ANÁLISIS N°8 -2018 fesamericacentral.org Las reformas tributarias en Costa Rica -cuatro décadas de ajustes e intentos fallidos- FERNANDO RODRÍGUEZ GARRO JULIO DE 2018 Diez personas han ocupado la Presidencia de la República en Costa Rica en las últimas décadas y en todas esas administracio- nes, sin excepción, se ha propuesto hacer ajustes en temas tribu- tarios. En cuatro de estos gobiernos, se propuso reformas tributarias mayores y solo en dos casos se logró concretar su aprobación con carácter permanente. En otros tres casos se aprobaron reformas parciales y con carácter temporal, con un horizonte de vigencia de las medidas que no sobrepasó la administración de turno. La posibilidad de alcanzar modificaciones permanentes, que lo- gren mejoras estructurales en el sistema tributario, es baja, pues la resistencia de los diferentes grupos es alta. La dinámica de los partidos políticos cuando se ubican en oposición, es contraria a la aprobación de estas reformas, aún y cuando han impulsado los ajustes fiscales cuando han sido poder ejecutivo. De esta forma, y después de casi cuatro décadas, Costa Rica aún no logra la consolidación fiscal necesaria, viviendo en un estado de ajuste inconcluso permanente. Contenido Introducción ...........................................................................................................4 Las Leyes de Impuesto General Sobre las Ventas, de Impuesto Sobre la Renta y de Incentivos para el Desarrollo Turístico (1980-1990) ....................4 Las reformas en la Administración del Presidente Rafael Ángel Calderón Fournier (1990-1994) ..............................................................................................7 Las reformas en la Administración del Presidente José María Figueres Olsen (1994-1998) ................................................................................10 La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria en la Administración del Presidente Miguel Ángel Rodríguez Echeverría (1998-2002) ....................12 Las reformas fallidas en la Administración del Presidente Abel Pacheco De la Espriella (2002-2006) ..................................................................13 Las reformas propuestas en la Administración del Presidente Óscar Arias Sánchez y la reforma a la Ley de Zonas Francas (2006-2010) ...............18 La propuesta de reforma en la Administración de la Presidenta Laura Chinchilla Miranda: el proyecto de solidaridad tributaria y otras propuestas (2010-2014) ..........................................................................21 Las reformas propuestas en la Administración del Presidente Luis Guillermo Solís Rivera (2014-2018) ............................................................26 Bibliografía ...........................................................................................................31 LAS REFoRMAS TRibutariAS En Costa RiCA Introducción agendas. Esa circunstancia se repite a lo largo de todo este repaso histórico, pero esa contradicción La Primera Guerra Mundial hacía estragos en nues- que existe en nuestro pacto social no puede ser eter- tra economía y el entonces Presidente de la Repúbli- na y tendrá un desenlace: o se alcanza un amplio ca, Alfredo González Flores, lanza una importante acuerdo político en el que podamos hacer las re- propuesta tributaria para crear un impuesto de ren- formas fiscales estructurales que están pendientes o ta, apenas un par de años después de la creación del llegaremos a un estado de crisis, en el que las condi- impuesto federal sobre la renta en los Estados Uni- ciones obligarán a una reconfiguración rápida para dos, y un impuesto a la plusvalía, ambos impues- lograr el equilibrio macro fiscal, pero alejados de un tos directos. La propuesta de don Alfredo era muy pacto social que beneficie a la población. necesaria, el país basaba sus ingresos tributarios en impuestos indirectos cobrados en las aduanas nacio- Las Leyes de Impuesto General Sobre nales, la “gran guerra” en Europa había mermado las Ventas, de Impuesto Sobre la Ren- nuestras importaciones y con ello los ingresos fisca- ta y de Incentivos para el Desarrollo les. La reforma tributaria del expresidente era una necesidad apremiante, pero le sobraron enemigos y Turístico (1980-1990) fuertes críticas, al punto que el 27 de enero sufrió un golpe de Estado de la mano de su entonces Mi- En la década de los ochenta, se propuso la modi- nistro de Guerra, Federico Tinoco Granados. ficación de los dos principales impuestos en Costa Rica. La primer reforma fue la del Impuesto Ge- Esta es solo una muestra de cómo la historia de la neral Sobre las Ventas, Ley No. 6826 en 1982, en reformas tributarias en Costa Rica ha tenido de- el marco de un proceso de recuperación de la crisis tractores, las reacciones