aNÁLISIs N°8 -2018 fesamericacentral.org Las reformas tributarias en -cuatro décadas de ajustes e intentos fallidos-

Fernando Rodríguez Garro Julio de 2018

Diez personas han ocupado la Presidencia de la República en Costa Rica en las últimas décadas y en todas esas administracio- nes, sin excepción, se ha propuesto hacer ajustes en temas tribu- tarios. En cuatro de estos gobiernos, se propuso reformas tributarias mayores y solo en dos casos se logró concretar su aprobación con carácter permanente. En otros tres casos se aprobaron reformas parciales y con carácter temporal, con un horizonte de vigencia de las medidas que no sobrepasó la administración de turno. La posibilidad de alcanzar modificaciones permanentes, que lo- gren mejoras estructurales en el sistema tributario, es baja, pues la resistencia de los diferentes grupos es alta. La dinámica de los partidos políticos cuando se ubican en oposición, es contraria a la aprobación de estas reformas, aún y cuando han impulsado los ajustes fiscales cuando han sido poder ejecutivo. De esta forma, y después de casi cuatro décadas, Costa Rica aún no logra la consolidación fiscal necesaria, viviendo en un estado de ajuste inconcluso permanente.

Contenido

„„ Introducción...... 4

„„ Las Leyes de Impuesto General Sobre las Ventas, de Impuesto Sobre la Renta y de Incentivos para el Desarrollo Turístico (1980-1990)...... 4

„„ Las reformas en la Administración del Presidente Rafael Ángel Calderón Fournier (1990-1994)...... 7

„„ Las reformas en la Administración del Presidente José María Figueres Olsen (1994-1998)...... 10

„„ La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria en la Administración del Presidente Miguel Ángel Rodríguez Echeverría (1998-2002)...... 12

„„ Las reformas fallidas en la Administración del Presidente De la Espriella (2002-2006)...... 13

„„ Las reformas propuestas en la Administración del Presidente Óscar Arias Sánchez y la reforma a la Ley de Zonas Francas (2006-2010)...... 18

„„ La propuesta de reforma en la Administración de la Presidenta Miranda: el proyecto de solidaridad tributaria y otras propuestas (2010-2014)...... 21

„„ Las reformas propuestas en la Administración del Presidente Rivera (2014-2018)...... 26

„„ Bibliografía...... 31 Las reformas tributarias en Costa Rica

Introducción agendas. Esa circunstancia se repite a lo largo de todo este repaso histórico, pero esa contradicción La Primera Guerra Mundial hacía estragos en nues- que existe en nuestro pacto social no puede ser eter- tra economía y el entonces Presidente de la Repúbli- na y tendrá un desenlace: o se alcanza un amplio ca, Alfredo González Flores, lanza una importante acuerdo político en el que podamos hacer las re- propuesta tributaria para crear un impuesto de ren- formas fiscales estructurales que están pendientes o ta, apenas un par de años después de la creación del llegaremos a un estado de crisis, en el que las condi- impuesto federal sobre la renta en los Estados Uni- ciones obligarán a una reconfiguración rápida para dos, y un impuesto a la plusvalía, ambos impues- lograr el equilibrio macro fiscal, pero alejados de un tos directos. La propuesta de don Alfredo era muy pacto social que beneficie a la población. necesaria, el país basaba sus ingresos tributarios en impuestos indirectos cobrados en las aduanas nacio- Las Leyes de Impuesto General Sobre nales, la “gran guerra” en Europa había mermado las Ventas, de Impuesto Sobre la Ren- nuestras importaciones y con ello los ingresos fisca- ta y de Incentivos para el Desarrollo les. La reforma tributaria del expresidente era una necesidad apremiante, pero le sobraron enemigos y Turístico (1980-1990) fuertes críticas, al punto que el 27 de enero sufrió un golpe de Estado de la mano de su entonces Mi- En la década de los ochenta, se propuso la modi- nistro de Guerra, . ficación de los dos principales impuestos en Costa Rica. La primer reforma fue la del Impuesto Ge- Esta es solo una muestra de cómo la historia de la neral Sobre las Ventas, Ley No. 6826 en 1982, en reformas tributarias en Costa Rica ha tenido de- el marco de un proceso de recuperación de la crisis tractores, las reacciones han sido amargas, algunas económica en que el país se encontraba en ese mo- fuertes e incluso dramáticas. No obstante, el país mento. La reforma propuesta procuraba ampliar la también ha desarrollado una importante estructura base de cobro del impuesto, para reducir algunas de gasto social y de apoyo estatal, incrementada en exenciones, incorporaba como actividades gravadas la segunda mitad del siglo XX. Esa demanda de un algunos servicios (pues los servicios se exoneraban Estado fuerte, que apoye a su población con recur- de forma general) y aumentó la tasa del impuesto sos públicos, al tiempo que se genera una enorme de un 8% a un 10%. El impuesto fue concebido oposición a más impuestos, nos ha acompañado a como un tributo tipo valor agregado, con el fin de lo largo de muchos años. evitar el efecto acumulación del impuesto (cobro en cascada), incorporando la exoneración de este para Cuando el modelo de desarrollo del país entró en las exportaciones. Se proponía que los bienes exo- crisis a inicios de los ochenta, empezamos un lar- nerados, principalmente alimentos y otros bienes de go camino de reformas, unas exitosas, otras no, las consumo familiar, se mantuvieran también exone- cuales han venido reproduciendo esa contradicción rados del impuesto selectivo de consumo. de nuestro pacto fiscal y que se ha extendido hasta el momento en que se concluye este repaso, en la En la discusión del proyecto, la definición de los primera mitad del año 2018. Los actores sociales y bienes exentos se amplió de forma importante, de sus posturas han sido prácticamente las mismas a lo modo que se incorporaron las herramientas e ins- largo del tiempo, aunque en el caso de los partidos trumentos manuales para uso agrícola, los insumos políticos su papel, en una coyuntura particular, de- para la producción agrícola, las medicinas compra- pende de su posición en el control del gobierno: si das por la Caja Costarricense del Seguro Social, in- han gobernado, entonces han impulsado las refor- sumos para la ganadería y productos veterinarios y mas tributarias que eran necesarias en ese momento; los insumos para la construcción. Se establecía que si han sido oposición han contrariado la aprobación los bienes exentos quedaban sujetos a control de de esas reformas. precios, “a fin de garantizar los precios a los consu- En el balance de resultados de este periodo, las re- midores” (artículo 9, Ley 6826, redacción original). formas tributarias de carácter estructural han cedi- El tratamiento fiscal de los insumos para la expor- do a las necesidades de corto plazo, a los bloqueos tación, gravados o no, se concederá como crédito, de grupos minoritarios o a la priorización de otras según la versión final de la reforma.

