken. Het is de gemeenteraad die het bestemmingsplan vaststelt. Er is geen keiharde afrekenrelatie of sturing. Het basisidee is in Nederland dat we het zo decentraal mogelijk doen, dus we hebben eerder te maken met horizontale dan met verticale relaties.”

B: “Bovendien gaat het bij afstemming over aantallen, maar veel gemeenten zijn momenteel als een gek appartementen aan het bouwen, dus als je niet uitkijkt, ga je daar ook met elkaar op concurreren. Vergrijzing en wonen met zorg is volgens mij ook een standaard hoofdstuk in woonvisies. Dat zijn ook thema’s waar je afspraken over moet maken; prestatieafspraken over wie dat gaat doen. Die worden gemaakt met corporaties, maar ook op provinciaal niveau worden die prestatieafspraken soms gemaakt.”

W: “Het is allemaal niet keihard, maar het biedt wel die gezamenlijke stip op de horizon en als je ernaar leeft, voorkom je wel dat er van bepaalde type woningen te veel of juist te weinig is.”

Wat verstaan jullie onder goede afstemming van woonbeleid? W: “Goede afstemming is het wat mij betreft als het zeggingskracht krijgt. Het regionale niveau is wat mij betreft hét niveau om de partijen bij elkaar te brengen. De afstemming is pas goed als het zoveel zeggingskracht en draagkracht heeft dat er ook naar geleefd wordt. Daarmee zeg ik niet dat je er niet van af mag wijken, want daar kunnen echt wel goede redenen zijn. Als je maar allemaal naar diezelfde stip op de horizon werkt.”

B: “Ik heb me wel eens laten vertellen dat zo’n visiedocument natuurlijk de basis is voor de afstemming, maar dat zo’n overlegtraject daarnaartoe op zichzelf al waardevol is, omdat partijen elkaar weer eens treffen en over elkaars mogelijkheden praten. Zelfs al staan er alleen nog maar hele globale zaken in een visie, dan nog is het waardevol dat partijen elkaar in de ogen hebben gekeken. Uiteindelijk kom je elkaar toch tegen, maar dan als het te laat is. Nu leg je de lat natuurlijk wel heel laag, dat het al mooi is als partijen elkaar hebben gesproken, maar hoeveel meer exact wil je hebben? Het liefst zou je natuurlijk willen dat gemeenten de grenzen wegdenken. Stel dat ze in de regio één grote gemeente waren; ik denk dat je dan de verstandigste keuze maakt, maar dit is natuurlijk heel lastig. Elke gemeente heeft zijn belangen, afspraken, grondposities, dingen die zijn toegezegd.”

Zijn er dingen qua samenwerking tussen gemeenten die jullie nog veel fout zien gaan? W: “Het is natuurlijk nooit af. We zijn continu op zoek naar de beste manier om het te organiseren en samen te werken en dat gaan we de komende jaren weer opnieuw doen met de Omgevingswet die eraan komt.”

B: “Wat in het verleden natuurlijk wel veel fout is gegaan, is dat gemeente veel te veel grond hadden aangekocht en in de crisis heel veel moesten afboeken. Nu de woningmarkt weer aantrekt, zie je weer overal ambities van gemeenten opbloeien en groeien de bomen tot aan de hemel. Het lijkt wel of de geschiedenis zich herhaalt. Als je al die plannen in het verleden bij elkaar had opgeteld, had je geweten dat die nooit allemaal succesvol uitgevoerd zouden kunnen worden.”

W: “Ik heb wel het idee dat provincies strenger zijn geworden. Maar de wettelijke kaders zijn niet zo hard, dus je ziet dat provincies zoeken naar hun rol, wat ze wel en niet moeten en kunnen sturen of afdwingen. En ook gemeenten zoeken.”

B: “Uiteindelijk als je niet afstemt, stemt de markt wel af. Dat hoeft niet per se slecht uit te pakken, maar je krijgt misschien wel bebouwing of leegstand op plekken waar je dat niet had gewild.”

W: “Maar ieders grondhouding is heus wel positief. Die wil om af te stemmen is best groot.”

Hartelijk dank beiden voor dit interview.

C. Interview met Wietse Douwes op 23-11-2017 te Zwolle

Zou u kunnen vertellen wat uw exacte functie is bij de provincie Overijssel en hoe u bij het woonbeleid van de provincie betrokken bent? “Ik ben specialist Stedelijk gebied en Wonen. Dit komt er eigenlijk op neer dat ik beleidsadviseur wonen ben.”

Ik zie heel veel woondocumenten voorbijkomen; woonvisies, woonagenda’s, woonafspraken. Wat komt nu vanuit de provincie en wat vanuit het rijk en gemeenten? “Het Rijk maakt een terugtrekkende beweging de afgelopen jaren. Ze hebben veel bij decentrale overheden neergelegd. Vroeger zaten ze er veel meer bovenop, met de VINEX bijvoorbeeld. Dat geeft lokale overheden meer ruimte. Nu is het belangrijkste Rijksinstrument de Ladder voor duurzame verstedelijking geworden. Voor ons geldt dat de omgevingsvisie ons richtinggevend ruimtelijk document is, zoals dat zo mooi heet. Daar staan onze belangrijkste uitgangspunten in. Het gaat onder andere uit van zuinig zijn op ruimtegebruik, een balans van vraag en aanbod, bouwen voor lokale behoeften, en dat gemeenten de ruimte hebben om in hun eigen lokale woningbehoefte te voorzien. Als uitwerking van die omgevingsvisie hebben we woonafspraken gemaakt. Dit zijn de belangrijkste afspraken met gemeenten over woningbouwbeleid. Onze kerntaak zit dan op ruimtelijke ordening en programmering, want als provincie kunnen wij natuurlijk iets vinden van een bestemmingsplan.”

Ik begreep ook dat die woonafspraken alleen gaan over aantallen en niet over type woningen of locaties. Waarom is dat? “Klopt. Wij vinden dat we dat aan gemeenten moeten overlaten. We hebben een afspraak over de behoefte op basis van de prognose. Dit zetten we af tegen de plancapaciteit en dat geeft een bepaalde marge voor gemeenten. Maar daar hoort verder ook bij dat je binnen de bestaande kern probeert te bouwen en voor de lokale behoefte. Dat is beetje op hoofdlijnen het beleid. Niet dat we het niet over kwalitatieve zaken hebben, maar het werkt veel te beperkend als we gaan zeggen hoeveel gestapelde woningen of hoeveel twee-onder-een-kap. Lokale partijen hebben veel beter zicht op die lokale behoefte.”

Maar loop je dan niet het risico dat gemeenten allemaal voor dezelfde doelgroep gaan bouwen? “Nee, natuurlijk heb je het hier wel met elkaar over, maar we hebben ervoor gekozen als provincie daar niet hard op te sturen. Dat werkt namelijk niet. Bovendien, gemeenten bouwen niet, marktpartijen bouwen; en die bouwen echt niet voor doelgroepen waar geen vraag naar is. Dus dat regelt zich ook wel een beetje vanzelf. Wat we wel doen is gemeenten en andere partijen met kennis en onderzoek en ze bij elkaar brengen.”

Gebruiken alle gemeenten dezelfde prognose? “Ja, mooi he? Prognoses leveren altijd gedoe op. Voor de woonafspraken hebben we Primos gebruikt. Dat is gewoon een beleidskeuze. Primos 2013 had iedereen wel een goed gevoel bij. Dat is de basis van deze woonafspraken. Tegelijkertijd moet je op een gegeven moment actualiseren. Dat was vorig jaar, toen kregen we Primos 2016. Dat pakte voor sommigen gemeenten weer negatief uit. Dus het is altijd moeilijk. Wat we hebben gedaan, is kiezen voor stabiliteit. We pakken een aantal prognoses en nemen daar het gemiddelde van en we gaan werken met een bandbreedte van 10%. Dus als

82 gemeenten die bandbreedte maximaal willen benutten, kan dat, maar dan verwachten we wel dat je groeiperspectief laat zien, goed bezig bent met herprogrammeren en veel aandacht hebt voor binnenstedelijk bouwen. Dat hebben we dus begin dit jaar geactualiseerd en zo kom je een beetje los van strak sturen op één prognose. Het heeft wel voor een stukje rust en stabiliteit gezorgd. Tegelijkertijd geven de prognoses vaak een goed beeld op provinciaal niveau, maar per individuele gemeente ontstaat vaak ruis en dan gaan gemeenten zeggen: de prognose klopt niet. Zeker als het negatief uitpakt en het consequenties voor ze heeft.”

Hoe zijn de grote verschillen tussen gemeenten in percentages van de plancapaciteit te verklaren. Waarom had bijvoorbeeld Kampen meer dan 100% van de behoefte gepland en Zwolle nog geen 50%? “Dat heeft met heel veel zaken te maken. Natuurlijk is er de gemeentepolitiek; hadden gemeenten bijvoorbeeld net veel grond aangekocht of niet? Het heeft er ook mee te maken dat provincie het een tijde wat meer los heeft gelaten; en de crisis zat er natuurlijk doorheen. De combinatie van weinig bouwen tijdens de crisis en een actieve grondpolitiek heeft bij sommigen gemeenten gezorgd voor een flink overschot aan plannen. Er zaten daardoor gemeenten zelfs op 200%.”

