kontrola państwowa maj czerwiec
2 0 1 5
3 /
2015 3
KRZYSZTOF KWIATKOWSKI PREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI
System zapewnienia jakości procesu kontrolnego w Najwyższej Izbie Kontroli
MARTA PANKOWSKA, MARIUSZ GORCZYCA
Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami
ELŻBIETA CHOJNA-DUCH
Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej – przyczyny, istota new normal polityki banków centralnych UE
czasopismo punktowane issn 0452-5027 NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI
...ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporządzenia odbiera, wydatek onegoż usprawiedliwić winien.*
WARSZAWA Dwumiesięcznik – Rocznik 60: 2015 r. – NumeR 3 (362) – MAJ – CZERWIEC KOMITET REDAKCYJNY
Zbigniew Cieślak, dr hab., prof. UKSW w Warszawie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Jagielski, prof. dr hab., Uniwersytet Warszawski Adam Lipowski, prof. dr hab., em. prof. w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN Teresa Liszcz, dr hab., prof. UMCS w Lublinie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Mazur, dr, radca prezesa NIK Wojciech Misiąg, dr, radca prezesa NIK, prof. nadzw. WSIiZ w Rzeszowie Małgorzata Niezgódka-Medek, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej Panasiuk, dr hab., dyrektor Delegatury NIK w Warszawie, prof. Uniwersytetu w Białymstoku Marzena Repetowska-Nyc, redaktor naczelna „Kontroli Państwowej” Czesława Rudzka-Lorentz, dr, radca prezesa NIK Janusz Witkowski, prof. dr hab., prezes Głównego Urzędu Statystycznego Zbigniew Wrona, dr, radca prezesa NIK, p.o. dyrektora Departamentu Prawnego i Orzecznictwa Kontrolnego NIK Marek Zająkała, dyrektor Departamentu Obrony Narodowej NIK
REDAKCJa
Marzena Repetowska-Nyc, redaktor naczelna Barbara Odolińska, redaktor, zastępuje red. naczelną, tel. 22 444 57 81 Joanna Kulicka, redaktor, tel. 22 444 54 01 Jacek Matwiejczyk, redaktor, tel. 22 444 53 11 dr Wiesław Karliński, redaktor statystyczny, tel. 22 444 56 69
Adres redakcji Najwyższa Izba Kontroli, 02-056 Warszawa, ul. Filtrowa 57
Nasz adres w Internecie e-mail: [email protected] http://www.nik.gov.pl
„Kontrola Państwowa” znajduje się na liście czasopism naukowych Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z liczbą 6 punktów za umieszczoną w niej publikację. Pismo można odnaleźć w bazach Central European Journal of Social Sciences and Humanities oraz Index Copernicus Journal Master List. Więcej informacji na temat zmian w sposobie oceniania czasopism naukowych i stawianych im wymagań na s. 177.
* Cytat na stronie tytułowej pochodzi z pisma ministra skarbu Księstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowanego w związku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o Głównej Izbie Obrachunkowej. Spis treści
Kontrola i audyt 8
KRZYSZTOF KWIATKOWSKI: System zapewnienia jakości procesu kontrolnego w Najwyższej Izbie Kontroli 8 Wdrażany w Najwyższej Izbie Kontroli system zapewnienia jakości procesu kontrolnego ustanowiony został zarządzeniem nr 73/2014 Prezesa NIK, zmienionym zarządzeniem nr 19/2015. Istotą systemu jest hierarchia i odpowiedzialność. Na każdym poziomie zarządzania oraz w każdy proces w ramach postępowania kontrolnego wbudowano mechanizmy kontroli, pozwalające na uzyskiwanie produktów pokontrolnych wysokiej jakości. Zdefiniowano również wymagania jakościowe wobec uzyskiwanych rezultatów (programu kontroli, wystąpienia pokontrolnego, informacji o wynikach kontroli). Przyjęto zasadę, że osoba znajdująca się na poziomie hierarchicznie wyższym odpowiada zarówno za wykonanie swoich zadań, jak i za produkt końcowy uzyskany przez osobę na poziomie hierarchicznie niższym.
JACEK MAZUR (oprac): Prezentacja doświadczeń ETO w Polsce – wzmocnienie współpracy 24 W kwietniu br. gościła w Warszawie delegacja Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, jednej z siedmiu instytucji europejskich, z prezesem Vítorem Caldeirą na czele. Głównymi tematami rozmów były: skuteczny nadzór nad finansami publicznymi, przedstawienie doświadczeń Trybunału w zakresie usprawniania europejskiego i krajowych systemów kontroli publicznej, promowanie roli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w ulepszaniu zarządzania środkami pochodzącymi z budżetu UE i zacieśnienie współpracy z Najwyższą Izbą Kontroli. Polscy uczestnicy dowiedzieli się wiele o pracy Trybunału i jej efektach, o działaniach służących ulepszeniu procesu zarządzania środkami publicznymi, a także o głównych obszarach ryzyka związanego z zarządzaniem budżetem unijnym.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 3 spis treści
USTALENIA KONTROLI NIK 46
BEATA BŁASIAK-NOWAK, MARZENA RAJCZEWSKA: Polityka spójności UE na lata 2014–2020 – przygotowanie dokumentów programowych 46 Najwyższa Izba Kontroli zbadała przygotowanie systemu wdrażania polityki strukturalnej na lata 2014–2020. Skontrolowała między innymi prawidłowość i skuteczność działań podejmowanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz przez zarządy wszystkich 16 województw, związanych ze sporządzeniem umowy partnerstwa oraz krajowych i regionalnych programów operacyjnych. Przed przystąpieniem do badań zorganizowano panel ekspertów z udziałem naukowców, przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej oraz organizacji pozarządowych i posła do Parlamentu Europejskiego. Kontrola odbywała się w trakcie przygotowywania dokumentów programowych na lata 2014–2020 i objęła okres do końca kwietnia 2014 r.
MARTA PANKOWSKA, MARIUSZ GORCZYCA: Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami – dlaczego w Polsce nie można odetchnąć pełną piersią? 60 W chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jakość powietrza w naszym kraju odbiegała istotnie od standardów europejskich. Obecnie w powietrzu nadal utrzymuje się wysoki poziom niektórych zanieczyszczeń, co grozi podjęciem kroków prawnych przeciwko Polsce przez organy Unii Europejskiej, z czym związane może być zasądzenie wysokich kar finansowych. Co gorsze, według szacunków aż 45 tys. Polaków umiera każdego roku z powodu zanieczyszczenia powietrza. Powyższe aspekty stały się inspiracją do podjęcia przez NIK kontroli, której celem była ocena działań podmiotów publicznych na rzecz poprawy jakości i ochrony powietrza w okresie 2008 r. – I półrocze 2014 r.
Pozostałe kontrole NIK 79
Wyniki przekazane do publikacji kwietniu i maju 2015 r. – red. 79 Rubryka sygnalizuje zakończenie przez Najwyższą Izbę Kontroli badań w wybranych obszarach i opublikowanie ich w formie „Informacji o wynikach kontroli”. W tym numerze piszemy o kontroli: nadzoru nad inwestycjami drogowymi; ochrony brzegów morskich; mechanizmów kontroli zarządczej; podatków lokalnych; wykonywania wyroków sądowych; inwestycji budowlanych związanych z efektywnością energetyczną; organów odpowiedzialnych za monitorowanie bezpieczeństwa energetycznego; utrzymania w dobrym stanie technicznym najstarszych budynków komunalnych; poszukiwania osób zaginionych; wykorzystania środków PFRON; ekologicznych upraw; funduszy przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich; organizacji i utrzymania kąpielisk; szpitali samorządowych; funkcjonowania opieki medycznej nad starszymi osobami; działań regionalnych izb obrachunkowych zmierzających do ograniczenia długu publicznego
4 kontrola państwowa spis treści
w samorządach; eksploatacji kopalin; obszarów rybackich; opieki paliatywnej; BHP w szkołach publicznych.
Państwo i społeczeństwo 83
ELŻBIETA CHOJNA-DUCH: Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej – przyczyny, istota new normal polityki banków centralnych w UE 83 Kryzys gospodarczy i finansowy ostatnich lat unaocznił pilną potrzebę reakcji światowych i krajowych instytucji publicznych na przyczyny sprzężenia i zarażania rynków, wzajemne współzależności reakcji – państwa, banków centralnych, podmiotów gospodarczych i finansowych w powstawaniu i narastaniu nierównowagi, będącej następstwem nie tylko kryzysów gospodarczych, ale i działań tych podmiotów. Od kilku lat trwa więc szeroka dyskusja różnych środowisk nauki i polityki gospodarczej nad optymalną strategią makroekonomiczną wyjścia z fazy spowolnienia gospodarczego, a w polityce organów UE i wielu państw poszukuje się form działań antykryzysowych, podejmuje różnorodne przedsięwzięcia w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego oraz obecnie – inflacji. Okazało się, że jedynymi instytucjami mogącymi efektywnie reagować na kryzys zadłużenia, stagnację i słabość ożywienia gospodarczego mogą i muszą być główne banki centralne.
JACEK KISIEL: Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji – dodatkowe opłaty roczne jako sankcja dyscyplinująca 109 Publikacja przybliża systemową wykładnię przepisów w zakresie przedłużenia terminów zabudowy, ustalenia terminu dodatkowego i rozwiązania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, uwzględniającą cel każdej z tych regulacji oraz kontekst wzajemnych relacji między nimi. Zgodnie z tą interpretacją, przekroczenie terminów na zagospodarowanie nieruchomości nie musi skutkować automatycznym nałożeniem sankcji. Użytkownik wieczysty może bowiem złożyć wniosek o przedłużenie tych terminów. Jeżeli postępowanie zakończy się odmową, właściwy organ nie może odstąpić od ustalenia jednej z przewidzianych w ustawie sankcji. Staje on przed wyborem czy zastosować sankcję w postaci dodatkowej opłaty rocznej czy też rozwiązać umowę użytkowania wieczystego.
MAGDALENA BRACZKOWSKA-BOROCH: Zasady regionalnej pomocy inwestycyjnej – osiąganie celów polityki spójności w ramach UE 123 Zmiany wynikające z nowych przepisów o pomocy regionalnej na lata 2014–2020 przesądzą o tendencjach w wykorzystywaniu tego rodzaju wsparcia publicznego w Polsce. Obniżono maksymalną dopuszczalność pomocy regionalnej w województwach lepiej rozwiniętych, jednocześnie wprowadzając – w związku z osiągnięciem różnego stopnia rozwoju przez poszczególne obszary wchodzące w skład województwa mazowieckiego – podział na
Nr 3/maj-czerwiec/2015 5 spis treści
podregiony, z wyłączeniem Warszawy, do najniższej w Polsce, dopuszczalnej intensywności tego rodzaju pomocy. Ponadto zliberalizowano zasady tzw. efektu zachęty i utrzymano uprzywilejowaną pozycję małych i średnich przedsiębiorstw.
ANDRZEJ BUKOWSKI: Państwowa Inspekcja Sanitarna w walce z dopalaczami – niedozwolone wytwarzanie i obrót środkami zastępczymi 135 Jednym z zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, powołanej w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, jest zwalczanie wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, potocznie zwanych dopalaczami. Artykuł przedstawia zadania i kompetencje Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawne i orzecznictwo sądów administracyjnych. Omawia także proponowane przez Komisję Europejską zmiany przepisów prawnych, które mają utrudnić dostęp do środków zastępczych.
IZABELA BOGUCKA: Uwarunkowania normatywne nadzoru nad stowarzyszeniami – regulacje ustawy – Prawo o stowarzyszeniach 144 Jednym z interesujących, szczególnie w ujęciu aksjologicznym, zagadnień dotyczących sfery działania administracji publicznej jest nadzór nad stowarzyszeniami. Celem artykułu jest zarysowanie niektórych problemów związanych z tą tematyką w świetle ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, z uwzględnieniem szerszego tła normatywnego. Zakres rozważań obejmuje podstawy prawne działania organów administracji publicznej w tej materii i w konsekwencji spełnianych przez te organy funkcji w omawianym obszarze.
Współpraca międzynarodowa 154
GRZEGORZ HABER (oprac): Wizyta Prezesa Federalnej Izby Obrachunkowej Niemiec 154 Prezes Federalnej Izby Obrachunkowej Niemiec (Bundesrechnungshof – BRH), Kay Scheller złożył w marcu 2015 r. wizytę w NIK. Podczas spotkania prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski wraz z prezesem BRH omówili zagadnienia dotyczące bieżącej i planowanej współpracy.
GRZEGORZ HABER (oprac): Seminarium dla NOK Gruzji, Mołdawii i Ukrainy – wdrażanie postanowień Deklaracji o partnerstwie i współpracy 156 19 maja 2015 r. NIK zorganizowała trzydniowe seminarium dla kontrolerów z Ukrainy, Gruzji i Mołdawii, podczas którego specjaliści z Polski, państw bałtyckich, Grupy Wyszehradzkiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego przekazywali im wiedzę i doświadczenia dotyczące kontroli funduszy unijnych oraz walki z korupcją.
6 kontrola państwowa spis treści
JACEK MAZUR (oprac): Wpływ NOK na jednostki kontrolowane 158 W Promnicach k. Pszczyny 21 maja 2015 r. odbyło się coroczne spotkanie szefów najwyższych organów kontroli Austrii, Czech, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier, z udziałem prezesa NOK Chorwacji. Głównym tematem były „Instrumenty prawne wpływu najwyższych organów kontroli na działalność jednostek kontrolowanych”.
GRZEGORZ HABER (oprac): 90-lecie Urzędu Kontroli Państwowej Albanii 163 Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Wojciech Kutyła uczestniczył w obchodach 90-lecia najwyższego organu kontroli Albanii. W uroczystościach, które miały miejsce 26 maja 2015 r. w Tiranie, wzięli także udział przedstawiciele NOK Bośni i Hercegowiny, Chorwacji, Czarnogóry, Macedonii, Rumunii i Serbii oraz pracownicy organizacji SIGMA i reprezentanci Komisji Europejskiej.
Z życia NIK 165
ANNA KRZYWICKA, LESZEK MARCINKOWSKI: Konferencja NIK „Stan ochrony zwierząt w Polsce” 165 Celem konferencji było przedstawienie stanu faktycznego ochrony zwierząt, a zwłaszcza sposobu realizacji zadań organów administracji rządowej i samorządowej z uwzględnieniem przykładów dobrych praktyk, a także prezentacja wyników kontroli NIK.
Współpraca NIK i GIODO – red. 168 Obie instytucje potwierdziły chęć dalszego zacieśniania współpracy w zakresie kontroli dotyczących pozyskiwania i przetwarzania bilingów oraz bezpieczeństwa danych osobowych przetwarzanych w cyberprzestrzeni.
Izba wspiera inicjatywę ONZ – red. 168 Zainicjowana w czerwcu br. współpraca NIK z UN Global Compact będzie dotyczyć m.in. przeciwdziałaniu korupcji i walki z szarą strefą.
Sygnały o książkach 169
Contents 171
Informacja dla Czytelników i Autorów 177
Informacja dla Prenumeratorów 180
Nr 3/maj-czerwiec/2015 7 Kontrola i audyt
System zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK
System zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK ustanowiony został zarządzeniem nr 73/2014 Prezesa NIK z 13 października 2014 r., zmienionym zarządzeniem nr 19/2015 z 26 marca 2015 r. System ten określa ogół działań będących elementem zarówno strategii NIK, jak i kultury pracy jej pracowników, niezbędnych do uzyskania wystarczają- cej gwarancji osiągnięcia i utrzymania wysokiej jakości procesu kontrol- nego na wszystkich jego etapach.
Krzysztof Kwiatkowski Od tego zależy wzrost poziomu skutecz- Prezes Najwyższej Izby Kontroli ności rezultatów działań Izby w państwie. W związku z tym prowadzimy w NIK Dla każdego najwyższego organu kontroli usilną pracę w dwóch obszarach. Po pierw- fundamentalne znaczenie ma jego wia- sze, chcemy podnieść umiejętność infor- rygodność i autorytet. Najwyższa Izba mowania, przekazywania i przekonywania Kontroli, jako naczelny organ kontroli do swoich racji. Uważam, że rezultaty pra państwowej, ma obowiązek kontrolowa- cy Najwyższej Izby Kontroli powinny być nia i oceniania innych, dlatego sama po- przedstawiane i dyskutowane na różnego winna funkcjonować w sposób wzorcowy. rodzaju forach organizacji pozarządowych,
8 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt korporacji zawodowych, na seminariach Zatem obok podstawowego, konstytucyj- naukowych i spotkaniach gremiów sa- nego obowiązku związanego z wykonywa- morządowych. To są naturalni sprzymie- niem zadań publicznych, a więc obowiązku rzeńcy Najwyższej Izby Kontroli. Trzeba działania zgodnie z prawem i w granicach również być obecnym w mediach, jest to prawa, mamy drugą istotną cechę budują- bowiem najbardziej naturalny sposób ko- cą wymiar działania sprawnego – działa- munikowania się ze wszystkimi zainte- nie skuteczne i ekonomicznie efektywne. resowanymi, zarówno obywatelami, jak Mówiąc o administracji w aspekcie i ekspertami. jej skuteczności, trzeba brać pod uwagę, Drugi obszar prac w Izbie to działania że istnieją co najmniej dwa jej poziomy. nad znaczącym wzmocnieniem organiza- Pierwszy – to poziom związany z wyko- cyjnej sprawności działania. Rezultatem nywaniem określonych – prawem naka- powinien być wzrost wiarygodności i do- zanych – działań merytorycznych, zwy- skonała jakość procesów kontrolnych. kle wewnątrz jednostek sektora publicz- Dlatego stawiamy na rozwój instytucjo- nego, z należytym stosowaniem procedur, nalny i rozwój kadr, na sprawność działa- z osiąganiem zaplanowanych, przyjętych nia i jakość rezultatów – czyli na to, czego w układzie zadaniowym rezultatów dzia- sami oczekujemy od tych, których kontro- łań1. Poziom drugi – to poziom systemów lujemy. Jeżeli władza publiczna oraz naj- administracyjnych, których celem jest osią- wyższy organ kontroli w państwie mają ganie zaplanowanych w układzie zadanio- skutecznie wykonywać swoje podstawowe wym rezultatów budujących oczekiwane zadanie – czyli służyć obywatelom, to zmiany w społeczeństwie na podstawie muszą się nieustannie doskonalić. przyjętego wcześniej logicznego ciągu działań realizowanych w poszczególnych Wyzwania jednostkach. Zmiany te mają oczywiście współczesnej administracji swój początek w tym co robi administra- Jak jednym słowem przedstawić istotę cja na poziomie operacyjnym, a ustalo- nowoczesnego podejścia do zarządzania ne są w „Wieloletnim planie finansowym publicznego? Wydaje się, że tym słowem państwa”, w którym – zgodnie z art. 104 mogłaby być skuteczność. Przez skutecz- ust. 1 pkt 2 ufp – określono cele głów- ność należy rozumieć taką umiejętność re- nych funkcji państwa wraz z miernikami alizacji ustawowych zadań publicznych, stopnia ich osiągnięcia. Funkcje państwa, że ich następstwa są oczekiwane i pożą- stanowiące najwyższy poziom zadanio- dane przez społeczeństwo, a same zada- wej klasyfikacji wydatków, odzwiercie- nia wykonywane są zgodnie z zasadami dlają jednocześnie podstawowe obszary należytego zarządzania finansami, czyli działań (polityki) państwa. Cele zde- skutecznie i efektywnie ekonomicznie. finiowane na tym poziomie nawiązują
1 Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (DzU.2009.157.1240 ze zm.; dalej w skrócie: „ufp”).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 9 kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski do fundamentalnych zasad określonych jak i celów strategicznych zadań budżeto- w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wych bądź funkcji państwa, budowa łań- i ustawach szczegółowych oraz kluczo- cucha logicznego (przyczynowo-skutko- wych priorytetów rozwojowych i kierun- wego) łączącego rezultaty działań z celami ków polityki społeczno-gospodarczej, zde- strategicznymi, skuteczność wpływu re- finiowanych w najważniejszych krajowych zultatów działań na osiąganie celów stra- oraz unijnych dokumentach strategicz- tegicznych, efektywność ekonomiczna. no-programowych2. Właśnie z takiego sposobu myślenia Liczy się więc zarówno to, jak admini- o wywiązywaniu się z zadań publicznych stracja pracuje, ale najistotniejsze dla oby- wzięła się idea kontroli wykonania zadań. wateli jest to, na ile działania administra- Wymóg legalności w działaniu admini- cji skutkują oczekiwaną zmianą i poprawą stracji jest oczywistością, natomiast gene- ich osobistej sytuacji społecznej bądź eko- ralnie istotne jest to, aby każde działanie nomicznej. Co z tego, że instytucje wyko- było wykonane w sposób efektywny eko- nują to co jest zapisane w normie prawnej nomicznie oraz – co najważniejsze – aby i żadnej nie można nic zarzucić z punk- było optymalnym wkładem w osiągnięcie tu widzenia kryterium legalności, jeżeli określonego, oczekiwanego przez społe- społeczeństwo nie uzyskuje rezultatów, czeństwo rezultatu. W krajach anglosa- na których osiągnięcie te instytucje pra- skich kontrola ta nosi nazwę „kontroli war- cują. Można więc uznać, że najważniej- tości za pieniądze” (ang. value for money szym wymiarem sprawnego działania jest audit). Nazwa ta podkreśla rzeczywisty osiąganie w przestrzeni publicznej zmian, cel tego typu kontroli: zbadanie i ocena, których społeczeństwo oczekuje, a nie czy uzyskane przez społeczeństwo efekty wyłącznie wykonywanie określonych czyn- są warte pieniędzy, które na nie wydano. ności przez urzędników. Nowa rola administracji wymaga no- Wyzwania dla NIK wego podejścia, zwykle określanego jako Przyjęta w Najwyższej Izbie Kontroli me- zarządzanie przez rezultaty i związanego todyka badań kontrolnych w obszarze z myśleniem dotyczącym rozwiązywania kontroli wykonania zadań – opierająca istotnych problemów socjoekonomicznych się na międzynarodowych standardach4 przez planowanie rozwoju i realizację okre- – łączy przymioty efektywnego działa- ślonych działań na rzecz osiągania zapla- nia, czyli oszczędność, wydajność i sku- nowanych celów3. A zatem – definiowa- teczność w kryteria celowości oraz go- nie zarówno celów cząstkowych działań, spodarności. Oszczędność to obowiązek
2 Uchwała Rady Ministrów nr 48 z 22.04.2014 r. w sprawie „Wieloletniego planu finansowego państwa na lata 2014–2017” (MP.2014.319). 3 A. Schick: Państwo sprawne. Rozmyślania nad koncepcją, która nie doczekała się jeszcze realizacji, choć jej czas już nadszedł, „Służba Cywilna” nr 8/2004, s. 11-56. 4 Standardy i wytyczne kontroli wykonania zadań na podstawie standardów kontroli INTOSAI i praktyki – ISSAI 3000, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2009.
10 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt działań z odpowiednio zdefiniowanym po- czynników będących poza możliwością od- ziomem jakości zużywanych zasobów, na- działywania na nie przez kierownictwo jed- bytych po najniższej cenie. Należy w tym nostki. Trzeba to również brać pod uwagę, miejscu mocno podkreślić: najpierw na- oceniając decyzje zarządcze podejmowa- leży zdefiniować niezbędny poziom jako- ne w kontrolowanej jednostce. W więk- ści zasobów, a potem dla przyjętego po- szości sytuacji jednak przyczyną jest brak ziomu jakości szukać zasobu o najniższej należytego planowania, uwzględniającego cenie. Skończmy wreszcie z mitem bez- wszystkie obszary ryzyka, oraz brak koor- względnego obowiązku najniższej ceny. dynacji międzyresortowej we wdrażaniu Wydajność to dobre wewnętrzne zarzą- zaplanowanych działań. Zwróćmy uwagę, dzanie, optymalnie przerabiające uzyskane że osiągnięcie określonego celu strategicz- zasoby w planowane rezultaty. Natomiast nego, na przykład bezpieczeństwa na dro- skuteczność rozumiana w szerszym sen- gach, za które odpowiada minister wła- sie5 to optymalizacja efektów, czyli skut- ściwy do spraw wewnętrznych, w sposób ków osiąganych na zewnątrz systemu znaczący zależy od działań realizowanych administracyjnego przez wybór właści- zarówno przez jednostki w dziale sprawy wych działań realizowanych w poszczegól- wewnętrzne, jak i jednostki w działach nych jednostkach organizacyjnych szeroko infrastruktura i transport czy też zdrowie6. rozumianej administracji. Drugi problem wynika z tego, że w istot- W przedstawionym powyżej obszarze nych obszarach rządy obiecują uzyskać działań kontrolnych rysuje się przed Izbą określone rezultaty w długim horyzoncie wiele nowych wyzwań i problemów. Po czasowym (np. w dziedzinie transportu, pierwsze, warto zauważyć, że jednostki edukacji czy ochrony zdrowia). Wtedy rze- coraz bardziej współpracują ze sobą ho- czywiste podsumowanie dokonań może ryzontalnie, czyli coraz bardziej mamy do wymagać wielu lat, a społeczeństwo chcia- czynienia z administracją kooperatywną łoby wiedzieć znacznie wcześniej, czy dzia- niż hierarchiczną. Jednak coraz częściej łania władzy publicznej rokują rozwiąza- obserwujemy – spowodowany działania- nie ich problemów. mi horyzontalnymi – niepokojący fakt, że Podstawowym celem Izby jest spojrzenie poszczególne jednostki dobrze realizują na administrację oraz na wdrażane dzia- swoje cząstkowe cele operacyjne, ale nie- łania i osiągane w społeczeństwie efekty stety zaplanowany cel strategiczny nie zo- zarówno przez pryzmat interesu publicz- staje osiągnięty. Po części może to wyni- nego, jak i organizacyjnej sprawności dzia- kać z wpływu zmiennych zewnętrznych łania. Wyzwania, jakie stoją – w obszarze na rezultaty określonej jednostki, to znaczy badań kontrolnych – przed Najwyższą Izbą
5 Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2000, s. 122-123. 6 Problem ten został szeroko przedstawiony w wystąpieniu w Sejmie prezesa NIK na temat bezpieczeń- stwa w ruchu drogowym, „Kontrola Państwowa” nr 6/2014, s. 8-23.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 11 kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski
Kontroli, to umiejętność myślenia syste- Pierwsza – związana z obszarem zaso- mowego, rozumienia złożoności relacji bów, to ryzyko utraty autorytetu, druga przyczynowo-skutkowych, umiejętność – związana z obszarem kluczowych pro- pogłębionej analizy ryzyka, strategiczna cesów, to niska jakość uzyskanych pro- analiza wariantów przyszłości i wiele in- duktów Izby (wystąpień pokontrolnych, nych analitycznych metod ewaluacyjnych. informacji o wynikach kontroli). Dokonując oceny uzyskanych przez admi- nistrację efektów jej działania, mamy do Istota systemu zapewnienia czynienia z wielowymiarową analizą ry- jakości procesu kontrolnego w NIK zyka strategicznego, opartą na modelach Istnieje wiele definicji jakości. Wynika to oddziaływania różniących się wartością z braku możliwości zdefiniowania jako- prawdopodobieństwa. ści bez odniesienia do badanego obiektu Takie wyzwania wymagają głębokiego lub otoczenia. W przypadku najwyższe- zaangażowania zarówno kierownictwa go organu kontroli, przy uwzględnieniu NIK, jak i wszystkich jej pracowników zmian, jakie zachodzą we współczesnym w zapewnienie wysokiego poziomu jako- zarządzaniu publicznym, badaniom kon- ści procesu kontrolnego. Najwyższa Izba trolnym można przypisać atrybut wyso- Kontroli – jako naczelny organ kontroli kiej jakości, jeżeli ich zakres przedmioto- państwowej – powinna spełniać najwyż- wy jest istotny zarówno dla państwa, jak sze standardy jakości na każdym etapie i społeczeństwa, a każdy etap procesu kon- procesu kontrolnego, to jest zarówno na trolnego przebiega zgodnie z obowiązują- etapie postępowania kontrolnego (przy- cymi w NIK standardami i metodykami, gotowanie, przeprowadzenie i prezentacja w sposób spójny, rzetelnie i zgodnie z zasa- wyników kontroli), jak również czynności dami należytego zarządzania finansami7. poprzedzających to postępowanie (mo- Konstruując system zapewnienia jako- nitorowanie stanu państwa, planowanie ści procesu kontrolnego w NIK przyjęto, kontroli) oraz działań następczych (mo- że podstawowymi elementami, mający- nitorowanie realizacji wniosków pokon- mi istotne znaczenie dla tak zdefiniowa- trolnych). nej jakości, są: Dlatego przyjęliśmy w Izbie model za- • podejście kierownictwa oraz pracow- rządzania opierający się na jakości, a za- ników NIK do procesu kontrolnego; sadniczym elementem systemu kontroli • narzędzia wspomagające i ułatwiające pra zarządczej w NIK jest ustanowiony w Izbie cę (standardy; wytyczne; metodyki; inne system zapewnienia jakości procesu kon- narzędzia wspomagające, np. „Pomoc- trolnego. Takie podejście pozwala na opty- nik kontrolera”; szkolenia; warsztaty itp.); malne zarządzanie dwiema istotnymi • mechanizmy pozwalające na eliminację płaszczyznami ryzyka strategicznego NIK. błędów w trakcie procesu kontrolnego
7 Zasady należytego zarządzania finansami zdefiniowane są w art. 44 ust. 3 ufp.
12 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt
Rysunek 1. Elementy systemu zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK
wymagania etyczne
kontrola Zapewnienie standardy jakości jakości
procedury metodyki i narzędzia i wytyczne
Źródło: Opracowanie własne NIK.
(mechanizmy zapobiegające bądź wy- NIK, jak i kultury pracy jej pracowników, krywające, będące elementami syste- niezbędnych do uzyskania wystarczającej mu kontroli zarządczej); gwarancji osiągnięcia i utrzymania wysokiej • dokonywanie ocen jakości każdego jakości procesu kontrolnego na wszystkich zadania kontrolnego w ramach danej jego etapach. Struktura i ramy systemu kontroli oraz ewaluacji i oceny kontro- opierają się na międzynarodowych stan- li jako całości. dardach9, a celem systemu jest zagwaran- Na rysunku 1 przedstawiono zasadni- towanie, że w NIK przestrzegane są w po- cze elementy, od których zależy jakość stępowaniu kontrolnym powszechnie obo- procesu kontrolnego. wiązujące przepisy prawa, uregulowania System zapewnienia jakości procesu kon- wewnętrzne, zasady etyczne i profesjonal- trolnego w NIK ustanowiony został zarzą- ne standardy oraz że wystąpienia pokon- dzeniem Prezesa NIK z 13 października trolne i informacje o wynikach kontroli, 2014 roku8. System ten określa ogół dzia- jak również inne dokumenty przygotowa- łań będących elementem zarówno strategii ne przez Izbę są wiarygodne i obiektywne.
8 Zarządzenie nr 73/2014 Prezesa NIK z 13.10.2014 r. w sprawie systemu zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK, zmienione zarządzeniem nr 19/2015 z 26 marca 2015 r. 9 Standardy i wytyczne ISSAI 40, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2011, s. 91-104 oraz Międzynarodowe standardy rewizji finansowej i kontroli jakości, tom III, wyd. SKP, KIBR, Warszawa 2010.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 13 kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski
Określone, istotne dla zapewnienia ja- z przyjętymi w NIK zasadami i procedu- kości procesu kontrolnego działania pre- rami systemu zapewnienia jakości. zesa NIK można ująć w kilku zasadni- Pracownicy są fundamentem każdej czych punktach. Po pierwsze, obowiąz- działalności. Dotyczy to zarówno kierow- kiem prezesa jest ustanowienie zasad i pro- nictwa, jak i kontrolerów oraz pracowni- cedur służących promowaniu wewnętrznej ków obsługi. Wewnętrzna kultura dzia- kultury, w której jakość stanowi istot- łania wszystkich pracowników NIK musi ny element działalności, oraz zapewnie- opierać się na uznaniu, że jakość jest klu- nie właściwej organizacji pracy i podzia- czowym elementem przy realizacji wszyst- łu zadań w ramach systemu zapewnienia kich prac. Ustanowiony w NIK system jakości. Do obowiązków prezesa NIK na- zapewnienia jakości wymaga, aby zatrud- leży zatem zatwierdzenie ogólnych wy- niano pracowników posiadających odpo- znaczników jakości (standardy kontroli, wiednie przygotowanie, umiejętności Kodeks etyki, wytyczne i metodyki, pro- oraz przestrzegających zasad etycznych. cedury postępowania) oraz ustanowienie W związku z powyższym system zapew- zasad i procedur oceny procesu kontrol- nienia jakości wymaga, aby w NIK obo- nego (w tym oceny wyników kontroli) wiązywały zasady i procedury w zakresie pod kątem spełniania wymogów jako- naboru, aplikacji kontrolerskiej, podno- ści. Istotne jest również ustalenie me- szenia kwalifikacji oraz rozwoju zawo- chanizmów pozwalających na eliminację dowego pracowników10, a ponadto, aby istotnych dla jakości procesu kontrolnego ustanowiono wymagania etyczne zawarte obszarów ryzyka. Są to mechanizmy za- w – spójnym z Kodeksem etyki INTOSAI11 pobiegające bądź wykrywające, będące (ISSAI 30) – zbiorze wartości, zasad po- elementami systemu kontroli zarządczej stępowania i norm zachowania, którymi NIK, stanowiące odpowiedź na ryzyko mają obowiązek kierować się kontrolerzy nieodłączne mogące się ujawnić w trak- oraz inni pracownicy Izby, czyli w Kodeksie cie prowadzonych przez Najwyższą Izbę etyki12. Kontrolerzy powinni być świado- Kontroli badań kontrolnych. mi zwłaszcza tego, że od ich postawy, pre- Oprócz ogólnych wyznaczników jako- zentowanej w toku wykonywania przez ści, prezes NIK albo wiceprezesi nadzo- nich obowiązków w jednostce kontro- rujący i koordynujący w jego imieniu kon- lowanej, niejednokrotnie zależy sposób trole planowe, zatwierdzają – w programie postrzegania Najwyższej Izby Kontroli, kontroli – szczegółowe wyznaczniki jakości umacnianie jej autorytetu i wiarygodności, dla danej kontroli, dbając o ich zgodność a w konsekwencji budowanie wizerunku
10 Zarządzenie nr 60/2014 Prezesa NIK z 20.08.2014 r. w sprawie aplikacji kontrolerskiej; zarządzenie nr 35/2012 Prezesa NIK z 20.08.2014 r. w sprawie naboru do pracy na stanowiska kontrolerów w Naj- wyższej Izbie Kontroli. 11 Standardy i wytyczne ISSAI 30, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2011, s. 79-87. 12 Aktualnie obowiązujący Kodeks etyki zawarty jest w Podręczniku kontrolera. Obecnie w NIK trwają inten- sywne prace nad nowym Kodeksem etyki, opierającym się na ISSAI 30 w nowym brzmieniu.
14 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt państwa, pojmowanego jako dobro wspól- koordynujących. Wykonanie poszczegól- ne wszystkich obywateli. Pozostali pra- nych procedur zapewnienia jakości podle- cownicy, mając na uwadze, że kontrola ga udokumentowaniu przez parafowanie to podstawowa działalność i obowiązek dokumentów oraz wypełnienie odpowied- Izby, powinni współpracować i jak najle- nich kwestionariuszy jakości w systemie piej wspierać kontrolerów w ich trudnej teleinformatycznym NIK. pracy. Z kolei do kierownictwa Izby nale- System zapewnienia jakości wymaga, aby ży zadanie najważniejsze: przywództwo w NIK funkcjonowały zasady, procedu- i przykład oraz budowa kultury etycznej ry i narzędzia zebrane w formie standar- w naszej instytucji. Podstawowymi war- dów, wytycznych oraz metodyk kontroli, tościami przyjętymi i obowiązującymi mające na celu zapewnienie, że kontrole wszystkich pracowników NIK są: uczci- i inne prace prowadzone są w sposób wość, dobro publiczne oraz praworząd- spójny i jednolity, zgodny z regulacjami ność. Realizacji tych wartości służą zasady: prawnymi oraz standardami INTOSAI. niezależności, obiektywizmu, profesjo- Dokument dotychczas obowiązujący, czyli nalizmu, odpowiedzialności, poufności, „Podręcznik kontrolera”, został przyjęty godności oraz współdziałania. w 2004 r., wymaga więc istotnych zmian Warto podkreślić, że przyjęte w syste- i uzupełnień. W związku z powyższym mie zapewnienia jakości rozwiązania jedno- w NIK trwają intensywne prace nad mo- znacznie przypisują uczestnikom procesu dernizacją funkcjonujących w NIK zasad, kontrolnego odpowiedzialność za wykona- procedur i narzędzi. nie i jakość poszczególnych zadań kontrol- nych, przy czym na każdym etapie procesu Narzędzia zapewnienia kontrolnego zapewnia się odpowiedni nad- jakości procesu kontrolnego zór. Kontrolerzy NIK zobowiązani są do Należy zdać sobie sprawę, że jakość na każ- stosowania przyjętych standardów i wy- dym etapie procesu kontrolnego rodzi się tycznych, a ewentualne odstępstwo od ich w toku prawidłowego wykonywania czyn- stosowania musi być uzasadnione i musi ności merytorycznych. Mechanizmy za- uzyskać akceptację osób nadzorujących. pewnienia jakości służą do osiągnięcia wy- Dokumenty końcowe poszczególnych eta- sokiej jakości produktów zarówno przez pów postępowania kontrolnego (program ustalenie działań niezbędnych – jako ele- kontroli, wystąpienie pokontrolne, infor- ment zarządzania ryzykiem nieodłącznym macja o wynikach kontroli) podlegają we- w pracy NIK (procedury oparte na uzna- ryfikacji i przeglądowi jakości. System wy- nych międzynarodowych standardach me- maga również, aby kierownik kontrolnej todyki kontroli sektora publicznego oraz jednostki organizacyjnej po zakończeniu doświadczenia własne NIK), jak i przez każdej kontroli dokonywał oceny wyko- eliminację błędów bądź poprawienie pro- nania zadań kontrolnych przez poszcze- duktów o niewłaściwej jakości już w trak- gólnych kontrolerów, zarówno biorących cie procesu kontrolnego – jako element za- bezpośredni udział w badaniach kontrol- rządzania ryzykiem zawodności systemu nych, jak i kontrolerów nadzorujących oraz kontroli zarządczej ustanowionej w NIK.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 15 kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski
System zapewnienia jakości ma zasto- nad kontrolerem nadzorującym kontro- sowanie do procesu kontrolnego, podzie- lę; dyrektor jednostki koordynującej kon- lonego na sześć etapów: trolę albo wicedyrektor nadzorujący kon- • monitorowanie obszarów kontrolnych, trolę nad koordynatorem kontroli. Prezes • planowanie kontroli, NIK albo wyznaczony przez niego do nad- • przygotowanie kontroli, zoru nad kontrolą koordynowaną wice- • przeprowadzenie kontroli, prezes NIK sprawuje bezpośredni nad- • prezentacja wyników, zór nad dyrektorem jednostki koordynu- • działania następcze. jącej kontrolę oraz dyrektorami jednostek W ustanowionym systemie zapewnie- kontrolnych biorących udział w kontroli. nia jakości przyjęto kilkanaście narzędzi Proces koordynacji polega na organizo- oraz kilkadziesiąt – przypisanych do każde- waniu i monitorowaniu działań wykony- go etapu procesu kontrolnego – mechani- wanych wspólnie przez więcej niż jedną zmów zapewnienia jakości, stanowiących jednostkę kontrolną, służących zapew- odpowiedź na określone ryzyko występu- nieniu spójności procesu kontrolnego oraz jące na danym etapie procesu kontrolne- jego rezultatów cząstkowych (jednolitość go. Mechanizmy te to ustanowione wy- opisu i kwalifikowania nieprawidłowości, magania bądź procedury czy też określone jednolitość ocen formułowanych w kon- działania (rozumiane jako czynności fak- trolach jednostkowych, jednolitość stano- tyczne bądź materialno-techniczne), któ- wisk w sprawie zastrzeżeń do wystąpień rych celem jest zapewnienie wymaganej pokontrolnych), a także zapewnieniu osią- jakości produktów procesu kontrolnego. gnięcia celów kontroli oraz jakości i ter- Zasadniczymi, szeroko stosowanymi minowości poszczególnych etapów pro- w systemie narzędziami zapewnienia ja- cesu kontrolnego. Koordynację prowadzą: kości są nadzór bezpośredni oraz koordyna- koordynator kontroli, dyrektor jednostki cja. Przez nadzór bezpośredni rozumiemy koordynującej kontrole oraz właściwy wi- proces prowadzony w ramach bezpośred- ceprezes. W celu zapewnienia skutecznej niej podległości służbowej lub przyznanych koordynacji należy zagwarantować wła- kompetencji, polegający na monitorowa- ściwy przepływ informacji o stanie wy- niu postępów realizacji zadania, zapobie- konania zadań, w tym o sprawach istot- ganiu powstaniu problemów istotnych dla nych dla przebiegu kontroli. jego jakości i terminowości, a w przypadku Warto zdać sobie sprawę, że każdy proces ich powstania na podejmowaniu działań kontrolny to przedsięwzięcie jednorazo- naprawczych, kończący się na ogół oceną we, złożone i wymagające zarządzania – za- wykonania zadania kontrolnego. Nadzór równo strategicznego, jak i operacyjnego. sprawują: kontroler wyznaczony przez dy- Można, a nawet należy traktować proces rektora kontrolnej jednostki organizacyj- kontrolny jako określony projekt stano- nej do nadzorowania postępowania kon- wiący zorganizowane ciągi działań ludz- trolnego przeprowadzanego przez kontro- kich, zmierzające do uzyskania założonego lerów; dyrektor jednostki kontrolnej albo wyniku, zawarte w skończonym przedziale upoważniony przez niego wicedyrektor czasu z wyróżnionym początkiem i końcem
16 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt oraz wykonywane zespołowo. Warto zatem • Grupa zarządzająca kontrolą (GZK) wyróżnić w tym procesie poziom strate- – grupa osób odpowiedzialnych za za- giczny oraz poziom operacyjny13. rządzanie strategiczne kontrolą plano- Poziom strategiczny wymaga lidera pro- wą lub kontrolą doraźną koordynowaną, jektu, czyli osoby odpowiedzialnej zarów- w skład której wchodzą: jako przewod- no za przestrzeganie obowiązujących zasad niczący – prezes NIK albo wiceprezes i procedur realizacji projektu, jak i za osią- NIK oraz dyrektor jednostki koordynu- gnięcie oczekiwanej wysokiej jakości pro- jącej kontrolę lub właściwej jednostki duktów końcowych. Oczywistym lide- kontrolnej, a w przypadku rozległych rem każdej kontroli koordynowanej jest lub skomplikowanych kontroli, sto- prezes NIK, który – zgodnie z art. 13 usta- sownie do decyzji osoby nadzorującej wy o NIK14 – kieruje Izbą i odpowiada kontrolę (prezesa NIK albo wicepreze- za całokształt jej działalności. Niemniej sa NIK), w skład GZK mogą wejść dy- jednak, jak stanowi art. 25 ust. 2 ustawy rektorzy pozostałych jednostek wyko- o NIK, prezes NIK może upoważnić wice- nujących kontrole jednostkowe lub jed- prezesów NIK do nadzorowania i zapew- nostki właściwej merytorycznie. Grupa nienia jakości określonych kontroli pla- zarządzająca kontrolą pełni funkcję ana- nowych oraz kontroli doraźnych koordy- logiczną do komitetu sterującego w mo- nowanych. Zatem wiceprezesi sprawują delu zarządzania projektowego. nadzór nad przydzielonymi im15 kontro- • Zespoły wsparcia kierownictwa – zespoły lami, w tym nad przestrzeganiem zasad złożone z radców prezesa NIK lub innych i procedur systemu zapewnienia jakości doświadczonych kontrolerów, powołane w nadzorowanych kontrolach na etapie ich przez prezesa NIK w celu wsparcia pre- przygotowania, przeprowadzania czynno- zesa oraz wiceprezesów NIK w zakre- ści kontrolnych oraz prezentacji wyników sie zapewnienia jakości nadzorowanych kontroli. Nadzór ten dotyczy wszystkich przez nich zadań kontrolnych. podmiotów biorących udział w procesie Dla każdej kontroli koordynowanej wi- kontrolnym. Oczywiście część kontroli ceprezes nadzorujący kontrolę wyznacza planowych może bezpośrednio nadzoro- z grona zespołu wsparcia radcę wiodące- wać prezes NIK. go, czyli osobę do sprawowania stałej opie- Model zarządzania projektowego przy- ki merytorycznej nad kontrolą. Opieka jęty w Najwyższej Izbie Kontroli ustala na i wsparcie merytoryczne udzielane są przez poziomie strategicznym dwa istotne narzę- cały okres procesu kontrolnego, począwszy dzia wspomagające. Są to: od analiz przedkontrolnych, a skończywszy
13 Ogólne ramy systemu zapewnienia jakości znaleźć można na stronie internetowej NIK:
Nr 3/maj-czerwiec/2015 17 kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski na akceptacji Informacji o wynikach kon- każdego członka kierownictwa oraz rzecz- troli. Radca wiodący zobowiązany jest nika prasowego i wyznaczonych pra- w szczególności do uczestniczenia w przy- cowników jest monitorowanie i analiza gotowaniu kontroli, w tym w uzgodnie zewnętrznych informacji dotyczących niach, panelach wewnętrznych lub innych nieprawidłowości w funkcjonowaniu działaniach wspomagających jednostkę administracji publicznej, niedoskonało- kontrolną NIK w procesie przygotowa- ści lub braku rozwiązań prawnych i sys- nia programu kontroli, a w późniejszym temowych oraz czynników makroekono- etapie – Informacji o wynikach kontroli. micznych wpływających na jakość życia obywateli i funkcjonowanie państwa. Zapewnienie jakości procesu Prace te wspierane są przez działania kontrolnego – poziom operacyjny Biura Rzecznika Prasowego NIK i innych Wytyczne stosowania systemu zapewnie- wyznaczonych osób, które przygotowują nia jakości procesu kontrolnego w NIK codzienny oraz comiesięczny przegląd me- ustalają istotne dla jakości poszczegól- diów i rezultatów badania opinii publicznej, nych jego etapów mechanizmy zapewnie- dotyczący istotnych zagadnień w pracy ad- nia jakości. Mechanizmy te, łącznie z obo- ministracji publicznej, identyfikowanych wiązującymi w NIK procedurami wyko- przez media problemów społecznych oraz nawczymi, szczegółowo opisują działania informacji wskazujących na istnienie nie- i czynności poszczególnych etapów pro- prawidłowości w działaniach administra- cesu kontrolnego. Poniżej przedstawio- cji i innych podmiotów. no najistotniejsze działania opierające się Rezultaty tego przeglądu są dostępne na przyjętych mechanizmach zapewnie- dla wszystkich pracowników na stronie nia jakości, w podziale na sześć etapów intranetowej NIK. procesu kontrolnego. Planowanie kontroli Monitorowanie obszarów kontrolnych Planowanie kontroli jest jednym z waż- Pierwszym etapem każdego procesu kon- niejszych etapów postępowania kontrol- trolnego jest analiza stanu państwa w okre- nego. Zgodnie z ustawą z 23 grudnia 1994 r. ślonym obszarze przedmiotowym. Analizę o Najwyższej Izbie Kontroli, Izba wyko- przeprowadza się między innymi na pod- nuje swoje zadania na podstawie roczne- stawie raportów zagranicznych o sytuacji go planu pracy, który jest przedkładany w Polsce (OECD, Banku Światowego, Rady Sejmowi (art. 6 ust. 2). Plan uchwalany Unii Europejskiej, Międzynarodowego jest przez Kolegium NIK. Funduszu Walutowego), krajowych do- Proces planowania kontroli w NIK jest kumentów strategicznych, sprawozdań systematycznie doskonalony. Dzięki lep- z udziału w pracach Sejmu lub Senatu RP, szemu typowaniu tematów badań kontrol- stenogramów posiedzeń komisji sejmo- nych NIK chce obniżyć ich koszty i zop- wych i senackich oraz obrad plenarnych tymalizować wykorzystanie swoich zaso- Sejmu lub Senatu RP, jak również wy- bów. Powołany w NIK Zespół do spraw dawnictw statystycznych. Obowiązkiem Planowania, na podstawie corocznie
18 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt przyjmowanych przez prezesa NIK założeń niekontrolnymi. Wyniki swoich prac techniczno-organizacyjnych do planu pracy Zespół do spraw Planowania przedkłada NIK, przeprowadza dyskusję nad otrzy- prezesowi NIK. manymi od poszczególnych kontrolnych Po zatwierdzeniu przez Kolegium NIK jednostek organizacyjnych NIK wstępny- planu pracy prezes NIK może upoważnić mi propozycjami tematów kontroli, oce- wiceprezesa NIK do nadzorowania i ko- niając ich zgodność z rozpoznanym ryzy- ordynacji – w jego imieniu – określonych kiem strategicznym i branżowym, wagę kontroli planowych oraz kontroli doraź- określonego problemu oraz przewidywaną nych koordynowanych. Właściwy wicepre- istotność ryzyka branżowego i przygoto- zes, niezwłocznie po otrzymaniu upoważ- wuje wstępne zestawienie tematów kon- nienia od prezesa NIK (dla każdej kontro- troli zgłaszanych do planu pracy NIK16. li planowej lub doraźnej koordynowanej, Niezależnie od prac wewnątrz Najwyż którą nadzoruje i koordynuje) wyznacza szej Izby Kontroli, swoje propozycje tema- spośród członków zespołu wsparcia kierow- tów kontroli przedkłada sejmowa Komisja nictwa radcę wiodącego do sprawowania Kontroli Państwowej. Szczegółowa ich ana- stałej opieki merytorycznej nad kontrolą. liza oraz porównanie z propozycjami kon- Natomiast dyrektor jednostki koordynu- troli uzyskanymi od kontrolnych jednostek jącej kontrolę wyznacza osobę pełniącą organizacyjnych NIK pozwala na przygo- funkcję koordynatora kontroli. Zadanie to towanie wstępnego planu kontroli na rok powierza pracownikowi mającemu odpo- następny. wiednie doświadczenie w pracy kontroler- Kolejnym krokiem jest głębsze przygo- skiej i wiedzę o obszarze objętym kontro- towanie przez kontrolne jednostki organi- lą oraz w zakresie standardów i metodyki zacyjne NIK wstępnej koncepcji kontro- kontroli, a także umiejętność współdzia- li planowej oraz poddanie jej pod dysku- łania i kierowania zespołem pracowników. sję na specjalnym posiedzeniu Zespołu do spraw Planowania, poszerzonego o eksper- Przygotowanie kontroli tów wewnętrznych. Etap przygotowania rozpoczyna się od po- Przyjęte projekty kontroli planowych, głębionej analizy przedkontrolnej opar- po ustalonych podczas spotkań zmia- tej na szczegółowej analizie dostępnych nach, poddawane są bilansowi praco- w NIK rejestrów (rejestry: wniosków po- chłonności z uwzględnieniem obciąże- kontrolnych, skarg i wniosków, wyników nia poszczególnych jednostek kontrol- dotychczasowych kontroli) oraz analizie in- nych NIK zarówno zadaniami kontrolnymi nych dostępnych zasobów informacyjnych (kontrole planowe, budżetowe, przecho- (w tym danych GUS, opracowań nauko- dzące i doraźne), jak również zadaniami wych i specjalistycznych oraz informacji
16 Zarządzenie nr 3/2014 Prezesa NIK z 14.01.2014 r. w sprawie powołania w Najwyższej Izbie Kontroli Zespołu do spraw Planowania, ze zm.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 19 kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski zebranych podczas monitorowania obsza- szczegółowe mechanizmy monitorowa- rów kontrolnych). Dla delegatur NIK istot- nia jakości i terminowości czynności kon- ne są również konsultacje z departamen- trolnych. Po opracowaniu projektu pro- tem właściwym merytorycznie. Ponadto gramu kontroli koordynator weryfikuje go przeprowadzane są konsultacje wewnętrz- pod kątem wymagań jakościowych ustalo- ne dotyczące proponowanych rozwiązań nych dla programów kontroli. Jeżeli uzna, kontrolnych (z pracownikami departamen- że projekt spełnia wymagania (samooce- tów wspomagających: Prawnego, Metodyki na), przekazuje go do oceny wicedyrek- Kontroli oraz Strategii). W przypadku gdy torowi, a wersję końcową projektu – dy- ze względu na stopień złożoności lub istot- rektorowi do akceptacji. Projekt oceny ność obszaru kontroli istnieje potrzeba zaakceptowany przez dyrektora przeka- fachowej konsultacji założeń tematycz- zywany jest do opiniowania zewnętrz- nych i metodycznych kontroli, weryfika- nego przez departamenty wspomagają- cji rodzajów ryzyka, ustalenia mierników ce oraz – dla projektów przygotowanych i wzorców ocen, dyrektor jednostki ko- przez delegatury NIK – przez departa- ordynującej może podjąć decyzję o zor- ment właściwy merytorycznie. Po wpro- ganizowaniu konsultacji zewnętrznych wadzeniu ewentualnych zmian i uzupeł- (zewnętrznego panelu ekspertów lub za- nień projekt programu zatwierdzany jest sięgnięciu opinii biegłych). przez właściwego wiceprezesa. Ostatnim Przed przystąpieniem do opracowania elementem tego etapu procesu kontrol- projektu programu kontroli dyrektor jed- nego jest – dla każdej kontrolnej jednost- nostki koordynującej organizuje dyskusję ki organizacyjnej biorącej udział w danej nad założeniami oraz szczegółowymi roz- kontroli koordynowanej – dobór kontro- wiązaniami dotyczącymi zakresu kontro- lerów przeprowadzających kontrolę i kon- li oraz technik kontrolnych (wewnętrz- trolerów ich nadzorujących oraz przygo- ny panel ekspertów). W dyskusji udział towanie tych osób do przeprowadzenia biorą: koordynator i zastępca koordyna- kontroli. Oprócz pracy własnej odbywa tora, dyrektor i wicedyrektor nadzorujący się to zwykle w trakcie narady przedkon- kontrolę, radca wiodący oraz pracownicy trolnej, na której omawiane są istotne za- wsparcia macierzystej jednostki. Do udzia- gadnienia dotyczące celów, metod i tech- łu w dyskusji można zaprosić pracowni- nik przeprowadzenia kontroli oraz zasad ków departamentów wspomagających, de- bieżącego nadzoru nad jakością kontroli. partamentu merytorycznego oraz innych pracowników NIK mających wiedzę i do- Przeprowadzenie kontroli świadczenie zawodowe w obszarze obję- Zapewnienie odpowiedniej jakości proce- tym kontrolą. sowi kontroli zapewniają między innymi: Następnym działaniem w tym eta- udzielanie kontrolerom konsultacji i wspar- pie jest opracowanie projektu programu cia przez kontrolera nadzorującego i do- kontroli z zastosowaniem funkcjonują- radcę prawnego oraz koordynatora, wspar- cego w NIK wzoru programu kontroli. cie ze strony specjalistów wewnętrznych, W programie kontroli wprowadza się zwłaszcza w zakresie metodyki kontroli,
20 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt oraz stosowanie narzędzi służących do po- ustawy o NIK od jednostek nieobjętych bierania i wykorzystania w procesie do- kontrolą. Celem analizy jest uogólnienie wodowym danych uzyskanych w wersji wyników kontroli oraz prezentacja wy- elektronicznej. W razie potrzeby można ników badań analitycznych. Przed opra- skorzystać z konsultacji zewnętrznych (do- cowaniem projektu informacji o wyni- konanie czynności z udziałem specjalistów kach kontroli można, w razie potrzeby, oraz zasięganie opinii biegłego). przeprowadzić konsultacje wewnętrz- W trakcie trwania czynności kontrol- ne z departamentem właściwym me- nych prowadzony jest nadzór bezpośredni rytorycznie. Ponadto przed przystąpie- oraz działania koordynacyjne. Po zakoń- niem do opracowania projektu infor- czeniu bezpośrednich czynności kontrol- macji dyrektor jednostki koordynującej nych kierownik zespołu kontrolnego bądź organizuje dyskusję nad istotnymi wyni- kontroler przeprowadzający czynności kami kontroli i założeniami dotyczącymi w określonej jednostce organizacyjnej informacji o wynikach kontroli (we- przygotowuje projekt wystąpienia po- wnętrzny panel ekspertów). Poza koor- kontrolnego, z zastosowaniem obowią- dynatorem i zastępcą koordynatora w dys- zującego w NIK wzoru wystąpienia. Po kusji udział biorą: dyrektor i wicedyrektor opracowaniu projektu wystąpienia po- nadzorujący kontrolę, radca wiodący, pra- kontrolnego jego autor dokonuje wery- cownicy wsparcia macierzystej jednostki. fikacji projektu pod kątem wymagań Do udziału w dyskusji można zaprosić jakościowych ustalonych w NIK dla pracowników departamentów wspoma- wystąpień pokontrolnych. Jeżeli uzna gających, departamentu merytoryczne- wymagania za spełnione (samoocena), go oraz innych pracowników NIK mają- przekazuje projekt do weryfikacji kon- cych wiedzę i doświadczenie zawodowe trolerowi nadzorującemu oraz doradcy w obszarze objętym kontrolą. prawnemu, a wersję końcową projek- Następnym działaniem w tym etapie tu – koordynatorowi do zaopiniowania. jest opracowanie projektu informacji o wy- Autor projektu wystąpienia przekazuje nikach kontroli z zastosowaniem wzoru końcową wersję projektu dyrektorowi funkcjonującego w NIK. Po opracowaniu jednostki kontrolnej do podpisania bądź projektu koordynator weryfikuje go pod do akceptacji i przekazania właściwemu kątem wymagań jakościowych ustalonych wiceprezesowi. w NIK dla informacji o wynikach kontroli. Jeżeli uzna wymagania za spełnione (samo- Informacja o wynikach kontroli ocena), przekazuje projekt do oceny wice- Etap przygotowania projektu informa- dyrektorowi, a wersję końcową projektu cji o wynikach kontroli rozpoczyna się dyrektorowi do akceptacji. Projekt oceny od analizy wyników kontroli uzyskanych zaakceptowany przez dyrektora przeka- w poszczególnych jednostkach objętych zywany jest do opiniowania zewnętrz- badaniem bezpośrednim oraz analizy nego przez departamenty wspomagają- informacji dotyczących kontrolowane- ce oraz – dla projektów przygotowanych go obszaru uzyskanych w trybie art. 29 przez delegatury – przez departament
Nr 3/maj-czerwiec/2015 21 kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski właściwy merytorycznie. Po wprowadze- • poziom przygotowania kontrolerów prze- niu ewentualnych zmian i uzupełnień pro- prowadzających kontrolę. jekt informacji o wynikach kontroli ak- Również prezes NIK przeprowadza ceptowany jest przez właściwego wice- ocenę jakości i uzyskanych efektów kon- prezesa, a po analizie w trakcie briefingu troli, zwracając szczególną uwagę na ja- pod kierunkiem prezesa NIK, jest przez kość informacji o jej wynikach, uzyska- prezesa zatwierdzany. ne efekty kontroli oraz wykorzystanie zasobów NIK. Działania następcze Jednostki kontrolne, stosownie do swo- Po zakończeniu zadania kontrolnego dy- jej właściwości, zobowiązane są do moni- rektorzy jednostek organizacyjnych NIK torowania stanu realizacji wniosków po- biorących udział w kontroli dokonują oceny kontrolnych zawartych w wystąpieniach wykonania tego zadania przez kontrole- pokontrolnych lub Informacji o wynikach rów przeprowadzających kontrolę, kon- kontroli i w zależności od tego stanu oraz trolerów nadzorujących kontrolę, koor- wagi sprawy podejmują decyzję w spra- dynatora kontroli, wicedyrektorów nad- wie potrzeby przeprowadzenia kontroli zorujących kontrolę. Również właściwy sprawdzającej. wiceprezes przeprowadza ocenę wyko- nania zadania kontrolnego przez uczest- Podsumowanie ników kontroli (czyli poszczególne jed- Najwyższa Izba Kontroli stawia sobie wy- nostki kontrolne biorące w niej udział) sokie wymagania etyczne i zawodowe. Jest oraz może przeprowadzić ocenę ewalu- najwyższym organem kontroli państwo- acyjną trafności i realizacji założeń zawar- wej, a jej wizją jest instytucja o dużym tych w programie kontroli. autorytecie, ciesząca się powszechnym Ocena ewaluacyjna nie ma sformalizo- uznaniem, której wystąpienia pokontrol- wanego charakteru, a przy jej dokonywa- ne oraz informacje o wynikach kontroli niu zwraca się w szczególności uwagę na: będą niekwestionowanym źródłem obiek- • trafność zaplanowania i wykorzystanie tywnej wiedzy, wykorzystywanym za- zasobów (terminy, pracochłonność, za- równo przez organy władzy, jak i przez soby informacyjne, wsparcie); społeczeństwo. • zaplanowanie i osiągnięcie zakładanych Wcale nie jest łatwo sprostać tak celów szczegółowych kontroli; skonstruowanej wizji naszej instytucji. • trafność i jednolitość zastosowania przy- Wymaga to stałej pracy nad doskonale- jętych metod i technik kontroli; niem jakości naszych działań oraz uzy- • adekwatność planowanego zakresu skanych rezultatów. To jest nigdy nie- badań kontrolnych do uzyskanych i ocze- kończący się proces, wymagający dużego kiwanych rezultatów (czy program kon- wysiłku zarówno ze strony kierownictwa troli przewidywał badania, których Najwyższej Izby Kontroli, jak i wszyst- wyników nie wykorzystano lub czy nie kich jej pracowników. przewidziano badań, które byłyby nie- Efektem ciągłego doskonalenia powinna zbędne), sprawność koordynacji kontroli; być satysfakcja z tego, że wnosimy istotny
22 kontrola państwowa System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt wkład w naprawianie Rzeczypospolitej uzyskany przez osobę na poziomie hierar- oraz że społeczeństwo coraz bardziej ufa chicznie niższym. naszym opiniom i wnioskom. Pełne wdrożenie do prac NIK przyję- Dlatego też wdrażamy w Najwyższej tego systemu zapewnienia jakości proce- Izbie Kontroli system zapewnienia ja- su kontrolnego to działanie długotrwałe. kości procesu kontrolnego. Istotą syste- Warto sobie uświadomić, że jest ono wpi- mu jest hierarchia i odpowiedzialność. sane w szersze podejście, obecne w NIK Oznacza to, że na każdym poziomie za- od wielu lat. Jest to ciągły rozwój i dosko- rządzania oraz w każdy proces w ramach nalenie, oznaczające nieustanne poszuki- postępowania kontrolnego wbudowano wanie sposobów usprawnienia funkcjono- mechanizmy kontroli, pozwalające na uzy- wania, poprawy jakości produktów oraz skiwanie produktów pokontrolnych wy- usług organizacji. Celem stałego dosko- sokiej jakości. nalenia systemu zarządzania jakością jest Zdefiniowano również wymagania ja- systematyczne i spójne zapewnianie wy- kościowe wobec uzyskiwanych rezul- sokiej jakości rezultatów kontroli oraz sa- tatów (programu kontroli, wystąpienia tysfakcji interesariuszy. pokontrolnego, informacji o wynikach kon- troli). Przyjęto zasadę, że osoba znajdu- jąca się na poziomie hierarchicznie wyż- Krzysztof Kwiatkowski szym odpowiada zarówno za wykonanie Prezes Najwyższej Izby Kontroli swoich zadań, jak i za produkt końcowy
Słowa kluczowe: najwyższy organ kontroli, jakość procesu kontrolnego, system zapewnienia jakości, standardy kontroli, informacja o wynikach kontroli
Nr 3/maj-czerwiec/2015 23 kontrola i audyt
Wzmocnienie współpracy Prezentacja doświadczeń ETO w Polsce
W dniach 19-22 kwietnia 2015 r. gościła w Warszawie delegacja Europej- skiego Trybunału Obrachunkowego – unijnego odpowiednika Najwyższej Izby Kontroli. Głównym celem wizyty było przedstawienie działalności i dorobku Trybunału organom, które ustalają i prowadzą politykę państwa w relacjach z Unią Europejską oraz otwarcie dyskusji na temat systemu rozliczalności i kontroli. Podczas rozmów w NIK omówiono współpracę obu instytucji, deklarując chęć jej rozwinięcia.