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La ley se aprobó el 25 de octubre de 1982, en un La modificación que se propuso en este caso en ambiente de crisis económica. La atención políti- particular, pretendía que el impuesto contribuyese ca, entonces, se enfocó más en la aprobación del a mejorar la distribución de la riqueza y a atenuar presupuesto nacional para el año 1983, en la de- la regresividad del sistema impositivo. Se proponía finición de medidas de reactivación económica y además “fomentar el ahorro empresarial, garantizar en la necesidad de avanzar en un acuerdo con el la neutralidad en la asignación de los recursos {…}, Fondo Monetario Internacional para lograr acceso establecer reglas claras para no desalentar la inversión a financiamiento externo. extranjera, considerar la capacidad contributiva de las personas físicas domiciliadas en el país,” entre otros Un aspecto muy importante es que la versión (Exposición de Motivos, Proyecto de Ley de Impues- original de esta Ley introducía reformas a la Ley to Sobre la Renta). de Impuesto al Diferencial Cambiario de las Ex- portaciones, Ley No. 6696. Se entendía por “di- Para lograr los fines propuestos se proponían tres ferencia cambiaria”, para los efectos de esta ley, gravámenes diferentes a la renta: el impuesto a las la diferencia en colones que se produzca entre la utilidades de las empresas, el impuesto al ingreso liquidación de las divisas provenientes de las ex- personal y el impuesto sobre los pagos a personas portaciones, al tipo de cambio al que se liquide físicas o jurídicas domiciliadas en el exterior. En cada una de ellas y el monto que haya arrojado cuanto al impuesto a las utilidades de las empresas, esa misma liquidación. se proponía un gravamen único del 30%, dejando atrás la escala progresiva que se utilizaba en la ver- Se fijaba un impuesto que oscilaba entre un 5% sión anterior a la norma. y un 20% del diferencial cambiario, para las ex- portaciones no tradicionales por un plazo de dos Sobre la reforma propuesta en la modificación del años desde diciembre de 1981 y hasta diciembre impuesto al ingreso personal, tres aspectos destacan de 1983. Se establecía, además, un impuesto que del proyecto: primero la incorporación del concepto oscilaba entre un 5% y un 10% sobre el diferen- de renta mundial en el tratamiento de las rentas per- cial cambiario, aplicado a las exportaciones no sonales, segundo la incorporación de las herencias, tradicionales amparadas a tratados multilaterales legados y bienes gananciales como incrementos del o bilaterales de libre comercio y de un 1% al 5% patrimonio personal sujetos de impuesto, y tercero el para las exportaciones no tradicionales a terceros gravamen sobre las ganancias de capital, proponién- mercados. La idea de estos impuestos era ayudar a dose gravar estos últimos con una tasa del 15% cuan- financiar el faltante de recursos del gobierno, por do no tuvieran el carácter de habituales. lo que la reforma que introdujo la Ley 6826 am- plió el plazo de vigencia de dichos tributos. En cuanto a la renta sobre los pagos a no residentes, no solo se determinaban los criterios para considerar Este punto en particular generó una fuerte opo- una renta de fuente costarricense, sino que además se sición del sector empresarial. Incluso días previos proponen las tarifas del impuesto de la siguiente ma- a la aprobación de este impuesto en específico, nera: 30% si la renta es un gasto deducible para una estos solicitaron al gobierno del Presidente Luis empresa domiciliada en el país y 25% cuando se trate Alberto Monge la exclusión de este punto de la de utilidades pagadas a no residentes. En el proyecto propuesta fiscal, amparados en acuerdos regiona- mismo, se introducía la renuncia parcial o total al co- les centroamericanos, lo cual evidentemente no bro de este impuesto, cuando en el país de residencia fructificó. del beneficiario de la renta no se otorgara crédito o deducción por el impuesto pagado en el país. En cuanto a la reforma del otro pilar del sistema tributario, el Impuesto Sobre la Renta, la historia La propuesta original de reforma al Impuesto Sobre de su aprobación no fue tan sencilla. La transfor- la Renta implicaba una carga más fuerte sobre las ren- mación del impuesto de renta se presentó junto tas financieras, pues determinaba como renta bruta a otras modificaciones de impuestos en mayo de las ganancias de capital de bienes muebles, determi- 1981, no obstante, la versión final de la propues- nando expresamente las condiciones para la conside- ta, radicalmente diferente a la versión inicial, fue ración de la existencia de ganancias de capital en el aprobada en abril de 1988. traspaso de acciones. En el caso de los intereses sobre

