WINDENERGIE OP LAND Windpark Oostpolder Groningen Inhoudsopgave
Samenvatting...... 3
Hoofstuk 1 Inleiding + methodiek...... 5 1.1 Inleiding...... 5 1.2 Methodiek onderzoek...... 5
Hoofdstuk 2 De context...... 6 2.1 Het project...... 6 2.2 De omgeving...... 7 2.3 De achtergrond...... 9
Hoofdstuk 3 Inrichting plan- en besluitvormingsproces...... 14 3.1 Betrokken partijen en hun belangen...... 14 3.2 Opzet van het plan- en besluitvormingsproces...... 15 3.3 Opzet van het participatieproces...... 16 3.4 Mate van invloed van deelnemers op het project...... 22
Hoofdstuk 4 Analyse plan- en besluitvormingsproces...... 25 4.1 Eerste kaders voor het initiatief...... 25 4.2 Kwaliteit van het participatieproces...... 26 BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
2 Samenvatting
In dit onderzoek is met de Oostpolder als casus onderzocht welke factoren bijdragen aan een zorgvuldig en effectief proces van planvorming en omgevingsmanagement bij het windenergieproject.
De casus Oostpolder bevindt zich in windpark Eemshaven; een industrieterrein en zeehaven in Noordoost Groningen grenzend aan de rand van het uitgestrekte landschap en waardevolle natuur van Werelderfgoed Waddenzee en het Eems-Dollardestuarium. Het industrieterrein wordt verder omringd door kleine dorpen, buurtschappen, akkerbouw, grasland en bijbehorende boerderijen. Op dit moment is 445 MW gerealiseerd in de windparken Eemshaven en in Delfzijl, inclusief 25 MW aan solitaire windturbines. De omgeving wordt met meerdere ontwikkelingen tegelijkertijd geconfronteerd zoals een data warehouse, hoogspanningsleidingen, een helikopterhaven en de nieuw geplande windparken. Daarnaast ligt het gebied in aardbevingsgebied. Er komt daarmee veel op omwonenden en de natuur af.
De aanwijzing van de Oostpolder als locatie voor grootschalige windenergie in 2009 was een top-down- proces met de Provincie Groningen als regisseur. In 2015 is door de Provincie een klankbordgroep opgezet met daarin de gemeente, de Provincie, een vertegenwoordiger van de Oostpolderboeren, de voorzitter dorpsbelang, de Natuur en Milieufederatie Groningen en de vertegenwoordigers van de omliggende buurtschappen. In de klankbordgroep wordt de besteding van het windfonds besproken, maar is ook voldoende ruimte voor vragen over procedures en effecten op de omgeving van het windpark, en andere naburige ontwikkelingen.
Voor de maatregelen voor compensatie en versterking van de natuurwaarden was het proces gelieerd aan het totaalpakket van ontwikkelingen in de Eemsdelta. De combinatie van grootschalige windenergieparken, zware industrie, havenactiviteiten en elektriciteitscentrales aan de rand van beschermd natuurgebied en de knelpunten die daaruit voortkomen, heeft ertoe geleid dat in het Eemsdeltagebied met regelmaat overleg plaatsvindt tussen natuur- en milieuorganisaties, bedrijven en overheden. De ontwikkeling van het windpark staat daarmee niet op zichzelf. Voor zowel omwonenden als voor natuurorganisaties was het van belang dat de cumulatieve effecten van de gezamenlijke industriële ontwikkelingen in de Eemshaven werden getoetst en ook besproken konden worden in de klankbordgroep.
Uit de casus Oostpolder zijn de volgende geleerde lessen gekomen: • Het loont om vroegtijdig in overleg op reguliere basis met de stakeholders te investeren. Het draagt bij aan gezamenlijke kennisontwikkeling, uitwisseling van actuele informatie en het opbouwen van wederzijds vertrouwen en kennis van elkaars belangen en zorgen. • Het van grote meerwaarde te investeren in onderzoek naar effecten op de leefomgeving en natuur en het delen van de uitkomsten. Uiteindelijk leveren deze overleggen zo inzicht in mutual gains en gewenst participatieniveau • De windturbines in de Eemshaven en Delfzijl hebben door hun ligging direct langs de waddenkust negatieve invloed op trekvogels, beschermde waddenvogels, vleermuizen en het uitgestrekte landschap. Goed overleg heeft ertoe geleid dat er breed gedragen maatregelen worden genomen ter compensatie en ter versterking van natuurwaarden. Zoals het uitrusten van de windturbines met een stilstandsvoorziening om het aantal vogelslachtoffers te beperken en door de aanleg van een broedeiland, net buiten de kust, ter versterking van het leefgebied van de Noordse Stern en Visdief. • De Oostpolder casus was niet ideaal aangezien de klankbordgroep en participatiemogelijkheden in een laat stadium werden opgezet. Toch heeft de casus bijzonder goed uitgepakt. Door de inzet van Provincie, Natuur en Milieufederatie Groningen en de Oostpolderboeren is de mogelijkheid gecreëerd voor de realisatie van twee dorpsmolens binnen windpark Oostpolder. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
3 • Inzet van het revolverend fonds van de Provincie Groningen was cruciaal voor de financiering van de dorpsmolens, het financieel risico voor omwonenden is laag en ook voor mensen met een kleine portemonnee is het mogelijk om te participeren. • De twee dorpsmolens zijn alleen mogelijk omdat de Oostpolderboeren hier op vrijwillige basis ruimte aan willen bieden. Andere, niet lokale, projectontwikkelaars in vergelijkbare windparken, vragen een hoge projectfee, waardoor dorpsmolens financieel niet meer haalbaar zijn. Lokale en regionale overheden worstelen met vaststellen van niet-ruimtelijke kaders en voorwaarden voor de ontwikkeling van windparken. Het ontbeert hun aan instrumenten om voorwaarden voor participatie goed te kunnen borgen.
De belangrijkste aanbevelingen die uit de casus komen zijn: • Het van belang dat langs de gehele Waddenkust wordt onderzocht wat de draagkracht is van natuur en landschap, waar nieuwe windparken gewenst zijn – en waar niet – en hoe natuur en landschap versterkt kunnen worden. • Het is van belang om landelijk mogelijk te maken om niet-ruimtelijke kaders en voorwaarden vast te stellen voor windontwikkeling. Zo kan een level playing field gecreëerd worden garanderen en stakeholders duidelijkheid geboden waar ze aan toe zijn. Aanbevolen wordt om participatie op een goede manier te borgen in de nieuwe omgevingswet. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
4 1. Inleiding + methodiek
1.1 INLEIDING De Natuur en Milieufederaties hebben samen met Natuur en Milieu voor het Ministerie van EZ een milieustudie uitgevoerd naar draagvlak en participatie bij wind op land. Een belangrijk onderdeel van deze studie is een analyse van vier windenergieprojecten. De eerste stap hierbij was het maken van een groslijst met mogelijk geschikte casussen. Uiteindelijk zijn er vier casussen gekozen. Er is hierbij o.a. gelet op:
• een goede spreiding over Nederland; • een mix van kleine en grote projecten; • projecten met verschillende initiatiefnemers; • projecten met verschillende processen.
Hieruit zijn casussen gekozen uit de volgende provincies: Brabant, Flevoland, Drenthe en Groningen. Voor Groningen betrof dit de casus Windpark Oostpolder. Deze laatste casus is in dit rapport geanalyseerd. De kern van deze casus is het provinciale besluitvormingsproces voor de realisatie van 65 MW (megawatt) op het grondgebied van de gemeente Eemsmond waarbij met name gekeken wordt naar het participatieproces voor mens en natuur. In de analyse is gekeken wat er geleerd kan worden van het doorlopen proces. Uiteindelijk doel is dat de lessen en aanbevelingen een bijdrage leveren aan een beter draagvlak en acceptatie, en dus realisatie van windenergie op land. Met de opgedane kennis kan de kwaliteit van de participatieprocessen worden verbeterd en kunnen inhoudelijke knelpunten beter worden geadresseerd.
1.2 METHODIEK ONDERZOEK Er is gekozen voor een kwalitatief onderzoek door middel van deskresearch, interviews en bijeenkomsten. Er is eerst gekeken naar alles wat er in het verleden al in het gebied is gebeurd en welke besluitvorming en literatuur daar aan ten grondslag ligt. Vervolgens is een serie semi-gestructureerde interviews gehouden met betrokken stakeholders waarin het al doorlopen proces, het proces wat nog doorlopen moet worden en de daaruit te leren lessen en aanbevelingen besproken werden. (Zie bijlage 1 voor de lijst met vragen die de leidraad vormden voor deze interviews.) Voor de mening van betrokken inwoners op het geheel hebben we gebruik gemaakt van de resultaten van de tijdens het gebiedsproces gehouden klankbordgroepen, gebiedsbijeenkomsten en gesprekken. Voor het proces dat heeft gelopen rondom de natuureffecten en de te nemen maatregelen, is het vooral een evaluerend onderzoek geweest, omdat het proces daar al in een vergevorderd stadium was. Voor de effecten op de natuur en de te nemen maatregelen is in deze studie niet alleen gekeken naar de casus Oostpolder, maar ook naar de cumulatieve effecten van windpark Eemshaven in zijn geheel.