Is hier vaak onenigheid over tussen gemeenten, dat ze van elkaar vinden dat er niet genoeg plannen geschrapt worden om binnen die 100% te blijven? “Je hebt ongetwijfeld van Reeve gehoord. Dat is een heel interessant traject geweest. De belangen zijn natuurlijk groot, vooral financiële belangen, en dan gaan gemeenten op hun strepen staan. Maar op een gegeven sneuvelden hierdoor heel veel plannen bij de Raad van State, omdat ze niet aansloten bij de regionale behoefte. In principe bouwt elke gemeente voor haar eigen behoeften en natuurlijk kunnen ze zeggen tegen andere gemeenten: wij komen wat woningen te kort, zouden jullie in een deel van onze behoefte willen voorzien, maar in de praktijk gebeurt dit eigenlijk niet. In de praktijk kijken gemeenten naar wat de regionale woningbehoefte is en wat is daarin ons deel; daar gaan we voor bouwen. Maar we hebben wel afgesproken dat je elkaar daarbij wel informeert. Niet voor elk klein plannetje en ook niet altijd met de hele club, maar wel bij grotere plannen en binnen de subregio. Maar je moet natuurlijk ook gewoon per plan kijken, wat een logische regio is om mee af te stemmen.”

Zijn gemeenten in het algemeen voldoende op de hoogte van elkaars plannen? “Ik merk dat dat sterk verbeterd is. Waar ik ook positief verbaasd over ben is dat gemeenten na die woonafspraken elkaar ook nog uit eigen initiatief blijven opzoeken. We zien elkaar ook vier keer per jaar in een woonoverleg. Daardoor ken je elkaar ook beter en weet je elkaar makkelijker te vinden. Het moet ook geen afstemcircus worden. Het moet wel meerwaarde blijven hebben, niet bij elk plannetje om de tafel gaan zitten.”

In hoeverre zijn deze woonafspraken en samenwerking in deze regio uniek? “Nou, het is niet iets unieks en ik ken ook niet elke provincie, maar het is hier wel relatief intensief. Het is wel een ambitie de we hebben om het in de toekomst meer over kwalitatieve zaken te hebben. Aan de andere kant vind ik ook dat we vanuit de provincie gewoon afspraken moeten maken over die aantallen en dat valt niet altijd even goed, maar we moeten soms gewoon een knoop doorhakken.”

Gemeenten konden het niet zelf eens worden over de aantallen? “Nee. Dan vind ik het de taak van de provincie om een beslissing te nemen. En uiteindelijk is die ook wel werkbaar gebleken.”

Zijn een aantal gemeenten dan schoorvoetend akkoord gegaan? “Er zullen ongetwijfeld een aantal dat gevoel hebben gehad, ja. Maar het gaat natuurlijk ook wel ergens over, hè. Er staat best veel op het spel. Gemeenten moeten miljoenen afboeken. Dat gold eigenlijk wel voor alle gemeenten, maar Zwolle had hier bijvoorbeeld al eerder op geanticipeerd en in het verleden al flink afgeboekt op Stadshagen, waardoor ze nu dus al een gunstiger plaatje hadden. Andere gemeenten zaten juist boven de 100%, maar die hebben de laatste jaren veel gebouwd en ook veel geschrapt, waardoor ze nu juist weer ruimte hebben in de plancapaciteit, dus het kan ook snel omslaan.”

Hebben alle gemeenten ook het idee dat ze gehoord worden in de overleggen? “Ja, dat denk ik zeker wel. Ik heb geen negatieve geluiden gehoord. Wat ik ook heel positief vind is dat initiatief voor samenwerking tegenwoordig ook steeds meer uit gemeenten zelf komt. Dat is wel waar je naartoe wilt.”

Ik zag dat er volgend jaar een tussentijdse evaluatie is van de woonafspraken. Zijn er nu al zaken waarvan u zegt dat ze anders moeten? “Daar gaan we het toevallig volgende week in het woonoverleg over hebben en wat we ook willen doen is even apart met de gemeenten zitten en aan hun vragen wat ze nog voor dingen hebben. Natuurlijk hebben we zelf ook ideeën over wat anders zou kunnen, maar we willen ook graag voorstellen vanuit hen horen. Als het gaat om de uitvoering van de afspraken, vergen de programmering en de bestemmingsplannen wel de meeste energie en aandacht. Op thema’s als zorg gaat het vooral om kennis uitwisselen en van elkaar leren, daar heb je niet zo snel gedoe over, maar als het gaat om het programmeren van die afgesproken aantallen en bestemmingsplannen maken; dat is soms ingewikkeld. Wat in Raalte bijvoorbeeld speelt, is de verdeling van woningen over de kernen. Dat zijn ingewikkelde processen.”

En als gemeenten zo’n bestemmingsplan hebben gemaakt, moeten ze het bij jullie laten keuren? “Nou, ‘keuren’, ze leggen plannen aan ons voor. Dat is inderdaad zo. We voeren ook vaak vooroverleggen. We hebben accounthouders per gemeente, die met elkaar overleggen. En we zeggen ook tegen gemeenten: als jullie een plan hebben, informeer ons in een vroeg stadium, zodat we mee kunnen denken, kijken. Dan is woningbouw één ding, maar het kan ook gaan om ruimtelijke kwaliteit, kwetsbare gebieden.”

Welke rol speelt de provincie in de kwestie van de tijdelijke woningen bij ’s-Heerenbroek? “Het punt is dat we daar geen formele rol in spelen, want het bestemmingsplan ligt er al. Daar is al mee ingestemd, dus er kan gewoon gebouwd worden. Nu komt er dus een tijdelijke bestemming op, maar dat is vooral een lokale afweging. Formeel kunnen we alleen wat op het moment dat er een nieuw bestemmingsplan ligt, maar dan nog; de ruimte is bepaald en de invulling van die ruimte is aan de gemeente. Wij gaan niet tegen Zwolle of Kampen zeggen: je moet A, B of C ontwikkelen. Als gemeenten het vervolgens aan ons voorleggen, zeggen wij wel van heb je goed gekeken naar de ruimtelijke kwaliteit, inbreiding versus uitbreiding, et cetera. Als we als provincie vinden dat iets echt

84 niet kan, kunnen we ons instrumentarium inzetten op basis van de omgevingsverordening, maar nogmaals dat speelt hier niet, omdat het bestemmingsplan er al ligt.”

Wat zijn de sancties als gemeenten zich niet aan de woonafspraken houden? “Om te beginnen zijn de woonafspraken juridisch gebord in een verordening, maar als gemeente alsnog besluiten van het zal wel en geen stappen zet, kunnen we ons instrumentarium gebruiken en ten eerste nieuwe plannen blokkeren en verder zijn er nog wel meer juridische mogelijkheden, maar zover zal het niet komen. Als gemeenten meer tijd nodig hebben om de plancapaciteit terug te dringen, dan kunnen we daar ook gewoon afspraken over maken. We zijn er niet om gemeenten op slot te zetten. Je moet natuurlijk wel kijken wat werkbaar is en waar uiteindelijk iedereen bij gebaat is.”

Stel dat de woonafspraken niet gemaakt zouden zijn; hoe zou het woonbeleid hier in de regio er dan uitzien? “Eén risico is natuurlijk dat nog meer plannen bij de Raad van State gesneuveld zouden zijn, bij gebrek aan regionale afstemming. Maar ik denk dat het belangrijkste is, dat we gewoon gesprekken met elkaar erover voeren. Zou dat er niet zijn, dan loop je natuurlijk het risico dat gemeenten met elkaar gaan concurreren. Ik zit nu allemaal te filosoferen, maar wat ook zou kunnen gebeuren is dat gemeenten voor de snelle winst gaan en weilanden volbouwen, wat dan ten koste gaat van kernen. Dan zou je bouwen voor leegstand. Ik wil het ook niet belangrijker maken dan het is, er zouden geen rampen gebeuren. Als je de woonvisies hebt gelezen, dan zal je zien dat ze ook op veel punten overeenkomen. Het is allemaal gemaakt door kompanen. Ik chargeer natuurlijk een beetje. Eenzelfde verhaal lost ook niet alles op. Kampen en Zwolle, als voorbeeld, hebben best iets om het gesprek over te voeren.”

Wat verstaat u onder goede afstemming van het woonbeleid? “Ik vind het waardevol dat gemeenten het goede gesprek met elkaar voeren. Niet alleen over plannen, maar ook over kwaliteit. Dat vind ik misschien nog wel belangrijker dan over de cijfers en de aantallen. Kijk, natuurlijk hebben we ook gevallen als Reeve waarin echt een heel document met bestuurlijke en afspraken en regels hebben moeten opstellen. Soms is dat nodig, maar gelukkig niet overal. Ik vind het van meerwaarde dat gemeenten elkaar treffen.”