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títulos valores, se establecía una retención única y finalmente se aprobaría para los intereses de los títu- definitiva del 15% cuando el contribuyente se iden- los valores que sería de un 8%. La falta de consenso tificase, mientras que la retención subía a un 50% que hubo a lo largo de los años sobre cómo debe- para títulos al portador. Para las herencias y suce- ría quedar finalmente el impuesto de renta, provo- siones, con respecto a las ganancias de capital, los có que la reforma de este se atrasara y no llegara a familiares sobrevivientes debían pagar el impuesto aprobarse sino hasta marzo de 1988, con una fuerte respectivo, en virtud del traspaso obligatorio al fa- oposición de los gremios empresariales, luego de llecer el titular. Además, se gravaban los premios a siete años de trámite y discusión legislativa. las loterías nacionales con una tasa del 10%. La versión final de la propuesta, la que fue aprobada En cuanto a la renta personal, se permitía la deduc- como ley, dista muchísimo de la versión original del ción de los pagos a la seguridad social, la deducción proyecto. Quizás el cambio más evidente es el rela- de los pagos de pensiones alimenticias, la deducción cionado con las ganancias de capital, las cuales se de un 50% de los gastos médico-hospitalarios del sacaron del artículo que determinaba la renta bruta contribuyente y sus dependientes, así como otras y pasaron a constituirse como exclusión expresa de deducciones de gasto hasta un máximo del 20%. esta misma renta. De esta forma las ganancias de Lo que resaltaba más de la propuesta, en cuanto a capital, obtenidas en virtud del traspaso de bienes este punto, es que la tarifa marginal máxima era de muebles e inmuebles, pasaron a estar exentas con un 50%, con una escala de tasas de 6%, 10%, 14%, esta propuesta. 18%, 24%, 28%, 32%, 36%, 42%, 44%, 48% y 50%. Con respecto al impuesto aplicado a los intereses de los títulos valores, si bien la Ley mantenía el 15% Luego de la presentación del proyecto inicial de de la versión original, introducía una novedad que reforma, que incorporaba las ganancias de capital no existía en la propuesta inicial. Es decir, aplicar como renta bruta y la tasa del 15% a los intereses de un 8% de impuesto (en lugar del 15%), según la los títulos valores, la administración del Presidente propuesta: “si los títulos valores se inscribieron en (1982-1986) presentó un texto una bolsa de comercio reconocida oficialmente, o sustitutivo al proyecto de ley que se había presenta- hubieren sido emitidos por entidades financieras do en la administración anterior. Esta propuesta no debidamente registradas en la Auditoría General de incluyó las ganancias de capital como renta bruta y Bancos”. Además, exoneraba de este impuesto los las dejó fuera de la posibilidad de ser gravadas. En intereses obtenidos por los títulos emitidos en mo- esa versión los intereses los mantenían gravados a la neda extranjera de parte del Estado y de los bancos misma tasa del 15%. del Estado.

Hacia finales del año 1985, cuando culminaba el En cuanto a las rentas personales, la ley modificó mandato del Presidente Monge, se presentó un nue- sustancialmente la propuesta inicial, separando es- vo texto sustitutivo. Ello mantuvo la exclusión de tas rentas en dos: las rentas de personas físicas con las ganancias de capital como renta bruta y redujo el actividad lucrativa y las rentas del trabajo personal impuesto cobrado a los intereses de los títulos valo- dependiente. En el primer, caso existe una escala de res de un 15% a un 5%, a condición de haber sido tarifas progresiva que van del 0% al 25%, con la po- inscrito el título en una bolsa de comercio o haber sibilidad de incorporar deducciones en razón de los sido emitido por una entidad financiera registrada gastos necesarios para la realización de la actividad. en la Auditoría General de Bancos1, el Estado o los Mientras que para el segundo caso, finalmente, que- bancos del Estado. dó una escala progresiva con tarifas del 0%, 10% y 15%, con la posibilidad de aplicar créditos mínimos El segundo dictamen que se realizó sobre la reforma al impuesto, pero eliminando la idea original de las del Impuesto sobre la Renta, presentado en enero deducciones aplicables a este gravamen. de 1988, recoge gran parte de lo que quedaría plas- mado en la versión final de la Ley, salvo la tasa que En cuanto a la renta de las empresas, la versión final de la Ley mantuvo la tarifa del impuesto del 30%, 1 Lo que pasaría a ser posteriormente la Superintendencia pero creó dos escalas intermedias, con el afán de de Entidades Financieras (SUGEF). aplicarse a pequeñas y medianas empresas. Estas es-

