Papperspolisen Den ökande adnrinistrationen i lTIoderna organisationer Anders Ivarsson Westerberg AKADEMISK AVHANDLING Som. för avläggande av filosofie doktorsexam.en vid Handelshögskolan i Stockholtn fratnläggs för offentlig granskning tisdagen 21 decetnber 2004 klockan 13 i sal KAW Handelshögskolan Sveavägen 65 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 <- 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Papperspolisen Den ökande administrationen i moderna organisationer :& lm3 HANDELSHÖGSKOLAN '~I;1 I STOCKHOLM ~~F' STOCKHOLM SCHOOL OF ECONOMICS EFI, Ekonomiska Forskningsinstitutet EFls verksamhetside Institutet är en vetenskaplig institution, vid vilken forskning skall bedrivas oberoende av såväl ekonomiska som politiska intressen. Institutets uppgift är att bedriva teoretisk och empirisk forskning inom samhälls• vetenskapernas, särskilt de ekonomiska vetenskapernas, område. I anslutning därtill medverkar institutet i forskarutbildningen vid HHS samt arbetar med spridning av forskningens resultat. Vägledande för EFI­ forskarnas val av projekt är forskningsområdets behov av praktisk eller teoretisk vidareutveckling, projektens metodologiska intresse samt problemställningarnas generalitet. Forskningens organisation Forskningen vid EFI är organiserad i 21 forskningscentra, grupperade inom åtta olika forskningsområden. ORGANISATIONOCHFÖRETAGSLEDNING Enhetschefer: Företagslednings- och Arbetslivsfrågor (A) ProfSven-Erik Sjöstrand Centrum fOr Etik och Ekonomi (CEE) Adj ProfHans De Geer Centrum för Entreprenörskap och Affårsskapande (E) ProfCarin Holmquist Offentlig Organisation (F) ProfNils Bronsson Information Management (I) ProfMats Lundeberg Människa och Organisation (PMO) ProfJan Löwstedt Management av Innovation och Produktion (T) ProfChrister Karlsson PSYKOLOGI Centrum för Riskforskning (CFR) ProfLennart Sjöberg Ekonomisk Psykologi (P) ProfGuje Sev6n MARKNADSFÖRING Centrum för Konsumentmarknadsföring (CCM) TfProfMagnus Söderlund Centrum för Informations- och Kommunikationsforskning (CIC) Adj ProfBertil Thorngren Marknadsföring, Distributionsekonomi och Industriell Dynamik (D) ProfBjöm Axelsson REDOVISNING, STYRNING OCHFINANSIERING Redovisning och Finansiering (B) ProfJohnny Lind Centrum för redovisningsbaserad finansiell analys och kostnadsintäktsanalys (BFAC) ProfKenth Skogsvik FINANSIELL EKONOMI Finansiell Ekonomi (Fl) ProfClas Bergström NATIONALEKONOMI Centrum för Hälsoekonomi (CHE) ProfBengt Jönsson Internationell Ekonomi och Geografi (lEG) ProfMats Lundahl Samhällsekonomi (S) ProfLars Bergman EKONOMISKSTATISTIK Ekonomisk Statistik (ES) ProfAnders Westlund RÅ'TTSVETENSKAP Rättsvetenskap (RV) ProfErik Nerep Centrum för skatterätt ProfBertil Wiman Styrelseordförande: Professor Carin Holmquist Institutschef Docent Filip Wijkström Adresser EFI, Box 6501, SE-113 83 Stockholm, Sverige • Besöksadress: Sveavägen 65, Stockholnl Telefon: +46(0)8-736 90 00 • Fax: +46(0)8-31 62 70 • E-mail: [email protected] • Hemsida: www.hhs.se/efi/ Papperspolisen Den ökande administrationen i moderna organisationer Anders Ivarsson Westerberg ~ HANDELSHÖGSKOLAN ~\~1~1. I STOCKHOLM '~.J STOCKHOLM SCHOOL OF ECONOMICS EFI, Ekonomiska Forskningsinstitutet