Dat het waardevol is, is duidelijk. Maar wat is dan cruciaal om die afstemming te bereiken? “Ik denk vooral met elkaar het gesprek aangaan. Ik denk wel dat zoiets als die woonafspraken nodig is. Die kan misschien wat losser, maar je hebt wel een kwantitatieve context nodig om het met elkaar over kwaliteit te kunnen hebben.”

Wat is de grootste uitdaging voor het woonbeleid en de afstemming daarvan voor de toekomst? “Momenteel is de uitdaging niet alleen voor de korte termijn te gaan en te bouwen, bouwen, bouwen; maar wel goed kijkt naar de kwaliteit die je toevoegt. Hebben we er ook nog wat aan op de lange termijn? Dat is best een uitdaging. We zijn nu ook meer in gesprek met marktpartijen. En we blijven ook monitoren, niet dingen vastleggen voor de toekomst, maar altijd moet kijken hoe iets zich ontwikkelt. En dat is best ingewikkeld hoor. In Zwolle is de woningschaarste enorm, maar hoe weet je dan of je het goede gaat bouwen?”

Zwolle wil wel, ondanks de krapte, zelf in haar behoefte voorzien? “Ja, zeker. Er zijn in het verleden wel afspraken geweest tussen gemeenten om behoeften van elkaar over te nemen, maar Reeve is nog een restant daarvan. Toen was er zo’n enorme vraag naar woningen, dat Zwolle er zelf niet in kon voorzien. Daarom werden er afspraken gemaakt met Kampen, Raalte, Dalfsen. Maar de realiteit is natuurlijk wel dat burgers zelf beslissen waar ze willen gaan wonen. Dat soort erfenissen kun je later heel veel last mee krijgen. Over het algemeen is de modus toch wel dat gemeenten graag in hun eigen woningbehoefte willen voorzien.”

Al mijn vragen zijn beantwoord. Zijn er nog dingen die u wilt benoemen? “Ik zou nog wel een uur door kunnen praten, maar ik denk dat het ook goed is als je bij dat woonoverleg volgende week bent. Dan kun je met eigen ogen zien hoe het gaat.”

Daar ben ik graag bij. Hartelijk dank voor dit gesprek.

D. Interview met Marieke Spijkerman en Marga Goudbeek op 22-11-2017 te Kampen

S: “Ik zal me even voorstellen. Ik ben Marieke Spijkerman. Ik ben wethouder Wonen in deze gemeente. Dat ben ik nog niet zo lang, ik zit hier sinds vijf maanden, maar Wonen is wel een hele mooie portefeuille, want het gaat over hoe aantrekkelijk jouw gemeente is voor mensen om zich te vestigen. En voor Kampen speelt dan ook mee hoe aantrekkelijk we zijn voor jonge mensen om te blijven.”

G: “Ik ben Marga Goudbeek; beleidsmedewerker Wonen. Ik ben ook nog niet zo lang begonnen, maar zoals Marieke ook al zei, wel een leuk beleidsveld met veel raakvlakken. Iedereen wil prettig wonen natuurlijk.”

We hadden het net al even over de andere gemeenten. Waarom hebben Zwolle en Kampen wel conflicten, over Reeve bijvoorbeeld, maar zijn die conflicten er tussen Zwolle en Raalte bijvoorbeeld niet? S: “Nou ja, conflict. Je kan het ook omkeren, het is een punt waarop we samenwerken. We hebben in de regio afspraken gemaakt over de woningbehoefte en Reeve voorziet in een deel daarvan.”

Waren alle gemeenten dan gelijk enthousiast om die woonafspraken te maken? S: “Ieder zijn rol. De provincie pakte hier op de juiste manier zijn rol. Dan doen gemeenten hun best om er voor zichzelf het meeste uit te halen. Zo moet je het zien. Het heeft ertoe geleid dat op basis van je groei de afgelopen jaren, de behoefte wordt vastgesteld en wordt bepaald hoeveel je mag bouwen. En iedere gemeente wil natuurlijk zoveel mogelijk goede voorraad toevoegen. Iedere gemeente gaat voor kwaliteit, want je wil aantrekkelijk blijven. Niet alleen omdat je huizen wil verkopen, maar ook omdat je je voorzieningen op peil wilt houden. Krimp heeft consequenties voor heel veel zaken. Dat wil je als gemeentebestuur niet. Toen die cijfers voor Kampen bekend werden, bleek dat wij te hoog zaten in de plancapaciteit. Dus dat hebben we moeten terugbrengen. Dat deed best pijn; we hebben veel moeten afboeken. Anderzijds heeft het er ook toe geleid dat het meer duidelijkheid heeft gegeven in de plannen. We weten nu veel duidelijker welke plannen we willen ontwikkelen.”

G: “We zijn als gemeente veel kritischer gaan kijken wat we nu eigenlijk willen. Er is ook meer ruimte gekomen voor andere, meer kleinschalige, projecten; wat ook weer bijdraagt aan de kwaliteit van de gemeente.”

En dat was ook wel nodig, want veel plannen sneuvelden bij de Raad van State, omdat ze niet pasten binnen de Ladder voor duurzame verstedelijking. G: “Ja. Dus aan de ene kant is er de sturing vanuit de provincie, maar aan de andere biedt het ook weer nieuwe mogelijkheden.”

S: “We hebben nu ook een woonvisie, waarin we ook heel duidelijk richtlijnen hebben aangegeven van hoe we willen omgaan met de groei en met de verdeling daarvan. We hebben ook een aantal kleine kernen in het buitengebied en die willen we ook vitaal houden. Als je ons vergelijkt met Zwolle, zijn we een hele afwijkende gemeente. Een gedeelte is stedelijk gebied en een groot deel is een dorpse

87 gemeenschap. 70% van de woningvoorraad die we toevoegen moet in Kampen zijn, 25% in IJsselmuiden en 5% in de kleine kernen. Reeve hoort dan bij Kampen.”

Over Reeve gesproken; wat bleek nu zo moeilijk aan deze kwestie dat er aparte afspraken buiten de woonafspraken om voor zijn gemaakt? Wat was het grootste twistpunt? S: “Het belangrijkste twistpunt was het aantal woningen. Procentueel groeien wij harder dan Zwolle. Dus eigenlijk is Kampen net wat aantrekkelijker [gekscherend]. Het was de vraag hoe en hoeveel van die bovenregionale woningbehoefte dan in Reeve terechtkomt? Het zat er met name in dat we een deel van die bovenregionale behoefte daar wilden neerzetten. En daaronder gaat het natuurlijk ook over geld en grondaankopen. De Ladder voor duurzame verstedelijking kwam daar ook bij. De bypass is een project van Rijkswaterstaat. Toen duidelijk werd dat Rijkswaterstaat voornemens was deze geul te graven, wilden wij ook deze kansen benutten. Wij hebben hier wel een stad en kade aan het water, maar geen woningen met een tuin aan het water. Die kans, die zag men daar.”

Waarom zijn die plannen voor Reeve in de loop der tijd bijgesteld en is het aantal woningen teruggebracht? S: “Het is nu zo dat je nog maar tien jaar vooruit mag plannen. Dus voor de komende tien jaar hebben we 600 woningen gepland, maar het kan natuurlijk heel goed dat we later gaan doorplannen. Er zijn verschillende fases en dat wil je als gemeente natuurlijk ook, omdat je wel die verdeling in de gaten wilt houden. Als je heel veel gaat bouwen op één plek, dan heeft natuurlijk consequenties voor andere plekken. Die evenwichtige groei waar we net over spraken is wel van belang.”

Is het niet ook van belang om bij de woonafspraken niet alleen aantallen overeen te stemmen, maar ook te kijken naar de doelgroep waarvoor gebouwd wordt, zodat niet alle gemeente hetzelfde type woningen bouwen? G: “We doen natuurlijk ook woningmarktonderzoek en dan kijken we ook naar de demografie. Er is nu natuurlijk vergrijzing, dus veel vraag naar nultredenwoningen en levensbestendige woningen. Maar bij de afstemming met andere gemeenten gaat het eigenlijk alleen om aantallen.”

Wordt er ook niet gesproken over locaties? Ik heb namelijk veel gelezen over de Scholtensteeg waar Zwolle tijdelijke woningen wil neerzetten. Hoe staat de gemeente Kampen hierin? S: “Dat is nog steeds onderwerp van gesprek; echt een gevoelig onderwerp. Aan de ene kant wil je begrip hebben voor je buurgemeente, omdat zij ook aan een bepaalde woningbehoefte moeten voldoen. Zwolle is centrumgemeente, die krijgen extra middelen van de overheid om in bepaalde woonbehoefte te voorzien, dus dat moeten ze wel realiseren. Aan de andere kant sta je ook voor de belangen van zo’n kern, die de openheid en groen willen behouden. Dat is een continue afweging die je maakt.”