De verschillende stakeholders hebben in de interviews eerst hun belangen, en hun eigen visie op het gelopen proces ingebracht en vervolgens meegedacht met op te stellen aanbevelingen voor het vervolg en voor toekomstige projecten. De resultaten uit dit onderzoek zijn daarnaast ook in landelijke verband besproken om generieke aanbevelingen te destilleren. De inbreng van de stakeholders is samengevat in een reeks bevindingen en aanbevelingen voor realisatie van wind op land. De aanbevelingen doen zoveel mogelijk recht aan de belangen van de verschillende betrokkenen (inwoners, initiatiefnemers, ontwikkelaars, overheden en natuur en landschapsorganisaties). BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
5 2. De context
Begin 2013 heeft Groningen samen met de andere provincies een akkoord gesloten met het Rijk om ruimte te bieden aan 6.000 megawatt (MW) windenergie op land in 2020. Dat betekent voor de provincie Groningen een taakstelling van 855,5 MW windenergie. In de provincie zijn drie concentratiegebieden aangewezen voor windturbineparken. Deze locaties bevinden zich bij Delfzijl, de Eemshaven en langs de N33 (bij Veendam en Menterwolde). Op dit moment is 445 MW gerealiseerd in de windparken Eemshaven en in Delfzijl, inclusief 25 MW aan solitaire windturbines. De casus Oostpolder bevindt zich in windpark Eemshaven. De Eemshaven is een industrieterrein en zeehaven in Noord-Oost Groningen grenzend aan de rand van het uitgestrekte landschap en waardevolle natuur van Werelderfgoed de Waddenzee en het Eems-Dollard estuarium. Het industrieterrein ligt in de gemeente Eemsmond met in de directe nabijheid kleinere dorpen en buurtschappen. Het industrieterrein wordt verder omringd door akkerbouw, grasland en bijbehorende boerderijen.
2.1 HET PROJECT In de Eemshaven en Delfzijl staat op dit moment 445 MW aan opgesteld windvermogen. In 2013 heeft de provincie Groningen in een akkoord met het Rijk toegezegd haar doelstelling van 750 MW naar 855,5 MW te verhogen. De uitbreidingslocaties voor deze aanvullende MW’s zijn door de Provincie Groningen aangewezen aansluitend op de al bestaande concentratiegebieden in de Eemshaven en Delfzijl middels een partiele herziening van de provinciale omgevingsverordening in 2013. De locatiekeus voor deze extra 105,5 MW is afgestemd met de Gemeente Eemsmond en Groningen Seaports (GSP) en goedgekeurd door provinciale staten. Het bezwaar van natuur en landschapsorganisaties bij de aanwijzing van de uitbreidingslocaties was dat natuur en landschapswaarden niet zijn meegenomen bij de afweging voor de locatiekeus. Daarnaast zijn alternatieve locaties in de provincie niet meegewogen in het besluit. De bezwaren van de natuur en landschapsorganisaties betroffen met name de uitbreidingslocatie Eemshaven-west, aangezien dit park een uitbreiding in het landelijk gebied direct langs de Waddenkust betreft. De natuurorganisaties ondersteunen de Oost-polder locatie in de Eemshaven (Zie ook het standpunt: Natuur en Milieufederaties ‘Geconcentreerde windkracht’, 2009), aangezien deze ten zuiden van het industrieterrein ligt en verder van de Waddenkust. Hierdoor zijn de te verwachten schadelijke effecten op de ecologie kleiner (Altenburg en Wymenga, Ecologische beoordeling uitbreiding opgave windenergie provincie Groningen, 2014). Voor de gemeente Eemsmond was het van belang dat de uitbreiding van het windpark niet te dicht bij grote woonkernen zou komen.Omwonenden en natuur- en landschapsorganisaties zijn in het voortraject niet betrokken bij de locatiekeus, er was wel de mogelijkheid om in te spreken in de officiëe besluitvormingsprocedure.
De Oostpolder staat al als concentratiegebied voor wind op land opgenomen in de provinciale ruimtelijke plannen sinds 2000. In de Oostpolder heeft een groep boeren zich verenigd om een windpark te ontwikkelen. Zij doen dit op hun eigen gronden die in het aangewezen zoekgebied van de provincie liggen. Tot nu toe hebben zij de ontwikkeling gedaan zonder een professionele ontwikkelaar. Tevens hebben zij een samenwerking gesloten met de provincie. Dit houdt in dat zij zich conformeren aan de eisen die de provincie ze heeft opgelegd vanuit het provinciaal omgevingsplan (POP).Tot nu volgen de boeren een helder en transparant proces doordat ze in gesprek gaan met omwonenden en inzichtelijk maken wat hun plannen zijn. Het gaat om een park ter grootte van minimaal 63 MW. Het gaat om 21 nieuw op te richten windturbines (dit is een gecombineerde opgave met Innogy). De visuele impact is niet erg groot gezien de hoeveelheid bestaande turbines, al aanwezige grote energiecentrales en de huidige ontwikkeling in het gebied zoals de bouw van grote datacenters. Echter ervaren de bewoners het niet zo. Zij zien het gebied rondom hun woning snel veranderen. De nieuwe windturbines zijn nu een stuk dichter bij de kern van de bewoning gepland. Het is een dun bevolkt gebied en de afstand tussen de windturbines en de nabij gelegen woningen is wisselend (600 meter of meer). Kortom, voor de bewoners is de visuele impact groot. Sommige woningen liggen in de geluid/slagschaduw contour, hiervoor zal
een regeling moeten worden getroffen (de woning moet onderdeel worden van het windpark, de woning GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE wordt dan een bedrijfswoning). 6 Om de bewoners in het gebied zo goed mogelijk te informeren, heeft de provincie een klankbordgroep opgezet. In de klankbordgroep worden alle gebiedsontwikkelingen (zie overzicht figuur 2) maandelijks besproken en wordt tevens gepraat over de verdeling van het windfonds (€1.050 per MW / per jaar) onder begeleiding van een onafhankelijk voorzitter. In de klankbordgroep zitten vertegenwoordigers van omwonenden, de gemeente Eemsmond, een vertegenwoordiger van de Oostpolderboeren, de provincie Groningen en de Natuur en Milieufederatie Groningen.
Figuur 1: samenvatting projectkenmerken
Grootte project 60-67 MW Nieuw project Ja (wel combi met Innogy die aangrenzende turbines op industrie terrein deels vervangt binnen dit project) Status project Vergunningsfase Visuele impact Ja, maar omgeving is al industrieel. Afstand tot bewoners 600 meter (paar woningen binnen de geluid / slagschaduwcontour) Natuurbelang Nee, niet direct voor deze locatie maar wel in de cumulatie van ontwikkelingen. Initiatiefnemer Vereniging Boeren
2.2 DE OMGEVING De Eemshaven is een industrieterrein in Noord-Oost Groningen grenzend aan de rand van Werelderfgoed de Waddenzee en het Eems-Dollard estuarium. De Eemshaven is een belangrijke zeehaven voor de aan- en afvoer van biologische en chemische grondstoffen en restproducten. De haven is ook belangrijk voor het plaatsen en het onderhoud van de Gemini windparken op zee, boven Schiermonnikoog. Op het industrieterrein staan grote energiecentrales (gas en kolen), windturbines, datawarehouses en recycling industrie. De belangrijkste nabijgelegen woonkernen zijn Uithuizen en Delfzijl. Het industrieterrein ligt in de gemeente Eemsmond met in de directe nabijheid de kleinere dorpen en buurtschappen zoals Oudeschip, Nooitgedacht, Polen, Roodeschool en Spijk. Het industrieterrein wordt aan de landzijde omringd door akkerbouw, grasland en bijbehorende boerderijen en aan de zeezijde door het uitgestrekte landschap en waardevolle natuur van de Wadden. De Oostpolder ligt ten zuiden van het bestaande park in de Eemshaven. De omwonenden in het gebied worden met meerdere ontwikkelingen tegelijkertijd geconfronteerd (zie figuur 2), bestaande windparken, grote energiecentrales, hoogspanningsleidingen, een helicopterhaven en de nieuw geplande windparken. Daarnaast ligt het gebied ook nog eens in aardbevingsgebied. Er komt daarmee veel op de omwonenden af. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
7 Figuur 2: Overzicht actuele en geplande industriële activiteiten in de Eemsdelta (Eemshaven en Delfzijl). Bron: structuurvisie Eemsmond Delfzijl, versie Provinciale Staten 19 april 2017
Figuur 3: Demografische gegeven per gemeente (bron CBS, 2015)
Demografische gegevens Gemeente Eemsmond Aantal inwoners 15.928 Bevolkingsdichtheid 83 (per km2 land) Leeftijd 20,7 (% 65 jaar of ouder van totaal) Gemiddeld jaar inkomen (x 1000 euro) 22,6 (rangnummer 366 binnen 403 NL (personen met en zonder inkomen 2014) gemeenten in 2014) BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
8 2.3 DE ACHTERGROND In 2015 is de klankbordgroep Oudeschip opgericht. Rondom Oudeschip en de bijbehorende buurtschappen zijn meerdere windparken gepland. Deze windparken moeten € 1050,- per MW aan de omgeving afdragen in een windfonds. In de klankbordgroep zit de gemeente, provincie, voorzitter dorpsbelang, de Natuur en Milieufederatie Groningen en de vertegenwoordigers van de omliggende buurtschappen. Tijdens de klankbordsessies worden alle ontwikkelingen in het gebied besproken. Een groep verenigde boeren is initiatiefnemer van het windpark Oostpolder. De boeren vinden het belangrijk dat het dorp meeprofiteert van het windpark. Dit maken zij mogelijk door ruimte te bieden voor dorpsmolen(s). Vanuit de klankbordgroep is vervolgens een aparte werkgroep opgestart bestaande uit de Natuur en Milieufederatie Groningen (NMG) , Grunneger Power (energiecoöperatie uit Groningen) en omwonenden om de mogelijkheden voor een coöperatie en dorpsmolens te verkennen. De NMG en Grunneger Power ondersteunen omwonenden met kennis en advies. In dit rapport omschrijven we dit proces. Daarnaast gaan we in op het proces dat heeft geleid tot maatregelen om natuurwaarden te compenseren en te versterken.