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calas pequeñas se definían en función de los ingre- Las reformas en la Administración sos brutos, fijando tarifas del 10% y del 20%. del Presidente Rafael Ángel Calderón Con respecto al impuesto de renta a los no residen- Fournier (1990-1994) tes, se modificó sustancialmente la propuesta. Se cambió el capítulo correspondiente, aplicando ta- La administración del Presidente Rafael Ángel rifas diferenciadas según fuera la actividad, donde Calderón, que inició en mayo de 1990, propuso destaca el impuesto a los intereses pagados por los algunas reformas en materia de impuestos, como créditos otorgados en el país por entidades financie- consecuencia de la baja de la carga tributaria y del ras del exterior. En este caso, la versión final intro- aumento del déficit en 1989 y 1990. La negociación duce una exoneración, cuando se trate de entidades de un acuerdo “Stand By” con el Fondo Moneta- financieras que cuenten con el reconocimiento del rio Internacional, para el cual se había prometido Banco Central como entidades de primer orden. ajustes en materia fiscal por la vía de ingresos y de gastos fue el gran impulsor de esas reformas impo- El otro proyecto de ley importante presentado du- sitivas. Durante esta administración se aprobaron rante la década de los ochenta fue el Proyecto de dos grandes reformas legales en materia tributaria: Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico, del cual, la Ley de Ajuste Tributario y la Ley Reguladora de en una escueta exposición de motivos, se resaltaba Todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria su importancia en razón de que “el estado (sic) cos- y sus Excepciones. Además, se aprobó durante esta tarricense debe definir y suministrar los incentivos gestión la Ley de Régimen de Zonas Francas, con adecuados a la actividad turística, para lograr por un importante impacto en las exoneraciones otor- medios inductivos y orientadores, la conjunción de gadas en el país. los proyectos e inversiones del Sector Privado” (Ex- posición de Motivos, Proyecto de Ley de Incentivos En el caso del primero, el proyecto se planteó como al Desarrollo Turístico). una medida de estabilización de la situación fiscal, lo cual aumentó la base de los impuestos sobre la El proyecto original, en cuanto a política fiscal, es- renta y del impuesto sobre las ventas, de manera tablecía como incentivos a la actividad turística la que redujo las exoneraciones y aumentó la tarifa del exoneración de cualquier impuesto a la importación impuesto de ventas. En el caso del impuesto sobre y compra local de bienes para la instalación, cons- la renta, se modifican las rentas presuntivas para al- trucción, remodelación, ampliación y operación gunas profesiones de ejercicio liberal, se proponía la de las empresas turísticas. Así como la exención las creación de un impuesto sobre los ingresos brutos empresas de este sector del impuesto sobre la renta, generados por los espectáculos públicos. Además, se suministro de combustible subsidiado por el Esta- creaba un impuesto adicional sobre los ingresos por do y exención del impuesto territorial (a los bienes pensiones y jubilaciones, con una escala de tarifas inmuebles). de 0%, 5%, 30% y 65%, que se aplicaría a los in- gresos por pensiones a personas jubiladas antes de El texto final aprobado de esta ley, es decir, la Ley de los 62 años. Incentivos para el Desarrollo Turístico, No. 6990 de 1985, mantenía los incentivos propuestos en mate- Se creaba un impuesto del 1% sobre el valor de los ria fiscal. Diferenciaba el beneficio de estos en cuan- activos de las empresas, cuyos activos superaran un to al alcance de algunas exoneraciones a la compra monto mínimo de US$10.800. Se exceptuaba de e importación de bienes, así como el tiempo de dis- este tributo a los bancos e intermediarios finan- frute de las exoneraciones de impuesto de renta e cieros, así como a las empresas de zonas francas y impuesto territorial, en razón del tipo de actividad empresas forestales. Se exceptuaban de la considera- turística, ya sean hoteles, restaurantes, empresas de ción de activos los terrenos de uso agropecuario, las alquiler de vehículos, etc. acciones, los títulos valores y los activos utilizados en zonas francas.

En el caso de la reforma propuesta en el impues- to sobre las ventas, se incluyeron algunos servicios entre las actividades gravadas, en razón de su im-

