1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO

TC n. 008.061/2019-0 Fiscalização n. 78/2019

Relator: Walton Alencar Rodrigues

DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: Conformidade Ato originário: Acórdão 835/2019 - Plenário Objeto da fiscalização: Duplicação BR-116/RS - Porto Alegre - Pelotas - Lote 6 Funcional programática: 26.782.2087.7L04.0043/2019 - Adequação de Trecho Rodoviário - Porto Alegre - Pelotas - na BR-116/RS No Estado do Rio Grande do Sul Tipo da Obra: Rodovia - Duplicação Período abrangido pela fiscalização: De 12/07/2012 a 09/08/2019 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO Órgão/entidade fiscalizado: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Vinculação (ministério): Ministério da Infraestrutura Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil Responsável pelo órgão/entidade: nome: Antonio Leite dos Santos Filho cargo: Diretor-Geral do DNIT período: De 14/01/2019 a 12/09/2019

Outros responsáveis: vide peça: “Rol de responsáveis”

PROCESSOS DE INTERESSE - TC 003.063/2012-7 - TC 017.210/2017-8 - TC 008.057/2019-2 - TC 008.059/2019-5 - TC 008.060/2019-3 - TC 008.064/2019-9 - TC 008.065/2019-5 - TC 008.066/2019-1 - TC 008.067/2019-8 - TC 008.068/2019-4

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Resumo Trata-se de auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), no período compreendido entre 25/4/2019 e 23/8/2019. A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar o Contrato 462/2012, correspondente ao Lote 6 do Edital 342/2010-00 do DNIT, cujo objeto é a execução das obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na rodovia BR-116 no Estado do Rio Grande do Sul, entre os km 422,30 e km 428,16 e km 428,84 e km 447,97. Fizeram parte do exame desta auditoria os relatórios de supervisão, produzidos no âmbito do Contrato de supervisão 636/2012, que serviram de suporte para a fiscalização. Notadamente, o escopo da auditoria foi o de atender ao determinado no subitem 9.3, do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: a) Questão 1: os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? b) Questão 2: os aditivos decorrentes das revisões de projeto em fase de obras afetaram o equilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração? c) Questão 3: na execução dos serviços identifica-se situações manifestamente antieconômicas? Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. Nenhuma restrição foi imposta aos exames. Para a obtenção das informações requeridas, foram empregadas as técnicas de exame documental, inspeção física, ensaios laboratoriais, revisão analítica e conferência de cálculos. Também foram utilizadas as matrizes de planejamento, de procedimentos e de achados. As principais constatações deste trabalho foram o atraso consolidado de cinco anos, sem que tenha sido entregue qualquer parcela da obra à população e o avanço desproporcional dos serviços de terraplenagem, base e sub-base em relação aos serviços revestimento em Concreto Betuminoso Usinado a Quente (CBUQ) e a execução de serviços de revestimento em desconformidade com os parâmetros estabelecidos no projeto básico, para alguns trechos ensaiados da pista duplicada. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 108.561.746,45 (Preços iniciais+Reajuste+Aditivos), correspondente ao somatório dos valores empenhados nos contratos de execução da obra e da supervisão (dados obtidos do SUPRA em agosto/2019). Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a manutenção da expectativa de controle em função da atuação do TCU. Por não conter achados de alta complexidade ou de grande impacto, considerou-se desnecessário o envio do relatório preliminar para comentários dos gestores. As propostas de encaminhamento para a constatação desta ação de controle consistem em oitivas, determinações, recomendações e ciências ao DNIT, além de providências internas ao TCU. Com relação ao Relator do processo, seguindo o critério da Resolução - TCU 280/2016, artigo 10, selecionou-se o Ministro Walton Alencar Rodrigues, relator prevento das obras de duplicação da BR-116/RS.