Ecologie en landschap De Eemshaven grenst direct aan de Wadden (Werelderfgoed en N2000 gebied). Een gebied met een uitgestrekt dynamisch landschap van geulen en wadplaten gevormd door eb en vloed. Het unieke open en weidse landschap van het waddengebied is in de PKB (Planologische Kernbeslissing) Waddenzee benoemd als een te behouden waarde. Alhoewel het open landschap als een te behouden waarde van het Werelderfgoed is benoemd, is de bescherming van deze waarde de afgelopen jaren steeds verder uitgekleed. De evaluatie structuurvisie derde nota Waddenzee concludeert dan ook dat het open landschap steeds verder aangetast wordt (o.a. door de ontwikkeling van windparken langs de kust) en dat betere afspraken tussen overheden, en wetgeving nodig zijn om het open landschap van de Wadden te kunnen behouden. Natuurorganisaties pleiten voor het aanwijzen van vrijwaringsgebieden langs de Waddenkust, waar de ontwikkeling van windenergie wordt uitgesloten. Belangrijk is dat het aanwijzen van deze gebieden goed wordt afgestemd tussen alle betrokken overheden en stakeholders rond de Waddenkust. Coördinatie op landelijk niveau is wenselijk, afspraken hierover zouden vastgelegd moeten worden in de nieuwe structuurvisie Waddenzee. Dit rapport gaat niet verder in op de landschappelijke effecten van windenergie, maar concentreert zich op de ecologische effecten. Het Waddengebied is met zijn wadplaten en geulen van groot ecologisch belang binnen Europa. Uniek in zijn soort met een enorme soortenrijkdom. Jaarlijks maken tussen de 10 en 12 miljoen trekvogels gebruik van het Waddengebied. Veel daarvan zijn beschermd. Vanwege de al bestaande windparken in de Eemshaven worde de effecten op vogels goed gemonitord. Uit dit onderzoek blijkt dat windturbines dicht bij de kust aanzienlijk meer slachtoffers maken, dan turbines die verder het achterland in staan. Uit monitoringsonderzoek blijkt zelfs dat het windpark in de Eemshaven de meeste vogelslachtoffers maakt van West-Europa. De vogelslachtoffers zijn deels vogels die gebruik maken van de Wadden als broed- en foerageergebied. Dit zijn voor een aanzienlijk deel ook beschermde N2000 soorten. Figuur 4 laat zien welke beschermde kwalificerende soorten omkomen door de wieken van de turbines in de Eemshaven (bepaald op basis van monitoring van bestaande turbines in de Eemshaven). De visdief wordt met name in de staat van instandhouding bedreigd, blijkt uit dit onderzoek. Extra maatregelen zijn nodig om het leefgebied en broedsucces van deze soorten te verbeteren wanneer men ontwikkelruimte voor nieuwe windparken en andere bedrijvigheid in de Eemshaven wil realiseren (Altenburg en Wymenga, 2014). Maatregelen om het broedlocaties van de Noordse Stern duurzaam te verbeteren worden ook aanbevolen. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
9 Figuur 4: Overzicht van N2000 kwalificerende soorten waarvan mortaliteit (sterfte) toeneemt door het plaatsen van windturbines in de Eemshaven (Altenburg en Wymenga, 2014)
Daarnaast is de Waddenkust een belangrijke route voor de vogeltrek. De vogels volgen tijdens deze trek de contouren van de kust. Een ander aanzienlijk deel van de vogelslachtoffers in de Eemshaven bestaat daarom uit trekvogels. Met name tijdens de ‘gestuwde vogeltrek’, wanneer door aanhoudende Oostenwind veel trekvogels naar de kust gestuwd worden, passeren veel vogels direct langs de kust. De wind heeft meer invloed op deze vogeltrek bij een stevige zuid-oosten en zuid-westen wind; dan vliegen ze bijvoorbeeld lager. De windomstandigheden en het seizoen hebben veel invloed op het aantal trekvogels dat in de wieke n van de turbines vliegt. Deze specifieke locatie direct in de trekvogelroute impliceert dus buiten proportioneel veel trekvogelslachtoffers (Stilstandsvoorziening windturbines Eemshaven, bureau Waardenburg 2016). Zie figuur 5. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
10 Figuur 5: Fragmenten van de nationale windmolen risicokaart (SOVON, 2009)
Nationale windmolenrisicokaart voor vogels
Potentiële risico’s van windmolens voor trekvogels
Andere te verwachten aanvaringsslachtoffers zijn vleermuizen. Het verwacht aantal slachtoffers wordt bepaald door de risicofactoren: seizoen, tijd van de dag (of liever nacht) en de windsnelheid. Vleermuizen zijn actief onder kalme weersomstandigheden, dus als het niet te hard waait. Als het harder waait, zijn de dieren in de Eemshaven niet meer actief. In de onderzoeken in de Eemshaven is gekeken naar welke vleermuissoorten voorkomen. Met die gegevens is berekend dat ca. de helft van de slachtoffers in het Eemshavengebied zal bestaan uit ruige dwergvleermuis, en ca. een kwart uit gewone dwergvleermuis. Ook de zeldzame tweekleurige vleermuis zal in kleine aantallen in aanvaring komen met de turbines, alsook de meer algemene laatvlieger en rosse vleermuis.
De combinatie van grootschalige windenergie parken, zware industrie, havenactiviteiten en elektriciteits centrales aan de rand van beschermd natuurgebied en de knelpunten die daaruit voortkomen, heeft ertoe geleid dat er in het Eemsdelta-gebied met regelmaat overleg plaatsvindt tussen natuur- en milieuorganisaties, bedrijven en overheden. Met het project economie en ecologie in balans werken de partijen samen om de balans tussen de economische ontwikkelingen van de havenregio’s en het
waardevolle Waddengebied te bewaren. Het project moet een stevige basis leggen voor langdurige GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
11 samenwerking in de Eemsdelta-regio met brede steun voor verdere ontwikkelingen in dit gebied. Vanuit deze samenwerking is het Eems-Dollard 2050 programma opgesteld (2015). Rijk en regio gaan in dit programma structureel werken aan ecologische verbetering van de Eems-Dollard, door samenhangende inzet van middelen, maatregelen en onderzoeken op basis van een meerjarig adaptief programma. Aanleiding vormen problemen zoals beschreven in het MIRT-onderzoek ‘Economie en Ecologie Eems- Dollard in balans’. De bijzondere natuur van open zeearmen is wereldwijd heel zeldzaam geworden en verbetering van de Eems-Dollard is noodzakelijk op grond van de Kaderrichtlijn Water en Natura 2000. Door de natuur veerkrachtiger te maken, komen ecologie en economie bovendien meer in balans. Zo blijft er ruimte voor economische ontwikkeling. De ambitie is dat de Eems-Dollard in 2050 voldoet aan het ecologisch streefbeeld. Maatregelen voor ecologische verbetering worden zoveel mogelijk gecombineerd met andere ontwikkelingen in het gebied. Een mooi voorbeeld van ‘mutual gains’.
