El Concejo Abierto En La Comunidad Valenciana1
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El Concejo abierto en la Comunidad Valenciana1 Antonio Goytre Boza 1. Introducción El Concejo abierto, régimen municipal de organización y funcionamiento rela- cionado históricamente con el pequeño municipio, recibe en la actualidad, por parte del ordenamiento jurídico administrativo, un trato que se puede calificar de excepcional si se juzga desde una perspectiva histórica. Se encuentra reconocido de forma explícita por la Constitución, y aparece regu- lado de manera pormenorizada en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) y en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviem- bre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF)2.Se trata de una recuperación muy completa, ya que abarca tanto las formas tradicionales que aún puedan sobrevivir como una ver- sión actualizada, adaptada en lo posible a las normas que regulan el gobierno y administración de los Ayuntamientos. Tan amplio y cualificado reconocimiento constituye un hecho excepcional en el discurrir de la administración local española de los últimos doscientos años, es decir, en la historia del constitucionalismo y del Derecho administrativo españoles. En este largo periodo de tiempo sólo la Constitución de la Segunda República menciona al Concejo abierto3,y en un segundo escalón normativo, el 1 El presente artículo es un resumen del trabajo de investigación realizado por el autor en el contexto de los cursos de Tercer Ciclo, en el Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Valencia. 2 Art. 140 C.E.: “(.....) La Ley regulará las condiciones en que proceda el régimen de Concejo abierto”. En cuanto a la LBRL, ver fundamentalmente el art. 29, así como los arts. 54 y 111 ROF. 3 Art. 9: Todos los municipios de la República serán autónomos en las materias de su compe- tencia y elegirán sus Ayuntamientos por sufragio universal, igual, directo y secreto, salvo cuan- do funcionen en régimen de Concejo abierto. REVISTA VALENCIANA D’ESTUDIS AUTONÒMICS99 NÚMERO 36 - TERCER TRIMESTRE DE 2001 primer texto legislativo en el que aparece regulado este régimen es el Estatuto Municipal de 1924, dejando al margen aquellos que no pasaron de Proyectos. Lo que tiene de llamativo el panorama que se acaba de describir es que se refiere a una “institución” de gobierno y organización municipal cuyo origen se sitúa, para la Península Ibérica, entre los siglos IX y X: en el proceso de repoblación del valle del Duero, a medida que avanzaba la expulsión de los musulmanes, las comunidades de aldea se dotaban de un régimen de gobierno basado en la par- ticipación de todos los miembros de la comunidad en la dirección de los asuntos comunes, e incluso de los particulares: “...los vecinos de las comunidades tenían que resolver numerosos problemas. Por de pronto era imprescindible regular el uso de los bienes comunales, pero al mismo tiempo tomar medidas contra posibles intromisiones (...). Asimismo tenían que resolver los pleitos que surgieran en el interior de la comunidad, fijar términos en casos de litigio, en ocasiones incluso determinar precios de determinados bienes. ¿Cómo hacer frente a todas estas cues- tiones? Sin duda reuniéndose todos los vecinos para discutirlas y proponer solu- ciones”4. Se trata, como puede apreciarse, de una forma de organización y gobierno pre- municipal, cuya característica más destacada, casi diríamos esencial, es la par- ticipación de todos los vecinos en la gobernación de lo colectivo. Por ello, durante mucho tiempo se ha identificado al régimen de Concejo abierto con la esencia de la democracia. Hoy mismo se pueden encontrar defensores de esta idea: Orduña Rebollo, auténtico especialista en el Concejo y autor de un magnífico trabajo sobre el tema, se manifiesta en los siguientes términos: “...nos encontramos ante la manifestación más viva de la democracia directa en su forma más pura”5. No obstante, otros autores ponen seriamente en duda tal identificación. En el momento en que las pequeñas comunidades adquirían una mínima estructura interna y se asentaban en el territorio, en las Asambleas los vecinos fueron sien- do reemplazados por el sector más relevante de la comunidad, los caballeros vi- llanos y los “boni homines”, que constituían las élites dominantes de las villas. Por otra parte, las magistraturas municipales, hasta entonces cargos desempeñados por elección, pasaron a ser coto particular de los caballeros6.De esta forma, a par- tir del siglo XIII los Concejos abiertos pierden su característica esencial, man- 4 VALDEÓN BARUQUE, J.: “El origen del Concejo abierto”. En Jornadas sobre el Concejo abier- to. Junta de Castilla y León. Valladolid, 1989. 