han sido amargas, algunas económica en que el país se encontraba en ese mo- fuertes e incluso dramáticas. No obstante, el país mento. La reforma propuesta procuraba ampliar la también ha desarrollado una importante estructura base de cobro del impuesto, para reducir algunas de gasto social y de apoyo estatal, incrementada en exenciones, incorporaba como actividades gravadas la segunda mitad del siglo XX. Esa demanda de un algunos servicios (pues los servicios se exoneraban Estado fuerte, que apoye a su población con recur- de forma general) y aumentó la tasa del impuesto sos públicos, al tiempo que se genera una enorme de un 8% a un 10%. El impuesto fue concebido oposición a más impuestos, nos ha acompañado a como un tributo tipo valor agregado, con el fin de lo largo de muchos años. evitar el efecto acumulación del impuesto (cobro en cascada), incorporando la exoneración de este para Cuando el modelo de desarrollo del país entró en las exportaciones. Se proponía que los bienes exo- crisis a inicios de los ochenta, empezamos un lar- nerados, principalmente alimentos y otros bienes de go camino de reformas, unas exitosas, otras no, las consumo familiar, se mantuvieran también exone- cuales han venido reproduciendo esa contradicción rados del impuesto selectivo de consumo. de nuestro pacto fiscal y que se ha extendido hasta el momento en que se concluye este repaso, en la En la discusión del proyecto, la definición de los primera mitad del año 2018. Los actores sociales y bienes exentos se amplió de forma importante, de sus posturas han sido prácticamente las mismas a lo modo que se incorporaron las herramientas e ins- largo del tiempo, aunque en el caso de los partidos trumentos manuales para uso agrícola, los insumos políticos su papel, en una coyuntura particular, de- para la producción agrícola, las medicinas compra- pende de su posición en el control del gobierno: si das por la Caja Costarricense del Seguro Social, in- han gobernado, entonces han impulsado las refor- sumos para la ganadería y productos veterinarios y mas tributarias que eran necesarias en ese momento; los insumos para la construcción. Se establecía que si han sido oposición han contrariado la aprobación los bienes exentos quedaban sujetos a control de de esas reformas. precios, “a fin de garantizar los precios a los consu- En el balance de resultados de este periodo, las re- midores” (artículo 9, Ley 6826, redacción original). formas tributarias de carácter estructural han cedi- El tratamiento fiscal de los insumos para la expor- do a las necesidades de corto plazo, a los bloqueos tación, gravados o no, se concederá como crédito, de grupos minoritarios o a la priorización de otras según la versión final de la reforma. 4 Fernando Rodríguez Garro La ley se aprobó el 25 de octubre de 1982, en un La modificación que se propuso en este caso en ambiente de crisis económica. La atención políti- particular, pretendía que el impuesto contribuyese ca, entonces, se enfocó más en la aprobación del a mejorar la distribución de la riqueza y a atenuar presupuesto nacional para el año 1983, en la de- la regresividad del sistema impositivo. Se proponía finición de medidas de reactivación económica y además “fomentar el ahorro empresarial, garantizar en la necesidad de avanzar en un acuerdo con el la neutralidad en la asignación de los recursos {…}, Fondo Monetario Internacional para lograr acceso establecer reglas claras para no desalentar la inversión a financiamiento externo. extranjera, considerar la capacidad contributiva de las personas físicas domiciliadas en el país,” entre otros Un aspecto muy importante es que la versión (Exposición de Motivos, Proyecto de Ley de Impues- original de esta Ley introducía reformas a la Ley to Sobre la Renta). de Impuesto al Diferencial Cambiario de las Ex- portaciones, Ley No. 6696. Se entendía por “di- Para lograr los fines propuestos se proponían tres ferencia cambiaria”, para los efectos de esta ley, gravámenes diferentes a la renta: el impuesto a las la diferencia en colones que se produzca entre la utilidades de las empresas, el impuesto al ingreso liquidación de las divisas provenientes de las ex- personal y el impuesto sobre los pagos a personas portaciones, al tipo de cambio al que se liquide físicas o jurídicas domiciliadas en el exterior. En cada una de ellas y el monto que haya arrojado cuanto al impuesto a las utilidades de las empresas, esa misma liquidación. se proponía un gravamen único del 30%, dejando atrás la escala progresiva que se utilizaba en la ver- Se fijaba un impuesto que oscilaba entre un 5% sión anterior a la norma. y un 20% del diferencial cambiario, para las ex- portaciones no tradicionales por un plazo de dos Sobre la reforma propuesta en la modificación del años desde diciembre de 1981