Een belangrijke opgave uit dit programma is het verbeteren van de waterkwaliteit in de Eems-Dollard. Er is onder meer een toename van vertroebeling geconstateerd door een toenemende hoeveelheid slib in het water. Dit wordt in belangrijke mate veroorzaakt doordat de Eems-Dollard te weinig ruimte heeft, waardoor slib niet goed kan bezinken. Een andere oorzaak is het baggeren voor diepe schepen. Voornemen in het programma is o.a. om het gebaggerde slib uit de Eems-Dollard in de toekomst niet meer terug te storten op andere locaties in de Eems-Dollard, maar hier andere toepassingen voor te zoeken.
Onderdeel van het programma Eems-Dollard 2050 is het uitvoeringsprogramma Vitale Kust. Dit bestaat uit projecten die natuurlijke leefgebieden langs de randen van de Eems-Dollard toevoegen of herstellen, deels in combinatie met urgente dijkversterkingen. Vier projecten dragen ook (in beperkte mate) bij aan het verminderen van de hoeveelheid slib in het water.
Het broedeiland Eemshaven is een van de projecten genoemd in het uitvoeringsprogramma Vitale Kust. In dit programma wordt door alle partijen geconstateerd dat voor sterns een verbetering van broedhabitat nodig is. Noordse sterns en visdiefjes broeden op dit moment op de bedrijventerreinen in Delfzijl en de Eemshaven, maar dit conflicteert met menselijk gebruik en is niet duurzaam. De aanwezigheid van windmolens op en nabij de dijk zorgt tevens voor vogelslachtoffers. Verwacht wordt dat de aantallen van deze soorten snel toe zullen nemen door in deze regio predator- en verstoringsvrij broedhabitat aan te leggen. Doel is om geschikt broedgebied van deze soorten te realiseren net buiten de Eemshaven, door met behulp van gebaggerd slib uit de Eems-Dollard een broedeiland te realiseren. De provincie Groningen wordt in het programma genoemd als financier van het project.
Cumulatieve effecten Gegeven het grote aantal nieuwe projecten op de industrieterreinen van Eemshaven en Delfzijl (zoals o.a. 7 nieuwe windparken, een helicopterhaven, uitbreiding van hoogspanningsleidingen en een spoorlijn, zie figuur 6) en het te verwachten grote effect op de omgeving van deze projecten, adviseerde de commissie MER in 2014 de provincie Groningen om een structuurvisie voor de gecombineerde milieueffecten van deze ontwikkelingen op te stellen. Dit resulteerde in de structuurvisie Eemshaven-Delfzijl (2017). Hierbij is onder andere gekeken naar de cumulatieve milieubelasting op het gebied van geur, geluid, natuur en externe veiligheid. Voor zowel omwonenden als natuurorganisaties een belangrijke stap in relatie tot de te ontwikkelen windparken. Nu moest er zowel naar de cumulatieve effecten van geluid geproduceerd door industrie, en andere windparken gekeken worden, alsook van de gecombineerde effecten van de helihaven, hoogspanningsleidingen en de gecombineerde nieuwe windparken op de natuurwaarden. Voorheen werden de effecten per project beoordeeld en werd de geluidsbelasting van windturbines op omliggende woningen niet opgeteld bij geluidseffecten op dezelfde woningen door omliggende industrie. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
12 Windpark Oostpolder grenst niet direct aan de kust, het ligt ten Zuiden van industrieterrein Eemshaven. Windpark Oostpolder komt ook ten zuiden te liggen van al in 2009 gerealiseerde windturbines van Innogy. Het dichtstbij gelegen dorp is Oudeschip, wat ten zuidwesten ligt van windpark Oostpolder. Casus Oostpolder heeft door deze ligging dus minder negatieve ecologische effecten dan andere windparken direct gelegen aan de kust. Het betekent voor de inwoners van Oudeschip echter dat de windturbines dichter bij het dorp komen te staan en een toename van overlast.
Figuur 6: Windpark Oostpolder (blauwe stippen) met de nabijgelegen dorpen Koningsoord, Oudeschip en Nooitgedacht. De bestaande molens (rode stip), en andere nieuw te realiseren parken (roze: Eemshaven – west en geel: Zuid-Oost)
Geleerde les: Wijs vrijwaringsgebieden aan langs de Waddenkust, waar de ontwikkeling van windenergie wordt uitgesloten. Belangrijk is dat het aanwijzen van deze gebieden goed wordt afgestemd tussen alle betrokken overheden en stakeholders rond de Waddenkust. Coördineer dit landelijk en leg de afspraken vast in de nieuwe structuurvisie Waddenzee.
BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
13 3. Inrichting plan- en besluitvormingsproces
Het voorgaande hoofdstuk schetst dat op grond van de landelijke taakstellingen voor wind op land en de afspraken met het Rijk de provincie heeft bepaald dat in de gemeente Eemsmond windenergie mogelijk moet worden gemaakt. De provincie heeft samen met de gemeente Eemsmond de regie. De provincie is vooral trekker en de gemeente ondersteunt. Dit vormde de start en belangrijke achtergrondgeschiedenis voor besluitvormings- en participatieproces wat daarop is gestart met de klankbordgroep als belangrijkste instrument. In figuur 7 is het overzicht van de gebeurtenissen rond de Oostpolder van 2000 t/m nu weergegeven.
3.1 BETROKKEN PARTIJEN EN HUN BELANGEN In het gebied zitten meerdere stakeholders: • Groningen Seaports • Provincie Groningen • RWE/Innogy • Gemeente Eemsmond • Oostpolder boeren • Waterschap Hunze en Aa’s • Klankbordgroep met vertegenwoordigers omwonenden (buurtschappen) • Waddenvereniging • Het Groninger landschap • Stichting natuur en landschap Eemsmond • Natuurmonumenten • Avifauna
Draagvlak bij de stakeholders is divers. De provincie heeft een samenwerking met de boeren. Andere stakeholders zijn partijen die zelf ook windturbines hebben (denk hierbij aan GSP, Google, RWE/Innogy etc.) De omwonenden weten wat het is om veel windturbines en zware industrie in de nabijheid te hebben. Het nieuwe park in de Oostpolder betekent dat de turbines dichter bij de inwoners van Oudeschip komen te staan. Bewoners maken zich zorgen over deze nabijheid, met name over het geluid en de verlichting op de turbines. Er zijn echter geen felle protesten, wel bezwaren. De inwoners lijken het gelaten (maar zeker niet tevreden) toe te laten. Er zijn spanningen over de verdeling van de lusten en de lasten tussen initiatiefnemers en de omwonenden .
Doordat de initiatiefnemers (boeren uit de Oostpolder) ook mede-inwoners zijn van het dorp levert dit wel ‘good-will’ op aan beide kanten. Dit draagt bij aan een goed gebiedsproces en een snelle vergunningverlening. Voor de initiatiefnemers kunnen de windturbines een belangrijke inkomstenbron worden. Een mogelijk knelpunt ligt bij de boeren zelf. Zij moeten als collectief onderling op één lijn zitten. Dit is een complex project qua verdeling, wie krijgt hoeveel windturbines op zijn grond, en voor welke prijs.
De provincie wil haar eigen, en die met het Rijk afgesproken Wind op Land -doelstelling halen. Daarnaast wil zij een goed gebiedsproces met zo min mogelijk bezwaren. Belangrijk is een goed onderbouwde vergunning en uitgewerkte MER. Daarbij wordt er verwacht dat de ecologische maatregelen met bijbehorende financiering tijdig worden gerealiseerd.
Wat spanning kan opleveren in dit project, is de positie van dit windpark ten opzichte van andere
bestaande windparken. Innogy en ook andere windturbine eigenaren in de buurt maken zich zorgen GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
14 over de effecten op de bestaande turbines door wind-afvang. De bestaande turbines kunnen nog een aantal jaren mee, maar komen in potentie in aanmerking voor vervanging. Daarnaast wil Innogy zelf ook nieuwe projecten in het gebied realiseren (Eemshaven-west / Oostpolder dijk). Dit zorgt voor een constructieve houding. Doordat Innogy al windturbines in het gebied heeft, is er veel kennis van effecten op de omgeving en zijn er al contacten met betroffen stakeholders.