Stel dat Kampen die plannen wel zou willen tegenhouden; wat voor mogelijkheden heeft het hier dan toe? S: “Ja, dan kom je in allerlei RO-procedures. Dat kunnen de inwoners van ’s-Heerenbroek zelf doen. En uiteindelijk kom je bij de Raad van State terecht, maar eerst ga je naar de gemeente Zwolle toe natuurlijk. Die verantwoordelijkheid heb je, maar als dat niet lukt, kun je een procedure tegen je buurgemeente starten. Maar dat doe je natuurlijk liever niet. Dat is voor de verhoudingen niet bevorderlijk. Je moet wel met elkaar verder. We gaan ook wel praten met Zwolle, met als insteek dat

88 we onze zorgen uiten over de openheid van het gebied. Daar zijn nooit harde afspraken over gemaakt, hoor; maar Stadshagen komt natuurlijk wel dichtbij. Er wonen inmiddels meer dan 25.000 mensen in Stadshagen; dat is echt veel. ’s-Heerenbroekers willen natuurlijk ook hun identiteit behouden.”

Hoe kon het dat Kampen zoveel moest schrappen en dus zoveel overcapaciteit had ten tijde van de woonafspraken? Was dat een bewuste keuze? S: “Ik weet niet of het een bewuste keuze is. Als het gaat om woningbouwplannen is de gemeenten continue met allerlei partijen in gesprek. We hebben hier ook veel particuliere initiatieven. Bedrijfspanden die worden omgebouwd naar woonbestemming. Soms zie je als gemeente ook de kansen van zo’n ontwikkeling. Dan past het bijvoorbeeld in de wens om in te breiden, zij het op een iets andere manier, want het is al bebouwd gebied.”

G: “Het aandeel van particuliere initiatieven is hier echt vrij hoog.”

Maar als je dat weet, had je dan niet als gemeentebestuur zelf minder bouwplannen moeten maken? S: “Dat hebben we nu dus ook gedaan. Die ruimte voor particuliere initiatieven hebben we nu ook heel bewust in de visie gezet. Wat ook meespeelt is dat in de tijden dat het slecht ging, wij ook nog veel woonvoorraad hebben toegevoegd en hier ook nog veel gebouwd is. In Zwolle is het bijvoorbeeld veel verder teruggevallen, waardoor de krapte op de woningmarkt in Zwolle nu veel groter is dan bij ons. Dus het heeft ook te maken met de economie.”

Was dat toentertijd dan geen risico om veel te blijven bouwen? S: “Nee. Ten eerste bouwt de gemeente niet, dat doen marktpartijen. Neem van mij aan dat er geen ontwikkelaar is die huizen gaat bouwen die die niet kan verkopen.”

G: “En wat ik denk dat ook meespeelt, is dat in Zwolle gewoon veel minder ruimte is om uit te breiden. Dan moet je gewoon veel voorzichtiger zijn met wat je toevoegt. Daarom ligt de plancapaciteit daar ook veel lager denk ik. In Kampen is gewoon meer ruimte voor uitbreiding.”

U begon net al over de marktpartijen. Hoe beïnvloedt de nieuwe woningwet de totstandkoming van het woonbeleid en de rol van corporaties hierin? S: “Het grote verschil voor de corporaties zelf is dat het grootste gedeelte van wat zij ontwikkelen sociale huur moet zijn. Voorheen deden corporaties ook heel veel buiten die kerntaak en daar verdienden ze geld mee; inclusief de uitwassen. Door de aanpassing in die woningwet, reguleert de overheid dat die corporatie weer meer gaat doen waarvoor ze is opgericht; bouwen voor mensen onderaan de woonladder.”

G: “Als gemeente maken we prestatieafspraken met de corporaties, bijvoorbeeld over het aandeel sociale huur en waar en hoe dit ontwikkeld moet worden. En elk jaar wordt dat weer geëvalueerd.”

S: “Voor de gemeente ligt er dus de taak te zorgen hoe je samen zorgt dat je de juiste woningen bouwt. We laten ook samen woningmarktonderzoek uitvoeren. Om goed die sturing te kunnen geven is het belangrijk dat je samenwerkt.”

Welke partijen zijn, naast de corporaties, nog meer betrokken bij de totstandkoming van het woonbeleid van de gemeente Kampen? G: “Met de provincie zijn er jaarlijks ambtelijke, maar ook bestuurlijke overleggen. Dat is wel de belangrijkste.”

S: “In de aanloop naar een woonvisie ga je natuurlijk op allerlei manieren je informatie verzamelen. Ik roep altijd: “Ik wil kwaliteit.” Maar dat heeft natuurlijk ook zijn prijskaartje, dus dan spreek je ook weer met de ontwikkelaars. En we hebben natuurlijk stakeholders bijeenkomsten. Die laten we ook meepraten. Neem bijvoorbeeld makelaars. Die weten heel goed welke woningen goed verkopen.”

Kijk je bij het opstellen van die woonvisie dan ook wat andere gemeenten doen? Of praten die zelfs mee bij die bijeenkomsten? S: “Soms. Maar dat speelt eigenlijk meer op momenten dat het slechter gaat, dan als het weer beter gaat, zoals nu. Dan krijg je misschien zelfs een situatie dat Zwolle gaat zeggen: “wij hebben niks meer. Kunnen jullie nog iets bouwen?” Hun behoefte afstaan zullen ze niet zo snel doen, maar de wachtlijsten voor sociale huur is in Zwolle twee keer zo lang als in Kampen, dus dan zal hier de vraag naar sociale huurwoningen kunnen groeien. Dan krijg je een soort natuurlijk verloop. Je kunt als gemeente heel veel doen met betrekking tot de locaties. Daar wil je als gemeente echt het stuur in handen houden, middels bestemmingsplannen.”

G: “En ook met de woonvisie. Daarin laat je als gemeente echt zien waar je heen wil. Maar het is wel belangrijk dat het een gedragen stuk is. Niet dat de gemeente iets maakt en het een statisch stuk is, maar dat het een draagvlak heeft en burgers worden meegenomen.”

S: “Je ziet steeds meer die ontwikkeling, ook bij ontwikkelaars, dat men naar toekomstige bewoners gaat om te vragen wat zij willen. Dat is natuurlijk ook iets heel moois wat de markt doet.”

Is Kampen uiteindelijk tevreden met de uitkomsten van de provinciale woonafspraken? S: “Ja, daar zijn we wel content mee.”

G: “Je moet als gemeente ook kijken naar de maat. Wij moeten niet hetzelfde willen als Zwolle. Elke gemeente is weer uniek op zich.”

Wat verstaan jullie onder goede afstemming en wat is hier belangrijk in? S: “De provincie staat natuurlijk iets boven de gemeente, maar wat wel heel belangrijk is, is dat je het daar hebt over aantallen en over die Ladder. Die Ladder moet je voor jezelf in de gaten houden, anders gaat het niet goedkomen met je plannen. Die cijfers, die zijn van belang. Als je kijkt naar de prognoses en de bevolkingsgroei; die bepalen voor een groot deel hoe je verder gaat. Maar neem nou van deze wethouder aan; niemand bouwt alleen op basis van die cijfers. Uiteindelijk is er de markt. Je bouwt niet voor leegstand. Het gaat er gewoon om dat je het juiste bouwt, dat is die kwaliteit waar ik het steeds over heb.”

G: “Je moet kijken naar de behoefte. Dat is wel belangrijk.”

Hartelijk bedank voor dit interview.

E. Interview met Géanne Koelewijn op 24-11-2017 te Zwolle

Verschilt de mate van afstemming van woonbeleid per provincie of regio? “Ja, dat verschilt zeker. Je hebt provincies die heel erg sturen op aantallen en je hebt ook provincies die veel meer sturen op kwalitatieve vraag. Mijn beeld is dat deze provincie stuurt op aantallen, maar ook op kwalitatieve afspraken. Daar heeft Zwolle ook al een voorzet voor gegeven. Wij zijn echt een groeigemeente. De schaarste aan woningen is op dit moment enorm. Dit staat in contrast met andere gemeenten in de regio die hun wooncapaciteiten hebben moeten downgraden. Wij zitten juist in die groeiontwikkeling. We spreken dus wel elke keer vanuit een heel ander perspectief. Wij kijken waar we nog woningen in kunnen breiden en of dat niet ten koste gaat van de leefomgeving; terwijl de kleinere gemeenten kijken waar ze woningen kunnen slopen en plannen kunnen schrappen. De vraag is wel gelijk, namelijk: hoe kunnen we kwaliteit neerzetten? De invulling die eraan moet worden gegeven is echter heel verschillend.”

Die verschillen zijn te merken bij de woonoverleggen tussen gemeenten? “Ja. De thema’s en belangen die worden ingebracht zijn heel verschillend.”

Hoe zit het met de situatie bij ’s-Heerenbroek waar Zwolle tijdelijke woningen aan de Scholtensteeg wil neerzetten, tegen het zere been van de bewoners van ’s-Heerenbroek? “Die situatie heeft met de provincie en woonafspraken niet direct te maken, al maak je natuurlijk wel afspraken met de provincie over aantallen, die woonafspraken die we iedere vier jaar maken. Maar we maken daarin geen afspraken over locaties van de woningen. Die afspraken zijn in principe al gemaakt. Het bestemmingsplan Stadshagen lag er al. De Scholtensteeg heeft een woonbestemming waarbij het vooral van belang is dat omwonenden goed geïnformeerd en meegenomen worden.”