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pacto en el consumo de ciertos estratos de ingreso sas3. De igual manera, se expresó en contra de este y con el fin de ampliar la base del impuesto. Lo último impuesto, la Cámara de Industrias de Costa más relevante de esta propuesta es el aumento de la Rica, quien la consideró una “medida que atenta di- tarifa del tributo que se propuso elevarla a un 13%. rectamente contra toda iniciativa de modernización y Se propone facultar a la Administración Tributaria se constituye en un impuesto al esfuerzo de reconversión para cerrar negocios, como una medida sancionato- industrial”4, con un lenguaje más fuerte en contra ria en caso de incumplimiento de sus obligaciones del establecimiento de nuevos impuestos y a favor tributarias. de la reducción del Estado, con la consiguiente re- ducción del gasto público. A diferencia de la posi- La reforma no contó con el beneplácito del sector ción mostrada por la Cámara de Comercio, quien privado, los gremios de trabajadores ni de los legis- aceptaba la necesidad de fijar más impuestos para el ladores de oposición, quienes en ese momento eran sostén de las obligaciones públicas. principalmente diputados del Partido Liberación Nacional. Los sindicatos en esos días, se manifesta- La American Chamber of Commerce (AMCHAM) ron no solo contra el aumento de impuestos, sino se manifiesta también en contra del impuesto al ac- que se conjugó la posición sobre ese tema con la tivo de las empresas. Al tiempo que señala en una molestia por los despidos en el sector público2, que nota que hace llegar a la Asamblea Legislativa sobre se estaban dando en esos días y que eran parte de el citado proyecto: “Urgimos a los señores diputados a un plan de movilidad laboral para reducir el défi- no aprobar el Proyecto No. 10954. Debe exigírsele al cit fiscal de ese entonces. Con respecto al trámite Poder Ejecutivo austeridad en el gasto y la requerida legislativo, los diputados de oposición decidieron eficacia y eficiencia en la recaudación de los impuestos votar negativamente la propuesta pero no bloquear existentes, dotándolo de los mecanismos para poder ha- su trámite, lo que permitió a los diputados del par- cerlo. Este es el único medio para solucionar una de las tido oficialista, el Partido Unidad Social Cristiana, principales raíces del déficit fiscal”5. aprobar la reforma contenida en la Ley de Ajuste Tributario el 21 de diciembre de 1990. La oposición al impuesto del 1% sobre los activos de las empresas fue también seguida por la Unión Con respecto a la posición del sector privado sobre de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada, la reforma propuesta por la Administración Calde- quienes se pronunciaron de esa manera en compare- rón Fournier, la más fuerte oposición a la propuesta cencia ante la comisión que tramitaba el Proyecto de surgió en función de la idea de imponer un tribu- Ley de Ajuste Tributario, en agosto de 19906. Final- to especial a los Certificados de Abono Tributario mente, este tema no se incluyó en la versión final de (CAT). La posibilidad de gravar los CAT, propuesta la Ley aprobada por la Asamblea Legislativa. por dos diputados durante la discusión del Proyec- to, pretendía utilizar parte de esos recursos en el fi- La versión final aprobada por la Asamblea Legisla- nanciamiento de los gastos de los gobiernos locales. tiva de Costa Rica dejó por fuera las reformas del La propuesta fue fuertemente criticada por la Cá- impuesto sobre la renta, concentrándose casi exclu- mara de Exportadores, mientras que las municipa- sivamente en las reformas del impuesto de ventas. lidades se expresaron masivamente a favor, pero no lograron contrarrestar la masiva posición en contra 3 Comparecencia del Presidente de la Cámara de de las empresas exportadoras y, finalmente, la pro- Comercio de Costa Rica ante la comisión legislativa que puesta no se incorporó en la versión final de la Ley. analizaba el Proyecto de Ley de Ajuste Tributario, agosto de 1990. La propuesta de la Ley de Ajuste Tributario contó 4 Posición de la Cámara de Industrias ante el Proyecto de también con la oposición de la Cámara de Comer- Ley de Ajuste Tributario. Expediente legislativo de la Ley cio, quienes se pronunciaron en contra del aumento de Ajuste Tributario, Ley No. 7218. del 10% al 13% en la tarifa del impuesto de ventas, 5 Carta enviada al Presidente de la Asamblea Legislativa, el día 8 de agosto de 1990 y firmada por James C. Stanley, así como así como desaprobaron el establecimiento Presidente de la AMCHAM. de un impuesto del 1% a los activos de las empre- 6 Comparecencia del Presidente y Vicepresidente de la Unión de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada, 2 “Sindicatos declararan guerra al Gobierno”, La Nación, ante la comisión legislativa que analizaba el Proyecto de 20 de diciembre de 1990, página 5/A. Ley de Ajuste Tributario, agosto de 1990.