GSP is de beheerder van de haven en het industrieterrein. De aanwezigheid van veel duurzame energie productie in de omgeving kan een aantrekkende werking hebben op bedrijven die geïnteresseerd zijn in het afnemen van deze duurzame energie. Verder is GSP gebaat bij voldoende ontwikkelingsruimte voor nieuwe bedrijvigheid. De al gerealiseerde windparken op het haventerrein zelf zijn een belangrijke inkomstenbron voor GSP. De Oostpolder valt niet onder het beheer van GSP. Daarnaast levert de positie van het windpark t.o.v. Natura 2000 gebied de Waddenzee en de ligging op de route van de gestuwde vogeltrek spanningen op. Dit geldt met name voor de turbines die het dichtst bij de kust gebouwd worden, en in mindere mate voor de turbines in de Oostpolder. Ook de effecten op het Waddenlandschap zijn het grootst voor de turbines die het dichtst bij de kust staan, de turbines in de Oostpolder staan direct achter al bestaande turbines. Natuur- en landschapsorganisaties maken zich daarom met name zorgen over de uitbreiding van het windpark Eemshaven direct langs de kust. Met de plaatsing van turbines in de Oostpolder hebben de natuur- en landschapsorganisaties geen probleem.
3.2 OPZET VAN HET PLAN- EN BESLUITVORMINGSPROCES De provincie Groningen heeft in het verleden gekozen voor concentratiebeleid voor windparken op land, aansluitend bij bestaande bedrijvigheid en infrastructuur. Daarvoor zijn drie locaties aangewezen, bij de N33, Delfzijl en de Eemshaven. De Oostpolder staat al sinds 2000 als onderdeel van het concentratiegebied Eemshaven opgenomen in de provinciale ruimtelijke plannen. De aanwijzing van deze gebieden was een top-down-proces met de provincie als regisseur. Inspraak van omwonenden en natuurorganisaties was gelimiteerd tot de inspraakprocedures rondom de ruimtelijke plannen en vergunningen. Waar de meeste andere windparken in concentratiegebied Eemshaven al in 2009 gerealiseerd zijn, kozen de grondeigenaren in de Oostpolder ervoor om niet gelijk tot windontwikkeling over te gaan. Vanaf 2015 is de ontwikkeling van windpark Oostpolder voortvarend door de initiatiefnemers en de provincie opgepakt. Deze studie gaat met name in op de participatieve ontwikkelingen sinds die tijd. Omdat het participatief proces, het draagvlak en de slagingskans van windpark Oostpolder ook afhankelijk zijn van andere en eerdere industriële en planologische ontwikkelingen in de Eemshaven, zijn deze ook in dit rapport beschreven. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
15 Figuur 7: Gebeurtenissen rondom de Oostpolder vanaf 2000 t/m nu.
3.3 OPZET VAN HET PARTICIPATIEPROCES In 2015 is de klankbordgroep Oudeschip opgericht. Rondom Oudeschip en de bijbehorende buurtschappen zijn meerdere windparken gepland. Deze windparken moeten € 1050,- per MW aan de omgeving afdragen in een windfonds. In de klankbordgroep zit de gemeente, provincie, een vertegenwoordiger van de Oostpolderboeren, voorzitter dorpsbelang, de Natuur en Milieufederatie Groningen en de vertegenwoordigers van de omliggende buurtschappen. De klankbordgroep heeft een onafhankelijk voorzitter, welke wordt betaald door de provincie. De klankbordgroep komt iedere maand bij elkaar. Tijdens de bijeenkomsten worden alle ontwikkelingen in het gebied besproken, is er veel ruimte voor vragen, verstrekken provincie en projectontwikkelaar op transparante wijze informatie en uitleg over het te lopen proces en de te verwachten effecten op de omgeving. Daarnaast worden zorgen van omwonenden over de ontwikkelingen en het effect op hun leefomgeving besproken. De vertegenwoordigers van dorpsbelangen en omliggende buurtschappen en provincie informeren buurtgenoten via flyers, nieuwsflitsen en informatieavonden. De klankbordgroep is met name informerend, er worden geen notulen gemaakt of afspraken vastgelegd.
Een belangrijke zorg van omwonenden was het storende effect van de topverlichting op de windturbines. Het verdient dan ook aanbeveling om meer ruimte te creëren in de regelgeving voor experimenten om het nadelige effect van deze topverlichting tegen te gaan. Zoals bijvoorbeeld het alleen aanzetten van de topverlichting wanneer vliegverkeer daadwerkelijk in de buurt is. Dit zou veel zorgen en bezwaren van omwonenden weg kunnen nemen. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
16 Geleerde les: Neem bezwaren van omwonenden over topverlichting serieus en onderzoek welke experimen teerruimte er is voor alternatieven. Schep daarbij ruimte in regelgeving voor luchtverkeer zodat maatregelen om overlast door topverlichting op winturbines tegen te gaan getest kunnen worden.
Tijdens de overleggen van de klankbordgroep bleek dat door de bezwaren en zorgen die er leefden over de ontwikkeling van het nieuwe windpark er onvoldoende ruimte was om te praten over participatiemogelijkheden en besteding van het geld in het gebiedsfonds. Vanuit de klankbordgroep is vervolgens een aparte werkgroep opgestart bestaande uit de Natuur en Milieufederatie Groningen (NMG), Grunneger Power en omwonenden om de mogelijkheden voor een coöperatie en dorpsmolens te verkennen. De groep boeren die initiatiefnemer is van het windpark Oostpolder vindt het belangrijk dat het dorp ook meeprofiteert als het windpark er komt. Zij bieden dan ook op vrijwillige basis ruimte voor dorpsmolen(s). De NMG en Grunneger Power ondersteunen omwonenden met kennis en advies. De werkgroep rapporteerde de uitkomsten terug aan de klankbordgroep. Na goedkeuring van de klankbordgroep zijn vervolgens brede bewonersbijeenkomsten georganiseerd om omwonenden te informeren over de participatiemogelijkheden en om het animo voor participatie en een coöperatie te peilen.
Geleerde les: Door gesprekken over proces, vergunningstraject en effecten op de leefomgeving te scheiden van de verkenning voor financiële participatie, kon dit tweede onderwerp beter besproken en uitgewerkt worden.
Omwonenden hadden echter in eerste instantie wel tijd nodig om te wennen aan het idee van het nieuw te realiseren windpark, voordat ze mee konden praten en denken over financiële participatie Het was voor hen essentieel de mogelijkheid alsnog juridische bezwaar te maken open te houden. Hiervoor was onder alle deelnemers van de klankbordgroep begrip.
BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
17 Figuur 8: Totstandkoming van de werkgroep bron: Grunneger Power en Natuur en Milieufederatie Groningen.
In de werkgroep (zie figuur 8) zijn met hulp van Grunneger Power en de Natuur en Milieufederatie Groningen vier verschillende participatie scenario’s doorgerekend voor de omwonenden (zie figuur 9). Door de scenario’s daadwerkelijk door te rekenen voor het geplande windpark gaf het omwonenden inzicht in de voor en nadelen van de verschillende participatie mogelijkheden. Belangrijke voorwaarden daarbij waren dat iedereen die binnen een range van 1500 meter van het park woont, gebruik kan maken van de regeling, ook mensen met een kleine portemonnee. Later is de constructie verzonnen om het Revolverendfonds van de provincie te gebruiken om de dorpsmolens te financieren. Dit is bedacht als minder complexe financiering van de dorpsmolens met als voordeel dat de omgeving niet zelf hoeft te investeren. De dorpsmolens lossen hun eigen lening af. Al snel werd duidelijk dat men zich wilde organiseren ongeacht welk scenario werd gekozen. Hiervoor is de coöperatie vorm gekozen. Quote: ‘We vinden het interessant als iemand met een kleine beurs mee kan doen in het windpark. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
18 Figuur 9: overzicht scenario’s bron: Grunneger Power en Natuur en Milieufederatie Groningen.
BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
19 Figuur 10: Uitleg verschillende scenario’s bron: Grunneger Power en Natuur en Milieufederatie Groningen.
Ecologie Voor de maatregelen voor compensatie en versterking van de natuurwaarden was het proces niet direct gelieerd aan het project Oostpolder, maar aan het totaal pakket van ontwikkelingen in de Eemsdelta. De combinatie van grootschalige windenergie parken, zware industrie, havenactiviteiten en elektriciteitscentrales aan de rand van beschermd natuurgebied en de knelpunten die daaruit voortkomen, heeft ertoe geleid dat er in het Eemsdeltagebied met regelmaat overleg plaatsvindt tussen natuur- en milieuorganisaties, bedrijven en overheden. Met het project ‘Economie en ecologie in balans’ werken de partijen samen om de balans tussen de economische ontwikkelingen van de havenregio’s en het waardevolle Waddengebied bewaren. Het project moet een stevige basis leggen voor langdurige samenwerking in de Eemsdeltaregio met brede steun voor verdere ontwikkelingen in dit gebied.