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Sumário

I. Apresentação ...... 4 I.1. Importância socioeconômica ...... 7 II. Introdução ...... 7 II.1. Deliberação que originou o trabalho ...... 7 II.3. Objetivo e questões de auditoria ...... 9 II.4. Metodologia utilizada ...... 9 II.5. Limitações inerentes à auditoria ...... 10 II.6. Volume de recursos fiscalizados ...... 10 II.7. Benefícios estimados da fiscalização ...... 11 III. Achados de auditoria ...... 11 III.1. Atraso na execução da obra caracterizando fato antieconômico e ineficiente...... 11 III.1.1 Tipificação ...... 11 III.1.2. Situação encontrada ...... 11 III.1.3 Conclusão e proposta de encaminhamento ...... 14 III.2. Avanço desproporcional das etapas de serviço ...... 14 III.2.1. Tipificação ...... 14 III.2.2. Situação encontrada ...... 14 III.2.3 Conclusão e proposta de encaminhamento...... 20 IV. Achado de auditoria saneado ...... 20 IV.1. Execução de serviços com qualidade deficiente...... 20 IV.1.1 Situação encontrada ...... 20 IV.1.2 Conclusão ...... 21 V. Análise dos comentários dos gestores ...... 22 VI. Conclusão ...... 22 VII. Proposta de encaminhamento ...... 26 APÊNDICE A - Matriz de Achados ...... 27 APÊNDICE B - Fotos ...... 29 APÊNDICE C - Dados da obra ...... 36 APÊNDICE D - Do cumprimento dos limites de aditivos (Lei 8.666/1993) ...... 39 APÊNDICE E - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização ...... 44 APÊNDICE F - Despachos ...... 45

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I. Apresentação 1. A presente fiscalização, determinada pelo Acórdão 835/2019-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Mucio Monteiro, cuida de fiscalizar a execução do Contrato 462/2012, firmado em 12/7/2012 pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT) com a Construtora Pelotense Ltda., tendo por objeto a execução das obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na Rodovia BR-116/RS, especificamente no segmento compreendido entre os km 422,30 e km 428,16 e km 422,84 e km 447,97, com extensão de 24,99 km, correspondente ao Lote 6 do Edital de Licitação 342/2010 (Concorrência). Fizeram parte do exame desta auditoria os relatórios de supervisão, produzidos no âmbito do Contrato de supervisão 636/2012, que serviram de suporte para a fiscalização. 2. Essa auditoria é parte das nove auditorias na BR-116/RS, resultantes do Acórdão 2082/2018- TCU-Plenário, de 5/9/2018, o qual estabeleceu: 9.2. autorizar, com fundamento no art. 233 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 14, inciso II, da Resolução-TCU 215/2008, a imediata inclusão no próximo Plano de Fiscalizações de Obras Públicas, das obras de adequação de capacidade e duplicação da BR-116/RS, entre os Municípios de Porto Alegre e Pelotas. 3. Trata-se de auditoria para verificação da economicidade da obra e da ocorrência ou não de sobrepreço na mesma, assunto em discussão desde o Fiscobras 2010. Nesta fiscalização levou-se em consideração que a análise de economicidade não se esgota na avaliação de preços. Por isso, foram aplicados procedimentos que visam identificar situações antieconômicas vinculadas à qualidade e ao prazo da obra, também. 4. A licitação que deu origem aos contratos das obras da BR-116/RS, no total de nove, foi objeto de fiscalização pretérita que remonta 2010. Assim, com o fito de contextualizar a presente fiscalização, importa traçar uma linha cronológica dos acontecimentos, desde a primeira fiscalização. 5. Inicialmente, o TCU, por meio do Acórdão 1596/2011-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, proferido no âmbito do TC 030.105/2010-2 (Fiscobras/2010), manifestou- se pela suspensão cautelar da licitação da obra. Naquela ocasião, os achados: projeto básico/executivo sub ou superdimensionado; sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado; e projeto básico deficiente ou desatualizado, foram tipificados como irregularidades graves com indicativo de paralisação (IGP). Em termos financeiros, as irregularidades atingiram o montante de R$ 93,3 milhões (ref. set./2009), aproximadamente 10% do valor previsto pela administração para o empreendimento em licitação (nove lotes). 6. O Acórdão 1596/2011-TCU-Plenário trouxe uma série de medidas que o DNIT deveria adotar para dar continuidade ao processo licitatório, quais sejam: 9.1. condicionar a revogação da medida cautelar determinada pelo relator, ministro Walton Alencar Rodrigues, em 2/2/2011 (peça 123), ao efetivo cumprimento das determinações que se seguem; 9.2. autorizar o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes a dar prosseguimento à Concorrência Pública 342/2010-00, destinada a contratar as obras de melhoria da capacidade da BR 116/RS, incluindo sua duplicação, desde que atendidas, cumulativamente, as seguintes condições: 9.2.1. alterar, nos orçamentos dos nove lotes, para o item “indenização de jazida”, previsto em diversos serviços, em especial no de “escavação e carga de material de jazida”, o custo de referência, sem BDI, para R$ 1,04 (um real e quatro centavos) por metro cúbico de material escavado; 9.2.2. alterar, nos orçamentos dos nove lotes, a composição do serviço “escavação e carga de material de jazida”, de forma que ela preveja apenas os custos com “escavadeira hidráulica”, “ferramentas”, “encarregado de turma”, “servente” e “indenização de jazida”, observados os parâmetros da composição contida na peça 131 (fls. 13/14); 9.2.3. substituir, nos orçamentos dos nove lotes, conforme o caso, as composições dos serviços de 5 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