Maar had dat destijds dan niet beter moeten worden afgestemd met de gemeente Kampen? “De gemeente Kampen was ook betrokken bij de afspraken. Het uitgangspunt is dat de woningmarkt lokaal georiënteerd is. De meeste verhuisbewegingen vinden binnen de gemeente plaats. Dan heb je nog migratie binnen de regio en voor Zwolle geldt dat we ook nog veel bewoners ontvangen van buiten de regio, uit Groningen bijvoorbeeld. Maar; de woningmarkt is in principe lokaal. We hebben toen dus afgesproken dat we op gemeentelijk niveau de woonplannen maken. Wel is er de subregio waar we onderling mee afstemmen. Dat gaat vooral om buitenstedelijk gebied, dus als je uitleglocaties ontwikkelt. Ook om geen concurrentie te krijgen op aanbod. Voor Zwolle geldt dus dat er wordt afgestemd als er woningbouwplannen zijn van meer dan vijftig woningen. Maar dat gaat over permanente woningbouw. Voor tijdelijke woningbouw hoeft niet afgestemd te worden, omdat er geen permanente woonbestemming onder ligt. Voor de Scholtensteeg geldt dat er een woon/werkbestemming op zit. Daar hebben we destijds ook over afgestemd. Dat bestemmingsplan voor Stadshagen is twintig jaar geleden al vastgesteld. Daarin zijn ook de grenzen voor woningbouw in Stadshagen aangegeven en wij blijven binnen die grenzen.”

Dus die inwoners van ’s-Heerenbroek moeten bij hun eigen gemeente, Kampen, aankloppen? “Het bestemmingsplan wordt altijd ter inzage gelegd, dus de gemeente Kampen en inwoners konden daar bezwaar tegen maken. Maar als bewoner kijk je natuurlijk niet twintig jaar vooruit. Dus ik begrijp dat omwonenden nu reageren, omdat er nu pas daadwerkelijk woningen gebouwd worden.”

In hoeverre zijn gemeenten dan op de hoogte van elkaars woonbeleid? “We stellen allemaal woonvisies op en die worden voorgelegd aan regiogemeenten en dan wordt ook om een inspraakreactie gevraagd; of het past binnen de provinciale woonvisie, hoe het zit met uitbreidingslocaties. Maar over het algemeen wordt erkend dat het een lokale woningmarkt is.”

Hoe zit het dan met Reeve, waar werd gesproken over een bovenregionale woonbehoefte? “In Reeve is het zo dat er een specifiek waterrijk woonmilieu werd gecreëerd. Daarvan kun je zeggen dat het uniek is voor de regio en onafhankelijke onderzoeksbureaus hebben becijferd hoeveel van die woningen een bovenregionale aantrekkingskracht hebben. Maar Reeve was natuurlijk wel een lastige kwestie waar we vooral bestuurlijk op één lijn moesten komen, want je moet natuurlijk wel met elkaar verder als buurgemeenten en in de regio. Dus zoek je, ondanks het moeizame proces, wel een samen oplossing die voor iedereen acceptabel is.”

Gold voor de woonafspraken ook dat sommige gemeenten schoorvoetend akkoord gingen? “Nou, wat daar opviel was dat Zwolle en Deventer heel veel lager dan die vastgestelde plancapaciteit van maximaal 100% zaten. Kleinere gemeenten hebben vaak maar een beperkte groei en hebben vaak ook maar één gebied waarin ze dat realiseren; maar daarmee zit je best wel vast aan dat ene bestemmingsplan. Dit zitten dan ook heel gauw hoog in de plancapaciteit, maar ze willen tegelijkertijd wel blijven groeien natuurlijk en de voorzieningen in hun dorpen op peil houden.”

Was dit een lastig punt bij de onderhandelingen van de woonafspraken? “Nou, het lastige was vooral welke concrete afspraken we zouden gaan maken. Stec zei bijvoorbeeld dat je eigenlijk maar 70 tot 80 procent van je woningbehoefte in plancapaciteit moet willen hebben. Dat was voor kleinere gemeenten niet haalbaar. Dat zou betekenen dat complete locaties op losse schroeven komen te staan. Daarom is uiteindelijk de afspraak geworden dat je maximaal 100% van je behoefte in je plancapaciteit hebt, dan kan iedereen daarbinnen opereren. Die grens bepalen was de moeilijkste onderhandeling. Je hebt ook wel altijd een bepaalde overprogrammering nodig, want er valt altijd wel wat af of uit. Aan de andere kant worden ze nu wel gedwongen echt in te zetten op de kwaliteit die ze neerzetten in plaats van kwantiteit. Dat is ook de route die de provincie nu heeft ingeslagen. Daar is dus wel strijd over geweest, want het is nogal beperkend. Het doet pijn als je moet deprogrammeren. Wij hebben dat in de crisis al gedaan. Dat deed ook pijn.”

Was Zwolle gelijk enthousiast om deel te nemen aan de woonafspraken? “Dat was geen vraag. Zwolle is gewoon onderdeel van de woningmarkt Overijssel. Het sturen op harde aantallen zijn wij niet blij mee geweest. Wij vinden nog steeds dat het vooral gaat om lokale vraag, dus in hoeverre heeft de provincie daar dan inbreng in? Als het gaat om mobiliteit of landschapsinrichting; dat is sterk regionaal. Woonbeleid is heel sterk lokaal en daar moet je gemeenten ook de vrijheid ingeven. Dat was echt ons uitgangspunt. Die harde verantwoording die wij moeten afleggen, op elke woning die gebouwd wordt, daarvan denk ik nog steeds, tja, moet dat? Het is positief dat er afspraken worden gemaakt onderling zodat je elkaar niet beconcurreert, maar daar moet je ook flexibel in zijn en gemeenten de ruimte geven daarin keuze te maken. We zijn nu twee jaar verder en inmiddels zijn ze daar wel soepeler in geworden.”

Zijn er in de uitvoering van de woonafspraken dingen waar men tegenaan loopt? “Voor ons speelde de situatie dat we in een subregio zitten met Kampen en Zwartewaterland die beide flinke overprogrammering hadden en dus flink moesten schrappen en Zwolle totaal niet. In principe als je afstemt, leg je elkaar plannen voor, maar zij mochten helemaal geen nieuwe plannen maken, dus viel er weinig af te stemmen. Nu zitten ze inmiddels onder de 100%, dus als er nu nieuwe projecten zijn wordt daarover geïnformeerd. Dat gebeurt voornamelijk via mailing. In de tussentijd hebben we niet binnen de subregio overlegd. Grote plannen worden bij elkaar neergelegd, maar iedereen werkt toch ook vooral lokaal. Ik ben er ook van overtuigd dat we niet echt concurreren met elkaar. Mensen kiezen zelf of ze in Zwolle of Raalte willen wonen; daar spelen veel meer dingen bij mee.”

Dus er hoeft ook niet te worden afgestemd over het type woningen dat gebouwd wordt? “Nee. Wat bijvoorbeeld wel heel regionaal is, is zorg. We kunnen niet in elk dorp alle soorten zorgopvang aanbieden. Een zorginstelling is wel een reden voor mensen om naar Zwolle te komen, dus dan is het wel goed om regionaal af te stemmen, en gezamenlijk in zorgaanbod te voorzien.”

Wat vindt u de grootste uitdaging voor het woonbeleid van Zwolle voor de toekomst? “Ik denk toch de verstedelijkingsopgave. Dit gaat ook over leefbaarheid, woonkwaliteit en een toekomstbestendige stad. We moeten heel veel bijbouwen, maar ook oppassen dat we niet te veel verdichten en het groen verdwijnt. Dan raak je je aantrekkelijkheid en leefbaarheid kwijt. Binnenstedelijk ontwikkelen is gewoon heel complex.”

Bij de gemeente Zwolle zie ik heel veel verschillende documenten voorbijkomen: woonvisies, woonafspraken, woonagenda’s, structuurvisies. Wat is nu wat? “Dat heeft gewoon met de tijd te maken, hipheid. Namen veranderen. De structuurvisie is eigenlijk de voorganger van de omgevingsvisie. De woonagenda is destijds gemaakt omdat men niet alleen een woonvisie wilde, maar ook concreet dingen wilde doen. Voor de nieuwste woonvisie komt er ook nog een ontwikkelstrategie. Die visies hebben vaak een tienjaarsperspectief. Dat is niet exact, maar gewoon een keuze. Soms maak je eerder een nieuw visie en soms voldoet die nog en maak je alleen een nieuwe aanvullende agenda.”

Wat verstaat u onder goede afstemming van woonbeleid tussen gemeenten en met provincie? “Dat vind ik heel lastig, omdat ik er echt van overtuigd ben dat iedereen zijn lokale opgaves heeft. Wat ik wel het leuke vind aan afstemming zijn de bijeenkomsten waarin we kwalitatieve opgaven bij de kop pakken. Dat vind ik waardevolle afstemming, want dat zijn opgaven die voor iedereen gelijk zijn. Dan kan je elkaar vragen: hoe gaan jullie daar mee om? wat hebben jullie daarvoor bedacht? Dat vind ik wel echt de meerwaarde van provinciale overleggen. Maar dat vind ik anders dan het woord ‘afstemming’. Dat klinkt echt alsof je een plan ergens neerlegt en that’s it. Het gaat mij juist echt om leren van elkaar. Afstemming klinkt heel erg verplichtend. Als goede buur en collega ben je gewoon met elkaar in gesprek.”