Vanuit deze samenwerking is het Eems-Dollard 2050 programma opgesteld (2015). Rijk en regio gaan in dit programma structureel werken aan ecologische verbetering van de Eems-Dollard, door samenhangende inzet van middelen, maatregelen en onderzoeken op basis van een meerjarig adaptief programma. Onderdeel van het programma Eems-Dollard 2050 is het uitvoeringsprogramma Vitale Kust. Dit bestaat uit projecten die natuurlijke leefgebieden langs de randen van de Eems-Dollard toevoegen of herstellen, deels in combinatie met urgente dijkversterkingen. Vier projecten dragen ook (in beperkte
mate) bij aan het verminderen van de hoeveelheid slib in het water. Het broedeiland Eemshaven is een GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
20 van de projecten in het uitvoeringsprogramma Vitale Kust. In dit programma wordt door alle partijen geconstateerd dat voor sterns een verbetering van broedhabitat nodig is. Noordse sterns en visdiefjes broeden op dit moment op de bedrijventerreinen in Delfzijl en de Eemshaven, maar dit conflicteert met menselijk gebruik en is niet duurzaam. De aanwezigheid van windmolens op en nabij de dijk zorgt tevens voor vogelslachtoffers. Verwacht wordt dat de aantallen van deze soorten snel toe zullen nemen door in deze regio predator- en verstoringsvrij broedhabitat aan te leggen. Doel is om geschikt broedgebied van deze soorten te realiseren net buiten de Eemshaven, door met behulp van gebaggerd slib uit de Eems-Dollard een broedeiland te realiseren. De provincie Groningen wordt in het programma genoemd als financier van het project.
De onderzoeken naar de ecologische effecten van de in het gebied al aanwezige windturbines zijn de aanleiding geweest voor een expertmeeting tussen projectontwikkelaar (Innogy), provincie en natuurorganisaties. Tijdens deze meeting zijn de resultaten van de onderzoeken naar de effecten van windturbines op trekvogels, foeragerende – en broedvogels in de Eems-Delta gepresenteerd. Naar aanleiding van het onderzoek is de oplossingsrichting stilstandsvoorziening met behulp van radar besproken.
De brede groen Dollard dijk is ook onderdeel van het uitvoeringsprogramma Vitale Kust, Eems-Dollard 2050. Zowel natuurmaatregelen als windturbines op de dijk (Eemshaven Zuid-Oost) maken onderdeel uit van dit programma. Ook in de totstandkoming van de plannen voor de brede groene Dollard dijk bleek de optie van een stilstandsvoorziening voor windturbines een goede maatregel om de realisatie van windturbines dicht bij de kust samen te laten gaan met natuurwaarden. Rond die tijd zijn er vragen gesteld in Provinciale Staten over de hoge aantallen vogelslachtoffers in de Eemshaven en het toepassen van een stilstandsvoorziening. De provincie heeft vervolgens het voortouw genomen in een verkennend onderzoek waarin de ecologische effecten alsook de effecten op energieproductie en dus de kosten van een stilstandsvoorziening werden onderzocht. Op basis van dit onderzoek is door de provincie in 2017 een stilstandsvoorziening verplicht gesteld voor nieuwe turbines in de Eemshaven om negatieve effecten op vleermuizen en trekvogels te mitigeren op basis van de zorgplicht in de Flora en Fauna wet.
Maatregelen voor ecologische verbetering worden in deze samenwerking zoveel mogelijk gecombineerd met andere ontwikkelingen in het gebied. Doordat overleg tussen een brede groep aan stakeholders op reguliere basis plaatsvindt, er geïnvesteerd wordt in gezamenlijke kennis opbouw over effecten op de ecologie en informatie uitgewisseld wordt over nieuwe ontwikkelingen, er sprake is van urgente en strijdige, maar ook gedeelde belangen in het gebied, zijn de mutual gains in het Eems-Dollard en Eemshaven gebied goed in beeld gekomen.
Bijdragen van projectontwikkelaars aan het omgevingsfonds en het broedeiland zijn echter niet zonder meer verplicht te stellen. In anterieure overeenkomsten met de projectontwikkelaars spreekt de provincie bijdragen van de projectontwikkelaars van windparken in de Eemshaven aan het omgevingsfonds en aan voorzieningen ten behoeve van de natuur af. De bijdrage van de projectontwikkelaar wordt daarmee actief gestimuleerd, maar is wel op basis van vrijwilligheid. Quote: ‘Ik zou het goed vinden als in het kader van structuurvisie Waddenzee er wordt nagedacht over welke locaties we langs de kust nog willen benutten. Als je bijvoorbeeld, net als in Duitsland, tenminste 500 meter afstand tot de Waddenzee houdt, dan ben je al heel veel van je potentiele killerturbines kwijt.’ BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
21 3.4 MATE VAN INVLOED VAN DEELNEMERS OP HET PROJECT
Omwonenden De klankbordgroep is opgericht nadat de Oostpolder al als locatie voor grootschalige windenergie was aangewezen. Via de klankbordgroep werden omwonenden geïnformeerd over de ontwikkelingen van het windpark en andere ontwikkelingen in de Eemshaven. Zo waren zij goed op de hoogte van de effecten van het windpark en de te nemen processtappen, konden ze hun zorgen uitspreken en kregen antwoord op hun vragen. Tijdens de klankborgroepen werden geen notulen gemaakt of afspraken vastgelegd. Er was geen sprake van raadpleging van, inspraak in de plannen, of samenwerking met de omwonenden.
Via de werkgroep en klankbordgroep konden de omwonenden zelf besluiten over de inzet van het omgevingsfonds en de mate van participatie. Omdat initiatiefnemers ruimte boden voor dorpsmolens en de provincie voorfinanciering van dorpsmolens mogelijk maakte, werd een coöperatie opgericht door omwonenden zodat omwonenden ook eigenaar van het windpark kunnen worden zonder zelf veel risico te lopen.
Verder konden de omwonenden invloed uitoefenen via de gebruikelijke ruimtelijke procedures, politieke processen en inloopavonden rondom het windpark.
Provincie De provincie heeft in 2000 de Oostpolder aangewezen als locatie voor grootschalige windenergie. Als vergunningverlener heeft de provincie geen juridisch harde instrumenten om participatie af te dwingen. Voorafgaand aan de vergunningverlening is er wel ruimte voor overleg en onderhandeling. Via overleg en anterieure overeenkomsten zijn voorwaarden en afspraken met initiatiefnemers vastgelegd. Omdat dit op vrijwillige basis is, is de omvang van de participatie en natuurvoorwaarden wellicht beperkter dan wanneer hier wel juridische instrumenten voor beschikbaar zouden zijn.
De provincie heeft een actieve rol gespeeld in het beschikbaar maken van benodigde informatie en onderzoeken over de effecten van het windparken op natuur en omgeving en in het geval van de casus Oostpolder om ontwikkeling van het windpark door lokale boeren te stimuleren. Daarnaast heeft de provincie de klankbordgroep opgezet en daar een onafhankelijk voorzitter voor aangesteld en zo omwonenden beter betrokken bij het project. Ook door het vaststellen van een omgevingsfonds, verplicht stellen van een stilstandsvoorziening en het voorfinancieren van natuurmaatregelen en dorpsmolens heeft de provincie participatie en natuurmaatregelen gestimuleerd.
Oostpolderboeren De initiatiefnemers hebben het voornemen tot het ontwikkelen van een windpark pas vormgegeven nadat hun gronden door de provincie als locatie voor grootschalige windenergie waren aangewezen en er onderling overeenstemming was over verdeling en gezamenlijk optrekken. Vervolgens hebben zij het projectplan voor het windpark verder ontwikkeld, waar nodig met steun van de provincie. Door hun coöperatieve opstelling, deelname aan de klankbordgroep en in het bijzonder door het beschikbaar stellen van ruimte voor dorpsmolens, hebben de initiatiefnemers een belangrijke bijdrage geleverd aan de informatievoorziening en participatiemogelijkheden voor omwonenden. Omdat veel van de natuurmaatregelen (zoals het broedeiland en de stilstandvoorziening) tot stand zijn gekomen naar aanleiding van ontwikkelingen die Eemshaven-breed plaatsvonden en niet alleen verband hielden met het project Oostpolder, waren de initiatiefnemers niet betrokken bij het proces wat tot deze maatregelen heeft geleid. Zij hebben middels een anterieure overeenkomst wel ingestemd met de voorwaarden van de provincie. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
22 Natuurorganisaties Natuur- en landschapsorganisaties zijn niet actief betrokken geweest bij de aanwijzing van de Oostpolder als windlocatie. Zij hebben naar aanleiding van de geconstateerde ecologische effecten van de huidige windparken en andere economische ontwikkelingen, het behoud van natuurwaarden wel geagendeerd bij provincie en bedrijvigheid. Via ‘Economie en Ecologie in balans’ en het programma Eems-Dollard 2050 hebben natuurorganisaties meegedacht over geschikte maatregelen voor de natuur. De Natuur en Milieufederatie Groningen coördineert de inbreng van de natuur- en landschapsorganisaties in reactie op ontwikkelingen en procedures rondom windprojecten en neemt deel aan de klankbordgroep en werkgroep, waarin zij als onafhankelijke partij omwonenden begeleidt en ondersteunt in het opzetten van de coöperatie en het participatieproces.
