Wege in Den Schuldenstaat. Die Strukturellen Probleme Der
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425 Wenn nicht nur Kassandra den Staatsbankrott voraussagt, sondern auch leiden- schaftslose Analytiker vor den ruinösen Gefahren einer zu hohen Verschuldung der öffentlichen Hand warnen, dann sind die Historiker aufgerufen, nach den Ursachen die- ses Problems, genauer: nach den strukturellen Defiziten der deutschen Finanzpolitik im 20. Jahrhundert zu fragen. Marc Hansmann, ein ausgewiesener Experte, der jetzt als Kämmerer der Stadt Hannover arbeitet, tut dies und lenkt dabei den Blick weit zurück: auf Fehlsteuerungen im Kaiserreich, auf die traditionelle Kompliziertheit des Steuer- systems und der Finanzverfassung sowie auf politischen Opportunismus, der sich vor allem aus dem Parteiproporz speiste. Finanzpolitische Zwangslagen, die eine alternative Politik a priori ausgeschlossen hätten, habe es dagegen nie gegeben. Es gibt sie auch heute nicht, wie Hansmann nachdrücklich betont. Marc Hansmann Wege in den Schuldenstaat Die strukturellen Probleme der deutschen Finanzpolitik als Resultat historischer Entwicklungen 1. Finanzgeschichte als Erklärungsansatz für die Finanzpolitik Während die Finanzpolitik regelmäßig die politische Auseinandersetzung und die Berichterstattung in den Medien beherrscht, nimmt sie in der Geschichtswis- senschaft nur einen vergleichsweise geringen Platz ein. Historiker, die sich schwerpunktmäßig mit Finanzgeschichte beschäftigen, lassen sich an einer Hand abzählen1. Erst jüngst ist das erste Überblickswerk erschienen2. Zudem beschäfti- gen sich nur wenige Volkswirte mit der Finanzgeschichte3. Dabei stellte einer der einflussreichsten Ökonomen bereits 1918 fest: „Die Finanzen sind einer der besten Angriffspunkte der Untersuchung des sozialen Getriebes, besonders, aber 1 Hier sind vor allem Friedrich-Wilhelm Henning, Eckart Schremmer, Hans-Peter Ullmann und Peter-Christian Witt zu nennen. 2 Siehe Hans-Peter Ullmann, Der deutsche Steuerstaat. Geschichte der öffentlichen Finanzen, München 2005. Zweifellos hat Ullmann mit diesem Buch das einschlägige Standardwerk geschrieben. In kürzerer Form gibt folgender Artikel einen guten Überblick über die deutsche Finanzgeschichte: Friedrich-Wilhelm Henning, Staatsfinanzen in historischer Perspektive, in: Klaus-Dirk Henke (Hrsg.), Zur Zukunft der Staatsfinanzierung, Baden-Baden 1999, S. 35–71. Vgl. auch Werner Ehrlicher, Finanzpolitik seit 1945, in: Eckart Schremmer (Hrsg.), Steuern, Abgaben und Dienste vom Mittelalter bis zur Gegenwart. Referate der 15. Arbeitstagung der Gesellschaft für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte vom 14.–17. April 1993 in Bamberg, Stuttgart 1994, S. 213–247. 3 Knut Borchardt und Carl-Ludwig Holtfrerich sind Ausnahmen. Angelsächsische Ökonomen scheinen weniger „geschichtsvergessen“ zu arbeiten. Die prominentesten Beispiele sind Milton Friedman und Ben S. Bernanke. VfZ 3/2007 © Oldenbourg 2007 426 Aufsätze nicht ausschließlich, des politischen. Namentlich an jenen Wendepunkten – oder besser Wendeepochen –, in denen Vorhandenes abzusterben und in Neues über- zugehen beginnt und die auch stets finanzielle Krisen der jeweils alten Methoden sind, zeigt sich die ganze Fruchtbarkeit dieses Gesichtspunkts: Sowohl in der ursächlichen Bedeutung – insofern als staatsfinanzielle Vorgänge ein wichtiges Element des Ursachenkomplexes jeder Veränderung sind – als auch in ihrer symptomatischen Bedeutung – insofern als alles, was geschieht, sich in der Finanzwirtschaft abdrückt.