Maar als Raalte zegt dat zij flink willen uitbreiden bij Heino; zou Zwolle dan niet ook graag bij deze plannen betrokken worden? “Nee hoor, ik geloof daar niet in. Als jij denkt dat je daar nog 100 mensen kan huisvesten, ga je gang. Ik geloof er niet in dat dat er opeens voor gaat zorgen dat mensen massaal uit Zwolle gaan vertrekken.

We hebben gewoon op provinciaal niveau besproken wat de lokale behoeftes zijn gebaseerd op prognoses. Dat is goed aan de afspraken, zodat je elkaar niet kapot gaat concurreren. Als alle gemeentes zoals Heino in dit voorbeeld zouden bouwen, gaat het natuurlijk mis. Het belangrijkste is dat gemeenten realistisch zijn, maar hoe ze die behoefte verder invullen moeten ze zelf weten. Het kromme is natuurlijk ook dat we geen afstemming hebben met een gemeente als Hattem, die vlakbij Zwolle ligt, maar tot een andere provincie behoort.”

Dus de samenwerking op het gebied van woonbeleid zou wat u betreft niet intensiever hoeven? “Nee. Had je het me twee jaar geleden gevraagd, dan zou ik er anders over hebben gedacht. Het was natuurlijk even zoeken hoe we die afspraken met elkaar moesten maken en wat we moesten afspreken; maar langzaam beginnen de gemeenten het te waarderen.”

Ook niet tussen Kampen en Zwolle? “Nou nee, Kampen heeft ook ambitie. We hebben ieder onze eigen belangen. Het is vooral op bestuurlijk niveau een conflict geweest, maar de afstemming op ambtelijk niveau is gewoon goed. We hebben goed contact.”

Hartelijk dank voor dit gesprek.

F. Interview met Bouke Timmen op 01-12-2017 te Arnhem

Zou je kunnen vertellen wat Stec precies doet en wat jouw rol hier is? “Dat kan zeker. Stec is een onderzoeks- en adviesbureau. We doen veel voor overheden, maar ook voor marktpartijen. Vaak gaat het over vastgoed en over behoeften. Dan kijken we met een marktbril op; waar is op middellange termijn nog vraag naar. De woonafspraken in West-Overijssel hebben we bijvoorbeeld ook begeleid. Daar hebben we afspraken gemaakt over welke uitgangspunten gehanteerd moesten worden voor de woonprogrammering. Dat is dan wonen, maar we doen ook bedrijventerreinen, kantoren; over de hele breedte van het vastgoedsegment. Zelf werk ik hier als medio-adviseur. Ik heb ook veel te maken met de Ladder. Er is sinds kort een nieuwe en ik heb ook meegeschreven aan de handreiking voor die nieuwe Ladder. Mijn focus ligt wel vooral op het wonen”

Wat is volgens jou de grootste uitdaging als het gaat om woonbeleid voor de toekomst van Nederland en de regio Zwolle specifiek? “Er zijn grote verschillen tussen regio’s in Nederland. Regio’s die heel sterk blijven groeien, maar ook heel veel plekken waar dit niet zo is; waar de grootste groei uit is en het veel meer gaat over kwalitatieve opgaven. Zwolle als stad groeit inderdaad, maar daaromheen zien we veel gemeenten die nog tien, vijftien jaar blijven groeien en daarna te maken zullen krijgen met krimp. Dit proces is in Twente al veel verder. De grootste opgave is denk ik dat je de juiste woningen toevoegt. Er wordt nog veel gericht op gezinnen, maar de groei zit veel meer bij oudere huishoudens, vaak éénpersoons. Dat is een hele omslag en het is zaak dat samen goed te doen. Wat het lastig maakt is dat gemeenten in het verleden al veel plannen hebben gemaakt, soms ook overeenkomsten met marktpartijen, maar dat zijn niet altijd de plannen die voorzien in de kwalitatieve behoefte op middellange termijn.”

Zijn veel gemeenten dan nog niet doordrongen van het belang daarvan? “Dat denk ik wel, maar er zijn gewoon hele grote belangen en keuzes in het verleden gemaakt, waar ze niet zomaar vanaf kunnen. Het is geen omslag die van vandaag op morgen plaatsvindt. De woonafspraken hebben hier natuurlijk wel een aanzet voor gegeven.”

Wat was exact de rol van Stec bij die woonafspraken? “Wij zijn onder andere gevraagd omdat we veel over die Ladder weten. De provincie heeft ons gevraagd om bij de inhoud mee te kijken, maar ook gevraagd hoe je nu zorgt dat je afspraken maakt die standhouden bij de Raad van State. Dat hele proces, met ambtenaren en bestuurders, hebben wij begeleid en we hebben veel sessies gehad om overeenstemming te bereiken over die uitgangspunten; dus vooral een procesrol.”

Ik begreep van Nienke Visschers dat jullie ook voor gemeenteraden hebben gesproken over de woonafspraken? “Zeker. Uiteindelijk moeten de gemeenten natuurlijk zelf de afspraken maken met elkaar, maar we zijn wel bij alle gemeenteraden geweest om te vertellen waarom het nodig is. Soms was het nodig om een stukje bewustzijn te creëren. Die Ladder was er natuurlijk al wel een paar jaar, maar na een tijdje sneuvelden steeds meer plannen. Je wordt pas echt wakker als het ook in je eigen gemeente plaatsvindt.”

Waren alle gemeenten daarmee ook gelijk enthousiast om deel te nemen aan die woonafspraken? “Nee, maar het is ook wel een hele moeilijke opgave om die omslag te maken. Ze hebben vaak al die afspraken gemaakt en als ze daarvan af moeten kan dat gewoon heel veel geld kosten. Dus het ging zeker niet overal makkelijk, maar het moest gewoon gebeuren. Daar heeft de provincie ook een belangrijke rol in gespeeld met die verordening.”

Hoe verliep de samenwerking tussen gemeenten bij die afspraken? “Je hebt natuurlijk die prognoses. Elk jaar komt er wel een nieuwe en op gemeenteniveau laten die gewoon fluctuaties zien. Zeker met gemeenten die krap kwamen te zitten en teveel plannen hadden zijn er wel discussies over gevoerd wat dan de juiste prognoses zijn. Het uitgangspunt was Primos 2013, maar als er weer nieuwe prognoses kwamen tijdens het proces was het wel een ding hoe die dan geïnterpreteerd moesten worden. Zeker als prognoses fluctueren ondermijnt dat wel het vertrouwen in die cijfers.”

Waren die prognoses dan het grootste twistpunt? “Nou ja, dat was natuurlijk uiteindelijk de Ladder. Die heeft alles wat op scherp gezet. Alle harde plancapaciteit telt nu als aanbod. Voorheen was het zo dat gemeente bewust overprogrammeerden, omdat je te maken hebt met planuitval. Maar nu is gezegd: 100% maximaal, maar het streven is vrije ruimte houden, zodat je in kan spelen op initiatieven en niet vast zit op grote uitleglocaties. Dat streven is ook wel heel erg herkend door bestuurders, dus dat is ook zo opgenomen in die afspraken nu.”

Maar dan moet er ook nog daadwerkelijk gedeprogrammeerd worden... “Ja. Gemeenten met een overprogrammering hebben zelf een deprogrammeerplan gemaakt. Daar hebben wij niet in meegeholpen.”

Waren er verder nog specifieke zaken bij de woonafspraken die tot een conflict leidden? “Nee, niet anders dan we al besproken hebben. De grote discussies waren natuurlijk de plannen van gemeenten die er al lagen en waar in het verleden al keuze over gemaakt zijn, zoals Reeve. Over Reeve zijn aparte afspraken gemaakt. We hebben gekeken hoe we Reeve nu bijzonder kunnen maken en of dat extra aantrekkingskracht had bovenop reguliere migratiestromen. Zo kwamen we erop uit dat het ongeveer 160 mensen uit Zwolle zou trekken en ook nog een deel van buiten de regio. Daar moesten afspraken over worden gemaakt. Er zijn vroeger afspraken gemaakt dat Zwolle in principe achter Reeve staat, maar niet hoe precies. In beginsel was het twistpunt nu dus dat Reeve te groot was in haar oude vorm en er dus weer nieuwe afspraken gemaakt moesten worden met Zwolle.”

Maar hoe belangrijk is het voor Zwolle om in haar eigen woningbehoefte te voorzien? Zouden ze niet blij moeten zijn dat omringende gemeenten bouwen zodat de schaarste op de Zwolse woningmarkt minder wordt? “Nou, ja, er spelen een beetje dingen door elkaar heen. Je hebt de huishoudensontwikkeling, maar je hebt ook conjunctuur. Het is nu hoogconjunctuur; maar het is natuurlijk maar de vraag of dit aanhoudt.”