Europejski Trybunał Obrachunkowy absolutorium. W tym celu kontroluje do- (dalej: „Trybunał” lub „ETO”) jest jedną chody i wydatki Unii Europejskiej oraz or- z siedmiu instytucji europejskich – obok ganów ustanowionych przez Unię. Parlamentu Europejskiego (PE), Rady, Kontrole są przeprowadzane z punktu Rady Europejskiej, Komisji, Trybunału widzenia legalności i prawidłowości oraz Sprawiedliwości, Europejskiego Banku racjonalnego zarządzania finansowego: Centralnego. Składa się z 28 członków, bada się, czy operacje finansowe zostały po jednym z każdego państwa członkow- właściwie zarejestrowane i przedstawio- skiego. Rozstrzygnięcia są dokonywane ne, legalnie i prawidłowo przeprowadzo- kolegialnie. ne (kontrola finansowa i kontrola zgodno- Głównym zadaniem Europejskiego ści) oraz czy środkami zarządzano w spo- Trybunału Obrachunkowego jest kon- sób zapewniający oszczędność, wydajność trola rozliczeń oraz wykonania budże- i skuteczność (kontrola wykonania zadań). tu Unii1. Trybunał wspiera Parlament Kontrole mogą być przeprowadzane za- i Radę, zwłaszcza w procedurze udzielania równo na podstawie dokumentów, jak i na
1 Art. 285-287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (DzUrzUE C 83 z 30.03.2010).
24 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt miejscu – w instytucjach Unii, w siedzibie kontaktów z parlamentami i rządami jakiegokolwiek organu zarządzającego do- państw członkowskich. Ów zamiar zo- chodami lub wydatkami w imieniu Unii stał sformułowany w „Strategii Trybunału oraz w państwach członkowskich, w tym na lata 2013–2017” (tekst w ramce na s. 26). w siedzibie każdej osoby fizycznej lub Ważny impuls stanowi także art. 7 prawnej korzystającej ze środków unijnych. Protokółu nr 1 do Traktatu z Lizbony, Trybunał przedstawia wyniki kontroli który zobowiązuje Trybunał do przeka- dotyczących budżetu Unii w sprawoz- zywania swojego sprawozdania roczne- daniu rocznym, wraz z poświadczeniem go parlamentom państw członkowskich wiarygodności rozliczeń oraz legalności do wiadomości. i prawidłowości operacji leżących u ich W praktyce współpraca Trybunału z par- podstaw; sporządza też odrębne sprawoz- lamentami krajowymi pozostaje na razie dania z kontroli wykonania zadań2 oraz niewielka – najczęściej polega na corocz- wydaje opinie w różnych kwestiach zarzą- nej prezentacji sprawozdania rocznego dzania finansami. Dokumenty te są publi- Trybunału na forum jednej lub kilku ko- kowane w Dzienniku Urzędowym Unii misji parlamentu przez członka Trybunału Europejskiej3. z danego kraju, nieraz przy umiarkowanym – niestety – zainteresowaniu krajowych Relacje Trybunału parlamentarzystów. Stąd inicjatywa od- z państwami członkowskimi bycia wizyty i przeprowadzenia rozmów, Trybunał jest instytucją unijną i jego głów- które mogą służyć pogłębieniu kontaktów. nymi partnerami są inne instytucje UE, zwłaszcza Parlament Europejski, Rada Wizyty delegacji Trybunału i Komisja. Jednak sytuacja, w której ponad w państwach członkowskich 80% wydatków budżetu UE jest realizo- Wizyty zagraniczne organów wielooso- wane w państwach członkowskich oraz że bowych są z istoty czymś wyjątkowym, to przede wszystkim od nich zależy racjo- dlatego przyjazd do Polski delegacji li- nalność i prawidłowość tych wydatków czącej 1/3 składu Trybunału z prezesem sprawia, że Trybunał dąży, obok konty- na czele można uznać za fakt szczególny. nuowania relacji z krajowymi najwyższy- Jest to nowa praktyka Trybunału, zapocząt- mi organami kontroli, do ustanowienia kowana w 2014 roku4. Wcześniej kontakty
2 Nazwane w Traktacie „sprawozdaniami specjalnymi”. 3 Na temat Europejskiego Trybunału Obrachunkowego zob. J. Mazur: Samoocena i zewnętrzna ocena Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, „Kontrola Państwowa” nr 2/2009 i podana tam literatura. Zob. też stronę Trybunału
Nr 3/maj-czerwiec/2015 25 kontrola i audyt
Strategia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na lata 2013–20175 17. Wkład ETO w rozliczalność UE zależy w znacznej mierze od stopnia, w ja- kim jego działalność i jej produkty są wykorzystywane przez głównych part- nerów ETO w procesie rozliczalności. Głównymi partnerami ETO są: • organy polityczne odpowiedzialne za nadzór publiczny nad wykorzystywa- niem środków UE (tj. Parlament Europejski, Rada UE i parlamenty państw członkowskich); • jednostki kontrolowane odpowiedzialne za zarządzanie środkami UE lub ich przyjmowanie (tj. Komisja i władze krajowe); • inne jednostki kontrolujące wykorzystanie środków UE, w tym najwyższe organy kontroli państw członkowskich (NOK). 18. W latach 2013–2017 ETO stawia sobie za cel koordynację swoich działań z działaniami swoich głównych partnerów na szczeblu unijnym i krajowym, aby: • określić potrzeby i wspólne priorytety dotyczące poprawy rozliczalności UE; • zbadać, w jaki sposób można najlepiej osiągnąć synergię między pracą ETO a działalnością jego partnerów; • zwiększyć świadomość w sprawach zarządzania finansowego w UE oraz zagadnień związanych z rozliczalnością UE; • ułatwić wykorzystywanie rezultatów kontroli w kształtowaniu polityki UE i przyznawaniu środków budżetowych. Ponadto w odniesieniu do współpracy z NOK państw członkowskich ETO: • poprawi współpracę dotyczącą kontroli środków publicznych przeznaczo- nych w budżecie UE i budżetach krajowych na osiągnięcie celów UE; • będzie się dzielił wiedzą i doświadczeniem w zakresie kontroli wykorzysta- nia środków UE; • będzie się nadal przyczyniał – wraz z NOK państw członkowskich – do roz- wijania międzynarodowych standardów kontroli finansowej, kontroli zgodno- ści, kontroli wykonania zadań i kontroli środowiska w kontekście INTOSAI i jej regionalnego zgrupowania EUROSAI.
z władzami państw członkowskich miały Trybunału w krajowych najwyższych or- miejsce głównie przy okazji wizyt prezesa ganach kontroli albo udziału w zebraniach
5
26 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt
Komitetu Kontaktowego szefów NOK UE gabinet. Wstępne przymiarki rozpoczę- lub w corocznych wewnętrznych semina- to wiosną 2014 r. riach członków Trybunału, jakie odbywały Po wielu przygotowaniach końcowy pro- się do 2013 r. w poszczególnych państwach gram wizyty obejmował: członkowskich. Spotkania te – z szefami • 20 kwietnia 2015 r.: spotkania w NIK państw, parlamentów czy rządów – miały (temat: wzmocnienie współpracy mię- zwykle charakter kurtuazyjny6. dzy Europejskim Trybunałem Obra- Koncepcja obecnej wizyty była inna: chunkowym i Najwyższą Izbą Kontroli); chodziło o możliwość przedyskutowania konferencja prasowa; wizyty w miej- – wraz z osobami zajmującymi kierowni- scach realizacji projektów współfinan- cze stanowiska państwowe – problema- sowanych przez UE: Centrum Koperni- tyki wzmacniania rozliczalności fundu- ka (w tym spotkanie z wiceprezydentem szy publicznych i kontroli, przedstawie- Warszawy) i projekt z dziedziny akwa- nie doświadczeń Trybunału w zakresie kultury (stawy rybne) w Gołębiówce usprawniania europejskiego i krajowych k. Kałuszyna; systemów kontroli publicznej oraz promo- • 21 kwietnia 2015 r.: spotkanie z posła- wanie roli ETO w ulepszaniu zarządzania mi, senatorami i posłami do Parlamentu środkami pochodzącymi z budżetu UE. Europejskiego oraz przedstawicielami Na spotkaniach w ministerstwach oma- świata nauki (temat: skuteczny nadzór wiano głównie zagrożenia i nieprawidło- nad finansami publicznymi); spotkania wości w zarządzaniu i rozliczaniu środ- równoległe w ministerstwach: Finansów, ków unijnych, zidentyfikowane podczas Infrastruktury i Rozwoju oraz Rolnic- kontroli Trybunału w różnych państwach twa i Rozwoju Wsi; zwieńczeniem dnia członkowskich oraz dobre praktyki w tych było spotkanie z Prezydentem Rzeczy- obszarach, wypracowane przez admini- pospolitej Polskiej; strację krajową. • 22 kwietnia 2015 r.: spotkanie z mar- Wizyta w Polsce została zorganizowana szałkiem Sejmu RP; spotkanie w Kan- wspólnie przez Najwyższą Izbę Kontroli celarii Prezesa Rady Ministrów. i Europejski Trybunał Obrachunkowy, Delegacja Trybunału składała się z dzie- a zwłaszcza przez polskiego członka więciu członków reprezentujących wszyst- Trybunału Augustyna Kubika i jego kie jego izby7.
6 Przykładowo, w Polsce w marcu 1998 r. prezes ETO Bernhard Friedmann (który uczestniczył w zebra- niu prezesów NOK krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz ETO) został przyjęty przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego; w październiku 2005 r. prezes Hubert Weber został przyjęty przez prezy- denta Aleksandra Kwaśniewskiego; w grudniu 2006 r. prezydent Lech Kaczyński przyjął szefów delega- cji uczestniczących w zebraniu Komitetu Kontaktowego (wśród nich prezesa Trybunału Huberta Webera); w czerwcu 2009 r. prezes Vítor Caldeira został przyjęty przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego. 7 Trybunał jest podzielony na pięć izb, do których przypisani są poszczególni członkowie oraz kontrolerzy. Cztery izby odpowiadają za kontrolę poszczególnych obszarów wydatków i dochodów UE. Izba pierw- sza kontroluje zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochroną (przewodniczącym tej izby jest polski członek Trybunału Augustyn Kubik), izba druga – polityki strukturalne, transport i energię, izba trzecia
Nr 3/maj-czerwiec/2015 27 kontrola i audyt
Oto relacja z niektórych spotkań8. w systemie organów UE i we współpra- cy z najwyższymi organami państw człon- Prezydent RP kowskich. Pod kierunkiem Vítora Caldeiry Z protokolarnego punktu widzenia naj- powstały ważne dokumenty programowe ważniejsze było spotkanie w Belwederze Trybunału, w tym opinia na temat modelu delegacji Trybunału z Prezydentem jednorazowej kontroli (której celem jest RP Bronisławem Komorowskim. stworzenie jednolitego systemu kontroli Prezydent wręczył Vítorowi Caldeirze środków UE, aby kontrole nie były powta- Krzyż Komandorski Orderu Zasługi rzane przez różne organy) oraz „Strategia Rzeczypospolitej Polskiej, nadany za za- na lata 2013–2017”; zaczęto też prowadzić sługi w rozwoju współpracy między zewnętrzne przeglądy organizacji i funk- ETO i NIK. Podkreślono też jego rolę cjonowania Trybunału przez inne najwyż- jako eksperta SIGMA w szkoleniach dla sze organy kontroli10. Ministerstwa Finansów w latach 90. ubie- W rozmowie z Prezydentem RP Vítor głego wieku. W uzasadnieniu wniosku Caldeira przedstawił najważniejsze ele- o nadanie orderu stwierdzono, że w stycz- menty pracy Trybunału oraz działania niu 2011 r. Vítor Caldeira został wybra- na rzecz umacniania rozliczalności w Unii ny na drugą kadencję prezesa Trybunału, Europejskiej. zaś w styczniu 2014 r. – na trzecią ka- dencję. Świadczy to o jego szczególnych Spotkanie w Parlamencie kompetencjach i zaufaniu, gdyż w historii W siedzibie Senatu odbyło się spotkanie Trybunału, który działa od 1977 r., zdarzy- delegacji Trybunału z posłami, senatorami ło się dotąd tylko raz, aby jeden z człon- i posłami do Parlamentu Europejskiego, ków został wybrany na drugą kadencję9, z udziałem przedstawicieli NIK, admini- ale nigdy nie zdarzył się wybór na trzecią stracji rządowej i środowiska akademic- kadencję. Umiejętne przewodniczenie kiego11. Jego celem była dyskusja o syste- pracom Trybunału zwiększyło rolę ETO mie rozliczalności i kontroli publicznej,
działania zewnętrzne, a czwarta – dochody, badania naukowe i politykę wewnętrzną UE oraz instytucje i organy UE. Izba piąta (zwana CEAD) odpowiada za koordynację prac nad potwierdzeniem wiarygodno- ści, zapewnienie odpowiedniej jakości pracy kontrolnej oraz rozwój metodyki kontroli. 8 Obok własnych informacji, posłużyłem się opracowaniami Katarzyny Radeckiej-Moroz i Michała Machow- skiego (gabinet polskiego członka Trybunału), Ewy Miękiny (Departament Strategii NIK) i Marty Pankow- skiej (Delegatura NIK w Krakowie). Wykorzystałem również materiały umieszczone na stronach interne- towych instytucji, w których odbyły się spotkania z delegacją Trybunału. 9 Był nim Marcel Mart, członek Trybunału z Luksemburga (od października 1984 r. do grudnia 1989 r.). 10 O planach Trybunału w kolejnych latach zob.: Budując na mocnych stronach, mierząc się z wyzwaniami – wywiad z prezesem ETO Vítorem Manuelem da Silva Caldeirą, „Kontrola Państwowa” nr 3/2014. 11 W spotkaniu wzięli udział m.in. prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski, wiceminister spraw zagranicznych Artur Nowak-Far, przewodnicząca sejmowej Komisji Finansów Publicznych Krystyna Skowrońska, prze- wodniczący senackiej Komisji Budżetu i Finansów Publicznych Kazimierz Kleina, przewodniczący senac- kiej Komisji Gospodarki Narodowej Marek Ziółkowski, senator Jan Michalski, posłowie do Parlamentu Europejskiego Krzysztof Hetman, Julia Pitera i Janusz Wojciechowski.
28 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt ze szczególnym uwzględnieniem roli duże źródło potencjalnych inwestycji dla parlamentów narodowych i Parlamentu wielu państw członkowskich, takich jak Europejskiego oraz ich relacji z organa- Polska. W czasach gdy budżety krajowe mi kontroli. dysponują ograniczonymi środkami, środ- Przewodniczący obrad – wicemarszałek ki unijne mogą zapewnić wartość dodaną Senatu Jan Wyrowiński, zaakcentował bo- krajowym działaniom w różnych dziedzi- gate doświadczenia Polski w zarządzaniu nach, nie tylko w zakresie poprawy wy- środkami unijnymi i wyraził nadzieję, że dajności gospodarki, lecz także tworzenia wizyta przyczyni się do rozpowszechnie- miejsc pracy, zabezpieczania granic czy nia wiedzy o Trybunale oraz będzie słu- ochrony środowiska. żyć dyskusji o rozliczalności i kontroli pu- Członek Trybunału Kevin Cardiff omó- blicznej w Polsce. Prezes Vítor Caldeira wił różne obszary ryzyka i wyzwania zwią- stwierdził, że Trybunał jako niezależny, ze- zane z europejskim systemem rozliczal- wnętrzny kontroler UE sprawdza, czy fun- ności i kontroli publicznej, przedstawio- dusze unijne zostały pozyskane i wykorzy- ne w przeglądzie horyzontalnym12, który stane zgodnie z zasadami gospodarności, ETO sporządził w 2014 r. (tekst w ramce wydajności i skuteczności. W okresie kry- na s. 30). Mówca dodał, że najważniejsze zysu, a co za tym idzie – w okresie spadku jest zapewnienie rozliczalności na szcze- zaufania Europejczyków do Unii, trzeba blu podstawowym, to jest tam, gdzie de- podnieść poziom rozliczalności i przejrzy- cyzje są podejmowane. Spełnienie tego stości w procesie nadzoru nad wykorzy- warunku w systemach zarządzania UE staniem środków publicznych. Szczególną wymaga jednak zmiany Traktatu i rozpo- rolę ma tu do odegrania kontrola parla- rządzenia finansowego. mentarna i współpraca między parlamen- Prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski tami krajów członkowskich a kontrolera- przedstawił działania podejmowane mi publicznymi Unii. Jeżeli środki unijne na rzecz możliwie najlepszego wypełniania mają wspierać narodowe programy reform konstytucyjnej roli NIK. Kontrolując finan- i pomóc krajom członkowskim osiągnąć se publiczne, NIK bada nie tylko legalność cele strategii „Europa 2020”, powinny być transakcji finansowych, rzetelność ewi- odpowiednio zarządzane. Mówca zwrócił dencji księgowej, rzetelność sprawozdań, uwagę, że fundusze publiczne muszą być lecz również sposób i skuteczność wyko- ukierunkowane na to, co jest najważniej- nywania zadań publicznych oraz efektyw- sze dla obywateli. Budżet unijny stanowi ność wykorzystania środków publicznych.
12 Przeglądy horyzontalne stanowią nowy rodzaj sprawozdań ETO. Dotyczą ogólnych, przekrojowych zagad- nień wchodzących w zakres kompetencji Trybunału, w których rozpatrywane są szerzej ujęte wyzwania i długofalowe tendencje. Nie są to sprawozdania z kontroli, lecz opracowania poświęcone ogólnym zagad- nieniom, które są przedstawiane z wykorzystaniem wyników analiz przeprowadzonych przez Trybunał oraz z uwzględnieniem zgromadzonego przezeń doświadczenia. Ich celem jest podniesienie świadomości oraz zachęcenie do dyskusji z udziałem głównych partnerów Trybunału. W tym wypadku celem było otwarcie debaty, jak UE i jej instytucje są rozliczane oraz jak ich rozliczalność jest weryfikowana przez kontrolerów.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 29 kontrola i audyt
Przegląd horyzontalny mechanizmów rozliczalności i kontroli publicznej UE: luki, nakładanie się funkcji i wyzwania (ETO, wrzesień 2014 r.)13 • Pierwszy opublikowany przez Trybunał przegląd horyzontalny. • Analizuje mechanizmy rozliczalności (zwłaszcza kontroli parlamentarnej) i systemu kontroli mające zastosowanie do unijnej polityki, instrumentów, podmiotów i związanych z nimi publicznych zasobów finansowych. • Szczególną uwagę zwrócono na organy, w stosunku do których, z racji ich funkcji lub sposobu regulacji prawnej, zastosowano mechanizmy odrębne (np. poza Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz na wpływ kryzysu finansowego i gospodarczego na mechanizmy rozliczalności. • Raport identyfikuje wyzwania, luki i przypadki nakładania się funkcji na po- ziomie UE i państw członkowskich. • Punktem wyjścia była ocena, że w reakcji na kryzys finansowy Unia Eu- ropejska tworzy coraz więcej struktur i wprowadza nowe zasady, w tym nowe instrumenty będące połączeniem instrumentów unijnych i nie- unijnych. Z uwagi na zmiany w zakresach odpowiedzialności, powinno to prowadzić do modyfikacji w sposobach rozliczania i demokratycznej kontroli. • Konieczny jest bardziej spójny i kompleksowy zestaw rozwiązań w odnie- sieniu do poszczególnych dziedzin unijnej polityki, instrumentów i środków finansowych. Parlamenty i organy kontroli publicznej powinny mieć możli- wość poddania ocenie wszystkich aspektów należytego zarządzania finan- sami związanych z ich działalnością oraz wszelkich publicznych środków finansowych i zasobów, za które ponoszą odpowiedzialność. • Rozliczalność w odniesieniu do polityki UE wymaga, aby parlamenty naro- dowe i Parlament Europejski zapewniały kompleksową kontrolę instrumen- tów europejskich. Może to wymagać wzmocnienia współpracy w obecnym systemie rozliczalności i kontroli UE.
Sprawozdania o zbliżonym charakterze opracowują niektóre krajowe najwyższe organy kontroli (zob. J. Mazur: Ocena zarządzania finansowego w Unii Europejskiej przez najwyższe organy kontroli państw członkowskich, „Kontrola Państwowa” nr 6/2003). W praktyce NIK podobną rolę pełnią tzw. megain- formacje, czyli sprawozdania prezentujące wyniki wielu kontroli przeprowadzonych w pewnym obsza- rze, np. raport podsumowujący wyniki siedmiu kontroli dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego, przeprowadzonych w latach 2012–2014,
30 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt
• Ograniczenie nakładania się funkcji kontrolnych w odniesieniu do polityki i środków UE wymaga przeanalizowania wszystkich możliwości uniknięcia dublowania się kontroli, przede wszystkim aby kontrolerzy na każdym szcze- blu mogli skorzystać z wyników prac innych kontrolerów. Dla osiągnięcia tego celu ETO i krajowe najwyższe organy kontroli powinny zacieśnić współ- pracę na podstawie porozumień wielostronnych lub dwustronnych. • Generalnie raport postuluje mocniejsze oparcie systemu kontroli na współ- pracy między UE i państwami członkowskimi, ulepszenie systemów zarzą- dzania i kontroli przez wyraźne definiowanie celów, usprawnienie kontroli wewnętrznej i przedkładania sprawozdań, lepszy pomiar oddziaływania i rezultatów (również w obszarach, gdzie budżet UE odgrywa stosunko- wo małą rolę), a także ograniczenie nakładania się działalności kontrolnej.
Rzecz jasna, prawo musi być przestrze- trzeciego jest kwestią dobrego współdzia- gane, jednak ostateczna ocena sposobu łania NIK i właściwych organów. gospodarowania środkami publiczny- NIK działa – prawie bez przerw – od mi powinna być powiązana ze skutecz- niemal 100 lat, jest więc niewątpliwie nością i efektywnością ich wykorzysta- trwałą instytucją w systemie organów nia – z uwzględnieniem punktu widze- państwa. „Trwałą” nie może jednak ozna- nia zwykłego obywatela. czać „niezmienną”. Jeżeli NIK ma coraz Pozycję ustrojową NIK określają trzy za- lepiej wypełniać swoje zadania, musi nie- sady: podporządkowanie Sejmowi, brak ustannie dostosowywać się do nowych uprawnień władczych wobec kontrolowa- warunków oraz doskonalić metody swo- nych jednostek (poza prawem żądania in- jego działania. formacji niezbędnych do przeprowadzenia • NIK wdraża nowy system planowania kontroli) oraz mocne gwarancje niezależ- kontroli. Punktem wyjścia wyboru te- ności. Przy tak określonych podstawach matów kontroli jest analiza ryzyka, wska- skuteczność NIK – mierzona wpływem zująca na najważniejsze zagrożenia dla na rozwiązywanie najważniejszych proble- realizacji strategicznych celów państwa. mów społeczno-gospodarczych państwa Tematy poszczególnych kontroli stara- – zależy przede wszystkim od: odpowied- my się formułować tak, aby nasze po- niego doboru tematów kontroli, profesjo- tencjalne ustalenia związane były z naj- nalnego przeprowadzenia kontroli i klarow- ważniejszymi, aktualnymi problemami nego prezentowania ich wyników, wyko- społeczno-gospodarczymi. rzystywania wniosków płynących z kon- • Coraz więcej kontroli NIK ma charak- troli NIK przez organy władzy publicz- ter kontroli wykonania zadań, których nej. Spełnienie pierwszych dwu warun- zasadniczym celem nie jest ocena for- ków spoczywa na Izbie, zaś zapewnienie malnych aspektów gospodarowania
Nr 3/maj-czerwiec/2015 31 kontrola i audyt
środkami publicznymi, lecz efekty dzia- pytania, na przykład: kto jest rozliczany łań instytucji publicznych. Większego i wobec kogo? Za co albo w odniesieniu niż dotąd znaczenia nabierają więc kry- do czego? Jak stwierdzić, że rozliczalność teria inne niż legalność, na podstawie występuje? Jakie są standardy rozliczalno- których NIK ocenia działalność kontro- ści? Jakie skutki powoduje (lub powinna lowanych instytucji. wywołać) sytuacja braku rozliczalności? • W corocznej kontroli wykonania budże- System kontroli musi być precyzyjny – po- tu państwa następują zmiany, które po- winien uwzględniać oczekiwania obywate- zwolą na pełną i rzetelną ocenę przy li, ale również brać pod uwagę możliwości mniejszych niż dotąd nakładach; umoż- jednostek kontrolowanych. Jeżeli system liwi to zwiększenie zakresu innych kon nie będzie odpowiadał owym oczekiwa- troli. Od ubiegłego roku zmienia się cha- niom, może być trudny do urzeczywist- rakter przedkładanej Sejmowi analizy nienia, na przykład mogą wystąpić trudno- wykonania budżetu państwa: dążymy, ści w realizacji wniosków pokontrolnych. aby dokument ten stanowił komplek- Wśród założeń systemu kontroli można sową ocenę gospodarowania środkami wskazać, że: publicznymi w całym sektorze finan- • nie należy oczekiwać realizacji tego, co sów publicznych. niewykonalne (fizycznie niemożliwe); • NIK podjęła działania na rzecz wzmoc- • postulowany model zachowania powi- nienia współpracy z Prokuraturą, upa- nien dopuszczać różne sposoby wyko- trując w tym czynnika poprawy sku- nania zadania; teczności wdrażania wniosków i zale- • wśród możliwych rozwiązań należy wy- ceń pokontrolnych, a także skutecznego bierać działanie najbardziej etyczne; zwalczania nieprawidłowości w gospo- • po obu stronach – kontrolera i kontrolo- darowaniu środkami publicznymi i ma- wanego – powinna istnieć dobra wiara. jątkiem publicznym. Podjęto też dzia- Kryteria kontroli NIK są ujęte zbyt ogól- łania na rzecz lepszego wykorzystania nie, ale nie ma z tym większych kłopotów, formułowanych przez NIK wniosków gdyż orzecznictwo NIK je rozwija. Gorzej, de lege ferenda. że inne kryteria kontroli przyjęto w usta- • NIK wdraża nowy system wewnętrznej wie o finansach publicznych – warto by kontroli jakości procesów kontrolnych, słu- to uporządkować. Generalnie zła jakość żący zarówno jakości, jak i efektywności prawa może powodować wadliwe działa- pracy. Dużą zmianą było przejście z nad- nie – nie zawsze jednostka kontrolowana zoru nad departamentami na nadzór pro- ponosi za to odpowiedzialność. jektowy nad określonymi kontrolami. Członek Trybunału Klaus-Heiner Lehne Wiceminister spraw zagranicznych Artur rozważył, jak można efektywnie wykorzy- Nowak-Far zarysował koncepcję rozli- stać prace instytucji kontrolnych w pro- czalności w modelu kontroli publicznej. cesie rozliczalności i kontroli publicznej. „Rozliczalność” to relacja między pań- NOK współpracują głównie z parlamenta- stwem a obywatelami. Pojęcie to nieła- mi a nie bezpośrednio z obywatelami, bo two zdefiniować, prościej określić je przez to parlamenty mogą zmieniać prawo. Jakie
32 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt są oczekiwania każdej ze stron? Parlamenty z komisjami branżowymi Sejmu za roz- oczekują obiektywnych, wysokiej jakości wiązanie modelowe, które istotnie zwięk- i dostarczanych na czas sprawozdań z kon- sza skuteczność kontroli parlamentu troli, aby dawały one wsparcie w tworzeniu nad działalnością administracji rządo- prawa czy kontroli nad rządem. NOK ocze- wej. W tym kontekście wyraził zanie- kują, że ich ustalenia i opinie zostaną wzię- pokojenie obecną praktyką Sejmu mo- te pod uwagę. W Parlamencie Europejskim nopolizowania relacji Sejm – NIK przez taki mechanizm już istnieje w postaci hory- Komisję do spraw Kontroli Państwowej. zontalnej Komisji Kontroli Budżetowej, ale Zwiększeniu skuteczności tego nadzoru ważne są też komisje branżowe, ponieważ powinno sprzyjać również zobowiązanie to one mają wpływ na ustawodawstwo. przez Sejm rządu do tego, aby przedkła- W Unii Europejskiej są trzy główne pła dane Sejmowi w imieniu rządu informa- szczyzny przygotowywania projektów: cje i sprawozdania zawierały informacje 1) strategia Europa 2020 jako platforma o wynikach kontroli NIK w danym ob- ogólna; 2) bieżące poprawianie obowią- szarze, o wnioskach i zaleceniach NIK zującego ustawodawstwa (większość roz- oraz o stanie ich wdrożenia. Powołując się porządzeń nie reguluje nowych dziedzin), na doświadczenia Komisji Europejskiej, zwłaszcza że w przepisach końcowych czę- która powołała specjalny zespół regular- sto ustanawia się obowiązek oceny funkcjo- nie monitorujący wdrażanie ważniejszych nowania danego aktu po 3-5 latach od jego zaleceń zewnętrznych audytorów (w tym przyjęcia; umożliwia to Trybunałowi zapla- ETO), J. Uczkiewicz zaproponował wdro- nowanie odpowiedniej kontroli; 3) obec- żenie podobnej praktyki w Polsce. Jego nie Komisja podejmuje działania na rzecz zdaniem, polski rząd mógłby powierzyć uproszczenia ustawodawstwa; w tym za- takie zadanie Komitetowi Stałemu Rady kresie Trybunał może dostarczyć użytecz- Ministrów. NIK mogłaby uczestniczyć nych informacji. Organy kontroli powinny w pracach takiego zespołu w roli obser- być niezależne, ale równocześnie muszą watora (w razie potrzeby). działać w taki sposób, aby wyniki ich prac Poseł do PE Janusz Wojciechowski zwró- były w możliwie największym stopniu cił uwagę na rangę kontroli NIK, które są dla przydatne dla parlamentu. Sejmu szczególnie cennym źródłem informa- Pozostałe referaty dotyczyły: funkcji cji. Zarazem postulował, aby kontrole NIK kontrolnej Sejmu (przewodnicząca sej- i ETO obejmowały nie tylko wykorzystanie mowej Komisji Finansów Publicznych środków unijnych, lecz również kwestie ich Krystyna Skowrońska) oraz współpracy podziału na przykład w urzędach marszał- Parlamentu Europejskiego z parlamen- kowskich, w celu uniknięcia korupcji i stoso- tami krajowymi w zakresie rozliczalno- wania kryteriów politycznych. Polska otrzy- ści i kontroli publicznej (posłanka do PE muje ogromne środki na rozwój obszarów Julia Pitera). wiejskich, ale są one przydzielane głównie Po referatach miała miejsce dysku- bogatym gminom. Przykładowo, 50 tysię- sja. Wiceprezes NIK Jacek Uczkiewicz cy rolników dostało środki na modernizację uznał praktykę stałej współpracy NIK gospodarstw, ale wielu innych nie dostało
Nr 3/maj-czerwiec/2015 33 kontrola i audyt
– i nie zawsze wiadomo, dlaczego. Mówca odwołując się do swojej ponaddwudzie- podzielił opinię o potrzebie współdziałania stoletniej pracy w administracji, podzielił NIK z komisjami branżowymi, zaznacza- się refleksją, że jeszcze 10 lat temu kon- jąc jednak rolę Komisji do spraw Kontroli trole NIK były niezbyt przyjazne, bardziej Państwowej, w której każde rozpatrzenie restrykcyjne, mentorskie. W ostatnich la- wyników kontroli kończy się dezyderatem tach ich charakter zmienił się: są bardziej z postulatami do rządu. Byłoby dobrze, aby audytorskie, doradcze. Mniej jest kontroli podobnie konkludowano dyskusje w innych zgodności, a coraz więcej – kontroli wyko- komisjach. nania zadań. Duże oczekiwania społeczne Krzysztof Kwiatkowski poinformował co do kontroli mechanizmów wykorzysta- o przeprowadzonej przez NIK analizie, nia środków UE powodują, że współpraca dlaczego więcej środków otrzymują bo- NIK i ETO jest niezbędna. Dyrektor ge- gatsze gminy, z której wynika, że gminy neralny NIK Józef Górny poinformował biedniejsze nie mają funduszy na wymaga- o nowej formie upowszechniania wyni- ny wkład własny. Aktywność NIK w kon- ków kontroli: od dwóch lat NIK informuje trolowaniu spraw związanych z UE jest o nich jednostki samorządu terytorialnego bardzo duża: oceniono realizację zdecy- w tzw. piśmie mejlowym, a w 2014 r. zo- dowanej większości programów operacyj- stał wydany zbiór kontroli przeprowadzo- nych oraz przygotowanie do nowej per- nych w samorządach w latach 2010–2013. spektywy finansowej. O tym mówi się Członek Trybunału Augustyn Kubik, mó- mniej, gdyż generalnie system wykorzy- wiąc o swoich doświadczeniach, zazna- stania środków unijnych działa w Polsce czył, że prezentując sprawozdanie rocz- dobrze, co nie znaczy, że niczego nie można ne ETO na forum komisji Sejmu i Senatu poprawić. NIK pokazuje pewne ułomno- był wielokrotnie pytany o wyniki kontroli ści, ale zauważa też dobre praktyki, które w Polsce, można więc pozytywnie odpo- stara się upowszechniać. wiedzieć na pytanie Igorsa Ludboržsa. Członek Trybunału Igors Ludboržs zgo- NIK i ETO doskonale współdziałają i jest dził się z opinią o potrzebie monitorowania to współpraca obopólnie korzystna. Ważne wdrażania zaleceń pokontrolnych. W przy- jest też współdziałanie NIK i parlamen- padku ETO powstaje pytanie, do kogo mają tu, zaś dzisiejsza dyskusja może temu do- być one kierowane? Zasadniczo Trybunał brze służyć. kontroluje działalność Komisji, ale czasem ustalenia dotyczą państw członkowskich. Problematyka pracy Trybunału oraz jego Czy są one zainteresowane przekazywa- działań na rzecz umacniania rozliczalności niem im ustaleń i zaleceń Trybunału? w Unii Europejskiej była także przedmio- Radca prezesa NIK Jacek Jezierski zwró- tem spotkania delegacji Trybunału z mar- cił uwagę na nową formę współpracy kon- szałkiem Sejmu Radosławem Sikorskim. trolnej NIK i ETO w postaci wspólnej ekipy kontrolnej obu instytucji. Umożliwia Spotkania w ministerstwach to korzystanie z najlepszych wzorców part- Następnie członkowie Trybunału, roz- nera. Wiceprezes NIK Wojciech Kutyła, dzieleni na trzy grupy, odbyli równoległe
34 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt spotkania w ministerstwach. Spotkanie podkreśliła przy tym, że największy nacisk w Ministerstwie Finansów było poświę- należy położyć na osiąganie celów, a nie cone dobrym praktykom i ryzyku w za- proceduralną sprawność. Członek Trybu rządzaniu środkami UE; uczestniczy- nału Augustyn Kubik (w latach 2008–2010 li w nim: minister Mateusz Szczurek, wiceminister rozwoju regionalnego) po- generalna inspektor kontroli skarbo- wiedział, że Polska, z racji dużej alokacji wej Agnieszka Królikowska, prezes NIK przyznanej naszemu krajowi z budżetu Krzysztof Kwiatkowski i wiceprezes NIK UE, należy do najczęściej kontrolowanych Wojciech Kutyła. Członkowie Trybunału państw członkowskich. Ocenił, że jeśli cho- przedstawili informacje na temat opty- dzi o poziom błędów w wydatkach z bu- malnego wykorzystania środków pie- dżetu UE, Polska wypada bardzo korzy- niężnych UE i zagrożeń dla finansowego stanie w porównaniu z innymi krajami. zarządzania budżetem unijnym oraz głów- Wybrane elementy sprawozdania ETO ne wyzwania związane z finansowaniem za 2013 r. były przedmiotem wystąpie- budżetu UE. Agnieszka Królikowska opo- nia członka Trybunału Iliany Ivanovej. wiedziała o organizacji instytucji audyto- Przedstawiła ona poziom błędów w trans- wej w Polsce oraz praktykach stosowanych akcjach z budżetu UE w ramach polityki w przeprowadzaniu audytu środków unij- spójności, to jest części przepływów, jakie nych. Zaprezentowano również przegląd podlegają badaniu. Trybunał skontrolo- wydatków budżetowych w Polsce. wał po około 180 transakcji finansowych Spotkanie w Ministerstwie Infrastru w dwóch obszarach: polityki regionalnej, ktury i Rozwoju dotyczyło ustaleń ETO energetyki i transportu (głównie inwesty- w dziedzinie funduszy europejskich, wy- cje finansowane z Europejskiego Funduszu zwań związanych z zarządzaniem unijnym Rozwoju Regionalnego i Funduszu budżetem oraz dobrych praktyk w zarzą- Spójności) oraz zatrudnienia i spraw spo- dzaniu funduszami strukturalnymi. Wzięli łecznych (tzw. projekty miękkie wsparte w nim udział m.in. minister Maria Wasiak, z Europejskiego Funduszu Społecznego). sekretarz stanu Waldemar Sługocki, wi- W 2013 r. poziom błędu dla całej UE wy- ceprezes NIK Jacek Uczkiewicz. Maria niósł w obu działach odpowiednio 6,9% Wasiak zaznaczyła, że współpraca z ETO (102 spośród 180 badanych transakcji jest istotną częścią zarządzania fundusza- było obciążonych co najmniej jednym mi europejskimi, a coroczne sprawozdania błędem) i 3,1% (analogicznie 52 spośród Trybunału z wykonania budżetu UE sta- 182 transakcji). W pierwszym z tych dzia- nowią ważną informację dla ministerstwa. łów najczęściej popełniane błędy dotyczyły „Największym wrogiem dobrej pracy jest zamówień publicznych, a w drugim – niewiedza. Nasze doświadczenia z dwu przeznaczania środków unijnych na wy- ostatnich perspektyw i uwagi takich insty- datki niepodlegające refundacji (niekwa- tucji, jak ETO czy Najwyższa Izba Kontroli lifikowalne). Metoda próbkowania stoso- pozwolą zainwestować środki unijne wana przez Trybunał daje równe szanse dla Polski na lata 2014–2020 nie tylko na wybór transakcji zrealizowanych w po- efektywnie, ale i poprawnie”. Minister szczególnych państwach proporcjonalnie
Nr 3/maj-czerwiec/2015 35 kontrola i audyt do wydatkowanych środków. W obsza- przedstawione w drugim przeglądzie ho- rze polityki spójności łącznie w latach ryzontalnym ETO. Jedną z nich jest duża 2009–2013 we wszystkich państwach liczba podmiotów odpowiedzialnych za za- członkowskich kontrolerzy Trybunału zba- rządzanie funduszami UE: oprócz Komisji dali 1409 transakcji, w których stwierdzili i 28 państw bierze w tym udział ponad 621 transakcji obciążonych co najmniej jed- 200 struktur władz lokalnych i regional- nym błędem (44,1%), podczas gdy w Polsce nych. Największe wyzwania przy realizacji na zbadanych 251 transakcji 69 (tj. 27,5%) projektów europejskich to konieczność za- było wadliwych (zob. przykłady w ramce). pewnienia wartości dodanej oraz osiąganie Członek Trybunału Henri Grethen omó- zakładanych celów. W opinii Trybunału, wił płaszczyzny ryzyka związanego z za- wyzwania na najbliższe lata dotyczą też do- rządzaniem finansowym budżetem UE, brego skonstruowania i stosowania zasad
Przykłady błędów w wykorzystywaniu środków Unii Europejskiej w ramach polityki spójności w 2013 r. • Projekt niekwalifikowalny (wybór projektu o nierealistycznych celach): pro- jekt realizowany w Polsce, współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), polegał na adaptacji zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w celu świadczenia usług konferencyjno-szkoleniowych i hotelarskich. Projekt został wybrany przez instytucję zarządzającą, choć jego cele opisane we wniosku realnie nie mogły zostać osiągnięte. Znacz- nie bowiem zawyżono liczbę osób, które miałyby korzystać z usług szkole- niowych, ponadto zadeklarowano koszty wynikające z wykorzystania bu- dynku do celów prywatnych, co nie wchodziło w zakres umowy o dofinan -sowanie. • Projekt, w którym naruszono zasady pomocy państwa (brak wykazania efek- tu zachęty): z informacji o realizowanym w Polsce projekcie finansowanym z EFRR, który polegał na utworzeniu wspólnego centrum usługowego dla wie- lonarodowego przedsiębiorstwa, wynika, że projekt byłby rentowny nawet bez wsparcia publicznego i że zostałby wykonany bez pomocy finansowej. W rezul- tacie projekt nie kwalifikował się do współfinansowania ze środków UE. • Wydatki niekwalifikowalne (deklarowanie zawyżonych kosztów osobowych): w prywatnej szkole w Portugalii pełne wynagrodzenie dyrektora szkoły zo- stało zaliczone do kosztów projektu w ramach Europejskiego Funduszu Spo- łecznego (EFS), bez uwzględnienia jego pozostałych zadań niezwiązanych z EFS ani ustanowionych pułapów współfinansowania wynagrodzeń ze środ- ków tego funduszu. W następstwie kontroli władze portugalskie skorygowa- ły ten błąd w marcu 2014 r. Podobne przypadki stwierdzono w projekcie
36 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt
zarządzanym bezpośrednio przez Komisję i w innych projektach w ramach EFS w Niemczech, Hiszpanii, Włoszech, Polsce i Wielkiej Brytanii. • Wydatki niekwalifikowalne (nieprawidłowe obliczanie kosztów): w odniesie- niu do projektu w Niemczech zadeklarowano ujęte w fakturach wystawio- nych przez spółkę zależną beneficjenta koszty wynajmu, cateringu, publi- kacji itd., bez wykazania kosztów rzeczywistych ani związku z prowadzoną działalnością. Władze krajowe nie zajęły się tą kwestią, choć były świadome jej zaistnienia. Podobne przypadki stwierdzono również w innych projektach w ramach EFS w Polsce i Portugalii. • Inne wydatki niekwalifikowalne: w projekcie w ramach EFS w Hiszpanii pra- codawcy korzystają z obniżki składek na ubezpieczenie społeczne w przy- padku utrzymania zatrudnienia po urlopie macierzyńskim. Jednym z warun- ków korzystania z tego rodzaju wsparcia jest brak zaległości podatkowych. W jednym przypadku beneficjent nie spełniał tego wymogu przez sześć z dziewięciu miesięcy, co spowodowało wystąpienie niekwalifikowalnych wydatków. Podobne przypadki stwierdzono również w innym projekcie w ra- mach EFS w Polsce.
kwalifikowalności wydatków oraz prze- między innymi: minister Marek Sawicki, strzegania prawa zamówień publicznych. dyrektor generalny Dyrekcji Generalnej (tekst w ramce s. 38) Komisji Europejskiej ds. Rolnictwa i Roz Sekretarz stanu w Ministerstwie Infra woju Obszarów Wiejskich Jerzy Plewa, struktury i Rozwoju Waldemar Sługocki wiceprezes NIK Mieczysław Łuczak. omówił polskie rozwiązania w zakre- Członek Trybunału Kevin Cardiff scha- sie zarządzania środkami europejskimi. rakteryzował ryzyko w zarządzaniu fi- Zaznaczył, że: „Nasz kraj w ciągu ostat- nansowym budżetem UE, o którym jest nich kilkunastu lat przeszedł drogę od mowa w przeglądzie horyzontalnym ETO, korzystania z gotowych wzorców do bu- zaś członek Trybunału Rasa Budbergytė dowy i wdrażania własnych rozwiązań. przedstawiła wyniki kontroli wydatków Narzędzia, które przygotowaliśmy na per- w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR). spektywę 2014–2020 pozwolą skutecznie Jerzy Plewa omówił wyzwania związa- zainwestować dostępne środki”. ne ze skutecznym wykorzystaniem środ- Spotkanie w Ministerstwie Rolnictwa ków unijnych w ramach zreformowanej i Rozwoju Wsi dotyczyło wyników kon- WPR 2014–2020. Aleksandra Szelągowska troli ETO i dobrych praktyk w zarządza- z MRiRW przedstawiła dobre praktyki niu środkami unijnymi w rolnictwie, a po- w zarządzaniu unijnymi środkami rolny- nadto wyzwań związanych z zarządzaniem mi. W dyskusji wskazano, że Polska nale- unijnym budżetem. Wzięli w nim udział ży do pierwszych krajów, które otrzymały
Nr 3/maj-czerwiec/2015 37 kontrola i audyt
Optymalne wykorzystywanie środków pieniężnych Unii Europejskiej. Przegląd horyzontalny dotyczący zagrożeń dla finansowego zarządzania budżetem UE (ETO, listopad 2014 r.)14 Drugi przegląd horyzontalny Trybunału identyfikuje sześć podstawowych pro- blemów zarządzania budżetem UE: • ryzyko nieoptymalnego wykorzystania budżetu UE, wynikające z wprowa- dzenia nadmiernie skomplikowanych, niepotrzebnych wymogów dla uzyska- nia unijnego wsparcia; • powszechność naruszeń przepisów i procedur w dziedzinie zamówień pu- blicznych; • ryzyko niedostatecznej zdolności państw członkowskich do zarządzania środkami UE i ich wydatkowania; • potrzebę koordynacji budżetów krajowych i budżetu UE oraz nacisk na wy- korzystanie środków unijnych bez zwracania należytej uwagi na osiągnięcie wyznaczonych celów; • wpływ rocznego trybu procedury budżetowej na wykonanie działań wielo- letnich; • obowiązek wykazania wyraźnych korzyści z wykorzystania środków UE, których nie można by osiągnąć wyłącznie na szczeblu krajowym, regional- nym lub lokalnym („unijna wartość dodana”).
W związku z tym Trybunał proponuje: • w trakcie wdrażania założeń wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 należy dążyć do większego ukierunkowania przepisów wykonawczych i bu- dżetu UE na osiąganie określonych rezultatów; • trzeba priorytetowo traktować wydatki na działania, w których występuje „unijna wartość dodana” (m.in. działania transgraniczne, sieci europejskie); • cele budżetu UE powinny być wyraźnie określone oraz opierać się na wiary- godnych wskaźnikach i celach pośrednich; • Komisja powinna usprawnić system długoterminowego prognozowania przepływów pieniężnych w celu uwzględniania z wyprzedzeniem środków od państw członkowskich oraz dopilnowania, aby niezbędne płatności mo- gły zostać dokonane w ramach kolejnych budżetów; • Komisja i państwa członkowskie powinny dopilnować, aby mechanizmy kon- troli były dobrze wdrożone i działały skutecznie.
14
38 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt akredytację w ramach WPR. Przyczyniło z jakimi ograniczeniami NIK się spotyka się do tego dobre działanie audytu we- oraz w jaki sposób wykorzystuje możliwo- wnętrznego (np. przeprowadzanego ści wpływu na jakość zarządzania finansami przez Agencję Rynku Rolnego), umożli- publicznymi, a przez to na poprawę jako- wiające poprawę sytuacji zanim kontrolę ści życia obywateli. Sprawna współpraca danego zagadnienia przeprowadzi ETO. z Trybunałem jest tu jednym z prioryte- Podniesiono kwestię nakładania się misji tów. Jak wiadomo, przystąpienie Polski kontrolnych ETO (czasami po 2-3 jedno- do UE stanowiło krok milowy w rozwo- cześnie) i wyrażono sugestię, aby instytu- ju naszego kraju, zarówno pod względem cje kontrolujące korzystały raczej z tech- politycznym, jak i gospodarczym. Pomoc niki dostarczania dokumentów metodą przedakcesyjna i wsparcie Polski po 2004 r. elektroniczną, a nie papierową. Marek w postaci wielu programów finansowa- Sawicki wyraził przekonanie, że liczba nych z unijnego budżetu stanowi szansę uchybień i błędów będzie coraz mniejsza dla naszego rozwoju. Szczególnym zada- i dobrze by było, abyśmy sami wychwy- niem Polski jest jak najlepsze jej wykorzy- tywali te błędy, gdyż ministerstwu zależy, stanie. Tym samym na NIK ciąży odpo- aby być dobrym wykonawcą wspólnej po- wiedzialność, aby skutecznie monitoro- lityki rolnej i dobrze wykorzystywać środ- wać ów proces, a przez to przyczyniać się ki unijne. do możliwie najbardziej efektywnego wy- korzystania środków unijnych. Fundusze Odbyło się też spotkanie delegacji europejskie nie są zasiłkiem, mają służyć Trybunału w Kancelarii Prezesa Rady wyrównaniu i zbliżeniu potencjałów po- Ministrów, w którym uczestniczyli mi- szczególnych państw. Jest tu zadanie dla nister Jacek Cichocki oraz sekretarz Rady NIK: chcemy wyraźnie deklarować, że nie Ministrów, szef Rządowego Centrum chodzi tylko o to, aby pewna kwota wpły- Legislacji Maciej Berek. nęła do Polski. Sprawdzamy, czy należy- cie przeanalizowano, gdzie te pieniądze Spotkanie w NIK skierować, aby pobudziły długotermino- Spotkanie delegacji Trybunału w Naj wy rozwój. Chodzi o długofalową trans- wyższej Izbie Kontroli – chronologicznie formację gospodarki i kultury gospodar- pierwsze podczas wizyty – było okazją czej. Sprawdzamy, czy zostały stworzone do szerokiej, choć z konieczności skró- odpowiednie plany, mechanizmy selek- towej, prezentacji dorobku i zamierzeń cji i kontroli. Stąd zaangażowanie NIK obu instytucji. W spotkaniu udział wzię- we współpracę z Europejskim Trybunałem li członkowie ścisłego kierownictwa NIK, Obrachunkowym i nasze dążenie do jej członkowie Kolegium NIK, dyrektorzy, zacieśniania, zarówno w postaci udzia- radcy prezesa. łu w misjach kontrolnych Trybunału, jak Witając gości, prezes NIK Krzysztof i prowadzeniu przez NIK kontroli zwią- Kwiatkowski wyraził nadzieję, że wizyta zanych z wykorzystaniem środków euro- umożliwi przedstawienie, z czego wynikają pejskich czy też w innych obszarach prio- priorytety kontroli państwowej w Polsce, rytetowych dla Unii.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 39 kontrola i audyt
Prezes Trybunału Vítor Caldeira w imie- Członek Trybunału Kevin Cardiff i dy- niu delegacji w serdecznych słowach po- rektor Delegatury NIK w Krakowie Jolanta dziękował za powitanie. Podkreślił, że Stawska zaprezentowali doświadczenia nasze organy kontroli powinny pracować wspólnej misji kontrolnej ETO i NIK doty- razem, bo jesteśmy współodpowiedzial- czącej zwalczania chorób odzwierzęcych. ni za zapewnienie rozliczalności środków Komisja Europejska (Dyrekcja Gene Unii Europejskiej – środków, które po- ralna ds. Zdrowia i Konsumentów) jest wstają z wpłat obywateli. odpowiedzialna za koordynację, ocenę Członek Trybunału Augustyn Kubik i akceptowanie projektów programów przedstawił główne formy dotychczaso- państw członkowskich w zakresie zwal- wej współpracy pomiędzy NIK i ETO: czania chorób zwierząt i chorób odzwie- • prezentowanie sprawozdania rocznego rzęcych oraz za udzielanie dofinansowa- ETO na zebraniach szerokiego kierow- nia na realizację tych programów. Państwa nictwa NIK; członkowskie wdrażają programy i są zo- • wspólne szkolenia i warsztaty dla kon- bowiązane do składania sprawozdań z tych trolerów NIK i przedstawicieli admini- działań oraz wniosków o płatność. W po- stracji rządowej, poświęcone metody- szczególnych państwach wybrano do kon- ce kontroli ETO; troli po trzy choroby, na których zwal- • oddelegowanie pracowników NIK czanie, kontrolę lub monitoring uzyskały do Trybunału; one dofinansowanie Komisji. W Polsce • asysta kontrolerów NIK w większości kontrola dotyczyła programów zwalcza- wizyt kontrolnych Trybunału w Polsce; nia wścieklizny, gąbczastej encefalopatii • udział kontrolerów NIK jako pełno- bydła i niektórych serotypów Salmonelli prawnych członków zespołu kontrolnego w stadach drobiu. Kontrolą objęto działal- Trybunału w Polsce podczas kontroli ność Komisji Europejskiej w latach 2009– dotyczącej zwalczania chorób odzwie- 2014. Misje kontrolne zostały przepro- rzęcych (listopad 2014 r.); wadzone w Komisji oraz w siedmiu pań- • współpraca przy badaniu spójności stwach członkowskich (Polsce, Hiszpanii, umów partnerskich i programów opera- Francji, Wielkiej Brytanii, Włoszech, cyjnych ze strategią Europa 2020, której Irlandii i Rumunii). Inaczej niż w przy- wyniki będą zaprezentowane w tego- padku typowych form udziału kontrole- rocznym sprawozdaniu rocznym. rów NIK w kontrolach ETO (które mają Mówca podkreślił, że intencją Trybunału charakter „asysty”)15, w tym wypad- jest rozszerzanie współpracy z NIK, czemu ku kontrolerzy NIK byli pełnoprawny- może służyć zgłaszanie propozycji pod- mi członkami zespołu kontrolnego ETO, czas obecnego spotkania. który przeprowadził kontrolę w Polsce.
15 Na temat dotychczasowej praktyki udziału kontrolerów NIK w kontrolach ETO w Polsce zob. J. Mazur: Aktywność Najwyższej Izby Kontroli w Unii Europejskiej, „Kontrola Państwowa” nr 3/2014, s. 18-24.
40 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt
W tym celu 27 października 2014 r. zo- Porozumienie zostało zrealizowane. Mi stało podpisane specjalne porozumienie sja kontrolna w Polsce odbyła się w dniach o współpracy w tym projekcie, szczegó- 17-21 listopada 2014 r. w Ministerstwie łowo określające prawa i obowiązki obu Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Agencji Re instytucji16. Ustalono, że Delegatura NIK strukturyzacji i Modernizacji Rolni w Krakowie wyznaczy dwóch doświad- ctwa, Głównym Inspektoracie Wete czonych kontrolerów, którzy dołączą rynarii w Warszawie oraz Wojewódzkim do zespołu ETO podczas misji kontrol- Inspektoracie Weterynarii i Zakładzie Hi nej. Przed rozpoczęciem misji kontrole- gieny Weterynaryjnej w Krakowie. Zespół rzy ci przejdą trzydniowe szkolenie w sie- kontrolny z Delegatury NIK w Krakowie dzibie ETO w Luksemburgu, obejmują- aktywnie uczestniczył w misji kontrol- ce zakres, podejście i metodykę kontroli nej na tych samych zasadach jak kontrole- ETO. Podczas szkolenia i misji kontrolnej rzy ETO, a po jej zakończeniu sporządził zaangażowani we współpracę kontrolerzy (w jęz. angielskim) dokument (tzw. listę NIK uzyskają pełny dostęp do dokumen- sprawdzającą) przedstawiający wdrażanie tacji kontroli, przy czym dokumentacja programów zwalczania wścieklizny, stano- ta będzie poufna i nie może być ujawnio- wiący podstawę do sformułowania ustaleń. na innym stronom. Podczas misji kon- W kwietniu 2015 r. Komisja Europejska trolnej kontrolerzy NIK będą uczestni- otrzymała „Protokół wstępnych ustaleń” czyć w kontroli zgodnie z „Ramowym wraz z aneksami dotyczącymi ustaleń programem kontroli”, razem z kontro- w poszczególnych państwach. Publikację lerami ETO, pod nadzorem kierującego sprawozdania z kontroli Trybunału zapla- zespołem kontrolerskim ETO. W poro- nowano na marzec 2016 r. zumieniu ustalono, że kontrolerzy NIK Kevin Cardiff zwrócił uwagę na korzyści będą uczestniczyć w przygotowaniu wer- ze wspólnego przeprowadzenia kontroli: sji roboczej „Protokołu wstępnych usta- • udział kontrolerów o wysokich kwalifi- leń” we współpracy z kontrolerami ETO kacjach, mających doświadczenie w kon- i pod ich nadzorem, przy czym Trybunał troli w danej dziedzinie oraz znajomość oraz członek sprawozdawca będą pono- krajowego prawa i praktyki administra- sić odpowiedzialność za treść Protokołu cyjnej; oraz zgodność działań z harmonogra- • szczególnie cenna możliwość konsulta- mem kontroli. Treść Protokołu pozostanie cji i dyskusji w sprawie projektowanych poufna. wniosków i zaleceń;
16 Porozumienie o współpracy pomiędzy Europejskim Trybunałem Obrachunkowym, zwanym dalej „ETO”, z siedzibą w Luksemburgu (Luksemburg), reprezentowanym przez pana Kevina Cardiffa, Członka ETO a Najwyższą Izbą Kontroli Rzeczypospolitej Polskiej, zwaną dalej „NIK”, z siedzibą w Warszawie, repre- zentowaną przez pana Jacka Uczkiewicza, Wiceprezesa NIK w sprawie zasad współpracy w zakresie budowania potencjału pomiędzy Europejskim Trybunałem Obrachunkowym oraz Delegaturą NIK w Kra- kowie podczas misji kontrolnej ETO w Polsce (kontrola nr 14NR6301: Programy zwalczania, kontroli i monitorowania chorób zwierzęcych; członek sprawozdawca pan Kevin Cardiff).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 41 kontrola i audyt
• wielkie zaangażowanie i łatwość, z jaką na równych zasadach, przy uzyskaniu do- kontrolerzy NIK byli w stanie wziąć pod stępu do dokumentów kontroli. Stworzyło uwagę podejście kontrolne Trybunału. to dobrą atmosferę zaufania i bliskiej za- Istnieją jednak pewne uwarunkowania, wodowej współpracy. które należałoby przemyśleć, takie jak: W przyszłości można by rozważyć: • ograniczony udział NIK w etapie pla- • włączenie kontrolerów NIK do zespo- nowania misji kontrolnej; łu ETO na etapie planowania i opraco- • trudności związane z ograniczonym do- wywania programu kontroli ETO, wy- stępem kontrolerów NIK do narzędzi korzystując na przykład doświadczenia informatycznych ETO; NIK w zakresie analizy ryzyka; • rezultaty wspólnej misji kontrolnej nie • zapewnienie udziału kontrolerów NIK zostaną w sposób wyraźny podkreślo- na etapie opracowywania sprawozdania ne w sprawozdaniu z kontroli ETO, bo- z kontroli ETO (przy umożliwieniu peł- wiem obszar kontroli dotyczy bezpo- nego dostępu do narzędzi informatycz- średniego zarządzania wydatkami przez nych ETO); Komisję Europejską i w związku z tym • przygotowanie przez NIK koncepcji kon- raport będzie się koncentrował na roli troli równoległej (opartej na procedu- tej instytucji, a nie państw członkow- rze NIK, ale przy przyjęciu za podsta- skich w procesie zarządzania wymie- wę tematu, metodyki i dokumentów nionymi programami. planistycznych ETO), przeprowadzenie Jak można temu zaradzić w przyszłości: wspólnej dyskusji, a następnie równole- • określona forma koordynacji programów głe przeprowadzenie kontroli przez NIK kontroli NIK i ETO może ułatwić przy- (na poziomie krajowym) i ETO (na po- szłą współpracę, warto też zastanowić ziomie unijnym). Umożliwiłoby to zor- się nad sposobem włączenia krajowego ganizowanie większej liczby kontroli najwyższego organu kontroli w plano- na miejscu, zgromadzenie obszerniej- wanie kontroli ETO na wcześniejszym szego materiału dowodowego oraz sfor- etapie; mułowanie zaleceń zarówno na szczeblu • dla krajowego najwyższego organu kon- krajowym, jak i wobec Komisji Euro- troli udział w kontroli obszaru zarządza- pejskiej. nia dzielonego może być bardziej inte- Vítor Caldeira przedstawił możliwo- resujący; ści przyszłej współpracy pomiędzy ETO • trzeba przemyśleć ułatwienie dostępu i NIK. Mamy dobre podstawy w posta- krajowych kontrolerów do dokumen- ci dotychczasowego dorobku, zarów- tów ETO. no na forum Komitetu Kontaktowego, Jolanta Stawska stwierdziła, że z punktu EUROSAI i innych organizacji, jak i w re- widzenia NIK najważniejszymi korzyścia- lacjach dwustronnych. Wspólne działa- mi ze wspólnej kontroli są uzyskanie prak- nia są coraz bardziej potrzebne, ponie- tycznych doświadczeń w przeprowadzeniu waż coraz większe jest zapotrzebowa- kontroli wykonania zadań zgodnie z meto- nie na rozliczalność i przejrzystość funk- dyką Trybunału oraz udział w kontroli ETO cjonowania władz publicznych. Dobrą
42 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt platformą może być ocena wdrażania strategii NIK w sprawach istotnych dla Unii Europa 2020, bowiem dotyczy ona za- Europejskiej: równo działania Komisji Europejskiej, jak • „Zapewnienie prawa do jednakowego i państw członkowskich. NIK już współ- wynagradzania kobiet i mężczyzn w sek- pracuje z Trybunałem w tym zakresie, torze publicznym”17 (Marta Pankowska, uczestnicząc w przeprowadzeniu anali- Delegatura NIK w Krakowie); zy i oceny spójności powiązania między • „Kontrola koordynowana funduszy strategią Europa 2020, umowami partner- wykorzystanych na realizację projek- stwa i programami operacyjnymi na lata tów w ramach programu operacyjnego 2014–2020, a także analizy i oceny, czy Współpraca Transgraniczna Republi- w tych umowach i programach odpowied- ka Czeska – Rzeczpospolita Polska nio zaakcentowano osiąganie wyników. 2007–2013”18 (Iwona Zyman, dyrek- Owe działania służą sporządzeniu przez tor Delegatury NIK w Opolu). Trybunał fragmentu sprawozdania rocz- W dyskusji zwrócono uwagę, że Trybunał nego, poświęconego kwestii osiągania re- kontroluje wykonanie budżetu przez zultatów wydatkowania środków unijnych. Komisję Europejską, ale większość pie- Mogą być dalsze inicjatywy inspirowane niędzy wydatkują państwa członkowskie, przez strategię Europa 2020, na przykład przez co misje kontrolne Trybunału odby- w zakresie zatrudnienia, środowiska, po- wają się głównie na ich terenie. Sprawia to, lityki energetycznej, innowacyjności go- że uprawnienia NIK i ETO do kontroli za- spodarki – wszędzie tam, gdzie środki UE rządzania i wykorzystania środków unij- są wykorzystywane łącznie ze środkami nych przez polską administrację i benefi- budżetów krajowych. Ważne jest zainte- cjentów nakładają się. Istnieje konieczność resowanie krajowych parlamentów wyni- współdziałania, aby zapobiegać powielaniu kami tych kontroli. Możemy zatem roz- pracy oraz wskazać obszary, gdzie najlepiej ważyć przeprowadzenie – na podstawie można wykorzystać wyniki pracy innych jasno określonych zasad – kontroli równo- kontrolerów. W nawiązaniu do prezenta- ległych czy we współdziałaniu, zwłaszcza cji Augustyna Kubika przypomniano, że kontroli wykonania zadań. Wymaga to do- Trybunał przeprowadza kontrole w po- brego przepływu informacji oraz podjęcia wiązaniu z krajowymi najwyższymi orga- współdziałania już na etapie planowania nami kontroli. Obszar ten na ogół działa kontroli. Najważniejszy jest wybór odpo- dobrze, choć pewne trudności wynikają wiedniego tematu, który przyniesie dużą z faktu, że Trybunał nie ustanowił ogól- wartość dodaną. nej procedury wizyt kontrolnych w pań- Przedstawiciele NIK zaprezentowali stwach członkowskich i związanych z tym dwie kontrole obrazujące działalność reguł współpracy. Powoduje to, że praktyka
17
Nr 3/maj-czerwiec/2015 43 kontrola i audyt wydziałów czy poszczególnych kontrole- o sprawozdaniach z kontroli Trybunału. rów, którzy przyjeżdżają do Polski bywa Z kolei na potrzeby Trybunału i pozosta- różna (np. w zakresie dostępu kontrole- łych NOK Unii Europejskiej, NIK opraco- rów NIK do dokumentów kontroli ETO). wuje w języku angielskim skróty informacji Mówiono o potrzebie komunikacji o wynikach kontroli w sprawach związa- z obywatelami. Wiele organów kon- nych z UE. Jest to bardzo duży zasób in- troli dopiero zaczyna o tym myśleć. formacji – kwestię może raczej stanowić Chodzi o wybór tematów kontroli, które ich wykorzystanie. Niezależnie od tego są ważne dla obywateli oraz o taki spo- można postawić pytanie, czy ETO i kra- sób prezentacji ich wyników, aby dzien- jowe najwyższe organy kontroli mogły- nikarze – i sami obywatele – mieli ocho- by sobie przekazywać, do nieformalnej tę zapoznać się z nimi. Zarówno ETO, konsultacji, projekty rocznych (ewentu- jak i NIK starają się pracować tak, aby alnie długookresowych) planów kontroli. obywatele uznali ich produkty za istot- Mówiono o sprawności postępowania ne i warte zainteresowania. Oba orga- kontrolnego: zarówno w ETO, jak i w NIK ny zamierzają kontynuować działania istnieje dobra metodyka kontroli (choć w tym zakresie. Zastanawiano się też, w pewnych obszarach każdy z partnerów czy skoro Trybunał chce działać bardziej może się uczyć od drugiego, czemu dobrze z myślą o obywatelach Unii – to czy wy- służą cykliczne seminaria organizowane nikałoby z tego, że miałby on bardziej z udziałem polskiego członka ETO), ale po- niż dotąd współpracować z państwa- stępowanie kontrolne wciąż trwa o wiele mi członkowskimi. Odpowiedź nie jest za długo. Nie obniżając jakości – trzeba łatwa, zwłaszcza że poszczególne pań- pracować szybciej. stwa wydają się w różnym stopniu zain- Krzysztof Kwiatkowski podsumował, teresowane wiedzą o ustaleniach kon- że współpraca NIK i ETO przynosi ko- troli Trybunału. rzyści obu organom kontroli. Z referatów Poparto tezę Vítora Caldeiry, że dla i dyskusji wynika potrzeba poszukiwania współpracy Trybunału i krajowych orga- dalszych form, które umożliwią jej roz- nów kontroli szczególnie istotny jest wybór szerzenie. tematu kontroli, który może być podsta- wą współdziałania. Niezbędna jest w tym Znaczenie wizyty celu wymiana informacji. Przykładowo, Wizyta była ważnym źródłem opinii i in- w styczniu każdego roku Trybunał otrzy- formacji. Polscy uczestnicy dowiedzie- muje plan pracy NIK na bieżący rok oraz do- li się wiele o pracy Trybunału i jej efek- datkowo – w języku angielskim – opisy kon- tach, o działaniach służących ulepszeniu troli NIK dotyczących spraw związanych procesu zarządzania środkami pochodzą- z UE. Corocznie polski członek Trybunału cymi z budżetu UE, a także o głównych prezentuje w NIK sprawozdanie roczne obszarach ryzyka związanego z zarządza- Trybunału oraz wyniki niektórych kon- niem budżetem unijnym. Podobną dozę troli wykonania zadań. Ponadto jednost- wiedzy o pracy NIK przekazano człon- ki NIK regularnie otrzymują informacje kom delegacji.
44 kontrola państwowa Prezentacja doświadczeń ETO kontrola i audyt
Za sukces wizyty delegacji Trybunału w zakresie dobrych praktyk zarządczych uważam również to, że: i kontrolnych; • na forum ważnych organów państwa za- • nastąpiło lepsze zrozumienie i zacieśnie- inicjowano (choć bardzo wstępnie) dys- nie kontaktów pomiędzy ETO i NIK kusję o systemie rozliczalności i kontro- w zakresie kontroli wydatkowania środ- li publicznej, ze szczególnym uwzględ- ków unijnych oraz osiągania celów poli- nieniem roli parlamentów krajowych tyki Unii Europejskiej. i Parlamentu Europejskiego; • kontynuowano wymianę doświadczeń między przedstawicielami Europejskie- oprac. dr Jacek Mazur go Trybunału Obrachunkowego, polskiej radca prezesa NIK administracji i Najwyższej Izby Kontroli
Słowa kluczowe: Europejski Trybunał Obrachunkowy, Najwyższa Izba Kontroli, rozliczalność, kontrola publiczna, wykorzystanie środków UE, kontrole ETO w Polsce
Nr 3/maj-czerwiec/2015 45 kontrola i audyt
Przygotowanie dokumentów programowych
Polityka spójności Unii Europejskiej na lata 2014–2020
BEATA BŁASIAK-NOWAK MARZENA RAJCZEWSKA
Głównym dokumentem programowym na potrzeby wdrażania funduszy europejskich w latach 2014–2020 jest umowa partnerstwa między Polską a Komisją Europejską, przedstawiająca strategię wykorzystania funduszy europejskich na cele rozwojowe kraju. Równolegle z pracami przygotowawczymi umowy partnerstwa trwało przygo- towywanie programów operacyjnych. Władze krajowe i regionalne opracowują do- kumenty, które umożliwią wdrażanie funduszy europejskich w latach 2014–2020, wskazują cele, założenia, procedury i system instytucji zaangażowanych. Koordyna- cję procesu przygotowania dokumentów programowych oraz rozwiązań wdrożenio- wych i instytucjonalnych prezes Rady Ministrów powierzył ministrowi właściwemu ds. rozwoju regionalnego.