“4 Die wissenschaftliche Zurückhaltung gegenüber der Finanzgeschichte ist umso erstaunlicher, als die strukturellen Probleme der Finanzpolitik Resultate histori- scher Entwicklungen sind. Der vorliegende Artikel wird diese Entwicklungen in konzentrierter Form darstellen und aufzeigen, wie es zu den aktuellen Problemla- gen – also insbesondere der hohen Schuldenquote, dem komplizierten Steuer- recht sowie der komplexen Finanzverfassung – kommen konnte. Zudem werden die Stellung des Finanzministers sowie die Rolle der Institution „Finanzministe- rium“ beleuchtet5. Ein Rückblick auf das „sozialdemokratische“ 20. Jahrhundert sowie ein kurzer Ausblick auf das 21. Jahrhundert schließen den Artikel ab. Methodische Schwierigkeiten, die sich bei langen Zeitreihen zwangsläufig aus den Änderungen des Geldwertes und insbesondere aus den 1923 und 1948 einge- führten neuen Währungen ergeben, werden soweit wie möglich durch prozen- tuale Angaben – insbesondere Anteile am Bruttosozialprodukt (BSP)/Bruttoin- landprodukt (BIP) oder am Reichs-/Bundeshaushalt – umgangen. Auf absolute Werte soll nur in Ausnahmefällen zurückgegriffen werden. Auf die Finanzge- schichte der DDR wird nicht eingegangen, da das andere Wirtschafts- und Finanzsystem die Aufnahme der Budget- und Steuerstatistiken der DDR in säku- lare Zeitreihen als nicht sinnvoll erscheinen lässt6. Auch auf die Gefahr hin, manche Leser zu enttäuschen, wird mit diesem Arti- kel nicht beabsichtigt, Lehren aus der Vergangenheit zu ziehen. Es darf grund- 4 Joseph A. Schumpeter, Die Krise des Steuerstaates, wiederabgedruckt in: Ders., Aufsätze zur Soziologie, Tübingen 1953, S. 1–71, hier S. 5 f. 5 Dies wurde in der Forschung bisher kaum gemacht. Zu den wenigen Ausnahmen vgl. Peter- Christian Witt, Reichsfinanzminister und Reichsfinanzverwaltung. Zum Problem des Verhältnis- ses von politischer Führung und bürokratischer Herrschaft in den Anfangsjahren der Weimarer Republik (1918/19–1924), in: VfZ 25 (1975), S. 1–61; Karl M. Hettlage, Die Finanzverwaltung (Steuern und Zölle), in: Kurt G. A. Jeserich u. a. (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 3: Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984, S. 250–263; ders., Die Finanzverwaltung, in: Kurt G. A. Jeserich u. a. (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 4: Das Reich als Republik und in der Zeit des Nationalsozialismus, Stuttgart 1985, S. 177–201; Rolf Caesar/Karl-Heinrich Hansmeyer, Finanzen und öffentliche Verwaltung, in: Kurt G. A. Jeserich u. a. (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 5: Die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1987, S. 910–954. 