Doktorsavhandling för filosofie doktorsexamen framlagd vid Handelshögskolan i Stockholm 2004. © EFI och författaren ISBN nr 91-7258-660-5 Omslag: Anders Ivarsson Westerberg och Ingrid Nordling Keywords: Administration, organization, organizational change, bureaucracy, public management, policeforce Sweden. Tryckeri: Elanders Gotab, Stockholm 2004 Distribuerad av: EFI, Ekonomiska forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm Box 6501, 113 83 Stockholm, www.hhs.se/efi Förord Ett förord hör till det svåraste att skriva, men samtidigt väldigt en­ kelt. Svårt för att man är rädd för att glömma att tacka någon, eller för att man är osäker på hur förordet skall skrivas. Skall man skriva personligt, använda någon metafor eller vara helt formell? Enkelt för att förordet hör till det sista som skrivs. Skriver man på förordet betyder det förmodligen att övriga avhandlingen börjar bli färdig. Några vanliga metaforer som används för avhandlingsprocessen är att likna den vid en resa, en graviditet eller ett maratonlopp. För mig passar den inte riktigt på någon av dem, eller kanske på alla. Visst har det varit en resa, men med många små stopp och utan en klar destination. Visst har det även varit en graviditet, men med oklar längd och där tillväxten skett utan normalkurvor. Dräktig• hetsperioden för avhandlingar anses numera vara fyrtioåtta måna• der. I mitt fall gick jag i så fall över tiden några månader. Det har också varit ett maratonlopp, där det ibland känts som om man sprungit sista milen flera gånger. Tack till min handledare Nils Brunsson, som stödde forsknings­ processen på sitt sätt. Särskilt i slutet var engagemanget stort och uppriktigt. Men den största piskan höll jag i själv...Tack till Staffan Furusten, som tog sitt vikariat för Nils på fullaste allvar och agerade "barnmorska" i slutet. Boken blev bättre med din hjälp! Det fmus naturligtvis många andra som jag skulle vilja passa på att tacka, och som på olika sätt bidragit till min forskningsprocess. Från början: Rolf Lind, som under min studietid fick mig att inse min egen förmåga. Ditt stöd har varit viktigt. Kerstin S-A, som först rekryterade mig till Score, och fick mig att inse villkoren i forskarvärlden. Anders Forssell, som delat tankar, forskningsintres­ se och arbetsrum med mig. Hoppas det blir många samarbeten och projekt framöver. Göra1,} Sundström, som varit rumskamrat, dis­ kussionspartner och lunchsällskap. Dags för något nytt tips? David Lerdel1, som jag haft bra diskussioner och tankeutbyten med. Din humana inställni11:g behövs! Rune Premfors, som ständigt varit en trygghet. Bengt Jacobsson, som funnits där i bakgrunden och som bor "på rätt sida stan". Jag ser fram emot det framtida samarbetet. I övrigt vill jag tacka Bengt Stymne i avhancllingskommitten för kloka synpunkter och alla kolleger på Score: Apostolis, Ingrid, Asa, Renita, Göran A, Ann, Magnus m.fl. och f-sektionen: Gudrun, Mats, IZarin S-N, Ebba, Anna-Maria, Adam, Susanna, Karin, Roger m.fl., och sist, men allra viktigast, vill jag tacka min familj som på• mint mig om vad som är viktigast i tillvaron. Helene, utan ditt stöd hade det aldrig gått. Jag är priviligierad. Tack Helene, Emma, Ivar, Hilda, Ture, Maja och AgnesI Södertälje i november 2004 KAPITEL 1 7 NÖDVÄNDIGT ONT ELLER OLJA I MASKINERIET? 