Review and Assessment of Decentralization in the Philippines Focusing on Local Resource Mobilization (1991-2001)
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REVIEW AND ASSESSMENT OF DECENTRALIZATION IN THE PHILIPPINES FOCUSING ON LOCAL RESOURCE MOBILIZATION (1991-2001) Inaugural-Dissertation zur Erlangung der Doktorwuerde der Philosophischen Fakultaet am Seminar für Wissenschaftliche Politik der Albert-Ludwigs-Universitaet Freiburg i. Br. Charisma Malixi aus Bataan, den Philippinen WS 2007/2008 Erstgutachter: Herr Professor Dr. Juergen Rueland Zweitgutachterin: Frau Professor Dr. Gisela Riescher Vorsitzender des Promotionsausschusses Der Gemeinsamen Kommission der Philologischen, Philosophischen und Wirtschafts- und Verhaltenswissenschaftlichen Fakultaet: Herr Professor Dr. Hans-Joachim Gehrke Datum der Fachprüfung im Promotionsfach: 22. Februar 2008 FOREWORD I am dedicating this Dissertation to my late father, Rodolfo, my mother, Leonida, my siblings, Elizabeth and Richard. I am extending my appreciation to my friends and colleagues from the University of the Philippines, the National Economic and Development Authority (NEDA) and the University of Freiburg, especially to Ms. Coralie Pison-Hindawi and friends in Alban-Stolz-Haus, Freiburg. For their statistical support, I am indebted to Dr. Manfred Heisterkamf from Rechenzentrum, University of Freiburg, Mr. Percival Pastrana from Proctor and Gamble, Beijing and Ms. Joanne Tolentino from NEDA-Public Investment Staff. For his editorial assistance, I am thanking Mr. Edwin Daiwey from NEDA- Development Information Staff. Thank you to my past Professors and mentors – Prof. Dr. Gisela Riescher, Wissenschaftliche Politik, University of Freiburg ; PD Dr. Baldo Blinkert, Institut für Soziologie, University of Freiburg; Prof. Dr. Marianne Rodenstein, University of Frankfurt; and Prof. Olivia Caoili and Prof. Ledivina Cariño, University of the Philippines. I am equally grateful to Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD) for giving me the opportunity to study in Germany, specifically in a prime University and to learn the German language in Goethe-Institut Bremen. Lastly, I am sharing this Dissertation with my Doktorvater - Prof. Dr. Jürgen Rüland. Without his support, this Dissertation will not come into fruitition. i Zusammenfassung Mit dem Local Government Code (LGC) verabschiedete der Philippinische Kongress 1991 eine Dezentralisierungsreform, die nicht nur im Lande selbst, sondern in ganz Südostasien und weit darüber hinaus für neue Standards sorgte. Die Reform übertrug den Gemeinden zahlreiche neue Aufgabenbereiche, setzte Maßstäbe bei der Erweiterung der kommunalpolitischen Partizipationsmöglichkeiten für zivilgesellschaftliche Akteure und stattete die Kommunen mit deutlich mehr Mitteln als in der Vergangenheit aus. Gerade dieser fiskalische Aspekt weckte große Hoffnungen, dass die Kommunen von nun an autonomer handeln können und die Dezentralisierung damit auch einen Beitrag zur Re-demokratisierung des Landes nach dem Sturz des Marcos-Regimes 1986 leistet. Bislang allerdings liegen gerade mit Blick auf die kommunalen Finanzen nur sehr wenige aussagekräftige Studien vor, aus denen sich rund 15 Jahre nach Beginn der Reform erschließen ließe, inwieweit sie die Handlungsmöglichkeiten lokaler Politik erweitert haben. Die hier vorgelegte Studie unternimmt auf der Grundlage eines 10-Jahres Datensatzes einen solchen Versuch. Hauptfragestellung der Studie war herauszufinden, inwieweit die Übertragung neuer Aufgabenbereiche philippinischer Kommunen mit einer adäquaten Finanzausstattung einhergeht. Dabei sollte vor allem die Effektivität der Kommunen bei der Mobilisierung von Finanzmitteln untersucht werden. Weiter ging es darum, die Motivationen der lokalen politischen Entscheidungsträger den vorhandenen Finanzrahmen voll auszuschöpfen zu ergründen und die politischen Rahmenbedingungen für den Erfolg oder Misserfolg der Reform zu bestimmen. Dazu wurde in Kapitel 1 zunächst der Versuch unternommen, die philippinische Dezentralisierungsreform demokratietheoretisch und fiskaltheoretisch zu verorten. Grundlage dafür war die neuere theoretische Literatur zu Dezentralisierungsfragen. Aus dieser theoretischen Einordnung wurden die oben benannten Fragestellungen abgeleitet und Hypothesen formuliert. Kapitel 2 skizziert die politischen Rahmenbedingungen, innerhalb derer die Dezentralisierungsreformen durchgeführt wurden. Sie gehen deutlich über frühere Reformanästze hinaus und stellen somit erstmals einen ernsthaften Versuch dar, die Kommunen des Landes aus ihrer großen Abhängigkeit von der Zentralregierung ii herauszulösen. Das in den Philippinen seit der Malolos Verfassung von 1899 bestehende präsidentielle Regierungssystem hat zumindest in der Vergangenheit diese Abhängigkeiten zusätzlich verstärkt. Kapitel 3 gründet auf einem kompletten und umfassenden, den