Wprowadzenie polityki rybołówstwa w nowym okresie Fundusze strukturalne stanowią źródło finansowania na lata 2014–2020. współfinansowania unijnego dla wspar- Umowa partnerstwa stanowi punkt cia rozwoju gospodarczego państwa człon- odniesienia dla szczegółowej zawartości kowskiego Unii Europejskiej. Dla pełnego programów operacyjnych, będących do- wykorzystania dostępnych środków pol- kumentami wykonawczymi, w których ska administracja podjęła działania w celu skonkretyzowano sposób wdrażania fun- opracowania dokumentów programowych, duszy strukturalnych i Funduszu Spójności w tym umowy partnerstwa i programów w danym obszarze. Wynegocjowana operacyjnych. z Komisją Europejską umowa partner- Umowa partnerstwa jest podstawo- stwa oraz programy operacyjne są pod- wym dokumentem określającym strate- stawą do wdrożenia nowej perspektywy gię wykorzystania w Polsce funduszy unij- finansowej w Polsce. nych w ramach trzech kierunków polityki Najwyższa Izba Kontroli przepro- Unii Europejskiej, to jest polityki spój- wadziła kontrolę przygotowania syste- ności, wspólnej polityki rolnej i wspólnej mu wdrażania polityki strukturalnej
46 kontrola państwowa Polityka spójności Unii Europejskiej kontrola i audyt na lata 2014–20201. Jej celem było zbada- zawarły tylko dwa inne państwa człon- nie między innymi prawidłowości i sku- kowskie (Dania i Niemcy). Również pro- teczności działań podejmowanych przez jekty programów operacyjnych terminowo Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz za- opracowano i przesłano Komisji do ne- rządy wszystkich 16 województw, związa- gocjacji i zatwierdzenia. Prace nad przy- nych ze sporządzeniem umowy partner- gotowaniem umowy partnerstwa i pro- stwa oraz krajowych i regionalnych progra- gramów operacyjnych były prowadzone mów operacyjnych. Przed przystąpieniem równolegle, co pozwoliło na przyspiesze- do kontroli zorganizowano panel eksper- nie prac nad dokumentami na poziomie tów z udziałem naukowców, przedstawi- krajowym i regionalnym. cieli administracji rządowej i samorządo- Komisja Europejska jest uprawniona do wej oraz organizacji pozarządowych i posła wydawania aktów prawnych wykonaw- do Parlamentu Europejskiego. Podejście czych i delegowanych. Kontrola NIK po- kontrolne było nietypowe, gdyż kontro- kazała, że wielu z nich, w okresie obję- la odbywała się w trakcie procesu przy- tym kontrolą, Komisja jeszcze nie wydała. gotowywania dokumentów programo- Ponadto wiele aspektów wdrażania fundu- wych na lata 2014–2020 i objęła okres do szy nowej perspektywy finansowej pozo- końca kwietnia 2014 r. Stan przygotowań stawało nadal do ustalenia przez Komisję podlegał w trakcie kontroli dynamicznym w wytycznych. Miało to wówczas istotny zmianom z uwagi na stały postęp prac. wpływ na przebieg i postęp prac przygoto- Na podstawie badań kontrolnych NIK wawczych w ministerstwie i w regionach. ustaliła, że Minister Infrastruktury i Roz- woju należycie zorganizował i przepro- Nowe zasady programowania wadził proces tworzenia podstawowych na lata 2014–2020 dokumentów. Polska jako pierwsze pań- W okresie finansowania na lata 2014–2020 stwo członkowskie przekazała 10 stycz- europejski system programowania oraz nia 2014 r. projekt umowy partnerstwa wykonania budżetu UE ulega zasadni- do Komisji Europejskiej. Po negocjacjach czym zmianom. Fundamentalną zmianą umowa partnerstwa została zaakceptowa- w stosunku do obecnej perspektywy fi- na przez Komisję 23 maja 2014 r., jednak nansowania jest wprowadzenie wspólnych jej ostateczny kształt różni się w niektó- przepisów dla wszystkich instrumentów rych kwestiach od przekazanego projek- finansowych polityki spójności, wspólnej tu, co oznacza konieczność dostosowania polityki rolnej oraz wspólnej polityki ry- zapisów projektów programów operacyj- bołówstwa, z zastosowaniem mechani- nych do umowy zaakceptowanej. Przed zmów wspólnego planowania i programo- Polską umowy partnerstwa z Komisją wania oraz monitorowania i ewaluacji, jak
1 Artykuł został opracowany na podstawie Informacji o wynikach kontroli Przygotowanie systemu wdraża- nia polityki strukturalnej na lata 2014–2020, NIK, sierpień 2014 r., nr P/14/003.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 47 kontrola i audyt Beata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewska również jednolitego podejścia do koncen- pt. „Stanowisko służb Komisji w sprawie tracji w zakresie osiągania celów tema- opracowania umowy partnerstwa i progra- tycznych zorientowanych na rezultaty2. mów w Polsce na lata 2014–2020”4, w któ- Nowe przepisy rozporządzenia dotyczą- rym określiła podstawowe uwarunkowania cego funduszy strukturalnych i Funduszu i proponowane kierunki interwencji fun- Spójności na lata 2014–2020 zmierzają do duszy strukturalnych i Funduszu Spójności wzmocnienia koordynacji poszczególnych w układzie tematycznym. Komisja wska- obszarów polityki i ukierunkowania w ich zała również podstawowe wyzwania dla programowaniu i wdrażaniu, co powoduje Polski i zaproponowała priorytety finan- potrzebę uwzględnienia tych zmian w kra- sowania w zakresie wydatków publicz- jowym systemie wykorzystania funduszy. nych, pobudzające wzrost gospodarczy. Aby pomóc państwom członkowskim Zdaniem Komisji, należy skoncentrować w przygotowaniach do kolejnego okre- przyszłe wydatki UE na obszarach priory- su planowania, w marcu 2012 r. Komisja tetowych, aby zmaksymalizować ich re- Europejska przedstawiła wspólne ramy zultaty, zamiast nadmiernie rozdrabniać strategiczne3, w których określiła głów- finansowanie. ne założenia programowania wydatko- wania środków funduszy strukturalnych Dokumenty programowe i Funduszu Spójności w celu zapewnie- Prawo UE nia koordynacji sektorowej i terytorialnej. Podstawowe przepisy prawne dotyczą- Państwa członkowskie zostały zobowią- ce instrumentów finansowych polityki zane do wykorzystania tego dokumentu spójności zostały określone w rozporzą- jako podstawy do sporządzania projektów dzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady umów partnerskich z Komisją. (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.5. Komisja Europejska opublikowała Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 26 września 2012 r. wewnętrzny dokument pkt 20 tego rozporządzenia, umowa
2 Szerzej: P. Russel: Ewolucja wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej, Studia BAS nr 3/2012; Wielkie pieniądze z ograniczeniami. Polityka spójności po 2013 r., „Perspektywy Europejskie” nr 3/2012; M. Dobrzycka, A. Grudecka: Fundusze europejskie na lata 2014–2020, „Prawo Europejskie” nr 9/2013. 3 Dokument roboczy Komisji Europejskiej z 14.03.2012 r. pn. Elementy wspólnych ram strategicznych na lata 2014–2020 dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecz- nego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, część I i II (SWD(2012)61final),
48 kontrola państwowa Polityka spójności Unii Europejskiej kontrola i audyt partnerstwa jest to dokument przygoto- programowych, określono między inny- wany przez państwo członkowskie z udzia- mi w: łem partnerów zgodnie z podejściem opar- • rozporządzeniu Parlamentu Europejskie- tym na wielopoziomowym zarządzaniu, go i Rady (UE) nr 1301/2013 z 17 grud- który określa strategię tego państwa, jego nia 2013 r. w sprawie Europejskiego priorytety oraz warunki efektywnego i sku- Funduszu Rozwoju Regionalnego i prze- tecznego korzystania z funduszy w celu pisów szczególnych dotyczących celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteli- „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrud- gentnego, zrównoważonego wzrostu, sprzy- nienia” oraz w sprawie uchylenia rozpo- jającego włączeniu społecznemu, i który rządzenia (WE) nr 1080/20066; został przyjęty przez Komisję Europejską • rozporządzeniu Parlamentu Europej w następstwie oceny i dialogu z danym skiego i Rady (UE) nr 1304/2013 państwem członkowskim. Przygotowanie z 17 grudnia 2013 r. w sprawie Euro- umowy partnerstwa reguluje art. 14 rozpo- pejskiego Funduszu Społecznego i uchy- rządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z art. 14 lającym rozporządzenie Rady (WE) ust. 4, państwo członkowskie opracowuje nr 1081/20067; projekt umowy partnerstwa i przekazu- • rozporządzeniu Parlamentu Europejskie- je do Komisji Europejskiej do 22 kwiet- go i Rady (UE) nr 1300/2013 z 17 grud- nia 2014 r. nia 2013 r. w sprawie Funduszu Spójno- Jak stanowi art. 26 ust. 4 rozporządzenia ści i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1303/2013, fundusze wdrażane są w ra- nr 1084/20068. mach programów zgodnie z umową part- Zgodnie z art. 149 ust. 2 rozporządze- nerstwa. Każdy program obejmuje okres nia nr 1303/2013, Komisja Europejska od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2020 r. została upoważniona do wydania aktów Programy sporządzane są przez państwa delegowanych, z których część ma za- członkowskie lub jakąkolwiek inną wy- sadnicze znaczenie dla programowania. znaczoną przez nie instytucję. Programy Ponadto w wielu artykułach rozporzą- przedkładane były Komisji Europejskiej dzenia nr 1303/2013 Komisja Europejska w terminie trzech miesięcy od momen- została upoważniona do wydania aktów tu przedstawienia umowy partnerstwa. wykonawczych do tego rozporządzenia, Szczegółowe zasady dotyczące wdraża- niektóre z nich również mają zasadnicze nia funduszy strukturalnych i Funduszu znaczenie dla programowania9. Akty de- Spójności na lata 2014–2020, mające zasto- legowane i wykonawcze powinny być jak sowanie do przygotowania dokumentów najszybciej przygotowane przez Komisję
6 DzU L 347 z 20.12.2013, s. 289. 7 DzU L 347 z 20.12.2013, s. 470. 8 DzU L 347 z 20.12.2013, s. 281. 9 Przykładowo w art. 8 akapit trzeci, art. 22 ust. 7 akapit piąty, art. 38 ust. 3 akapit drugi, art. 38 ust. 10, art. 39 ust. 4 akapit drugi, art. 46 ust. 3, art. 96 ust. 2 akapit drugi, art. 115 ust. 4 i art. 125 ust. 8 akapit drugi.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 49 kontrola i audyt Beata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewska i przyjęte od razu po przyjęciu pakietu le- rzecz zrównoważonego rozwoju obsza- gislacyjnego dla polityki spójności na lata rów miejskich i zarządzania tymi dzia- 2014–2020. łaniami14. Do połowy maja 2015 r. Komisja Euro Do połowy maja 2015 r. Komisja wy- pejska wydała cztery rozporządzenia de- dała siedem rozporządzeń wykonaw- legowane10, między innymi: czych15: • rozporządzenie delegowane Komisji • rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 240/2014 z 7 stycznia 2014 r. (UE) nr 184/2014 z 25 lutego 2014 r. w sprawie europejskiego kodeksu postę- ustanawiające, zgodnie z rozporządze- powania w zakresie partnerstwa w ra- niem Parlamentu Europejskiego i Rady mach europejskich funduszy struktu- (UE) nr 1303/2013, warunki mające za- ralnych i inwestycyjnych11; stosowanie do systemu elektronicznej • rozporządzenie delegowane Komisji wymiany danych między państwami (UE) nr 480/2014 z 3 marca 2014 r. członkowskimi a Komisją16; uzupełniające rozporządzenie Par- • rozporządzenie wykonawcze Komisji lamentu Europejskiego i Rady (UE) (UE) nr 288/2014 z 25 lutego 2014 r. nr 1303/201312, zmienione przez roz- ustanawiające zasady, zgodnie z rozpo- porządzenie delegowane Komisji (UE) rządzeniem Parlamentu Europejskiego nr 2015/616 z 13 lutego 2015 r. zmie- i Rady (UE) nr 1303/2013, w odniesie- niające rozporządzenie delegowane niu do wzoru dla programów operacyj- (UE) nr 480/2014 odnośnie do zawar- nych w ramach celu „Inwestycje na rzecz tych w nim odniesień do rozporządze- wzrostu i zatrudnienia”17; nia Parlamentu Europejskiego i Rady • rozporządzenie wykonawcze Komi- (UE) nr 508/201413; sji (UE) nr 215/2014 z 7 marca 2014 r. • rozporządzenie delegowane Komisji ustanawiające zasady wykonania roz- (UE) nr 522/2014 z 11 marca 2014 r. porządzenia Parlamentu Europejskie- uzupełniające rozporządzenie Par- go i Rady (UE) nr 1303/2013 w zakre- lamentu Europejskiego i Rady (UE) sie metod wsparcia w odniesieniu do nr 1301/2013 w odniesieniu do szcze- zmian klimatu, określania celów pośred- gółowych przepisów dotyczących zasad nich i końcowych na potrzeby ram wy- wyboru przeznaczonych do wsparcia konania oraz klasyfikacji kategorii inter- przez EFRR innowacyjnych działań na wencji w odniesieniu do europejskich
10
50 kontrola państwowa Polityka spójności Unii Europejskiej kontrola i audyt
funduszy strukturalnych i inwestycyj- wykonawcze do rozporządzenia Par- nych18, zmienione przez rozporządzenie lamentu Europejskiego i Rady (UE) wykonawcze Komisji (UE) nr 1232/2014 nr 1303/2013 w odniesieniu do wzo- z 18 listopada 2014 r. zmieniające roz- rów służących do przekazywania Komisji porządzenie wykonawcze Komisji (UE) określonych informacji oraz szczegółowe nr 215/2014 w celu dostosowania zawar- przepisy dotyczące wymiany informacji tych w nim odniesień do rozporządzenia między beneficjentami a instytucjami Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) zarządzającymi, certyfikującymi, audy- nr 508/2014 i poprawiające rozporzą- towymi i pośredniczącymi22; dzenie wykonawcze (UE) nr 215/201419; • rozporządzenie wykonawcze Komisji • rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2015/207 z 20 stycznia 2015 r. (UE) nr 821/2014 z 28 lipca 2014 r. usta- ustanawiające szczegółowe zasady wy- nawiające zasady stosowania rozporzą- konania rozporządzenia Parlamentu Eu- dzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ropejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (UE) nr 1303/2013 w zakresie szczegó- w odniesieniu do wzoru sprawozdania łowych uregulowań dotyczących trans- z postępów, formatu dokumentu służą- feru wkładów z programów i zarządza- cego przekazywaniu informacji na temat nia nimi, przekazywania sprawozdań dużych projektów, wzorów wspólnego z wdrażania instrumentów finansowych, planu działania, sprawozdań z wdraża- charakterystyki technicznej działań in- nia w ramach celu „Inwestycje na rzecz formacyjnych i komunikacyjnych w od- wzrostu i zatrudnienia”, deklaracji za- niesieniu do operacji oraz systemu reje- rządczej, strategii audytu, opinii audy- stracji i przechowywania danych20; towej i rocznego sprawozdania z kon- • rozporządzenie wykonawcze Komisji troli oraz metodyki przeprowadzania (UE) nr 964/2014 z 11 września 2014 r. analizy kosztów i korzyści23. ustanawiające zasady stosowania roz- porządzenia Parlamentu Europejskiego Prawo krajowe i Rady (UE) nr 1303/2013 w odniesie- Ogólne zasady programowania, wykorzy- niu do standardowych warunków doty- stania, zarządzania i kontroli środków fun- czących instrumentów finansowych21; duszy strukturalnych i Funduszu Spójności • rozporządzenie wykonawcze Komisji w Polsce zawarte są w ustawie z 6 grud- (UE) nr 1011/2014 z 22 września 2014 r. nia 2006 r. o zasadach prowadzenia poli- ustanawiające szczegółowe przepisy tyki rozwoju24, która – obok rozporządzeń
18 DzU L 69 z 8.03.2014, s. 65 ze zm. 19 DzU L 332 z 19.11.2014, s. 5. 20 DzU L 223 z 29.07.2014, s. 7. 21 DzU L 271 z 12.09.2014, s. 16. 22 DzU L 286 z 30.09.2014, s. 1. 23 DzU L 38 z 13.02.2015, s. 1. 24 DzU.2009.84.712 ze zm.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 51 kontrola i audyt Beata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewska unijnych – daje podstawę prawną do wdra- koordynuje minister właściwy ds. rozwo- żania funduszy strukturalnych i Funduszu ju regionalnego, przy pomocy Komitetu Spójności. Ustawa ta określa zasady pro- ds. Umowy Partnerstwa – art. 14e, art. 14g wadzenia polityki rozwoju, podmio- – 14l ww. ustawy po nowelizacji). ty prowadzące tę politykę oraz tryb ich Zgodnie z art. 14e ust. 1 ustawy o za- współpracy, w tym zasady ustanawiania sadach prowadzenia polityki rozwo- i realizacji programów operacyjnych oraz ju w brzmieniu po nowelizacji, projekt obowiązki i zadania poszczególnych in- umowy partnerstwa opracowuje minister stytucji w systemie zarządzania i kon- właściwy do spraw rozwoju regionalnego, troli tych programów. następnie projekt ten jest przyjmowany Rada Ministrów na posiedzeniu 15 paź- przez Radę Ministrów uchwałą – art. 14e dziernika 2013 r. przyjęła projekt ustawy ust. 4. Jak stanowi art. 14e ust. 5, minister o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia właściwy do spraw rozwoju regionalnego polityki rozwoju oraz niektórych innych negocjuje z Komisją Europejską przyję- ustaw (tzw. ustawa pomostowa)25. Sejm ty przez Radę Ministrów projekt umowy przyjął nowelizację tej ustawy 24 stycz- partnerstwa. nia 2014 r. Znowelizowana ustawa we- W maju 2012 r. Rada Ministrów przy- szła w życie 8 kwietnia 2014 r. i stworzyła jęła dokument pn. „Sposób organizacji ramy prawne (z uwzględnieniem rozpo- prac nad dokumentami programowy- rządzeń prawa UE) dla procesu progra- mi związanymi z perspektywą finanso- mowania perspektywy budżetowej na lata wą UE 2014–2020”26, w którym Prezes 2014–2020. Między innymi rozszerzone Rady Ministrów powierzył Ministrowi zostały kompetencje koordynacyjne mi- Rozwoju Regionalnego (od 27 listopa- nistra właściwego ds. rozwoju regionalne- da 2013 r. zadania te wykonuje Minister go (Ministra Infrastruktury i Rozwoju), Infrastruktury i Rozwoju) koordynację którego zadaniem jest inicjowanie, opra- przygotowania dokumentów programo- cowywanie oraz negocjowanie dokumen- wych oraz rozwiązań wdrożeniowych i in- tów programowych (art. 3a pkt 1a i 1c stytucjonalnych, a także ustanowił har- ww. ustawy po nowelizacji). Do ustawy monogram prac związanych z przygoto- o zasadach prowadzenia polityki rozwo- waniem i negocjowaniem poszczególnych ju wprowadzono definicję dokumentów dokumentów. W związku z postępem ne- programowych, to jest umowy partner- gocjacji projektów rozporządzeń prawa stwa i programów służących jej realizacji UE zaktualizowano harmonogram i 8 lu- (art. 5 pkt 1a, 7a i 9a ww. ustawy po no- tego 2013 r. przesłano go do wiadomości welizacji) oraz określono tryb ich opra- członków Rady Ministrów. W trakcie prac cowywania i przyjmowania (działania te nad programami operacyjnymi Minister
25 DzU.2014.379. 26
52 kontrola państwowa Polityka spójności Unii Europejskiej kontrola i audyt
Infrastruktury i Rozwoju został zobowią- gremium, mogły być powoływane grupy zany do analizy ich zgodności z przygoto- robocze. Ponadto w trakcie przygotowań wywanym projektem umowy partnerstwa. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego Koordynowanie opracowywania i nego- opracowano i przekazano właściwym cjowanie dokumentów programowych do- ministrom i zarządom województw do- tyczących okresów programowania Unii kument „Programowanie perspektywy Europejskiej, zgodnie z art. 14g ust. 1 pkt 1 finansowej 2014–2020 – uwarunkowania znowelizowanej ustawy o zasadach prowa- strategiczne”28. dzenia polityki rozwoju, należy do zadań Założenia umowy partnerstwa zostały ministra właściwego do spraw rozwoju re- przyjęte przez Radę Ministrów 15 stycz- gionalnego. W związku z tym Ministerstwo nia 2013 r.29. Dokument ten stanowił pod- Infrastruktury i Rozwoju, jako instytucja stawę do rozpoczęcia opracowania projek- koordynująca krajowe i regionalne pro- tów krajowych i regionalnych programów gramy operacyjne, uczestniczy w proce- operacyjnych. Projekt umowy partner- sie przygotowania krajowych i regional- stwa został przyjęty przez Radę Ministrów nych programów operacyjnych na lata 8 stycznia 2014 r.30; określono w niej cele 2014–2020. i priorytety interwencji w ujęciu tema- W celu zapewnienia koordynacji dzia- tycznym i terytorialnym wraz z podsta- łań, w proces przygotowania dokumen- wowymi wskaźnikami, układ programów tów programowych, w tym założeń do operacyjnych oraz zarys systemu finanso- umowy partnerstwa, włączony został wania i wdrażania. Międzyresortowy Zespół ds. Wyko rzystania Funduszy Strukturalnych i Fun- Umowa partnerstwa duszu Spójności UE, powołany zarzą- i programy operacyjne dzeniem nr 48 Prezesa Rady Ministrów Zgodnie z umową partnerstwa, fundusze z 28 kwietnia 2008 r.27. W skład zespo- zostaną zainwestowane w te obszary, które łu wchodzili podsekretarze stanu resor- w największym stopniu przyczynią się do tów biorących udział we wdrażaniu fun- rozwoju Polski. Są wśród nich: zwiększe- duszy UE oraz marszałkowie województw. nie konkurencyjności gospodarki, poprawa Pracom zespołu przewodniczył mini- spójności społecznej i terytorialnej kraju ster właściwy ds. rozwoju regionalnego. oraz podnoszenie sprawności i efektyw- W ramach zespołu, decyzją powyższego ności państwa. Najwięcej będzie można
27 Zarządzenie nr 48 Prezesa Rady Ministrów z 28.04.2008 r. w sprawie powołania Międzyresortowego Zespołu do spraw Wykorzystania Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej, zmie- nione zarządzeniem nr 19 Prezesa Rady Ministrów z 26.03.2012 r. zmieniającym zarządzenie w spra- wie powołania Międzyresortowego Zespołu do spraw Wykorzystania Funduszy Strukturalnych i Fundu- szu Spójności Unii Europejskiej. 28
Nr 3/maj-czerwiec/2015 53 kontrola i audyt Beata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewska zainwestować w infrastrukturę transpor- z okalającymi je gminami będą realizo- tową (drogową i kolejową). Największy wały wspólne projekty, między innymi wzrost wydatków obejmie innowacyjność związane z dostępnością komunikacyjną. i wsparcie przedsiębiorców. Dzięki szerszej Umowa partnerstwa na lata 2014–2020 ofercie zwrotnych instrumentów finanso- będzie wdrażana przez sześć programów wych (m.in. pożyczek, poręczeń) będzie krajowych, w tym jeden ponadregional- można wesprzeć więcej projektów reali- ny dla województw Polski wschodniej, zowanych przez małe i średnie przedsię- a także 16 regionalnych programów biorstwa. Finansowane będą inwestycje operacyjnych. Największy akcent zo- w ochronę środowiska i energetykę oraz stanie położony na działania prowa- projekty z dziedziny kultury, zatrudnie- dzące do wzrostu konkurencyjno- nia, edukacji, przeciwdziałania wyklucze- ści i innowacyjności gospodarki opar- niu społecznemu. Samorządy województw tej na wiedzy, kapitale intelektualnym będą zarządzały większą niż dotąd – nie- oraz rezultatach przemian cyfrowych. mal 40% – pulą europejskich pieniędzy. Na innowacje, prace badawczo-rozwo- Zmiana polega głównie na przesunięciu na jowe, technologie informacyjno-komu- poziom regionalny pieniędzy dla przedsię- nikacyjne i konkurencyjność przedsię- biorców oraz 2/3 środków z Europejskiego biorstw przeznacza się ponad 18 mld euro. Funduszu Społecznego. Będą realizowane Zamknięcie negocjacji umowy partner- inwestycje w miastach; wsparcie otrzyma- stwa oraz jej zatwierdzenie 23 maja 2014 r. ją projekty związane z kompleksową rewi- przez Komisję Europejską dało możliwość talizacją (w tym rewitalizacją społeczną), negocjacji i uzgodnienia programów opera- ekologicznym transportem miejskim, go- cyjnych krajowych i regionalnych. Obecnie spodarką niskoemisyjną. Projekty rewita- – blisko rok po zakończeniu kontroli NIK lizacyjne obejmą sprawy społeczne (dzia- – wszystkie projekty krajowych i regional- łania na rzecz osób wykluczonych społecz- nych programów operacyjnych zostały już nie, poprawa dostępu do usług, wsparcie zatwierdzone przez Komisję Europejską31. dla ubogich), gospodarcze (wsparcie przed- Nastąpił również znaczny postęp w przy- siębiorstw i samozatrudnienia, ekonomia gotowaniu szczegółowych rozwiązań orga- społeczna, mobilność pracowników) oraz nizacyjnych i procedur oraz wytycznych przestrzenne (optymalne gospodarowa- programowych. Uruchamiane są pierw- nie przestrzenią i zasobami środowisko- sze nabory projektów32 do dofinansowa- wymi). Ponadto miasta wojewódzkie wraz nia ze środków europejskich.
31 Ostatnie decyzje w tej sprawie Komisja Europejska wydała w lutym dla programu „Inteligentny rozwój” (PO IR) oraz dziewięciu programów regionalnych (RPO) województw: zachodniopomorskiego, pomor- skiego, warmińsko-mazurskiego, mazowieckiego, świętokrzyskiego, lubelskiego, podkarpackiego, mało- polskiego oraz podlaskiego. 32 Pierwszy konkurs w ramach nowej perspektywy został ogłoszony w ramach działania 2.1. „Wysoka dostęp- ność i jakość e-usług publicznych” w ramach programu operacyjnego „Polska cyfrowa”; projekty można było składać od 27 lutego do 8 maja 2015 r.:
54 kontrola państwowa Polityka spójności Unii Europejskiej kontrola i audyt
Program operacyjny Program operacyjny „Infrastruktura i środowisko” (POIŚ) „Polska cyfrowa” (POPC) Celem programu jest wsparcie gospodar- Obejmie obszar technologii informacyj- ki efektywnie korzystającej z zasobów no-komunikacyjnych, zwłaszcza przedsię- i przyjaznej środowisku oraz sprzyjają- wzięcia polegające na tworzeniu sieci sze- cej spójności terytorialnej i społecznej. rokopasmowych (przede wszystkim sieć Najważniejszymi beneficjentami pro- dostępowa) oraz rozwoju e-usług publicz- gramu będą podmioty publiczne (w tym nych na poziomie centralnym. Dodatkowo, samorządy) oraz prywatne – przedsię- w zakresie komplementarnym do wspar- biorstwa. W sposób szczególny będą pro- cia z innych programów, będą prowadzo- mowane miasta, dla których przeznacza ne działania związane z rozwojem kom- się specjalną pulę środków na transport petencji cyfrowych. czy podniesienie efektywności energe- tycznej. Program operacyjny „Polska wschodnia” (POPW) Program operacyjny Jest to dodatkowy instrument wsparcia „Inteligentny rozwój” (POIR) dla makroregionu. Główny nacisk zosta- Działania podejmowane w tym progra- nie położony na poprawę konkurencyj- mie mają na celu pobudzenie innowa- ności Polski wschodniej przez działania cyjności i konkurencyjności polskiej go- na rzecz wzmocnienia rozwoju gospodar- spodarki przez zwiększenie nakładów, czego, w tym podniesienia poziomu inno- pochodzących od przedsiębiorców, na ba- wacyjności jej gospodarki oraz rozwoju dania i rozwój. Będą one skoncentrowane rynków pracy, którymi są główne ośrod- na budowie nowych i wzmacnianiu istnie- ki miejskie. jących powiązań między sektorami bizne- su i nauki, a także rozwoju innowacyjno- Program operacyjny ści przedsiębiorstw, wzmocnieniu jakości „Pomoc techniczna” (POPT) badań oraz pozycji krajowych jednostek Stanowi narzędzie wzmacniania admini- naukowych w ramach europejskiej prze- stracji oraz instrument wsparcia dla poli- strzeni badawczej. Głównymi odbiorcami tyki spójności. Jego głównym celem jest wsparcia będą przedsiębiorstwa (zwłasz- zapewnienie sprawnego systemu wdraża- cza małe i średnie) oraz jednostki nauko- nia funduszy polityki spójności przez za- we, a także klastry i instytucje otocze- pewnienie niezbędnych zasobów ludzkich nia biznesu. oraz warunków gwarantujących spraw- ne działanie instytucji, sprawny system Program operacyjny prowadzenia polityki spójności, rozwój „Wiedza, edukacja, rozwój” (POWER) potencjału beneficjentów ze szczegól- Pogram ukierunkowany na wspieranie ja- nym uwzględnieniem wymiaru teryto- kości, skuteczności i otwartości szkolnic- rialnego polityki spójności, a także sku- twa wyższego jako instrumentu budowy teczna i efektywna informacja i promo- gospodarki opartej na wiedzy. cja funduszy europejskich. Program ten
Nr 3/maj-czerwiec/2015 55 kontrola i audyt Beata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewska zapewnia środki finansowe na obsługę unij- regionalnego – za krajowe programy opera- nej polityki spójności w latach 2014–2020. cyjne oraz zarządy województw – za regio- Środki te obejmą nie tylko budowę po- nalne programy operacyjne. Instytucje te tencjału całego systemu instytucji zaanga- odpowiadały również za przeprowadzenie żowanych w administrowanie fundusza- wszystkich niezbędnych procedur, takich mi europejskimi, ale także horyzontalne jak ewaluacja ex-ante33, strategiczna ocena wsparcie beneficjentów odpowiedzialnych oddziaływania na środowisko oraz konsul- za realizację poszczególnych projektów. tacje społeczne. Działania prowadzono W ramach tego programu będą też podej- według opracowanego w Ministerstwie mowane działania służące promocji i in- Infrastruktury i Rozwoju (MIR) harmono- formacji o funduszach europejskich moż- gramu zawartego w dokumencie „Sposób liwych do uzyskania przez Polskę w latach organizacji prac nad dokumentami progra- 2014–2020. mowymi związanymi z perspektywą finan- sową UE na lata 2014–2020” i przedsta- Regionalne programy operacyjne (RPO) wionego w Informacji dla Rady Ministrów. Ich celem jest zwiększanie konkurencyj- W trakcie prac nad projektami progra- ności regionów oraz poprawa jakości życia mów operacyjnych prowadzono równo- mieszkańców przez wykorzystanie poten- cześnie analizę ich zgodności z projektem cjałów regionalnych i niwelowanie barier umowy partnerstwa, a także przygotowy- rozwojowych. Wspierane będą przede wano ewaluację ex-ante oraz strategicz- wszystkim: przedsiębiorczość, edukacja, ną ocenę oddziaływania na środowisko. zatrudnienie i włączenie społeczne, tech- Po przyjęciu projektów umowy partner- nologie informacyjno-komunikacyjne, in- stwa i programów operacyjnych przez Radę frastruktura ochrony środowiska, energe- Ministrów zostały one przekazane do ne- tyki oraz transportu. RPO będą finanso- gocjacji i akceptacji Komisji Europejskiej. wane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Równoległe prowadzenie prac nad przygo- Regionalnego (EFRR) oraz Europejskiego towaniem dokumentów na lata 2014–2020, Funduszu Społecznego (EFS). a zwłaszcza umowy partnerstwa i progra- Podział funduszy strukturalnych na mów operacyjnych, przyspieszyło proces krajowe i regionalne programy operacyj- opracowania i zatwierdzania projektów ne na lata 2014–2020 przedstawiono na tych dokumentów na poziomie krajowym wykresie 1. i regionalnym. Za przygotowanie projektów progra- Zgodnie z umową partnerstwa, funk- mów operacyjnych zgodnie z założenia- cję instytucji zarządzającej dla krajowych mi umowy partnerstwa odpowiedzial- programów operacyjnych pełni minister ni byli: minister właściwy ds. rozwoju właściwy ds. rozwoju regionalnego, a dla
33 Ewaluacja ex ante jest oceną programu operacyjnego dokonywaną przed jego rozpoczęciem. Jest ona ści- śle powiązana z procesem programowania, a jej głównym produktem są wnioski i rekomendacje, przybie- rające postać propozycji zmian w zapisach programu operacyjnego.
56 kontrola państwowa Polityka spójności Unii Europejskiej kontrola i audyt
Rysunek 1. Podział alokacji z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności pomiędzy krajowe i regionalne programy operacyjne na lata 2014–2020 mld euro 30 27,41
25
20
15
10 8,61
5 4,69 3,47 2,87 2,44 2,25 2,25 2,22 2,17 2,11 2,08 2,00 1,90 1,86 1,72 1,59 1,36 1,21 0,94 0,90 0,70 0 RPO woj. śląskiego woj. RPO RPO woj. łódzkiego woj. RPO RPO woj. lubuskiego woj. RPO RPO woj. opolskiego woj. RPO PO „Polska cyfrowa” „Polska PO RPO woj. lubelskiego woj. RPO RPO woj. podlaskiego woj. RPO RPO woj. pomorskiego woj. RPO PO „Polska wschodnia” „Polska PO PO „Pomoc techniczna” „Pomoc PO RPO woj. małopolskiego woj. RPO PO „Inteligentny rozwój” „Inteligentny PO RPO woj. dolnośląskiego woj. RPO RPO woj. mazowieckiego woj. RPO RPO woj. wielkopolskiego woj. RPO RPO woj. podkarpackiego woj. RPO RPO woj. świętokrzyskiego woj. RPO PO „Wiedza edukacja rozwój” edukacja „Wiedza PO PO „Infrastruktura i środowisko” i „Infrastruktura PO RPO woj. kujawsko-pomorskiego woj. RPO RPO woj. zachodniopomorskiego woj. RPO PRO woj. warmińsko-mazurskiego woj. PRO
Źródło: Opracowanie własne na podstawie umowy partnerstwa na lata 2014–2020. regionalnych programów operacyjnych – za- zaplanowano uwzględnienie uproszczeń rządy województw. Dokument ten przewi- mających na celu zmniejszenie obciążeń duje, że około 60% środków EFRR i 75% administracyjnych we wdrażaniu fundu- środków EFS zostanie przekazanych na szy w okresie 2014–2020, możliwych do regionalne programy operacyjne, co ozna- wprowadzenia przez instytucje zarządza- cza znaczne zwiększenie stopnia decen- jące. Uproszczenia mają dotyczyć regulacji tralizacji, ale i odpowiedzialności samo- prawnych oraz instytucjonalnych, w tym rządów za politykę rozwoju. sposobu występowania o dofinansowanie, W projektach krajowych oraz re- realizacji oraz rozliczania projektów przez gionalnych programów operacyjnych beneficjentów.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 57 kontrola i audyt Beata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewska
Planuje się: nieprawidłowości, systemu korekt i kon- • zmniejszenie liczby załączników do troli34. wniosków o dofinansowanie; • wprowadzenie możliwości dokonywa- Podsumowanie nia poprawek lub uzupełnienia wniosku Tryb prac nad dokumentami programo- o dofinansowanie w przypadku nieistot- wymi na poziomie europejskim i krajo- nych uchybień formalnych; wym uzależniony był od harmonogramu • wprowadzenie rozliczenia kosztów po- przyjmowania i wydawania unijnych aktów średnich za pomocą ryczałtu oraz stoso- prawnych. W grudniu 2013 r. Rada Unii wanie w rozliczeniach wydatków kwot Europejskiej oraz Parlament Europejski ryczałtowych i stawek jednostkowych; przyjęły pakiet rozporządzeń na per- • uproszczenie opisów faktur przez spektywę 2014–2020. W rozporządze- zmniejszenie liczby podawanych da- niu nr 1303/2013 zastrzeżono dla Komisji nych; Europejskiej uprawnienie do wydawania • uproszczenie części sprawozdawczej we aktów wykonawczych i delegowanych, wzorze wniosku o płatność. uszczegóławiających poszczególne prze- Uchwalona 11 lipca 2014 r. przez Sejm pisy tego rozporządzenia. Proces two- ustawa o zasadach realizacji progra- rzenia unijnych ram dla wdrożenia fun- mów w zakresie polityki spójności fi- duszy na lata 2014–2020 nie jest zakoń- nansowanych w perspektywie finanso- czony i wiele aspektów wykonawczych wej 2014–2020 tworzy ramy prawne dla nowej perspektywy finansowej pozosta- umowy partnerstwa. je do ustalenia przez Komisję Europejską. Ustawa wprowadza mechanizmy koor- Powyższe uwarunkowania miały istot- dynacji wdrażania programów operacyj- ny wpływ na harmonogram i tempo prac nych przez ministra właściwego ds. rozwo- nad przygotowaniem rozwiązań instytu- ju regionalnego, określa prawa i obowiązki cjonalnych i prawnych w Ministerstwie beneficjentów oraz podmiotów zaanga- Infrastruktury i Rozwoju oraz urzędach żowanych, wskazuje podmioty zaanga- marszałkowskich. Ponadto ostateczny żowane w proces wykorzystania fundu- kształt procedur i wytycznych progra- szy strukturalnych i Funduszu Spójności, mowych w RPO zależy od wydania przez a także zasady oraz podstawowe dokumen- Ministra Infrastruktury i Rozwoju wy- ty służące wdrażaniu funduszy w Polsce. tycznych horyzontalnych, co z kolei zale- Zawiera również przepisy szczegółowe, ży od wydania aktów prawnych i wytycz- które doprecyzowują przepisy unijne tam, nych przez Komisję Europejską. gdzie są one nieścisłe lub niewystarczające, Prowadzenie skutecznej i efektywnej między innymi w zakresie definiowania polityki spójności zależy od zaprojekto-
34 Szerzej na temat rozwiązań prawnych wprowadzonych w obowiązującej od 13.09.2014 r. ustawie o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020: M. Szymański: System wdrażania i kontroli projektów Unii Europejskiej (część I), „Kontrola Państwowa” nr 5/2014.
58 kontrola państwowa Polityka spójności Unii Europejskiej kontrola i audyt wania działań w programach operacyj- operacyjnych perspektywy finansowej nych w taki sposób, aby osiągane były 2014–2020. cele określone w umowie partnerstwa i planowane rezultaty. Po przyjęciu przez Komisję Europejską wszystkich niezbęd- BEATA BŁASIAK-NOWAK, nych dokumentów programowych roz- MARZENA RAJCZEWSKA poczęło się finansowanie przedsięwzięć Departament Administracji Publicznej NIK uruchamianych w ramach programów
Słowa kluczowe: dokumenty programowe, polityka spójności, programy operacyjne, fundusze europejskie, rozwiązania wdrożeniowe, umowa partnerstwa
Nr 3/maj-czerwiec/2015 59 kontrola i audyt
Dlaczego w Polsce nie można odetchnąć pełną piersią?
Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami
MARTA PANKOWSKA MARIUSZ GORCZYCA
Według danych Stowarzyszenia Krakowski Alarm Smogowy, każdy mieszka- niec Krakowa w 2011 r. przyjął dawkę benzo(a)pirenu odpowiadającą wypaleniu ok. 2500 sztuk papierosów, tj. prawie 7 papierosów dziennie1. Niepokojące jest, że sta- tystyka ta obejmuje nie tylko czynnych palaczy, ale również osóby niepalące. Dzieje się tak wskutek fatalnej jakości powietrza, a przede wszystkim jego zanieczyszczenia py- łem zawieszonym, który może zawierać rakotwórczy benzo(a)piren. I chociaż ten dra- styczny przykład dotyczy mieszkańców stolicy Małopolski, to wyniki przeprowadzonej w 2014 r. przez NIK kontroli ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami dobit- nie pokazują, że problem złej jakości powietrza jest ogólnopolski i plasuje nasz kraj w czołówce najbardziej zanieczyszczonych państw Unii Europejskiej.
Wprowadzenie i inne choroby płuc, alergie) są istotnie Ochrona powietrza przed zanieczysz- związane z oddziaływaniem zanieczysz- czeniami jest sprawą niezwykle ważną czeń powietrza atmosferycznego w miejscu ze względu na jakość życia obywateli. zamieszkania2. Według danych Organizacji Niektóre choroby (np. schorzenia układu Współpracy Gospodarczej i Rozwoju oddechowego, krążeniowego, nowotwory (OECD), ponad 3,5 mln osób na świecie
1 W artykule: Rakotwórczy benzo(a)piren – 100% normy,
60 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt umiera rocznie z powodu zanieczyszcze- na terenach, na których zanieczyszczenie nia powietrza zewnętrznego3. Szacuje się, powietrza wymienioną substancją prze- że w Polsce liczba ta wynosi około 45 tys. kracza poziom zalecany przez WHO. osób rocznie4. Niekorzystne skutki oddziaływania za- Ochrona powietrza przed zanieczysz- nieczyszczeń powietrza nie występują na- czeniami stanowi również istotny element tychmiastowo. Dlatego niezwykle istotny europejskiej polityki ochrony środowiska. dla skuteczności podejmowanych dzia- Znajduje to potwierdzenie miedzy innymi łań naprawczych jest rozwój i efektywne w dyrektywie CAFE5, nakładającej obo- wdrożenie długoterminowych progra- wiązek opracowania planów ochrony po- mów mających na celu ograniczenie ry- wietrza dla obszarów, w których stężenie zyka negatywnego wpływu tych zanie- zanieczyszczeń w powietrzu przekracza czyszczeń na zdrowie ludzi i środowisko, wartości normatywne. Według raportu w którym żyją. W chwili przystąpienia Światowej Organizacji Zdrowia (WHO)6, Polski do Unii Europejskiej jakość powie- którego wyniki wykorzystano do aktuali- trza w naszym kraju odbiegała istotnie zacji w 2013 r. polityki Unii Europejskiej od standardów europejskich. Na prze- w zakresie jakości powietrza, zanieczysz- strzeni lat 2005–2009 sytuacja nie po- czenie powietrza znacząco wpływa na stan prawiła się8. Obecnie w powietrzu nadal zdrowia człowieka. W raporcie tym wska- utrzymuje się wysoki poziom niektórych zano, że niekorzystny wpływ cząsteczek zanieczyszczeń, co grozi podjęciem kro- pyłu zawieszonego7 na zdrowie człowie- ków prawnych przeciwko Polsce przez ka jest szczególnie dobrze udokumento- organy Unii Europejskiej, z czym zwią- wany, a ponad 80% ludności Europy za- zane może być zasądzenie wysokich kar mieszkującej obszary zurbanizowane żyje finansowych.
3 Artykuł Rising air pollution-related deaths taking heavy toll on society, OECD says, dostępny na stronie
Nr 3/maj-czerwiec/2015 61 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca
Powyższe aspekty stały się inspiracją zapobiegania negatywnym dla zdrowia do podjęcia przez NIK kontroli dotyczą- skutkom degradacji środowiska (art. 68 cej ochrony powietrza przed zanieczysz- ust. 4 Konstytucji). czeniami9, której celem była ocena działań Problematyka ochrony powietrza znala- podmiotów publicznych na rzecz popra- zła odzwierciedlenie w regulacjach praw- wy jakości i ochrony powietrza w okresie nych Unii Europejskiej (zwłaszcza w dy- 2008 r. – I półrocze 2014 r. Kontrolą obję- rektywie CAFE), które określają mię- to: funkcjonowanie monitoringu powie- dzy innymi dopuszczalny poziom stężeń trza, przygotowanie programów ochrony substancji stanowiących zanieczyszczenie powietrza przez poszczególne organy samo- powietrza, organizację systemu monito- rządów województw i wykonywanie przez rowania jakości powietrza oraz obowiąz- gminy zadań określonych w tych progra- ki podejmowania działań naprawczych. mach, finansowanie przez wojewódzkie Regulacje prawne UE zostały wdrożone fundusze ochrony środowiska i gospodar- do prawa krajowego w przepisach ustawy ki wodnej zadań z zakresu ochrony powie- z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony śro- trza oraz koordynację działań i współpra- dowiska11 (dalej w skrócie: „poś”). Istotną cę jednostek organizacyjnych przy realiza- rolę w systemie ochrony powietrza odgry- cji przedsięwzięć ochronnych. Działania wa Inspekcja Ochrony Środowiska, której kontrolne przeprowadzono w 5 woje- zadania uregulowano w ustawie z 20 lipca wództwach (małopolskim, mazowiec- 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska12. kim, opolskim, pomorskim i śląskim) Obowiązki jednostek samorządu teryto- i objęto nimi 25 jednostek. Kontrolę ko- rialnego w zakresie ochrony środowiska ordynowaną poprzedzono kontrolą roz- wynikają z ustaw samorządowych. poznawczą w Urzędzie Marszałkowskim Ochrona powietrza przed zanieczysz- Województwa Małopolskiego (nr ewid. czeniami polega na zapewnieniu jak naj- R/13/008) pn. „Ochrona powietrza przed lepszej jego jakości, w szczególności przez: zanieczyszczeniami”. utrzymanie poziomów substancji w po- wietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich System ochrony powietrza poziomów lub co najmniej na tych pozio- Zgodnie z postanowieniami art. 74 ust. 2 mach, zmniejszanie poziomów substan- Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.10, cji w powietrzu co najmniej do dopusz- ochrona środowiska jest obowiązkiem czalnych, gdy nie są one dotrzymane oraz władz publicznych. Równocześnie zmniejszanie i utrzymanie poziomów sub- władze publiczne są obowiązane do stancji w powietrzu poniżej poziomów
9 Artykuł został opracowany na podstawie Informacji o wynikach kontroli Ochrona powietrza przed zanie- czyszczeniami, nr ewid. 177/2014/P/14/086/LKR. 10 DzU.1997.78.483 ze zm. 11 DzU.2013.1232 ze zm. 12 DzU.2013.686 ze zm.
62 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt docelowych albo poziomów celów dłu- rzeczowo-finansowymi, określonymi goterminowych lub co najmniej na tych w POP w perspektywie średniookreso- poziomach (art. 85 poś). Kontrola NIK wej (nie więcej niż 5 lat) i długookreso- wykazała, że system ochrony powietrza wej (nie dłużej niż 10 lat). przed zanieczyszczeniami, pomimo zaan- Kontrolę realizacji działań naprawczych gażowania wielu podmiotów publicznych, określonych w POP sprawuje od 2012 r. pozostaje nieskuteczny. Główny ciężar Inspekcja Ochrony Środowiska13, a ponad- planowania i prowadzenia polityki popra- to zapewnia funkcjonowanie monitorin- wy jakości powietrza spoczywa od stycz- gu powietrza na obszarze województwa, nia 2008 r. na samorządach województw. dokonuje ocen jego jakości w wyznaczo- Są one zobowiązane do opracowania pro- nych strefach (art. 87-90 poś oraz art. 2 gramów ochrony powietrza (POP) i pla- ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony nów działań krótkoterminowych dla stref, Środowiska) oraz przeprowadza kontro- w których wystąpiły przekroczenia pozio- le podmiotów korzystających ze środowi- mów dopuszczalnych lub poziomów doce- ska (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji lowych poszczególnych substancji (art. 91 Ochrony Środowiska). i 92 poś). Dokumenty te stanowią swo- Z kolei Narodowy Fundusz Ochro istego rodzaju mapy drogowe zawierają- ny Środowiska i Gospodarki Wodnej ce diagnozę sytuacji i wyznaczające kie- (NFOŚiGW) oraz wojewódzkie fundusze runki, cele i rodzaje działań podejmowa- ochrony środowiska i gospodarki wodnej nych na rzecz poprawy jakości powietrza. (WFOŚiGW) zapewniają finansowanie POP mają charakter prawa miejscowego zadań obejmujących: system kontroli wno- (art. 84 poś). Ponadto organy samorządu szenia opłat za korzystanie ze środowiska, województwa posiadają uprawnienia do wspomaganie realizacji zadań państwowe- określenia na terenie województwa ro- go monitoringu środowiska, przedsięwzię- dzajów lub jakości paliw dopuszczonych cia związane z ochroną powietrza, woje- do stosowania, a także sposobu realizacji wódzkie programy ochrony środowiska, i kontroli tego obowiązku (art. 96 poś). programy ochrony powietrza i plany dzia- Adresatem działań wskazanych w pro- łań krótkoterminowych (art. 400b ust. 1 gramach ochrony powietrza są przede i 2 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 14, wszystkim samorządy gminne (rzadziej po- 15, 21 i 37 poś). wiatowe), położone na obszarach objętych Ważną rolę w systemie ochrony powie- POP. Gminy wykonują zadania na rzecz trza odgrywa Minister Środowiska, który ochrony powietrza, w tym działania na- może podejmować działania koordynacyj- prawcze ustanowione w POP. Działania te ne w zakresie ochrony powietrza na ob- powinny być zgodnie z harmonogramami szarze kraju, zwłaszcza przez opracowanie
13 Art. 96a ust. 1 poś, dodany artykułem 1 pkt 14 ustawy z 13.04.2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochro- ny środowiska oraz niektórych innych ustaw (DzU.2012.460).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 63 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca krajowego programu ochrony powietrza węglowodorów aromatycznych, które są (art. 91c poś)14 oraz przygotowanie pro- rakotwórcze. jektów aktów normatywnych stwarzają- Największym problemem Polski w kwe- cych lepsze możliwości prowadzenia sku- stii jakości powietrza jest skala przekro- tecznych działań naprawczych. czeń wartości normatywnych, która na tle Opisana powyżej konstrukcja polskiego pozostałych krajów Unii Europejskiej pla- systemu ochrony powietrza przed zanie- suje nasz kraj w ścisłej czołówce państw czyszczeniami wskazuje, że nie ma jedne- najbardziej zanieczyszczonych pyłem za- go podmiotu odpowiedzialnego za jakość wieszonym i benzo(a)pirenem16. W wy- powietrza w skali całego kraju. Działania mienionym raporcie EEA podano, że do- zmierzające do poprawy jakości powie- puszczalny poziom średniorocznych stężeń trza programowane są przez 16 samorzą- PM10 w 2011 r. był najczęściej przekra- dów wojewódzkich w sposób samorząd- czany w Polsce, we Włoszech, na Słowacji, ny i autonomiczny, ale przez to również w krajach bałkańskich oraz w Turcji. niejednorodny. Średnioroczne stężenie benzo(a)pirenu przekraczało natomiast poziom docelowy Jakość powietrza w Polsce określony w prawodawstwie UE (1 ng/m3 Z raportu Europejskiej Agencji Środowis z terminem osiągnięcia w 2013 r.) w 12 kra- ka15 (EEA) wynika, że jakość powietrza jach europejskich, przy czym średni po- w dalszym ciągu stanowi bardzo ważne ziom stężenia tej substancji był najwyż- zagadnienie w sferze zdrowia publicznego, szy w Polsce i przekraczał pięciokrotnie gospodarki i środowiska. Spalanie w go- poziom docelowy. spodarstwach domowych paliw takich, jak Wśród 91 krajów ujętych w bazie da- węgiel i drewno wskazano jako istotne źró- nych WHO, zawierającej informacje dło bezpośredniej emisji do powietrza pyłu o zanieczyszczeniach powietrza w nie- zawieszonego oraz wielopierścieniowych mal 1100 miastach na świecie17, Polska
14 Przepis ten wskazuje, że w przypadku gdy przekroczenie poziomów dopuszczalnych lub docelowych sub- stancji w powietrzu występuje na znacznym obszarze kraju, a środki podjęte przez organy samorządu terytorialnego nie wpływają na ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza, minister właściwy do spraw środowiska może opracować krajowy program ochrony powietrza, który jest dokumentem o cha- rakterze strategicznym wyznaczającym cele i kierunki działań, jakie powinny zostać uwzględnione w pro- gramach ochrony powietrza. 15 Air quality in Europe – 2013 report, European Environment Agency, 2013,
64 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt znajduje się na 56 pozycji wśród najbar- danych, aż 15 polskich miast (z 37 monito- dziej zanieczyszczonych państw świata rowanych) znajduje się w pierwszej setce pyłem zawieszonym PM10 i na 14 pozy- miast najbardziej zanieczyszczonych pyłem cji wśród 40 krajów europejskich obję- PM10. Z kolei największe w Europie stęże- tych monitoringiem. Dodatkowo, wśród nie pyłu PM2,518 występowało w Zabrzu 362 miast europejskich ujętych w tej bazie i w Krakowie.
Rysunek 1. Średnioroczne stężenia PM10 w wybranych miastach Europy w 2008 r. na tle wartości normatywnej
80 ] 3 70 68 64 60 59 54 51 50 48 42 wartość normatywna 40 38 40 35 32 33 29 29 30 30 27 28 24 26 26 21 22 20
10 Stężenie średnioroczne PM 10 [w µg/m Stężenie średnioroczne 0 Wilno (Litwa) Wilno Paryż (Francja) Paryż Rzym (Włochy) Rzym Praga (Czechy) Praga Rybnik (Polska) Rybnik Berlin (Niemcy) Berlin Sofia (Bułgaria) Sofia Moskwa (Rosja) Moskwa Kraków (Polska) Kraków Stambuł (Turcja) Stambuł Oslo (Norwegia) Oslo Katowice (Polska) Katowice Warszawa (Polska) Warszawa Madryt (Hiszpania) Madryt Budapeszt (Węgry) Budapeszt Nowy Sącz (Polska) Sącz Nowy Lizbona (Portugalia) Lizbona Bukareszt (Rumunia) Bukareszt Sztokholm (Szwecja) Sztokholm Amsterdam (Holandia) Amsterdam Londyn (Wielka Brytania) (Wielka Londyn
Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie Urban outdoor air pollution database, WHO Department of Public Health and Environment, 2011.
18 Cząstki pyłu o średnicy aerodynamicznej mniejszej niż 2,5 µm, które mogą docierać do górnych dróg od- dechowych i płuc oraz przenikać przez ściany naczyń krwionośnych. Jak wynika z raportów WHO, dłu- gotrwałe narażenie na działanie pyłu zawieszonego PM2,5 skutkuje skróceniem średniej długości życia. Krótkotrwała ekspozycja na wysokie stężenia pyłu PM2,5 jest równie niebezpieczna, gdyż przyczynia się do wzrostu liczby zgonów z powodu chorób układu oddechowego i krążenia oraz zwiększa ryzyko nagłych przypadków wymagających hospitalizacji.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 65 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca
Jeszcze gorzej Polska wypada w kla- zawieszonego oraz benzo(a)pirenu. W przy- syfikacji drugiego ze standardów jakości padku rakotwórczego B(a)P standardy ja- powietrza dla PM10. Według informacji kości powietrza przekraczane były w la- zgromadzonych w bazie danych prowadzo- tach 2011–2013 aż w 91% stref, w których nej przez EEA19 (obejmującej 387 miast dokonuje się ocen jakości powietrza21. UE), w pierwszej dziesiątce miast euro- Ponadto w latach 2010–2013 stale rosła pejskich z największą liczbą dni w roku, liczba stref, w których odnotowano w których zanotowano w 2011 r. prze- przekroczenia wartości normatywnych kroczenia poziomu dopuszczalnego stę- PM2,5 (z 35% w 2010 r. do 52% w 2013 r.). żeń dobowych pyłu PM10, znajduje się aż W ostatnich kilku latach zmniejszyła się 6 miast polskich (Kraków, Nowy Sącz, natomiast liczba stref, w których zosta- Gliwice, Zabrze, Sosnowiec Katowice). ły przekroczone wartości dopuszczalne Pozostałe 4 miasta z pierwszej dziesiątki stężeń PM10 (z 91% w 2011 r. do 76% znajdują się w Bułgarii (Pernik, Płowdiw, w 2013 r.). Plewen, Dobricz). Według danych publikowanych przez Wyniki ocen jakości powietrza za po- Inspekcję Ochrony Środowiska22, w la- szczególne lata okresu 2005–2013, do- tach 2009–2012 dominującą przyczyną konywanych przez Inspekcję Ochrony zanieczyszczenia powietrza pyłem PM10 Środowiska na podstawie pomiarów prze- (82%-92,8% przypadków przekroczeń) prowadzanych w ramach Państwowego była tak zwana niska emisja23. Pozostałymi, Monitoringu Środowiska20 (PMŚ) po- lecz znacznie mniej istotnymi przyczyna- twierdzają, że największy problem dla mi były zanieczyszczenia komunikacyjne jakości powietrza w skali kraju stano- (5,4%-7%) oraz przemysłowe (1,8%-9%). wiły ponadnormatywne stężenia pyłu Podobna sytuacja występowała jeśli chodzi
19 Exceedance of air quality limit values in urban areas (CSI 004), European Environment Agency, June 2013,
66 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt
Rysunek 2. Przeciętna liczba dni z przekroczeniami stężeń dobowych PM10 w wybranych miastach Europy w 2011 r. na tle wartości normatywnej
200
180
160 180,0
140 150,5 120 126,0 123,0 100 122,0 113,0 80 88,0 86,0 60 69,0
wartość normatywna 57,5 40 54,3 35 39,0
20 14,5 35,3 31,5 6,7 25,0 1,0 20,8 Średnia liczba dni z przekroczeniami stężeń dobowych PM 10 PM dobowych stężeń przekroczeniami z dni liczba Średnia 19,5 0 18,0 Wilno (Litwa) Wilno Paryż (Francja) Paryż Rzym (Włochy) Rzym Praga (Czechy) Praga Rybnik (Polska) Rybnik Berlin (Niemcy) Berlin Sofia (Bułgaria) Sofia Poznań (Polska) Poznań Kraków (Polska) (Polska) Kraków Pemik (Bułgaria) Pemik Katowice (Polska) Katowice Warszawa (Polska) Warszawa Madryt (Hiszpania) Madryt Budapeszt (Węgry) Budapeszt Nowy Sącz (Polska) Sącz Nowy Lizbona (Portugalia) Lizbona Bukareszt (Rumunia) Bukareszt Sztokholm (Szwecja) Sztokholm Jelenia Góra (Polska) Góra Jelenia Amsterdam (Holandia) Amsterdam Birmingham (Wielka Brytania) (Wielka Birmingham
Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie Exceedance of air quality limit values in urban areas (CSI 004), European Environment Agency, June 2013. o przyczyny zanieczyszczenia powietrza na północy Polski jakość powietrza jest B(a)P. W latach 2007–2012 zanieczysz- relatywnie najlepsza, podczas gdy w woje- czenie powietrza tą substancją wynikało wództwach południowych wartości nor- przede wszystkim z emisji związanej z in- matywne dla niektórych substancji prze- dywidualnym ogrzewaniem budynków kraczane są kilkakrotnie (pył zawieszony) (45,8% wszystkich przypadków przekro- lub nawet kilkunastokrotnie (B(a)P). czeń poziomu dopuszczalnego w 2007 r.; 69% w 2008 r.; 90,4% w 2009 r.; 96% Wybrane elementy w 2010 r.; 94,1% w 2011 r. i 96% w 2012 r.). systemu ochrony powietrza Dane gromadzone w ramach PMŚ wska- • Monitoring i ocena jakości powietrza zują, że skala przekroczeń obowiązują- Najwyższa Izba Kontroli pozytyw- cych standardów jakości powietrza jest nie oceniła funkcjonowanie w latach zróżnicowana terytorialnie. Generalnie, 2008–2014 monitoringu jakości powietrza
Nr 3/maj-czerwiec/2015 67 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca prowadzonego w ramach Państwowego najlepszym powietrzem oddychali miesz- Monitoringu Środowiska przez poszcze- kańcy Gdańska i Lęborka. gólne wojewódzkie inspektoraty ochrony Generalnie skala przekroczeń wartości środowiska. Inspektoraty zgodnie z prze- normatywnych dla PM10 i B(a)P na obsza- pisami oceniały jakość powietrza i udo- rze 5 województw, w których skontrolowa- stępniały swoje wyniki innym organom no podmioty odpowiedzialne za ochronę publicznym i społeczeństwu. Oceny sta- powietrza, była najmniejsza w wojewódz- nowiły podstawowe i wiarygodne źródło twie pomorskim. Największe przekrocze- informacji o stanie powietrza w poszcze- nia występowały w województwie mało- gólnych województwach. polskim i śląskim. Średnia wielkość rocz- Kontrolowane województwa obejmo- nych stężeń PM10 w tych województwach wały łącznie 16 stref ochrony powie- wyniosła w badanym okresie odpowied- trza, w których dokonuje się ocen jego nio 125% i 115% wartości dopuszczalnej, jakości. W 2013 r. 15 stref (94%) otrzy- a przeciętna liczba dni, w których prze- mało kategorię C pod kątem ochro- kraczane były dobowe stężenia tej sub- ny zdrowia – z uwagi na przekroczenie stancji stanowiła ponad 250% normy. poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, Średnioroczne stężenie B(a)P w latach 15 stref (94%) – ze względu na przekro- 2008–2013 przekraczało w Małopolsce czenie poziomu dopuszczalnego pyłu i na Śląsku ponad ośmiokrotnie poziom PM2,5 oraz 16 stref (100%) – ze wzglę- docelowy. du na przekroczenie poziomu docelowe- Wszystkie skontrolowane wojewódzkie go B(a)P. W badanym okresie jakość po- inspektoraty ochrony środowiska (WIOŚ) wietrza miast nie poprawiła się znaczą- wywiązywały się terminowo z przeprowa- co. We wszystkich 10 objętych kontrolą dzenia rocznych i pięcioletnich ocen jako- miastach występowały w 2013 r. prze- ści powietrza, przekazując je niezwłocz- kroczenia B(a)P – średnio o 500% (przy nie właściwym marszałkom województw normie 1 ng/m3), przy czym najwyższe lub zarządom województw. stężenia odnotowano w Nowym Sączu • Programy ochrony powietrza i monito- (11,6 ng/m3) i Głubczycach (10 ng/m3), rowanie działań naprawczych a najmniejsze w Gdańsku i Lęborku (od- Samorządy czterech z pięciu kontrolo- powiednio 2 ng/m3 i 3 ng/m3). W czte- wanych województw dopełniły obowiąz- rech miastach (Krakowie, Nowym Sączu, ku opracowania POP. Przyjęte programy Katowicach i Dąbrowie Górniczej) stę- zawierały wymagane prawem informa- żenie średnioroczne PM10 było wyższe cje, jednak w niektórych województwach niż dopuszczalne (norma 40 μg/m3); naj- opracowywano je odrębnie dla każdej stre- większe w Krakowie – 60 μg/m3. W 8 mia- fy, a nawet dla poszczególnych substancji, stach liczba dni z przekroczeniami do- co znacznie zwiększało liczbę programów. puszczalnych 24-godzinnych stężeń pyłu Zdaniem NIK, taka praktyka zmniejszyła PM10 przekraczała normę (35 dni). czytelność i przejrzystość tych dokumen- Największe przekroczenia miały miej- tów. Nie wszystkie POP zawierały ele- sce w Krakowie (158 dni). Relatywnie menty pozwalające na ocenę stopnia ich
68 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt realizacji i skuteczności podejmowanych miesięcy w stosunku do terminu określone- działań naprawczych. go w art. 91 ust. 3 poś. Zasadniczą przyczy- W wyniku nowelizacji Prawa ochrony ną opóźnień były niewystarczające środki środowiska, z dniem 1 stycznia 2008 r. na finansowe z budżetu państwa przeka- organy samorządu województwa zostały zywane na ten cel przez poszczególnych nałożone obowiązki opracowania i określe- wojewodów, a w konsekwencji koniecz- nia programu ochrony powietrza dla stref, ność pozyskania środków z innych źró- w których nie są dotrzymywane standardy deł (tj. NFOŚiGW lub WFOŚiGW). jakości powietrza. Kontrola przeprowadzo- Podkreślić należy, że opracowanie POP na w 5 urzędach marszałkowskich wyka- przez samorząd województwa jest zada- zała, że organy samorządu 4 województw: niem z zakresu administracji rządowej małopolskiego, mazowieckiego, opolskie- (art. 378 ust. 4 poś), na wykonanie któ- go i pomorskiego wywiązały się z obowiąz- rego jednostka samorządu terytorialne- ków opracowania POP dla stref, w których go powinna otrzymać dotację z budżetu przekraczane były wartości normatywne państwa w wysokości zapewniającej jego substancji w powietrzu. Samorząd woje- realizację (art. 49 ust. 1 ustawy z 13 listo- wództwa śląskiego tylko częściowo wyko- pada 2003 r. o dochodach jednostek sa- nał ciążące na nim obowiązki, ponieważ morządu terytorialnego24). Tymczasem w okresie objętym kontrolą nie uchwalił pięciu samorządom województw obję- POP dla części stref, pomimo występo- tych kontrolą poszczególni wojewodo- wania w nich w latach 2010–2011 prze- wie przekazali środki z budżetu państwa kroczeń wartości normatywnych niektó- w wysokości 463,7 tys. zł, które pozwo- rych substancji w powietrzu (pyłu zawie- liły na pokrycie jedynie 9,2% łącznych szonego PM2,5, dwutlenku siarki i dwu- kosztów przygotowania programów na- tlenku azotu). Dopiero w lutym 2014 r. prawczych (5035,6 tys. zł). Głównym źró- zarząd województwa zlecił opracowanie dłem finansowania tych zadań były środ- POP dla wszystkich 5 stref, na podsta- ki z właściwych terytorialnie WFOŚiGW wie rocznych ocen jakości powietrza za (3635,9 tys. zł, tj. 72,2%), a następnie lata 2011–2012. z NFOŚiGW (717,5 tys. zł, tj. 14,2%). Tylko Sejmik Województwa Pomor- Opracowane programy generalnie speł- skiego uchwalił programy ochrony po- niały wymogi określone w art. 84 ust. 2 wietrza terminowo. Pozostałe 4 samo- poś oraz rozporządzeniach wykonawczych rządy województw uczyniły to z opóźnie- do tej ustawy25. Podano w nich informa- niem wynoszącym nawet do kilkunastu cje o jakości powietrza w poszczególnych
24 DzU.2014.1115. 25 Rozporządzenia wydane na podstawie art. 91. ust. 10 poś, tj.: rozporządzenie Ministra Środowiska z 8.02.2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powie- trza (DzU.2008.38.221) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 11.09.2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (DzU.2012.1028).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 69 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca strefach ze wskazaniem źródeł pochodze- do osiągnięcia odpowiedniej jakości po- nia zanieczyszczeń oraz określono zakres wietrza, czyli tzw. efekt ekologiczny). działań niezbędnych do przywrócenia nor- Tylko programy naprawcze obowiązują- matywnych poziomów substancji w po- ce w województwach małopolskim i ślą- wietrzu i harmonogramy rzeczowo-finan- skim zawierały mechanizmy umożliwiające sowe ich przeprowadzenia. ocenę efektów działań naprawczych i stop- Kontrola wykazała, że różny był spo- nia wykonania założeń. Zdaniem NIK, nie- sób przyjmowania POP, ponieważ w nie- określenie wskaźników rezultatu, a także których województwach dokumenty te wskaźników produktu odrębnie dla dzia- opracowywano odrębnie dla każdej stre- łań mających na celu ograniczenie emisji fy, w której dokonuje się oceny jakości ze źródeł powierzchniowych, liniowych powietrza, a w niektórych przypadkach i punktowych utrudniało bieżące moni- nawet odrębnie dla poszczególnych sub- torowanie efektów oraz nie wskazywało, stancji, których poziomy dopuszczalne lub które działania naprawcze są najbardziej docelowe zostały przekroczone. Zdaniem efektywne w osiągnięciu wymaganej ja- NIK, jako dobrą praktykę można wskazać kości powietrza i jaki powinien być ich sposób przyjęcia POP w województwie zakres rzeczowy przewidywany dla osią- małopolskim, w którym dla wszystkich gnięcia założonego rezultatu. Dlatego też stref z przekroczeniami standardów jako- NIK uznała, że pożądane byłoby określe- ści powietrza uchwalono w 2009 r. jeden nie przez Ministra Środowiska ogólnych zbiorczy POP, a kolejne strefy, w których zaleceń tworzenia POP, z uwzględnieniem przekraczane były wartości normatyw- wskaźników produktu i wskaźników re- ne oraz wymagana aktualizacja POP zo- zultatu. Rozwiązania takie mogłyby być stały uwzględnione jako zmiana progra- zawarte na przykład w krajowym progra- mu pierwotnie przyjętego przez Sejmik mie ochrony powietrza. Województwa Małopolskiego. Największą • Działania gmin na rzecz poprawy jako- liczbę POP – aż 23 – ustanowiono w wo- ści powietrza jewództwie mazowieckim: odrębne dla Przy podejmowaniu określonych w przepi- poszczególnych stref oraz dla substancji sach prawa działań naprawczych jednost- przekraczających poziomy dopuszczalne ki samorządu terytorialnego (JST) korzy- lub docelowe. stały z zewnętrznych źródeł finansowania. Obowiązujące przepisy prawa nie wy- Trzeba jednak zaznaczyć, że na skuteczność magały, aby POP opracowywane przez po- tych działań istotny wpływ miały uwarun- szczególne samorządy województw zawie- kowania zewnętrzne, a zwłaszcza wciąż rały elementy pozwalające na ocenę stopnia zbyt niski udział mieszkańców w procesie realizacji działań naprawczych, na przykład wymiany nieefektywnych palenisk węglo- w formie wskaźników produktu (określa- wych oraz brak uregulowań prawnych w od- jących szacunkowy zakres rzeczowy plano- niesieniu do standardów emisyjnych dla wanych zadań) oraz wskaźników rezulta- nowych kotłów węglowych o niskiej mocy tu (określających wielkość redukcji emisji i norm jakościowych dla paliw stałych. JST zanieczyszczeń do powietrza wymaganą przeprowadzały także kontrole spalania
70 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt odpadów w piecach i modernizacji syste- ciepłowniczych miejskich przedsiębiorstw mów grzewczych w gminnych obiektach dostarczających ciepło. Likwidacja emi- użyteczności publicznej oraz działania in- sji ze źródeł liniowych29 polegała na: bu- formacyjno-edukacyjne. Objęte kontrolą dowie nowych ciągów komunikacyjnych, gminy nie dokonały jednak pełnej inwen- utrzymaniu i remontach nawierzchni już taryzacji źródeł emisji powierzchniowej, istniejących ulic i dróg, budowie linii tram- co nie zapewniało wystarczającego roze- wajowych, instalacji systemów sterowa- znania potrzeb i skali koniecznych dzia- nia ruchem, wymianie taboru autobuso- łań naprawczych. wego na spełniający bardziej restrykcyjne Gminy26 wdrażały większość działań normy emisji spalin, czyszczeniu na- naprawczych określonych w POP, doty- wierzchni dróg na mokro (w celu ograni- czących ograniczania emisji ze źródeł po- czenia emisji wtórnej), rozbudowie sieci wierzchniowych, liniowych i punktowych ścieżek rowerowych, tworzeniu parkin- oraz czynności administracyjnych i pro- gów w systemie Park&Ride30. Działania mocyjno-edukacyjnych. Tempo ich wdra- ograniczające emisję ze źródeł punkto- żania i skala były jednak zdecydowanie wych31 polegały na wydawaniu pozwoleń niewystarczające, aby osiągnąć cele zało- na emisję gazów lub pyłów do powietrza żone w programach, to jest doprowadzić albo pozwoleń zintegrowanych, prowadze- do osiągnięcia dopuszczalnych poziomów niu postępowań kompensacyjnych. W ra- substancji w powietrzu. mach działań naprawczych o charakterze Dla zmniejszenia lub likwidacji emisji ze administracyjnym wprowadzono uregu- źródeł powierzchniowych27 podejmowano lowania dotyczące ochrony powietrza do następujące działania naprawcze: wdroże- dokumentów z zakresu planowania i zago- nie programów ograniczania niskiej emisji spodarowania przestrzennego, przeprowa- (PONE28), termomodernizacje budynków dzano kontrole gospodarstw domowych komunalnych, modernizacje systemów pod kątem posiadania przez nie umów na
26 Warszawa, Radom, Opole, Głubczyce, Gdańsk, Lębork, Katowice, Dąbrowa Górnicza, Kraków, Nowy Sącz. 27 Źródła emisji powierzchniowej to źródła zaliczone do powszechnego korzystania ze środowiska, powodu- jące tzw. niską emisję. Obejmują one obszary zwartej zabudowy mieszkaniowej (jedno- i wielorodzinnej) z indywidualnymi źródłami ciepła, małe zakłady rzemieślnicze bądź usługowe oraz obiekty użyteczności publicznej wraz z drogami lokalnymi. 28 Program ograniczania niskiej emisji jest dokumentem przyjmowanym na poziomie gminnym, którego ce- lem jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza ze źródeł powierzchniowych. Jego opracowanie nie jest obowiązkowe (chyba, że taka konieczność wynika z POP). 29 Źródła emisji liniowej to źródła zaliczone do powszechnego korzystania ze środowiska, obejmujące przede wszystkim główne trasy komunikacyjne przebiegające na terenie danej strefy, w której dokonuje się oce- ny jakości powietrza. 30 Parkuj i Jedź (ang. Park&Ride) – parking przeznaczony dla osób, które dojeżdżają z przedmieść dużych miast i korzystają z komunikacji miejskiej. Kierowcy pozostawiają swoje pojazdy w wyznaczonych miej- scach, przesiadają się do komunikacji zbiorowej i w ten sposób kontynuują drogę do centrum miasta. 31 Źródła emisji punktowej to źródła zaliczone do korzystania ze środowiska, obejmujące emitory jednostek organizacyjnych o znaczącej emisji zanieczyszczeń do powietrza, oddziałujące na obszar objęty analizą.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 71 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca wywóz odpadów oraz spalanie odpadów ograniczania niskiej emisji zaplanowano w piecach. Przykładowe działania promo- dopiero na 2014 r. cyjno-edukacyjne polegały na organizowa- Żadna z 10 poddanych kontroli gmin niu kampanii kształtujących proekologicz- nie przeprowadziła pełnej inwentaryza- ne wzorce zachowań, dni bez samochodu cji źródeł emisji na swoim terenie, a tym oraz dystrybucji ulotek. samym niewystarczająco rozeznała po- Dotychczasowe działania jednostek sa- trzeby i skalę działań naprawczych wy- morządu terytorialnego nie przyniosły zna- maganych do osiągnięcia poprawy jako- czącej poprawy jakości powietrza na ich ści powietrza. Najbardziej zaawansowany terenie, pomimo że na ten cel wydano był w swoich działaniach Kraków, gdzie – według szacunków NIK – 3,1 mld zł, w 2013 r. zlecono wykonanie inwentary- w tym 88% stanowiły wydatki na redukcję zacji pilotażowej w rejonach występowa- emisji ze źródeł liniowych. Należy jednak nia największych stężeń zanieczyszczeń mieć na uwadze, że poprawa jakości po- powietrza pyłem PM10. Inwentaryzacja wietrza nie jest głównym celem inwestycji ta ma się zakończyć do 30 października w infrastrukturę komunikacyjną. Na za- 2015 r. W 2014 r. do inwentaryzacji przy- dania z zakresu ochrony powietrza wyko- stąpiło również Opole. Programy ogra- rzystywano zróżnicowane źródła finanso- niczania niskiej emisji lub podobne in- wania32. Część działań była nieadekwatna strumenty umożliwiające mieszkańcom w stosunku do źródeł emisji odpowiedzial- uzyskanie dofinansowania na wymianę nych w przeważającym stopniu za zanie- nieefektywnych (na paliwo stałe) syste- czyszczenie powietrza w poszczególnych mów grzewczych na rozwiązania bardziej miastach. Inwestycje o charakterze linio- ekologiczne realizowało 7 spośród 10 skon- wym czy termomodernizacje budynków trolowanych miast. W celu zwiększenia mają jedynie pośredni wpływ na zmniejsze- stopnia zaangażowania mieszkańców, a tym nie emisji i stężeń substancji w powietrzu. samym skuteczności działania, niezwykle Przykładowo w Nowym Sączu, w którym istotne jest stworzenie długofalowego sys- główny wpływ na stan jakości powietrza temu zachęt do wymiany wysokoemisyj- w okresie zimowym miało spalanie paliw nych kotłów węglowych nie tylko przez stałych w celach grzewczych, nie wdro- udzielanie wsparcia finansowego na samą żono PONE pomimo obowiązku okre- zmianę systemu grzewczego, ale również ślonego w programie ochrony powie- przez zapewnienie rekompensaty z tytułu trza, lecz jedynie dofinansowano mon- zwiększonych kosztów zastosowania in- taż kolektorów słonecznych. Rozpoczęcie nych, niż paliwo stałe, nośników energii.