“sub-base” e de “base” executados com “macadame seco” pelas composições de referência do Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem do Rio Grande do Sul (DAER/RS) para o serviço de “macadame seco” (peça 150); 9.2.4. substituir as composições dos serviços de “escavação carga e transporte de solos inadequados”, previstas nos orçamentos dos lotes de 4 a 9, pela composição “escavação carga e transporte de material de 1ª categoria”, constante do Sicro 2; 9.2.5. substituir as composições de restauração rodoviária dos serviços “concreto betuminoso usinado a quente”, “base de brita graduada”, “compactação de aterros a 95%”, “compactação de aterros a 100%”, “enleivamento”, “hidrossemeadura, escavação carga e transporte de material de 1ª categoria”, e “escavação carga e transporte de material de 3ª categoria”, nos orçamentos dos nove lotes da obra, pelas respectivas composições de construção, admitindo-se, nesses casos, a redução da velocidade de ida e de volta dos caminhões basculantes nos serviços de “escavação carga e transporte”, desde que devidamente fundamentada; 9.2.6. realizar sondagens a percussão, em conformidade com a norma de procedimento DNER PRO 381-9, de forma a avaliar o real volume de solo mole projetado para as obras dos lotes 1 a 3, e providenciar, conforme o caso, os ajustes dos quantitativos previstos para o serviço de “escavação, carga e transporte de solos moles”, nos orçamentos respectivos; 9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, na hipótese de não serem atendidas as determinações contidas nos subitens anteriores ou de os licitantes habilitados não aceitarem as modificações de composições e preços, anule a Concorrência Pública 342/2010-00; (...) 7. Em sede de apreciação dos embargos de declaração opostos pelo DNIT ao Acórdão 1596/2011-Plenário, o TCU prolatou o Acórdão 2736/2011-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, que tornou insubsistente o subitem 9.2.5 do Acórdão anterior (1596/2011-TCU-P), além de: 9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, em adição às medidas indicadas no Acórdão 1.596/2011, Plenário, condicione a homologação e adjudicação da Concorrência 342/2010 e a assinatura dos contratos respectivos à expressa anuência da licitante classificada em primeiro lugar, em cada lote, aos seguintes termos: 9.3.1. retenção das parcelas correspondentes à diferença entre os preços avaliados pelo Tribunal e pela autarquia para os serviços “concreto betuminoso usinado a quente”, “base de brita graduada”, “compactação de aterros a 95%”, “compactação de aterros a 100%”, “enleivamento”, “hidrossemeadura, escavação carga e transporte de material de 1ª categoria”, e “escavação carga e transporte de material de 3ª categoria”, até a efetiva comprovação da redução de produtividade alegada pela autarquia; 9.3.2. renúncia, em caráter irretratável, à percepção das parcelas relativas à diferença de preços de que trata o subitem anterior, na hipótese de o Tribunal não acolher as conclusões do DNIT; (...) 8. Após as audiências públicas realizadas pelo Congresso Nacional em 2011, o Comitê de Avaliação das Informações Sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI) votou, considerando as informações prestadas pelo gestor de que iria cumprir integralmente as medidas indicadas nos Acórdãos 1596/2011 e 2736/2011, ambos do Plenário do TCU, pela não inclusão do Edital 342/2010-00 sob o enfoque do Anexo VI da PLOA 2012. 9. A mesma proposta foi efetuada pelo COI quando do Relatório de 2012, tendo como fundamentação “a importância socioeconômica das obras de melhoria de capacidade incluindo duplicação da BR-116/RS e as informações prestadas pelo gestor no sentido de que vai realizar as correções indicadas pelo TCU, inclusive já tendo formalizado repactuação contratual da qual resultou redução de R$ 66.863.681,44 do valor contratado”. 10. O Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, proferido no âmbito do TC 003.063/2012-7 (monitoramento), além de considerar como não cumpridas as determinações encerradas nos subitens 9.2.3, 9.2.4 e 9.2.6 do Acórdão 1.596/2011-Plenário e 9.3.1 e 6 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