Zeitraum von 10 Jahren abdeckenden Datensatz (1991-2001), der eine eingehende einnahme- wie ausgabenseitige Analyse der Finanzentwicklung philippinischer Kommunen erlaubte. In diesem Kapitel wird mithin die Reform der Gemeindefinanzen aus einer Makroperspektive beleuchtet. Hierbei zeigte sich, dass das Finanzaufkommen der philippinischen Gebietskörperschaften seit Beginn der Dezentralisierungsreformen in der Tat sprunghaft gewachsen ist. Allerdings verlassen sich philippinische Lokalpolitiker primär darauf, die nationalen Zuweisungen (d.h. vor allem den Internal Revenue Allotments, IRA) abzuschöpfen. Neue, von der Reform erschlossene Finanzquellen, wie Kredite, ausländische Entwicklungshilfezuwendungen und andere moderne Finanzierungsinstrumente werden dahingegen nur sehr zögerlich in Anspruch genommen. Zwei Gründe spielen dabei eine Rolle: Erstens, die mit der Erschließung dieser Ressourcen verbundenen hohen Transaktionskosten und, zweitens, die oft nur kurze (dreijährige) Amtsperiode, die länger angelegte und nachhaltige Finanzierungsplanung erheblich erschwert. Zudem lassen sich in verschiedenen Dienstleistungsbereichen – so vor allem im Gesundheitssektor – deutliche Rezentralisierungstendenzen feststellen, die sich aus administrativen Kompetenz- und Managementproblemen ergeben. Schließlich zeigte sich im weiteren Verlauf der Studie, dass nach einer Inflationsbereinigung der den Kommunen zur Verfügung stehenden Finanzmittel die meisten Gebietskörperschaften 10 Jahre nach Beginn der Finanzreformen schlechter dastanden als noch 1991. Kapitel vier gründet auf umfangreichen Felderhebungen, Experteninterviews und der Auswertung lokaler Dokumente in zwei ausgewählten Provinzen (Pampanga, Bataan) und insgesamt acht Kommunen von unterschiedlichem Status, unterschiedlicher Größenordnung und unterschiedlichem Entwicklungsstand (San Fernando City, Gagua, Magalang, Sta. Rita in der Provinz Pampanga und Balanga City, Dinalupihan und Pilar in der Provinz Bataan). Das Kapitel überprüft bzw. ergänzt damit die in Kapitel drei gewonnenen Einsichten in die Dezentralisierungsreformen aus einer Mikroperspektive. Dabei zeigte sich auch hier, dass mit einer Ausnahme (Balanga) alle Gebietskörperschaften zum Teil erhebliche Zuwächse bei den lokalen Finanzen aufzuweisen haben, aber auch, dass die Reform im Wesentlichen die größeren, ohnehin bereits besser situierten Kommunen bevorzugt. Sie sind aufgrund ihrer iii besseren Personalausstattung und ihrer besseren administrativen Infrastruktur eher in der Lage die neuen Finanzierungsinstrumente zu nutzen. Die akkumulierten, zum Teil erheblichen Guthaben indes verweisen auf nicht unerhebliche Probleme bei der langfristigen Planung und Budgetierung von Entwicklungsvorhaben der Gebietskörperschaften. Gerade auch am Beispiel einzelner Gemeinden ließen sich die schon in Kapitel drei identifizierten Rezentralisierungstrends ausmachen. Damit fallen letztendlich – wie das zusammenfassende fünfte Kapitel zeigt - die Leistungen der philippinischen Dezentralisierungsreform recht ambivalent aus. Die Finanzdezentralisierung vermochte zwar die Autonomie der Gebietskörperschaften die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel autonom zu nutzen erheblich zu erweitern, was aber trotz zum Teil erheblich gestiegener Ausgaben nicht zu einem durchgängigen lokalen Entwicklungsschub geführt hat. Noch immer spielen politische, im Wesentlichen um ihre Wiederwahl kreisende Erwägungen der kommunalen Eliten eine zentrale Rolle bei der Bereitschaft die lokalen Ressourcen auch vollumfänglich zu mobilisieren. Dies gilt vor allem für die Erhebung lokaler Steuern, mit der zudem eine oft niedrige Erhebungseffizienz einhergeht. Zudem erscheinen lokalen Politikern die mit der Erschließung neuer Finanzressourcen verbundenen Transaktionskosten zu hoch, um sich um derartige Mittel zu bemühen. Somit entfällt noch immer ein hoher Anteil der lokalen Ausgaben auf den Titel „allgemeine Verwaltung“, während der Anteil der Investitionen nach wie vor gering bleibt. Dies gilt insbesondere für kleine und strukturschwache Gemeinden, während größere Gemeinden eher bereit und in der Lage sind, größere Investitionen zu tätigen. Dies gilt vor allem dann, wenn die lokale politische Führung vergleichsweise sicher sein kann, nach Ablauf der kurzen, nur dreijährigen Amtszeit wiedergewählt zu werden. iv REVIEW AND ASSESSMENT OF DECENTRALIZATION IN THE PHILIPPINES FOCUSING ON LOCAL RESOURCE MOBILIZATION (1991-2001) Table of Contents Page Number Foreword i Summary in German ii-iv List of Abbreviations vii-x List of Tables xi-xii List of Figures xii-xiv Chapter 1 1-19 Introduction 1-3 Decentralization and Political Theory 3-9 Decentralization and Economic Theory 10-13 Statement of the Problem and Research Question 13-15 Methodology and Research Techniques 15-19 Organization of the Study 19 Chapter 2: The Philippine Political