Spelen gemeenten goed genoeg in op die marktsituatie? “Dat is natuurlijk vooral een afweging van waar je vindt dat marktpartijen een rol in moeten hebben. Als overheid kan je de markt wel sturen. Je hebt als gemeente wel de verantwoordelijkheid te kijken

96 naar waar de markt versterkt, maar ook waar sprake is van verdringing. Goede nieuwbouw doet het op heel veel plekken wel, maar het is wel de vraag wat voor invloed dit heeft op andere plekken. Dat is een afweging die een marktpartij niet zal en niet hoeft te maken. Dus een zekere structurering vanuit overheidspartijen is wel wenselijk.”

Is het niet ook belangrijk om over het type woningen niet alleen met marktpartijen, maar ook met andere gemeenten te praten? In de woonafspraken gebeurde dit bijvoorbeeld niet. “Zeker. Dat is heel wezenlijk, maar er was op veel plekken in de regio sprake van overcapaciteit, dus die kwantitatieve zaak moest eerst worden aangepakt. Maar ik ben het zeker met je eens. In Twente ligt de nadruk bijvoorbeeld al veel meer op kwalitatief programmeren.”

In hoeverre is de manier waarop in de regio Zwolle wordt samengewerkt, bijvoorbeeld met de woonafspraken, verschillend van andere regio’s? “Er zijn veel meer regio’s waar ze woonafspraken maken; Zuid-Holland, Brabant; vaak ook met dezelfde principes erin. Ik denk wel dat Overijssel vooroploopt, maar overal doen ze het weer net even anders. Het was voor de provincie Overijssel ook wel nieuw dat ze er bij de woonafspraken strakker inging, maar dat was nu ook nodig. Ze worden door de Ladder gedwongen om wat ‘harder’ te zijn. De Ladder heeft ervoor gezorgd dat regionale afstemming daar op de agenda kwam en op scherp werd gezet. Maar elke provincie pakt het gewoon anders aan. In sommige regio’s zijn de discussies wel harder.”

Wat versta jij onder goede afstemming als het gaat om woonbeleid en wat is hier belangrijk in? “Dat is een beetje moeilijke vraag. Iedereen verstaat er wat anders onder. In de regio Zwolle is gewoon een procedure afgesproken wat afstemming inhoudt. Dat hebben we daar concreet vormgegeven. Niet als blauwdruk, maar gewoon om te kijken of het werkt. Dus elk plan over stedelijke ontwikkeling, moet op die manier zijn afgestemd. Wat verder ook heel waardevol is, is dat gemeenten elkaar gewoon vaak spreken over waar ze mee bezig zijn. Van elkaar horen en leren hoe je iets doet. Dat is ook veel positievere samenwerking dan allemaal plannen hebben en moeten snijden. De laatste jaren wordt die noodzaak ook wel meer gevoeld, maar denken over de gemeentegrenzen heen blijft gewoon een lastige boodschap. Dat gebeurt vaak uit zichzelf niet zo snel. Vaak is er wel wat druk nodig denk ik vanuit de provincie.”

Volgend jaar worden de woonafspraken tussentijds geëvalueerd. Zijn jullie daarbij betrokken en zijn er al dingen waarvan jullie zeggen dat die voortaan beter anders kunnen? “Ik weet nog niet of we daarbij betrokken zijn. Maar het is denk ik heel interessant om te kijken of er met het deprogrammeren ook echt ruimte is gekomen voor kwalitatief goede plannen. Dat is uiteindelijk waar het om gaat.”

Hartelijk dank voor dit gesprek.

G. Interview met Nienke Visschers op 21-11-2017 te Zwolle

Zou u kunnen vertellen hoe u precies betrokken was bij de woonafspraken West-Overijssel? “Ik was projectleider van de woonafspraken. Ik was opdrachtnemer van de opdracht dat er in 2015 woonafspraken werden gemaakt, begin 2016 ondertekend. Ik heb het proces gefaciliteerd; de advisering intern aan de opdrachtgever in hun rol bij de verschillende gesprekken. We zaten zelf met vier ambtenaren van de provincie, maar we hebben de woonafspraken heel anders aangepakt dan vorige keer. Die was in 2009 en ging over 2010-2015. Toen heette het nog prestatieafspraken. De provincie had toen intern bedacht wat we wilden met de gemeenten; een op een overlegd met de gemeenten en toen kwamen er bilaterale prestatieafspraken uit. Maar in 2013 zijn we gestart met het traject van regionale woonvisies, één voor regio Twente en één voor West-Overijssel. Daarbij hebben we echt gezamenlijk een woonvisie neergezet. De provincie heeft wel het proces getrokken en gezorgd dat iedereen bij elkaar ging zitten, maar het was veel meer horizontaal en veel minder hiërarchisch. Toen hadden we visies, maar moesten we ook nog afspraken maken en de inhoud daarvan hebben we ook samen geschreven met ambtenaren van de gemeenten.”

In hoeverre is zo’n traject uniek in Nederland? “Ik weet niet of het uniek is, maar we hadden geen voorbeeld hoe we dit aan moesten pakken. In Overijssel werken we ook op zo’n manier; minder top-down. Vroeger was het wel meer van; wij bepalen het en jullie doen maar mee. Die eerste afspraken gingen ook echt over aantallen woningen en hoeveel geld krijgt een gemeente daarvoor. Bij de huidige woonafspraken hebben we wel meer gekeken waar men eigenlijk afspraken over wilde maken en waar gemeenten wat aan hadden. In de Ladder voor duurzame verstedelijking, bijvoorbeeld, zit duidelijk een aspect van regionale afstemming dus daar wilden we het over hebben, maar uit de gesprekken met gemeenten bleek ook dat over thema’s als zorg we veel meer samen konden optrekken en van elkaar konden leren.”

U sprak al over de Ladder. Hoe groot is de rol van het Rijk in de totstandkoming van woonbeleid in de regio? “Het Rijk heeft natuurlijk de Ladder bedacht en bepaalt in die zin wel dat we daar aan moeten voldoen. Dat is bijvoorbeeld niet goed gebeurt in het begin. De afstemming met buurgemeenten was niet voldoende, waardoor plannen bij de Raad van State sneuvelden. Dus gemeenten zagen ook wel het belang van afstemming en daar moesten afspraken over gemaakt worden. Er hoeft maar één inwoner te zijn die bezwaar maakt en een procedure start en je plan wordt verworpen. Het Rijk heeft dus best wel wat invloed, maar het is niet zo dat ze hier over de vloer komen en hebben meegedacht bij de woonafspraken.”

Speelde de nieuwe Woningwet van 2015 nog een rol in de woonafspraken? “Die woningwet gaat eigenlijk vooral over de relatie tussen corporaties en de gemeenten, dus daar heeft de provincie minder mee van doen, maar we merkten wel bij die overleggen dat de woningwet er tussendoor liep. Gemeenten vonden dat ze er iets mee moesten, maar wisten niet wat; het Rijk wist het eigenlijk ook niet. Het speelde dus wel mee in de beleving; zeker in Twente waar de woningcorporaties ook aan tafel zaten bij de woonafspraken. Maar voor de afspraken tussen provincie en gemeenten was het niet zo’n onderwerp.”

Wat als gemeenten zich niet aan de woonafspraken houden? “We hebben ook een verordening. In de verordening staat op een juridische manier vastgelegd wat we kunnen doen als gemeenten de woonafspraken niet nakomen. Dan kunnen we het bij de Raad van State afdwingen. Maar dat gebeurt niet vaak, hoor; omdat we het hebben, gebeurt het ook niet.”

Was er nog een specifieke aanleiding waarom de woonafspraken juist toen werden gemaakt? “Nou, nee. De vorige woonafspraken liepen af en er sneuvelden dus wel veel plannen bij de Raad van State. Daardoor ontstond wel de urgentie.”

Stonden gemeenten gelijk te springen om mee te doen aan de woonafspraken? “De meeste wel. Een aantal hebben we wel moeten overtuigen. Uiteindelijk was het niet verplicht, want als ze niet meedoen aan de afspraken is er altijd nog de verordening. Maar zij hebben ook wel de meerwaarde gezien van het afstemmen en kennis delen. Sommigen vonden de afspraken wellicht te specifiek of juist niet specifiek genoeg, maar je kan met zoveel partijen nu eenmaal niet aan alle wensen voldoen. De discussie ging meer over wat we nu eigenlijk met elkaar moesten afspreken, zodat die plannen niet meer onderuitgingen.”

Waarom zaten de woningcorporaties niet aan tafel bij de woonafspraken? “In Twente was dat wel het geval, maar in West-Overijssel zijn de corporaties veel minder verenigd en met al die individuele corporaties aan tafel zitten was gewoon lastig.”

En waarom niet een gemeente als Hattem? “Dat was ook wel iets waar we het over gehad hebben. Kampen wilde bijvoorbeeld ook meer met Flevoland, gemeente Noordoostpolder; Staphorst zit veel met Drenthe. Daar is ook wel discussie over gevoerd, maar waar houdt de regio dan op?”