5 ORDUÑA REBOLLO, E.: Democracia directa municipal. Concejos y Cabildos abiertos. Ed. Cívitas, Madrid, 1994. Pg. 22. 6 VALDEÓN BARUQUE, J.: “León y Castilla” en Feudalismo y consolidación de los pueblos his- pánicos. Historia de España, Tomo IV (Dirigida por M. Tuñón de Lara). Ed. Labor, Barcelona, 1994. REVISTA VALENCIANA D’ESTUDIS AUTONÒMICS100 NÚMERO 36 - TERCER TRIMESTRE DE 2001 teniéndose en su estado originario en aldeas aisladas de las zonas montañosas de la meseta Norte o de Galicia. En la Comunidad Valenciana la existencia de los Concejos abiertos fue conside- rablemente más breve. Hay que tener en cuenta que el proceso de repoblación tuvo lugar trescientos años después, cuando la organización política y adminis- trativa de villas y ciudades se encontraba considerablemente más evolucionada. Concretamente, en 1278, el modelo de organización de la ciudad de Valencia se extendió a todas las poblaciones del reino: “...las antiguas asambleas abiertas, que en los primeros años de la repoblación congregaban a todos los vecinos en la igle- sia parroquial, van a ser sustituidas por el nuevo sistema municipal(...) que restringirá la gestión del poder local a un estrato minoritario de prohombres”7. Siete siglos después el Concejo abierto reaparece sólidamente instalado en el ordenamiento jurídico–administrativo español, con las garantías que se derivan de su estatuto constitucional. Lo que causa sorpresa o extrañeza no es solamente el tiempo transcurrido sino, fundamentalmente, que el contexto es radicalmente diferente a aquel en que surgió. Pudiera pensarse que esta forma de gobierno municipal goza de una modernidad intrínseca que permite su adaptación a los requerimientos de una sociedad democrática y tecnológica, y que posee unas cua- lidades que la habilitan como solución técnica a la problemática del pequeño municipio contemporáneo. Aclarar esta aparente paradoja en el ámbito de la Comunidad Valenciana es la pretensión de este trabajo. Se trata de una materia prácticamente desconocida, ya que no ha sido objeto de un estudio específico, por lo que esta aportación debe entenderse como un intento de ofrecer, en forma sis- temática y ordenada, una panorámica general del tema. 2. Breves precisiones metodológicas 2.1 Planteamiento Antes de continuar conviene referirse a las circunstancias que determinan, de acuerdo con la normativa vigente en la materia, qué municipios han de go- bernarse conforme a dicho régimen. El art. 29 LBRL dispone que funcionarán en Concejo abierto: 1. Los municipios con menos de 100 habitantes. 2. Aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración. 7 FURIÒ, A.: História del País Valencià. Edicions Alfons el Magnànim, Valencia, 1995. Pg. 65. (Traducción del autor). REVISTA VALENCIANA D’ESTUDIS AUTONÒMICS101 NÚMERO 36 - TERCER TRIMESTRE DE 2001 3. Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable. En la Comunidad Valenciana todos los municipios que funcionan en Concejo responden al primero de los motivos: su población es inferior a 100 habitantes, y no se ha detectado ninguna otra causa, en lógica correspondencia con la inter- dicción de que fue objeto el Concejo en el siglo XIII. Es fácil convenir que esta cir- cunstancia va a jugar en contra del buen funcionamiento del Concejo ya que, basado en la participación directa de los vecinos como característica esencial y distintiva, parece lógico que su implantación requiera un alto grado de aceptación por la comunidad. La investigación de la que se ha extraído este artículo se planteó en el año 1998 y, puesto que se pretendía ofrecer una perspectiva lo más actualizada posible, se centra en los municipios que, aquel año, funcionaban en Concejo abierto que, agrupados por provincias, son los siguientes: 1. Alicante: Famorca y Tollos. 2. Castellón: Castell de Cabres, Espadilla, Fuente la Reina, Fuentes de Ayódar, Higueras, Palanques, Pavías, Torralba del Pinar, Torrechiva, Vallat, Villanueva de Viver y Villores. 3. Valencia: Carrícola, Guardamar, Puebla de San Miguel y Sempere. Hay que precisar que el municipio de Benillup, pese a contar con menos de 100 habitantes en el periodo 1986–1998 (salvo en el año de 1996), se organiza en ré- gimen de Ayuntamiento, por lo que ha quedado excluido de la investigación. Para detectar el “estado de salud” del régimen de Concejo en los municipios referi- dos se ha utilizado la información que proporcionan las Actas de las Asambleas Vecinales celebradas durante los años 1997, 1998 y 1999 (en el caso del munici- pio de Fuentes de Ayódar la investigación se interrumpe en junio de 1999, fecha de la última Asamblea Vecinal, ya que a partir de las elecciones municipales pasa a gobernarse en Ayuntamiento, como consecuencia de haber superado la barrera de los 100 habitantes).