32 Wydatki te sfinansowano m.in. ze środków własnych gmin, dotacji z budżetu państwa, NFOŚiGW, WFOŚiGW, regionalnych programów operacyjnych, programu operacyjnego „Infrastruktura i środowi- sko”, wieloletniego „Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych”, premii termomodernizacyjnej z Banku Gospodarstwa Krajowego, pomocy finansowej udzielanej między jednostkami samorządu tery- torialnego, szwajcarsko-polskiego programu współpracy.
72 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt
Rozwiązanie takie, w postaci programu podjęły zaledwie pojedyncze kontrole wy- osłonowego umożliwiającego uzyskanie wiązania się z obowiązku opracowania dopłaty do wyższych kosztów ogrzewa- POP lub wykonywania przez jednostki sa- nia po wymianie paleniska węglowego, morządu terytorialnego zadań przewidzia- przyjęła tylko gmina Kraków. nych w tych programach. Siedem miast podejmowało dodatkowe Jak dowiodły badania kontrolne, nad- działania, poza określonymi w POP. Na zór nad realizacją zadań ustanowionych przykład: sadzono drzewa i krzewy na ob- w POP nie zapewniał efektywnego sys- szarach przekroczeń stężeń pyłu zawieszo- temu ich wdrażania. Do kwietnia 2012 r. nego (Opole), tworzono strefy z zakazem nadzór praktycznie nie funkcjonował, ruchu samochodowego oraz strefy ograni- a w okresie 2012 r. – I półrocze 2014 r. czonego ruchu (Warszawa), prowadzono WIOŚ przeprowadziły zaledwie 7 kon- politykę cenową mającą zachęcić miesz- troli realizacji zadań określonych w POP kańców do korzystania z komunikacji pu- (WIOŚ w Warszawie – 1 kontrola, WIOŚ blicznej (Radom). w Katowicach – 6 kontroli). We wszystkich miastach służby gmin- Poszczególne delegatury NIK, dzia- ne (straż miejska i/lub pracownicy urzę- łając na podstawie art. 12 pkt 3 ustawy dów miast) kontrolowały spalanie odpa- o Najwyższej Izbie Kontroli, zleciły kon- dów w piecach w celu ogrzewania budyn- trolowanym WIOŚ przeprowadzenie kon- ków. W kontrolowanym przez NIK okre- troli doraźnych w wybranych gminach, sie służby te przeprowadziły łącznie ponad w zakresie wykonywania zadań określo- 9 tys. kontroli i nałożyły mandaty w wy- nych w POP33. sokości 76,2 tys. zł. Stwierdzone nieprawidłowości obej- • Nadzór nad wykonywaniem zadań okre- mowały przede wszystkim: brak lub nie- ślonych w POP terminowe sporządzanie sprawozdań Obowiązujące do końca kwietnia 2012 r. z realizacji POP (Wadowice, Zawiercie), przepisy Prawa ochrony środowiska nie niewdrożenie albo opóźnienia we wdro- zawierały uregulowań określających wy- żeniu działań naprawczych wskazanych raźnie uprawnienia organów właściwych w POP (Zawiercie, Otwock, Płock), nie- do nadzoru nad uchwaleniem i realiza- osiągnięcie założonych poziomów dzia- cją POP. Wskutek nowelizacji tej ustawy łań naprawczych lub planowanego efektu w 2012 r., Inspekcja Ochrony Środowiska ekologicznego (Wadowice, Bielsko- została wyposażona w kompetencje kontro- Biała). li wykonywania zadań określonych w pro- Nieprawidłowości nie stwierdzono gramach ochrony powietrza. Pomimo upły- w trzech jednostkach (Trzebinia, Tczew wu ponad dwóch lat, objęte kontrolą WIOŚ i Kościerzyna).
33 Kontrolą objęto 10 gmin: Wadowice i Trzebinię (woj. małopolskie), Otwock i Płock (woj. mazowieckie), Kędzierzyn-Koźle i Strzelce Opolskie (woj. opolskie), Tczew i Kościerzynę (woj. pomorskie), Bielsko-Bia- łą i Zawiercie (woj. śląskie).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 73 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca
• Wykorzystanie instrumentów prawnych Każdy z urzędów marszałkowskich pro- i finansowych w ograniczaniu emisji za- wadził tak zwane bazy opłatowe, które za- nieczyszczeń wierały dane o wielkości emisji gazów lub Prawidłowo wykorzystywane były przez pyłów wprowadzanych do powietrza przez samorządy województw instrumenty praw- poszczególne podmioty oraz o wysokości ne służące ograniczaniu emisji zanieczysz- należnych opłat z tego tytułu. Ich źródłem czeń do powietrza w postaci opłat za korzy- były informacje pochodzące z wykazów stanie ze środowiska. Wszystkie skontro- składanych do poszczególnych urzędów lowane samorządy województw posiadały marszałkowskich przez podmioty korzy- bazy danych o wielkości emisji i opłatach stające ze środowiska. NIK zwróciła przy wnoszonych przez podmioty korzystające tym uwagę, że odrębne bazy, wykorzystu- ze środowiska. NIK zwraca jednak uwagę, jące dane pochodzące z powyższych wy- że podobne bazy, opierające się na tych kazów, były prowadzone również przez samych danych źródłowych, prowadzone poszczególne WIOŚ. były również przez poszczególne WIOŚ. W badanym okresie organy ochrony Organy ochrony środowiska w ograniczo- środowiska (marszałkowie województw, nym zakresie wykorzystywały postępowa- prezydenci miast na prawach powia- nia kompensacyjne, których celem miało tu) w ograniczonym stopniu wykorzy- być ograniczenie wprowadzanych do po- stywały postępowania kompensacyjne wietrza gazów lub pyłów ze źródeł punkto- (art. 225-227 poś), których celem miało wych. Tylko samorząd województwa ma- być zapewnienie zgodnej z przepisami re- łopolskiego skorzystał z uprawnień okre- dukcji ilości wprowadzanych do powie- ślonych w art. 96 poś. trza gazów lub pyłów ze źródeł punkto- Kontrole przeprowadzone w 5 urzędach wych na obszarach, na których zostały marszałkowskich wykazały, że wszystkie przekroczone standardy jakości powie- jednostki rzetelnie weryfikowały wyso- trza. Ustalenia kontroli wykazały, że zasady kość wnoszonych opłat z tytułu wprowa- tych postępowań wynikające z przepisów dzania gazów lub pyłów do powietrza na prawa nie są wystarczająco precyzyjne, podstawie dostępnych dokumentów. NIK aby skutecznie wykorzystać ten instru- zwróciła jednak uwagę, że w bardzo ograni- ment w praktyce. czonym zakresie wykorzystywano upraw- Samorządy województw – z wyjątkiem nienia z art. 379 poś, dające podstawę do województwa małopolskiego – nie skorzy- kontrolowania prawidłowości naliczania stały z możliwości wynikających z art. 96 opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów poś. Zgodnie z tym przepisem, sejmik do powietrza bezpośrednio u przedsiębior- województwa może, w drodze uchwały, ców. Kontrolami takimi we wszystkich ba- w celu zapobieżenia negatywnemu od- danych urzędach marszałkowskich obję- działywaniu na środowisko lub na zabyt- to w latach 2010–2012 od 0,2% do 0,4% ki, określić dla terenu województwa bądź podmiotów, które złożyły wykazy o za- jego części rodzaje lub jakość paliw do- kresie korzystania ze środowiska i o wy- puszczonych do stosowania, a także spo- sokości należnych opłat. sób realizacji i kontroli tego obowiązku.
74 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt
Tylko Sejmik Województwa Mało formalnego obowiązku przekazywania ta- polskiego zdecydował się na skorzystanie kich pozwoleń. z tego uprawnienia, podejmując 25 listopa- Według stanu na 31 grudnia 2013 r., da 2013 r. uchwałę nr XLIV/703/13 w spra- w badanych województwach zlokalizo- wie określenia rodzajów paliw dopuszczo- wanych było 6,3 tys. podmiotów wpro- nych do stosowania na obszarze gminy miej- wadzających gazy lub pyły do powietrza, skiej Kraków. Zgodnie z § 1 tej uchwały, na posiadających pozwolenia (pozwolenia terenie gminy Kraków zostały dopuszczone zintegrowane i pozwolenia na wprowa- wyłącznie dwa rodzaje paliw do ogrze- dzanie gazów lub pyłów do powietrza). wania lokali lub budynków i przygotowy- WIOŚ nie dysponowały pełnymi infor- wania ciepłej wody użytkowej: gaz ziem- macjami o liczbie podmiotów mających ny i pozostałe węglowodory gazowe prze- te pozwolenia, a jako przyczynę wskazy- znaczone do celów opałowych oraz olej wano brak obowiązku przesyłania przez opałowy i olej napędowy przeznaczo- właściwe organy (marszałka wojewódz- ny do celów opałowych, z wyłączeniem twa, starostę) kopii wydanych przez sie- ciężkiego oleju opałowego. Wojewódzki bie decyzji. Sąd Administracyjny w Krakowie wyro- W latach 2008–2013 WIOŚ regular- kiem z 22 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/ nie kontrolowały podmioty korzystają- Kr 490/14) stwierdził nieważność po- ce ze środowiska, emitujące najwięcej wyższej uchwały sejmiku. Samorząd wo- zanieczyszczeń gazowych i pyłowych na jewództwa małopolskiego złożył skargę obszarze poszczególnych województw. kasacyjną do Naczelnego Sądu Admini Ponadto systematycznie badały wielkość stracyjnego. emisji przez analizę okresowych i ciągłych • Kontrole podmiotów gospodarczych pomiarów jej wielkości, przedkładanych wprowadzających gazy lub pyły do po- na podstawie art. 149 poś przez najwięk- wietrza szych emitentów w poszczególnych wo- WIOŚ systematycznie kontrolowały pod- jewództwach34. mioty wprowadzające gazy lub pyły do po- W latach 2008–2013 WIOŚ przepro- wietrza. Nie miały jednak kompletnych in- wadziły 4,8 tys. kontroli przestrzegania formacji o pozwoleniach zintegrowanych obowiązku emisji gazów lub pyłów do i pozwoleniach na emisję gazów lub pyłów, powietrza w wysokościach określonych wydanych przez marszałków województw w decyzjach. W ramach kontroli WIOŚ oraz starostów, ponieważ w przepisach przeprowadziły blisko 0,5 tys. pomiarów Prawa ochrony środowiska nie określono własnych.
34 Zgodnie z art. 149 ust. 1 poś, wyniki wstępnych, okresowych i ciągłych pomiarów wielkości emisji, tj. po- miarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 poś, prowadzący instalację i użytkownik urządzenia przed- stawiają organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wiel- kości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 75 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca
• Finansowanie przez WFOŚiGW zadań zawartych w latach 2008–2103 przez z zakresu ochrony powietrza WFOŚiGW w Krakowie, Katowicach, Przeprowadzone przez NIK kontrole pięciu Opolu i Gdańsku zapewniała dofinanso- WFOŚiGW nie wykazały formalnych nie- wanie termomodernizacji obiektów (głów- prawidłowości w działalności tych jedno- nie użyteczności publicznej) i zastosowa- stek. W każdej z nich planowanie i udzie- nia odnawialnych źródeł energii. lanie wsparcia finansowego na zadania W pierwszych latach okresu objętego związane z ochroną powietrza stanowiło kontrolą fundusze w niewielkim zakre- istotny aspekt działalności. Fundusze kie- sie wykorzystywały możliwości tworze- rowały się przejrzystymi zasadami udzie- nia odrębnych programów dofinansowa- lania dofinansowania przedsięwzięć z za- nia inwestycji z zakresu likwidacji niskiej kresu ochrony powietrza i prowadziły emisji. Programy takie od 2008 r. posiadał stosowną politykę informacyjną. tylko WFOŚiGW w Gdańsku. Dopiero W latach 2008–2013 WFOŚiGW do- w 2012 r. WFOŚiGW w Krakowie finansowały zadania związane z ochroną i Warszawie przyjęły programy ukierun- powietrza w łącznej kwocie 1230,7 mln zł. kowane na wsparcie ograniczenia emisji Największe wydatki na ten cel poniósł z sektora komunalno-bytowego. Trzeba za- WFOŚiGW w Katowicach (959,4 mln zł), znaczyć, że fundusze nie były zobowiąza- a najniższe WFOŚiGW w Gdańsku ne do tworzenia takich programów, a be- (69 mln zł). neficjenci mogli uzyskać wsparcie finan- Każdy z tych funduszy prowadził wła- sowe na podstawie ogólnych zasad dofi- sną gospodarkę finansową i odrębną po- nansowywania przedsięwzięć. Obecnie litykę dofinansowywania zadań z zakresu sytuacja znacznie się poprawiła, ponieważ ochrony środowiska, a kierunki udziela- w 2013 r. został przyjęty przez NFOŚiGW nego wsparcia zależały w dużej mierze od program KAWKA, w ramach którego wniosków, jakie składali poszczególni be- można uzyskać dofinansowanie na za- neficjenci. Chociaż dane z Państwowego dania z zakresu likwidacji niskiej emisji Monitoringu Środowiska oraz analizy wy- nawet do 90% kosztów kwalifikowanych konane na potrzeby wykonania POP w wo- przedsięwzięcia, w tym do 45% środków jewództwach objętych kontrolą wskazy- udostępnianych jest przez poszczególne wały niską emisję jako główną przyczynę WFOŚiGW. W ramach tego programu za- występowania ponadnormatywnych stę- planowano po stronie NFOŚiGW na lata żeń niektórych substancji w powietrzu, to 2013–2015 alokację środków na pozio- główne kierunki udzielania wsparcia finan- mie 400 mln zł. NIK zwróciła przy tym sowego przez WFOŚiGW nie dotyczyły uwagę, że zawężenie możliwości uzyska- ograniczenia emisji ze źródeł powierzch- nia dofinansowania w ramach programu niowych. Zdaniem NIK, mogło to być KAWKA tylko do miast powyżej 10 tys. jedną z przyczyn braku wyraźnej poprawy mieszkańców może w niewystarczają- jakości powietrza, pomimo prowadzenia cym stopniu zapewnić osiągnięcie celu innych działań naprawczych. Zdecydowana programu. Problem zanieczyszczenia po- większość umów (w ujęciu wartościowym) wietrza nie dotyczy wyłącznie większych
76 kontrola państwowa Ochrona powietrza przed zanieczyszczaniami kontrola i audyt miast, czego najlepszym przykładem jest stałych (próbę takiej współpracy podję- gmina Sucha Beskidzka (woj. małopol- to dopiero pod koniec 2013 r.). Ponadto, skie), w której według stanu na koniec z uwagi na ograniczoną skuteczność dzia- 2012 r. zamieszkiwało mniej niż 10 tys. łań jednostek samorządu terytorialnego, osób, a roczne stężenie B(a)P w tymże zaistniała również potrzeba przyspiesze- roku przekraczało prawie 20-krotnie po- nia prac nad krajowym programem ochro- ziom docelowy. ny powietrza. • Działania koordynacyjne Ministra Śro- dowiska Wnioski Minister Środowiska podjął w kontrolowa- Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że orga- nym okresie koordynację przedsięwzięć na ny władzy publicznej działają nieskutecz- rzecz ochrony powietrza na obszarze kraju, nie w sferze ochrony powietrza, ponieważ jednak była ona niewystarczająca, aby nie zapewniają dostatecznej ochrony ludzi mogły poprawić skuteczność działań na- i środowiska naturalnego przed negatyw- prawczych wykonywanych przez jednost- nymi skutkami zanieczyszczeń. ki samorządu terytorialnego. W kontrolowanym okresie nadal nie Pozytywnie należy ocenić wydawanie były dotrzymywane normy jakości po- opinii na temat postępowań kompensacyj- wietrza, określone w ustawodawstwie nych oraz uczestnictwo w pracach funkcjo- Unii Europejskiej i wdrożone do krajo- nującej od lutego 2011 r. grupy roboczej35, wego porządku prawnego. która zajmowała się przygotowaniem roz- W latach 2008–2013 jakość powietrza wiązań prawnych mających na celu popra- w województwach objętych kontrolą nie wę skuteczności działań w zakresie ochro- poprawiła się wystarczająco. W wielu stre- ny powietrza, zasadnością przygotowania fach znacznie przekraczane są standardy krajowego programu ochrony powietrza jakości powietrza, a dotychczasowe tempo i określeniem jego elementów składowych. i skala działań naprawczych nie dają pod- Zastrzeżenia Najwyższej Izby Kontroli staw do prognozowania wyraźnej popra- dotyczyły braku wcześniejszego nawiąza- wy sytuacji w najbliższych latach. Istotny nia współpracy z innymi resortami, w tym jest również fakt, że skala przekroczeń z Ministerstwem Gospodarki, w celu usta- wartości normatywnych dla pyłu PM10, nowienia standardów emisyjnych dla no- PM2,5 i benzo(a)pirenu jest zdecydo- wych źródeł spalania małej mocy w go- wanie wyższa niż w pozostałych krajach spodarstwach domowych oraz minimal- Unii Europejskiej, co również sprawia, że nych wymagań jakościowych dla paliw osiągnięcie wymaganej jakości powietrza
35 Minister Rozwoju Regionalnego, Minister Środowiska i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawarli 3.12.2010 r. porozumienie, w którym postanowili o utworzeniu krajowej sieci organów środowiskowych i instytucji zarządzających funduszami unijnymi Partnerstwo: Środowisko dla rozwoju. Bieżąca działal- ność sieci odbywa się przez prace grup roboczych. Umowa dostępna na stronie
Nr 3/maj-czerwiec/2015 77 kontrola i audyt Marta Pankowska, Mariusz Gorczyca będzie wymagało dłuższego czasu. Tym • nowelizację przepisów Prawa ochrony samym wzrasta ryzyko nałożenia na Polskę środowiska, polegającą na wprowadze- przez organy Unii Europejskiej kar finan- niu obowiązku przekazywania do woje- sowych za niedotrzymanie standardów ja- wódzkich inspektoratów ochrony środo- kości powietrza, których wysokość może wiska kopii wydawanych pozwoleń na sięgnąć nawet do 4 mld zł. wprowadzanie gazów lub pyłów do po- Na podstawie wyników kontroli NIK wietrza albo informacji o ich wydaniu; wystąpiła do Ministra Środowiska o: • przyspieszenie prac nad przygotowa- • przyspieszenie prac nad ustanowieniem, niem krajowego programu ochrony po- w porozumieniu z Ministrem Gospodar- wietrza36 i uwzględnienie w nim wy- ki, standardów emisyjnych dla nowych tycznych oceny stopnia realizacji pro- kotłów węglowych małej mocy wyko- gramów ochrony powietrza określanych rzystywanych w gospodarstwach do- przez samorządy województw; mowych oraz określenie minimalnych • spowodowanie, za pośrednictwem nad- wymagań jakościowych dla paliw sta- zorowanego przez Ministra Środowi- łych; ska Głównego Inspektoratu Ochrony • stworzenie, w porozumieniu z Mini- Środowiska, intensyfikacji działań kon- strem Spraw Wewnętrznych oraz Mi- trolnych wojewódzkich inspektoratów nistrem Infrastruktury i Rozwoju, ram ochrony środowiska w zakresie wdra- prawnych umożliwiających wprowadza- żania zadań określonych w programach nie przez jednostki samorządu teryto- ochrony powietrza. rialnego stref ograniczonej emisji komu- nikacyjnej na terenach wysokiego natę- żenia ruchu pojazdów samochodowych; MARTA PANKOWSKA, • doprecyzowanie zasad postępowań kom- MARIUSZ GORCZYCA pensacyjnych, określonych w szczegól- Delegatura NIK w Krakowie ności w art. 225-229 poś;
Słowa kluczowe: ochrona powietrza, zanieczyszczenia, jakość powietrza, stężenie zanieczyszczeń, ochrona środowiska
36 W I kwartale 2015 r. przeprowadzone zostały konsultacje społeczne projektu krajowego programu ochro- ny powietrza przygotowanego przez Ministerstwo Środowiska.
78 kontrola państwowa kontrola i audyt
POZOSTAŁE KONTROLE nik
Inwestycje drogowe rzystania informacji o nielegal- Czynności badawcze dotyczy- nym zagospodarowaniu brze- ły okresu od 1 stycznia 2013 r. gów morskich oraz współpracy do 30 września 2014 r. Najwyższa Izba Kontroli oceni- w tym zakresie; ładu prze- ła działania Generalnej Dyrek- strzennego oraz obrotu przez cji Dróg Krajowych i Autostrad Podatki lokalne burmistrzów gminnymi nieru- podejmowane w celu zapew- chomościami na terenie pasa nienia odpowiedniej jakości Zbadano działalność jedno- technicznego; działań plani- robót drogowych. Badania stek samorządu terytorialne- stycznych związanych z ochro- przeprowadzone w centra- go dotyczącą prawidłowości ną obszarów Natura 2000. li GDDKiA oraz w jej ośmiu i skuteczności pozyskiwania Czynności kontrolne objęły oddziałach obejmowały: przy- dochodów własnych z wybra- lata 2005–2013 (I półrocze). gotowanie prawno-organizacyj- nych podatków lokalnych. ne tych jednostek do realizacji Badaniami kontrolnymi obję- zadań, prawidłowość wykona- Kontrola zarządcza to okres od 1 stycznia 2012 r. nia dokumentacji projektowej, do 30 czerwca 2014 r. wybór uczestników procesu Przedmiotem inspekcji było budowlanego, prawidłowość sprawdzenie, między inny- Wykonywanie doboru i zastosowania materia- mi, czy ustanowiony zgod- wyroków sądowych łów budowlanych oraz sprawo- nie ze standardami kontroli wanie nadzoru inwestorskie- zarządczej oraz szczegóło- Sprawdzono, jak urzędy skar- go nad wykonywaniem robót wymi wytycznymi w zakre- bowe i izby celne wykonują drogowych. Kontrola dotyczy- sie planowania i zarządzania wyroki sądowe. Przedmiotem ła lat 2008–2013 (I półrocze). ryzykiem system kontroli jest kontroli były: skala i zakres adekwatny i efektywny. W sze- zaskarżonych do sądów admi- Ochrona ściu ministerstwach badania- nistracyjnych decyzji wymia- brzegów morskich mi objęto elementy systemu rowych i wynik postępowania kontroli zarządczej ustano- sądowo-administracyjne- Izba zbadała działania orga- wione w jednostce (I poziom go; postępowanie z wyroka- nów administracji rządowej kontroli zarządczej), jak mi sądów administracyjnych i samorządowej podejmowane i w dziale administracji rzą- uwzględniającymi skargę w celu ochrony brzegów mor- dowej (II poziom). W Kance- podatnika oraz takimi, któ- skich na Półwyspie Helskim larii Prezesa Rady Ministrów re je oddalały; skutki nieza- i Mierzei Wiślanej. Skontrolo- oraz Głównym Urzędzie Sta- łatwienia sprawy w terminie. wano realizację zadań dotyczą- tystycznym badania koncen- Oceniono rzetelność postępo- cych: zabezpieczenia brzegów trowały się na funkcjonowaniu wania wobec podatników, któ- morskich przed erozją; nadzo- wybranych elementów systemu rym po korzystnym dla nich ru i kontroli oraz prowadzenia kontroli zarządczej funkcjo- wyroku sądu należy się zwrot postępowań administracyjnych nujących w tych jednostkach nadpłaconego podatku lub któ- i egzekucyjnych, w tym wyko- (I poziom kontroli zarządczej). rych majątek powinien zostać
Nr 3/maj-czerwiec/2015 79 kontrola i audyt zwolniony spod zabezpiecze- nie bezpieczeństwa energe- nych skontrolowano na obsza- nia. Zbadano też egzekwowa- tycznego kraju, utrzymanie rze 20 gmin. Badanie obejmo- nie należnych kwot w wypad- dostaw energii elektrycznej wało lata 2011–2013. ku, gdy orzeczenie sądu było na bezpiecznym poziomie. korzystne dla organu podatko- Sprawdzono także nadzór Poszukiwanie wego. Kontrola została prze- właścicielski Ministerstwa osób zaginionych prowadzona w Ministerstwie Skarbu Państwa i działania Finansów, w pięciu z 16 izb spółek elektroenergetycz- Badanie przeprowadzone z ini- celnych oraz w sześciu urzę- nych związanych z budową cjatywy Najwyższej Izby Kon- dach skarbowych na terenie nowych mocy wytwórczych. troli. Sprawdzono, czy został pięciu województw. Badania- Kontrola została przepro- zorganizowany i wdrożony mi objęto okres od początku wadzona w Ministerstwie przez właściwe organy i insty- 2013 r. do czasu zakończenia Gospodarki, Ministerstwie tucje spójny i skuteczny system czynności kontrolnych (gru- Skarbu Państwa, Urzędzie poszukiwań osób zaginionych. dzień 2014 r.). Regulacji Energetyki, Pol- Oceniono 421 postępowań skich Sieciach Elektroener- poszukiwawczych i 62 sprawy getycznych S.A. oraz w spół- Budynki dotyczące identyfikacji zwłok. kach PGE S.A. i ENERGA S.A. energooszczędne Kontrolą objęto łącznie 30 jed- Kontrolą objęto lata od 2009 nostek organizacyjnych Policji, do 2014 (I półrocze), a także Oceniono inwestycje budowla- tj. Komendę Główną Policji, działania i zdarzenia zaistniałe ne związane ze zwiększeniem Komendę Stołeczną Policji, przed i po tym okresie, mające efektywności energetycznej. Komendę Wojewódzką Policji bezpośredni związek z zagad- Uwagę zwracano na uzyskane w Gdańsku, 7 komend miej- nieniami będącymi przedmio- oszczędności, wzrost wydaj- skich, 10 komend powiato- tem kontroli. ności i skuteczność inwestycji. wych oraz 10 komisariatów. Skontrolowano 15 podmiotów Badanie dotyczyło okresu od – Narodowy Fundusz Ochro- Najstarsze 1 lipca 2012 r. do 21 listopa- ny Środowiska i Gospodarki budynki komunalne da 2014 r. Wodnej oraz 14 beneficjentów. Ponadto sprawdzono 30 wnio- Zbadano, czy działania zarząd- Wykorzystanie sków odrzuconych w przepro- ców nieruchomości komu- środków PFRON wadzonych przez Fundusz kon- nalnych na rzecz utrzymania kursach. Okres objęty kontrolą w dobrym stanie technicznym Kontrola wykorzystania przez stanowiły lata 2010–2014. najstarszych budynków komu- samorządy powiatowe fundu- nalnych, zapewniły bezpieczne szy Państwowego Funduszu Elektroenergetyka użytkowanie tych lokali, popra- Rehabilitacji Osób Niepełno- konwencjonalna wę standardu ich wyposaże- sprawnych (PFRON ) zosta- nia i racjonalizację kosztów ła przeprowadzona w ramach Celem kontroli była ocena utrzymania. Sposób gospo- priorytetowego kierunku Za- organów i podmiotów odpo- darowania zasobem najstar- pewnienie poprawy życia oby- wiedzialnych za monitorowa- szych budynków komunal- wateli w warunkach bieżącej
80 kontrola państwowa kontrola i audyt i długookresowej stabilności Wsi, Agencji Restrukturyza- dów gmin i 12 powiatowych finansowej państwa. Badaniem cji i Modernizacji Rolnictwa, stacji sanitarno-epidemiolo- objęto 28 jednostek: PFRON, 6 urzędach marszałkowskich gicznych. 13 powiatowych centrów (w województwach lubelskim, pomocy rodzinie i miejskich mazowieckim, małopolskim, Szpitale samorządowe ośrodków pomocy społecz- opolskim, śląskimi zachodnio- nej, 8 powiatowych (miejskich) pomorskim), 11 lokalnych gru- NIK oceniła, czy przekształ- urzędów pracy oraz 6 urzędów pach działania (jednej z woje- cenie szpitali w spółki kapi- miast na prawach powiatu lub wództwa lubelskiego oraz po tałowe wpłynęło na licz- starostw powiatowych. Kon- 2 z województw mazowieckie- bę i zakres wykonywanych trolą objęto lata 2011–2013. go, małopolskiego, opolskiego, świadczeń zdrowotnych śląskiego i zachodniopomor- finansowanych ze środków skiego). Badaniami kontrolny- Ekologiczne uprawy publicznych Narodowego mi objęto okres od 1 stycznia Funduszu Zdrowia oraz sytu- 2007 r. do czasu zakończenia Izba oceniła wydanie środków ację finansową tych placówek czynności kontrolnych. publicznych na uprawy sadow- w latach 2011–2014. Kontrolę nicze i jagodowe w ramach przeprowadzono w Minister- Programu Rozwoju Obsza- Organizacja stwie Zdrowia, 9 jednostkach rów Wiejskich 2004–2006 i utrzymanie kąpielisk samorządu terytorialnego i 2007–2013. Badaniami objęto będących organami właści- okres od 1 stycznia 2010 r. do NIK sprawdziła, jak orga- cielskimi oraz 20 szpitalach 30 czerwca 2014 r. Czynności ny administracji publicznej przekształconych w spółki kontrolne prowadzone były egzekwują przepisy dotyczą- kapitałowe. w 17 jednostkach, tj. w Mini- ce organizacji i utrzymania sterstwie Rolnictwa i Rozwoju kąpielisk oraz miejsc wykorzy- Opieka Wsi, Agencji Restruktury- stywanych do kąpieli. Zakres nad starszymi osobami zacji i Modernizacji Rolnic- kontroli obejmował: tworze- twa oraz 5 oddziałach regio- nie kąpielisk i prowadzenie ich Skontrolowano funkcjono nalnych i 10 biurach powiato- ewidencji, prowadzenie nadzo- wanie opieki medycznej wych Agencji. ru nad jakością wody w kąpieli- nad osobami w wieku pode- skach i miejscach wykorzysty- szłym. W szczególności oce- Rozwój wanych do kąpieli, zapewnienie niono: kształtowanie polityki obszarów wiejskich bezpieczeństwa, wykony- zdrowotnej; kształcenie kadry wanie obowiązków informa- medycznej dla potrzeb opie- Zbadano wykorzystanie fun- cyjnych i sprawozdawczych ki zdrowotnej nad osobami duszy na wdrażanie osi Leader dotyczących kąpielisk. Bada- starszymi; wycenę, plano- w ramach Programu Roz- niem, które dotyczyło okre- wanie i finansowanie świad- woju Obszarów Wiejskich su od 1 stycznia 2012 r. do czeń oraz zapewnienie dostępu 2007–2013. Przeprowadzo- 30 czerwca 2014 r., objęto do tych świadczeń adresowa- no ją w 19 jednostkach: Mini- 25 jednostek, w tym: Główny nych do seniorów; prawidło- sterstwie Rolnictwa i Rozwoju Inspektorat Sanitarny, 12 urzę- wość realizacji umów zawar-
Nr 3/maj-czerwiec/2015 81 kontrola i audyt tych z Narodowym Funduszem dotyczyło lat 2012–2014. Skon- ju Obszarów Rybackich, w tym Zdrowia. Kontrola dotyczyła trolowano łącznie 8 RIO. Izby prawidłowość przyznawania, okresu od 1 stycznia 2011 r. w Białymstoku, Bydgoszczy, wypłaty i zwracania pomocy do czasu zakończenia czyn- Kielcach i w Szczecinie obję- finansowej na realizację zadań ności badawczych. Objęto nią to kontrolą głównie ze wzglę- objętych osią priorytetową, 14 jednostek, w tym Minister- du na dużą liczbę nadmiernie a także wykonanie projektów stwo Zdrowia, Centralę Naro- zadłużonych gmin i powiatów, przez beneficjentów. Badania dowego Funduszu Zdrowia, RIO w Rzeszowie – z powo- dotyczyły okresu od 1 stycznia 3 oddziały wojewódzkie Naro- du dużej liczby JST niespeł- 2007 r. do dnia zakończenia dowego Funduszu Zdrowia niających wymogu posiadania czynności kontrolnych, obję- i 9 podmiotów leczniczych. nadwyżki operacyjnej. Z kolei ły łącznie 42 jednostki, w tym RIO w Opolu wybrano z tego 5 urzędów marszałkowskich, Opieka paliatywna względu, że opolskie jest jed- 9 Grup Rybackich oraz 28 be- nym z najbardziej zadłużonych neficjentów. województw. Kontrole prze- Oceniono funkcjonowanie prowadzono także w RIO opieki paliatywnej i hospicyjnej BHP w szkołach w Łodzi i Poznaniu. na terenie województwa dolno- publicznych śląskiego w latach 2012–2014 (I półrocze). Kontrolę przepro- Eksploatacja kopalin Izba sprawdziła czy szkoły wadzono w ośmiu podmiotach publiczne zapewniają bezpie- wykonujących działalność lecz- Ocenie poddano działania czeństwo i odpowiednie warun- niczą w zakresie opieki palia- organów administracji geolo- ki do nauki swoim uczniom. tywnej i hospicyjnej, Urzędzie gicznej oraz organów nadzoru Ocena dotyczyła w szczegól- Marszałkowskim Wojewódz- górniczego dotyczące kon- ności: organizacji nauki oraz twa Dolnośląskiego we Wro- troli nad gospodarką zasoba- zagwarantowania bezpiecz- cławiu, Dolnośląskim Urzę- mi złóż województwa. Czyn- nych i higienicznych warun- dzie Wojewódzkim we Wro- ności kontrolne dotyczyły lat ków pobytu uczniów w szkole; cławiu, Dolnośląskim Oddziale 2012–2013 i objęły Okręgowy nadzoru Kuratorium Oświa- Wojewódzkim Narodowego Urząd Górniczy w Poznaniu, ty nad szkołami w powyż- Funduszu Zdrowia. Urząd Marszałkowski Woje- szym zakresie. Badaniem, któ- wództwa Wielkopolskiego re dotyczyło okresu od wrze- Długi samorządów w Poznaniu oraz siedem sta- śnia 2012 r. do grudnia 2014 r., rostw powiatowych w woje- objęto 9 szkół z województwa NIK zbadała działania regio- wództwie wielkopolskim. lubuskiego (po 3 szkoły pod- nalnych izb obrachunkowych stawowe, gimnazja i licea ogól- (RIO) zmierzające do ogra- Obszary rybackie nokształcące) oraz Kuratorium niczanie długu publicznego Oświaty w Gorzowie Wielko- w jednostkach samorządu Inspektorzy sprawdzili realiza- polskim. terytorialnego (JST). Badanie cję Lokalnych Strategii Rozwo- (red.)
„Informacje o wynikach kontroli”, przekazane do publikacji w kwietniu i maju 2015 r., s.
82 kontrola państwowa Państwo i społeczeństwo
Przyczyny, istota new normal polityki banków centralnych w UE Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej
Od kilku lat trwa dyskusja nad optymalną strategią wyjścia ze światowego spowolnienia gospodarczego, poszukuje się form działań antykryzysowych i podejmuje różne przedsięwzięcia w obszarze polityki fiskalnej i pieniężnej, mające zwiększyć wzrost gospodarczy. Wobec nieskuteczności polityki fiskal- nej stwierdzono, że jedynymi instytucjami mogącymi efektywnie reagować na kryzys zadłużenia i stagnację mogą być główne banki centralne, których po- lityka pieniężna stała się nadzieją na trwały wzrost gospodarczy i zakończe- nie kryzysu finansowego. Powszechne łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej umożliwia wprawdzie zmniejszenie restrykcyjności polityki fiskalnej, jednak w ograniczonym stopniu przyczynia się do pobudzenia wzrostu gospodarczego. Jednocześnie środowisko bardzo niskich stóp procentowych tworzy ryzyko wzrostu zadłużenia oraz wypłacalności krajów i podmiotów gospodarczych.
Elżbieta Chojna-Duch światowa pozostaje w trwałej niestabilno- ści makroekonomicznej. Globalny kryzys, Uwarunkowania makroekonomiczne ewoluujący od kryzysu bankowego – ostrej polityki łagodzenia (luzowania) fazy załamania rynku kredytowego, przez Od wybuchu w 2008 r. kryzysu eko- kryzys zadłużenia, kryzys wzrostu gospo- nomicznego i finansowego gospodarka darczego oraz rynku akcji i załamanie się
Nr 3/maj-czerwiec/2015 83 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch cen nieruchomości, do kryzysu społecz- tylko kryzysów gospodarczych, ale i dzia- no-politycznego, wynikającego z wysokiej łań tych podmiotów2. skali bezrobocia, rozwarstwienia społecz- Szczególnie negatywnym skutkiem tej nego i zubożenia społeczeństw, powodu- nierównowagi jest utrzymująca się od kilku jącego narastanie w 2014 r. populistycz- lat słabość ożywienia w gospodarce świato- nych ruchów w Europie, naruszył głęboko wej, wieloletnia już stagnacja w strefie euro wiele dziedzin życia społeczno-ekono- i wzrost długu publicznego we wszystkich micznego. Obnażył narastającą skalę niemal krajach, choć oczekiwane jest jego tej wielopłaszczyznowej nierównowa- nieznaczne przyspieszenie w tym roku. gi, z podstawowym, zaostrzającym się Cechą charakterystyczną w gospodar- rozdźwiękiem między sektorem finan- ce światowej jest obecnie wyraźne zróż- sowym a gospodarką realną. Na rosnącą nicowanie sytuacji gospodarczej i prowa- rolę rynków finansowych, tak zwanej fi- dzonej polityki gospodarczej między po- nansyzacji i niecierpliwego kapitalizmu szczególnymi państwami (blokami państw). oraz zmian w sferze zarządzania i własno- W USA od 2014 r. trwa umiarkowane ści dużych firm zwracano uwagę jeszcze ożywienie gospodarcze. Według prognoz przed kryzysem1. Jednak dopiero kry- Międzynarodowego Funduszu Walutowego zys gospodarczy i finansowy ostatnich (MFW) i Banku Rezerwy Federalnej (Fed) lat przewartościował ocenę tych zjawisk z 2014 r. oraz ze stycznia tego roku, w 2015 r. i unaocznił pilną potrzebę reakcji świa- można spodziewać się utrzymania ożywie- towych i krajowych instytucji publicz- nia w gospodarce amerykańskiej – powyżej nych na przyczyny i efekty sprzężenia wieloletniego trendu, w warunkach wzro- i zarażania rynków, wzajemne współza- stu zatrudnienia i obniżania się bezrobo- leżności reakcji – państwa, banków cen- cia, poprawiających się nastrojów konsu- tralnych, podmiotów gospodarczych mentów i dynamiki konsumpcji3. i finansowych, w szczególności rynków W Unii Europejskiej zaś, w szczegól- finansowych w powstawaniu i narastaniu ności w strefie euro, wzrost gospodar- nierównowagi, będącej następstwem nie czy pozostaje na niskim poziomie, przy
1 Por. np. K. William: From Shareholder Value to Present-day Capitalism, „Economy and Society” nr 1/2000; G.A. Epstein (red.): Financialisation and the World Economy, Edward Elgar Pub. 2006. 2 Negatywne następstwa kryzysu gospodarczego i ich uporczywość jest opisywana i analizowana szero- ko w literaturze ekonomicznej, np. M. D. Bordo, J. G. Haubrich: Deep Recessions, Fast Recoveries and Financial Crisises: Evidence from the American Record, NBER Working Paper nr 18194/2012; J. B. Taylor: The End of the Growth Consensus, “Wall Street Journal” 22-24 July 2011; G. W. Kołodko: Dokąd zmierza świat. Ekonomia polityczna przyszłości, Warszawa 2013; A. Rzońca: Kryzys banków centralnych. Skutki stopy procentowej bliskiej zera, Warszawa 2014. 3 IMF, „World Economic Outlook”, October 2014, kwietniowa prognoza Funduszu Walutowego wskazuje już jednak, że wzrost gospodarczy w Stanach Zjednoczonych wyniesie w 2015 r. 3,1% PKB, co oznacza obniżenie o 0,5 punktu procentowego w stosunku do styczniowej rundy prognostycznej. Również marco- we projekcje wzrostu gospodarczego FED zostały skorygowane w dół dla 2015 r. do 2,3-2,7% z 2,6-3%, dla 2016 r. do 2,3% -2,7% z 2,5-3%; niższa jest też ścieżka prognozowanej inflacji w Stanach Zjednoczo- nych dla 2015 r., wobec długoterminowego poziomu 2%.
84 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo utrzymujących się problemach struktural- Dla równowagi makroekonomicznej nie nych części państw i wysokim przyroście tylko w strefie euro, ale i w gospodarce świa- zadłużenia publicznego poszczególnych towej szczególnym zjawiskiem jest obniżenie krajów, zwłaszcza krajów peryferyjnych4. się cen surowców i żywności oraz deflacja, Choć strefa euro znajduje się w stagna- utrzymująca się wyraźnie poniżej poziomu cji, to w Q4 w 2014 r. wzrost PKB wyniósł uznawanego za odpowiedni. W sytuacji gdy 0,9% r./r. Silniejszy wzrost odnotowały nabierze ona uporczywego charakteru, do- Niemcy (1,5% r./r.), Hiszpania (2%), kraje prowadzając do mechanizmu spirali defla- bałtyckie i Słowacja. Niektóre wskaźniki ko- cyjnej, może stać się zagrożeniem5. niunktury wskazują na stopniową poprawę W Europie równowagę makroekono- koniunktury gospodarczej strefy. Według miczną przez ostatni okres zaostrzały po- prognoz (konsensus – dane Bloomberga), nadto problemy geopolityczne, związane wzrost PKB w strefie euro wyniesie w 2015 r. z konfliktem ukraińsko-rosyjskim oraz 1,4%, a na 2016 r. prognoza została podnie- kwestia wypłacalności Grecji. siona do 1,7%. Poprawa koniunktury jest jed- Od kilku lat trwa więc szeroka dyskusja nak zbyt powolna, by móc przynieść istotną różnych środowisk nauki i polityki gospo- poprawę na rynku pracy. Prognozy Survey darczej nad optymalną strategią makro- of Professional Forecasters (SPF) wskazują, ekonomiczną wyjścia z fazy spowolnie- że stopa bezrobocia w strefie euro pozosta- nia gospodarczego, a w polityce organów nie wysoka przez 2015 r. (11,3%) i w 2016 r. UE i poszczególnych państw poszukuje się (10,9%). Prognozy dla wzrostu gospodar- form działań antykryzysowych, dokonu- czego Francji i Hiszpanii zostały także nieco je doboru odpowiednich instrumentów, podniesione. Kluczowym czynnikiem ogra- podejmuje różnorodne przedsięwzięcia, niczającym dynamikę wzrostu PKB w stre- proponuje programy władz publicznych fie euro była i jest niska dynamika nakła- w celu pobudzenia wzrostu gospodarcze- dów brutto na środki trwałe. go oraz obecnie – inflacji6.
4 Według IMF “World Economic Outlook”, October 2014, w 2015 r. gospodarka strefy euro będzie wzrasta- ła w tempie 1,2%, czyli o 1,8% wolniej niż w Stanach Zjednoczonych, a w 2019 r. różnica ta, choć zmniej- szy się, będzie wynosiła do 1%; zgodnie z nową, kwietniową prognozą Funduszu Walutowego, PKB stre- fy euro wyniesie zaś 1,5%, czyli gospodarka amerykańska ma się rozwijać dwukrotnie szybciej niż strefy euro; por. także Raport o inflacji – marzec 2015 r., NBP, Warszawa, s. 5 i n. 5 A. Wojtyna: Groźne niedocenianie spirali deflacyjnej, „Rzeczpospolita” z 23.02.2015 r. Niektórzy inni autorzy zaś twierdzą, że niebezpieczeństwo deflacji jest przeszacowane: Deflation. Feeling down. Deflation can be good thing. But today’s version is pernicious, “The Economist”, February 21, 2015. W stosunku do Polski podobne po- glądy wyrażają P. Ciżkowicz, A. Rzońca: To nie deflacja jest zagrożeniem, „Rzeczpospolita” z 16.02.2015 r. oraz tych samych autorów: Dziwnie krótka pamięć, dziwna krótkowzroczność, „Rzeczpospolita” z 25.02.2015 r. Po- twierdzają te poglądy obecne nieznaczne wzrosty cen ropy w kwietniu br. na rynkach światowych, po ich silnym i długotrwałym spadku, które przyczyniły się do osłabienia tendencji dezinflacyjnych w wielu krajach. 6 Opisują je np. A. S. Blinder: After the Music Stopped. The Financial Crisis. The Response and the Word Ahead, New York, 2013; Polscy ekonomiści w opracowaniu pokonferencyjnym: Fundamentalne problemy teorii ekonomii i praktyki gospodarczej, pod red. E. Mączyńskiej, IX Kongres Ekonomistów Polskich, War- szawa 2014 r. W Polsce regulacją prawną dotyczącą modelu antykryzysowych działań ma być projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w sys- temie finansowym; por. projekt rządowy z maja 2015 r.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 85 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch
Próby kolejnych reform zarządzania an- prawa (regulacyjne) inicjowane są szero- tykryzysowego w polityce gospodarczej ko przede wszystkim w ramach struktur w skali globalnej i ponadnarodowej po- Unii Europejskiej7. Powszechne jest bo- dejmowane są przez instytucje publiczne wiem przekonanie, wyrażane od lat, że UE i przez organizacje międzynarodowe „właściwy kształt prawno-finansowych (w szczególności MFW) w różnych dzie- fundamentów Unii Europejskiej oraz unii dzinach gospodarki i sektora finansowe- gospodarczej i walutowej (jej prawa i in- go – w tym w sektorze finansów publicz- stytucji) decyduje o stabilności makroeko- nych, polityce makroostrożnościowej UE nomicznej i dobrobycie ekonomicznym”8. i stabilnościowej oraz polityce pieniężnej Szczególnym polem regulacji prawnych banków centralnych. i decyzji politycznych instytucji unijnych Celem głównym reform jest przełama- i krajowych są działania w obszarze poli- nie błędnego koła zależności między kryzy- tyki fiskalnej i polityki pieniężnej. W tych sami bankowymi w państwach członkow- sferach poszukiwane są instrumenty ma- skich UE a sytuacją budżetową państwa, jące ustabilizować system finansowy i po- prowadzących do destabilizacji makro- budzić wzrost gospodarczy. Dlatego też ekonomicznej i systemu finansowego (ang. im poświęcę dalsze rozważania. diabolic loop). Mają one na celu ogranicze- nie słabości systemu regulacji prawnych, Ograniczona skuteczność które obnażył kryzys finansowy i stwo- polityki stabilnościowej rzenie tak zwanej siatki bezpieczeństwa Politykę fiskalną regulują na szczeblu (ang. safety net arrangements). Ponieważ wspólnotowym, w strukturach UE, sam kryzys ekonomiczny i finansowy był wszystkie tradycyjne organy unijne w ra- między innymi skutkiem działania sła- mach swoich kompetencji, jak i utwo- bości instytucjonalnej oraz wykorzysty- rzone po 2008 r. nowe instytucje zarzą- wania wadliwego prawa (lub braku odpo- dzania kryzysowego: organy, fundusze, wiednich regulacji rynków finansowych), podejmujące liczne nowe inicjatywy, pro- a same państwa i organizacje międzyna- gramy, instrumenty i działania9. rodowe zawiodły jako nadzorcy i regula- Podstawowym, klasycznym już nieja- torzy, proponuje się zmiany w sferze in- ko instrumentem i aktualną bazą więk- stytucji i wzmocnienie regulacji. Reformy szości regulacji prawnych w obszarze
7 C. Adams, D. Vines: Remaking Macroeconomic Policy after the Global Financial Crisis. A Balance-sheet Approach, “Oxford Review of Economic Policy”, 2009, nr 25. 8 Y. Mersch: Economic and legal limits of central banking, Konferencja IMFS: Monetary and Financial Stability, Goethe University, Frankfurt, 26.11.2013. 9 Opisuje je A. Trzcińska: Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej, NBP, Warszawa, 25.03.2013 r. Współczesne działania organizacyjno-prawne w zakresie polityki finanso- wej w strukturach UE przedstawia m.in. cyklicznie “Przegląd Spraw Europejskich”, NBP,
86 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo polityki fiskalnej UE jest porozumienie one obszary regulacji i dokonywały silniej- krajów członkowskich, mające wzmoc- szej instytucjonalizacji szczebli ponadna- nić ich finanse publiczne i wiarygodność rodowych, ale wszystkie miały działać Traktatu z Maastricht – Pakt stabilności w celu stabilizacji systemu finansowego i wzrostu10. oraz zwiększenia dyscypliny finansów pu- Kryzys przewartościował jednak ocenę blicznych krajów UE, ograniczenia deficy- Paktu stabilności i wzrostu. Jeszcze przed tu budżetowego i długu publicznego oraz kryzysem finansowym W. Buiter podkre- realizacji reform strukturalnych12. ślił, że „Pakt okazał się całkowicie niesku- Wielość instytucji, nowych regulacji tecznym narzędziem koordynacji polityki wprowadzanych od kilku lat na szczeblu gospodarczej i nadzoru nad polityką bu- UE w dziedzinie polityki fiskalnej i sta- dżetową. Nadzór wielostronny, ogólne re- bilności systemu finansowego nie przy- gulacje są dobre, ponieważ dają zatrud- czyniła się jednak do istotnych, spodzie- nienie olbrzymiej liczbie ekonomistów, wanych efektów. Ich mnogość i różnorod- ale nie osiągnęły nic innego”11. ność spowodowała natomiast dublowanie Reformy Paktu zostały więc następnie raportów i instrumentów, procedur i dzia- wzmocnione wieloma nowymi działaniami, łań, ograniczoną koordynację ex ante oraz instrumentami i instytucjami, w tym doku- rozproszenie ich działań i w efekcie słabą mentami, nazywanymi specjalnymi nazwa- skuteczność tych inicjatyw. mi własnymi – Dwupak, Sześciopak, Pakt Przede wszystkim jednak wadą Paktu Euro Plus, Semestr Europejski oraz stabili- było i nadal jest nieprzestrzeganie jego zującymi mechanizmami zarządzania kry- reguł przez większość krajów, usprawie- zysowego: European Financial Stabilisation dliwiane przedłużającym się kryzysem Mechanism (EFSM), European Financial oraz nieskutecznością – ze względów poli- Stability Facility (ESSF) i European tycznych – egzekwowania wymagań i sank- Stability Mechanism (ESM). Rozszerzały cji przewidzianych w rozporządzeniach.
10 Pakt składa się z dwóch rozporządzeń Rady z 7.07.1997 r. oraz rezolucji Rady Europejskiej z 17.06.1997 r., które weszły w życie 1.01.1999 r. i zostały zmodyfikowane 27.06.2005 r. (DzUrzUE L 236 oraz L 209 z 2.08.1997 r., rozporządzenia nr 1466 i 1467); miały one na celu, przez zastosowanie procedury nad- miernego deficytu, wzmocnić reguły dyscypliny w zakresie deficytu budżetowego i długu publicznego kra- jów UE. Szerzej na ten temat: R. Barrel, R. Morgan, J. Pain: The Employment Effects of the Maastricht Fiscal Criteria, European Parliament Working Document, 1995 E2; r. H. Alves, O. Alonso: The „New” Stability and Growth Pact: More Flexible, Less Stupid?, FEP, „Working Papers” nr 216/2006. 11 W. Buiter: The Sense and Nonsense of Maastricht revisited. What have we learn about Stabilization in EMU, CEPR Discussion Papers nr 5405, December 2005; Ten Years of Stability and Growth Pact, Monthly Bulletin, EBC, October 2008, s. 62 i n. 12 Raport o stabilności systemu finansowego, NBP, Warszawa, grudzień 2013 r. Są to także projekty, które inicjują inne, idące w kierunku dalszej integracji procesy, w tym dotyczące zamiaru utworzenia unii fiskal- nej, unii bankowej, czy dokumenty prawne dotyczące m.in. reformy rynku instrumentów pochodnych OTC i utworzenia odrębnej instytucji – Izby Rozliczeniowej (ang. Central Counterparty – CCP) oraz rozpoczę- tych w styczniu 2015 r. prac KE nad projektem unii rynków kapitałowych – CMU i projektu unii energetycz- nej w UE; por. artykuły dotyczące unii bankowej, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” nr I (17) z 2014 r.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 87 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch
W celu pobudzenia wzrostu gospodar- przez Komisję Europejską Europejskie- czego i ograniczenia zadłużenia publiczne- go Funduszu Inwestycji Strategicznych go oraz zmniejszenia deflacji zdecydowano UE (ang. European Fund for Strategic In- się więc na odejście od modelu rekomen- vestments – EFSI), nazywanego planem dowanego przez instytucje unijne i MFW inwestycyjnym dla Europy, bądź działań konsolidacji fiskalnej i oszczędno- • realizowane są w danym kraju reformy ści w sferze budżetowej (ang. austerity)13. strukturalne lub Przewidziano w szczególności instytu- • zachodzi konieczność uwzględnienia cjonalne modyfikacje Paktu, idące w kie- fazy cyklu koniunkturalnego, w której runku przeciwnym – rozluźnienia jego znajduje się kraj członkowski; reguł pod hasłem zwiększenia jego ela- czyli wystąpienia „nieprzewidzianych styczności, złagodzenia wymogów po- i niekorzystnych zdarzeń gospodarczych” przednich działań – konsolidacji fiskalnej w momencie przeprowadzania przez Ko- i oszczędności, nazywane obecnie eufe- misję oceny sytuacji fiskalnej kraju. mistycznie „doprecyzowaniem interpre- Dokonywane sukcesywnie – w 2005 r., tacji zasad Paktu”14. 2011 r., 2013 r. i 2015 r. kolejne fazy i formy Są to nowe reguły interpretacyjne Paktu, pierwotnie zacieśnienia, a następnie roz- pozwalające na rozluźnienie polityki bu- luźnienia zasad podstawowego w polityce dżetowej państw UE i polegające w nie- fiskalnej UE aktu prawnego – Paktu sta- których, wyjątkowych przypadkach (przy bilności i wzrostu, wskazują, że dotych- wystąpieniu tzw. istotnych czynników) na czasowe reformy, polegające na budowie łagodzeniu ocen przez Komisję sytuacji fi- nowej architektury tak zwanego zarządza- skalnej danego państwa, w wyniku czego nia gospodarczego w sferze polityki fiskal- nie będzie ona wszczynać procedury nad- nej, zwiększającej dyscyplinę fiskalną kra- miernego deficytu. jów strefy euro, okazały się nieskuteczne, Rozluźnienie reguł dotyczy następują- gdyż nie były przestrzegane. Faza reko- cych sytuacji, w których: mendowanej przez organy UE polityki fi- • podejmowane są przez kraj członkow- skalnej – rozluźnienia reguł budżetowych ski inwestycje, w tym wniesiony zostaje krajów – również nie spowodowała wyraź- wkład kapitałowy do zaproponowanego nego i trwałego ożywienia gospodarczego
13 Por. na temat funkcji, optymalnych rozmiarów oszczędności i poziomu zadłużenia państw, gdzie austeri- ty rozumiana jest jako zmniejszenie konsumpcji na poziomie pożądanym przez państwo i która jest narzę- dziem wzmacniającym jego zdolności spłaty zadłużenia i wiarygodność jako pożyczkodawcy: H. Dellas, D. Niepelt: Austerity, Study Center Gerzensee, working paper, 14.07.2015, Berno. Jednocześnie na- wet rozwinięte kraje UE nie przestrzegały, zwłaszcza ze względu na słabość ich gospodarek, norm paktu; por. A. Barker, A. S. Chassany: France and Italy granted reprieve for breaching budget limits, “Financial Times”, February 26, 2015; R. van de Belt: The implementation of reforms is the big problem for France, opinia, “Financial Times”, March 4, 2015. 14 Zob. komunikat Komisji Europejskiej z 13.01.2015 r., precyzujący przepisy dotyczące (art. 5(1) rozporzą- dzenia nr 1466 i art. 3(4) rozporządzenia nr 1467 – cyt. wyżej) Paktu stabilności i wzrostu oraz siedmiu rozporządzeń, wchodzących w skład tzw. dwupaku i sześciopaku w interpretacji KE.
88 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo w większości krajów Unii. Słabnący wzrost i finansową głębszą nierównowagę i po- gospodarczy, rosnące bezrobocie, słaby tencjalne szoki. Tym bardziej, że wiele popyt konsumpcyjny i niska (lub ultrani- znajduje się jeszcze w fazie przygotowań, ska) inflacja w wielu gospodarkach, któ- a inne nie mają wystarczającego poparcia rych państwa ani instytucje unijne nie politycznego. potrafiły wystarczająco wzmocnić, wy- Rozpoczynane są równocześnie nowe stępują w większości krajów UE. programy, o nowych nazwach, akronimach, Bardziej dojrzały kształt przybiera na w sytuacji gdy nie zostały w pełni wdro- razie tylko jedna sfera polityki stabilno- żone, zakończone i ocenione poprzednie. ściowej – unia bankowa i jeden jej element Pojawiają się polityczne doraźne propozy- – nadzór działający w ramach struktury cje, formułowane bez przygotowania ana- Europejskiego Banku Centralnego (EBC). liz ekonomicznych, społecznych, niejako Za nadzór nad rynkami finansowymi od- o intuicyjnym, wręcz hasłowym kształ- powiadają trzy nowe urzędy – EBA, ESMA cie. Jest nim na przykład wspomniany już i EIOPA – nadzorujące sektor bankowy, Fundusz EFSI. Poprawa zarządzania gospo- kapitałowy i ubezpieczeń oraz Europejska darczego jest stałym przedmiotem debat Rada ds. Ryzyka Systemowego, monitoru- europejskich16. jąca ryzyko o charakterze systemowym. Coraz częściej jednak stawiane jest klu- Jednak na potrzeby działań, które mogłyby czowe pytanie – czy UE dysponuje zaso- być rezultatem i koniecznością ocen nad- bami, strukturą instytucjonalną i syste- zoru organy te nie dysponują wystarczają- mem prawnym, umożliwiającym prze- cymi środkami finansowymi. Stanowi to ciwdziałanie kryzysom finansowym oraz podstawową słabość obecnych i zamierzo- czy obecna współpraca międzyinstytucjo- nych regulacji w tej sferze. Również pod- nalna może sprostać współczesnym wy- stawy instytucjonalne i kapitałowe poli- zwaniom, związanym z zarządzaniem tyki makroostrożnościowej i nadzorczej kryzysowym. Analizowany jest właści- nie zapobiegają więc w pełni narastaniu wy dobór instrumentów, ich efektywność nierównowagi w niektórych segmentach ekonomiczna i skuteczność zapewnienia rynku finansowego15. bezpieczeństwa i stabilności systemu fi- Obecnie trudno jednoznacznie określić, nansowego. Pojawiają się propozycje doty- które reformy prawne z zakresu polityki czące zakresu pogłębiania procesu harmo- fiskalnej UE i do jakiego stopnia ograni- nizacji, a nawet unifikacji reguł prawnych. czyć mogą potencjalną makroekonomiczną Coraz częściej jednak wymieniane są
15 Por. P. Minford: Why the United Kingdom Should Not Join the Eurozone, “International Finance”, nr 3, tom 11, 2008; J. Stark: German prudence is not to blame for the eurozone’s ills, “Financial Times”, February12, 2015. 16 Por. nota analityczna dotycząca raportu „czterech przewodniczących”, Preparing for the Next Steps on Better Economic Governance in the Euro Area. Analytical Note, 12.02.2015, przedstawiona na forum Rady Europejskiej, mająca być punktem wyjścia raportu o sposobach wzmocnienia unii gospodarczej i walutowej.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 89 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch wątpliwości co do potrzeby budowania unii wymagającego sfinansowania w ramach bankowej, fiskalnej i politycznej, wobec strefy euro). To także odmienne doświad- braku wspólnotowej, politycznej konsty- czenie z okresu przełamywania kryzysu tucyjnej bazy, z demokratyczną kontrolą finansowego w latach 2008–2010 i wyj- na szczeblu unijnym. ścia z sytuacji „wzajemnego zarażania ban- Trudność stworzenia i uregulowania unii ków i państw” (ang. vicious circle between fiskalnej i harmonizacji prawa w UE wy- banks and sovereignes)17. stępuje z powodów: Podkreśla się, że reformy nie będą sku- • politycznych, gdyż odbiera szereg upraw- teczne bez usunięcia lub ograniczenia głębo- nień władczych parlamentom i rządom ko zakorzenionych problemów struktural- krajowym; nych w niektórych krajach członkowskich, • problemów tworzenia jednolitych pro- w tym reform rynku pracy, harmoniza- cedur kontrolnych i rachunkowości na cji prawa podatkowego, których rozwią- szczeblu ponadnarodowym, a zwłaszcza zanie odsuwa się w czasie, i zwiększania • problemu wyboru uniwersalnego opty- konkurencyjności realnej gospodarki oraz malnego, skutecznego systemu unii bezwzględnej stabilności systemu banko- fiskalnej i podatków dochodowych wego. Brak tych reform zagraża coraz bar- (wzorcowego modelu) oraz rezygnacji dziej równowadze całego regionu. Fiskalna z własnych, często dogodnych w danych stymulacja – transferowe płatności z bu- uwarunkowaniach tradycyjnych regu- dżetów silniejszych państw lub instytu- lacji krajowych. cji unijnych oraz globalnych na rzecz słab- Niepowodzenie reform zmierzających szych gospodarek nie rozwiązują proble- do wzmocnienia sytuacji fiskalnej państw mów i prowadzą do moralnego hazardu ze i jedności polityki strefy euro wynika także strony państw – beneficjentów18. ze zróżnicowania poziomu rozwoju gospo- Zasoby instytucji krajowych i wspólno- darczego poszczególnych państw, odmien- towych, kreowane ze środków budżeto- nie prowadzonej przez nie polityki gospo- wych państw (suwerena) są zdecydowanie darczej i różnic kultury zarządzania finan- za małe, aby mogły być skutecznym stabi- sowego (Niemcy np. prowadzą ostrożną lizatorem gospodarek, ochrony przed za- politykę ekonomiczną i finansową, opiera- wirowaniami na rynkach i aby pobudzały jącą się na równoważeniu budżetów, eko- odpowiednio dynamikę wzrostu gospo- nomii umiaru, niektóre kraje peryferyj- darczego krajów bądź ograniczały defla- ne zaś – politykę rosnącego zadłużenia, cję. Co więcej, instytucje te i ich zasoby
17 Por. M. Hellwig: Yes Virginia, There is a European Banking Union, But It May Not Make Your Wishes Come True, Max Planck Institute for Reasearch on Collective Goods, Bonn, 12/2014, s. 4 i n. Sprzężenie zwrot- ne między bankami a suwerenem (rządem) prowadzącym politykę fiskalną powoduje zarazem straty bi- lansowe banków, nabywających skarbowe papiery wartościowe krajów objętych kryzysem finansowym, które z kolei nie mogą być pokryte w pełni przez rządy i bank centralny. 18 Argumenty te podnoszone są przez ekonomistów i polityków północnych krajów strefy euro, np. opisane w: J. Vasagar: German MPs told to be tough on Athens, „Financial Times”, February 26, 2015.