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El aumento de la tarifa del impuesto de ventas sí régimen la importación de mercancías con el res- se aprobó a un 13%, pero luego la tarifa bajaría a pectivo pago de impuestos, extender los beneficios un 12% durante el año 1992, luego a un 11% en de las zonas francas a las empresas de servicios, en- 1993 y a un 10% en 1994, de modo que alcanzó la tre otros. misma tarifa que la existente de previo a la reforma. Los servicios que se proponía incluir en la base del La discusión de este proyecto derivó en una reforma impuesto no fueron considerados en la versión final total de la Ley de Zonas Procesadoras de Exporta- de la propuesta. ción, de las cuales, y por su efecto en la política fis- cal, se destacan dos modificaciones: la ampliación La segunda gran reforma legal de este periodo, la de los beneficiarios del régimen y del beneficio de Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigen- exoneración del impuesto de renta. En el caso del tes, su Derogatoria y sus Excepciones pretendía re- primer punto, se extienden los beneficios a las em- gular todo el marco de exoneraciones del país, en presas de servicios (excepto las empresas de servi- ese entonces muy complejo y muy disperso, pero, cios financieros), y a las empresas administradoras además, muy criticado por los recursos que se per- de parques industriales que cuenten con el benefi- dían en este tipo de beneficios. Si bien el proyecto cio de zona franca, entre otras. Con respecto al se- iniciaba con la propuesta de un artículo muy am- gundo punto, la reforma elimina la restricción del plio, que eliminaba todas las exoneraciones de los disfrute de la exoneración del impuesto de renta, el diferentes impuestos, en los artículos siguientes se cual se extendió a todas las empresas beneficiarias, incluyen una gran cantidad de exoneraciones de di- al tiempo que ampliaba la exoneración de 10 años a ferentes tipos, excepciones de la regla general inicial. 12 años, 8 años con exoneración total y 4 años con exoneración del 50%. La versión final aprobada de esta Ley es muy simi- lar al proyecto inicial presentado, donde se desta- La reforma de zonas francas fue un proyecto pro- can 22 casos en los que se establecían excepciones puesto originalmente por un diputado oficialista, a la eliminación de exoneraciones generalizada que que vino a ser ampliado y mejorado luego de su pre- la norma pretendía hacer. Además, la Ley mantie- sentación. El cual contó con la fuerte iniciativa de ne exoneraciones adicionales a algunos regímenes la Corporación de Zonas Francas7, quien se dio a la especiales, también a los medicamentos, al equipo tarea de procurar presentar en reiteradas ocasiones médico, odontológico, hospitalario y ortopédico, propuestas de reforma de la Ley, muchas de estas a la maquinaria, insumos y equipo para actividades propuestas presentadas a su vez a la Corporación agropecuarias y pesca, a la compra de bienes y ser- por las mismas empresas de zona franca. vicios por parte de las instituciones de educación superior estatal y a las entidades administradoras Pero las empresas privadas también influyeron en la de los centros educativos de primaria y secunda- conformación de la propuesta, cuyas inquietudes y ria, entre otros. Se destacan, además, en la versión solicitudes de inclusión de temas fueron atendidas final aprobada, la modificación que se hizo en el en muchos casos. Por ejemplo, las empresas de zo- impuesto de renta para gravar la distribución de nas francas pidieron el reforzamiento de las empre- excedentes de las empresas cooperativas, así como sas de servicios como beneficiarias del régimen y el la aplicación del impuesto de ventas con una tasa otorgamiento de exoneración a los impuestos y tasas reducida al pago del servicio de electricidad y la de los gobiernos locales, a pesar de la oposición de eliminación de la exoneración del impuesto de varios gobiernos locales8, aspectos que en todos los renta a las empresas turísticas.

En el caso de la aprobación de la Ley de Zonas Francas, esta fue inicialmente presentada como un 7 La Corporación de Zonas Francas era una empresa proyecto para reformar la existente Ley de Zonas pública encargada del planeamiento, administración y operación de las zonas procesadoras de exportación, Procesadoras de Exportación y Parques Industriales, sus funciones fueron posteriormente asumidas por la vigente desde 1981. Inicialmente, el proyecto pre- Promotora de Comercio Exterior, entidad pública no tendía autorizar la libre contratación de alquileres estatal creada en 1996 mediante la Ley No. 7638. de edificios industriales dentro de las zonas francas, 8 La principal preocupación era la pérdida de ingresos permitir a las empresas comercializadoras de dicho tributarios para las municipalidades.

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casos se reflejaron en la versión final9. El papel de las ción arancelaria” (Exposición de Motivos, Proyecto empresas de zonas francas de entonces, de la Cáma- de Ley de Ajuste Tributario). La otra modificación ra de Industrias de Costa Rica y de la Corporación propuesta es en el impuesto a la propiedad de vehí- de Zonas Francas fue fundamental en la aprobación culos, en la cual se proponía una escala progresiva a final, en diciembre de 1990, de la reforma con los fin de aumentar la recaudación del impuesto. incentivos fiscales ampliados. Tanto en cantidad de beneficiarios como de posibles exoneraciones, lo En cuanto a la tramitación de este proyecto, el anterior a pesar del “impasse” por las elecciones de sector privado se expresó de forma negativa sobre febrero de 1990 y el cambio de gobierno. esta propuesta. La primera reacción provino de la Cámara Nacional de Cafetaleros, que se opuso a la Las reformas en la Administración del limitación en la deducción de gastos en el impuesto de renta, propuesta en el proyecto de ley, así como Presidente José María Figueres Olsen se manifestó en contra de la iniciativa de crear un (1994-1998) impuesto del 1% a los activos de las empresas. En la nota que envió la Cámara Nacional de Cafetaleros En la administración del Presidente José María Fi- a la comisión legislativa que analizaba el proyecto, gueres se aprobaron varias leyes relacionadas con indicaban que: “estamos convencidos que la problemá- la política fiscal, en algunos casos, para mejorar la tica fiscal debe ser resuelta a través de una disminución gestión de la Administración Tributaria y la Ad- sustancial del aparato estatal, una disminución defini- ministración de Aduanas; en otros, para aumentar tiva, no parcial”10. impuestos o para cambiar los criterios aplicados a algunos regímenes de exoneraciones. Durante el go- La Cámara de Exportadores se pronunció, igual- bierno del Presidente Figueres, se aprobaron la Ley mente, en contra de las propuestas planteadas por el de Ajuste Tributario, la Ley de Sujeción al Pago del gobierno, particularmente en contra del impuesto Impuesto de Renta a Algunas Instituciones del Esta- al 1% a los activos de las empresas y en contra de la do, la Ley de Justicia Tributaria y la Ley de Aduanas. limitación en la deducción de los intereses en el im- puesto de renta11. En la alocución del señor Gastón En el caso de la primera, esta proponía varias refor- Peralta, Presidente de la Cámara de Exportadores mas al impuesto de renta, entre las que destacan la de Costa Rica, ante la comisión legislativa que ana- unificación de la tasa para las personas jurídicas en lizaba el Proyecto de Ley de Ajuste Tributario, este un treinta por ciento (eliminando el beneficio de señalaba: “Hemos creído que antes de hablar de nuevos las tasas reducidas). La creación de un tramo de im- impuestos, perdonen que repita las dos cosas: primero, puesto con una tarifa del 30% aplicable a las perso- cobrar bien lo que ya hay, tienen un campo inmenso nas físicas con actividades lucrativas y la creación de más que triplicarían el ingreso de hoy en día, y segun- nuevos tramos de impuesto de 20%, otro de 25% y do, poner un poco más de orden en el gasto actual”12. uno de 30% aplicables a los salarios y las pensiones. Como reacción en general a la propuesta, la Unión El centro de esta propuesta era la reforma de la tarifa de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada del impuesto de ventas, que se proponía elevarlo a (UCCAEP) se expresó, nuevamente, de forma ne- un 15%. El proyecto de ley presentado por el gobier- gativa a la idea de modificar los impuestos existentes no de entonces, consideraba este ajuste importante ante la comisión legislativa que analizaba el proyec- en razón de la necesidad de compensar la pérdida de to: “El problema de fondo se resuelve con una verdade- ingresos, producto de la desgravación arancelaria: “El incremento que proponemos en el impuesto de ventas viene a compensar, parcialmente, la pérdida 10 Nota dirigida a la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, firmada por Ronald Peters de ingresos que resulta de ese proceso de desgrava- Seevers, Presidente de la Cámara Nacional de Cafetaleros, 7 de febrero de 1995. 9 Estos aspectos fueron sugeridos por la empresa 11 Comparecencia del Presidente y Vicepresidente de la Inversiones Zeta S.A., por la Cámara de Industrias de Cámara de Exportadores de Costa Rica, ante la comisión Costa Rica y por la Coalición Costarricense de Iniciativas legislativa que analizaba el Proyecto de Ley de Ajuste de Desarrollo, organización de carácter privado encargada Tributario, marzo de 1995. de promover inversión extranjera directa en Costa Rica. 12 Ídem.