Hoe verliep het besluitvormingsproces? Ging dat om een meerderheid of moest er unanieme overeenstemming zijn? “Ja, uiteindelijk moest iedereen het er mee eens zijn. De afspraken zijn tussen de colleges; de raden zijn wel in een voorstadium of achteraf geïnformeerd. Die hebben er natuurlijk ook belang bij want hun bestemmingsplannen gingen onderuit bij de Raad van State.”

Hadden alle gemeenten het idee dat ze voldoende gehoord werden? “Dat weet ik natuurlijk niet precies. Wat wel speelde was dat Kampen en Raalte bijvoorbeeld overprogrammering hadden terwijl Zwolle haar zaakjes netjes op orde had. Daar zat wel wat spanning. Voor sommige gemeenten waren die afspraken veel belangrijker dan voor andere. Als Zwolle met een plan komt en een andere gemeente heeft te veel capaciteit, moet Zwolle namelijk ook aantonen waarom een uitlegplan voor Stadshagen bijvoorbeeld niet elders in de regio past.”

Waren alle gemeenten uiteindelijk tevreden met de uitkomst van de woonafspraken? “Ja, uiteindelijk wel. Er waren natuurlijk wel veel discussies. Zwolle had bijvoorbeeld al veel gedeprogrammeerd, dus die vond dat andere gemeenten aan zet waren, maar die zeiden soms dat ze niet meer konden schrappen. Dat zorgde voor discussies; kun je niet meer schrappen of wil je het niet? Dat is best wel ingewikkeld; vandaar dat we ook hulp kregen van Stec Groep. Zij hebben mede het proces gefaciliteerd en ook veel gesprekken gevoerd om te helpen dat bewustzijn bij gemeenten te

99 creëren dat we echt terug moesten naar 80% of 100% plancapaciteit. Ze hebben ook voor een aantal gemeenteraden gesproken, wat het rijksbeleid is met de Ladder en waarom die afspraken belangrijk zijn. Zeker in gemeenten waar veel geschrapt moet worden, is het handig als je de raad op tijd erbij betrekt. Het is ook handig dat zij erbij betrokken waren, want als provincie heb je niet alle kennis zelf in huis.”

Is er bij de woonafspraken ook nog gesproken over andere dingen dan de aantallen woningen? Over het type woningen bijvoorbeeld? “Nee, over het type woningen niet. Zover willen we als provincie niet gaan. Die vrijheid willen we bij de gemeenten laten. Je wilt ook dat gemeenten daar een beetje flexibel in kunnen zijn. Maar het is wel zo dat gemeenten de keuze voor type woningen in hun plannen moeten onderbouwen. Dat onderbouwen geldt dus net zo goed voor het type als de aantallen woningen.

Bepaalt de provincie in welke gemeente de regionale woningbehoefte mag worden vervuld? “Ja en nee. We gebruiken de prognoses van Primos en daar zit al in dat Zwolle een centrumfunctie heeft en veel inwoners aantrekt. Het is niet zo dat ze van ons daar nog eens een plus bovenop krijgen. Maar die Primos-cijfers zorgen wel altijd voor discussie. Op een gegeven moment kregen we tijdens het proces van de woonafspraken weer nieuwe cijfers en toen ontstond er weer de discussie of die cijfers wel klopten. Maar uiteindelijk hebben we wel allemaal dezelfde cijfers gebruikt.”

Is er ook nog gesproken over locaties van uitbreidingsplannen? “Nee. Dat soort dingen lopen soms wel eens door de gesprekken heen, zoals de uitbreiding bij ’s- Heerenbroek, maar daar zijn geen afspraken over gemaakt; tenzij gemeenten er onderling niet uitkomen. En uiteindelijk komt de locatie natuurlijk wel bij ons terecht bij de bestemmingsplanprocedure. Als een gemeente een plan maakt wordt dat ook besproken met de accounthouders van de gemeenten, die eens in de zes of acht weken bij elkaar komen. Dus dan is wel sprake van afstemming over locaties, en aantallen. En wij hebben natuurlijk ook nog een omgevingsvisie met de zaken die wij belangrijk vinden. Daar moet een bestemmingsplan ook in passen.”

Maar dat betekent dus dat de bestemmingsplannen die sneuvelden bij de Raad van State al wel door jullie waren goedgekeurd. “Ja, klopt. Dat kwam vooral doordat die Ladder in 2012 werd geïntroduceerd, maar je kan natuurlijk niet verwachten dat al die bestemmingsplannen van de ene op de andere dag die Ladder er goed in verwerkt hebben.”

Als u terugkijkt op het hele proces van de woonafspraken West-Overijssel; is het u dan mee- of tegengevallen? “Het is me wel meegevallen. Natuurlijk heb je altijd discussies, maar het was over het algemeen wel positief. Het was misschien ook wel mooi geweest als we de woningcorporaties ook aan tafel hadden gehad en als het niet alleen over het programmeringsgedeelte was gegaan, maar ook over kwaliteit hadden gesproken. Het zou mooi zijn als bij de volgende woonafspraken ook meer wordt gesproken over hoe je omgaat met vergrijzing, woningen die vrijkomen bij overlijden van de babyboomgeneratie, langer thuis wonen; dat soort vraagstukken. Maar goed, dingen lopen zoals ze lopen en op dat moment was die overprogrammering gewoon het urgentst.”

100

Wat zijn de sancties voor gemeenten die zich niet aan de woonafspraken houden? “Die moeten nog verder terug in hun programmering. Daar hebben we ook een verordening voor. Als ze zich ook niet aan die strengere eisen houden, worden ze afgekeurd door de Raad van State en waarschijnlijk kunnen we juridisch ook wel dingen afdwingen, maar dat wil je niet. Nu lijkt het wel een beetje alsof wij het van bovenaf opleggen, maar er waren ook gemeenten, zoals Zwolle, die blij waren dat wij dit oppakten, want de overprogrammering bij Kampen en Raalte belemmerde hen ook.”

Wat verstaat u onder goede afstemming van woonbeleid en wat is hier cruciaal in? “Het begint ermee dat je van elkaar weet met welke plannen je bezig bent; elkaar in een vroeg stadium informeren en anderen er ook wat van mogen laten vinden. Misschien ook dat je afspraken maakt over waar je wel en niet over moet afstemmen. Dat zijn wel de belangrijkste dingen, denk ik.”

Hartelijk dank voor dit gesprek.

101

Bijlage 2: Afstemming woonbeleid analysevragen

Demografische prognoses: • Wordt het woonbeleid van de betrokken gemeenten op dezelfde prognoses gebaseerd? • Interpreteren de gemeenten de prognoses op dezelfde manier? • Zijn er afspraken gemaakt over de keuze voor en interpretatie van een prognose?

Inachtneming belangen buurgemeenten: • Hebben gemeenten voldoende aandacht voor de prognoses voor buurgemeenten en de regio? • Welke andere gemeenten of overheden worden betrokken bij het opstellen van het gemeentelijk woonbeleid? • In hoeverre zijn gemeenten op de hoogte van elkaars woonbeleid? • In welke mate wordt het woonbeleid van andere gemeenten als uitgangspunt gebruikt bij de vorming van het eigen woonbeleid?

Overeenkomsten en discrepanties: • In welke mate stemt het woonbeleid van de drie betrokken gemeenten overeen? Op welke thema’s wel en op welke thema’s minder? • Wordt in de totale woonbehoefte van de regio voorzien of is er in de opgetelde plancapaciteit van de betrokken gemeenten een overschot dan wel tekort aan (bepaalde type) woningen? • In hoeverre zijn over dit eventuele tekort/overschot of andere discrepanties van tevoren afspraken gemaakt • Worden dergelijke afspraken over het woonbeleid door alle gemeenten nagekomen?

Overleg: • In welk stadium informeren de gemeente elkaar over hun woningbouwplannen? • Hoe vaak vindt er overleg plaats tussen de gemeenten over het woonbeleid? • Hoe verloopt zo’n overleg en over elke aspecten wordt gesproken? • In hoeverre stuurt de provincie aan op overleg en afstemming? • Welke samenwerkingsovereenkomsten en afspraken tussen gemeenten zijn getekend? • Op welke manier zijn deze afspraken en overeenkomsten tot stand gekomen? Zijn alle belanghebbenden vertegenwoordigd?

Conflicten: • Hoe gaan de gemeenten om met eventuele tegenstellingen tussen het eigenbelang en het belang van de regio? • In hoeverre bestaat er onenigheid tussen de gemeenten over aantallen en locaties in woningbouwplannen? • Hoe worden dergelijke conflicten beslecht? • Welke sanctie staat er op het niet nakomen van woonafspraken en is deze ooit uitgevoerd?

102

Verandering: • Is er de afgelopen jaren iets veranderd in de manier waarop of de mate waarin gemeenten hun woonbeleid afstemmen? • Wat heeft deze veranderingen veroorzaakt? • Hoe kijken de gemeenten (en provincie) tegen deze veranderingen aan? • Zijn gemeenten content met de huidige mate waarin en wijze waarop het woonbeleid wordt afgestemd en hoe kijken ze aan tegen de manier waarop dit zich ontwikkeld?

103

104