90 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo w sytuacji poważnych turbulencji na ryn- zestawów dotychczasowych – konwencjo- kach globalnych, kryzysu ekonomiczne- nalnych (standardowych) instrumentów go i kryzysów politycznych z pewnością polityki pieniężnej, w sytuacji słabnącego byłyby niewystarczające. ożywienia w gospodarce światowej i nie- Okazało się więc, że jedynymi instytu- bezpieczeństwa pogłębiającej się deflacji cjami mogącymi efektywnie reagować na (stagdeflacji) rozpoczęto i stosowano na kryzys zadłużenia, stagnację i słabość oży- coraz szerszą skalę niekonwencjonalne (nie- wienia gospodarczego mogą i muszą być standardowe) działania w polityce pienięż- główne banki centralne. Polityka pienięż- nej (nazywanej też ekspansywną polityką na dużych banków centralnych ostatecz- pieniężną). Były one podejmowane w go- nie zastąpiła w procesie stymulacji finan- spodarkach krajowych w różnych okresach sowej politykę fiskalną i stała się nadzieją i w różnych formach. Powszechność ich na pobudzenie trwałego wzrostu gospo- w ostatnich latach sprawiła uznanie tych darczego, inflacji i zakończenie kryzysu instrumentów za tak zwaną filozofię new finansowego19. normal, czyli za standard polityki makro ekonomicznej najważniejszych podmiotów Luzowanie ilościowe globalnej gospodarki i polityki pieniężnej jako forma polityki pieniężnej banków centralnych. Tylko w pierwszych Wobec nieskuteczności działań w sfe- trzech miesiącach 2015 r. 22 banki central- rze polityki fiskalnej, w wielu gospodar- ne, wśród nich NBP, złagodziły swą poli- kach (w tym w strefie euro), aby pobudzić tykę pieniężną, w tym większość w for- unijną gospodarkę, od wybuchu globalne- mie niekonwencjonalnej. go kryzysu finansowego w 2008 r. użyto Niekonwencjonalne działania, według wszystkich tradycyjnych narzędzi polityki A. Rzońcy, obejmują następujące formy: pieniężnej, jakimi dysponują banki cen- • zapowiedź organów banków centralnych, tralne, w tym zasilania lub absorpcji płyn- na przykład w formie forward guidance, ności z rynku za pomocą transakcji repo/ utrzymywania głównej stopy procento- reverse repo lub emisji bonów pieniężnych. wej blisko zera przez wydłużony czas; Władze monetarne kontrolują w ten sposób • obniżenie stopy procentowej w pobli- poziom krótkoterminowych stóp procen- że zera i towych. To jednak niemal we wszystkich • luzowanie ilościowe na szeroką skalę20. krajach nie wystarczyło, by skutecznie po- Katalog tych instrumentów należałoby budzić wzrost gospodarczy i obniżyć ryzy- uzupełnić o występującą obecnie w prakty- ko deflacji. Po wyczerpaniu różnorodnych ce niektórych państw europejskich zerową,
19 C. Jones: Draghi calls end of eurozone financial crisis, “Financial Times”, March 6, 2015. 20 A. Rzońca, op.cit., s. 17; do form „zapowiedzi” można też zaliczyć dokonywane od 2014 r. przez Fed, w ramach odejścia od niekonwencjonalnej polityki pieniężnej i jej normalizacji, wyraźne wskazanie po- trzeby podwyższenia stóp procentowych w bliżej nieokreślonym terminie (por. szersze wyjaśnienia da- lej w opracowaniu).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 91 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch a następnie negatywną (ujemną) stopę pro- danego kraju w wyniku dokonania takich centową banków centralnych (ang. beyond działań. Powoduje to jednak wzmocnie- zero interest rate policy – ZIPR) i stosowa- nie walut innych krajów. W sytuacji po- ną na rynkach finansowych ujemną stopę wszechności występowania tych zjawisk (ang. negative yield) dla papierów skarbo- w wielu państwach, co nastąpiło w prak- wych wielu państw. tyce po 2008 r., pojawiło się zjawisko kon- Ponadto za taką formę polityki wpro- kurencji dewaluacyjnej między państwa- wadzoną przez EBC, po obniżeniu przez mi (ang. competitive easing among central główne banki centralne stóp procento- banks), nazywanej też „wojną walutową”21. wych w okresie od października 2008 r. Wszystkie rodzaje tych działań stoso- do lipca 2012 r., można uznać procedurę wane były i są szerzej przez główne banki refinansowania w ramach operacji otwar- centralne po 2008 r. w reakcji na uporczy- tego rynku wszystkich potrzeb sektora we następstwa kryzysu finansowego, przy bankowego (ang. fixed rate full allotment czym stopa procentowa bliska zeru określa- – FRFA). Pozwalało to na pełne dostar- na bywa jako stopa poniżej poziomu 2%22. czenie płynności z nadzieją na zwiększe- Co do zasady, najsłabszym instrumen- nie przez banki akcji kredytowej. tem wśród tego zestawu jest komunika- Niekonwencjonalne działania i instru- cja banku centralnego, mająca przekonać menty banków centralnych w ramach wy- podmioty gospodarcze, że polityka pie- mienionych etapów i form mają różnorodny niężna będzie ekspansywna przez dłuż- charakter, oczekiwane ich oddziaływanie szy okres. Najsilniej z kolei ma oddziały- może być bardziej lub mniej intensywne wać z założenia instrument luzowania ilo- i przynosi z pewnością różne skutki eko- ściowego (ang. quantitative easing; dalej: nomiczne w poszczególnych krajach. „QE”) i ujemna stopa procentowa. QE jest Skutkiem faktycznym, a często także kreacją pieniądza banku centralnego na oficjalnym celem władz inicjujących pro- wyjątkową, masową skalę przez główne gramy luzowania, jest osłabienie waluty banki centralne23, w celu zakupu papierów
21 Polityka zubożania sąsiada (ang. beggar thy neighbour), mająca pobudzić popyt wewnętrzny, zwiększenie eksportu krajowego i wzrostu gospodarczego, powodowała efekt domina dewaluacji w kolejnych krajach, wiodąc do coraz szerszego, globalnego jej stosowania. Przy powszechności operacji prowadzi to rów- nocześnie do wzrostu zmienności na rynkach finansowych, więc i kosztów zabezpieczeń (ang. hedging), a w konsekwencji do ograniczenia przepływów kapitałowych i wymiany handlowej. 22 J. Bullard: Seven Face of „The Peril”, Federal Reserve Bank of St. Louis Review, t. 92, nr 5, s. 339 i n., na podstawie doświadczeń historycznych poszczególnych państw. Także S. Homer, R. E. Sylla: History of Interest Rate, Haboken: Wiley, 2005. Poziom ten przyjmują także inni autorzy, w tym A. Rzońca, op. cit., s.19 i n. oraz P. Ciżkowicz, A. Rzońca, A. Torój: Poszukując odpowiedniego dolnego ograniczenia. Skutki ustalenia dolnej granicy dla stopy procentowej, materiały na seminarium, wstępna wersja, IE NB, maj 2015 r. Ten poziom dla stopy procentowej wyznaczała również historyczna granica przyjęta w polity- ce pieniężnej Banku Anglii w ciągu okresu jego istnienia (od 1694 r.) do 2009 r. oraz wysokość celu infla- cyjnego przyjęta w większości banków centralnych rozwiniętych gospodarek. 23 Zakupy aktywów w Stanach Zjednoczonych przez bank centralny – Fed w latach 2009–2013 wyniosły w sumie 2,9 bln USD, a w strefie euro – dokonywane przez EBC w ramach programu na lata 2015/2016 mają w ciągu półtora roku wynieść co najmniej 1,1 bln euro.
92 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo wartościowych na rynkach finansowych, na przykład w Niemczech w Republice powodujące zwiększenie bazy monetar- Weimarskiej (Rzeszy Niemieckiej) w la- nej w regionie i na świecie oraz bilansów tach 1919–1929 drukowanie pieniędzy, tych banków24. które doprowadziło do hiperinflacji i kry- Wymienione mechanizmy mogą być więc zysu finansowego26. stosowane kolejno, sukcesywnie, przy za- Z kolei w Polsce Ludowej (PRL) i w in- chowaniu ich zróżnicowanej i w uprosz- nych krajach gospodarki centralnie pla- czeniu – zwiększającej siły oddziaływania nowanej był to stały instrument równo- (np. w praktyce EBC oraz w zapowiada- ważenia przez bank centralny budżetów nych działaniach niektórych państw UE, publicznych i stabilizacji w sektorze in- np. w Szwecji lub w Japonii) bądź jako in- stytucji finansowych, mający zapewnić strumenty (w szczególności wraz z redukcja- spokój społeczny. Z uwagi na ówczesne mi stóp procentowych) wspomagające głów- silne związanie banków centralnych i ko- ne, najsilniejsze działanie – programy QE mercyjnych z rządami (w PRL np. prezes (systemy wykorzystywane np. w Stanach banku centralnego był wiceministrem fi- Zjednoczonych, przez EBC od marca 2015 r. nansów) były to decyzje dotyczące w za- czy w Szwecji od 2014 r.). sadzie nie tyle sektora bankowego, ile po- QE jest zarazem „ostateczną bronią”, lityki fiskalnej – finansowania deficytów stosowaną wówczas, gdy zawodzą dotych- budżetowych władz rządowych tych kra- czasowe inne instrumenty polityki pie- jów przez bank centralny, mające kontekst niężnej. Rozkład w czasie poszczególnych społeczno-polityczny. mechanizmów może być też odmienny Współcześnie system QE nie został urucho- w przypadku konieczności reakcji banku miony w 2008 r. w Stanach Zjednoczonych, centralnego bezpośrednio po wybuchu lecz w 2001 r. w Japonii (wcześniej, w latach kryzysu dla zatrzymania paniki i „spirali 1993–1995 obniżono tam stopy procentowe strat”25. Nie jest to przy tym instrument poniżej 2%, a następnie 0,5%). Bank Japonii nowy. Rozumiany jako dostarczanie na (BoJ) w swej strategii planował poszerze- dużą skalę płynności do systemu finan- nie, przez zakup papierów wartościowych sowego przez bank centralny, wykorzy- i regularne operacje otwartego rynku, bazy stywany był w historii gospodarczej po- monetarnej, która osiągnęła wówczas około szczególnych krajów dla rozwiązania, nie 22% PKB kraju. Rezultaty okazały się ogra- zawsze zresztą pomyślnego, różnego rodza- niczone. Sukcesem był szybki wzrost gospo- ju problemów ekonomicznych i politycz- darczy, ale i brak inflacji. Po pięciu latach BoJ nych. Uważa się, że bardziej znaczące było zrezygnował, aż do 2014 r., z programu QE.
24 C. M. Reinhart, K. S. Rogoff: This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, Princenton 2009; M. D. Bordo: How Much Did the Federal Reserve Learn from History in Handling the Crisis of 2007–2008?, prezentacja na seminarium mBank-Case, 1.03.2014. 25 M. K. Brunnermeier: Deciphering the Liquidity and Credit Crunch 2007–2008, “Journal of Economic Perspectives”, t. 23, nr 1/2009. 26
Nr 3/maj-czerwiec/2015 93 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch
W praktyce gospodarek światowych po niekonwencjonalny system luzowania ilo- globalnym kryzysie finansowym, nieza- ściowego. leżne od rządów banki centralne głów- Bezpośrednio w wyniku kryzysu eko- nych krajów rozwiniętych powszechnie nomicznego, po upadku Lehman Brothers prowadzą szczególną niekonwencjonalną w 2008 r., w Stanach Zjednoczonych uru- politykę pieniężną, uzasadnianą podobnie chomiono na szerszą skalę pierwszy pro- – koniecznością wyjścia z kryzysu, stabil- gram luzowania ilościowego (ang. large-sca- ności systemu finansowego, pobudzenia le asset purchase – LSAP), polegający na ożywienia gospodarczego i rynku pracy bezwarunkowym zakupie papierów war- w tych krajach oraz zapobieżenia deflacji. tościowych opartych na kredytach hipo- Najpowszechniej stosowanymi instrumen- tecznych (ang. mortgage backed securi- tami jest utrzymywanie stopy procentowej ties – MBS). Fed zainicjował w krótkim na poziomie bliskim zera oraz bezwarun- okresie i na szeroką skalę operację bezwa- kowe i warunkowe zakupy aktywów finan- runkowego, na dużą skalę, zakupu akty- sowych, wydłużenie terminu zapadalności wów, mającą na celu zapewnienie płynności operacji refinansujących oraz rozszerzenie instytucjom finansowym oraz obniżenie wachlarza zabezpieczeń, pod zastaw któ- oprocentowania kredytów dla gospodar- rych instytucje finansowe mogą zaciągać ki. Program ten nazwano „luzowanie ilo- kredyty w banku centralnym. W działania ściowe” (quantitative easing)27. takie zaangażowane są przede wszystkim W następnych latach rozszerzono formy największe banki centralne, to jest Bank instrumentów, zwiększające płynność: Rezerwy Federalnej (Fed), Bank Anglii w 2010 r. w ramach drugiej rundy tego i Europejski Bank Centralny oraz Bank programu (LSAP2) nabywane były ame- Japonii. Poza strefą euro stosowany jest rykańskie długoterminowe obligacje skar- w Europie także w Danii i w Szwecji. bowe, a także prywatne aktywa, wydłu- Mimo podobieństw różne są uwarun- żano terminy zapadalności posiadanych kowania instytucjonalne, a także deklaro- aktywów przez sprzedaż obligacji o krót- wane cele działań niekonwencjonalnych szych terminach i kupno, w drodze tak tych banków centralnych. We wszyst- zwanych operacji twist, papierów o dłuż- kich jednak systemach, pomimo różnic, szych terminach. W 2011 r. z kolei przy- skutkiem zastosowania tych instrumen- wrócono linie swapowe dla zagranicznych tów jest znaczący wzrost bazy monetar- banków centralnych, przez które banki te nej na świecie i bilansów tych banków cen- mogły uzyskiwać dolary w zamian za wła- tralnych. Efektem (o czym wspomniałam sne waluty. W efekcie tych operacji bilans wyżej), często zamierzonym, jest osła- aktywów Fed został w ciągu kilku lat sil- bienie waluty danego kraju, stosującego nie, wielokrotnie zwiększony. Większość
27 J. Benford, S. Berry, K. Nikolov, Ch. Young, M. Robson: Quantitative Easing, Bank of England, “Quarterly Bulletin”, 2009, 2nd quarter, G. Graafland,
94 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo programów płynnościowych uruchomio- Dodatkowe stałe programy wsparcia nych przez Fed, w tym trzecia runda QE, płynnościowego dla sektora finansowe- została zakończona w 2014 r. Fed jednak go wprowadził także już pod koniec 2008 r. nadal reinwestuje zapadające papiery dłuż- Bank Anglii (BoA), przy historycznie ni- ne, zwiększając swą sumę bilansową. skich stopach procentowych; w następ- Jednocześnie stopy procentowe w Sta nym zaś roku ogłosił też program QE, który nach Zjednoczonych pozostają na pozio- rozszerzano kolejno w 2011 r. i 2012 r. Od mie bliskim zera, choć sygnalizowana jest początku realizacji tego programu bank możliwość normalizowania polityki pie- ten kupował głównie obligacje skarbowe. niężnej przez stopniowe ich podwyższanie, Podobnie jak Fed, BoA zwiększył bilans w zależności od sytuacji na rynku pracy kilkakrotnie29. i poziomu inflacji. Taka zapowiedź stano- Mimo trwających od 2008 r. silnych, wi formę normalizacji polityki pieniężnej niekonwencjonalnych działań obu ban- i przygotowania rynków do ostrożnej anty- ków centralnych (Fed i BoA) inflacja pozo- cypacji jej skutków. Członkowie Komitetu staje w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Rezerwy Federalnej (FOMC) na kolej- Brytanii w bieżącym roku na poziomie bli- nych posiedzeniach w 2015 r. wskazują na skim zera. Również i w Wielkiej Brytanii następujące czynniki warunkujące decy- zapowiadane jest odejście od QE jeszcze zję o podwyżce podstawowych stóp pro- w tym roku i przejście do normalizacji po- centowych: wzrost gospodarczy powyżej lityki pieniężnej. potencjalnego, poprawę na rynku pracy Silnie niekonwencjonalne (ultraagre- i stabilne oczekiwania inflacyjne, inflacja sywne, nazywane quantitative and qu- zaś pozostająca na ścieżce pozwalającej na alitative easing – QQE) działania w po- osiągnięcie 2% celu w średnim terminie. lityce pieniężnej, zwłaszcza od paździer- Brak jednak jednoznacznych sygnałów co nika 2014 r., połączone z zacieśnieniem do terminu zacieśnienia polityki pienięż- polityki fiskalnej przez podwyżkę VAT nej, choć z ostatnich wypowiedzi prezes i podatku konsumpcyjnego, podejmowa- Fed wynika, że ma być ono przeprowa- ne są również obecnie przez Bank Japonii. dzane stopniowo i rozpoczęte w tym roku Według programu BoJ, roczne zakupy ak- (2015 r.). Brak określenia terminu i formy tywów mają wynosić 660 mld dolarów. normalizacji powoduje dużą niepewność Spowodowały one konieczność większych i zmienność na rynku amerykańskich pa- zakupów obligacji skarbowych i wydłuży- pierów rządowych28. ły docelową przeciętną zapadalność tych
28 M. Mackenzie: Fed’s flexibility keeps Treasuries on edge, “Financial Times”, March 26, 2015; opóźnianie normalizacji stóp i brak dostatecznej, wyraźnej komunikacji z rynkami co do zasad projektu są też krytycz- nie oceniane przez naukę’ wystawia bowiem gospodarki na niekonieczne ryzyko i finansową niestabilność; por. M. Feldstein: The Fed Needs to Step Up Its Pace of Rate Increases, “The Wall Street Journal”, April 1, 2015; F. Giuliano, J. Wheatley: Monetary Policy. Defensive strategies, “Financiał Times”, May 25, 2015. 29 M. Joyce, M. Tong, r. Woods: The United Kingdom’s quantitative easing policy: design, operation and impact, Bank of England, “Quarterly Bulletin”, 2011, 3rd quarter.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 95 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch obligacji w portfelu Banku. Podwyższyła rozwiniętych skłaniają bowiem inwesto- się roczna skala wzrostu bazy monetarnej. rów do poszukiwania wyższej stopy zwro- Taka polityka pieniężna okazuje się jed- tu. Efektem zewnętrznym programów QE nak umiarkowanie skuteczna, gdyż Japonia jest więc ryzyko znacznego odpływu krót- pozostaje w obecnym roku, po raz kolejny kookresowego kapitału z krajów prowa- od 2008 r., w technicznej recesji, przy in- dzących QE do innych gospodarek, w tym flacji w pobliżu zera i zadłużeniu publicz- zwiększenia zaangażowania w przynoszą- nym sięgającym 246% rocznego PKB30. ce wprawdzie wyższą stopę, ale ryzykow- W Europie Szwecja i Dania bezpośrednio ne aktywa. Wzrost napływu kapitału do po wybuchu kryzysu ekonomicznego wpro- krajów wschodzących powoduje nadmier- wadziły niskie stopy procentowe. Bank cen- ne wzmocnienie ich walut i podwyższo- tralny Szwecji (Riskbank) był pierwszym ną zmienność ich kursów. bankiem centralnym, który implemento- W polityce pieniężnej banków cen- wał negatywną stopę depozytową w 2009 r. tralnych wielu krajów wschodzących i negatywną stopę referencyjną na pozio- (m.in. Brazylii, Chile, Chorwacji, Czech, mie – 0,25% (Szwajcaria nie ma stopy re- Polski, Rumunii, RPA, Tajlandii czy Turcji ferencyjnej). Wprowadził również odrębny i Węgier) nastąpiły więc zmiany tradycyj- od stosowanego przez EBC system zakupu nych działań także w obszarze polityki pie- obligacji QE, przy zagrożeniu ze strony ryn- niężnej, wynikające z narastania nierówno- ków, wysokim poziomie zadłużenia sektora wagi zewnętrznej, napływu zagraniczne- prywatnego, deflacji. Z drugiej strony, go- go kapitału do niektórych krajów, niższej spodarka Szwecji jest stabilna, wsparta na inflacji. Zmniejszeniu napływu kapitału dobrych fundamentach, rynku pracy, za- portfelowego miało sprzyjać utrzymywa- ufaniu rynków finansowych. nie stóp procentowych na poziomie niż- Wprowadzenie programów łagodzenia szym niż przed kryzysem, co jednak nie ilościowego banków centralnych najwięk- ograniczyło tego napływu. Dlatego uzupeł- szych światowych gospodarek, w tym QE, niano strategię polityki pieniężnej o nowe tworzy ryzyko zarówno dla ich gospoda- instrumenty polityki pieniężnej i makro- rek, jak i dla pozostałych, w tym krajów ostrożnościowej oraz o dodatkowe cele, wschodzących (rozwijających się). Są one które miały im zapewnić stabilność ma- bardziej wrażliwe na warunki panujące na kroekonomiczną31. rynkach globalnych, na zmiany oprocen- Skuteczność zastosowania nowych in- towania krótkoterminowego w Stanach strumentów polityki pieniężnej wykorzy- Zjednoczonych i zagrożenia finansowe. stywanych do ograniczenia odpływu ka- Niskie stopy procentowe w państwach pitału zależy od wiarygodności banków
30 R. Harding: Japanese experts defend fiscal strategy of going for growth. Abenomics, “Financial Times”, May 25, 2015. 31 Działania te szczegółowo opisuje Raport o inflacji – marzec 2014 r., ramka 2, NBP, Warszawa; zob. też sze- rzej: Luzowanie ilościowe polityki pieniężnej przez główne banki centralne. Raport o inflacji – marzec 2012 r.
96 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo centralnych i jakości polityki gospodar- naliczania tych rezerw, aby wpłynąć czej danego kraju. na akcję kredytową bez zmiany stóp pro- Bank Turcji uzupełnił np. w 2010 r. stra- centowych. Często też stosowano najsłab- tegię polityki pieniężnej o dwa dodatkowe szy instrument – modyfikowanie komu- cele – ograniczenie wzrostu akcji kredyto- nikacji polityki pieniężnej i zwiększanie wej w gospodarce i zmniejszenie skali na- jej transparentności. pływu kapitału krótkoterminowego. Bank Działania z tego zakresu banków cen- Turcji zmieniał ponadto kilkakrotnie sze- tralnych rynków wschodzących nie zapo- rokość korytarza krótkoterminowych stóp biegły w pełni narastaniu nierównowagi procentowych w celu zwiększenia kosz- w niektórych segmentach rynku finanso- tu transakcji spekulacyjnych i podwyż- wego tych krajów32. Wspomagające nowe, szył stopę rezerw obowiązkowych od zo- niekonwencjonalne instrumenty polity- bowiązań krótkoterminowych. Miało to ki pieniężnej w gospodarkach wschodzą- wydłużać termin zapadalności zobowią- cych, uzupełniały interwencje walutowe; zań inwestorów i ograniczyć ryzyko płyn- podkreśla się, że obecność banków cen- ności w sektorze bankowym. tralnych krajów wschodzących na rynku Z kolei bank Korei w 2011 r. wzboga- walutowym nie zawsze była wystarczają- cił główny cel swojej polityki pieniężnej ca do zmiany silnych tendencji – szczegól- (stabilność cen) o dodatkowy – stabilność nie deprecjacyjnych33. finansową (podobne elementy wprowa- Sytuacja na pozaeuropejskich rynkach dził Bank Brazylii, Malezji i Tajlandii). wschodzących zmieniła się w 2014 r. wsku- Stosowano coraz częstsze interwencje tek wspomnianych deklaracji przedstawi- na rynku walutowym w celu ograniczenia cieli FOMC w sprawie zacieśnienia polityki skali wahań kursu walutowego – regular- monetarnej, a następnie uzupełnienia tych nie w 2013 r. (Bank Turcji i Brazylii) i oka- zapowiedzi, że będzie ono miało miejsce zjonalnie (np. Chile czy RPA). W 2013 r. jeszcze w tym roku (2015 r.). Spowodowały Bank Czech wprowadził zaś asymetrycz- one wzmocnienie dolara, zaś w krajach ny cel kursowy w sytuacji braku, ze wzglę- wschodzących (np. w Brazylii, Turcji, Rosji, du na stopę procentową bliską zera, moż- Południowej Afryce) osłabienie ich walut, liwości dalszego obniżenia tych stóp pro- co mogło – z jednej strony – wzmocnić centowych. eksport i walczące z recesją ich gospodar- Inne banki centralne (np. Bank Chin, ki, z drugiej zaś – pogłębić recesję będącą Chorwacji, Malezji) zmieniały stopy re- w dużej mierze wynikiem odpływu ka- zerw obowiązkowych lub podstawy pitału i konieczności zaostrzenia polityki
32 J. Giese, B. Nelson, M. Tanaka, N. Tarashev: How could macroprudential policy affect financial system resilience and credit? Lessons from literature, “Financial Stability Paper” no. 21, Bank of England, 2013. 33 D. Aikman, B. Nelson, N. Tanaka: Reputation, risk taking and macroprudential policy, “Working Paper” no. 462, Bank of England, 2012; M. Bianchi: Overborrowing and systemic externalities in the business cycle, “Federal Reserve Bank of Atlanta Working Paper” nr 2009-24.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 97 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch pieniężnej w celu umorzenia tego odpły- • od 2007 r. do 2010 r. – było to, wraz z in- wu oraz inflacji, która wzmocniła osłabie- nymi bankami centralnymi, obniżanie nie kursu i niwelowała pozytywny wpływ stóp procentowych do bardzo niskich deprecjacji na cenową konkurencyjność poziomów (zbliżonych do zera) i dostar- krajowych dóbr34. czanie płynności na rynku międzyban- Pojawiają się obawy, że podwyż- kowym (EBC działał tu jako pożyczko- szenie stóp procentowych w Stanach dawca ostatniej instancji dla banków, Zjednoczonych doprowadzi do odwróce- stopniowo rozszerzając wykorzystanie nia kapitałów płynących na rynki wscho- konwencjonalnych instrumentów, ich dzące i w konsekwencji do turbulencji fi- horyzont czasowy oraz zestaw aktywów nansowych w tych krajach, podobnie jak akceptowanych jako ich zabezpiecze- miało to miejsce przy zaostrzaniu poli- nie); tyki pieniężnej Fed w 1982 r. i 1994 r.35. • od 2011 r. do 2012 r. – wobec kryzysu zadłużenia władz publicznych (suwere- Zasady i formy niekonwencjonalnej na) następowało dalsze obniżanie stóp polityki pieniężnej EBC procentowych i skupowanie skarbowych W strefie euro, odmiennie niż w Stanach papierów wartościowych w licznych for- Zjednoczonych, niekonwencjonalne dzia- mach, operacji warunkowych instytu- łania podejmowane były przez Europejski cji finansowych; oczekiwane poszerze- Bank Centralny stopniowo od sierpnia nie kredytu dla gospodarki następowa- 2007 r. i przebiegały pod wpływem zróż- ło jednak w ograniczonym zakresie; nicowanych postaw władz politycznych po- • w latach 2012–2015 – przy pogorsza- szczególnych krajów. Programy te cechowała jących się makroekonomicznych uwa- do 2015 r. inna skala i ograniczona skutecz- runkowaniach w strefie euro przygoto- ność w pierwszych latach. Polityka pieniężna wywana była konstrukcja bardziej agre- ewoluowała w kolejnych okresach, ale kon- sywnego, niekonwencjonalnego działania centrowała się w pierwszym okresie wokół EBC, zainicjowana w 2012 r. kontro- systemu bankowego. Dopiero w 2015 r. wersyjnym z prawnego punktu widze- EBC uruchomił własny program QE. nia programem OMT (ang. Outright Wyróżnić więc można kolejne fazy dzia- Monetary Transactions) i wyrażona łań EBC: w 2014 r. przez prezesa EBC w formule
34 Por. J. Wheatley: Emerging markets – no Declaration of Currency wars – yet, “Financial Times”, March 26, 2015. W przeciwną stronę działa z kolei polityka luzowania w strefie euro, wymuszająca łagodzenie poli- tyki pieniężnej i interwencje walutowe także w innych krajach europejskich, silnie powiązanych ze strefą euro (Szwecja, Dania, Norwegia, Szwajcaria, Czechy, Rumunia). W niektórych z nich również działanie EBC (por. niżej) spowodowało sprowadzenie w krajach spoza strefy stóp depozytowych poniżej zera, skup obligacji rządu na rynku wtórnym i w części krajów zapowiedzi intensyfikacji działań w krótkim okre- sie, jeśli dotychczasowe okazałyby się niewystarczające. 35 Por. J. Frankel: Zaostrzenie polityki przez FED zdusi słabe rynki wschodzące, „Obserwator Finansowy” z 30.03.2015 r.
98 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo
„za wszelka cenę” (ang. whatever it takes) W 2011 r. EBC – oprócz dwukrotne- oraz próbą stworzenia unii bankowej; go obniżenia stóp procentowych (łącznie • uruchomienie QE EBC w formie Expan- o 0,5 pkt proc., w tym stopy referencyjnej ded Asset Purchase Programme. do 1,00%) – zdecydował się na uzupełnie- Zatem od sierpnia 2007 r. EBC wydłu- nie istniejących programów płynnościo- żał kolejno termin zapadalności długoter- wych, między innymi o wznowiony pro- minowych operacji refinansowych (ang. gram CBPP oraz roczne i trzyletnie LTRO, long term refinancing operations – LTRO) a także rozszerzył wachlarz aktywów ak- oraz wprowadził program zakupu listów ceptowanych jako zabezpieczenie kredy- zastawnych (ang. Covered Bond Purchase tów dla instytucji finansowych. Ich osta- Programme – CBPP), którego pierwsza edy- teczny efekt był podobny do programów cja zakończyła się w lipcu 2010 r. Ponadto, luzowania ilościowego, gdyż przez gwa- od maja 2010 r. EBC dokonywał zakupu rancje długoterminowego finansowania obligacji rządowych, głównie emitowa- zwiększał możliwości zakupu przez in- nych przez kraje peryferyjne UE, w ra- stytucje finansowe obligacji skarbowych37. mach programu dotyczącego rynku pa- Wielostronne, choć coraz silniejsze pro- pierów wartościowych (ang. Securities gramy i działania niekonwencjonalne EBC Markets Programme – SMP). W przeci- okazały się, jak wspomniałam, umiarko- wieństwie jednak do programów BoA wanie skuteczne. Koniunktura w strefie i Fed, celem programu zakupu obligacji euro pozostawała słaba – utrzymało się ni- przez EBC nie było zwiększenie płynno- skie tempo wzrostu gospodarczego, a in- ści w sektorze finansowym, tylko ograni- flacja oddaliła się znacząco od celu EBC. czenie wzrostu i zmienności rentowności W związku z tym EBC podjął dalsze działa- niektórych papierów dłużnych w strefie nia mające na celu znaczne złagodzenie wa- euro (ang.”to address the severe tensions runków monetarnych. Przede wszystkim in certain market segments”, EBC, 2010). silniej obniżył stopy procentowe, wzmoc- Z tego względu EBC w ramach programu nił swoje forward guidance i zasygnalizo- SMP absorbował wzrost płynności insty- wał, że będzie dążył do zwiększenia sumy tucji finansowych, wynikający ze skupu bilansowej Eurosystemu. tych obligacji. Z uwagi na jego stosunko- W tym celu wprowadzono operacje LTRO, wo małą skalę, nie została powstrzymana a następnie ukierunkowane dłuższe opera- silna spekulacja na spadku cen obligacji. cje refinansujące (ang. targeted longer-term Nieskuteczność ta spowodowała pogłębie- refinancing operations – TLTRO). LTRO nie syndromu sprzężenia zwrotnego mię- adresowane były do instytucji finansowych dzy kryzysem bankowym i fiskalnym36. – pierwsza roczna operacja dokonana została
36 A. Sławiński: Spóźnione narodziny europejskiego QE, „Rzeczpospolita” z 18.03.2015 r. 37 Na podstawie: Złagodzenie polityki pieniężnej przez EBC. Raport o inflacji – lipiec 2014 r., NBP; Złagodze- nie polityki pieniężnej przez EBC od publikacji poprzedniego Raportu o inflacji. Raport o inflacji – listopad 2014 r., NBP.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 99 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch w połowie 2009 r., zaś trzyletnia operacja limitu ustalonego przez EBC, a skala zaku- LTRO odbyła się w grudniu 2011 r., a w pów aktywów niewielka, także ze wzglę- ramach drugiej trzyletniej operacji LTRO, du na stosunkowo niewielki rozmiar rynku przeprowadzonej już w lutym następne- tych aktywów. Dodatkowo wzrost sumy go roku, pożyczki przeznaczono dla ban- bilansowej Eurosystemu był ograniczany ków komercyjnych (ang. measures to sup- przez spłaty środków pożyczonych przez port bank lending and monetary market banki komercyjne w EBC w ramach opera- activity)38 w formie zakupu papierów za- cji LTRO (łącznie ok. 1 bln euro w dwóch bezpieczonych aktywami – należnościa- operacjach, w grudniu 2011 r. i w lutym mi od niefinansowych podmiotów sektora 2012 r.). Dlatego też w kolejnych run- prywatnego strefy euro (ang. asset-backed dach tego programu EBC obniżył opro- securities – ABS), a także wznowiono centowanie do poziomu równego stopie program skupu zabezpieczonych obliga- podstawowych operacji refinansujących. cji (ang. Covered Bond Purchase Programme Wyższe bowiem oprocentowanie pierw- – CBPP). EBC dokonał też kolejnej obniż- szych dwóch operacji LTRO ograniczyło ki stóp procentowych, sprowadzając stopę ich atrakcyjność w porównaniu do pod- referencyjną do poziomu 0,05% i depo- stawowych operacji refinansujących, przy- zytową do negatywnej: minus 0,20%.). czyniając się tym samym do ich niskiego Programy te miały doprowadzić do wykorzystania. zwiększania sumy bilansowej strefy euro Rada EBC zainicjowała 2 sierpnia 2012 r. do poziomu z początku 2012 r., czyli o bli- kolejny, wymieniony wyżej, nowy program sko 50%. Przy stosunkowo wysokich wy- OMT – zakupu bezwarunkowych trans- maganiach co do jakości kredytowej skupo- akcji monetarnych, którego techniczne wanych papierów i małej wielkości rynku warunki zostały sformułowane 6 wrze- ABS w strefie euro, zwiększenie sumy bi- śnia 2012 roku39. lansowej dokonało się głównie przez opera- Program OMT określał operacje zaku- cje TLTRO. Podaż płynności w tych ope- pu na wtórnym rynku skarbowych papie- racjach była uzależniona od popytu ban- rów wartościowych państw strefy euro. ków, który był ograniczony w stosunku do Transakcje te miały stanowić mechanizm możliwości wykreowanych przez EBC. ochronny przed poważnym zagrożeniem Choć działaniom EBC towarzyszyło utrzymania stabilności cen w strefie euro pewne obniżenie oprocentowania kredy- (ang.”at safeguarding an appropriate mone- tów, to okazały się one niewystarczające tary policy transmission and the singleness do osiągnięcia zamierzonego zwiększenia of the monetary policy”, OMT, EBC, 2012). sumy bilansowej. Popyt banków w ope- Równocześnie zakończony został program racjach TLTRO był znacznie niższy od SMP. Transakcje bezwarunkowe (bez
38
100 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo ustalonych limitów ilościowych dla tych o funkcję „pożyczkodawcy ostatniej in- transakcji) miały obejmować w szczególno- stancji” również dla rządów państw. Brak ści obligacje skarbowe z terminami zapadal- ponadto upoważnienia w traktatach UE ności od 1 roku do 3 lat. Płynność powstała (Traktat o Unii Europejskiej i Traktat wskutek transakcji OMT miała być pod- o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dana pełnej sterylizacji. Przeprowadzenie – TFUE, wersja skonsolidowana z 9 maja transakcji OMT dokonywane powin- 2008 r.40) do przeprowadzania tego typu no być w ramach zasad określonych dla operacji. Celem bowiem EBC jest dba- programów wsparcia – Europejskiego nie o stabilność cen, a nie podejmowanie Funduszu Stabilizacyjnego (ang. European działań w sferze polityki fiskalnej i finan- Financial Stability Facility – EFSF) albo sowanie długu publicznego. Skupowanie Europejskiego Mechanizmu Stabilności obligacji skarbowych oznacza konieczność (ang. European Stability Mechanism druku „pustego” pieniądza, co może za- – ESM). Portfel papierów wartościowych grozić osiągnięciu głównego celu, jakim nabytych w ramach OMT podlegać miał jest stabilność cen, a więc i wzrostu go- wycenie w cenach rynkowych (ang. mark- spodarczego, zaś kraje, które są wspiera- to-market, co oznacza, że pozycje bilanso- ne przez EBC mogą ulec pokusie naduży- we są wrażliwe nie tylko na problemy kre- cia i opóźniać wprowadzanie koniecznych dytowe, ale także na zmiany rynkowych reform, mających na celu między innymi stóp procentowych). przywrócenie równowagi w ich finansach W ciągu swego dotychczasowego funk- publicznych. Część autorów41 wskazywała cjonowania program OMT nie został akty- nawet, że zakup długu publicznego państw wowany, wdrożony i wykorzystany, ale już członkowskich nie mieści się w kompe- same komunikaty dotyczące możliwości tencji organów zarządzania polityką pie- transakcji OMT przyczyniły się do łago- niężną. W przypadku EBC, którego głów- dzenia napięcia na rynkach finansowych nym celem jest zapewnienie stabilności i ogólnej poprawy warunków finansowa- cen, nie ma uzasadnienia, aby niezależna nia, w tym spadku rentowności obliga- instytucja, jaką jest bank, była odpowie- cji skarbowych w krajach peryferyjnych. dzialna za tego typu operacje. Oznacza to, Wzbudzał on jednocześnie liczne kontro- że takie działania EBC podważałyby jego wersje prawne, zwłaszcza w nauce i wśród wiarygodność42. niemieckich polityków. Podkreślano, że za- Odmienne poglądy wyrażone zosta- angażowanie EBC w operacje skupu obli- ły w prejudycjalnej opinii rzecznika ge- gacji skarbowych nadmiernie zadłużonych neralnego Europejskiego Trybunału krajów strefy euro, nawet na rynku wtór- Sprawiedliwości (ETS) z 14 stycznia nym, oznacza poszerzenie jego mandatu 2015 r. Według niej, program OMT, co
40 DzUrzUE C nr 115 41 J. B. Taylor: Central Banks Are Losing Credibility, “Financial Times”, May 11, 2010. 42
Nr 3/maj-czerwiec/2015 101 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch do zasady, jest zgodny z TFUE. Ta zgodność (ówczesnego sekretarza skarbu Stanów zależy od formy wdrożenia programu43. Zjednoczonych), że świat oczekuje od EBC W 2014 r. EBC prowadził więc już wie- wykorzystania dozy kreatywności i siły loma kanałami niekonwencjonalną poli- banku centralnego (ang. „smart, creative tykę pieniężną: stopy procentowe utrzy- central bank force”) – 22 stycznia 2015 r. mywał na historycznie niskim poziomie, EBC podjął decyzję, a 9 marca tego roku w tym depozytową poniżej zera, konty- rozpoczął realizację programu rozsze- nuował skup listów zastawnych i papie- rzonego skupu aktywów (ang. Expanded rów zabezpieczonych zobowiązaniami oraz Asset Purchase Programme – EAPP). Jest przeprowadził kolejną warunkową opera- to program QE o dużej skali, którego przy- cję zasilającą w płynność. Kolejne progra- czyną jest utrzymująca się deflacja i słaba my przybierały coraz bardziej ekspansyw- koniunktura gospodarcza, a celem, wy- ną formę, łagodzone były warunki zabez- rażonym przez prezesa EBC w przemó- pieczeń i wydłużano zapadalność długu. wieniu do komisji włoskiego parlamentu, Jednak mimo realizacji licznych, łago- jest stworzenie warunków koniecznych dzonych stopniowo programów, strefa do trwałego, zbilansowanego wzrostu go- euro pozostawała w stagdeflacji, większość spodarczego w strefie euro44. jej krajów jest silnie zadłużona, a oczeki- To wieloletnie opóźnienie w stosunku wania inflacyjne znacznie się obniżyły. do Programu Fed wynikało z prawnych, Ograniczona skuteczność dotychczaso- historycznych, kulturalnych i politycz- wych działań w warunkach nadal utrzy- nych uwarunkowań. Przede wszyst- mującej się deflacji skłoniły więc w 2015 r. kim, na co wskazano wyżej, kwestiono- EBC do istotnego zwiększenia skali sku- wana była, w świetle unijnych trakta- powanych aktywów i bardziej agresyw- tów i mandatu EBC, legalność zakupu nego działania. (finansowania) papierów skarbowych, Dopiero po ośmiu latach, popierany a przejście do niekonwencjonalnej po- także w wezwaniu Timothy’ego Geithnera lityki pieniężnej EBC wymagało zgody
43 Zgodnie z opinią rzecznika generalnego ETS, program OMT nie narusza zasady proporcjonalności i za- kazu nabywania bezpośrednio obligacji państw członkowskich, można go uznać za zgodny z prawem (TFUE). Wskazał, że zakaz ten jest podstawową zasadą „ram konstytucyjnych” regulujących unię gospo- darczą i walutową i że z tego względu wyjątki od niego należy interpretować ściśle. TFUE nie zakazuje transakcji na rynku wtórnym (w przeciwnym razie eurosystem zostałby pozbawiony narzędzia niezbędne- go do zwykłego wykonywania funkcji związanych z polityką pieniężną), lecz wymaga, by EBC, podejmu- jąc działania na tym rynku, czynił to z zapewnieniem wystarczających gwarancji, pozwalających pogodzić jego interwencję z zakazem monetyzacji. Konieczne jest, by EBC postępował z zachowaniem szczegól- nej ostrożności, interweniując na rynku wtórnym w celu uniknięcia spekulacji, niweczących skuteczność programu OMT. Opinia rzecznika generalnego nie wiąże Trybunału Sprawiedliwości; według
102 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo
19 krajów. Historycznie ponadto kilka kra- Celem programu EAPP jest zapewnienie jów UE doświadczyło w ciągu ostatnich stabilności mandatu EBC w zakresie po- stu lat hiperinflacji, prowadzącej do de- ziomu inflacji, wzmocnienie transmisji po- presji gospodarczej, zaś w szczególności lityki monetarnej i dostarczenie bodźców w Niemczech i krajach skandynawskich do gospodarki. W ramach EAPP zakupy pojęcie długu wiązało się z winą i naru- papierów dłużnych mają być przeprowa- szeniem kulturowych, a nawet religijnych dzane co najmniej do września 2016 r., do zasad. Co więcej, tradycje oszczędzania czasu trwałego powrotu ścieżki inflacji do i ochrona środków finansowych w krajach poziomu odpowiadającego celowi inflacyj- europejskich są większe niż w Stanach nemu EBC – poniżej, ale blisko 2% w śred- Zjednoczonych, a strukturalnie banki od- nim okresie, a miesięczna skala zakupów grywają w tych krajach większą rolę niż ma wynieść 60 mld euro. Program EAPP w systemie anglosaskim. Dlatego też EBC obejmuje system Asset Backed Securities przez kilka lat kierował krótkookresowe Purchase Programme (ABSPP), Covered środki pożyczkowe do aparatu bankowe- Bond Purchase Programme (CBPP3) go w nadziei na ich transfer do gospodarki oraz Public Sector Purchase Programme realnej i obniżał stopę procentową w kie- (PSPP)46. runku zerowej, zanim rozpoczął na sze- Poszerza się zakres dotychczasowych roką skalę poszerzenie bazy monetarnej zakupów aktywów obejmujących listy za- w strefie euro. stawne oraz papiery wartościowe zabez- Ustanowienie programu EAPP było pieczone zobowiązaniami (ABSPP) o ob- możliwe w związku ze wstępnym formal- ligacje skarbowe, emitowane przez rządy nym uznaniem programu OMT za zgodny krajów członkowskich, agencje rządowe, z prawem. Był to punkt zwrotny dla decy- instytucje międzynarodowe i ponadna- zji EBC. Podkreślono, że EBC prowadzi rodowe, korporacje finansowe z siedzibą politykę pieniężną strefy euro i „realizuje na terenie strefy euro, o terminie zapa- mandat utrzymania stabilności cen, sto- dalności od 2 do 30 lat. EBC skupuje pa- sując instrumenty określone przez trakta- piery denominowane w euro, o dobrym ty” oraz wskazano, że art. 18.1 „Protokółu ratingu inwestycyjnym (bez krajów ob- w sprawie statutu ESBC i EBC” zalicza jętych programem wsparcia finansowe- operacje w formie bezwarunkowych za- go). Przy miesięcznej skali i horyzoncie kupów instrumentów na rynkach finan- zakupów całkowita wielkość programu sowych do instrumentów polityki pie- do września 2016 r. ma więc wynieść około niężnej. Obejmują w szczególności zakup 1,1 bln euro, co powinno znacznie zwięk- obligacji rządowych, o ile są one nabywane szyć sumę bilansową EBC i złagodzić wa- na rynku wtórnym, a nie pierwotnym45. runki monetarne w strefie euro.
45
Nr 3/maj-czerwiec/2015 103 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch
siedzibą wybrane strefie strefie siedzibą strefie euro; euro; strefie strefie euro (w co (w euro strefie siedzibą w siedzibą Podmioty, beneficjenci Podmioty, Rządy centralne krajów centralne Rządy instytucje euro, strefy i europejskie euro strefy ze agencje euro euro Instytucje kredytowe kredytowe Instytucje podmioty lub specjalnego przeznaczenia, z w Podmioty z Podmioty zabezpieczone ABS od należnościami z podmiotów w 95%). najmniej
Grecji Grecji przypadku przypadku Limit zakupów Limit 25% wielkości emisji wielkości 25% 33% wielkości 33% emisji całkowitej rządu danego centralnego i poszczególnych obligacji 70% emisji, 70% w 30% i C ypru 70% emisji, 70% w 30% i C ypru Grecji Grecji Grecji Grecji drodze drodze E B C zawieszeniu ramach E APP. E APP. danej jurysdykcji. danej ypru i C ypru ypru i C ypru lutym , dopóki nie dopóki E B C , zdecydował E B C ramach ramach przypadku przypadku zawieszeniu kwalifikowania zawieszeniu Wyjątki dla ratingu dla Wyjątki zdecydował o zdecydował E B C niższym ratingu niż BBB-, jeśli ich jeśli BBB-, niż ratingu niższym przypadku Grecji Grecji przypadku lutym danej jurysdykcji. W jurysdykcji. danej ramach programu programu ramach ile ocena ich postępów w postępów ich ocena ile zawieszeniu kwalifikowania papierów jako papierów kwalifikowania zawieszeniu Kraje o Kraje w dopuszczone zostaną papiery operacji dla zabezpieczenie jako wyjątku, objęte lub Irlandia) (Portugalia, E B C finansowego, wsparcia programem o minimalny BBB-): poniżej (rating równoważny rating akceptowalny zastawnych listów ratingowi najwyższemu w programu wypadnie pozytywnie. wypadnie programu W o być mogą nie że oznacza, co zabezpieczenie, w skupowane one Początkowo w Początkowo W (rating poniżej BBB-): minimalny BBB-): poniżej (rating równoważny rating akceptowalny w ratingowi najwyższemu zdecydował o zdecydował programu postępów ocena się zakończy finansowego. wsparcia w Początkowo papierów greckich jako zabezpieczenie, co zabezpieczenie, jako greckich papierów skupowane one być mogą nie że oznacza, w kwalifikowania papierów greckich jako greckich papierów kwalifikowania być mogą nie że oznacza, co zabezpieczenie, w skupowane one Rating Równoważny BBB- C QS3 (równoważny BBB-) C QS3 (równoważny BBB-) Opis S M BS. 2-30 lat 2-30 Skupowane również R M BS i Listy zastawne, papiery wartościowe i obligacje skarbowe emitowane przez kraje UE, agencje rządowe, korporacje
Obligacje skarbowe Listy zastawne ABS i instytucje międzynarodowe z siedzibą w strefie euro strefie w siedzibą z międzynarodowe instytucje i Tabela 1. Tabela EBC, 2015. Źródło:
104 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo
Aby zapobiec nadmiernej koncentracji, uwspólnotowienia ryzyka. Ma to ograni- zakupy obligacji skarbowych nie powinny czyć skalę ewentualnych transferów fiskal- przekroczyć 1/3 wielkości całkowitej emi- nych pomiędzy krajami strefy47. sji danego rządu i 1/4 wielkości emisji po- EBC zachował kontrolę nad wszystki- szczególnych obligacji. EBC będzie realizo- mi parametrami programu i ma koordy- wał program w sposób zdecentralizowany nować zakupy, co ma zapewnić jedność (krajowe banki centralne będą dokonywały polityki pieniężnej strefy euro. zakupów poszczególnych instrumentów). Mechanizm EAPP różni się od trady- Rozdysponowanie środków programu po- cyjnego QE (Fed-u, BoA czy BoJ), w któ- między krajowe banki centralne odbędzie rym banki centralne dokonują planowa- się zgodnie z ich udziałem w całkowitym nego i zapowiedzianego uprzednio – co do kapitale EBC. Wykorzystanie klucza kapi- skali, czasu i instrumentów – zakupu pa- tałowego oznacza, że większość (ok. 85%) pierów wartościowych. aktywów w ramach programu będzie po- W programie europejskim płynność jest chodzić z największych gospodarek strefy zależna od popytu (skłonności do sprzeda- euro (Niemiec, Francji, Włoch, Hiszpanii, ży) i jakości oferowanych aktywów (o do- Holandii oraz Belgii). Przy wystąpie- datniej rentowności). Oszacowanie ich wy- niu ewentualnych strat zdecydowano, sokości a priori obecnie jest trudne, choć że stosowany będzie następujący sposób poszczególne instytucje publiczne i ko- ich podziału: w przypadku skupu papie- mercyjne dokonują takich symulacji (np. rów wartościowych instytucji europej- Dok-Wydział Analiz Rynków Finansowych, skich mają one stanowić 12% dodatkowo NBP, 25 marca 2015 r.). zakupionych aktywów i będą skupowa- Środkiem do osiągnięcia założonych ne przez krajowe banki centralne, a 8% celów EBC jest zwiększenie płynności zakupionych aktywów znajdzie się w po- w strefie euro; można dodać – sztucznej siadaniu EBC. Pozostałe zakupy dodat- płynności, kreującej sztuczny wzrost go- kowych aktywów przeprowadzane będą spodarczy. Jeżeli jednak EBC zdoła wy- przez krajowe banki centralne (80% ca- tworzyć płynność i przejmie ryzyko, można łości programu) i nie będą objęte podzia- mieć nadzieję, że program EAPP skłoni łem strat. Oznacza to, że ewentualne straty kredytodawców do zwiększenia akcji kre- zostaną pokryte również w sposób zde- dytowej i pobudzenia koniunktury gospo- centralizowany, przez poszczególne rządy darczej. Ekspansja kredytowa jest jednak krajów członkowskich. uwarunkowana między innymi sytuacją Potencjalne straty na skupowanych akty- kapitałową banków i jakością ich portfela wach, ponoszone w większości przez krajo- kredytowego. Wpływ luzowania ilościowe- we banki centralne, nie obejmują więc, co go banków centralnych na inflację i sferę było istotne dla akceptacji Programu APP, realną gospodarki, według większości
47 Raport o inflacji, NBP, marzec 2015 r.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 105 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch
3500 3000 2500 2000 1500 1000 marzec 2015 marzec
mld euro styczeń 2015 styczeń
listopad 2014 listopad
-
wrzesień 2014 wrzesień lipiec 2014 lipiec
CBPP3 ABSPP cel Nowy sumy dla bilansowej Eurosys temu wrzesień 2014 papierów papierów publiczny maj 2014 maj
przez sektor sektor przez
marzec 2015 marzec marzec 2014 marzec
wartościowych wartościowych
Program skupu skupu Program -
wyemitowanych wyemitowanych styczeń 2014 styczeń
EBC 2014 stopy stopy 2013 listopad
TLTRO czerwiec czerwiec 2013 wrzesień 0% przez przez 0% depozyto Obniżenie Obniżenie
wej poniżej poniżej wej
lipiec 2013 lipiec
maj 2013 maj
marzec 2013 marzec styczeń 2013 styczeń
r. – ewolucja podejścia EBC podejścia ewolucja – r. 2012 listopad
Forward Guidance 2013 lipiec
Bezpośredni Bezpośredni papierów skup skarbowych 2012 wrzesień (OMT)
wrzesień 2012 wrzesień
2015 2012 lipiec
maj 2012 maj
r. do r. 2012 marzec
pierwszy rok rok pierwszy trzyletniego LTRO 2012 luty
styczeń 2012 styczeń
LTRO trzyletniego rok pierwszy 2011 grudzień 2011 listopad
wrzesień 2011 wrzesień
lipiec 2011 lipiec
maj 2011 maj marzec 2011 marzec
CBPP2 styczeń 2011 styczeń
listopad 2011 listopad 2010 listopad
strefie euro od 2008 od euro strefie
wrzesień 2010 wrzesień lipiec 2010 lipiec
Program dot. rynku rynku dot. Program papierów wartościowych 2010 maj
maj 2010 maj marzec 2010 marzec
MRO bilansowa Suma styczeń 2010 styczeń listopad 2009 listopad
2009 wrzesień lipiec 2009 lipiec
przedłużenie przedłużenie LTRO miesięcy 12 do 2009 czerwiec maj 2009 maj
marzec 2009 marzec
styczeń 2009 styczeń
maj maj
2009
CBPP2 2008 listopad
wrzesień 2008 wrzesień lipiec 2008 lipiec
maj 2008 maj
marzec 2008 marzec
styczeń 2008 styczeń
listopad 2007 listopad wrzesień 2007 wrzesień
wrzesień 2008 wrzesień lipiec 2007 lipiec
stóp procentowych procentowych stóp stałych alokacja Pełna 2007 maj
Programy niekonwencjonalnej polityki pieniężnej w pieniężnej polityki niekonwencjonalnej Programy
marzec 2007 marzec styczeń 2007 styczeń 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Rysunek 1. listów zastawnych zakupu – program Programme) Bond Purchase CBPP2 (Covered refinansowe operation) – długoterminowe operacje (long-term refinancing LTRO dającym się przewidzieć polityki pieniężnej w dłuższym niż standardowo okresie. Guidance – zobowiązanie się władz monetarnych do utrzymywaniaz zakresu niezmienionych parametrów Forward dłuższe operacje refinansujące – ukierunkowane LTRO) (Targeted TLTRO wartościowych zabezpieczanych aktywami papierów ABSPP – skup refinansujące MRO (Main Refinancing Operation) – operacje Źródło: EBC, NBP 2015. Źródło: %
106 kontrola państwowa Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej państwo i społeczeństwo badań wskazuje, że maksymalny wpływ ekspansji kredytowej, która może prowa- QE Stanów Zjednoczonych na poziom dzić do znacznego wzrostu inflacji. Jeśli PKB wynosi więcej niż 1,0%, a na infla- działania EBC istotnie doprowadzą do po- cję waha się w przedziale 0-1,5 pkt proc. budzenia koniunktury i podwyższenia in- w horyzoncie trzech lat. Ze względu jed- flacji w strefie euro w średnim okresie, to nak na duże różnice strukturalne mię- zarazem przyczynią się do zwiększenia dy- dzy strefą euro a Stanami Zjednoczonymi namiki cen i produkcji w poszczególnych i Wielką Brytanią oraz wprowadzenie łago- krajach, w tym w Polsce. Jednocześnie dzenia ilościowego EBC w innym momen- program zakupu aktywów EBC w 2015 r. cie cyklu niż to miało miejsce w Stanach na szerszą skalę może prowadzić do silnego czy Wlk. Brytanii, EAPP nie powinien być osłabienia kursu euro, napływu kapitału ze mechanicznie porównywany z podobny- strefy euro do krajów, w których aktywa mi programami Fed czy Banku Anglii48. oferują wyższe stopy zwrotu. Rozszerzenie Programy QE mogą stwarzać ryzyko programu skupu aktywów przez EBC może zarówno dla gospodarek, w których są spowodować – choć wydaje się obecnie, wprowadzane, jak i dla pozostałych kra- że na umiarkowaną skalę – zwiększony jów. Obecnie trudno ocenić rodzaj i skalę napływ kapitału portfelowego do krajów ryzyka i zagrożeń oraz prawdopodobień- spoza strefy. Może się więc przyczynić stwo ich wystąpienia. Z pewnością jed- do spadku rentowności krajowych obli- nym z czynników ryzyka związanych z pro- gacji i umocnienia się walut tych krajów, wadzeniem przez banki centralne polity- w tym złotego względem euro. Aprecjacja ki luzowania ilościowego jest spowolnie- złotego oddziaływałaby w kierunku niż- nie procesu korekty bilansów podmiotów szego PKB i niższej inflacji. Taką reakcję gospodarczych oraz redukcji długu pu- rynkową odnotowano zaraz po ogłosze- blicznego, gdyż obniżenie długotermino- niu decyzji EBC. Wpływ ten na złotego, wych stóp procentowych ogranicza bodź- zwiększenie zmienności na rynku obli- ce do zmniejszania zadłużenia. Ekspansja gacji i ceny krajowego długu może utrzy- fiskalna po 2008 r. w strefie euro pogłę- mywać się przez cały czas trwania skupu biła wysoki poziom długu publicznego, aktywów. Efekt QE będzie się jednak a efekty ekspansji monetarnej, znacznie prawdopodobnie zmniejszał – już obecnie zwiększanej w 2015 r. – są obecnie istot- powyżej poziomów sprzed ogłoszenia pro- nym czynnikiem wzrostu tego zadłużenia, gramu w styczniu tego roku wzrosła ren- ale i większej niepewności rozwoju sytuacji towność obligacji, następuje korekta kursu gospodarczej w strefie euro. Poprawa na- EUR/USD i indeksów giełdowych. strojów podmiotów gospodarczych, niskie Podsumowując, transmisja różnorod- stopy procentowe i wysoka płynność są bo- nych instrumentów niekonwencjonalnej wiem czynnikami sprzyjającymi nasileniu polityki pieniężnej przez system bankowy
48 Na temat mechanizmu transmisji łagodzenia ilościowego por. szerzej Raport o inflacji, NBP, marzec 2012 r.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 107 państwo i społeczeństwo Elżbieta Chojna-Duch okazała się nieskuteczna. Program QE EBC niż naturalna, na okres luzowania polityki – The Expanded Asset Purchase Programme pieniężnej, zakłócając jednocześnie wła- przynosi nadzieję na przywrócenie per- ściwą restrukturyzację gospodarki i znie- spektyw zrównoważonego wzrostu go- kształcając jej obraz. spodarczego i społecznego w strefie Ponadto, co z kolei ukazuje praktyka Fed euro. i Banku Anglii, stosowanie w dłuższym Mechanizm wpływu opisywanych in- okresie stymulacji finansowej na dużą skalę strumentów QE stabilizuje już obecnie go- powoduje trudność powrotu do normali- spodarki krajów, na co wskazują bieżące zacji tej polityki (ang. exit strategy) i okre- dane makroekonomiczne dotyczące stre- ślenia warunków tego powrotu. fy euro. Odgrywa on zatem pozytywną Ponieważ w systemie euro rozpoczęto rolę, zwłaszcza w krajach peryferyjnych dopiero w marcu tego roku „wkraczanie Europy. Wydaje się jednak, że może być na nieznane terytoria” i stosowanie instru- to stabilizacja krótkookresowa, na pewien mentów QE, można będzie ocenić ich sku- czas. EBC, dostarczając płynności w sys- teczność dopiero w dłuższej perspektywie temie finansowym, niezbędnej zwłaszcza czasowej. Już teraz można podkreślić, że w okresie kryzysu ekonomicznego i finan- koncentrowanie się tylko na instrumen- sowego i turbulencji na rynkach finanso- tach niekonwencjonalnych polityki pie- wych, kreuje ogromną bazę monetarną, niężnej nie jest właściwe. Powinno być która nie odzwierciedla realnego przyrostu tymczasowe, a przede wszystkim wspar- PKB. Ceny aktywów nie odzwierciedlają te reformami gospodarczymi i dobrą po- ponadto dobrze pozycji, ryzyka i efektyw- lityką fiskalną oraz odpowiednimi regu- ności, perspektyw instytucji i krajów ob- lacjami w krajach i instytucjach unijnych. jętych programem, lecz oczekiwania in- westorów na decyzje banku centralnego. Program EAPP może więc zakłócać funk- prof. dr hab. ELŻBIETA CHOJNA-DUCH cjonowanie wielu segmentów gospoda- Wydział Prawa i Administracji rek właśnie przez dostarczenie megaszero- Uniwersytetu Warszawskiego, kiej, dodatkowej płynności i tworzyć iluzję członek Rady Polityki Pieniężnej wyższej dynamiki wzrostu gospodarczego,
Słowa kluczowe: polityka pieniężna, łagodzenie ilościowe, strategia makroekonomiczna, kryzys, spowolnienie gospodarcze.
Artykuł złożony w redakcji w czerwcu 2015 r. wyraża osobiste poglądy autorki.
108 kontrola państwowa państwo i społeczeństwo
Dodatkowe opłaty roczne jako sankcja dyscyplinująca Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji
Przepisy dotyczące ustalania dodatkowych opłat rocznych za niezagospo- darowanie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w terminach określonych w umowie nie przesądzają jednoznacznie, kiedy właściciel nieruchomości zobowiązany jest stosować te opłaty. Przekroczenie termi- nów zabudowy, choć jest jedyną przesłanką do wprowadzenia tej sankcji, umożliwia właścicielowi nieruchomości podjęcie aż trzech innych kroków: przedłużenie terminów zabudowy, ustalenie terminów dodatkowych bądź rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Orzecznictwo nie roz- strzyga tych kwestii w sposób jednoznaczny.
Jacek Kisiel umowy, ograniczającym swobodne roz- porządzanie nieruchomością, jest obo- Prawo użytkowania wieczystego jest wiązek realizacji celu, na jaki nierucho- prawną formą korzystania z nierucho- mość oddano w użytkowanie wieczyste, mości stanowiących własność publiczną. w terminach ustalonych przez właścicie- Użytkowanie wieczyste jest zbliżonym la gruntu w umowie. Stosownie do art. 62 do własności prawem celowym, termino- ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospo- wym i odpłatnym. Użytkownik wieczysty darce nieruchomościami1 (dalej w skró- może korzystać z gruntu z wyłączeniem cie: „ugn”), w umowie o oddanie gruntu innych osób, w granicach określonych w użytkowanie wieczyste ustala się spo- przez ustawy, zasady współżycia społecz- sób i termin zagospodarowania nierucho- nego oraz postanowienia umowy o odda- mości, w tym termin zabudowy, zgodnie nie nieruchomości w użytkowanie wie- z celem, na który nieruchomość gruntowa czyste. Jednym z istotnych postanowień została oddana w użytkowanie wieczyste.