10 Fernando Rodríguez Garro

ra voluntad política de resolver lo que se llama déficit La Asociación Bancaria Costarricense, represen- fiscal […], no lo resolvemos con un paquete tributario, tada en este caso por el señor Luis Liberman17, en que es muy grosero para toda la población y para el audiencia ante la comisión que analizaba el men- sector empresarial muy especialmente”13. Los represen- cionado proyecto de ley, se expresaba en contra de tantes de UCCAEP señalaban en esa ocasión que la gravar los ingresos generados por los diferenciales respuesta a la difícil situación fiscal del momento cambiarios. También en contra de las nuevas escalas era una revisión del nivel de gasto público, no con de tarifas en el impuesto de renta a las personas fí- un ajuste en la recaudación de impuestos. sicas, en contra de la limitación en la deducción de los intereses en el impuesto de renta y en contra del Por otra parte, la Cámara de Industrias, ante la impuesto del 1% sobre los activos de las empresas. consulta sobre su opinión en relación a este tema, Sobre este último punto, se solicitó que se excluyera expresaba la necesidad de revisar el gasto de forma del cálculo de los activos a las acciones en manos de prioritaria, al igual que los mecanismos para mejorar las empresas financieras, como ya se había propues- el cobro de impuestos, antes que pensar en ajustar to con respecto a los títulos valores18. los tributos existentes en ese momento: “Es esencial fijar un límite al incremento de los gastos en el sector La versión final de la Ley de Ajuste Tributario de público, que no debiera ser superior al crecimiento del 1995 incorporó el aumento en el impuesto de ven- PIB”14. Un criterio muy similar expresó la Cámara tas del 10% al 15%, pero solo durante 18 meses, al de Comercio de Costa Rica, con respecto a la situa- cabo de ese plazo, el impuesto quedaría definitiva- ción en general de las finanzas públicas: “En muy mente en un 13%. La versión definitiva no incluyó diversas oportunidades, hemos expresado nuestro pare- la ampliación de tramos para las personas físicas con cer con respecto a la reducción de la planilla estatal, la actividades lucrativas, ni para las personas físicas en privatización de servicios públicos que no corresponden sus ingresos de salarios y pensiones. De igual for- a la esfera estrictamente gubernamental, la necesaria ma, tampoco se incluyó la unificación de la tarifa reforma a los sistemas de pensiones y la inconveniencia del impuesto a las personas jurídicas. En lugar de de incrementar o crear nuevos tributos, de cara a los estas propuestas, la Ley incorporó un impuesto al procesos de inserción a la economía mundial que nues- activo de las empresas, las que debían pagar un 1% tro país ha iniciado”15. Adicionalmente, la Cámara de impuesto a las empresas cuyos activos superasen Nacional de Turismo y la Cámara Nacional de Ho- los US$167.000 de 199519. Este último impuesto teleros, se expresaron de forma conjunta en contra fue posteriormente derogado por la Ley de Crea- del proyecto de ley, enfatizando en esta oportunidad ción de Cargas Tributarias sobre Licores, Cervezas en los eventuales perjuicios que podría provocar el y Cigarrillo, Ley No. 7972 del 22 de diciembre de aumento del impuesto de ventas del 10% al 15% 1999. Adicionalmente, la Sala Constitucional falló que se proponía inicialmente16. favorablemente en el año 2001, una acción de in- constitucionalidad presentada en 1997 contra este impuesto, por lo que también lo declaró inconsti- tucional20. 13 Comparecencia del Presidente y Vicepresidente de la Unión de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada, ante la comisión legislativa que analizaba el Proyecto de Junto con el trámite de la Ley de Ajuste Tributario, Ley de Ajuste Tributario, enero de 1995. 14 Comparecencia del Presidente de la Cámara de Industrias de Costa Rica, ante la comisión legislativa que 17 En el año 2010 el señor Liberman fue electo analizaba el Proyecto de Ley de Ajuste Tributario, enero Vicepresidente de la República junto a la Presidenta de 1995. Laura Chinchilla. 15 Comparecencia del Presidente de la Cámara de 18 Comparecencia del Presidente de la Asociación Comercio de Costa Rica, ante la comisión legislativa que Bancaria Costarricense, ante la comisión legislativa que analizaba el Proyecto de Ley de Ajuste Tributario, enero analizaba el Proyecto de Ley de Ajuste Tributario, febrero de 1995. de 1995. 16 Comparecencia del Presidente de la Cámara Nacional 19 Este impuesto se derogó en 1999, además de haber sido de Turismo y el Presidente de la Cámara Nacional de declarado inconstitucional por la Sala Constitucional del Hoteleros de Costa Rica, ante la comisión legislativa que Poder Judicial, por considerarlo confiscatorio. analizaba el Proyecto de Ley de Ajuste Tributario, febrero 20 Voto 02657 del 4 de abril del 2001, expediente 97- de 1995. 007905-007-CO.