6 Siehe Lothar Baar/Uwe Müller/Frank Zschaler, Strukturveränderungen und Wachstums- schwankungen. Investitionen und Budget in der DDR 1949 bis 1989, in: Jahrbuch für Wirt- schaftsgeschichte 1995/1, S. 47–74, insbesondere S. 55 ff. Als Quelle vgl. Willy Rumpf, Die Finanzpolitik der Deutschen Demokratischen Republik, hrsg. vom ZK der SED/Abt. Propa- ganda, Berlin 1952. VfZ 3/2007 Marc Hansmann: Wege in den Schuldenstaat 427 sätzlich bezweifelt werden, ob aus der Geschichte gelernt werden kann. Auf jeden Fall können aus ihr keine konkreten Handlungsanweisungen abgeleitet werden. Historische Ereignisse und Bedingungen wiederholen sich nicht, sind so gesehen immer singulär. Beispielsweise war die Situation in der Weltwirtschaftskrise eine völlig andere als heute. Im Gegensatz zur heutigen Regierung hatte Heinrich Brüning immense Schwierigkeiten, Kredite zu erhalten. Die Deckung der Ausga- ben, also im technischen Sinne der Haushaltsausgleich, war damals durch Kredit- aufnahme nicht so leicht möglich wie heute. Doch „zeigt die Historie die Grenzen möglicher Andersartigkeit unserer Zu- kunft, ohne deshalb auf die strukturalen Bedingungen möglicher Wiederholbar- keit verzichten zu können“7. Der Beitrag möchte das Verständnis für die aktuellen finanzpolitischen Probleme erhöhen und Erklärungsansätze liefern. Insofern folgt er einem Foucault’schen Ansatz der Geschichtswissenschaft; denn „Foucault betrachtet den Historiker eher als Zeugen für die Gegenwart, der aus ihren – und d. h. auch: seinen höchstpersönlichen – Interessen, Bedürfnissen und Leidenschaf- ten eine Vergangenheit wiederholt, die ihren Ort in der Aktualität besitzt. [...] [D]er Gegenstand ist nicht beliebig, er gründet in einer benennbaren Gefahr; und die Perspektive der Analyse ist nicht willkürlich, sondern durch die Aktualität einer Situation vorgegeben, in der der Historiker seine Position zu beziehen hat.“8 2. Entwicklung der deutschen Finanzgeschichte im 20. Jahrhundert Staatsverschuldung Wie Übersicht 1 zeigt, verläuft die Entwicklung der Schuldenquote sehr ungleich- mäßig. Es gibt vier Ausschläge nach oben und zwei nach unten. Die Aufrüstung trieb die Schuldenquote im Jahre 1913 auf über 30 Prozent und ein Viertel Jahr- hundert später auf 50 Prozent. Am Ende der beiden Weltkriege lagen die Staats- schulden jeweils bei mehreren hundert Prozent9. Die Problemlösung war sowohl nach dem Ersten als auch nach dem Zweiten Weltkrieg ähnlich: Nach einer zeitli- chen Verzögerung von ein paar Jahren wurde eine neue Währung eingeführt, nachdem die alte ihre Funktion völlig verloren hatte. Der Staat entledigte sich also fast sämtlicher Schulden durch Bankrott, und dies gleich zweimal innerhalb eines halben Jahrhunderts. Vier der sechs Ausschläge sind mit der Vorbereitung und Durchführung sowie den Folgen der beiden Weltkriege zu erklären. Im Grunde lässt sich auch der letzte Ausschlag als Kriegsfolge charakterisieren, nämlich die Deutsche Einheit 7 Reinhart Koselleck, Vergangene Zukunft. Zur Semantik geschichtlicher Zeiten, Frankfurt a. M. 1979, S. 157; vgl. Stefan Haas, Philosophie der Erinnerung. Kategoriale Voraussetzungen einer mnemistischen Geschichtsbetrachtung, in: Clemens Wischermann (Hrsg.), Die Legitimi- tät der Erinnerung und die Geschichtswissenschaft, Stuttgart 1996, S. 31–54, hier S. 53. 8 Ulrich Brieler, Foucaults Geschichte, in: Geschichte und Gesellschaft 24 (1998), S. 248–282, hier S. 279 f. 9 Vgl. Carl-Ludwig Holtfrerich, Bewältigung der deutschen Staatsbankrotte 1918 und 1945, in: Erhard Kantzenbach (Hrsg.), Staatsüberschuldung, Göttingen 1996, S. 27–57,