1 DzU.2014.518 j.t.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 109 państwo i społeczeństwo Jacek Kisiel
Jeżeli sposób zagospodarowania nierucho- bezskutecznym upływie terminów zago- mości gruntowej polega na jej zabudowie, spodarowania nieruchomości gruntowej ustala się termin rozpoczęcia lub termin ustalonych w umowie lub decyzji. zakończenia zabudowy (art. 62 ust. 2 ugn). Przesłanką do zastosowania sankcji w po- Ustawa precyzuje, że za rozpoczęcie za- staci ustalenia dodatkowej opłaty rocznej budowy uważa się wybudowanie funda- jest niedotrzymanie terminów zabudowy. mentów, a za jej zakończenie wybudowa- Nie każde jednak przekroczenie terminów nie budynku w stanie surowym zamknię- uzasadnia zastosowanie tych opłat, ponie- tym (art. 62 ust. 3 ugn). waż na podstawie tej samej przesłanki, jaką Ustawodawca, wprowadzając obowiązek jest nierozpoczęcie bądź niezakończenie ustalania w umowie o oddanie nierucho- zabudowy zgodnej z celem ustanowienia mości w użytkowanie wieczyste terminów użytkowania wieczystego w terminach wy- zabudowy, wyposażył właściciela nieru- nikających z umowy o oddanie nierucho- chomości (jednostkę samorządu teryto- mości w użytkowanie wieczyste, właściciel rialnego lub Skarb Państwa) w narzędzia nieruchomości może podjąć jedno z czte- umożliwiające egzekwowanie przestrze- rech następujących rozstrzygnięć: prze- gania przez użytkowników wieczystych dłużyć terminy zabudowy (art. 62 ust. 4 tych terminów. Takim narzędziem, obok ugn); wyznaczyć terminy dodatkowe na możliwości rozwiązania umowy użytko- zabudowę (art. 63 ust. 1 ugn); ustalić do- wania wieczystego, są dodatkowe opłaty datkowe opłaty roczne (art. 63 ust. 2 ugn); roczne. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ugn, w razie żądać rozwiązania umowy użytkowania niedotrzymania terminów zagospodaro- wieczystego (art. 33 ust. 3 ugn). wania nieruchomości, mogą być ustalone Z powyższego zestawienia przepisów dodatkowe opłaty roczne obciążające użyt- wynika, że z przewidzianych przez usta- kownika wieczystego, niezależnie od in- wodawcę czterech rodzajów rozwiązań nych opłat z tytułu użytkowania wieczy- dwa mają charakter niesankcyjny – prze- stego. Artykuł 63 ust. 3 ugn stanowi, że dłużenie terminu lub wyznaczenie ter- wysokość dodatkowej opłaty rocznej wy- minu dodatkowego, a pozostałe dwa mają nosi 10% wartości nieruchomości grunto- charakter sankcyjny – ustalenie dodatko- wej określonej na dzień ustalenia opłaty za wej opłaty rocznej lub rozwiązanie umowy pierwszy rok, po bezskutecznym upływie użytkowania wieczystego. Każdy z prze- terminu jej zagospodarowania, ustalonego pisów, na podstawie których właściciel w umowie lub decyzji. Za każdy następ- przyjmuje jedno z tych rozwiązań, zawie- ny rok opłata podlega zwiększeniu o dal- ra sformułowanie „może”, co zdaje się su- sze 10% tej wartości. Zgodnie z art. 63 gerować, że ustawodawca pozostawia do ust. 4 ugn, właściwy organ ustala dodat- swobodnego uznania właściciela nierucho- kowe opłaty roczne w drodze decyzji ad- mości wybór jednego z tych rozwiązań, ministracyjnej. Z kolei art. 64 ust. 1 ugn przy czym wybór ten powinien być uza- precyzuje moment powstania obowiąz- sadniony okolicznościami danej sprawy. ku ponoszenia tych opłat, który powstaje Niemniej jednak, jak zostanie to wykazane z dniem 1 stycznia roku następującego po w dalszej części rozważań, interpretacja
110 kontrola państwowa Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji państwo i społeczeństwo tych przepisów, poparta orzecznictwem wieczystego o przedłużenie terminów za- sądowym, prowadzi do wniosku, że słowo budowy, nie orzeka w ramach swobody „może” użyte w każdym z wyżej wymie- uznania. Rozstrzyga jedynie albo o braku nionych przepisów niesie ze sobą inną treść, winy użytkownika wieczystego – wtedy a swoboda uznania przez właściciela nie- zobligowany jest do podjęcia rozstrzygnię- ruchomości nie jest w tym zakresie wcale cia na korzyść użytkownika wieczystego, taka oczywista. czyli do przedłużenia terminu, albo o winie Zrozumienie celu, dla którego ustawo- użytkownika wieczystego – wtedy odma- dawca zdecydował się na wprowadzenie wia przedłużenia tych terminów. dodatkowych opłat rocznych wymaga sys- Należy zwrócić uwagę na zasadniczą, temowej wykładni przepisów w zakresie z punktu widzenia użytkownika wie- przedłużenia terminów zabudowy, usta- czystego, rolę postępowania wniosko- lenia terminu dodatkowego i rozwiązania wego o przedłużenie terminów zabudo- umowy o oddanie nieruchomości w użyt- wy. Tylko bowiem w tym postępowaniu kowanie wieczyste, gdyż jedynie interpre- istotna jest argumentacja użytkownika tacja uwzględniająca cel każdej z tych re- wieczystego, wskazująca na to, że termi- gulacji oraz kontekst wzajemnych relacji ny zabudowy nie mogły być dotrzymane między nimi daje podstawę do stworze- z przyczyn od niego niezależnych. Z ana- nia całościowej wykładni, pozwalającej na lizy orzeczeń sądowych wynika, że zde- stosowanie tych przepisów zgodnie z inte- cydowanie przeważa pogląd, iż zagadnie- resem społecznym i słusznym interesem nie winy użytkownika w niedotrzymaniu użytkowników wieczystych. terminu ma znaczenie wyłącznie przy roz- patrywaniu wniosku o przedłużenie ter- Przedłużenie terminu zabudowy minu zagospodarowania, natomiast nie Artykuł 62 ust. 4 ugn stanowi, że termin ma znaczenia przy ustalaniu dodatkowych zabudowy może być przedłużony na wnio- opłat rocznych, gdyż te ostatnie są konse- sek użytkownika wieczystego, jeżeli nie kwencją obiektywnie stwierdzonego faktu mógł być dotrzymany z przyczyn nieza- bezskutecznego upływu terminu zagospo- leżnych od użytkownika. Aby przedłużyć darowania nieruchomości. Przykładowo termin zabudowy, muszą być spełnione można wskazać wyroki: NSA w Gdańsku łącznie następujące przesłanki: użytkow- z 12 lutego 2003 r. (II SA/Gd 429/00); nik wieczysty musi złożyć wniosek o prze- WSA w Krakowie z 23 grudnia 2005 r. dłużenie terminu, a z przeprowadzonego (II Sa/Kr 177/04); NSA w Warszawie z 8 li- przez właściciela postępowania w tej spra- stopada 2006 r. (I OSK 1031/05); WSA wie musi wynikać, że niedotrzymanie ter- w Krakowie z 3 listopada 2008 r. (II SA/Kr minu było skutkiem zdarzeń od wniosko- 677/08), z 14 kwietnia 2010 r. (II SA/Kr dawcy niezależnych, to jest takich, któ- 677/08) oraz z 28 maja 2010 r. (II SA/Kr rych nie mógł przewidzieć, na które nie 423/10); WSA we Wrocławiu z 28 czerw- miał wpływu i którym nie mógł skutecz- ca 2011 r. (II SA/Wr 178/11). nie przeciwdziałać. Właściciel nierucho- Właściciel nieruchomości nie może w za- mości, rozpatrujący wniosek użytkownika sadzie odmówić wszczęcia postępowania
Nr 3/maj-czerwiec/2015 111 państwo i społeczeństwo Jacek Kisiel w sprawie przedłużenia terminów zagospo- materii zgodne. Można bowiem mówić darowania nieruchomości ani w nieuzasad- o ugruntowaniu się dwóch linii orzecz- niony sposób zwlekać z jego rozstrzygnię- niczych. Pierwsza z nich, jeszcze do nie- ciem, gdyż nierozpatrzenie tego wniosku dawna dominująca, zakłada, że właściwy uniemożliwia mu skuteczne egzekwowa- organ decyzję o ustaleniu dodatkowej opła- nie postanowień umowy. Tak stwierdził ty rocznej podejmuje w ramach uznania NSA w wyroku z 22 marca 1993 r. (I SA administracyjnego. Interpretacja ta zakła- 1382/92): „Mimo że wniosek ten nie zo- da, że organ ma swobodę w decydowaniu, stał dotychczas w ogóle rozpatrzony, orga- czy w okolicznościach konkretnej sprawy ny kilkakrotnie orzekały o nałożeniu do- należy ustalić dodatkową opłatę roczną, datkowej opłaty rocznej […]. Zważywszy czy też można od tej sankcji odstąpić, by- na prawne następstwo tych działań, pro- leby podjęte rozstrzygnięcie było należycie wadzące do wyłączenia orzekania w spra- uzasadnione okolicznościami danej spra- wie takiej opłaty w razie przedłużenia wy. Pod koniec ubiegłej dekady pojawiła terminu zabudowy działki, pozostawie- się jednak nowa linia orzecznicza, uznają- nie bez rozpatrzenia wniosku […] i orze- ca, że niezagospodarowanie nieruchomo- kanie w sprawie dodatkowej opłaty rocz- ści w terminie jest wyłączną przesłanką, nej […] należy uznać za istotne naruszenia po spełnieniu której organ ma obowią- prawa materialnego, co uzasadniało uchy- zek egzekwowania postanowień umowy lenie decyzji organów obu instancji […]”. przez zastosowanie jednej z przewidzia- nych w ustawie sankcji. Jego decyzja ma Czy można odstąpić więc charakter fakultatywny, czyli pole- od zastosowania sankcji? ga na wyborze pomiędzy zastosowaniem Podjęcie przez właściciela rozstrzygnię- sankcji w postaci ustalenia dodatkowych cia, zgodnie z którym przyczyny nieza- opłat rocznych a sankcji w postaci rozwią- gospodarowania nieruchomości w termi- zania umowy użytkowania wieczystego. nach ustalonych w umowie leżą po stronie użytkownika wieczystego (lub sytuacja, Koncepcja uznania gdy użytkownik wieczysty nie skorzystał administracyjnego z możliwości złożenia wniosku o przedłu- W związku z tym, że w przepisie art. 63 żenie terminu zabudowy), stawia go przed ust. 2 ugn, który brzmi: „w przypadku nie- alternatywą: czy zastosować wobec użyt- dotrzymania terminów […] mogą być usta- kownika wieczystego jedną z przewidzia- lone dodatkowe opłaty roczne obciążają- nych przez ustawodawcę sankcji (w posta- ce użytkownika wieczystego, niezależnie ci dodatkowej opłaty rocznej lub rozwią- od opłat z tytułu użytkowania wieczyste- zania umowy użytkowania wieczystego), go […]” zostało użyte słowo „może”, część czy też odstąpić od tych sankcji i wyzna- składów orzekających doszła do wniosku, czyć termin dodatkowy, o którym mowa że decyzja o ustaleniu dodatkowej opła- w art. 63 ust. 1 ugn? ty rocznej podejmowana jest w ramach Wybór ten jest o tyle nieoczywisty, że uznania administracyjnego. Tak rozstrzy- orzecznictwo polskich sądów nie jest w tej gnął NSA w wyroku z 23 września 1993 r.
112 kontrola państwowa Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji państwo i społeczeństwo
(I SA 4/93): „Oznacza to, że organ ten administracyjne, mające wpływ na reali- działa [ustalając dodatkową opłatę rocz- zację procesu inwestycyjnego, przyczynia ną – przyp. J.K.] według uznania admi- się do przekroczenia terminów zabudowy, nistracyjnego, a więc ma prawo wybo- a w następstwie tego przekroczenia ten ru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby sam organ (wykonując uprawnienia wła- wybór ten nie był dowolny i został nale- ścicielskie) ustala dodatkową opłatę rocz- życie uzasadniony okolicznościami spra- ną. Takie działanie organu nosiłoby bo- wy. W takim wypadku uzasadnienie po- wiem znamiona nadużycia prawa. Z kolei winno wskazywać, dlaczego takie a nie autorzy komentarza do ustawy zarzucili inne rozstrzygnięcie zostało wybrane”. uregulowaniu art. 63 ust. 4 ugn niezgod- Podobnie orzekały inne sądy administra- ność z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie cyjne: NSA w Gdańsku w wyroku z 12 lu- praw człowieka i podstawowych wolno- tego 2003 r. (II SA/Gd 429/00); NSA ści2 „[…] gdyż o prawach i obowiązkach w wyroku z 23 grudnia 2005 r. (I OSK o charakterze cywilnym rozstrzyga organ 623/06); WSA w Warszawie w wyroku będący jednocześnie reprezentantem stro- z 16 maja 2007 r. (II SA/Wa 320/07); WSA ny umowy”3. we Wrocławiu w wyroku z 7 maja 2008 r. (II SA/Wr 356/07); WSA w Olsztynie Koncepcja decyzji fakultatywnej w wyroku z 18 października 2011 r. Pogląd, że decyzja o ustaleniu dodatko- (II SA/Ol 686/11). wej opłaty rocznej ma charakter uzna- Wart podkreślenia jest również argu- nia administracyjnego został zakwestio- ment zwolenników koncepcji uznania nowany w wielu wyrokach, tworzących administracyjnego, zawarty między in- nową linię orzeczniczą. Wedle tej linii, nymi w wyroku NSA z 25 marca 2014 r. art. 63 ust. 2 ugn daje podstawę do orze- (I OSK 2150/12), zgodnie z którym wła- kania organu w ramach tak zwanej decy- ściwy organ powinien mieć możliwość od- zji fakultatywnej, która zakłada, że wła- stąpienia od ustalenia dodatkowej opła- ściwy organ, w przypadku niezagospo- ty rocznej z uwagi na problem skupienia darowania nieruchomości w terminach w ramach jednej instytucji uprawnień do ustalonych w umowie użytkowania wie- wpływania na przebieg (okres trwania) czystego może wybrać jedynie pomiędzy procesu inwestycyjnego i do wydawania tym, czy ma zastosować sankcję w posta- rozstrzygnięć o charakterze sankcyjnym. ci ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sy- czy też rozwiązać umowę o oddanie nie- tuacja, gdy organ (np. prezydent miasta ruchomości w użytkowanie wieczyste. wydający decyzję o pozwoleniu na budo- Kwestia przyczyn przekroczenia termi- wę), prowadząc przewlekle postępowanie nów, a mianowicie: czy były one zależne,
2 DzU.1993.61.284 ze zm. 3 J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin [w]: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, art. 63, s. 256, Warszawa 2009.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 113 państwo i społeczeństwo Jacek Kisiel czy też niezależne od użytkownika wieczy- obowiązek ustalania i dochodzenia należ- stego, rozpatrywana jest w ramach postę- ności tych jednostek, ale – jak zauważył powania, o którym mowa w art. 62 ust. 4 WSA w Krakowie w wyroku z 20 listo- ugn, to jest o przedłużenie tych termi- pada 2012 r. (II SA/Kr 419/10) – wska- nów. Tym samym każde zawinione prze- zuje także na konsekwencję niedopeł- kroczenie terminów obliguje właściciela nienia tych obowiązków, jaką może być nieruchomości do wszczęcia wskazanych zarzut naruszenia dyscypliny finansów wyżej działań dyscyplinujących użytkow- publicznych. Mówi o tym art. 5 ust. 1 pkt 1 nika wieczystego. Ta linia orzecznicza jest ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowie- szczególnie widoczna w wyrokach WSA dzialności za naruszenie dyscypliny finan- w Krakowie: z 15 lutego 2008 r. (II SA/ sów publicznych4, zgodnie z którym, na- Kr 543/07), z 3 listopada 2008 r. (II SA/ ruszeniem dyscypliny finansów publicz- Kr 677/08), z 28 maja 2010 r. (II SA/Kr nych jest nieustalenie należności Skarbu 423/10), z 20 listopada 2012 r. (II SA/Kr Państwa, jednostki samorządu terytorial- 419/10) oraz z 3 stycznia 2013 r. (II SA/Kr nego lub innej jednostki sektora finansów 1502/12), ale przyjęły ją też inne sądy, mię- publicznych albo ustalenie takiej należ- dzy innymi: WSA w Warszawie w wyroku ności w wysokości niższej niż wynikają- z 28 kwietnia 2011 r. (I SA/Wa 2490/10); ca z prawidłowego obliczenia. WSA we Wrocławiu w wyroku z 28 czerw- ca 2011 r. (II SA/Wr 178/11) i z 19 wrze- Swobodne uznanie śnia 2012 r. (II SA/Wr 407/12). kontra decyzja fakultatywna Sądy, opowiadające się za koncepcją de- Z samego faktu przekroczenia terminów za- cyzji fakultatywnej, zwracają uwagę, że budowy nie można wywodzić bezwzględ- w sprawach gospodarowania nierucho- nego prawa właściciela do zastosowania mościami stanowiącymi własność Skarbu sankcji wobec użytkownika wieczyste- Państwa oraz jednostek samorządu tery- go. Co prawda koncepcja decyzji fakul- torialnego organy administracji obowią- tatywnej zakłada, że każde przekrocze- zane są do działania w sposób zgodny z za- nie terminów zabudowy, bez względu na sadami prawidłowej gospodarki, o któ- jego przyczyny, daje podstawę do usta- rych mówi art. 12 ugn. Ponadto zwraca się lenia dodatkowej opłaty rocznej. Należy w tym kontekście uwagę na treść art. 23 jednak pamiętać, że wniosek użytkownika ust. 1 pkt 5 ugn, który statuuje obowią- wieczystego o przedłużenie terminów za- zek wykonywania czynności związanych budowy wstrzymuje działania właściciela z naliczaniem należności za nieruchomości nieruchomości zmierzające do zastosowa- udostępniane z zasobu oraz prowadzenia nia sankcji co najmniej do czasu jego roz- windykacji tych należności. Ustawodawca patrzenia. Oczywiście pozytywne rozpa- nie tylko nakłada na odpowiednie organy trzenie wniosku i przedłużenie terminów
4 DzU.2013.168 j.t.
114 kontrola państwowa Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji państwo i społeczeństwo zagospodarowania nieruchomości kończy wieczystego, powinna być rozpatrywa- sprawę przekroczenia terminów, a przy- na (wyłącznie) w postępowaniu wniosko- najmniej kończy ją do czasu upływu ter- wym o przedłużenie terminów zagospo- minów przedłużonych. Bardziej intere- darowania nieruchomości. Jeżeli bowiem sująca jest jednak sytuacja, gdy wniosek przyczyny te są niezależne od użytkowni- zostanie rozpatrzony negatywnie, a tym ka wieczystego, to postępowanie admini- samym zostanie rozstrzygnięte, że termi- stracyjne o ustalenie dodatkowej opłaty ny zostały przekroczone z przyczyn zależ- rocznej nie powinno być w ogóle wszczęte. nych od użytkownika wieczystego. Jeśli zaś są zależne od użytkownika wie- Koncepcja swobodnego uznania zakła- czystego, to trudno znaleźć przekonywa- da, że negatywne rozpatrzenie wniosku jące uzasadnienie dla odstąpienia od usta- o przedłużenie terminów zagospodarowa- lenia dodatkowej opłaty rocznej. nia nieruchomości nie oznacza, że właści- Z tego względu opowiadam się za słusz- wy organ automatycznie powinien wszcząć nością koncepcji decyzji fakultatywnej. postępowanie administracyjne o ustale- Uważam, że jeśli w postępowaniu o prze- nie dodatkowej opłaty rocznej. Użyte zaś dłużenie terminów zagospodarowania nie- w art. 63 ust. 2 ugn słowo „może” oznacza, ruchomości zostanie stwierdzona wina że właściwy organ może opłatę ustalić lub użytkownika wieczystego, to właściwy może od jej ustalenia odstąpić (należy przy- organ ma obowiązek egzekwowania termi- jąć, że odstąpienie od ustalenia tej opła- nów zabudowy, wynikający wprost z tre- ty oznacza skorzystanie przez właściciela ści art. 12 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5 nieruchomości z dyspozycji art. 63 ust. 1 ugn. Użyte zaś w treści art. 63 ust. 2 ugn ugn, tj. wyznaczenie terminów dodatko- słowo „może” oznacza, że właściwy organ wych), a każde rozstrzygnięcie będzie wła- może albo ustalić dodatkową opłatę rocz- ściwe, byle było odpowiednio uzasadnio- ną, albo rozwiązać umowę użytkowania ne. Znalezienie przekonywającego uzasad- wieczystego. Nie znajduję także odpowied- nienia dla odstąpienia, w tej sytuacji – od nio uzasadnionych argumentów, przema- ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, jest wiających za możliwością odstąpienia od jednak problematyczne. Jednym z głów- wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej nych argumentów zwolenników koncep- (albo odpowiednio od rozwiązania umowy cji swobodnego uznania jest bowiem to, użytkowania wieczystego), w sytuacji, gdy że przyczyną niedotrzymania terminów do przekroczenia terminów zabudowy do- zagospodarowania nieruchomości może szło z przyczyn zależnych od użytkowni- być przewlekłość procedur mających na ka wieczystego. Rodzi się jednak pyta- celu przygotowanie i przeprowadzenie in- nie, czy przepis art. 63 ust. 1 ugn, który westycji budowlanej, na którą to przewle- mówi o możliwości wyznaczenia przez kłość użytkownik może nie mieć wpływu. właściciela nieruchomości terminów do- Ten argument musi być jednak odrzuco- datkowych, ma w ogóle rację bytu w kon- ny, gdyż kwestia tego, czy przyczyny nie- cepcji decyzji fakultatywnej? Inaczej mó- dotrzymania terminów były zależne, czy wiąc, czy przyjęcie tej koncepcji nie spo- też niezależne od działań użytkownika woduje, że przepis ten stanie się martwy?
Nr 3/maj-czerwiec/2015 115 państwo i społeczeństwo Jacek Kisiel
Moim zdaniem, przepis mówiący o termi- lecz dopiero po kilku latach od momentu nie dodatkowym ma swoje istotne miej- bezskutecznego upływu tych terminów. sce w ramach koncepcji decyzji fakulta- Aby lepiej zobrazować to zagadnienie, tywnej. Aby uzasadnić to twierdzenie, rozważmy następującą hipotetyczną sytu- niezbędne będzie omówienie wybranych ację. W umowie o oddanie w użytkowa- elementów procedury ustalania dodatko- nie wieczyste nieruchomości termin za- wej opłaty rocznej. kończenia zabudowy ustalono na 31 grud- nia 2010 r. Użytkownik wieczysty nie do- Sankcje za lata ubiegłe trzymał tego terminu (z przyczyn od niego Artykuł 63 ust. 3 ugn stanowi, że wyso- zależnych). Właściciel nieruchomości kość dodatkowej opłaty rocznej, o której wszczął postępowanie administracyjne mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nie- w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty ruchomości gruntowej określonej na dzień rocznej dopiero w 2014 r. W ramach po- ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bez- stępowania administracyjnego (wszczęte- skutecznym upływie terminu jej zagospo- go w 2014 r.) ustalono, że użytkownik wie- darowania ustalonego w umowie lub decy- czysty nie dotrzymał terminu zabudowy, zji. Za każdy następny rok opłata podlega a nieruchomość pozostaje niezabudowana. zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Wątpliwość interpretacyjna dotyczy Przepis ten reguluje wysokość (pierwszej) zagadnienia, czy organ wydający decyzję dodatkowej opłaty rocznej oraz wysokość w 2014 r. powinien ustalić dodatkową opła- kolejnych dodatkowych opłat rocznych. tę roczną za 2011 r. – to jest za pierwszy Z kolei z art. 64 ust. 1 ugn, który stano- rok po bezskutecznym upływie terminu jej wi, że obowiązek ponoszenia dodatko- zagospodarowania, czy też może za 2014 r. wych opłat rocznych powstaje z dniem – to jest rok, w którym organ wyda decy- 1 stycznia roku następującego po bezsku- zję. Zagadnienie to ma doniosłe znacze- tecznym upływie terminów zagospoda- nie, gdyż od jego rozstrzygnięcia zależy, rowania nieruchomości gruntowej usta- czy do ustalenia wysokości dodatkowej lonych w umowie lub decyzji, precyzuje opłaty rocznej – w odniesieniu do przy- moment, w którym powstaje obowiązek jętego tu przykładu – zostanie przyjęta ponoszenia tych opłat. wartość nieruchomości z 2011 r., to jest W praktyce ustalania przez organy do- pierwszego roku, gdy zaistniała hipote- datkowych opłat rocznych pojawił się pro- tyczna możliwość ustalenia pierwszej do- blem, który wynika z opieszałości niektó- datkowej opłaty rocznej, czy też wartość rych organów, skutkującej sytuacjami nie- z 2014 r. Wiadomo bowiem, że wartość należącymi bynajmniej do rzadkości (jak nieruchomości może zmieniać się w cza- wynika z lektury orzeczeń sądowych oraz sie, w związku z czym obie te wartości nie praktyki autora tego artykułu), gdy wła- będą zapewne takie same. ściwy organ wydaje decyzję ustalającą do- WSA w Krakowie w wyroku z 15 lu- datkowe opłaty roczne nie w pierwszym tego 2008 r. (II SA/Kr 543/07) stwier- roku po bezskutecznym upływie termi- dził, że przepis ten należy interpretować nów zagospodarowania nieruchomości, w ten sposób, iż wartość nieruchomości
116 kontrola państwowa Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji państwo i społeczeństwo określa się na dzień ustalenia opłaty, czyli »opłatę za pierwszy rok« po wielu latach na dzień rozstrzygnięcia przez organ spra- od ziszczenia się przesłanek do ustalenia wy administracyjnej w przedmiocie usta- opłaty i jest zgodna z zasadą aktualności. lenia dodatkowej opłaty rocznej: „Decyzja Jest również korzystna dla użytkownika o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie- wieczystego”. wątpliwie ma charakter konstytutywny. Z kolei WSA w Olsztynie przyjął w wy- Skoro decyzja taka nakłada na użytkow- roku z 11 października 2011 r. (II SA/ nika wieczystego nowe obowiązki, może Ol 676/11) odmienną interpretację tego ona wywierać skutki wyłącznie ex nunc. przepisu, uznając, że wartość nierucho- W związku z tym brak jest jakichkolwiek mości określa się na pierwszy rok po bez- podstaw prawnych, by decyzja o ustaleniu skutecznym upływie terminów zagospo- dodatkowej opłaty rocznej wywoływała darowania nieruchomości: „W świetle tego skutki ex tunc. Dlatego też nie jest dopusz- przepisu [art. 63 ust. 3 ugn – przyp. J.K.], czalne ustalenie opłaty za lata wsteczne. co do zasady, wartość nieruchomości po- […] Przepis art. 63 ust. 3 interpretować winna dotyczyć pierwszego roku, w któ- należy w ten sposób, że wartość nieru- rym powstał dla użytkownika wieczystego chomości określa się na dzień ustalania obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez rocznej, który to obowiązek podlega kon- organ sprawy administracyjnej w przed- kretyzacji w decyzji ustalającej wysokość miocie ustalenia dodatkowej opłaty rocz- takiej opłaty. W realiach niniejszej sprawy nej. Przemawiają za tym następujące ar- jest to rok 2007, gdyż do dnia 31 grudnia gumenty: sformułowanie zawarte w tym 2006 r. użytkownicy wieczyści zobowią- przepisie »wartość nieruchomości grunto- zani byli do zakończenia budowy. W roz- wej określonej na dzień ustalenia opłaty« patrywanej sprawie organ I instancji nie wprost określa datę, na którą organ musi orzekał w roku 2007 o opłacie dodatko- ustalić wartość nieruchomości. Wyrazy »za wej i tym samym nie ustalał, jaką wów- pierwszy rok, po bezskutecznym upływie czas przedmiotowa nieruchomość grun- terminu jej zagospodarowania, ustalone- towa miała wartość. W takiej sytuacji na- go w umowie lub w decyzji« odnoszą się leży odtworzyć wartość nieruchomości na nie do określenia chwili ustalania warto- rok 2007. Uwzględnić trzeba bowiem, że ści nieruchomości, ale stanowią kryterium wartość nieruchomości ustalona w pierw- odróżniające tę opłatę od opłaty przewi- szym roku po bezskutecznym upływie ter- dzianej w zdaniu drugim tego przepisu: minów zagospodarowania nieruchomości »Za każdy następny rok opłata podlega gruntowej stanowi następnie punkt odnie- zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości«. sienia dla ustalenia przez organ wykonaw- Ustawodawca wyraźnie bowiem rozróż- czy jednostki samorządu terytorialnego nia opłatę za pierwszy rok i kolejne opłaty, kolejnych opłat rocznych, za każdy następ- czego wyrazem jest różny sposób określa- ny rok, w którym zabudowa nieruchomo- nia wysokości opłaty za pierwszy rok i za ści gruntowej nie została zrealizowana. […] lata kolejne. Taka interpretacja tego prze- Oznacza to, że szacunek nieruchomości pisu uwzględnia sytuację, gdy organ ustala gruntowej, po bezskutecznym upływie
Nr 3/maj-czerwiec/2015 117 państwo i społeczeństwo Jacek Kisiel terminów zagospodarowania działki, usta- nieruchomości w 2014 r. Ponieważ jest to la się tylko raz według wartości z pierw- dodatkowa opłata roczna za 2014 r., użyt- szego roku po upływie terminu do zago- kownik wieczysty uiszczając ją, „wyku- spodarowania, bez uwzględnienia ewen- puje” sobie dodatkowy rok (2014) na za- tualnego wzrostu wartości nieruchomości gospodarowanie nieruchomości, a tym w czasie późniejszego wykonywania prawa samym przesuwa termin zagospodaro- użytkowania wieczystego. Wartość ta po- wania z 31 grudnia 2010 r. na 31 grudnia zostaje zatem niezmienna i nie podlega 2014 r. Użytkownik wieczysty otrzymuje weryfikacji niezależnie od tego, którego tym samym szansę w postaci dodatkowe- z kolei roku – po powstaniu obowiązku go roku na zagospodarowanie nierucho- ponoszenia dodatkowych opłat rocznych, mości. Jeśli tego nie uczyni, to jest jeśli na dotyczy decyzja (art. 64 ust. 1 cytowa- 1 stycznia 2015 r. nieruchomość nie zosta- nej ustawy)”. nie zagospodarowana zgodnie z umową, Gramatyczna wykładnia przepisu art. 63 może się spodziewać, że organ ustali ko- ust. 2 i 64 ust. 1 ugn daje argumenty prze- lejną (drugą) dodatkową opłatę roczną za mawiające za obiema interpretacjami. 2015 r., ale tym razem w wysokości 20% Należy więc prześledzić, na przyjętym wartości nieruchomości ustalonej w de- do tych rozważań przykładzie, jakie skut- cyzji z 2014 r.5. Skutkiem ustalenia do- ki przyniesie zastosowanie każdej z nich, datkowej opłaty rocznej będzie w tym a następnie zbadać, które z nich są zbież- wypadku zmotywowanie użytkownika ne z celem stosowania dodatkowej opła- wieczystego do jak najszybszej zabudo- ty rocznej. wy nieruchomości w celu uniknięcia ko- Pierwsza interpretacja zakłada, że organ lejnych – coraz bardziej dotkliwych – do- wydaje decyzję ustalającą dodatkową opła- datkowych opłat rocznych. tę roczną za ten rok, w którym została Druga interpretacja zakłada, że organ wydana decyzja. W naszym przykładzie wydaje decyzję ustalającą dodatkową opła- termin zagospodarowania nieruchomości tę roczną za pierwszy rok po bezskutecz- minął w 2010 r. Pierwszym potencjalnym nym przekroczeniu terminów zabudowy, rokiem, za który można było ustalić dodat- to jest za pierwszy rok, w którym poten- kową opłatę roczną był rok 2011, ale organ cjalnie może być ustalona dodatkowa opła- decyzję wydał dopiero w 2014 r. W myśl ta roczna. W rozpatrywanym przykładzie omawianej interpretacji, organ ustali do- organ wyda więc w 2014 r. decyzję usta- datkową opłatę roczną za 2014 r., a jej wy- lającą dodatkową opłatę roczną za 2011 r. sokość zostanie ustalona jako 10% wartości W tym celu organ zleci rzeczoznawcy
5 Organ, ustalając pierwszą opłatę roczną, przyjmuje wartość nieruchomości (w tym wypadku) za rok wy- dania decyzji, czyli 2014. Wartość ta, przyjęta na podstawie operatu szacunkowego, staje się wartością bazową, która będzie podstawą do ustalania wysokości ewentualnych kolejnych dodatkowych opłat rocz- nych. Ustalając kolejną (drugą) dodatkowa opłatę roczną za 2015 r., organ nie będzie więc do obliczenia jej wysokości przyjmował wartości nieruchomości w 2015 r., czyli nie będzie zlecał wykonania kolejnego operatu szacunkowego, lecz ustali wysokość tej opłaty jako 20% bazowej wartości nieruchomości.
118 kontrola państwowa Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji państwo i społeczeństwo majątkowemu określenie (odtworze- w 2014 r. Taki sposób ustalenia opłat po- nie) wartości, jaką nieruchomość miała woduje, że zyskują one charakter fiskalny, w 2011 r. Ponieważ jest to dodatkowa opła- zatracają charakter dyscyplinujący i tym ta roczna za 2011 r., uiszczając ją, użyt- samym odrywają się od celu regulacji, kownik wieczysty „wykupuje” dodatkowy jakim jest dyscyplinowanie użytkowni- rok (2011) na zagospodarowanie nierucho- ka wieczystego, aby jak najszybszej zabu- mości, a termin zagospodarowania prze- dował nieruchomość. suwa się na ostatni dzień 2011 r. Należy Z uwagi na powyższe, autor niniej- więc podkreślić, że ustalając opłatę wstecz, szych rozważań opowiada się za przyję- organ nie daje szansy użytkownikowi wie- ciem interpretacji, na której oparł się WSA czystemu na zagospodarowanie nierucho- w Krakowie, to jest za ustalaniem dodat- mości w nowym terminie (tj. do końca kowej opłaty rocznej za rok, w którym wy- 2011 r.). Użytkownik wieczysty może co dawana jest decyzja. Przyjęcie innej inter- prawda podjąć próbę zagospodarowania pretacji powodowałoby, że za zaniechanie nieruchomości, ale i tak nie uchroni go to organu, polegające na wszczęciu postępo- przed kolejnymi dodatkowymi opłatami wania dopiero po kilku latach od upływu rocznymi. Skoro bowiem w postępowa- terminu zagospodarowania nieruchomości niu administracyjnym udowodniono, że bądź na przewlekłym prowadzeniu takie- w 2014 r. nie nastąpiło zagospodarowanie go postępowania, odpowiadaliby finanso- nieruchomości, a termin przesunął się na wo użytkownicy wieczyści. Ponadto inter- koniec 2011 r., to organ, natychmiast gdy pretacja, zgodnie z którą organ nawet po tylko decyzja o dodatkowej opłacie rocz- wielu latach od upływu terminu zagospo- nej za 2011 r. stanie się ostateczna, może darowania może ustalić dodatkową opłatę wszcząć postępowanie o ustalenie dodat- roczną wstecz, to jest za pierwszy poten- kowej opłaty rocznej za 2012 r., tym razem cjalny rok, w którym istnieje możliwość w wysokości 20% wartości nieruchomości. ustalenia tej opłaty, będzie powodować, że Co więcej, przy takiej interpretacji spo- organy nie będą miały motywacji do nie- sobu ustalenia dodatkowej opłaty rocz- zwłocznego reagowania na niestosowanie nej organ może ustalić dodatkowe opła- się użytkowników wieczystych do posta- ty roczne także za 2013 r. (30% wartości nowień umowy użytkowania wieczystego. nieruchomości) i za 2014 r. (40% wartości W tym miejscu warto zatrzymać się nad nieruchomości). Użytkownik wieczysty kwestią terminów zagospodarowania nie- może więc być ukarany za kolejne cztery ruchomości oddanej w użytkowanie wie- lata ubiegłe (wsteczne), przy czym łącz- czyste w momencie ustalenia dodatkowej na wysokość dodatkowych opłat rocznych opłaty rocznej. Jak już wcześniej sygna- za lata 2011–2014 będzie równa wartości lizowałem, ustalenie dodatkowej opłaty nieruchomości w 2011 r., i to w sytuacji, rocznej powoduje przesunięcie terminów gdy użytkownik wieczysty nie może tych zagospodarowania o rok, za który zosta- opłat uniknąć, nawet jeśli podejmie się za- je ustalona ta opłata. Czy jednak dodat- budowy nieruchomości bezzwłocznie po kowy rok, o który przesuwają się termi- wszczęciu postępowania administracyjnego ny zagospodarowania nieruchomości, to
Nr 3/maj-czerwiec/2015 119 państwo i społeczeństwo Jacek Kisiel wystarczający okres na zakończenie za- wyposażył go ustawodawca, a mianowi- budowy? Zapewne nie zawsze. W przy- cie do wyznaczenia terminu dodatkowe- padku dużych inwestycji deweloperskich go. W tym miejscu uwidacznia się donio- przesunięcie terminów zabudowy o rok sła rola terminu dodatkowego, także w ra- może być niewystarczające, a użytkow- mach koncepcji decyzji fakultatywnej. nik wieczysty, pomimo nałożenia na niego sankcji (i to stosunkowo dotkliwej), nie Funkcja i znaczenie będzie miał realnej szansy na dokończe- terminu dodatkowego nie inwestycji w tak krótkim terminie. Wyznaczenie terminu dodatkowego w sy- Niczym miecz Damoklesa zawiśnie nad tuacji gdy ustalona zostaje dodatkowa opła- nim nie tylko zagrożenie kolejną, drugą ta roczna ma dla użytkownika wieczyste- dodatkową opłatą roczną, ale także dal- go daleko idące konsekwencje. szymi dodatkowymi opłatami rocznymi Po pierwsze, może urealnić jego szan- za lata kolejne (przy założeniu, że zreali- se na wywiązanie się z terminów zabudo- zowanie inwestycji zajmie mu co najmniej wy nieruchomości, jeżeli dodatkowy rok kilka lat). Taka perspektywa może powo- „wykupiony” dzięki dodatkowej opłacie dować, że kontynuowanie wykonywania rocznej jest okresem, w którym zabudo- prawa użytkowania wieczystego stanie się wa (lub odpowiednio rozpoczęcie zabu- dla użytkownika wieczystego nieopłacal- dowy) nieruchomości jest nierealna. ne, a nawet ryzykowne. Po drugie, jeżeli zostanie wyznaczo- Warto tu przypomnieć, że celem or- ny termin dodatkowy, a użytkownik ganu powinno być dążenie do realizacji wieczysty go nie dotrzyma, to właściwy postanowień umowy użytkowania wie- organ będzie mógł ustalić dodatkową opła- czystego, to jest do zabudowy nierucho- tę roczną, lecz w tym wypadku będzie to mości zgodnej z celem użytkowania wie- znowu pierwsza dodatkowa opłata rocz- czystego. Ustalanie dodatkowych opłat na po bezskutecznym upływie terminu rocznych ma natomiast być narzędziem (o której mowa w art. 63 ust. 3 ugn, zda- prowadzącym do tego celu, nie zaś celem nie pierwsze), a więc w wysokości 10% samym w sobie. Nie jest bowiem wy- wartości nieruchomości, a nie kolejna do- kluczona sytuacja, gdy zbyt drastyczne datkowa opłata roczna (o której mowa sankcje (stosowanie rok po roku dodatko- w art. 63 ust. 3 ugn, zdanie drugie) po- wych opłat, których wysokość zwiększa większona o dalsze 10% wartości nieru- się narastająco) na tyle zachwieją płyn- chomości. Właściwy organ, ustalając do- ność finansową użytkownika wieczy- datkową opłatę roczną za 2014 r., może stego, że uniemożliwią mu zakończenie to uczynić wyznaczając bądź nie wyzna- inwestycji, a tym samym zagrożą osią- czając terminu dodatkowego. W sytuacji gnięciu celu umowy, jakim jest zabudo- pierwszej właściwy organ nie decyduje wa nieruchomości. się na wyznaczenie terminu dodatkowe- W omawianej sytuacji organ, aby unik- go. Ustala dodatkową opłatę roczną za nąć zbyt daleko idących sankcji, może się- 2014 r. w wysokości 10% wartości nieru- gnąć do dodatkowego narzędzia, w jakie chomości z tego roku. Jeżeli użytkownik
120 kontrola państwowa Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji państwo i społeczeństwo wieczysty nie zabuduje nieruchomości Podsumowanie w 2015 r. – organ ustali dodatkową opłatę Przekroczenie terminów zagospodarowa- roczną za 2015 r., lecz tym razem w wy- nia nieruchomości nie musi skutkować na- sokości 20% wartości nieruchomości łożeniem sankcji. Użytkownik wieczysty z 2014 r., a w 2016 r. – dodatkową opłatę może bowiem złożyć wniosek o prze- roczną za 2016 r. w wysokości 30% war- dłużenie tych terminów, a w postępo- tości nieruchomości z 2014 r. itd. W sy- waniu wszczętym tym wnioskiem może tuacji drugiej właściwy organ decyduje udowadniać, że terminy nie mogły być się na wyznaczenie terminu dodatkowe- dotrzymane z przyczyn od niego niezależ- go. Ustala więc dodatkową opłatę rocz- nych, na przykład z powodu przewlekle ną za 2014 r. w wysokości 10% wartości prowadzonych postępowań, mających na nieruchomości z tego roku i jednocześnie celu umożliwienie mu procesu inwestycyj- wyznacza termin dodatkowy na 31 grud- nego. Jeżeli postępowanie o przedłużenie nia 2015 r. Jeżeli użytkownik wieczy- terminów zagospodarowania zakończy się sty nie dotrzyma z kolei tego dodatko- odmową ich przedłużenia, a tym samym wego terminu – organ będzie mógł usta- zostanie uznane, że przekroczenie termi- lić dodatkową opłatę roczną za 2016 r., nów nastąpiło z winy użytkownika wie- ale w wysokości 10% wartości nierucho- czystego, właściwy organ nie może odstą- mości z 2016 r. pić od ustalenia jednej z przewidzianych Jak widać na przedstawionym przykła- w ustawie sankcji. Staje on przed wybo- dzie, decyzja organu o tym, czy zostanie rem, czy zastosować sankcję w postaci do- ustalona dodatkowa opłata roczna z jedno- datkowej opłaty rocznej czy też rozwią- czesnym wyznaczeniem terminu dodat- zania umowy użytkowania wieczystego. kowego, czy też bez wyznaczenia termi- Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej prze- nu dodatkowego, ma dla sytuacji prawnej suwa terminy zagospodarowania nieru- (i finansowej) użytkownika wieczystego chomości do końca roku kalendarzowego, doniosłe znaczenie. Należy także podkre- w którym wydana została decyzja o usta- ślić, że powyższa decyzja została przez leniu tej opłaty. Zawarta w ustawie możli- ustawodawcę pozostawiona organowi do wość wyznaczania terminu dodatkowego swobodnego uznania. Zgodnie z dyspozy- nie służy do omijania przepisów mają- cją art. 63 ust. 1 ugn, organ może wyzna- cych na celu ustalanie dodatkowej opła- czyć ten termin bądź go nie wyznaczać. ty rocznej. Funkcją terminu dodatkowego W tej sytuacji organ, kierując się okolicz- jest umożliwienie organowi, stosujące- nościami konkretnej sprawy i mając na mu sankcję w postaci dodatkowej opła- uwadze cel ustanowienia użytkowania ty rocznej, wyznaczenia terminów na za- wieczystego w postaci zabudowy nieru- gospodarowanie dłuższych niż do końca chomości w możliwie najkorzystniejszym roku, w którym zostanie wydana decyzja dla obu stron umowy terminie, swobod- o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, co nie decyduje, które rozwiązanie przyjąć, w okolicznościach danej sprawy może być byleby to rozstrzygnięcie było należycie zgodne zarówno z interesem społecznym, uzasadnione. jak i słusznym interesem strony.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 121 państwo i społeczeństwo Jacek Kisiel
Przytoczone problemy związane z do- ocenić jako zgodne bądź niezgodne z kry- chowaniem terminów zabudowy uza- terium legalności. Zaproponowane roz- sadniają konieczność wprowadzenia we- wiązanie może być pomocne w stworze- wnętrznych przepisów regulujących po- niu wzorca umożliwiającego zarówno oso- stępowanie w wypadku ich przekroczenia. bom sprawującym nadzór, jak i organom Taka regulacja tworzyłaby komplekso- kontrolnym skuteczne badanie zgodności wy wyznacznik (wzorzec) kontrolny działań podejmowanych przez właściwe umożliwiający skuteczne kontrolowa- organy. nie tego procesu. Brak wzorca powo- duje, że osobom wykonującym zadania z zakresu ustalania dodatkowych opłat Jacek Kisiel rocznych pozostawia się zbyt dużą prze- główny specjalista w Wydziale Kontroli strzeń do podejmowania subiektywnych Gospodarki Nieruchomościami rozstrzygnięć, które – z uwagi na niejed- Biura Kontroli Urzędu m.st. Warszawy nolitą interpretację przepisów – trudno
Słowa kluczowe: dodatkowa opłata roczna, użytkownik wieczysty, sankcja dyscyplinująca, realizacja inwestycji, termin zabudowy
122 kontrola państwowa państwo i społeczeństwo
Osiąganie celów polityki spójności w ramach UE Zasady regionalnej pomocy inwestycyjnej
Zmiany wynikające z unijnych przepisów o pomocy regionalnej, przy- jęte w perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2014–2020, będą obowiązywały przy udzielaniu każdej tego rodzaju pomocy w Pol- sce, zarówno na podstawie krajowych programów pomocowych, jak i pomocy indywidualnej. Pozornie nie mają one rewolucyjnego charak- teru, jednak w praktyce mogą mieć istotne znaczenie dla korzystania z tej pomocy – zarówno z perspektywy instytucji przygotowujących programy pomocowe oraz przyznających pomoc, jak i beneficjentów.
Magdalena Braczkowska-Boroch (kierowaną do określonych sektorów go- spodarki), ale miała wspierać różne, dzia- Pomoc regionalna jest kluczowym rodzajem łające w rozmaitych sektorach gospodarki pomocy publicznej, immanentnie wpisanej przedsiębiorstwa1. Cechą charakterystycz- w politykę spójności Unii Europejskiej, bo- ną pomocy regionalnej jest to, że jest nakie- wiem jej celem jest niwelowanie istotnych rowana na rozwój gospodarczy w ogólno- różnic w rozwoju gospodarczym między ści, ze szczególnym uwzględnieniem ma- regionami Unii przez wspieranie nowych łych i średnich przedsiębiorstw (MŚP)2. inwestycji, a co za tym idzie – również two- rzenie nowych miejsc pracy. Koncentracja Dopuszczalność na aspektach polityki spójności powodu- pomocy regionalnej je, że pomoc regionalna co do zasady i tra- Prawo pomocy publicznej jest częścią dycyjnie miała nie być pomocą sektorową prawa ochrony konkurencji i właśnie
1 Z wyłączeniem z możliwości wspierania specyficznych sektorów, takich jak sektor żelaza i stali, rolnictwo, rybołówstwo i akwakultura, transport – regulowanych odrębnymi, szczególnymi zasadami sektorowymi (w odrębnych przepisach unijnych). 2 Na temat przywilejów dla MŚP – w dalszej części artykułu.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 123 państwo i społeczeństwo Magdalena Braczkowska-Boroch z generalnego celu, jakim jest ochrona kon- • Pomoc przeznaczona na sprzyjanie roz- kurencji, wynika zakaz udzielania pomocy wojowi gospodarczemu regionów, w któ- publicznej, czyli dokonywania przez pań- rych poziom życia jest nienormalnie niski stwo (państwo członkowskie) interwen- lub w których istnieje poważny stan nie- cji na rynku. Takie działanie zawsze za- dostatecznego zatrudnienia (…). Zgod- graża zakłóceniem konkurencji na rynku nie z Wytycznymi w sprawie pomocy re- wewnętrznym Unii Europejskiej – rynku, gionalnej na lata 2014–20203 (pkt 150), który jak nazwa wskazuje – jest rynkiem warunki te są spełnione w przypadku: ogólnounijnym, a nie ogranicza się wyłącz- – regionów kategorii NUTS 2 (odpowia- nie do rynku krajowego. Aby dane wspar- da w Polsce województwom), w których cie (transfer środków) było pomocą pu- PKB na 1 mieszkańca wynosi 75% lub bliczną, musi wypełniać łącznie przesłan- mniej średniego PKB w UE za trzy ostat- ki wskazane w art. 107 ust.1 Traktatu nie lata (na podstawie danych Eurostat); o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: – regionów najbardziej oddalonych4. TFUE). • Pomoc przeznaczona na ułatwianie Zatem pomocą publiczną jest przyspo- rozwoju niektórych regionów gospo- rzenie: 1) dokonywane przez państwo lub darczych, o ile nie zmienia warunków z jego źródeł (przy wykorzystaniu jego za- wymiany handlowej w zakresie sprzecz- sobów); 2) stanowiące selektywną ekono- nym ze wspólnym interesem. Zgodnie miczną korzyść; 3) zakłócające lub mogą- z Wytycznymi KE, są to: ce zakłócić konkurencję; 4) wpływające – byłe obszary „a” w okresie 2011–2013 na warunki wymiany handlowej między (w Polsce – województwo mazowieckie; państwami członkowskimi. patrz: ramka na s.125); Mimo generalnego zakazu, Traktat – obszary słabo zaludnione; przewiduje jednak wyjątki i na podsta- – inne regiony „c” z trudnościami. wie tych norm ustanawiane są przepisy W tym miejscu warto wyjaśnić, że or- będące unijną i krajową podstawą praw- ganem, w którego kompetencji leży osta- ną udzielania poszczególnych rodzajów tecznie rozstrzygające uznanie pomocy za pomocy publicznej. dopuszczalną (lub niedopuszczalną) jest W art. 107 ust. 3 TFUE wymienione Komisja Europejska (dalej: Komisja). Owo są sytuacje, w których pomoc publicz- uznanie za pomoc dopuszczalną (zgodną na może zostać uznana za dopuszczalną. z rynkiem wewnętrznym) Komisja może Wedle tej regulacji, za zgodną z rynkiem wyrazić przez: wewnętrznym (dopuszczalną) może być • ocenę planowanego (projektowanego) uznana między innymi: środka pomocowego przygotowanego
3 Dalej jako: „Wytyczne KE”. 4 Regiony najbardziej oddalone to regiony, o których mowa w art. 349 TFUE. Obecnie są to: Gwadelupa, Gujana Francuska, Martynika, Réunion, Saint-Martin, Azory, Madera oraz Wyspy Kanaryjskie – por. przyp. 21 Wytycznych KE.
124 kontrola państwowa Zasady regionalnej pomocy inwestycyjnej państwo i społeczeństwo
Wyżej wymienionym środkiem pomoco- Poziom PKB na mieszkańca w po- wym – zaprojektowanym/przygotowanym szczególnych województwach w Polsce przez państwo członkowskie, może być: w stosunku do średniego PKB w UE • pomoc indywidualna – przyznawana na podstawie danych Eurostat za lata określonemu, z góry znanemu podmio- 2008–2010 towi, na określony cel; • podkarpackie (40,67%) • program pomocowy, czyli akt normatywny • lubelskie (40,67%) wydawany przez państwo członkow- • podlaskie (43,67%) skie (najczęściej odpowiedniego mini- • warmińsko-mazurskie (44,33%) stra), stanowiący podstawę do przyzna- • świętokrzyskie (46,33%) wania pomocy na określony cel grupie • opolskie (49%) podmiotów zdefiniowanych w sposób • kujawsko-pomorskie (50,67%) abstrakcyjny. • lubuskie (51%) Jeżeli przedmiotem notyfikacji doko- • małopolskie (51,33%) nywanej przez państwo członkowskie jest • zachodniopomorskie (52,67%) program pomocowy, to decyzja Komisji • łódzkie (55%) uznająca ten program za zgodny z ryn- • pomorskie (57,33%) kiem wewnętrznym oznacza, że wszyst- • wielkopolskie (62,67) kie indywidualne przypadki udzielenia • śląskie (64,33%) pomocy na podstawie tego programu są • dolnośląskie (65,33%) dopuszczalne5. • mazowieckie (96%) – tzw. region „c” Jak wyżej wspomniano, Komisja może też wydać rozporządzenie uznające, że Źródło: Załącznik I do Wytycznych KE. wszelkie krajowe środki pomocowe speł- niające warunki opisane w takim rozpo- rządzeniu są zgodne z rynkiem wewnętrz- i zgłoszonego (notyfikowanego) do Ko- nym, a przez to są wyłączone spod obo- misji przez państwo członkowskie (ocena wiązku notyfikacji6. Rozporządzenie takie wyrażana jest w formie decyzji Komisji); jest zwane wyłączeniem grupowym7. • wydanie rozporządzenia uznającego Rozporządzeniem, do którego będę określone środki pomocowe za zgod- się odwoływać wielokrotnie – jako unij- ne z rynkiem wewnętrznym. nej podstawy prawnej dla przepisów
5 Choć jednocześnie Komisja może w decyzji akceptującej dany program pomocowy zastrzec, że w okre- ślonych przypadkach pomoc, mimo że udzielana zgodnie z programem pomocowym, powinna być notyfi- kowana jako pomoc indywidualna. 6 Środki pomocowe zgodne z GBER [zob. przyp. 8 – red.] nie podlegają co do zasady notyfikacji (zgłosze- niu) do Komisji, z wyjątkiem sytuacji wskazanych w samym GBER – np. w przypadku pomocy dla dużych projektów inwestycyjnych, która przekracza określone w przepisach maksymalne poziomy intensywności czy progi kwotowe. 7 W polskiej terminologii stosuje się również wymiennie pojęcie „wyłączenie blokowe”.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 125 państwo i społeczeństwo Magdalena Braczkowska-Boroch o regionalnej pomocy inwestycyjnej, jest w zakresie infrastruktury szerokopasmo- rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 wej Komisja uzasadnia owo otwarcie z 17 czerwca 2014 r., uznające niektóre ro- pomocy regionalnej jako wynikające z ko- dzaje pomocy za zgodne z rynkiem we- rzystnego wpływu na osiąganie celów spój- wnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 ności regionalnej i na rozwój regionalny Traktatu8. (patrz: pkt 32 preambuły rozporządzenia nr 651/2014). Dopuszczenie wsparcia sektorowego Nowa mapa pomocy regionalnej Jak wskazałam na wstępie, pomoc regional- Mapą pomocy regionalnej nazywa się na tradycyjnie była i jest nadal traktowana listę obszarów określonych przez pań- jako pomoc niesektorowa – o odmiennym stwo członkowskie zgodnie z warunka- charakterze i celach, niż pomoc typowo mi przedstawionymi w Wytycznych KE sektorowa czy horyzontalna. Niemniej i zatwierdzonych następnie przez Komisję w ostatnim czasie można zaobserwować Europejską (patrz: pkt 20 lit. r Wytycznych proces otwierania się jej w kierunku ob- KE). Mapa pomocy regionalnej obowiązu- szarów inwestycyjnych, które do niedaw- jąca dla perspektywy 2014–2020 zosta- na mogły wydawać się bardziej sektoro- ła ustanowiona w rozporządzeniu Rady we niż ogólnorozwojowe. Ministrów z 30 czerwca 2014 r. w spra- Taki stan rzeczy wynika z regulacji no- wie ustalenia mapy pomocy regionalnej wego GBER – wspomnianego wyżej roz- na lata 2014–20209. porządzenia nr 651/2014. Przewiduje ono Wynika z niej intensywność10 regional- dwa bardzo istotne obszary inwestycyj- nej pomocy inwestycyjnej w poszczegól- ne, które dotąd były postrzegane w pań- nych polskich regionach – województwach, stwach członkowskich raczej sektorowo, które plasują się następująco: a mianowicie: infrastrukturę telekomu- • 50% – lubelskie, podkarpackie, podla- nikacyjną (dotyczącą szerokopasmowe- skie, warmińsko-mazurskie; go Internetu), jak również infrastrukturę • 35% – kujawsko-pomorskie, lubu- badawczo-rozwojową (B+R). Szczególnie skie, łódzkie, małopolskie, opolskie,
8 Dalej jako: „rozporządzenie nr 651/2014” (DzUUE L z 26.06.2014). W związku z tym, że reguluje ono, oprócz regionalnej pomocy inwestycyjnej, również inne (poszczególne) wyłączenia grupowe, nazywa się je generalnym wyłączeniem grupowym (ang. General Block Exepmtion Regulation – stąd powszechnie wśród osób zajmujących się pomocą publiczną stosowany skrót „GBER”). Rozporządzenie to nie sta- nowi pierwszego GBER – jego poprzednikiem było rozporządzenie KE nr 800/2008 (DzUrzUE L 214 z 9.08.2008, s. 3); wcześniej obowiązywały odrębne wyłączenia grupowe – nieskumulowane w jednym akcie i mniej liczne. 9 DzU.2014.878. 10 Intensywność pomocy – odsetek wydatków kwalifikowalnych obejmowanych pomocą. Przykładowo: przedsiębiorca przedstawia we wniosku o dofinasowanie z UE (programu operacyjnego) wydatki kwalifi- kowalne o wartości 1 mln zł. W związku z tym, że przysługuje mu intensywność w wysokości 50% – mak- symalnie może otrzymać w stosunku do tych wydatków regionalną pomoc inwestycyjną w wysokości 500 tys. zł.
126 kontrola państwowa Zasady regionalnej pomocy inwestycyjnej państwo i społeczeństwo
pomorskie, świętokrzyskie, zachodnio- to miało miejsce w perspektywie finan- pomorskie oraz podregiony: ciechanow- sowej 2007–2013), ale też wewnątrz wo- sko-płocki, ostrołęcko-siedlecki, radom- jewództwa – na podregiony z wyłącze- ski, warszawski wschodni; niem Warszawy do odrębnej – najniższej • 25% – dolnośląskie, wielkopolskie, w Polsce – dopuszczalnej intensywności śląskie; tego rodzaju pomocy (15%-10%). • 20% – podregion warszawski zachodni; Nowa, niższa intensywność pomocy • 15% – m. st. Warszawa w okresie regionalnej wynika z osiągnięcia wyższe- 1.07.2014 r. – 31.12.2017 r.; go stopnia rozwoju przez poszczególne • 10% – m.st. Warszawa w okresie regiony w poprzednich latach (głównie 1.01.2018 r. – 31.12.2020 r.; 2007–2013) i wynikającymi z tego mniej- plus 20% dla małych przedsiębiorstw; plus szymi – z punktu widzenia dopuszczal- 10% dla średnich przedsiębiorstw. ności i celów regionalnej pomocy inwe- Intensywność ta jest niższa i bardziej stycyjnej – potrzebami inwestycyjnymi zróżnicowana niż wynikająca z mapy w obecnej perspektywie. pomocy regionalnej dla projektów/ Należy przy tym pamiętać, że w przy- przedsięwzięć obejmowanych regio- padku dużych projektów (o wartości nalną pomocą inwestycyjną w ramach 50 mln euro wydatków kwalifikowalnych) perspektywy finansowej 2007–2013. kwota pomocy będzie niższa niż ta, jaka Przykładowo, intensywność w woje- wynikałaby z intensywności przewidzianej wództwach: lubelskim, podkarpackim, w mapie pomocy regionalnej (obowiązuje warmińsko-mazurskim, podlaskim, wobec nich degresywna metoda liczenia świętokrzyskim, opolskim, małopol- pomocy regionalnej za pomocą specjalnego skim, lubuskim, łódzkim, kujawsko- wzoru wskazanego w wymienionym roz- pomorskim wynosiła 50%, natomiast porządzeniu RM – wywodząca się z prze- w śląskim, pomorskim, zachodniopo- pisów unijnych w tym zakresie). morskim, dolnośląskim, wielkopol- skim: 40% (z możliwością jej podnie- Kwalifikowalne sienia o 10% dla średnich, a o 20% dla tylko tzw. nowe inwestycje małych regionów – analogicznie, jak Zasadniczym aspektem, zarówno z per- przewiduje to obecnie obowiązująca spektywy podmiotu ubiegającego się o re- mapa pomocy regionalnej). gionalną pomoc inwestycyjną, jak i udzie- Ponadto w obecnej (nowej) perspek- lającego tej pomocy, jest pełne rozumie- tywie finansowej, w związku z osiągnię- nie jej szczegółowego przeznaczenia (czyli ciem różnego stopnia rozwoju przez po- – na jakie działania może być udzielona). szczególne obszary wchodzące w skład wo- Przeznaczeniem tym jest realizacja tak jewództwa mazowieckiego, zostały one zwanej nowej inwestycji (inwestycji po- – pod kątem dopuszczalnej intensywności czątkowej). regionalnej pomocy inwestycyjnej – po- Zgodnie z definicją inwestycji począt- dzielone nie tylko na Warszawę i pozo- kowej, zawartą w Wytycznych KE, może stałą część woj. mazowieckiego (tak jak ona oznaczać:
Nr 3/maj-czerwiec/2015 127 państwo i społeczeństwo Magdalena Braczkowska-Boroch
• utworzenie nowego zakładu11; inwestycję – wymaga, by inwestycja doty- • rozbudowę istniejącego zakładu; czyła zupełnie nowej działalności gospo- • dywersyfikację produkcji zakładu przez darczej. Warto podkreślić, że ten bardziej wprowadzenie nowych dodatkowych restrykcyjny rodzaj pomocy regionalnej na produktów, lub nowe inwestycje będzie jedynym, o jaki • zasadniczą zmianę dotyczącą procesu będą mogli się ubiegać duzi przedsiębior- produkcyjnego w istniejącym zakładzie; cy we wspomnianych regionach typu „c”, • nabycie środków trwałych bezpośred- czyli w Polsce – w województwie mazo- nio związanych z przedsiębiorstwem, wieckim. które zostało zamknięte lub zostałoby W kontekście definicji nowej inwestycji zamknięte, gdyby zakup nie nastąpił, (tzw. inwestycji początkowej) istotne jest przy czym środki nabywane są przez prawidłowe rozumienie pojęć: utworze- inwestora niezależnego od zbywcy. nie nowego zakładu, rozbudowa istnieją- W świetle powyższego samo nabycie cego zakładu, zasadnicza zmiana całościo- akcji lub udziałów przedsiębiorstwa nie wego procesu produkcyjnego, dywersyfi- stanowi inwestycji początkowej. Nie sta- kacja produkcji. nowi jej również inwestycja prowadząca Utworzeniem nowego zakładu (przed- wyłącznie do odtworzenia zdolności pro- siębiorstwa) jest na przykład budowa i uru- dukcyjnych. chomienie nowego zakładu produkcyj- Rozporządzenie nr 651/2014 wyróżnia nego lub usługowego przez istniejącego również nową kategorię nowej inwestycji przedsiębiorcę. Przez rozbudowę istnie- – nieprzewidzianą w poprzednim GBER jącego zakładu należy natomiast rozumieć – to jest na rzecz nowej działalności go- zwiększenie zdolności wytwórczych ist- spodarczej, co oznacza, że nowa działal- niejącego zakładu (np. uruchomienie ko- ność, która ma być prowadzona po otrzy- lejnej linii technologicznej). Obie te ka- maniu pomocy, nie może być taka sama, tegorie nowej inwestycji w praktyce nie jak działalność poprzednio prowadzona stwarzają większych problemów w oce- w danym zakładzie ani podobna do takiej nie i interpretacji. działalności12. Jest to kategoria bardziej re- Trudności w praktyce przysparza ocena, strykcyjna niż „typowa” pomoc na nową czy rezultatem projektu jest „dywersy-
11 Zdarza się, że w krajowych (polskich) programach pomocowych ww. sformułowanie „zakład”, o którym mowa w przepisach unijnych zastępowany jest równoznacznym terminem „przedsiębiorstwo” użytym w sensie przedmiotowym, tj. w rozumieniu art. 55 (1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz.12, z późn. zm.), w myśl którego „przedsiębiorstwem” jest zorganizowa- ny zespół aktywów (składników materialnych i niematerialnych) przeznaczony do prowadzenia działalno- ści gospodarczej. 12 Taka sama lub podobna działalność oznacza działalność wchodzącą w zakres tej samej klasy (czterocyfrowy kod numeryczny) statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej NACE Rev. 2, określonej w rozporzą- dzeniu (WE) nr 1893/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20.12.2006 r. w sprawie statystycznej klasy- fikacji działalności gospodarczej NACE Rev. 2 i zmieniającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3037/90 oraz niektóre rozporządzenia WE w sprawie określonych dziedzin statystycznych (DzU L 393 z 30.12.2006, s. 1).