11 Las reformas tributarias en Costa Rica

la Administración Figueres Olsen impulsó un pro- lo de las tarifas21, lo que hubiese implicado el trasla- yecto con amplias reformas al Código de Normas do del cobro del impuesto a los usuarios de dichos y Procedimientos Tributarios, que se llegó a apro- servicios. Considerando que con base en la Ley de bar como la Ley de Justicia Tributaria en agosto de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, 1995. A pesar de que el proyecto no arrastraba la las empresas públicas operan bajo el principio de oposición normal de un proyecto de impuestos, no prestación del servicio al costo, y que pueden gene- estuvo exento de problemas, e incluso llegó a tener rarse excedentes como “reservas de inversión”, solo tres versiones distintas de la propuesta. podría aplicarse lo establecido en esta Ley en el caso de que se generasen excedentes extraordinarios, en “La primer versión del Proyecto de Ley era bastante razón de alguna situación particular de mercado. draconiana, y en todo caso se formó rápidamente un consenso entre los especialistas en el sentido de que el La Ley de Simplificación y Eficiencia proyecto tenía serios problemas de inconstituciona- lidad. Una segunda versión, mucho más sofisticada Tributaria en la Administración del desde el punto de vista técnico, tuvo sin embargo el in- Presidente Miguel Ángel Rodríguez conveniente de estar escrita en un lenguaje algo oscuro, Echeverría (1998-2002) y de contener algunas precisiones que, aunque tal vez correctas desde el punto de vista teórico, resultaban de Luego de varios años de ajustes durante las admi- dudosa aplicabilidad dado el grado de desarrollo de la nistraciones Calderón Fournier y Figueres Olsen los administración tributaria costarricense. Estas dos ca- problemas fiscales continuaron, por lo que se hizo racterísticas llevaron a que a la larga esta versión fuese necesario plantear otro conjunto de medidas. Estas rechazada por la fracción del gobierno en la Asamblea propuestas se recogieron en un proyecto de ley pre- Legislativa” (Cornick, 1998). sentado durante la administración del Presidente Miguel Ángel Rodríguez (1998-2002), cuyo objeti- La versión que finalmente se aprobó se construyó vo era “contar con un sistema tributario simple, en en la Asamblea Legislativa, por medio de un equi- la medida en que facilite al contribuyente el conoci- po técnico liderado por el entonces diputado Anto- miento de las obligaciones tributarias que está suje- nio Álvarez Desanti (Cornick, 1998). La propuesta to; eficiente, toda vez que si lo hacemos más simple, aprobada como Ley incluyó medidas para facilitar pondrá a la administración no sólo en capacidad de el acceso a información tributaria, sanciones ad- recaudar y administrar adecuadamente el sistema, ministrativas y la definición de delitos en materia sino y sobre todo potenciar sus posibilidades de fis- tributaria. calización; y más equitativo, en la medida en que El otro proyecto aprobado en materia de impuestos se elimine una serie de distorsiones” (Exposición de es la Ley de Sujeción al Pago del Impuesto de Renta Motivos, Proyecto de Ley de Simplificación y Efi- a Algunas Instituciones del Estado, la cual obligaba ciencia Tributaria). a algunas empresas públicas al pago del impuesto El proyecto presentado pretendía la unificación del de renta en caso de tener utilidades. El proyecto se impuesto a los combustibles, disperso en ese mo- justificaba en la necesidad de “modificar la estruc- mento en un impuesto selectivo de consumo, im- tura financiera y recuperar la capacidad estratégica puesto especial para el Consej