Groningen Seaports GSP heeft als beheerder van de haven en het industrieterrein niet direct invloed op het project Oostpolder omdat dit buiten hun terreinen ligt. Via ‘Economie en ecologie in balans’ en Eems-Dollard 2050 hebben zij meegedacht over geschikte maatregelen voor de natuur. Omdat GSP financieel belang had bij verdere ontwikkelingsruimte voor windenergie in de Eemshaven, hebben zij financieel bijgedragen aan de totstandkoming van het broedeiland en radar ten behoeve van de stilstandvoorziening.
Innogy Omdat bestaande molens van Innogy direct ten noordoosten van Oostpolder gesitueerd zijn, was Innogy belanghebbende in de casus. Om te voorkomen dat het nieuwe park in de Oostpolder teveel wind weg zou vangen van de turbines van Innogy, is uiteindelijk een gezamenlijke inrichting van het park overeen gekomen. Hierbij worden de oude turbines vervangen en een rij nieuwe turbines geplaatst. Door samen te werken, kon er een opstelling worden gekozen die voor beide partijen goed was.
Geleerde lessen: Het was steeds ‘hollen en stilstaan’, de overheid had veel tijd en andere partijen weinig tijd in het proces. Advies: Geef de stakeholders voldoende tijd om op een uitkomst/voorstel te reageren.
Houd gedurende het proces als initiatiefnemer en als vergunningverlener op reguliere basis alle stakeholders op de hoogte van waar je mee bezig bent en hoe hun input verwerkt wordt. Overval initiatiefnemers voor windparken niet met voorwaarden voor ontwikkeling van het windpark, maar informeer ze tijdig over te stellen voorwaarden en neem ze mee als stakeholder in de nut en noodzaak discussie.
Gedeelde belangen zorgen voor een constructieve houding. Neem voldoende tijd om met stakeholders te verkennen waar de gedeelde belangen liggen.
Lokaal gewortelde initiatiefnemers creëren goodwill bij omwonenden en vice versa.
Klankbordgroep geeft veel ruimte om ongenoegen te uiten en doordat het overleg op reguliere basis plaatsvindt, ontstaat een constructieve houding. Zet de klankbordgroep al vroeg in het project op, zodat er voldoende tijd is voor alle stakeholders om bij te schakelen. Organiseer de klankbordgroep op reguliere basis.
Investeer in gezamenlijke kennisopbouw en faciliteer deelnemers waar nodig met expertise en ondersteuning. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
23 Investeer in het opzetten en het onderhouden van overleg met meerdere stakeholders voor het uitwisselen van kennis en actuele ontwikkelingen en het opbouwen van een werkrelatie, zorg hierbij voor een onafhankelijk voorzitter en een reguliere basis van dit overleg.
Schep ruimte in regelgeving voor luchtverkeer zodat maatregelen om overlast door topverlichting op winturbines tegen te gaan, getest kunnen worden.
BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
24 4. Analyse plan- en besluitvormingsproces
4.1 EERSTE KADERS VOOR HET INITIATIEF Het participatie proces omschreven in deze casus kwam vanaf eind 2015 op gang. Bepalend voor de dynamiek met omwonenden en natuurorganisaties is dat voorgaande windparken en de locatiekeus voor dit park vrij top-down ingezet is zonder participatie. In dit voortraject zijn belanghebbenden onvoldoende betrokken Daarnaast spelen andere industriële ontwikkelingen een sterke rol in het gebied. Omwonenden zijn murw door alle huidige ontwikkelingen in hun omgeving en hebben weinig vertrouwen in vergunningstrajecten en de overheid. Concreet betekende dit dat in de klankbordgroep bij aanvang meer tijd nodig was om onderling vertrouwen te wekken en om voldoende tijd en aandacht te geven aan zorgen en frustraties van omwonenden. Daarnaast bleek in de klankbordgroep veel tijd nodig voor het bespreken van andere industriële ontwikkelingen in het gebied. Dat ook tijd besteed kon worden aan andere ontwikkelingen in het gebied, bleek van meerwaarde voor de omwonenden.
Een belangrijke les die hieruit geleerd kan worden is dat het aan te bevelen is een klankbordgroep zo vroeg mogelijk in het proces op te richten, zodat er voldoende tijd en ruimte is om eerste kritiek en wantrouwen weg te nemen. Door duidelijk en transparant informatie over het proces, effecten en kennis te ontsluiten en gezamenlijk de agenda te bepalen zorg je ervoor dat er voldoende draagvlak is voor deelname aan de klankbordgroep.
De grondeigenaren zijn hier zelf de initiatiefnemers voor het windpark, ze hebben geen contract met een projectontwikkelaar en hebben een sterke band met de omgeving omdat ze ook bewoner zijn. Ze zetten zich in voor ‘noaberschap’. Omdat participatie hier is gebaseerd op vrijwilligheid, bleek dit van cruciaal belang.
De natuurmaatregelen die nu naar aanleiding van de windturbines worden genomen zijn vooral mitigatie en compensatie van negatieve effecten van nieuwe en bestaande parken. Het broedeiland levert naar verwachting, naast de benodigde verbetering van het broedgelegenheid voor visdief en Noordse Stern, ook voor andere soorten een versterking van hun leefgebied op. Wanneer in overleg bestaande turbines in de Eemshaven ook stil gezet kunnen worden in geval van vogeltrek, zou er een extra ecologische plus behaald kunnen worden. Partijen verkennen deze mogelijkheid op dit moment.
Door de vele industriële ontwikkelingen in de Eemsdelta direct grenzend aan Natura 2000 gebied, stonden (beschermde) natuurwaarden onder druk. Hierdoor kwam de bedrijfsmatige ontwikkelingsruimte in de Eemshaven in het nauw. Deze urgentie voor zowel bedrijven, overheden als natuurorganisaties heeft geleid tot de samenwerking tussen natuurorganisaties, overheden en bedrijfsleven in de Eemsdelta. Bestaande industriële ontwikkelingen hadden daarmee al geleid tot gezamenlijke kennisopbouw over de natuureffecten en een breed regulier overleg tussen stakeholders. Van hieruit konden gezamenlijke oplossingen en maatregelen afgestemd worden. Omdat al vroeg geïnvesteerd is in deze samenwerking en maatregelen, is er weer ontwikkelingsruimte gecreëerd voor nieuwe windparken in de Eemshaven, waaronder de Oostpolder.
Doordat er voor de natuurmaatregelen gekeken is naar de cumulatieve effecten van meerdere industriële ontwikkelingen in het gehele Eems-Delta gebied, kon er verder gekeken worden dan de ecologische effecten van de afzonderlijke projecten. En was er niet één probleem eigenaar, maar kon er gekeken worden naar gedeelde belangen. Daarnaast is het belangrijk gebleken dat er naast ecologische effecten op individuele soorten ook gekeken kon worden naar maatregelen voor het herstel van het ecosysteem van de Eems-Dollard in zijn geheel. Door deze bredere blik kwam een pallet aan maatregelen in beeld
die ten grondslag liggen aan duurzaam herstel van de ecologische kwaliteit. GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
25 In de toekomst is het aan te bevelen om meer te investeren in gezamenlijke kennisopbouw en onderzoek. Zeker voor gebieden aan de kust waar belangrijke natuur- en landschapswaarden in het geding zijn, is hier behoefte aan. Vanuit de opgedane kennis kunnen afspraken gemaakt worden over waar windenergie wenselijk is (en waar niet) en welke maatregelen vervolgens nodig zijn om het ecosysteem duurzaam te herstellen. Uit deze casus blijkt dat overheden hier een belangrijke rol in kunnen spelen.
4.2 KWALITEIT VAN HET PARTICIPATIEPROCES
Plan participatie Het oprichten van de klankbordgroep heeft veel bijgedragen aan een adequate informatievoorziening voor omwonenden (zie ook figuur 11). Belangrijk voor het goed functioneren van de klankbordgroep was dat deze op maandelijkse basis bijeen kwam zodat kennis en informatie kon worden opgebouwd en vragen die gesteld werden konden worden beantwoord. Belangrijk ingrediënt was ook dat vertegenwoordigers van omwonenden andere omwonenden konden bijpraten middels flyers en de nieuwsflits. De klankbordgroep is wel in een relatief laat stadium in het proces pas opgezet, de locatie was al aangewezen. Hierdoor werd met een achterstand begonnen, omwonenden hadden eerst tijd nodig om bij te schakelen qua kennis, maar nog belangrijker om te kunnen meedenken over een ontwikkeling waar ze zelf niet om gevraagd hadden en in hun ogen ongewenst was. Quote: klankbordgroep heeft een therapeutische werking omdat je langzaam aan de nieuwe ontwikkelingen kunt wennen.