128 kontrola państwowa Zasady regionalnej pomocy inwestycyjnej państwo i społeczeństwo fikacja produkcji”. Przez dywersyfika- Chodzi tu o wprowadzenie nowego roz- cję należy rozumieć rozszerzenie oferty wiązania technologicznego lub organiza- produktowej, polegające na wprowadze- cyjnego, zasadniczo odmiennego od sto- niu nowego produktu lub nowej usłu- sowanego dotychczas. Bardzo ważne, by gi obok produktów dotychczas wytwa- dotyczyło całego procesu produkcji, a nie rzanych lub usług świadczonych. Nie jest tylko samego produktu. Nie jest zatem za- zatem dywersyfikacją zastąpienie produk- sadniczą zmianą drobne ulepszenie w ra- tu wytwarzanego dotychczas produk- mach technologii produkcji bądź jej orga- tem zmodernizowanym albo podniesie- nizacji. Przykładowo – zasadniczą zmianą nie wyłącznie standardu usługi dotąd już w procesie produkcji samochodów jest za- świadczonej. stąpienie określonych faz montażu samo- Przykładowo: w danym przedsiębior- chodów na linii produkcyjnej wykonywa- stwie produkowane są automaty do kawy nych manualnie przez pracowników fa- stosowane w gospodarstwach domowych. zami pracy zautomatyzowanej (wykony- Wprowadzenie do produkcji nowego mo- wanej przez sterowane numerycznie ma- delu automatu, różniącego się od modelu szyny). W tym bowiem przypadku pro- oferowanego poprzednio tym, że zasto- ces produkcyjny, który był uzależniony od sowano nowy, wydajniejszy silnik i obu- zdolności manualnych pracowników, zo- dowę z bardziej wytrzymałego materia- stał zastąpiony procesem zautomatyzo- łu, nie stanowi dywersyfikacji. Natomiast wanym. Najistotniejsze jest odróżnianie rozpoczęcie wytwarzania w tym przed- zasadniczych zmian w procesie produkcji siębiorstwie automatów przemysło- od mniejszych lub nawet bardziej znaczą- wych, na użytek na przykład restaura- cych, ale wyłącznie – ulepszeń. cji czy dużych instytucji (przy jednocze- W zakresie wymienionych kategorii snym utrzymaniu produkcji pierwszego nowej inwestycji nowością w rozporzą- rodzaju automatu) stanowi dywersyfikację dzeniu nr 651/2014 w stosunku do jego po- produkcji. przednika – rozporządzenia nr 800/2008 W tym zakresie rozporządzenie – jest regulacja (ww. art. 14 ust.7) wpro- nr 651/2014 wprowadza nowy obowią- wadzająca obowiązek, że koszty kwalifiko- zek: koszty kwalifikowalne nowej inwe- wane muszą przekraczać koszty amortyza- stycji polegającej na dywersyfikacji pro- cji aktywów, jakie poniesiono w związku dukcji muszą przekraczać o co najmniej z działalnością podlegającą moderniza- 200% wartość księgową aktywów, które są cji w ciągu poprzednich trzech lat obro- ponownie wykorzystywane, odnotowaną towych. w roku obrotowym poprzedzającym roz- Istotne jest również to, że przepisy o po- poczęcie prac (art. 14 ust. 7 rozporządze- mocy regionalnej definiują, co nie jest po- nia nr 651/2014). mocą regionalną na nowe inwestycje, a jest Stosunkowo największą trudność tak zwaną pomocą operacyjną (co do za- w praktyce wydaje się sprawiać ustale- sady niedozwoloną/dozwoloną tylko pod nie, czy rezultatem projektu będzie „za- pewnymi warunkami – patrz: pkt 20 lit. q sadnicza zmiana procesu produkcyjnego”. Wytycznych KE).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 129 państwo i społeczeństwo Magdalena Braczkowska-Boroch
Pomocą operacyjną jest finansowanie W przypadku regionalnej pomocy in- (ograniczanie) bieżących wydatków przed- westycyjnej (czy szerzej – wszystkich siębiorstwa (np. obciążeń podatkowych, rodzajów pomocy regulowanych roz- społecznych, kosztów energii itp.). Ten porządzeniem nr 651/2014) efekt ten rodzaj pomocy jest dopuszczalny według udowadniany jest przez fakt, że przed- Wytycznych KE i GBER wyjątkowo, w ra- siębiorca powstrzymał się z realizacją mach odrębnego przeznaczenia pomocy prac nad przedsięwzięciem, które mia- w regionach najbardziej oddalonych lub łoby być objęte pomocą, do czasu złoże- na obszarach słabo zaludnionych. nia wniosku o tę pomoc do odpowied- Pomocą operacyjną jest również finan- niej instytucji (por. art. 6 rozporządzenia sowanie inwestycji odtworzeniowych: na- nr 651/2014). praw, remontów, nakładów koniecznych W przypadku dużych przedsiębiorstw, do kontynuowania funkcjonowania przed- oprócz powyższego warunku, instytucja siębiorstwa i zachowania dotychczasowej musi zweryfikować, czy dokumentacja pozycji na rynku. Wynika z tego, że są to dostarczona przez wnioskodawcę zakła- inwestycje, których w praktyce podmiot da, że pomoc przyniesie co najmniej jeden gospodarczy nie może nie przeprowadzić, z efektów wymienionych w art. 6 ust. 3 gdyż byłoby to równoznaczne z utratą zdol- lit. a – to jest że projekt nie zostałby wdro- ności produkcyjnych i koniecznością wy- żony na danym obszarze albo nie przy- cofania się z rynku – nie stanowią one na- niósłby wystarczających korzyści benefi- tomiast inwestycji rozwojowych. cjentowi na danym obszarze w razie braku Z punktu widzenia oceny kwalifikowal- takiego środka pomocy. ności projektu jako nowej inwestycji mają Co bardzo istotne, rozporządzenie również znaczenie normy dotyczące tak nr 651/2014 liberalizuje warunki w sto- zwanego jednostkowego projektu inwe- sunku do dużych przedsiębiorstw (w po- stycyjnego (art. 14 ust. 3 GBER). równaniu z poprzednim rozporządzeniem nr 800/2008), gdyż wskazuje, że te dodat- Bardziej liberalny efekt zachęty kowe obowiązki dotyczące dokumenta- Problematyka tak zwanego efektu zachę- cji obowiązują wyłącznie gdy ma być im ty ma zasadnicze znaczenie w dziedzinie udzielona pomoc ad hoc, czyli – jak wyżej pomocy publicznej. W ujęciu syntetycz- wspomniano – pomoc poza programem nym sprowadza się do tego, że podmioty pomocowym, bezpośrednio na podsta- przyznające pomoc na dane przedsięwzię- wie GBER (należy założyć, że z pewnością cie/projekt muszą mieć pewność, że bez przy udzielaniu pomocy w ramach pro- wsparcia go środkami pomocy publicznej gramów operacyjnych dystrybuujących nie zostałby zrealizowany albo byłby wy- środki unijne sytuacja ta będzie należa- konany w mniejszym zakresie. Efekt za- ła do rzadkości). chęty musi wykazywać każda udzielana W zakresie efektu zachęty istotne jest pomoc, ale w odniesieniu do różnych ro- więc ustalenie, co oznacza pojęcie rozpo- dzajów pomocy warunek ten jest różnie częcie prac – fakt bowiem, że dany pod- weryfikowany. miot rozpoczął prace przed złożeniem
130 kontrola państwowa Zasady regionalnej pomocy inwestycyjnej państwo i społeczeństwo wniosku będzie, co do zasady, wyłączał wnioskodawcy wobec innych podmiotów/ projekt z możliwości objęcia go regional- kontrahentów/wykonawców – i tak było- ną pomocą inwestycyjną13. by zrealizowane bez pomocy publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 23 rozporządze- Prace uważa się zatem za rozpoczęte, nia nr 651/2014 (por. także pkt 20v) jeśli zobowiązania wynikające z umowy Wytycznych KE, rozpoczęcie prac ozna- są tego rodzaju, że z biznesowego punk- cza rozpoczęcie robót budowlanych zwią- tu widzenia powodują trudności z wyco- zanych z inwestycją lub pierwsze prawnie faniem się z realizacji projektu, w szcze- wiążące zobowiązanie do zamówienia urzą- gólności gdyby wycofanie się z projektu dzeń lub inne zobowiązanie, które spra- było równoznaczne ze znaczącymi strata- wia, że inwestycja staje się nieodwracal- mi finansowymi. na (zależnie od tego, co nastąpi najpierw). W zakresie pojęcia „rozpoczęcie prac Zakupu nieruchomości niezabudowanej budowlanych”, o którym mowa w wyżej (nieruchomości gruntowej) ani prac przy- wymienionych przepisach unijnych, po- gotowawczych, takich jak uzyskanie ze- wszechną praktyką wśród instytucji/or- zwoleń i przeprowadzenie studiów wy- ganów przyznających regionalną pomoc konalności, nie uznaje się za rozpoczęcie inwestycyjną (i każdą inną pomoc inwesty- prac. W przypadku nabywania zakładu cyjną uregulowaną w GBER) jest odwo- rozpoczęciem prac jest moment nabycia ływanie się do regulacji ustawy z z 7 lipca aktywów bezpośrednio związanych z na- 1994 r. – Prawo budowlane14. bywanym zakładem. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 pb, przez roboty Wzmianka o kryterium oceny faktu roz- budowlane rozumie się budowę (wykony- poczęcia prac nad projektem z punktu wi- wanie obiektu budowlanego w określonym dzenia „nieodwracalności inwestycji” jest miejscu, odbudowę, rozbudowę, nadbudo- nowością w unijnych przepisach ustano- wę obiektu budowlanego), a także prace wionych w ramach GBER – rozporządze- polegające na przebudowie, montażu, re- nie nr 800/2008 i Wytyczne KE na lata moncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. 2007–2013 nie zawierały literalnie takiego Wedle natomiast art. 41 pb, rozpoczę- doprecyzowania. Należy jednak odczyty- cie budowy następuje z chwilą podjęcia wać je jako literalne wyartykułowanie tego, prac przygotowawczych na terenie budo- co było intencją Komisji także we wcze- wy: wytyczenia geodezyjnego obiektów śniejszych latach, a co sprowadza się do w terenie; wykonania niwelacji terenu; tego, o czym wspomniałam w odniesieniu zagospodarowania terenu budowy wraz do idei efektu zachęty: nie udziela się po- z budową tymczasowych obiektów; wy- mocy na przedsięwzięcie, które – wnio- konania przyłączy do sieci infrastruktury skując z zobowiązań cywilnoprawnych technicznej na potrzeby budowy.
13 Por. art. 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 651/2014. 14 W skrócie: „pb” (j.t. DzU.2013.1409 ze zm.).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 131 państwo i społeczeństwo Magdalena Braczkowska-Boroch
Jeżeli chodzi o „pierwsze wiążące zobo- Z punktu widzenia regionalnej pomocy wiązanie” do zamówienia urządzeń/ rucho- inwestycyjnej, dwa aspekty są najistotniej- mych środków trwałych, to należy je oce- sze: 1) pomoc kumulowana jest w stosun- niać z punktu widzenia charakteru i treści ku do tych samych wydatków (kosztów warunków umowy, a niekoniecznie z punk- kwalifikowalnych); 2) jeżeli na te same tu widzenia jej formalnej klasyfikacji. wydatki udzielana jest pomoc regional- Spełnianie przez projekt/przedsięwzięcie na i pomoc de minimis, kwota pomocy efektu zachęty (czyli w warunkach GBER nie może przekraczać maksymalnej in- – okoliczności rozpoczęcia prac przed zło- tensywności wynikającej z mapy pomo- żeniem wniosku o pomoc), jak również po- cy regionalnej dla danego projektu i da- siadanie cech nowej inwestycji (inwestycji nego beneficjenta. początkowej), stanowi podstawowe obsza- Sens zasad kumulacji sprowadza się do ry kontroli projektów obejmowanych re- tego, by nie udzielać pomocy publicznej gionalną pomocą inwestycyjną. ponad wartość, jaka wynika z maksymal- nych kwot czy też maksymalnych poziomów Kumulacja pomocy intensywności zastrzeżonych w unijnych a otrzymywanie jej z różnych źródeł przepisach pomocowych (większe kwoty Istnieją dwa zasadnicze pojęcia dotyczące podlegają obowiązkowi zgłoszenia/noty- generalnej możliwości otrzymywania po- fikacji, o czym wspomniałam wcześniej). mocy z różnych źródeł; jedno – to pojęcie Drugim, nieco odmiennym, choć rów- kumulacji pomocy (ewentualnie: zakazu nież bardzo istotnym zagadnieniem jest kumulowania, o którym literalnie mowa możliwość łączenia regionalnej pomocy w przepisach unijnych), a drugie – sumo- inwestycyjnej pochodzącej z różnych źró- wanie regionalnej pomocy inwestycyjnej deł, liczonej według różnych metod (na ten otrzymywanej z różnych źródeł, liczo- temat mówi art. 4 pkt c i art. 12 rozporzą- nej dwiema alternatywnymi metodami: dzenia nr 651/2014). W praktyce chodzi na podstawie wydatków inwestycyjnych o sytuację, gdy wnioskodawca otrzymuje lub wydatków poniesionych na stworzone regionalną pomoc inwestycyjną z jednego miejsca pracy związane z nową inwesty- źródła – na przykład z regionalnego progra- cją. Pomoc otrzymywaną z różnych źró- mu operacyjnego (RPO) jednego z woje- deł na podstawie dwóch wymienionych wództw, obliczoną w odniesieniu do wy- metod można łączyć (o czym szczegóło- datków inwestycyjnych (planowanych na- wo poniżej). kładów inwestycyjnych), a z drugiego – na O kumulacji pomocy mowa jest w prze- przykład z powiatowego urzędu pracy – na pisach ogólnych GBER (generalna zasada podstawie wydatków planowanych do po- kumulacji czy też jej zakazu powyżej okre- niesienia na utworzenie miejsc pracy zwią- ślonego pułapu kwotowego lub procento- zanych z realizacją nowej inwestycji. wego należy bowiem do zasad ogólnych Jeżeli, przykładowo, kwota wydatków dotyczących pomocy publicznej). Zasady inwestycyjnych to 200 tys. zł, a wydatków kumulacji zostały przestawione szczegóło- na miejsca pracy to 300 tys., natomiast wo w art. 8 rozporządzenia nr 651/2014. maksymalna dopuszczalna intensywność
132 kontrola państwowa Zasady regionalnej pomocy inwestycyjnej państwo i społeczeństwo dla tego podmiotu wynikająca z mapy po- to jednak MŚP (natomiast dotyczy du- mocy regionalnej wynosi 50% – to w sy- żych przedsiębiorstw) oraz przejęć (na- tuacji gdy z RPO podmiot ten otrzymał bycia przedsiębiorstwa), z zastrzeżeniem, 100 tys., z urzędu pracy może otrzymać że wymóg ten odnosi się jedynie do ru- jeszcze 50 tys. (bardziej korzystna kwota chomych środków trwałych (nie wymaga wynika bowiem z metody liczenia pomocy się, aby nabywane budynki lub grunty na wydatki na miejsca pracy, która to kwota były nowe). wydatków jest w jego przypadku wyższa). W przypadku zakupu w ramach projektu wartości niematerialnych i prawnych duzi Uprzywilejowanie MŚP przedsiębiorcy mogą liczyć na kwalifikowa- Jak wspomniano na wstępie, charakte- nie ich do pomocy, ale tylko do wysokości rystyczną cechą regionalnej pomocy in- 50% całkowitych kosztów inwestycji da- westycyjnej jest to, że w sposób istotny nego projektu, w przypadku MŚP – można uprzywilejowuje ona beneficjentów sek- uwzględnić całkowite koszty. tora MŚP. Oprócz koronnego dowodu tego uprzywilejowania, wynikającego z mapy Przyszłość pomocy regionalnej pomocy regionalnej (możliwość podno- Regionalna pomoc inwestycyjna była szenia progów intensywności – odpowied- (i jest) bardzo popularną pomocą inwe- nio o 10% w przypadku średnich i nawet stycyjną w ramach perspektywy finan- 20% w przypadku małych, w tym mikro- sowej 2007–2013. Jak wynika z „Raportu przedsiębiorców), jednym z innych istot- o pomocy publicznej w Polsce udzielanej nych przykładów jest obowiązek utrzyma- przedsiębiorcom w 2013 r.” (dalej: „Raport nia w danym regionie inwestycji obejmo- UOKiK”)15, w 2012 r. regionalna pomoc wanej regionalną pomocą inwestycyjną inwestycyjna stanowiła – w ogólnej kwo- – w przypadku MŚP obowiązek ten trwa cie 18,5 mld zł udzielonej pomocy publicz- trzy lata, a dużych – już pięć. nej – aż 8,2 mld zł (czyli 45,7%), natomiast Inny przykład: gdy pomoc obliczana jest w 2013 r. – ponad 9 mld zł (54,3% całej na podstawie kosztów zatrudnienia – utwo- pomocy publicznej udzielonej w Polsce) rzone miejsca pracy muszą zostać obsadzo- i wzrosła o prawie 10% w stosunku do ne w ciągu trzech lat od zakończenia inwe- roku poprzedniego. Dla porównania ten- stycji oraz utrzymane przez okres trzech dencji należy wskazać, że wartość pomocy lat w przypadku MŚP, natomiast przez sektorowej spada od 2011 r. W 2013 r. jej pięć lat – w przypadku dużych. wartość zmalała o ponad połowę: z około Kolejny istotny warunek regionalnej po- 3,6 mld zł w 2011 r. do 1,7 mld zł w 2013 r., mocy inwestycyjnej stanowi, że nabywa- a udział w ogólnej wartości pomocy – od- ne aktywa muszą być nowe; nie dotyczy powiednio z 19,9% do 10,3%.
15 Publikacja Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dostępna na stronie internetowej Urzędu w za- kładce: Pomoc publiczna/ Raporty i analizy.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 133 państwo i społeczeństwo Magdalena Braczkowska-Boroch
Rysunek 1. Wartość udzielanej w Polsce pomocy: regionalnej, sektorowej i horyzontalnej w latach 2010–2013
12 000 pomoc regionalna pomoc sektorowa 10 000 pomoc horyzontalna Inne tytuły 8 000
6 000
4 000 Wartość pomocy [mln zł] Wartość 2 000
0 2010 2011 2012 2013 Rok
Źródło: Raport UOKiK.
Śmiało można założyć, że obniżenie w latach 2007–2013) wysokiego poziomu intensywności wynikające z nowej mapy podstawowej intensywności w wysokości pomocy regionalnej w województwach 50% w województwach najmniej rozwi- najlepiej rozwiniętych – przede wszyst- niętych – czyli należących do tak zwanej kim mazowieckim, ale też dolnośląskim, ściany wschodniej – należy spodziewać się wielkopolskim czy śląskim – może wpły- niesłabnącej popularności pomocy regio- nąć zwłaszcza w zakresie wspierania du- nalnej właśnie w tych regionach Polski. żych przedsiębiorstw (gdzie nie obowiązu- je możliwość podwyższania maksymalnych progów pomocy) na poszukiwanie zarów- Magdalena no przez instytucje przyznające pomoc, Braczkowska-Boroch jak i przez samych beneficjentów innych Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, możliwości (podstaw prawnych) udziela- Wydział Kontroli i Procedur nia (otrzymywania) pomocy. W związku Departamentu Rozwoju Cyfrowego z obowiązywaniem nadal (analogicznie jak
Słowa kluczowe: pomoc regionalna, nowa inwestycja, polityka spójności, wsparcie sektoro- we, efekt zachęty
134 kontrola państwowa państwo i społeczeństwo
Niedozwolone wytwarzanie i obrót środkami zastępczymi Państwowa Inspekcja Sanitarna w walce z dopalaczami
Wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych (tzw. dopa- laczy) wymaga skutecznych działań zmierzających do ograniczenia zagro- żeń dla życia i zdrowia ludzi, zwłaszcza osób niepełnoletnich. Na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) ciąży obowiązek ochrony tych fun- damentalnych wartości, wynikający z art. 68 Konstytucji RP. W artykule omówiono kompetencje PIS w eliminowaniu niedozwolonego rozpo- wszechniania dopalaczy, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawnych i prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych opubliko- wanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Ponadto przedstawiono proponowane przez Komisję Europejską zmiany przepisów, a także działania organów władzy wykonawczej RP na rzecz aktualizacji prawa w zakresie zwalczania środków zastępczych.
Andrzej Bukowski i zawodowych. Inspekcja sprawuje bieżący nadzór sanitarny oraz prowadzi działal- Państwowa Inspekcja Sanitarna funk- ność prewencyjną i przeciwepidemicz- cjonuje na podstawie przepisów ustawy ną w zakresie chorób zakaźnych i innych z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji chorób powodowanych warunkami śro- Sanitarnej1 i jest powołana do działania na dowiska, a także działalność oświatowo- rzecz zdrowia publicznego w celu ochro- -zdrowotną. W dziedzinie bieżącego nad- ny zdrowia ludzkiego przed niekorzyst- zoru sanitarnego jej zadaniem jest kontrola nym wpływem szkodliwości i uciążliwości przestrzegania przepisów związanych środowiskowych, zapobiegania powsta- z ochroną zdrowia ludzkiego, w tym także waniu chorób, w tym chorób zakaźnych zwalczanie wytwarzania i wprowadzania
1 DzU.2011.212.1263; zm.: DzU.2012.460, poz. 892 oraz DzU.2013.2.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 135 państwo i społeczeństwo Andrzej Bukowski do obrotu środków zastępczych – tak zwa- oddziały toksykologiczne przypadki za- nych dopalaczy. chorowań nastąpiły po zażyciu preparatów zwanych potocznie dopalaczami. Działania PIS w sprawie Decyzja dotyczyła wszystkich punk- środków zastępczych tów sprzedaży oraz producentów wyro- System monitorowania zatruć dopala- bów o nazwie „Tajfun” i innych o podob- czami i podejrzeń zatruć zidentyfiko- nym działaniu, wobec powyższego organy wał w październiku 2010 r. 258 takich Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepro- zatruć. Sytuacja była krytyczna2. Prezes wadziły na terenie całego kraju kontrole Rady Ministrów zapowiedział, że problem obiektów służących produkcji i obroto- dopalaczy będzie rozstrzygnięty w trybie wi tymi wyrobami, doręczając kseroko- natychmiastowym. W tej sprawie spotkał pie wymienionej decyzji stronom wska- się specjalny zespół pod jego przewodnic- zanym w rozdzielniku. W wyniku powyż- twem, w którym uczestniczyła między in- szej decyzji funkcjonariusze Państwowej nymi minister zdrowia3. Inspekcji Sanitarnej w asyście funkcjona- Główny Inspektor Sanitarny (GIS) riuszy Policji w październiku 2010 r. za- wydał 2 października 2010 r. decyzję mknęli 1378 sklepów oferujących dopa- (znak GIS-I-073-239/RS/10), na mocy lacze4. Prezydent RP stwierdził, że reak- której wycofał z obrotu na terenie całego cja rządu w tej sprawie jest prawidłowa, kraju wyrób o nazwie „Tajfun” oraz wszel- bo jeżeli tak szybko ostatnio narasta sieć kie podobne wyroby, zagrażające bezpo- sklepów z dopalaczami, to potrzebne było średnio życiu lub zdrowiu ludzi, oraz na- zdecydowane działanie5. kazał zaprzestanie działalności obiektów Podczas posiedzenia Sejmu w sprawie służących produkcji i obrotowi tymi wy- nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu robami. Decyzji nadano rygor natychmia- narkomanii oraz ustawy o Państwowej stowej wykonalności, a w uzasadnieniu Inspekcji Sanitarnej prezes Rady Mini jej podjęcia wskazano stwierdzenie przez strów stwierdził, że bez natychmiasto- ministra zdrowia występowania na tere- wych zmian w prawie nie będzie można nie całego kraju bezpośredniego zagroże- wyeliminować dostępu do dopalaczy. nia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wy- Zwrócił się z prośbą do posłów, aby działali robu o nazwie „Tajfun” lub podobnych, w trybie nadzwyczajnym. Premier przy- określanych jako przeznaczone do celów pomniał, że obecnie zlokalizowano ponad kolekcjonerskich. Przeprowadzone przez tysiąc dobrze zorganizowanych legalnych organy ścigania postępowanie uprawdo- punktów sprzedaży dopalaczy. Taka wiel- podobniło, że zgłaszane przez szpitalne kość legalnego i bezkarnego obrotu tymi
2 Raport GIS w sprawie zwalczania środków zastępczych, Warszawa 2013 r. 3 Za: K. Sobczak, LEX Wolters Kluwer z 3.10.2010 r. 4
136 kontrola państwowa Państwowa Inspekcja Sanitarna w walce z dopalaczami państwo i społeczeństwo produktami doprowadziła do tego, że za- między innymi przez działalność zapobie- grożenie zdrowia i życia obywateli, w tym gawczą, ograniczenie szkód zdrowotnych szczególnie nieletnich, stało się powszech- i społecznych, zwalczanie niedozwolone- ne i na dużą skalę, zaś dotychczasowa ruty- go obrotu, wytwarzania, przetwarzania, na prawna wydaje się bezradna. Minister przerobu i posiadania substancji, których zdrowia potwierdziła, że w sprawie zwal- używanie może prowadzić do narkomanii. czania dopalaczy istnieje stan wyższej ko- Zgodnie z definicją ustawową „środka za- nieczności6. stępczego” zawartą w art. 4 pkt 27 tejże Sejm 8 października 2010 r. uchwalił ustawy – jest to substancja pochodzenia ustawę o zmianie ustawy o przeciwdziała- naturalnego lub syntetycznego, używana niu narkomanii oraz ustawy o Państwowej zamiast środka odurzającego lub substan- Inspekcji Sanitarnej7. W ustawie zostały cji psychotropowej lub w takich samych zdefiniowane pojęcia środka zastępcze- celach jak środek odurzający lub substan- go, wytwarzania środków zastępczych cja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzania ich do obrotu. Ponadto i wprowadzanie do obrotu nie jest regulo- państwowym inspektorom sanitarnym wane na podstawie przepisów odrębnych. nadano uprawnienia w zakresie zwalcza- Dopalacze, podobnie jak narkotyki, mają nia wytwarzania i wprowadzania do obro- działanie psychoaktywne, czyli wywołują tu środków zastępczych (przedstawione w organizmie człowieka określone stany w dalszej części artykułu). Ustawodawca odurzenia, pobudzenia, euforii i halucy- uznał – w przeciwieństwie do prawa kar- nacje. Mogą być pochodzenia naturalnego nego stosowanego do innych substancji za- i zawierać związki halucynogenne z jednej, kazanych, takich jak narkotyki – że łama- kilku lub kilkunastu roślin. Najgroźniejsze nie zakazu wytwarzania i wprowadzania są te, które zawierają śmiertelne alkaloidy, do obrotu środków zastępczych podlega takie jak występujące w trujących śmier- prawu administracyjnemu. Sposób wy- telnie muchomorach. Dopalacze mogą być konywania zadań Państwowej Inspekcji także pochodzenia syntetycznego i mają Sanitarnej, wynikających z art. 1 usta- działania podobne do tego, jakie wykazu- wy z 14 marca 1985 r., nie ma charak- ją znane narkotyki (amfetamina, marihu- teru zamkniętego, co wynika z użytego ana i haszysz). Dopalacze są szczególnie w tym przepisie sformułowania „w szcze- niebezpieczne dla alergików, cukrzyków gólności”. oraz osób będących w okresie rozwojo- Z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. wym, a więc dzieci i młodzieży9. o przeciwdziałaniu narkomanii8 wynika, że „Wprowadzanie do obrotu”, stosownie przeciwdziałanie narkomanii realizuje się do art. 4 pkt 34 powyższej ustawy, jest to
6
Nr 3/maj-czerwiec/2015 137 państwo i społeczeństwo Andrzej Bukowski
Tabela 1. Działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie środków zastępczych w latach 2011–2013 Liczba ujawnio- Liczba podej- Liczba pobra- Nałożone nych podmiotów Liczba zabez- Liczba rzeń zatruć nych próbek Rok kary wprowadzających pieczonych kontroli środkami za- do badań la- (w zł) do obrotu środki produktów stępczymi boratoryjnych zastępcze
2011 335 0 11 176 35 1 819
2012 548 495 000 103 279 443 19 997
2013 687 9 649 370 123 721 1422 21 652 (paździer- nik)
Źródło: Raport GIS w sprawie środków zastępczych: Trzy lata zwalczania tzw. dopalaczy w Polsce, Warszawa, 2013 r.
udostępnianie osobom trzecim odpłatnie na celu przekazanie faktów o negatywnych lub nieodpłatnie środków odurzających, skutkach używania „dopalaczy”. substancji psychotropowych, prekurso- Na organach Państwowej Inspekcji rów lub środków zastępczych. Sanitarnej ciąży obowiązek ochrony fun- Przepis art. 44c ust. 2 ustawy o prze- damentalnych wartości, takich jak życie ciwdziałaniu narkomanii zobowiązał i zdrowie ludzi, wynikający z art. 68 Głównego Inspektora Sanitarnego do Konstytucji RP. Inspekcja może stoso- informowania opinii publicznej o wyda- wać środki przewidziane prawem, nie- nych przez państwowych inspektorów sa- jednokrotnie bardzo uciążliwe dla ad- nitarnych, na podstawie art. 27c ustawy resatów decyzji. Takie działania zawsze o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, de- będą się wiązały z wkroczeniem w auto- cyzjach w sprawie środków zastępczych. nomię i sferę wolności jednostki, w tym Zgodnie z porozumieniem z 26 paździer- także swobodę prowadzenia działalno- nika 2011 r. zawartym pomiędzy Głównym ści gospodarczej. Jest to jednak podyk- Inspektorem Sanitarnym a Służbą Cel towane nadrzędnym celem, a równocze- ną, Policją i Głównym Inspektorem śnie wynika z podstawowego obowiąz- Farmaceutycznym, właściwi inspekto- ku państwa, jakim jest ochrona zdrowia rzy sanitarni otrzymują informacje o ob- i życia obywatela. rocie środkami zastępczymi od tych służb. Główny Inspektor Sanitarny monitoruje Proponowane zmiany sieć internetową w celu oszacowania skali przepisów prawnych zjawiska oraz zwalczania handlu środka- Polskie określenie „środki zastępcze” mi zastępczymi. Pracownicy Państwowej (tzw. dopalacze) nosi w prawodawstwie Inspekcji Sanitarnej prowadzą również Unii Europejskiej nazwę „nowe substan- działania profilaktyczne skierowane do cje psychoaktywne”. Komisja Europejska młodzieży, rodziców i nauczycieli, mające 17 września 2013 r., we wnioskach
138 kontrola państwowa Państwowa Inspekcja Sanitarna w walce z dopalaczami państwo i społeczeństwo dotyczących projektów dyrektywy i roz- substancjami kontrolowanymi na mocy porządzenia Parlamentu Europejskiego konwencji ONZ. i Rady w zakresie nowych substancji psy- W Polsce, pomimo podejmowanych choaktywnych, przyjęła, że są to substan- przez Państwową Inspekcję Sanitarną cje naturalne lub syntetyczne, które, jeśli ciągłych działań (większa liczba kontro- są używane przez człowieka, mogą dzia- li, wyższa kwota nakładanych kar pienięż- łać pobudzająco lub depresyjnie na ośrod- nych, większa liczba próbek pobranych kowy układ nerwowy, skutkując halucy- do badań laboratoryjnych i zabezpieczo- nacjami, zaburzeniami funkcji motorycz- nych dopalaczy) znacznie wzrasta liczba nych, myślenia, percepcji, świadomości podejrzeń zatruć środkami zastępczymi. lub nastroju. Są przeznaczone do używa- Ministerstwo Zdrowia zareagowało na te nia przez ludzi (lub prawdopodobnie będą niepokojące informacje. Podczas obrad używane przez ludzi, nawet jeśli nie są dla sejmowej Komisji Zdrowia wiceminister nich przeznaczone) z zamiarem wywoła- zdrowia poinformował, że Rada Ministrów nia jednego lub kilku wymienionych po- przyjęła projekt nowelizacji ustawy o prze- wyżej skutków. Substancje te nie są kon- ciwdziałaniu narkomanii, w której zapro- trolowane na mocy konwencji Narodów ponowano zapis, że kontrola Inspekcji Zjednoczonych. podlega wyłączeniu z mechanizmu ochron- Wspomniane projekty KE są wynikiem nego ustawy o swobodzie działalności go- działań podejmowanych między innymi spodarczej. To oznacza, że PIS na mocy przez Polskę w celu uregulowania kwe- tego przepisu będzie mogła kontrolować stii środków zastępczych na szczeblu bez uprzedzenia, o każdej porze dnia Unii. Artykuł 7 ust. 1 projektu rozpo- i nocy, będzie mogła wchodzić do skle- rządzenia KE (projekt rozporządzenia pów bez zgody, wiedzy i obecności właści- jest koherentny z projektem dyrektywy) ciela lub osoby upoważnionej przez niego z 17 września 2013 r. zakłada, że Komisja i pobierać próbki, a także obciążyć go kosz- Europejska będzie występowała o prze- tem kontroli. Wprowadzone zostaną rów- prowadzanie oceny zagrożeń stwarzanych nież przepisy karno-sankcyjne. Ponadto przez nową substancję psychoaktywną 78 substancji czynnych funkcjonujących i równocześnie wyda decyzję zakazują- jako dopalacze zostanie wyszczególnio- cą udostępniania konsumentom tej sub- nych w załącznikach do ustawy o prze- stancji na rynku, jeżeli istniejące infor- ciwdziałaniu narkomanii, co będzie skut- macje wskazują, że stwarza ona poważne kowało tym, że obrót nimi automatycznie zagrożenie zdrowotne i społeczne związa- zostanie uznany za przestępstwo i będzie ne z bezpieczeństwem, o czym świadczą ścigany. Z drugiej strony, zgodnie z wolą zgłoszone przypadki śmiertelne. Projekty i sugestią Komisji Europejskiej, wprowa- mają doprowadzić do opracowania takich dzona została propozycja zmiany defini- samych przepisów karnych dla osób pró- cji „dopalacza” i nazwa „nowa substancja bujących nielegalnie wprowadzać na ob- psychoaktywna” oraz zasada, że na pod- szarze UE nowe substancje psychoaktyw- stawie wyników badań i opinii eksperc- ne, jakie obowiązują w przypadku handlu kich zespół zgromadzony przy ministrze
Nr 3/maj-czerwiec/2015 139 państwo i społeczeństwo Andrzej Bukowski zdrowia będzie w rozporządzeniu publi- służących wytwarzaniu lub wprowadza- kował, co jest dopalaczem, a co nim nie niu do obrotu na czas niezbędny do usu- jest. To działanie powinno znacznie uła- nięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 mie- twić administracyjny proces nakładania kar siące (ust. 3 pkt 2). Koszty niezbędne do określonych w ustawie, a także poprawić przeprowadzenia oceny i badań, o których skuteczność egzekwowania tego prawa10. mowa w ust.1, ponosi strona postępowa- nia (ust. 4). W przypadku stwierdzenia, Uprawnienia PIS w zwalczaniu że produkt nie stwarza zagrożenia zdro- środków zastępczych wia lub życia ludzi, koszty poniesione na Przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu podstawie ust. 4 są zwracane stronie po- narkomanii zakazuje wytwarzania i wpro- stępowania (ust. 5). wadzania do obrotu środków zastępczych Z uwagi na treść cytowanych przepi- na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. sów trzeba wskazać, że jakkolwiek art. 27c Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy, w przy- ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej padku stwierdzenia wytwarzania lub uzależnia wydanie decyzji w tym trybie wprowadzania do obrotu środka zastęp- od zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, czego lub produktu, co do którego za- że produkty stwarzają zagrożenie życia chodzi podejrzenie, że jest on środkiem lub zdrowia ludzi, to art. 44c ust. 1 usta- zastępczym, właściwy państwowy inspek- wy o narkomanii, który uprawnia organ tor sanitarny stosuje odpowiednio art. 27c do odpowiedniego zastosowania art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Zgodnie z tym przepisem, w razie uzasad- wymaga jedynie stwierdzenia wytwarza- nionego podejrzenia, że produkt stwarza nia lub wprowadzania do obrotu środka zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właści- zastępczego lub produktu, co do które- wy państwowy inspektor sanitarny wstrzy- go zachodzi podejrzenie, że jest on środ- muje, w drodze decyzji, jego wytwarza- kiem zastępczym. Po wydaniu decyzji, nie lub wprowadzanie do obrotu lub na- o której mowa w art. 27c ust. 1, właściwy kazuje wycofanie produktu z obrotu na państwowy inspektor sanitarny przeka- czas niezbędny do przeprowadzenia oceny zuje pobrane próbki produktów do oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy i badań przez uprawnione laboratorium jednak niż 18 miesięcy (ust. 1). W przy- (instytutu badawczego lub zakładu me- padku wydania decyzji, o której mowa dycyny sądowej). w ust. 1, właściwy państwowy inspek- W przypadku stwierdzenia na podsta- tor sanitarny zatrzymuje produkt (ust. 3 wie otrzymanych wyników oceny i badań, pkt 1) i nakazuje zaprzestania działal- że produkt stwarza zagrożenie życia lub ności w pomieszczeniach lub obiektach zdrowia ludzi, właściwy państwowy
10 Zob. zapis przebiegu posiedzenia sejmowej Komisji Zdrowia z 12.03.2014 r.: „Pełny zapis przebiegu po- siedzenia Komisji Zdrowia nr 122”, zamieszczony na stronie
140 kontrola państwowa Państwowa Inspekcja Sanitarna w walce z dopalaczami państwo i społeczeństwo inspektor sanitarny zakazuje, w drodze Zasady decyzji, wytwarzania produktu lub wpro- przeprowadzania kontroli wadzania go do obrotu, a także nakazu- Na mocy art. 37 ust. 2 ustawy z 14 marca je wycofanie produktu z obrotu oraz jego 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zniszczenie na koszt strony postępowa- do kontroli działalności gospodarczej nia (art. 27c ust. 6). Decyzjom wydanym przedsiębiorcy stosuje się przepisy roz- na podstawie art. 27c ustawy właściwy działu 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swo- państwowy inspektor sanitarny powinien bodzie działalności gospodarczej11 (zwa- nadać rygor natychmiastowej wykonalno- nej dalej: „usdg”). W rozumieniu Kodeksu ści ze względu na bezpośrednie zagroże- postępowania administracyjnego, w spra- nie życia lub zdrowia ludzi (art. 27 ust. 2 wach należących do zakresu zadań i kom- ww. ustawy). petencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Zgodnie z art. 304 § 1 Kodeksu postę- jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem powania karnego, państwowy inspektor właściwym jest państwowy powiatowy lub sanitarny ma obowiązek zawiadomienia państwowy graniczny inspektor sanitar- prokuratora o podejrzeniu popełnienia ny (art. 12 ust. 1 ustawy o PIS). przestępstwa z cytowanego dalej art. 165 Mając na względzie, że wprowadzanie § 1 pkt 2 Kodeksu karnego i art. 37b usta- do obrotu środków zastępczych stwarza wy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej bezpośrednie zagrożenie życia lub zdro- (produkowanie i wprowadzanie do ob- wia ludzi, państwowy inspektor sanitarny rotu lub niewycofanie z rynku substan- powinien korzystać z uprawnień wynika- cji lub wyrobu wbrew decyzji inspekto- jących z art. 79 ust. 2 pkt 5 usdg i prze- ra sanitarnego). prowadzać kontrole bez zawiadomienia Na podstawie art. 52a ustawy o prze- przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kon- ciwdziałaniu narkomanii, państwowy troli. Wymogu dokonywania czynności inspektor sanitarny wymierza, w drodze kontrolnych w obecności kontrolowane- decyzji, karę pieniężną w wysokości od go lub osoby przez niego upoważnionej 20 tys. zł do 1 mln zł za wytwarzanie lub nie stosuje się w przypadku, gdy prze- wprowadzanie do obrotu na terytorium prowadzenie kontroli jest uzasadnione Rzeczypospolitej Polskiej środków zastęp- bezpośrednim zagrożeniem życia, zdro- czych (ust. 1). Decyzji nadaje się rygor wia lub środowiska naturalnego (art. 80 natychmiastowej wykonalności (ust. 2). ust. 2 pkt 4 usdg). Państwowy inspek- Ustalając wysokość kary pieniężnej, pań- tor sanitarny może przeprowadzić kon- stwowy inspektor sanitarny uwzględnia trolę w obecności pracownika kontrolo- w szczególności ilość wytworzonego lub wanego przedsiębiorcy (np. sprzedawcy wprowadzonego do obrotu środka zastęp- w sklepie), uznanego za osobę, o któ- czego (ust. 3). rej mowa w art. 97 k.c., lub w obecności
11 DzU.2013.672; zm.: DzU.2013.675, 983, 1036, 1238, 1304, 1650 oraz DzU.2014.822, 1133, 1138, 1146.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 141 państwo i społeczeństwo Andrzej Bukowski przywołanego świadka, którym powinien SA/Wa 2018/09) zwrócił uwagę, że wnie- być funkcjonariusz publiczny, niebędący sienie sprzeciwu wywołuje skutki jedy- jednak pracownikiem organu przeprowa- nie w stosunku do czynności kontrolnych dzającego kontrolę (art. 80 ust. 5 usdg). w toku. Sprzeciw wniesiony po zakończe- Zgodnie z art. 84c usdg, przedsiębior- niu kontroli nie może wywoływać żad- ca może wnieść sprzeciw wobec pod- nych skutków prawnych. Podobne sta- jęcia i wykonania przez organy kontroli nowisko pojawiło się również w innych czynności z naruszeniem przepisów art. orzeczeniach sądów administracyjnych 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz (wyroki: WSA w Warszawie z 30 czerwca art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 243/10; WSA Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie we Wrocławiu z 8 marca 2011 r., sygn. akt do organu podejmującego i wykonującego I SAB/Wr 5/10), a także w doktrynie12. kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przed- Państwowy inspektor sanitarny powi- siębiorca zawiadamia na piśmie kontrolu- nien odmówić wszczęcia postępowania jącego (pracowników przeprowadzających administracyjnego w przypadku wniesie- kontrolę). Sprzeciw wnosi się w terminie nia przez przedsiębiorcę sprzeciwu wobec trzech dni roboczych od dnia wszczęcia podjęcia i wykonywania czynności kontrol- kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić nych, powołując się na art. 79 ust. 2 pkt 2 wniesienie sprzeciwu. Termin i formę roz- usdg, stanowiący, że wniesienie sprzeci- patrzenia sprzeciwu reguluje art. 84c ust. 9 wu jest niedopuszczalne gdy przeprowa- usdg, stanowiący, że organ kontroli w ter- dzenie kontroli jest niezbędne dla prze- minie trzech dni roboczych od dnia otrzy- ciwdziałania popełnieniu przestępstwa mania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz lub wykroczenia, przeciwdziałania popeł- wydaje postanowienie o odstąpieniu od nieniu przestępstwa skarbowego lub wy- czynności kontrolnych albo o ich kontynu- kroczenia skarbowego lub zabezpiecze- owaniu. Prawidłowe odczytanie tego prze- nia dowodów jego popełnienia (art. 84d). pisu prowadzi do wniosku, że wniesienie Wprawdzie samo wytwarzanie lub wpro- i rozstrzygnięcie sprzeciwu może nastą- wadzanie do obrotu środka zastępczego pić tylko w czasie czynności kontrolnych. nie jest obwarowane sankcją karną, lecz Ustawodawca w omawianym przepisie karą pieniężną (art. 52a ustawy o narko- używa sformułowania „wykonywanie kon- manii), a więc odpowiedzialnością admini- troli”, które odnosi się do czynności trwa- stracyjną, to jednak należy zwrócić uwagę, jącej, nie zaś „wykonanie kontroli” – które że zgodnie z art. 165 § 1 pkt 2 k.k., kto dotyczy czynności dokonanej. Wojewódzki sprowadza niebezpieczeństwo dla życia Sąd Administracyjny w Warszawie w wy- lub zdrowia wielu osób, wyrabiając lub roku z 22 września 2010 r. (sygn. akt VI wprowadzając do obrotu szkodliwe dla
12 D. Zalewski: Sprzeciw na czynności kontrolne w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Nauko- we Sądownictwa Administracyjnego nr 1/2011, s. 49.
142 kontrola państwowa Państwowa Inspekcja Sanitarna w walce z dopalaczami państwo i społeczeństwo zdrowia substancje, środki spożywcze albo Uwagi końcowe inne artykuły powszechnego użytku lub Państwowa Inspekcja Sanitarna prowa- środki farmaceutyczne nieodpowiadające dzi dużym nakładem sił i środków walkę obowiązującym warunkom jakości, podle- z rozpowszechnianiem dopalaczy, jednak ga karze pozbawienia wolności od 6 mie- nadzór administracyjny nie jest w pełni sięcy do 8 lat. Wprowadzanie do obrotu skuteczny. Podmioty wprowadzające do środków zastępczych może wiązać się ze obrotu środki zastępcze są dobrze zorgani- sprowadzeniem realnego i bezpośredniego zowane i zręcznie wykorzystują obowiązu- niebezpieczeństwa dla życia wielu osób. jące prawo. Po zakazaniu działalności taką Zarówno rozstrzygnięcie sprzeciwu samą działalność i w tym samym miejscu wniesionego po zakończeniu kontroli, jak podejmuje natychmiast inna firma tego i uznanie wniesionego sprzeciwu za niedo- samego właściciela. Nakładane przez puszczalny (zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 2 państwowych inspektorów sanitarnych usdg) powinno nastąpić w formie posta- kary pieniężne nie przynoszą zamierzo- nowienia państwowego inspektora sanitar- nego skutku; podawane są dane o wyso- nego o odmowie wszczęcia postępowania kości nałożonych kar, natomiast nie są do- administracyjnego w zakresie rozpatrze- stępne dane o ich ściągalności. nia sprzeciwu (art. 61a k.p.a. w związku Zwalczanie wytwarzania i wprowadza- z art. 84c ust. 16 usdg). Wojewódzki Sąd nia do obrotu środków zastępczych powin- Administracyjny w Lublinie w postano- no być powierzone organom ścigania po- wieniu z 13 marca 2014 r. (sygn. akt III siadającym stosowne instrumenty prawne, SA/Lu 771/13) stwierdził, że w sytuacji a także dysponującym odpowiednimi tech- wniesienia sprzeciwu po zakończeniu kon- nikami, środkami operacyjnymi i własny- troli właściwą formą rozstrzygnięcia spra- mi laboratoriami. Środki zastępcze są czę- wy powinno być postanowienie o odmo- sto bardziej szkodliwe dla zdrowia i życia wie wszczęcia postępowania w sprawie ludzi niż znane narkotyki, dlatego też po- sprzeciwu. stępowanie w zakresie skutecznego ich Państwowy inspektor sanitarny powi- eliminowania powinno być prowadzone nien odstępować od zasady zapewnie- na podstawie procedury karnej, a nie ad- nia stronie czynnego udziału w postępo- ministracyjnej. waniu (art. 10 § 2 k.p.a.) ze względu na ochronę zdrowia ludzi, a szczególnie dzieci i młodzieży zażywających środki zastęp- Andrzej Bukowski cze stwarzające realne zagrożenie życia doktorant INP PAN i zdrowia ludzi.
Słowa kluczowe: Państwowa Inspekcja Sanitarna, środki zastępcze, dopalacze, niedozwolone rozpowszechnianie, ochrona zdrowia
Nr 3/maj-czerwiec/2015 143 państwo i społeczeństwo
Regulacje ustawy – Prawo o stowarzyszeniach Uwarunkowania normatywne nadzoru nad stowarzyszeniami
Zgodnie z ustawą, organ nadzorujący nie dysponuje żadnymi instru- mentami władczego oddziaływania na stowarzyszenie. Samodzielnymi uprawnieniami są bowiem wyłącznie środki w istocie kontrolne, takie jak prawo żądania wyjaśnień oraz odpisów uchwał walnego zebrania człon- ków. Ingerencja organu nadzorującego w razie stwierdzenia nieprawi- dłowości w funkcjonowaniu stowarzyszenia ogranicza się do możliwości skierowania wezwania do usunięcia uchybień w określonym terminie, względnie do udzielenia ostrzeżenia władzom stowarzyszenia.
Izabela Bogucka publicznej w tej materii i w konsekwencji spełnianych przez te organy funkcji w oma- Jednym z interesujących, szczególnie w uję- wianym obszarze. Moim celem nie jest do- ciu aksjologicznym, zagadnień dotyczą- konanie szczegółowego opisu, ale raczej cych sfery działania administracji publicz- ukazanie mechanizmów i podstawowych nej jest nadzór nad stowarzyszeniami. problemów, jakie one implikują. Celem artykułu jest zarysowanie niektó- Przeprowadzając analizę aksjologicz- rych problemów związanych z tą tematyką ną nadzoru nad stowarzyszeniami, trze- w świetle ustawy – Prawo o stowarzy- ba sięgnąć przede wszystkim do jego umo- szeniach, z uwzględnieniem szerszego tła cowania konstytucyjnego, które stanowi normatywnego. Zdając sobie sprawę, że art. 58 ust. 3 Konstytucji RP: „Ustawa w krótkim opracowaniu nie ma możliwo- określa rodzaje zrzeszeń podlegających są- ści pełnego omówienia wszystkich istot- dowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz nych kwestii, uważam, że warto przedsta- formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami”. wić choćby krótką analizę. Rzecz dotyczy Kwestie te należy zaliczyć do szczególnie bowiem w istocie fundamentu demokra- istotnych, zwłaszcza że zagwarantowana cji, którym jest społeczeństwo obywatel- w naszym kraju wolność zrzeszania się zo- skie. Zakres rozważań obejmuje podstawy stała wpisana do kategorii wolności i praw prawne działania organów administracji politycznych. Skoro zatem ustawodawca
144 kontrola państwowa Nadzór nad stowarzyszeniami państwo i społeczeństwo konstytucyjny nie zakwalifikował udzielo- ona fundamentem praw podstawowych nej obywatelom gwarancji wolności zrze- w Rzeczypospolitej, umacnia „upraw- szania się do kategorii wolności i praw oso- nienia obywateli i ich wspólnot”. Tym bistych – wydaje się, że przesłanką takiego samym nie sposób przecenić wagi za- ukształtowania regulacji była wola pod- angażowania obywatelskiego w sprawy kreślenia wyjątkowego znaczenia społecz- publiczne. nego tego wymiaru aktywności obywateli. Niewątpliwie postępującym i odczuwal- W tym miejscu należy także przywołać nym zjawiskiem jest wzrastająca aktyw- art. 12 Konstytucji, zgodnie z którym „Rzecz- ność organizacji obywatelskich. „W 2013 r. pospolita Polska zapewnia wolność two- 94% Polaków zetknęło się z działania- rzenia i działania związków zawodowych, mi różnych organizacji i grup społecz- organizacji społeczno-zawodowych rol- nych. Dotyczy to zarówno udziału w or- ników, stowarzyszeń, ruchów obywatel- ganizowanych przez nie wydarzeniach, skich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz korzystania z ich usług, wspierania ich fundacji”. (finansowego lub niefinansowego), jak Tym samym, moim zdaniem, odnaj- i znajomości ich działań z mediów lub przez dujemy w unormowaniach konstytucyj- znajomych. W porównaniu z latami po- nych dyrektywę, aby w demokratycz- przednimi znajomość organizacji i grup nym państwie prawa z wyjątkową wraż- społecznych lub ich działań systematycz- liwością i delikatnością stosować wszel- nie rośnie: w 2011 r. zadeklarowało ją tylko kie instrumenty prawne, które dotykają 88% badanych, a w 2012 r. 92%”1. sfery wolności politycznych obywateli Niezaprzeczalnym i także coraz po- odnoszących się do zawiązywania sto- wszechniejszym zjawiskiem jest rów- warzyszeń. Gwarancja nieskrępowane- nież tak zwana prywatyzacja zadań pu- go korzystania z tych wolności ma bo- blicznych. Rosnąca liczba stowarzyszeń wiem wymiar nie tylko indywidualny, coraz bardziej wyspecjalizowanych w swo- lecz także zbiorowy, przez co w funda- ich dziedzinach, to jest w obrębie swoich mentalny sposób wspiera (albo – jeśli po- celów statutowych, sprawia, że powierza- jawią się w tym zakresie deficyty lub zna- nie tym podmiotom zadań publicznych czące zakłócenia – wówczas może nawet albo choćby tylko wspieranie ich wyko- niweczyć) realizację idei społeczeństwa nania za pośrednictwem tego typu orga- obywatelskiego. Powyższe wynika nade nizacji staje się często optymalną formą wszystko z zasady pomocniczości, któ- realizacji funkcji przede wszystkim ad- rej Konstytucja RP nadaje (w państwie ministracji świadczącej. demokratycznym z oczywistych wzglę- Zaznaczyłam wyżej kwestie związane dów) wyjątkową rangę, wskazując, że jest z zakwalifikowaniem przez ustawodawcę
1 P. Adamiak: Zaangażowanie społeczne Polek i Polaków – raport z badania 2013, s. 75, Stowarzysze- nie Klon/Jawor, Warszawa 2014,
Nr 3/maj-czerwiec/2015 145 państwo i społeczeństwo Izabela Bogucka konstytucyjnego wolności zrzeszania się zrzeszania się zgodnie z Powszechną dekla- do kategorii wolności i praw politycznych. racją praw człowieka i Międzynarodowym Ten aspekt można by określić jako czynnik paktem praw obywatelskich i politycz- w skali makro. Rozważania na temat wol- nych, umożliwienia obywatelom równe- ności zrzeszania się nie mogą jednak pomi- go, bez względu na przekonania, prawa jać kwestii indywidualnych, dotyczących czynnego uczestniczenia w życiu publicz- sfery realizacji aspiracji, dążeń czy zainte- nym i wyrażania zróżnicowanych poglą- resowań pojedynczych osób. Można po- dów oraz realizacji indywidualnych za- wiedzieć, że jest to z kolei ujęcie w skali interesowań, a także uwzględniając tra- mikro, ale przecież nie mniej istotne, niż dycje i powszechnie uznawany dorobek to w odniesieniu społecznym, zbiorowym. ruchu stowarzyszeniowego, stanowi się, Konsekwencją zestawienia obu tych per- co następuje [...].”. spektyw powinno być ustalenie popraw- nych relacji pomiędzy nimi, to jest zrów- Różne rodzaje zrzeszeń noważonych zależności. Przy analizie zagadnień normatywnych Wyrazem fundamentów aksjologicznych z zakresu nadzoru nad stowarzyszenia- ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o sto- mi trzeba jednak uczynić istotne zastrze- warzyszeniach2 jest jej preambuła. Sama żenie: regulacja konstytucyjna odnosi się okoliczność, że wstępem do ustawy jest w ujęciu ogólnym do pojęcia „zrzeszenia”. tego rodzaju deklaracja (wszak preambuła Określenie to ma jednak dość pojemny za- ustawy sama w sobie jest zjawiskiem nie- kres znaczeniowy, nawet jeśli wziąć pod bywale rzadkim), odwołująca się wprost do uwagę, że w zasadzie chodzi tu o synonim sfery wartości, a przecież mająca jednocze- pojęcia „stowarzyszenia”. W naszym sys- śnie bezsprzecznie normatywny charak- temie prawa mamy do czynienia z bardzo ter – przesądza o wyjątkowości tej regu- zróżnicowanym kręgiem podmiotowym, lacji. Trzeba tutaj dostrzec kontekst histo- do którego odnosi się to określenie. Sama ryczny, to znaczy szczególny czas, w jakim ustawa – Prawo o stowarzyszeniach sank- była przyjmowana. Ustawa ta była bowiem cjonuje dwa podstawowe typy zrzeszeń uważana za fundamentalną zdobycz prze- (art. 8 ust. 5); są to: 1) stowarzyszenia jed- mian demokratycznych, obok wolnych nostek samorządu terytorialnego; 2) sto- wyborów i zapoczątkowania tworzenia warzyszenia niebędące stowarzyszenia- struktur samorządowych. W preambule mi jednostek samorządu terytorialnego. wymienionej ustawy określone zostały Właściwie grupa stowarzyszeń, o któ- jednoznacznie motywy ustawodawcy, de- rych mowa w pkt 2), to swoista definicja cydujące o jej przyjęciu: „W celu stworze- „wielkiej reszty” w omawianej dziedzinie. nia warunków do pełnej realizacji gwaran- W tej grupie możemy natomiast wyodręb- towanej przepisami Konstytucji wolności nić dwie główne podgrupy podmiotów:
2 Ustawa z 7.04.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (j.t. DzU.2001.79.855 ze zm.); w skrócie: „ups”.
146 kontrola państwowa Nadzór nad stowarzyszeniami państwo i społeczeństwo
1) stowarzyszenia osób fizycznych, do nadzór nad tymi stowarzyszeniami spra- których założenia potrzeba minimum 15 wuje starosta właściwy ze względu na osób (art. 8 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 9 ups); siedzibę stowarzyszenia (art. 8 ust. 5 2) związki stowarzyszeń, do których za- pkt 2 ups); łożenia potrzeba minimum trzech osób • stowarzyszenia mające status organiza- prawnych; wbrew literalnemu brzmieniu cji pożytku publicznego, niezależnie od nie muszą to być wyłącznie osoby praw- regulacji ustawy – Prawo o stowarzysze- ne będące stowarzyszeniami, z tym jed- niach, to znaczy równolegle w stosun- nak zastrzeżeniem, że osoby prawne ma- ku do uprawnień organu nadzorującego jące cele zarobkowe mogą być wyłącznie wskazanego w tej ustawie; nadzór nad członkami wspierającymi związku (art. 8 działalnością organizacji pożytku pu- ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 22 ups). blicznego w zakresie określonych upraw- Kwestia powierzonego organom admi- nień, obowiązków i wymogów wynika- nistracji publicznej nadzoru nad stowa- jących z ustawy o działalności pożytku rzyszeniami będzie się zatem przedsta- publicznego i o wolontariacie3 sprawuje wiała odmiennie, w zależności od szcze- minister właściwy do spraw zabezpiecze- gólnego charakteru prawnego organizacji, nia społecznego (art. 28 ust. 1 udppw); z jaką przyjdzie nam się zetknąć w kon- • polskie związki sportowe – tworzone kretnym przypadku. Niekiedy w odniesie- w celu organizowania i prowadzenia niu do tego samego podmiotu uprawnienia współzawodnictwa w danym sporcie, nadzorcze będą przysługiwały w różnym zgodnie z ustawą o sporcie4; w sprawach zakresie różnym organom administracji nieuregulowanych w tej ustawie do pol- publicznej. skiego związku sportowego stosuje się Można tu wskazać następujące grupy przepisy ustawy – Prawo o stowarzysze- podmiotów (przy czym należy zaznaczyć, niach; nadzór nad działalnością polskich że wyliczenie to nie ma charakteru wy- związków sportowych sprawuje mini- czerpującego): ster właściwy do spraw kultury fizycz- • stowarzyszenia jednostek samorządu te- nej (art. 16 ust. 1 ustawy o sporcie); rytorialnego; nadzór nad tymi stowarzy- • organizacje zbiorowego zarządzania pra- szeniami sprawuje wojewoda właściwy wami autorskimi lub prawami pokrew- ze względu na siedzibę stowarzyszenia nymi; co do zasady stosuje się w odnie- (art. 8 ust. 5 pkt 1 ups); sieniu do nich przepisy ustawy – Prawo • ogólnie – stowarzyszenia inne niż stowa- o stowarzyszeniach, jednak nadzór nad rzyszenia jednostek samorządu teryto- tymi organizacjami sprawuje minister rialnego, bez zastosowania jakiegoś szcze- właściwy do spraw kultury i ochrony gólnego dodatkowego kwantyfikatora; dziedzictwa narodowego (art. 104 ust. 2
3 Ustawa z 24.04.2013 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t. DzU.2014.1118 ze zm.); w skrócie: „udppw”. 4 Ustawa z 25.06.2010 r. o sporcie (j.t. DzU.2014.715).
Nr 3/maj-czerwiec/2015 147 państwo i społeczeństwo Izabela Bogucka
pkt 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie ale też prawo korygowania działalności autorskim i prawach pokrewnych5). organu nadzorowanego”6. Dalsze rozważania będą się koncentro- Sformułowane przeze mnie na wstępie wały na kwestiach związanych z nadzorem uwagi dotyczące konstytucyjnych uwarun- nad stowarzyszeniami sprawowanym przez kowań sprawowania przez organy admini- starostę właściwego ze względu na siedzi- stracji publicznej nadzoru nad stowarzy- bę stowarzyszenia, wynikających z usta- szeniami znajdują odzwierciedlenie także wy – Prawo o stowarzyszeniach. Ze wzglę- w normie szczególnej wagi, ujętej w usta- du na zupełnie odrębną specyfikę zadań wie – Prawo o stowarzyszeniach. Chodzi prokuratury, pomijam tutaj kompetencje tu o art. 2 ups, zgodnie z którym, stowa- nadzorcze nad stowarzyszeniami przysłu- rzyszenia są „samorządne, samodzielnie gujące prokuratorowi. określają swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwalają Nadzór czy kontrola akty wewnętrzne dotyczące swojej dzia- Przy analizie szczegółowych regulacji usta- łalności”. Właśnie na tym polega ich isto- wy – Prawo o stowarzyszeniach, doty- ta, jako organizacji obywatelskich, to jest czących środków nadzoru przysługują- skupiających osoby wspólnie zaintereso- cych staroście jako organowi nadzoru- wane określonym kierunkiem działalno- jącemu, ujętych w rozdziale 3 ustawy, ści, konkretnym ukształtowaniem celów nasuwa się przede wszystkim konstata- statutowych i sposobów ich realizacji. cja, że w istocie mamy do czynienia nie Oznacza to, że w ramach podejmowa- z instrumentami nadzoru, lecz kontro- nych czynności organ nadzorujący stowa- li. Właściwy miejscowo starosta został rzyszenie nie jest uprawniony do dokony- bowiem określony przez ustawodawcę wania oceny merytorycznej działalności jako organ nadzorujący – zupełnie nie- stowarzyszenia z punktu widzenia słusz- adekwatnie do przyznanych mu kompe- ności czy celowości podejmowanych roz- tencji, gdyż treść jego uprawnień wynika- strzygnięć. Jedynym kryterium, jakie może jących z tejże ustawy nie obejmuje wła- mieć zastosowanie w ramach podejmowa- ściwie żadnych środków prawnych, które nych przez administrację publiczną dzia- – biorąc pod uwagę doktrynalne poję- łań nadzorczych wobec stowarzyszenia, jest cie nadzoru – można by zakwalifikować więc kryterium legalności. „Prawo do in- jako narzędzia wiążącego oddziaływania terpretowania przepisów statutu stowa- na sytuację prawną podmiotów nadzo- rzyszenia służy przede wszystkim jego rowanych. Wszak „[…] nadzór jest poję- władzom i organom, zaś do kompetencji nad- ciem szerszym od kontroli. Obejmuje on zorujących działania stowarzyszenia (zgod- nie tylko prawo do ustalenia stanu fak- nie z przepisami prawa o stowarzyszeniach) tycznego, co jest przedmiotem kontroli, organów administracji [...] i niezawisłych
5 Ustawa z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (j.t. DzU.2006.90.631 ze zm.). 6 P. Suski: Stowarzyszenia i fundacje, wyd. 3, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008.
148 kontrola państwowa Nadzór nad stowarzyszeniami państwo i społeczeństwo sądów należy ocena, czy interpretacja przy- • normy dotyczące środków egzekucji bez- jęta przez organy stowarzyszenia odpowia- pośrednich kompetencji „nadzorczych” da obowiązującemu prawu i czy praktyka organu – własnych (art. 26 ups); stosowania przepisów statutu przez stowa- • normy dotyczące środków interwencji rzyszenie nie prowadzi do sytuacji, których nadzorczej sensu stricto (art. 28 – 31 ups). prawo zaakceptować nie może”7. Można też zaproponować inną syste- Stwierdzić zatem należy, wziąwszy pod matykę podziału środków nadzoru prze- uwagę zarówno uregulowania konstytucyj- widzianych ustawą – Prawo o stowarzy- ne, jak i treść ustawy – Prawo o stowarzysze- szeniach, a mianowicie z zastosowaniem niach, że normatywne gwarancje niezależ- kryterium proceduralnego, czyli według ności stowarzyszeń w naszym prawodaw- podmiotu inicjującego zastosowanie da- stwie niepodważalnie istnieją. W konse- nego środka. kwencji, przesłanki potencjalnej ingerencji W tym wypadku możliwe będzie wy- organu nadzorującego w funkcjonowanie odrębnienie następujących grup środków stowarzyszenia należy interpretować na tle nadzoru: całości istniejącego systemu prawa, włą- • środki stosowane samodzielnie przez czając w to również zagadnienie prawnych organ nadzorujący (art. 25, art. 28 ups form działania administracji. w pierwszej części); • środki nadzoru stosowane przez sąd, ale Systematyka ustawy uwarunkowane uprzednim wnioskiem Podejmując próbę nakreślenia szkicu sys- organu nadzorującego lub prokuratora tematyki ustawy – Prawo o stowarzysze- (art. 29 ust. 1, art. 31 ups); niach w zakresie nadzoru nad stowarzy- • środki nadzoru stosowane samodziel- szeniami, można wyodrębnić następujące nie przez sąd, w odniesieniu do których grupy norm, z uwzględnieniem przedmio- wniosek organu nadzorującego nie jest tu ich regulacji: konieczny (art. 29 ust. 2 i 3 ups – jak- • normy dotyczące właściwości organów kolwiek tutaj niezbędny jest wniosek (art. 8 ust. 5 pkt 2 ups); organu nadzorującego w innej materii, • normy dotyczące kompetencji opinio- inicjujący postępowanie, a środki sto- dawczych organu nadzorującego, jako sowane przez sąd, nieobjęte wnioskiem elementu sądowej procedury rejestro- są akcesoryjne – art. 30 ust. 1 ups). wej w zakresie wpisu do Krajowego Re- jestru Sądowego (art. 13 ust. 2, art. 15, Prawne formy działania art. 17, art. 21 ups); administracji publicznej • normy dotyczące kompetencji poprze- Warto przyjrzeć się bliżej prawnym for- dzających środki interwencji nadzorczej mom działania organów administracji pu- (art. 25 ust. 1 i 3 ups); blicznej w omawianym zakresie. Należy
7 Postanowienie Sądu Najwyższego z 11.10.1995 r., I PRN28/95, OSNP 1996/11/163.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 149 państwo i społeczeństwo Izabela Bogucka odnotować, że w sprawach z zakresu nad- art. 22 k.p.a. Innymi słowy, spór o właści- zoru nad stowarzyszeniami sprawowane- wość może mieć miejsce wyłącznie w ta- go przez starostę zastosowanie ma wyłącz- kiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje mate- nie ustawa – Prawo o stowarzyszeniach, rialnoprawna podstawa do wydania decy- która nie przewiduje choćby odpowied- zji przez organ administracji publicznej”8. niego zastosowania Kodeksu postępowa- Określone ustawą – Prawo o stowarzy- nia administracyjnego (k.p.a.). Na żadnym szeniach kompetencje organu nadzorują- etapie podejmowanych czynności nie wy- cego dotyczą wyłącznie spraw statutowych stępuje tu forma decyzji administracyjnej. stowarzyszenia, wskazanych w art. 10 Konsekwencją takiego ujęcia normatyw- ust. 1 i 2 ups i – jak już wspomniałam nego jest między innymi brak podstaw – muszą być wykonywane przy poszanowa- prawnych dla wystąpienia zjawiska sporu niu dyspozycji art. 2 ups, to jest z uwzględ- kompetencyjnego, a co za tym idzie – moż- nieniem samorządności i samodzielności liwości jego rozstrzygania w trybie prze- podmiotu nadzorowanego. widzianym w Kodeksie postępowania ad- Pomijając odrębność funkcji organu nad- ministracyjnego. „[...] spory rozstrzygane zorującego na etapie wpisu stowarzyszenia w omawianym tutaj trybie [rozstrzyganie do Krajowego Rejestru Sądowego (gdzie, sporów między organami – przyp. I.B.] nie- stosownie do treści art. 13 ust. 2 ups, zależnie od tego, czy są pozytywne, czy też ex definitione jest ona opiniodawcza), nale- negatywne – mogą dotyczyć tylko spraw ży podkreślić, że zgodnie z ustawą – Prawo indywidualnych (konkretnych) należących o stowarzyszeniach, sam organ nadzorują- do właściwości tych organów i rozstrzy- cy de facto nie dysponuje żadnymi instru- ganych w decyzji administracyjnej. Trybu mentami władczego oddziaływania na sto- tego nie da się zatem zastosować do roz- warzyszenie. Samodzielnymi uprawnienia- strzygania sporów powstających w związ- mi są bowiem wyłącznie środki w istocie ku z wykonywaniem zadań publicznych kontrolne, takie jak prawo żądania wyja- w innych formach niż decyzja administra- śnień oraz odpisów uchwał walnego ze- cyjna, na przykład w sprawach realizowa- brania członków (zebrania delegatów). nych w formie działań faktycznych czy roz- Ingerencja organu nadzorującego w razie strzyganych w formach cywilnoprawnych. stwierdzenia nieprawidłowości w funk- W takim przypadku nie mamy do czynie- cjonowaniu stowarzyszenia ogranicza się nia ze sporem o właściwość w rozumieniu do możliwości skierowania wezwania do
8 Tak w postanowieniu NSA z 1.02.2002 r. (I SA 2954/01, LEX nr 82818); cyt. za: G. Łaszczyca, C. Mar- tysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Komentarz do art. 1-103, LEX 2010. Zob. także postanowienie NSA z 29.08.2008 r. (I OW 56/08), zgodnie z którym, w sprawach objętych przepisami rozdziału 3 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, którego przepisy „dotyczą nadzoru nad stowarzyszeniami sprawowanego przez wskazane w nich organy [...], z ich treści, jak również z po- zostałych przepisów ustawy w żaden sposób nie wynika, by sprawy członkowskie powstające na tle dzia- łalności stowarzyszenia załatwiane były na drodze postępowania administracyjnego”. Cyt. za: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,
150 kontrola państwowa Nadzór nad stowarzyszeniami państwo i społeczeństwo usunięcia uchybień w określonym termi- stowarzyszenia kuratora – w razie braku nie względnie do udzielenia ostrzeżenia zdolnego do działań prawnych organu władzom stowarzyszenia, które może być jego reprezentacji – jest jedynym środ- zastosowane przede wszystkim w sytuacji kiem nadzoru, do którego zastosowania gdy naruszenie jeszcze nie nastąpiło, ale sąd jest uprawniony również samodziel- jest realne w bliskiej perspektywie, albo nie, to jest z własnej inicjatywy (w po- miało już miejsce, ale wywołało nieod- stępowaniu prowadzonym z urzędu). Do wracalne skutki, lub podejmowanie dal- uruchomienia wszystkich innych środ- szych działań w tym zakresie byłoby bez- ków nadzoru niezbędny jest inicjujący przedmiotowe. wniosek organu administracji publicz- Jeśli chodzi o wszystkie pozostałe prze- nej. Ponadto, na skutek wniosku organu widziane ustawą środki prawne wobec nadzorującego sąd może wydać postano- stowarzyszenia, jakkolwiek inicjatywa wienie o rozwiązaniu stowarzyszenia, gdy ich podjęcia leży w kompetencji organu liczba członków stowarzyszenia zmniej- nadzorującego, to jednak samo ich zastoso- szyła się poniżej liczby członków wyma- wanie zależne jest od sądu powszechnego. ganych do jego założenia (czyli – zgod- Organ nadzorujący jest zatem upraw- nie z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ups – 15 niony wyłącznie do skierowania wnio- obywateli polskich o pełnej zdolności do sku do sądu cywilnego, na skutek które- czynności prawnych, niepozbawionych go, sąd może: praw publicznych) lub gdy stowarzysze- • udzielić upomnienia władzom stowa- nie nie posiada przewidzianych w usta- rzyszenia; wie władz (należy przyjąć, że chodzi tu • uchylić niezgodną z prawem lub statu- o brak zarządu oraz organu kontroli we- tem uchwałę stowarzyszenia; wnętrznej; por. art. 11 ust. 1 i 3 ups) i nie • rozwiązać stowarzyszenie, jeżeli jego ma warunków do ich wyłonienia w okre- działalność wykazuje rażące lub upor sie nie dłuższym niż rok. Zauważmy, że czywe naruszanie prawa albo postano- na tle opisanych środków nadzoru nad wień statutu i nie ma warunków do przy- stowarzyszeniami (jak tego chce w sfe- wrócenia działalności zgodnej z prawem rze raczej leksykalnej ustawa – Prawo lub statutem. o stowarzyszeniach), które – sankcjono- Ponadto, jeżeli stowarzyszenie nie po- wane w ustawie – przysługują właściwe- siada zarządu zdolnego do działań praw- mu miejscowo staroście, organ admini- nych (ale tylko w tym wypadku), organ stracji publicznej w istocie pozbawiony nadzorujący jest uprawniony do złoże- zostaje atrybutu władztwa. Jego wyra- nia do sądu wniosku o ustanowienie dla zem musiałyby być bowiem określone niego kuratora, który jest obowiązany prawem własne kompetencje tego orga- do zwołania w okresie nie dłuższym niż nu, umożliwiające przez jego bezpośred- sześć miesięcy walnego zebrania człon- nie działanie usunięcie stanu niezgodno- ków (lub zebrania delegatów) stowarzy- ści z prawem. Trudno bowiem zakwestio- szenia w celu wyboru zarządu. Warto od- nować pogląd, że „Osiąganie [...] celów notować, że możliwość ustanowienia dla nadzoru jest możliwe dzięki wyposażeniu
Nr 3/maj-czerwiec/2015 151 państwo i społeczeństwo Izabela Bogucka podmiotów nadzorujących w prawo sto- odnośnie do uprawnień poszczególnych sowania władczych środków oddziaływa- organów administracji publicznej, dzia- nia do weryfikacji zachowań podmiotów łających według stosownych uregulowań. objętych nadzorem”9. Aktualny kształt Ogólnie widoczna jest tendencja do stop- regulacji ustawy – Prawo o stowarzysze- niowego ograniczania kompetencji nadzor- niach przewiduje natomiast dla staro- czych administracji publicznej względem sty, przy stosowaniu środków interwen- stowarzyszeń. Próba rekonstrukcji istot- cji nadzorczej, właściwie wyłącznie rolę nych uwarunkowań tych dążeń pozwala, uczestnika w postępowaniu nieproceso- według mnie, wskazać następujące głów- wym, toczącym się przed sądem rejestro- ne czynniki: wym w trybie przepisów Kodeksu postę- • komplementarność albo kolizja dążeń powania cywilnego. poszczególnych podmiotów w relacji or- Ustawodawca zrealizował dyspozycję ganizacji pozarządowych z administra- konstytucyjną odnośnie do usankcjonowa- cją publiczną, zakładająca również udział nia nadzoru nad stowarzyszeniami przez podmiotów zewnętrznych względem bardzo zróżnicowane uregulowania usta- tej dwustronnej relacji (jak np. człon- wowe, zależnie od zakresu podmiotowego kowie stowarzyszenia czy inni uczest- ich zastosowania. Ilustracją tej tezy może nicy obrotu prawnego); być choćby zestawienie opisanych wyżej • określenie zależności podmiotowych, uwarunkowań normatywnych wynikają- strukturalnych czy funkcjonalnych; cych z ustawy – Prawo o stowarzyszeniach • samodzielność i samorządność stowa- a dotyczących starosty z regulacjami usta- rzyszenia – jako wartości prawnie chro- wy o sporcie odnoszącymi się do nadzoru nione; sprawowanego przez ministra właściwe- • wolność zrzeszania się – jako wartość go do spraw kultury fizycznej nad dzia- nadrzędna – i płynące stąd uwarunkowa- łalnością polskich związków sportowych. nia ustalenia balansu pomiędzy różnymi W ustawie o sporcie w zasadniczym zakre- wartościami, ze szczególnym uwzględ- sie przewiduje się bowiem tryb admini- nieniem konieczności precyzyjnego zde- stracyjny (tj. środki nadzoru są stosowane finiowania tego pojęcia (tutaj także po- bezpośrednio przez organ nadzorujący), jawia się pytanie o możliwość sformuło- działający w formie decyzji administracyj- wania definicji generalnej, pozbawionej nej, a więc według reguł Kodeksu postę- subiektywizmu, czego przeciwień- powania administracyjnego. Niewątpliwie stwem będzie definiowanie tego poję- nasuwa się na tym tle refleksja na temat cia w poszczególnych stanach faktycz- efektywności działań nadzorczych czy ich nych i prawnych). prawnej istoty (biorąc pod uwagę spój- Przedstawiając powyższe rozważania ność pojęciową w zakresie teorii prawa) na temat uwarunkowań normatywnych
9 Nauka administracji, red. Z. Cieślak, wyd. I, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 151.
152 kontrola państwowa Nadzór nad stowarzyszeniami państwo i społeczeństwo nadzoru nad stowarzyszeniami, chcę przy- konstytucyjne gwarantujące zachowanie wołać jeszcze jeden, w mojej ocenie fun- właściwych mechanizmów demokratycz- damentalny dla omawianej problematy- nych w sektorze szczególnej, bezinteresow- ki, przekaz Konstytucji RP, zawarty w jej nej i skierowanej na rzecz dobra wspólne- preambule: „[...] pragnąc na zawsze zagwa- go aktywności obywateli. Aktywność taka rantować prawa obywatelskie, a działaniu bowiem niewątpliwie zasługuje na wspar- instytucji publicznych zapewnić rzetel- cie i ochronę ze strony organów państwa ność i sprawność […]”. demokratycznego. W mojej ocenie, dobrą praktyką relacji pomiędzy organizacjami obywatelskimi a organami administracji publicznej – czy Izabela Bogucka to rządowymi, czy samorządowymi – po- członek Warszawskiego Seminarium winna być zasada pomocniczości, trakto- Aksjologii Administracji wana w każdym przypadku jako dobro
Słowa kluczowe: stowarzyszenie, nadzór, organ nadzorujący, uwarunkowania normatywne, administracja publiczna
Nr 3/maj-czerwiec/2015 153 Współpraca międzynarodowa
Współpraca i wspólne inicjatywy NIK i BRH Wizyta prezesa Federalnej Izby Obrachunkowej Niemiec
W dniach 29-31 marca 2015 r., na zaproszenie prezesa NIK Krzysz- tofa Kwiatkowskiego, prezes Federalnej Izby Obrachunkowej Niemiec (Bundesrechnungshof – BRH), Kay Scheller złożył wizytę w NIK. Celem spotkania było omówienie dalszej współpracy i wspólnych inicjatyw or- ganów kontrolnych Polski i Niemiec.