7 ADMINISTRATION SOM GENERELLT PROBLEM 9 SYFTE OCH FORSKNINGSFRÅGA 14 VAD ÄR ADMINISTRATION? 15 VARFÖR FÖRÄNDRAS ADMINISTRATIONEN? 19 SAMMANFATYNING OCH SLUTSATSER 21 KAPITEL 2 23 ADMINISTRATIONSBEGREPPET - VAD MENAS MED ADMINISTRATION? 23 ADMINISTRATION: FRÅN TAYLOR TILL MEYER 23 ADMINISTRATIONSFORSKNINGENS UTVECKLING OCH OLIKA TYPER AV ADMINISTRATION 27 EN ADMINISTRATIONSMODELL 41 KAPITEL 3 4S ATT STUDERA ADMINISTRATION OCH VARFÖR DEN FÖRÄNDRAS 45 VAD SI<:..ALL STUDERAS? 46 HUR SKALL ADMINISTRATIV FÖRÄNDRING STUDERAS? 47 EN FALLSTUDIE 54 TILLVÄGAGANGSSÄ~ 59 FÖRDELAR OCH NACI<DELAR MED TILLVÄGAGANGSSÄTTET 63 KAPITEL 4 69 DEN NYA POLISEN, PERIODEN 1965-1978 69 BRANDVAKT, KRONOFOGDE OCH LANDSFISKAL - UTGANGSLÄGET 69 RPS OCH POLISENS ORGANISERING 71 EKONOMI OCH BUDGETARBETE 74 PERSONALARBETE 82 DATAARBETE 89 ADMINISTRATION I POLISARBETET 93 I<RITIKEN MOT POLISEN OCH RPS 95 NYA OCH TILLKOMMANDE ADMINISTRATIVA ARBETSUPPGIFTER 97 I<.APITEL 5 101 3 DEN REFORMERADE POLISEN, 101 PERIODEN 1979-1988 101 RPS OCH POLISENS ORGANISERING 102 EKONOMI OCH BUDGETARBETE 107 PERSONALARBETE 111 DATAARBETE 115 ADMINISTRATION I POLISARBETET 118 NYA OCH TILLIZOMMANDE ADMINISTRATIVA ARBETSUPPGIFTER 120 I<APITEL 6 123 DEN FÖRNYADE POLISEN, PERIODEN 1989-1996 123 RPS OCH POLISENS ORGANISERING 124 EIZONOMI OCH BUDGETARBETE 128 PERSONALARBETE 134 DATAARBETE 137 ADMINISTRATION I POLISARBETET 139 NYA OCH TILLIZOMMANDE ADMINISTRATIVA ARBETSUPPGIFTER 142 RATIONALISERING OCH EKONOMISIZ I<RIS 143 I<APITEL 7 147 DEN STYRDA POLISEN, PERIODEN 1997-2003 147 RPS OCH POLISENS ORGANISERING 147 EKONOMI OCH BUDGETARBETE 151 PERSONALARBETE 156 DATAARBETE 159 ADMINISTRATION I POLISARBETET 162 NYA OCH TILLIZOMMANDE ADMINISTRATIVA ARBETSUPPGIFTER 164 KAPITEL 8 173 DEN ADMINISTRATIVA POLISEN - VAD ÄR ADMINISTRATION INOM POLISEN? 173 RPS OCH POLISENS ORGANISERING 174 EI<ONOMI OCH BUDGETARBETE 179 PERSONALARBETE 182 DATAARBETE 187 ADMINISTRATION I POLISARBETET 191 SLUTSATS: ADMINISTRATION I POLISEN 193 4 KAPITEL 9 197 DEN ADMINISTRATIVA FÖRÄNDRINGEN I POLISEN 197 EN FÖRVALTNINGSPOLITISKEXPERIMENTVERKSTAD 197 FRAN HUSHÅLLNING TILL STYRNING 200 YRKESROLLER I FÖRÄNDRING 202 POLISEN I INFORMATIONSALDERN 205 POLISARBETE I FÖRÄNDRING 207 ÖKAD ADMINISTRATIV I<OMPLEXITET OCH TILLVÄXT 207 I<:.APITEL 10 213 VARFÖR FÖRÄNDRAS ADMINISTRATIONEN? 213 TRE FÖ~RINGAR 214 MÖJLIGHETEN ATT ADMINISTRERA 214 VILJAN AlT ADMINISTRERA 218 TvANGET ATT ADMINISTRERA 223 UlVECKLING AV TEORIN OM ADMINISTRATIV TILLVÄXT I ORGANISATIONER 230 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER 237 KAPITEL 11 239 DEN MODERNA BYRAKRATIN 239 NYA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR DET ADMINISTRATIVA ARBETET 241 ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET 248 REFERENSER 255 ÖVRIGT MATERIAL 270 BILAGA 1 277 ADMINISTRATION - EN LITTERATURÖVERSIKT 277 BILAGA 2 325 ANTAL ANSTÄLLDA OCH ANDEL CIVILANSTÄLLDA INOM POLISEN SAMT ANTAL ANSTÄLLDA VID RPS 1965-2003 (ÅAK) 325 ENGLISH SUMMARY 327 5 TABELLFÖRTECKNING: TABELL 1. Teman i administrationsforskningen och dess motsva- righet i administrationstyper 29 TABELL 2. Olika typer av administration