De klankbordgroep was hiermee een goede aanvulling op het proces omdat het resulteerde in meer informatievoorziening en afstemming dan voorheen. Omdat er echter geen sprake was van zeggenschap of burgermacht kan in deze casus gesproken worden van nepparticipatie.
Figuur 11: Mate van participatie Oostpolder
Er was dan ook discussie over de status van de klankbordgroep. Notulen werden niet vastgelegd en afspraken niet gemaakt. De klankbordgroep had daarmee geen formele status of zeggenschap. Er was geen sprake van raadpleging van, inspraak in de plannen voor of samenwerking met de omwonenden in het planproces. Omwonenden hadden dit graag anders gezien. De overheden, voorzitter en initiatiefnemers vonden het aan de andere kant juist fijn dat niet alles in notulen en afspraken werd vastgelegd. Hierdoor konden zij opener en eerlijker spreken en kon over ideeën en suggesties verder worden doorgepraat zonder dat formele toestemming of ruggespraak nodig was. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
26 ‘Er wordt heel veel gepraat in de klankbordgroep, maar er worden geen afspraken gemaakt.’
Door de relatief late fase waarin de klankbordgroep werd opgericht was er in dit stadium onvoldoende mogelijkheid voor overheden en initiatiefnemers om nog verdergaande planparticipatie te bieden en de klankbordgroep meer zeggenschap te geven in de plannen. In de toekomst verdient dat echter wel aanbeveling. Voor de toekomst bevelen we een grotere mate van betrokkenheid en zeggenschap van omwonenden aan, in een eerder stadium van het proces.
Dit zou bijvoorbeeld kunnen door lokaal meer aandacht te besteden aan de nut en noodzaak discussie van de energietransitie, gezamenlijke doelstellingen te formuleren en dit met bedrijven, inwoners en overheid vast te leggen in een lokaal energieakkoord. Verdere uitwerking van maatregelen die nodig zijn om de doelen uit het energieakkoord te behalen zou gecoördineerd kunnen worden door een gebiedscommissie met daarin vertegenwoordigers van de betrokken belangen, ondersteund door experts en adviseurs. Vergelijkbaar met de gebiedscommissies zoals deze zijn ingesteld voor de inrichting en realisatie van het Nationaal Natuur Netwerk.
Financiële participatie Aan het begin van de klankbordgroep (eind 2015) stonden omwonenden nog niet in de constructieve houding om over besteding van het omgevingsfonds te kunnen praten, er was nog te veel weerstand tegen, en frustratie over de plannen. Herhaling van de bijeenkomsten en voldoende tijd voor vragen, zorgen en opmerkingen was nodig om deze weerstand weg te halen. Naarmate de invulling van het windpark concreter werd en richting vergunningsfase ging, hoe meer de noodzaak vanuit de klankbordgroep werd gevoeld om constructief na te denken over het windfonds.
Het bleek vervolgens lastig om tegelijk over besteding windfonds te praten en over de vergunningsprocedure en eventuele bezwaren tegen het windpark. Belangrijk was dat omwonenden niet het idee kregen dat het constructief meedenken en in aanmerking komen voor het windfonds een belemmering zou opleveren voor het indienen van een bezwaar tegen de plannen. Aanbeveling is dan ook dat bewoners die deelnemen aan een klankbordgroep, zich desondanks vrij moeten voelen om alsnog bezwaar te maken tegen de komst van het windpark. Als het park er dan alsnog komt, moeten dezelfde bewoners in aanmerking kunnen komen voor bijdragen uit het windfonds.
Om besteding van het windfonds in deze casus los te kunnen koppelen van de bezwaarprocedure, werd er naast de klankbordgroep een werkgroep opgericht. In deze werkgroep zaten geen overheden en werden de scenario’s voor besteding van het omgevingsfonds uitgewerkt en doorgerekend. Deze scenario’s werden tijdens een bredere bijeenkomst gepresenteerd aan de bewoners, met als doel een grote werkgroep samen te stellen en een lokale energiecoöperatie op te richten die constructief over de uitgewerkte scenario’s wilde nadenken. Door gesprekken over effecten en procedure los te koppelen van gesprekken over financiële participatie, bleek er meer ruimte om de scenario’s te bespreken voor het geval dat het park er wel zou komen.
Het opzetten van een coöperatie en het doorrekenen van scenario’s vraagt veel tijd, inzet en expertise van omwonenden. Terwijl de initiatiefnemers en overheden vaak haast willen maken met de plannen en procedures. De financiering van een dorpsmolen is een complexe opgave, en kan financiële risico’s opleveren wanneer het niet goed opgepakt wordt. Faciliteer omwonenden en coöperaties daarom met middelen, expertise en kennis om ze in de gelegenheid te stellen de benodigde kennis op te doen en
voldoende tijd in te kunnen zetten. GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
27 Belangrijke voorwaarde voor financiële participatie is dat het toegankelijk is voor alle omwonenden binnen een bepaalde range (in deze casus 1500 meter). Ook voor mensen met een kleine portemonnee. Omdat de financiering van een dorpsmolen erg complex kan zijn is het van belang dat er ondersteuning gefaciliteerd wordt om dit met een zo laag mogelijk eigen risico te kunnen realiseren. Zorg daarbij dat de turbines voorgefinancierd worden vanuit een lening of revolverend fonds vanuit bijvoorbeeld de provincie om als eigen vermogen te kunnen dienen voor de lening bij de bank (voor het vreemd vermogen), zodat bewoners geen financieel risico lopen. Daarnaast voorkom je dat alleen mensen met geld mee kunnen doen.
In deze casus is de financiële participatie weliswaar laat ingezet, maar wanneer het omgevingsfonds en ontwikkelingsruimte optimaal benut worden, is er kans op de realisatie van twee dorpsmolens waarbij de opbrengsten ten goede komen aan de inwoners. Gezien het stadium waarin de plannen van het windpark zich al bevonden is 10% ontwikkelingsruimte een goed resultaat wat betreft financiële participatie. In parken die nog helemaal aan het begin van het ontwikkelingsproces staan, is een hoger percentage ontwikkelingsruimte voor de omgeving wenselijk en mogelijk. Zodra een windpark vergund wordt, vindt er een waarde sprong plaats. Als je dan nog een dorpsmolen wil inkopen, betaal je de ‘hoofdprijs’. De ontwikkelaar vraagt dan een marktconforme prijs voor de dorpsmolen (inclusief een ontwikkelfee). Zorg daarom dat je voor de vergunningverlening hier afspraken over maakt.
‘Als Windpark Oostpolder straks werkt met twee dorpsmolens, dan accepteert straks toch niemand in Groningen meer dat er parken komen zónder dorpsmolens?’
Dit resultaat in deze casus kon alleen worden behaald dankzij de medewerking van de lokale initiatiefnemers. In vergelijkbare casussen in de provincie, met commerciële projectontwikkelaars, is dit niet gelukt. Belangrijk is dat al in een vroeg stadium afspraken worden vastgelegd over mate van plan- en financiële participatie en eigenaarschap, het liefst als voorwaarde vanuit de overheid voor de mogelijkheid tot het ontwikkelen van een windpark. Lokale en regionale overheden worstelen met vaststellen van niet-ruimtelijke kaders en voorwaarden voor de ontwikkeling van windparken. Het ontbeert hun aan instrumenten om voorwaarden voor participatie goed te kunnen borgen. Onder lokale en regionale overheden, belangenorganisaties en omwonenden bestaat de behoefte dat dit landelijk als voorwaarde wordt vastgelegd om een level playing field te garanderen en stakeholders duidelijkheid te bieden waar ze aan toe zijn.
‘We hebben geen (juridische) instrumenten om te eisen dat initiatiefnemers aan participatie doen, aan de omgeving afstaan, aan ‘dit en dat’ voldoen. Het enige wat we kunnen, is vragen: ‘Ah toe, zou je 1050€ / MW / jaar willen afstaan?’. En als ze zeggen: ‘Ja dat doen we wel”, en je schrijft dat op in een overeenkomst, dan is daar bij een rechter nog onderuit te komen als een ontwikkelaar zou willen. Dus wat dat betreft, zijn we gebonden aan dialoog en overleg, we kunnen niks dwingends voorschrijven, hoe graag we ook zouden willen soms.’
Het is dan ook aan te bevelen om een instrumentarium te ontwikkelen waardoor niet-ruimtelijke kaders en voorwaarden voor de ontwikkeling van windparken beter geborgd kunnen worden. BIJLAGE GRONINGEN BIJLAGE LAND. OP WINDENERGIE
28