Podczas rozmów prezesi omówili niektó- ze standardami obowiązującymi w kra- re zagadnienia dotyczące bieżącej i plano- jach członkowskich UE. wanej współpracy: – Audyt Wielonarodowego Korpusu – Realizację projektu współpracy bliź- Północ-Wschód. Zgodnie z porozumie- niaczej dla najwyższego organu kontroli niem zawartym w 2000 r., rotacyjny audyt Gruzji (ang. Twinning). Celem tego projek- dla Wielonarodowego Korpusu Północ- tu jest wzmocnienie tamtejszego Urzędu -Wschód w Szczecinie prowadzony jest Kontroli Państwowej oraz ujednolicenie przez organy kontroli Danii, Niemiec standardów kontroli państwowej w Gruzji i Polski, które zmieniają się prezydencją
154 kontrola państwowa współpraca międzynarodowa cyklicznie co trzy lata. Obecnie trwają dyskutowali nad tematami wspólnych ustalenia formalno-prawne mające na celu kontroli równoległych w zakresie od- poszerzenie zakresu tego audytu. nawialnych źródeł energii, żeglowności – Audyt organizacji międzynarodo- rzeki Odry, ochrony czystości powie- wych. BRH jest audytorem Organizacji trza w miastach, kooperatywności infra- Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie struktury gazowej i elektroenergetycznej, (OBWE), Organizacji ds. Zakazu Broni przepustowości dróg podejścia do portu Chemicznej (EUMETSAT) i Organizacji w Świnoujściu oraz płac minimalnych Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju w sektorze transportowym. Przemysłowego (UNIDO). Wiceprezes Prezes NIK przedstawił również dzia- BRH jest także audytorem zewnętrznym łalność kontrolną i ramy prawne NIK, Światowej Organizacji Handlu (WTO). współpracę Izby z Parlamentem RP oraz Zaś NIK jest audytorem zewnętrznym organami ścigania, system wdrażania Europejskiej Organizacji Badań Jądrowych Europejskich Standardów Rachunkowości (CERN) oraz Rady Europy (Council Sektora Publicznego (EPSAS), a także za- of Europe). Niedawno Izba przygotowa- angażowanie NIK w przeglądy partnerskie ła zewnętrzny raport dla Międzynarodowej najwyższych organów kontroli. Rady Audytorów NATO (IBAN) – zespół złożony z kontrolerów NIK i Trybunału Obrachunkowego Hiszpanii sprawdził ja- oprac. Grzegorz Haber kość nadzoru nad finansami sojuszu. Departament Strategii NIK, – Wspólne inicjatywy kontroli rów- Wydział Spraw Międzynarodowych noległych. W trakcie rozmów prezesi
Nr 3/maj-czerwiec/2015 155 współpraca międzynarodowa
Wdrażanie postanowień Deklaracji o partnerstwie i współpracy Seminarium dla NOK Gruzji, Mołdawii i Ukrainy
Na zaproszenie prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego 19 maja 2015 r. do siedziby Izby w Warszawie przybyli przedstawiciele najwyższych organów kontroli (NOK) Gruzji, Mołdawii i Ukrainy oraz goście z innych krajów. W sali im. Lecha Kaczyńskiego odbyło się uroczyste otwarcie pierwszego wspólnego seminarium dla kontrolerów.
Seminarium zapoczątkowało wdraża- Estonii, Gruzji, Litwy, Łotwy, Słowacji nie postanowień Deklaracji o partner- i Węgier, przedstawiciele najwyższych stwie i współpracy, podpisanej w lutym organów kontroli Czech, Mołdawii br. w Sejmie przez prezesa NIK oraz pre- i Ukrainy oraz Europejskiego Trybunału zesów NOK z wyżej wymienionych kra- Obrachunkowego, a także inicjatywy mię- jów. Prezes NIK uzyskał międzynarodo- dzynarodowej organizacji najwyższych or- we poparcie dla inicjatywy niesienia po- ganów kontroli INTOSAI na rzecz roz- mocy NOK Gruzji, Mołdawii i Ukrainy, woju – IDI. Poparcie wyraził również które podpisały umowy stowarzyszeniowe Zbigniew Bujak, współtwórca Komitetu z Unią Europejską o dostosowaniu prze- Obywatelskiego Solidarności z Ukrainą. pisów krajowych do standardów Unii. W następnych dniach kontrolerzy z NOK Podczas otwarcia seminarium głos zabrali: Gruzji, Mołdawii i Ukrainy uczestniczy- marszałek Senatu Bogdan Borusewicz, pre- li w trzydniowym szkoleniu w ośrodku zes NIK Krzysztof Kwiatkowski, podsekre- szkoleniowym NIK w Goławicach, gdzie tarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagra- swoje doświadczenia z zakresu prze- nicznych Henryka Mościcka-Dendys mian systemu administracji samorządo- oraz węgierski członek ETO Szabolcs wej w Polsce po roku 1989 prezentowali Fazakas. Wysłuchano także nagrane- radcy Prezesa NIK: Józef Płoskonka oraz go wystąpienia członka Parlamentu Wojciech Misiąg. Kolejny dzień semina- Europejskiego Jerzego Buzka. Wsparcie rium poświęcony był doświadczeniom NIK dla idei partnerstwa i współpracy potwier- w walce z korupcją, zebranym od roku dzili obecni na uroczystości prezesi NOK 1989. Prezentację na ten temat przedstawił
156 kontrola państwowa współpraca międzynarodowa Fot. Krzysztof Andrzejewski, NIK Otwarcie seminarium w siedzibie NIK w Warszawie 19 maja 2015 r. Na zdjęciu: szefowie NOK, przedstawiciele ETO, członkowie rządu i organizacji pozarządowych, kierownictwo NIK; w pierwszym rzędzie stoją, od prawej: marszałek Senatu Bogdan Borusewicz i prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski.
Zbysław Dobrowolski, dyrektor delega- Katarzyna Radecka-Moroz oraz Michał tury NIK w Zielonej Górze, ekspert NIK Machowski. Natomiast polski Członek w pracach grupy roboczej INTOSAI Trybunału Augustyn Kubik podkreślił jak ds. walki z korupcją i praniem pieniędzy. ważna jest współpraca pomiędzy ETO, Członkostwo w Unii Europejskiej to nie a najwyższymi organami kontroli krajów tylko korzystanie z funduszy akcesyjnych, członkowskich, mająca na celu usprawnie- ale przede wszystkim spełnianie szere- nie wspólnych działań kontrolnych i jesz- gu przepisów, wymogów i standardów cze efektywniejsze wydatkowanie środ- obowiązujących we Wspólnocie, także ków publicznych. w zakresie kontroli tych funduszy. Stąd, w ostatnim dniu seminarium zajmowano się metodyką kontroli zgodności oraz kon- oprac. Grzegorz Haber troli wykonania zadań stosowaną przez Departament Strategii NIK, ETO. Swoje doświadczenia w tym zakre- Wydział Spraw Międzynarodowych sie prezentowali polscy eksperci z ETO:
Nr 3/maj-czerwiec/2015 157 współpraca międzynarodowa
Kraje Grupy Wyszehradzkiej Wpływ NOK na jednostki kontrolowane
W dniach 20-21 maja 2015 roku w Promnicach k. Pszczyny odbyła się coroczna narada szefów najwyższych organów kontroli Austrii, Czech, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier, z udziałem prezesa NOK Chorwacji. W naradzie uczestniczyła również, jako gość, Elżbieta Bieńkowska, komisarz Komisji Europejskiej ds. rynku wewnętrznego i usług. Głównym tematem obrad był wpływ NOK na działalność jednostek kontrolowanych. Fot. Archiwum NIK Uczestnicy narady, w pierwszym rzędzie stoją od lewej: prezes NOK Chorwacji Ivan Klešić, prezes NOK Węgier László Domokos, komisarz Komisji Europejskiej ds. rynku wewnętrznego i usług Elżbieta Bieńkowska, prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski, prezes NOK Słowenii Tomaž Vesel oraz przedstawicielki NOK Słowacji i Czech.
158 kontrola państwowa Wpływ NOK... współpraca międzynarodowa
Najwyższe organy kontroli Austrii, Czech, otrzymaniu sprawozdania z wynikami Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier (tzw. kontroli kierownik jednostki kontrolo- grupa V 4+2) od kilkunastu lat blisko ze wanej obowiązany jest w ciągu 30 dni sobą współpracują. Na corocznych spotka- opracować i przekazać PIO plan działa- niach szefów NOK rozpatrywane są istotne nia, w którym określono kto ma co zro- tematy, na przykład w 2014 r. − współ- bić i w jakim terminie. Wprowadzenie działanie krajowych NOK i ETO, stan- tego przepisu zwiększyło skuteczność dardy rachunkowości sektora publiczne- organu kontroli. go, planowanie kontroli; w 2013 r. − rola • Petra Burgstaller zapoznała zebranych NOK w zapewnieniu stabilności finanso- z systemem monitorowania stanu wy- wej państwa, ich udział w procesach legi- konania zaleceń pokontrolnych przez slacyjnych UE, stosowanie analizy ryzyka1. Izbę Obrachunkową Austrii (IO). Są to W odróżnieniu od poprzednich, na te- dwa powiązane mechanizmy: procedu- gorocznym spotkaniu dominował jeden ra zapytania (w połowie roku IO zwraca podstawowy temat: „Instrumenty praw- się do jednostek kontrolowanych o in- ne wpływu najwyższych organów kontro- formacje o realizacji zaleceń zawartych li na działalność jednostek kontrolowa- w sprawozdaniach z kontroli w roku po- nych oraz ich stosowanie w krajach Grupy przednim − mają one trzy miesiące na Wyszehradzkiej +2”. Zagadnienie zosta- odpowiedź) oraz kontrole sprawdzają- ło szeroko omówione w sześciu referatach ce (niewielkie kontrole, ukierunkowa- wygłoszonych przez przedstawicieli po- ne na ocenę stanu realizacji wybranych szczególnych NOK: zaleceń, przeprowadzane mniej więcej • Peter Dankó z Państwowej Izby Obra- po roku od poprzedniej kontroli). Pro- chunkowej Węgier (PIO) omówił prawo cedura zapytania jest podstawą wybo- uzyskania od jednostki kontrolowanej ru tematów kontroli sprawdzających, informacji o sposobie wykorzystania wpływa na planowanie dalszych kontroli uwag i wniosków pokontrolnych. Zwró- oraz umożliwia ocenę wpływu IO. Ogól- cił uwagę, że poza instytucjami typu są- ny poziom wdrożenia zaleceń − 77,9% dowego − organy kontroli mają zwykle w 2012 r., 80,4% w 2013 r. − jest publi- ograniczone uprawnienia, zatem powin- kowany w sprawozdaniu rocznym IO. ny umiejętnie wykorzystywać wszystkie W lipcu 2015 r. ma być uruchomiona możliwości, takie jak wybór tematów elektroniczna baza danych, obejmują- kontroli, analiza ryzyka, komunikacja ca zbiór wszystkich zaleceń i dane o ich z innymi organami państwa, obywate- realizacji, z podziałem na: a) wykonane, lami i środkami masowego przekazu itd. b) gdzie uzyskano zapewnienie wykona- Zgodnie z ustawą z 2011 r. o PIO, po nia, c) pozostałe. Kontrole sprawdzające
1 J. Mazur: Aktualne tematy dyskusji między najwyższymi organami kontroli krajów Grupy Wyszehradzkiej, Kontrola Państwowa nr 5/2014 i podana tam literatura.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 159 współpraca międzynarodowa
są przeprowadzane w odniesieniu do − formułuje odpowiedź (np. zobowiąza- około 1/5 poprzednich kontroli. nie się do realizacji zaleceń NUK). Rząd • Przedstawiciel Najwyższego Urzędu przyjmuje stanowisko przy udziale pre- Kontrolnego Czech (NUK) Martin Kol- zesa NUK, dodatkowo od 2014 r. prezes man opowiedział o praktyce informowa- NUK ma prawo przedłożyć formalną nia organów państwa o wynikach kon- opinię, jeśli nie zgadza się z projektem troli NUK. Po przeprowadzeniu kontroli ministerialnym. W przedstawionym try- sporządza się protokół, który zawiera bie rozpatrywana jest większość spra- między innymi opis ustalonych faktów wozdań NUK. W opinii NUK, umoż- ze wskazaniem nieprawidłowości i przy- liwia to realizację ogromnej większości toczeniem przepisów prawnych, które jego zaleceń. Niezależnie od tego, nie- zostały naruszone. Dla każdej jednost- które wnioski kontrolne są dyskutowane ki kontrolowanej sporządza się osobny przez powstałą w 2006 r. Komisję Kon- protokół. Protokoły są szczegółowe i ob- troli Izby Poselskiej. szerne (od 20 stron do 3 tys. stron). Jed- • Referat sumujący tę część obrad przed- nostka kontrolowana ma prawo zapozna- stawiła Tina Eržen (Trybunał Obrachun- nia się z treścią protokołu i uzyskania kowy Słowenii). Uprawnienia kontrolne jego odpisu (wraz z prawem zgłoszenia NOK to przede wszystkim prawo do ba- zastrzeżeń), natomiast inne podmioty dania, z czego wynika prawo do otrzy- − w tym organy państwa − mogą mieć mania informacji o kontrolowanej dzia- dostęp do protokołu kontrolnego tylko łalności. Rezultatem badania są ustalenia wtedy, kiedy tak stanowi odrębny prze- kontroli, w tym wnioski i zalecenia. Aby pis ustawy lub na podstawie decyzji pre- móc wpływać na działalność jednostek zesa NUK. Zgodnie z ustawą z 1993 r. kontrolowanych lub organów, które mogą o NUK, wynikiem działalności Urzędu regulować ich działalność, najwyższe or- są wnioski kontrolne, tj. pisemne spra- gany kontroli muszą mieć uprawnienia do wozdanie zawierające podsumowanie domagania się zmian w funkcjonowaniu i ocenę faktów ustalonych podczas kon- tych jednostek. Instrumenty oddziały- troli. Wnioski kontrolne są zwięzłe (zwy- wania mają różny zakres i formę, zależ- kle około 15 stron), są one sporządza- nie od tradycji poszczególnych państw ne przez członka NUK nadzorującego i ich systemów prawnych. Niezależnie kontrolę. Mają charakter publiczny: są od różnic, istnieją przecież podstawo- publikowane w dzienniku NUK oraz we zasady i wymagania: zgodnie z art. 11 przekazywane Izbie Poselskiej, Sena- Deklaracji z Limy „Jednostki kontrolo- towi, rządowi i ministerstwom, a także wane powinny ustosunkować się do usta- Czeskiemu Bankowi Narodowemu, jeże- leń najwyższego organu kontroli w ter- li Bank był jednostką kontrolowaną. Po- minie określonym prawem lub wyzna- nieważ za głównego adresata wniosków czonym przez najwyższy organ kontroli, kontrolnych NUK uważany jest rząd, to a także poinformować o działaniach on − na podstawie projektu przygoto- podjętych w związku z ustaleniami wanego przez właściwe ministerstwo kontroli”.
160 kontrola państwowa Wpływ NOK... współpraca międzynarodowa
• Igor Ciho z Najwyższego Urzędu Kon- organy kontroli wniosków de lege ferenda: trolnego Słowacji (dalej: Urząd) omówił podstawę prawną tego rodzaju wnio- uprawnienia do powiadomienia organu sków (w wielu krajach przepisy prawa powołanego do ścigania przestępstw lub nie statuują odrębnie kompetencji NOK wykroczeń albo innego właściwego orga- do wystąpienia z wnioskiem o zmianę nu o uzasadnionym podejrzeniu popełnie- obowiązującego prawa, lecz wynika ona nia przestępstwa lub wykroczenia, bądź – lub może być dorozumiana – z posta- innego czynu, za które ustawowo przewi- nowień o charakterze ogólnym), licz- dziana jest odpowiedzialność. W Słowa- bę wniosków i sposób ich ujęcia w do- cji, podobnie jak w innych krajach, obo- kumentach NOK, konkretne przy- wiązuje zasada, że organy publiczne są kłady wniosków przedłożonych przez obowiązane do informowania organów NIK, a także działania NOK na rzecz ścigania o posiadaniu dowodów, które zapewnienia jakości i zwiększenia sku- wskazują na fakt popełnienia przestęp- teczności swoich wniosków de lege stwa. Zgodnie z zarządzeniem prezesa ferenda: bardziej precyzyjne formuło- Urzędu, kierujący zespołem kontrolnym wanie wniosków, prowadzenie i aktu- ma wówczas obowiązek opracowania pro- alizowanie ich rejestru, zamieszczanie jektu wniosku, do którego dołącza nie- wykazu (lub omówienia) tych wniosków zbędne dokumenty. Po aprobacie dyrek- w rocznym sprawozdaniu z działalno- tora departamentu kontrolnego/delega- ści NOK oraz popularyzowanie wnio- tury, wniosek podlega rozpatrzeniu przez sków na stronie NOK i w kontaktach departament prawny i metodyki kontro- z mediami, wreszcie przedstawianie li, gdzie jest oceniany z prawnego punk- tego zagadnienia (ogólnie i w odniesie- tu widzenia i − w razie potrzeby − po- niu do konkretnych wniosków) w kon- prawiany. Następnie wniosek, popisany taktach z przedstawicielami parlamentu przez prezesa Urzędu, zostaje przekaza- i rządu. Podstawą referatu były rozwią- ny lokalnej prokuraturze. W 2014 r. były zania prawne i praktyka NIK, z uwzględ- cztery takie wnioski, wszystkie dotyczą- nieniem informacji otrzymanych z po- ce przestępstw gospodarczych. Obecnie zostałych NOK V 4+2. przygotowywany jest projekt porozu- Odrębną częścią spotkania było wystą- mienia o współpracy między Minister- pienie Elżbiety Bieńkowskiej, komisarz stwem Spraw Wewnętrznych, Prokuratu- Komisji Europejskiej ds. rynku wewnętrz- rą Generalną i Urzędem, które powinno nego i usług, przemysłu, przedsiębiorczo- ułatwić wymianę wiedzy i doświad- ści oraz małych i średnich przedsiębiorstw czeń, działalność szkoleniową, bieżący oraz dyskusja, jaka po nim nastąpiła. przepływ informacji na poziomie robo- Prelegentka podkreśliła, że celem Komisji czym oraz współpracę w zakresie meto- jest uzyskanie rezultatów (zarówno bezpo- dyki i opracowywania projektów aktów średnich, jak i długoterminowych), a nie prawnych. samo wydatkowanie środków. Środki • Jacek Mazur, radca Prezesa NIK, przed- wspólne (unijne i krajowe) oznacza- stawił przedkładanie przez najwyższe ją wspólną odpowiedzialność. W Polsce
Nr 3/maj-czerwiec/2015 161 współpraca międzynarodowa sukces wykorzystania funduszy UE wy- rozwoju regionalnego nie było z tym kłopo- nikał z dobrego współdziałania wielu in- tów, w każdym razie nie wystąpiły one na stytucji, w tym NIK. Komisja ma bliskie większą skalę. Trzeba zbudować dobry sys- kontakty z ETO, ale nie są to łatwe relacje; tem, z jasno określonymi zakresami kom- pragnie także mieć dobre kontakty z kra- petencji i odpowiedzialnością, w którym jowymi najwyższymi organami kontroli. poszczególne organy współpracują, a nie W dyskusji stwierdzono, że administra- walczą ze sobą. cja unijna coraz lepiej określa mierniki wy- Na spotkaniu poruszono także inne konania zadań. tematy: współpracę Najwyższej Izby To samo podejście stosują najwyższe or- Kontroli z organami powołanymi do ści- gany kontroli − patrzą na rezultaty dzia- gania przestępstw i wykroczeń; wizytę de- łań. NOK w krajach Europy Środkowej legacji ETO w Polsce w kwietniu 2015 r.; mają duże doświadczenie w kontrolowa- reakcje NOK V 4+2 na pismo Komisji niu zamówień publicznych, bo owa pro- Europejskiej w sprawie współpracy w za- blematyka występuje w kontroli wykorzy- kresie zwalczania korupcji w obszarze za- stania funduszy strukturalnych. mówień publicznych. Zapytana, czy może zachodzić konflikt interesów w razie ujawnienia przez NOK nieprawidłowości w wykorzystaniu środ- oprac. dr Jacek Mazur ków UE, Pani Komisarz stwierdziła, że ra- radca prezesa NIK czej nie. W czasie jej pracy jako ministra
162 kontrola państwowa współpraca międzynarodowa
Najwyższy organ kontroli Albanii – 1925–2015 90-lecie Urzędu Kontroli Państwowej Albanii
Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Wojciech Kutyła 26 maja 2015 r. złożył wizytę w Tiranie z okazji obchodów 90-lecia najwyższego organu kontroli Albanii. W czasie pobytu wiceprezes prowadził także rozmowy na temat dalszej współpracy obu NOK.
Główne uroczystości obchodów jubile- wykonania zadań, kodeks etyki kontro- uszu NOK Albanii odbywały się w al- lera itd.). bańskim parlamencie. W imieniu pre- W trakcie obchodów prezes NOK Alba zydenta Republiki Albanii przewodni- nii Bujar Leskaj, wybrany na 7-letnią kaden- czył im sekretarz generalny Kancelarii cję w grudniu 2011 r., wielokrotnie pod- Prezydenta Florjan Nuri. Przemówienia kreślał znaczenie współpracy z NIK przy wygłosili: szefowie ETO, INTOSAI, modernizacji albańskiego NOK i poinfor- przedstawiciele władz oraz Urzędu mował o wykorzystaniu rozwiązań opra- Kontroli Państwowej Albanii. W uro- cowanych i stosowanych w NIK w rozwo- czystościach wzięli także udział przed- ju kontroli państwowej w Albanii. NIK stawiciele NOK Bośni i Hercegowiny, współpracuje ze swoim albańskim odpo- Chorwacji, Czarnogóry, Macedonii, wiednikiem od wielu lat – pierwsze dwu- Polski, Rumunii i Serbii oraz pracowni- stronne relacje sięgają 1998 r. Odnowioną cy organizacji SIGMA i reprezentanci umowę o współpracy podpisano w maju Komisji Europejskiej. 2012 r. w Warszawie podczas wizyty pre- Poza główną częścią obchodów odbyło zesa Bujara Leskaja w NIK. Izba pięcio- się wiele uroczystości towarzyszących, ta- krotnie organizowała tygodniowe semina- kich jak: otwarcie wystawy w NOK Albanii ria dla ekspertów NOK Albanii, poświę- dotyczącej rozwoju kontroli państwowej cone między innymi: standardom audytu oraz prezentacja publikacji w zakresie dzia- finansowego, kontroli wykonania zadań, łalności kontrolnej gospodarzy w ostatnich walce z korupcją, zapewnieniu jakości latach (implementacja standardów ISSAI, kontroli, rozwiązaniom IT stosowanym metodyka kontroli finansowej i kontroli w NIK, kontroli w zakresie zamówień
Nr 3/maj-czerwiec/2015 163 współpraca międzynarodowa publicznych oraz całościowej działalno- oraz z kierownikiem programów ści szkoleniowej NIK. w Delegacji Unii Europejskiej w Albanii, Kontynuacją naszego efektywnego odpowiedzialną za wdrażanie pro- współdziałania będzie projekt współ- jektu z ramienia UE. Obydwa spo- pracy bliźniaczej (twinning) dla al- tkania miały na celu doprecyzowa- bańskiego NOK, którego realiza- nie uzgodnień oraz podtrzymanie cję Najwyższa Izba Kontroli rozpocz- gotowości NIK do rozpoczęcia projektu nie jesienią 2015 r. wspólnie z NOK w terminie wskazanym w porozumie- Chorwacji. W trakcie wizyty w Tiranie niach i umowach. wiceprezes NIK Wojciech Kutyła spo- tkał się z p.o. dyrektora Centralnej Jednostki Finansująco-Kontraktującej oprac. Grzegorz Haber (CFCU), odpowiedzialną za wdraża- Departament Strategii Kontrolnej, nie projektu twinningowego z ramie- Wydział Spraw Międzynarodowych nia albańskiego Ministerstwa Finansów
164 kontrola państwowa Z życia NIK
Konferencja „Stan ochrony zwierząt w Polsce”
12 mm Konferencja „Stan ochrony zwierząt w Polsce” odbyła się w Warszawie 28 maja 2015 r. pod patronatem prezesa NIK. Zorganizowała ją Rada do Spraw Wspierania Działań na Rzecz Ochrony Zwierząt przy prezesie Najwyższej Izby Kontroli przy wsparciu NIK. Członkami Rady, powołanej w styczniu 2015 r. przez prezesa NIK, są eksperci z zakresu opieki nad zwierzętami, przedstawiciele organiza- cji pozarządowych oraz pracownicy NIK wy- specjalizowani w prowadzeniu kontroli za- gadnień ochrony i dobrostanu zwierząt. Do OCHRONA ZWIERZĄT zadań Rady należy między innymi: opinio- W ŚWIETLE KONTROLI NIK wanie tematów kontroli związanych z ochro- WAŻNIEJSZE NIEPRAWIDŁOWOŚCI I DOBRE PRAKTYKI ną zwierząt, wskazywanie istotnych zagad- nień mogących być przedmiotem kontroli i przedstawianie prezesowi NIK propozycji
M A J 2 0 1 5 kontroli planowych oraz proponowanie roz- wiązań systemowych w celu wyeliminowa- 3 mm nia nieprawidłowości. Celem konferencji było przedstawienie stanu faktycznego ochrony zwierząt, a zwłasz- cza sposobu realizacji zadań organów administracji rządowej i samorządowej z uwzględ- nieniem przykładów dobrych praktyk, prezentacja wyników kontroli NIK przeprowa- dzonych w tym zakresie, a także wymiana poglądów i sformułowanie wniosków w spra- wie podjęcia działań służących poprawie dobrostanu zwierząt w Polsce. Uczestnicy spo- tkania otrzymali ciekawe materiały tematyczne, m.in. wydaną w maju 2015 r. publikację (okładkę prezentujemy powyżej), w której NIK dzieli się wiedzą o ochronie praw zwie- rząt, uzyskaną podczas kontroli przeprowadzanych w ciągu kilkunastu lat.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 165 z życia NIK
Konferencję, która miała miejsce w Auli Kryształowej SGGW, otworzył rektor uczelni prof. dr hab. Alojzy Szymański, następnie oddał głos prezesowi NIK Krzysztofowi Kwiatkowskiemu, który powitał przybyłych: parlamentarzystów, przedstawicieli organów administracji rzą- dowej i samorządowej, organizacji pozarządowych, a także pracowników NIK. Tematyka konferencji objęła m.in. następujące zagadnienia: • stan schronisk w Polsce i wydatki gmin na bezdomne psy, • prawa zwierząt, • współpraca samorządu terytorialnego z organizacjami prozwierzęcymi, • projekty edukacyjne służące ochronie zwierząt, • nadzór wojewodów nad legalnością działań gmin w zakresie ochrony zwierząt. Nawiązując do wyników kilku kontroli przeprowadzonych przez NIK w ostatnich latach, prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski stwierdził, że przepisy prawa nie przeciw- działają bezzasadnemu uśmiercaniu zwierząt. Zapewnienie właściwej opieki nad zwie- rzętami leży w żywotnym interesie organów samorządu terytorialnego, gdyż to właśnie samorządy przeznaczają corocznie stosunkowo duże kwoty na ten cel. Do poprawy wa- runków bytowania zwierząt, zwłaszcza bezdomnych, prowadzą liczne działania organi- zacji pozarządowych. Zarówno kontrole NIK, jak i obserwacje poczynione przez dzia- łaczy organizacji prozwierzęcych wskazują na nieefektywne wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na ochronę zwierząt. Zbyt często pieniądze te są pobierane przez hycli, którzy nie opiekują się zwierzętami, lecz tylko je odławiają. Ponadto stwier- dza się słabe zainteresowanie gmin działalnością podmiotów odławiających zwierzęta i prowadzących schroniska dla zwierząt. W kolejnych wystąpieniach uczestnicy konferencji przedstawili wybrane aspekty problematyki ochrony zwierząt. Minister Administracji i Cyfryzacji Andrzej Halicki przedstawił stanowisko w sprawie nadzoru wojewodów nad legalnością działań gmin w zakresie ochrony zwierząt. Projekty edukacyjne służące ochronie zwierząt zaprezen- towała przedstawicielka Ministerstwa Edukacji Narodowej. W referacie zatytułowa- nym „Zwierzę nie jest rzeczą” prof. dr hab. Magdalena Środa poddała analizie modele kulturowych relacji wobec zwierząt i wykazała, że idealnym wzorcem tych relacji jest model praw. Uznaje się w nim, że zarówno ludzie, jak i zwierzęta mają określone potrze- by i określone interesy. Organizacje pozarządowe przedstawiły raport na temat złych i kosztownych praktyk w opiece nad bezdomnymi zwierzętami. Dr Dorota Sumińska opowiedziała się za wprowadzeniem w gminach spójnego programu bezpłatnej kastra- cji i czipowania wszystkich zwierząt. Prace Senatu VII i VIII kadencji nad ustawami dotyczącymi ochrony zwierząt oraz interwencje podejmowane przez senacką Komisję Środowiska w sprawach opieki nad zwierzętami przedstawił senator Stanisław Gorczyca – zastępca przewodniczącego Komisji. Działalność Parlamentarnego Zespołu Przyjaciół Zwierząt zaprezentował poseł Paweł Suski – przewodniczący Zespołu. Organizacje po- zarządowe zgłosiły propozycję wzorcowego programu i procedury przyjmowania zwie- rząt na stan gminy. W propozycji tej wskazano między innymi, że wdrożenie tego pro- gramu przyniesie gminom korzyści finansowe.
166 kontrola państwowa z życia NIK
Jako inne przykłady dobrych praktyk wskazywano w toku konferencji ogólnopol- ski program edukacyjny „Zwierzęta nasi Przyjaciele”, realizowany od kilku lat przez Stowarzyszenie na Rzecz Odpowiedzialnej Opieki nad Zwierzętami, obowiązek doko- nywania trwałego znakowania psów na podstawie uchwały Rady Gminy Suchy Las oraz program opieki nad zwierzętami i system zapobiegania bezdomności zwierząt (steryli- zacja psów i kotów oraz czipowanie zwierząt) w gminie Myszków. Rezultatem konferencji są rekomendacje, przedstawione przez prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego, których wdrożenie przyczyni się do poprawy sytuacji zwierząt w na- szym kraju i będzie sprzyjać gospodarnemu wydatkowaniu środków finansowych na działania gmin w zakresie ochrony zwierząt: 1. Powszechne znakowanie zwierząt (czip) wraz z założeniem i stałą aktualizacją ich ewidencji – wiedza podstawą planowania adekwatnych działań. 2. sterylizacja – zapobieganie wzrostowi liczebności bezdomnych zwierząt – mniejsza liczba bezdomnych to lepsze warunki w schroniskach. 3. Prowadzenie gminnych lub międzygminnych schronisk przez uprawnione podmio- ty, spełniające wymogi weterynaryjne, będące pod stałym nadzorem powiatowych lekarzy weterynarii (PLW). 4. Zezwalanie (podpisywanie umów) na wyłapywanie zwierząt wyłącznie podmiotom spełniającym wymogi prawa i gwarantującym umieszczenie zwierząt w legalnie dzia- łającym schronisku. 5. Każdorazowe rzetelne rozliczanie kosztów wyłapania, w tym egzekwowanie od wyła- pującego przekazania numeru czipa zwierzęcia i potwierdzenia umieszczenia go w schro- nisku. 6. Weryfikacja danych o wyłapanych zwierzętach z prowadzoną ewidencją – odno- towanie numeru zwierzęcia i faktu wyłapania – ograniczy to proceder wielokrotnego wyłapywania tego samego zwierzęcia. 7. Kontrola schronisk we współpracy z PLW. 8. Współpraca z sąsiednimi gminami, w tym wymiana informacji zawartych w gmin- nych ewidencjach zwierząt i prowadzonej w schroniskach. 9. Promowanie adopcji zwierząt. 10. Edukacja.
Anna Krzywicka, dyrektor Leszek Marcinkowski, gł. specjalista k.p. Departament Środowiska NIK
Nr 3/maj-czerwiec/2015 167 z życia NIK
Współpraca NIK i GIODO 15 maja 2015 r. w siedzibie NIK odbyło się spotkanie, na którym dr Edyta Bielak-Jomaa, Generalna Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz Prezes NIK, Krzysztof Kwiatkowski ustalili, że NIK i GIODO będą kontynuować współpracę – przede wszystkim w zakre- sie kontroli dotyczących pozyskiwania i przetwarzania bilingów oraz bezpieczeństwa danych osobowych przetwarzanych w cyberprzestrzeni. Do tej pory współpraca NIK i GIODO układała się harmonijnie. W 2011 r. zostało zawarte porozumienie, które określało zasady współdziałania obu instytucji. W umo- wie strony zobowiązały się m.in. do wzajemnego przekazywania zbiorczych informacji o wynikach kontroli z zakresu ochrony danych osobowych. Obiecano wymianę doświad- czeń z przeprowadzanych inspekcji, konsultacje w zakresie metodyki oraz szkolenia. Obecnie obie instytucje potwierdzają chęć dalszego zacieśniania współpracy w kon- tekście ochrony danych osobowych. GIODO wspierała NIK w czasie sejmowej deba- ty nad uprawnieniami NIK, dotyczącymi pozyskiwania i przetwarzania danych osobo- wych. Izba korzystała też z pomocy GIODO przy okazji kontroli dotyczącej bilingów. „Na kilku posiedzeniach komisji sejmowych zawsze podkreślałem, że to we współpra- cy z GIODO udało się przeprowadzić tę kontrolę” – przypomniał prezes Krzysztof Kwiatkowski. Prezes NIK wyraził gotowość uwzględnienia w planie pracy na 2016 r. su- gestii tematów koniecznych do podjęcia z punktu widzenia GIODO. Ustalono też, że pracownicy NIK zostaną przeszkoleni przez inspektorów ochrony danych osobowych. (red.)
IZBA WSPIERA INICJATYWĘ ONZ
Najwyższa Izba Kontroli będzie współpracować z UN Global Compact, największą na świecie inicjatywą ONZ na rzecz społecznej odpowiedzialności biznesu i zrównowa- żonego rozwoju, która jest zainteresowana wykorzystywaniem ustaleń zawartych w ra- portach NIK. Działania UN Global Compact dotyczą przestrzegania praw człowieka, standardów pracy, ochrony środowiska i przeciwdziałania korupcji. Obie organizacje łączy idea walki z korupcją i szarą strefą. 19 czerwca 2015 br. przedstawiciele NIK wzięli udział w posiedzeniu Rady Programowej Global Compact Network Poland. Prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski zwrócił się do uczestników spotkania z przesłaniem dotyczącym skutków funkcjonowania szarej strefy. (red.)
168 kontrola państwowa Sygnały o książkach
Zmowy przetargowe w świetle zamówień publicznych oraz prawa konkurencji
Małgorzata Sieradzka, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2015, s. 306.
Autorka przedstawiła analizę prawną zjawiska zmowy przetargowej, podważającej za- sady uczciwej konkurencji i łamiącej prawo zamówień publicznych. Pierwszy z pięciu rozdziałów zawiera głównie kwestie pojęciowe oraz porównanie definicji występują- cych w różnych aktach prawnych; chodzi przede wszystkim o sposoby zdefiniowania zmowy przetargowej. W rozdziale drugim przedstawione zostały porozumienia prze- targowe w kontekście ustawy – Prawo zamówień publicznych. W następnym rozdzia- le dokonano analizy porozumienia przetargowego wykonawców jako deliktu nieuczci- wej konkurencji. Ukazane zostały niszczycielskie skutki tego przestępstwa dla wolnego rynku i w konsekwencji dla całości gospodarki. Rozdział czwarty przedstawia porozu- mienia przetargowe w kontekście prawa antymonopolowego. Ostatni rozdział stanowi opis sankcji administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych z tytułu stosowania porozu- mień ograniczających konkurencję.
Wpływ funduszy unijnych na rozwój sektora MSP w Polsce w latach 2007–2013
Magdalena Hryniewiecka, DIFIN, Warszawa 2015, s. 519.
Z uwagi na to, że kondycja małych i średnich przedsiębiorstw decyduje o kondycji całej gospodarki, autorka przeprowadziła diagnozę poziomu uzależnienia polskiej wytwórczo- ści od środków otrzymywanych z Unii Europejskiej. Książka składa się z dwóch części, z których każda zawiera trzy rozdziały. Pierwsza część ma charakter teoretyczny; omó- wiono w niej różne teorie przedsiębiorstwa, cele unijnej polityki regionalnej oraz naturę funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Ostatni rozdział tej części stanowi ana- lizę funduszy unijnych skierowanych do polskich przedsiębiorstw w latach 2004–2013 w ramach różnych programów prorozwojowych UE. Druga część pracy przedstawia
Nr 3/maj-czerwiec/2015 169 sygnały o książkach wyniki badań empirycznych przeprowadzonych w czterech województwach: dolnoślą- skim, mazowieckim, podlaskim i świętokrzyskim. Omówione zostały badania ankietowe i wywiady dotyczące wykorzystania funduszy unijnych przez konkretnych przedsiębior- ców, a także wyniki analizy ekonometrycznej spożytkowania środków UE w przedsię- biorstwach na terenie badanych województw.
Pomiar ryzyka gospodarczego na podstawie sprawozdań finansowych
Katarzyna Chłapek, DIFIN, Warszawa 2015, s. 228.
Pomiar ryzyka gospodarczego jest problematyką istotną dla współczesnej gospodarki, wiąże się bowiem z poszukiwaniem pewności w działaniach ekonomicznych, będącej podstawą wszelkiej aktywności inwestycyjnej. Celem opracowania jest wskazanie wia- rygodnych metod pomiaru ryzyka na gruncie rachunkowości, a więc na podstawie da- nych pochodzących ze sprawozdań finansowych. Praca składa się z czterech rozdziałów. Pierwszy, ogólny, przedstawia analizę pojęcia ryzyka gospodarczego oraz metody jego identyfikacji w kontekście globalizacji współczesnej gospodarki. W rozdziale drugim autorka omówiła ryzyko gospodarcze na gruncie prawa bilansowego, w trzecim przed- stawiła koncepcję pomiaru ryzyka na podstawie sprawozdań finansowych, wraz z ana- lizą metod. W ostatnim rozdziale skoncentrowała uwagę na procesie badawczym pro- wadzącym do opracowania koncepcji modelu pomiaru ryzyka ekonomicznego oraz na weryfikacji jego praktycznej skuteczności.
Ochrona infrastruktury krytycznej w sektorach energetyki sieciowej
Tomasz Długosz, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2015, s. 365.
Infrastruktura krytyczna to zespół urządzeń, systemów i instalacji technicznych, który decyduje o trwałości, spójności i bezpieczeństwie państwa i którego naruszenie wprowa- dza organizm państwowy w stan ostrego, trudnego do przezwyciężenia kryzysu. Takim krytycznym systemem jest sektor energetyki sieciowej. Założeniem autora była odpo- wiedź na pytanie, czym jest infrastruktura krytyczna w państwie i jakie są podstawowe warunki jej skutecznej ochrony w wypadku zagrożenia. Książka zawiera sześć rozdzia- łów, z których pierwsze cztery mają charakter teoretyczny. Poświęcone są pojęciu in- frastruktury krytycznej i zasadom jej ochrony na podstawie funkcjonujących w Polsce przepisów prawnych dotyczących zarządzania kryzysowego. Ostatnie dwie części sta- nowią omówienie polityki energetycznej państwa i systemu ochrony tego sektora urzą- dzeń państwowych jako infrastruktury krytycznej.
170 kontrola państwowa Contents
Auditing 8
KRZYSZTOF KWIATKOWSKI: Audit Quality Assurance System at the Supreme Audit Office 8 The article describes the audit process quality assurance system that has been introduced at the Supreme Audit Office. The basic features of the system are hierarchy and responsibility. Control mechanisms have been built in at every level of the management and in every audit process which allows for achieving high quality audit products. Moreover, quantity requirements have been defined for the outcomes (audit programmes, post- audit statements, pronouncements on audit results). The underlying principle is that the persons at the higher level are responsible for both, performance of their own tasks, and for the end product achieved by the person at the lower level in the hierarchy.
JACEK MAZUR (ed.): Presentation of Experience of the European Court of Auditors in Poland – Strengthening Cooperation 24 In April 2015, a delegation of the European Court of Auditors, which is one of the seven European institutions, paid a visit to Poland. The main topics discussed during the visit included effective supervision of the public finance, experience of the ECA in the field of improving European and national public audit systems, the promotion of the role of the ECA in improving the management of funds from the EU budget, and strengthening cooperation with the Supreme Audit Office of Poland. The visit can be regarded as an important source of opinion and information. The Polish participants of the meeting had an opportunity to get acquainted with the work of the European Court of Auditors and its results, with the activities aimed at improving the public funds management process, as well with the main areas of risk related to the management of the European budget.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 171 contents
FINDINGS OF NIK AUDITS 46
BEATA BŁASIAK-NOWAK, MARZENA RAJCZEWSKA: EU Cohesion Policy for the Years 2014–2020 – Development of Programming Documents 46 The Supreme Audit Office of Poland has carried out an audit of the preparations of the structural policy implementation system for the years 2014–2020. The objective of the audit was to examine, among others, the regularity and effectiveness of the activities undertaken by the Minister of Infrastructure and Development, and the managements of all the 16 regions with regard to the development of the partnership agreement, as well as national and regional operational programmes. Before the audit, a panel of experts was organised, with the participation of scientists, representatives of the government and self-government administration, non-governmental organisations and a member of the European Parliament. The audit approach adopted was not a typical one, since the audit was carried out in the course of the development of the programming documents for the years 2014-2020, and it covered the period until the end of April 2014.
MARTA PANKOWSKA, MARIUSZ GORCZYCA: Protection of Air against Pollution – Why Cannot We Get a Breath of Fresh Air in Poland? 60 At the time when Poland joined the European Union, the quality of the air in the country was far from the European standards. At the moment, the level of certain pollutants in the air is still high, which may result in legal proceedings of the European Union bodies against Poland, and consequent substantial financial charges. What is worse, it is estimated that as many as 45,000 Poles die every year due to air pollution. That is why NIK has decided to conduct an audit aimed at evaluating the activities of public entities undertaken with a view to improving the quality and protection of the air in the period between the year 2008 and the first half of the year 2014. The audit covered: the functioning of air monitoring, the development of air protection programmes by individual bodies of regional self-governments and the performance of tasks set out in these programs by competent self-government bodies, the financing of tasks related to air protection by regional funds for environmental protection and water management, as well as the coordination of activities and cooperation of organisational units with regard to the implementation of protection related measures. The audit was carried out in five regions (Małopolskie, Mazowieckie, Opolskie, Pomorskie and Śląskie).
Other Audits of NIK 79 Audit Findings Published in April and May 2015 – ed. 79 In this section, we present the audits that the Supreme Audit Office has carried out in selected areas, and that have been published in the form of pronouncements on audit results. In this issue of our bimonthly, we present the following audits: supervision of road
172 kontrola państwowa contents
investments; protection of shorelines; management control mechanisms; local taxes; execution of court decisions; construction investments related to energy effectiveness; bodies responsible for the monitoring of energy security; maintenance of the oldest municipal buildings; search for missing persons; use of funds from the State Fund for Rehabilitation of the Disabled (PFRON); ecological farming; funds assigned for the development of rural areas; organisation and maintenance of bathing beaches; self- -governmental hospitals; functioning of healthcare services for older people; activities of regional chambers of accounts aimed at reducing public debt in self-governments; exploitation of ores; fishing areas; palliative care; health and safety in public schools.
State and Society 83
ELŻBIETA CHOJNA-DUCH: Quantitative Mitigation of Monetary Policy – Reasons for and Essence of the New Normal Policy of Central Banks in the EU 83 The economic and financial crisis of the recent years has shown that there is an urgent need for a reaction of global and national public institutions to the reasons for and effects of market links, mutual relations of the reactions of the state, central banks, business and financial entities, especially financial markets, as for arising and growing imbalances that stem not only from financial crises, but from the activities of these entities as well. For several years, a discussion has been held in various scientific and political circles on an optimal macroeconomic strategy for recovering from the economic slowdown. While in the policies of the EU bodies and the states, anti-crisis activities have been searched for, appropriate instruments selected, various initiatives taken, programmes of public authorities proposed, aimed at stimulating economic growth and, at present, inflation. It turned out that the main central banks are able to be, and have to be, the only institutions to effectively react to the debt crisis, stagnation and low economic recovery. The monetary policy of large central banks has finally replaced the fiscal policy in the financial stimulation process, and has become the hope for stimulating a stable economic growth and inflation, and for ending the financial crisis.
JACEK KISIEL: Execution of Investments’ Implementation Deadlines – Additional Annual Fees as a Disciplinary Sanction for Perpetual Usufruct Right Holders 109 The article describes the system interpretation of the regulations related to the extension of deadlines for building development, setting an additional deadline and cancelation of contracts for perpetual usufruct, taking into account the objective of each of these regulations and the context of mutual relations among them. According to this interpretation, if the deadline for land development is missed, sanctions do not have
Nr 3/maj-czerwiec/2015 173 contents
to be automatically imposed. Perpetual usufruct right holders are allowed to apply for deadline prolongation, and to prove that the deadline could not have been met due to reasons beyond their control. If the application is rejected, which implies that the deadline was not met due to their own fault, the competent body cannot refrain from imposing one of the sanctions set forth in the act. Then, the competent body has to decide whether to impose an additional annual fee, or to cancel the perpetual usufruct contract.
MAGDALENA BRACZKOWSKA-BOROCH: Principles of Regional Investment Aid – Meeting the Objectives of the Cohesion Policy in the EU 123 The changes stemming from the new regulations on the regional aid for the years 2014–2020 will set the trends in the utilisation of this type of public support in Poland. The maximum amount of this type of aid has been lowered in better developed regions as compared to the previous financial perspective. Simultaneously, due to different development levels of individual areas of the Mazowieckie region, the division into sub-regions has been introduced, excluding Warsaw, for the lowest allowed volume of support. Moreover, the so called incentive effect principle has been liberalised, and the privileged position of small and medium enterprises has been retained.
ANDRZEJ BUKOWSKI: State Sanitary Inspectorate in the Fight Egainst Designer Drugs – Illegal Production and Sales of Functional Analogues 135 One of the tasks of the State Sanitary Inspectorate, established to protect people’s health against adverse effects of environmental harmfulness and nuisance, is to fight against production and sales of functional analogues, referred to as designer drugs. In his article, the author presents the duties and mandate of the State Sanitary Inspectorate in this area, the binding legal regulations and judicature of administrative courts. The author also discusses the changes to legal regulations proposed by the European Commission, aimed at making access to substitute substances more difficult.
IZABELA BOGUCKA: Normative Regulations on Supervision of Associations – the Provisions of the Act: Law on Associations 144 One of interesting, especially from the axiological perspective, aspects related to the area of the public administration activity is supervision of associations. The objective of the article is to present some issues related to this area in the light of the Act: Law on Associations, taking into account a broader normative background. The scope of the discussion comprises the legal basis of public bodies’ activities in the field, and consequent performance of their functions in the area.
174 kontrola państwowa contents
International Cooperation 154
GRZEGORZ HABER (ed.): Visit of the President of the Supreme Audit Institution of Germany 154 President of the federal supreme audit institution of Germany (Bundesrechnungshof) Kay Scheller paid a visit to the Supreme Audit Office of Poland. During the visit, President of NIK Krzysztof Kwiatkowski and the President of the German SAI discussed the issues related to their current and future collaboration.
GRZEGORZ HABER (ed.): Seminar for the SAIs of Georgia, Moldova and Ukraine: Implementation of the Partnership and Cooperation Declaration 156 NIK organised a seminar for auditors from Georgia, Moldova and Ukraine, during which experts from Poland, the Baltic States, the countries of the Visegrad Group and the European Court of Auditors presented the knowledge and experience related to auditing of the European Funds and fight against corruption.
JACEK MAZUR (ed.): Impact of SAIs on Auditees 158 In May 2015, in Promnice near Pszczyna, Poland, the annual meeting was held of the Heads of the supreme audit institutions of Austria, the Czech Republic, Hungary, Poland, Slovakia and Slovenia, in which the President of the SAI of Croatia also participated. The main topic discussed was: “Legal instruments of SAI’s impact on the activities of the auditees”. The presentations were dedicated to SAIs’ mandate to submit conclusions and recommendations on the activities of auditees or bodies that regulate their activity, the right to obtain information from entities on the way these conclusions and recommendations have been used, the system for monitoring of audit recommendations, the practice of informing state bodies about audit findings, the mandate to inform about suspected offences, and de lege ferenda proposals submitted by SAIs.
GRZEGORZ HABER (ed.): Ninetieth Anniversary of the Supreme State Audit of Albania 163 Vice-President of NIK Wojciech Kutyła took part in the celebrations related to the ninetieth anniversary of the supreme audit institution (SAI) of Albania. In the celebrations organised on the 26th of May 2015 in Tirana, representatives of the SAIs of Bosnia and Herzegovina, Croatia, Macedonia, Montenegro, Romania and Serbia also participated, as well as a delegation of the SIGMA organisation and representatives of the European Commission.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 175 contents
NIK in Brief 165
ANNA KRZYWICKA, LESZEK MARCINKOWSKI: NIK Conference on the Condition of Animal Protection in Poland 165 The objective of the conference was to present the actual condition of animal protection, especially the way that governmental and self-governmental administration bodies perform their tasks in the field, including good practices. The conference also focused on presenting the findings of NIK audits in the area, and on exchanging opinions and formulating conclusions with regard to activities aimed at improving the animal welfare in Poland.
Cooperation between NIK and GIODO – ed. 168 The two institutions: NIK and the Inspector General for Personal Data Protection (GIODO) confirm their willingness to strengthen cooperation in the area of audits related to acquisition and processing of telephone billings, and safety of personal data processed in the cyberspace.
NIK supports UN initiative – ed. 168 The Supreme Audit Office has joined the United Nations Global Compact – the largest corporate sustainability initiative in the world. The UN Global Compact asks companies to embrace, support and enact, within their sphere of influence, a set of core values in the areas of human rights, labour standards, the environment and anti-corruption.
Notes About New Books 169
Information for Readers and Authors 177
Information for Subscribers 180
176 kontrola państwowa INFORMACJA DLA CZYTELNIKÓW I AUTORÓW
Pragniemy poinformować Państwa, że „Kontrola Państwowa” potwierdziła swoje miejsce wśród czasopism naukowych, znajdujących się na liście Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Mimo nowych, zdecydowanie zaostrzonych kryteriów i dwuetapowej oceny, pismo otrzymało 6 punktów za artykuł naukowy wydrukowany w naszym dwumiesięczniku, co plasuje nas wśród wysoko ocenionych tytułów wyszczególnionych w części B wykazu − nieposiadających współczynnika IF (impact factor), który jest publikowany w Journal Citation Report. Komunikat w tej sprawie Minister wydał 31 grudnia 2014 r. na podstawie §14 ust. 2 rozporządzenia z 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym (DzU. 2012. 877 oraz DzU. 2013.191 i DzU.2014.1126). To nie tylko wyróżnienie dla „Kontroli Państwowej”, ale i gratyfikacja dla tych z Państwa, których publi- kacje w tytułach takich jak nasz są zaliczane do dorobku naukowego podczas procedur uzyskiwania stop- ni i tytułów naukowych. O tym, że niełatwo spełnić nowe wymogi resortu nauki, świadczy nieobecność na tegorocznej liście Ministra niektórych tytułów o ugruntowanym od lat dorobku i dotąd wysokiej punktacji. Od 2012 r. czasopisma naukowe są oceniane w postępowaniu dwuetapowym. Zajmuje się tym zespół specjalistyczny, powołany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 52 ust. 4 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (DzU nr 96, poz. 615, ze zm.). W pierwszym etapie tytuły ubiegające się o punktację naukową mają do spełnienia 9 kryteriów, począwszy m.in. od stabilności wydaw- niczej, naukowego charakteru publikacji, przyjętej procedury recenzowania, uwzględniającej m.in. zachowa- nie pisemności, określonych sposobów oceny artykułu, poszanowania zasady double-blind review process etc., przez wdrożenie procedury zabezpieczającej oryginalność publikacji − ghostwriting, a na posiadaniu strony internetowej i ujawnianiu listy współpracujących recenzentów skończywszy. „Kontrola Państwowa” sprostała wszystkim tym wymaganiom, choć przejście do następnego etapu zapewnia spełnienie już 5 z nich. W drugim etapie oceny uwzględnia się 13 szczegółowych parametrów, do których zaliczono m.in.: indeks cytowań PIF, pracę na rzecz tytułu redaktorów merytorycznych, językowych i statystycznych, indeksację w międzynarodowych bazach danych, cykl wydawniczy, istnienie wersji on-line, umiędzynarodowienie recen- zentów i rady naukowej, zagraniczną afiliację autorów. I w tym wypadku „KP” spełnia zdecydowaną więk- szość kryteriów, choć niektóre są potencjalnie łatwiejsze do osiągnięcia przez tytuły wydawane w instytu- tach naukowych czy uczelniach, gdzie międzynarodowa współpraca naukowa, wymiana kadry, staże zagra- niczne i publikacja wyników badań własnych, cytowanych następnie przez różne źródła, wynikają z charakteru działalności jednostek. Tym bardziej cieszy, że „Kontrola Państwowa” znalazła się w gronie takich czasopism. Punkty za publikację w pismach naukowych objętych częścią B wykazu ustala się zgodnie z przyjętym przez MNiSW algorytmem. Wraz ze szczegółowymi zasadami oceny, pełnym wykazem czasopism oraz ko- munikatem Ministra jest on dostępny na stronach resortu w zakładkach „Komunikaty” oraz „Lista czaso- pism punktowanych”. Redakcja
Nr 3/maj-czerwiec/2015 177 „Kontrola Państwowa” w bazach danych
„Kontrolę Państwową” można odnaleźć w dwóch naukowych bazach danych: The Central Eu- ropean Journal of Social Sciences And Humanities (CEJSH) – Środkowo-Europejskim Czaso- piśmie Nauk Społecznych i Humanistycznych oraz Index Copernicus Journal Master List. CEJSH jest elektroniczną, ogólnie dostępną bazą danych publikującą angielskie streszcze- nia artykułów, rozpraw oraz pozycji przeglądowych, które ukazują się, głównie w językach na- rodowych, w czasopismach poświęconych naukom społecznym i humanistycznym, wydawa- nych w Republice Czeskiej, na Węgrzech, w Polsce, Słowacji, a także w Bośni i Hercegowinie, Estonii, Łotwie, Litwie, Serbii, Słowenii i Ukrainie. Została utworzona przez prezesów Akade- mii Nauk państw Grupy Wyszehradzkiej. Streszczenia publikacji naukowych, także tych, któ- re ukazały się na łamach „Kontroli Państwowej” począwszy od nr. 6/2011 znajdują się na stro- nie CEJSH: http://cejsh.icm.edu.pl/. Umowa zawarta w 2014 r. z Interdyscyplinarnym Centrum Modelowania Matematycznego i Komputerowego Uniwersytetu Warszawskiego (ICM UW) umożliwia także udostępnianie pełnych tekstów artykułów w bazie CEJSH. Index Copernicus Journal Master List (JML) to system zajmujący się oceną czasopism oraz spo- rządzający ich ranking na podstawie około 30 parametrów zgrupowanych w pięciu kategoriach: jakość naukowa, jakość edytorska, zasięg, częstotliwość/regularność/stabilność rynkowa oraz jakość techniczna. Obecnie JML obejmuje przeszło 6000 czasopism.
Zasady publikowania w „Kontroli Państwowej”
1. Przyjmujemy do publikacji teksty naukowe, przeglądowe i poglądowe, poświęcone proble- matyce związanej z profilem czasopisma – szeroko rozumianej kontroli i audytowi oraz arty- kuły o pokrewnej tematyce. 2. Nie przyjmujemy artykułów opublikowanych w innych wydawnictwach. 3. Publikowane są jedynie te artykuły, które uzyskały pozytywne recenzje dwóch niezależnych recenzentów, zgodnie z przyjętymi w piśmie kryteriami: znaczenia podjętego tematu oraz zgod- ności tematyki z profilem pisma; nowatorskiego ujęcia problematyki; wartości merytorycznej. Warunkiem publikacji jest uwzględnienie zgłoszonych przez recenzentów uwag i poprawek. 4. Recenzentami są członkowie Komitetu Redakcyjnego (lista recenzentów znajduje się w zakład- ce „Komitet Redakcyjny” oraz w każdym wydaniu papierowym, na s. 2). Zgodnie z modelem „double-blind review process” autorzy i recenzenci nie znają swoich tożsamości. 5. Artykuły zamieszczane w „Kontroli Państwowej” są chronione prawem autorskim. Przedruk może nastąpić tylko za zgodą redakcji.
178 kontrola państwowa 6. Przywiązujemy szczególną wagę do oryginalności publikacji i jawności informacji o podmio- tach przyczyniających się do jej powstania, ich udziału merytorycznego, rzeczowego lub finansowego. Dlatego od zgłaszających teksty oczekujemy ujawnienia ewentualnego wkła- du innych osób w ich powstanie oraz pisemnego oświadczenia o oryginalności składanego w redakcji artykułu. 7. Wszelkie przypadki „ghostwriting” (nieujawnienia wkładu innych autorów w powstanie arty- kułu) lub „guest authorship” (wymieniania jako autora osoby, która nie miała udziału w publi- kacji lub jest on znikomy), będące przejawem nierzetelności naukowej, będą przez redakcję demaskowane, łącznie z powiadomieniem podmiotów, z którymi autor jest związany nauko- wo lub zawodowo.
Zasady publikacji zgodne z wymogami Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.
Sposób przygotowania materiałów
1. Prosimy o nadsyłanie artykułów pocztą elektroniczną, nasz adres: [email protected], w edyto- rze Word lub dostarczenie tekstu na nośniku elektronicznym. Objętość artykułu wraz z ewen- tualnymi tabelami i rysunkami nie powinna w zasadzie przekraczać 16 stron – 34 wiersze na stronie, marginesy 2,5 cm, interlinia 1,5 wiersza. Do tekstu prosimy dołączyć krótkie stresz- czenie w języku polskim. 2. Przypisy należy umieszczać na dole stron, zgodnie z zasadami obowiązującymi w naszym ty- tule; powinny zawierać aktualną bibliografię. 3. Ewentualne rysunki i wykresy prosimy nadsyłać w oddzielnych plikach, podając wartości umożliwiające przygotowanie danego elementu graficznego zgodnie z makietą „Kontroli Państwowej”. 4. Autorzy nadsyłający teksty proszeni są o podanie swoich danych: imienia i nazwiska, stop- nia naukowego, adresu do korespondencji, adresu poczty elektronicznej, numeru telefonu lub faksu. 5. Redakcja zastrzega sobie prawo dokonania w nadesłanych materiałach niezbędnych skrótów, poprawek redakcyjnych i innych, zgodnie z wymogami czasopisma. 6. Materiałów niezamówionych redakcja nie zwraca.
Nr 3/maj-czerwiec/2015 179 Przypominamy o prenumeracie
Szanowni Prenumeratorzy! Koszt zaprenumerowania naszego pisma na 2015 r. wynosi 108 zł + 5% VAT (113,40 zł) za 1 komplet, czyli 6 zeszytów (18,90 zł za jeden zeszyt). Prosimy o przysyłanie do redakcji jedynie zamówień z podaniem nazwy firmy, dokładnego adresu oraz numeru NIP, a należności za prenumeratę prosimy uiszczać dopiero po otrzyma- niu faktury z podaną kwotą.
Prosimy skorzystać z zamieszczonego poniżej kuponu.
KUPON PRENUMERATY
Dane nabywcy:
1. Nazwa firmy/imię nazwisko
2. Adres (miasto, kod, ulica, nr domu i mieszkania)
3. NIP
4. Adres poczty elektronicznej
5. Liczba kompletów
Dane sprzedawcy:
1. Nazwa firmy: Najwyższa Izba Kontroli, Redakcja „Kontroli Państwowej”
2. Adres: 02-056 Warszawa, ul. Filtrowa 57
3. Numer faksu: (22) 444 53 27
180 kontrola państwowa WYDAJE NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI
Projekt graficzny: Studio Graficzne FILE Skład i łamanie: Sławomir Jakoniuk Druk i oprawa: Wydział Wydawniczy NIK Oddano do druku w czerwcu 2015 r. Nakład 850 egz. Wersja papierowa jest wersją pierwotną (referencyjną) pisma.
Prenumerata tel. 22 444 57 81, 22 444 54 01, 22 444 53 11 Cena egzemplarza – 18 zł + VAT. Prenumerata roczna – 108 zł + VAT Wpłaty na konto: NBP O/O Warszawa, nr 14 1010 1010 0036 8122 3100 0000, Najwyższa Izba Kontroli