9.3.2 do Acórdão 2736/2011-Plenário e descumprida a medida cautelar, todos exarados no TC 030.105/2010-2, determinou ainda, cautelarmente, a limitação de pagamentos, à época em análise pelo Tribunal (item 9.4). 11. O TCU informou, por meio do aviso presidencial 26, de 31 de janeiro de 2013, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, que persistiam os indícios de irregularidade classificados como graves com recomendação de paralisação (IGP) pelos Acórdãos 1596/2011 e 2736/2011, ambos do Plenário. 12. Posteriormente, ainda no âmbito do TC 003.063/2012-7 (monitoramento), foi prolatado o Acórdão 1.845/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, que: a) acolheu as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, relativamente aos indícios de descumprimento da medida cautelar exarada no TC 030.105/2010-2 e das determinações encerradas nos subitens 9.2.3, 9.2.4 e 9.2.6 do Acórdão 1596/2011 e 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 2736/2011, ambos do Plenário, objeto das audiências determinadas no subitem 9.5.3 do Acórdão 93/2013-Plenário; b) tornou insubsistentes os subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 93/2013-Plenário; c) revogou a medida cautelar veiculada no subitem 9.4.1 do Acórdão 93/2013-TCU- Plenário, que limitava o pagamento dos serviços sub-base e base executados com macadame seco, em todos os lotes da obra fiscalizada, ao preço do serviço de referência indicado no subitem 9.2.3 do Acórdão 1596/2011-TCU-Plenário; e d) assinou o prazo de 90 dias para que o DNIT adotasse as providências necessárias ao exato cumprimento dos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, 40, inciso X, da Lei 8.666/1993, e 112, caput e § 2º, da Lei 12.017/2009, quais sejam: 9.4.1. caracterizar adequadamente os solos integrantes do serviço “escavação, carga e transporte de solos inadequados”, no âmbito dos contratos relativos aos lotes 5, 6, 7, 8 e 9 da Concorrência 342/2010-00, de forma que somente sejam enquadrados neste serviço solos cujos índices de resistência à penetração (nSPT) os qualifiquem como fofos, moles ou muito moles, nos termos da norma ABNT–NBR6484, adotando, ainda, as providências que forem cabíveis para ajustar os termos de contrato e as medições já realizadas ao que preceitua a parte inicial deste subitem; 9.4.2. repactuar os preços contratuais dos serviços “concreto betuminoso usinado a quente”, “base de brita graduada”, “compactação de aterros a 95%”, “compactação de aterros a 100%”, “enleivamento”, “hidrossemeadura”, “escavação carga e transporte de material de 1ª categoria” e “escavação carga e transporte de material de 3ª categoria”, nos contratos oriundos da Concorrência 342/2010-00, de modo a limitar os preços contratuais aos obtidos a partir das composições de construção rodoviária do Sicro, ajustando-se as produtividades dos equipamentos de transporte aos fatores de eficiência previstos para as composições de restauração rodoviária, nos termos do item 2.1.2 do Volume 7 do Manual de Custos Rodoviários do DNIT; 13. Além disso, o item 9.5 do Acórdão 1.845/2015-TCU-Plenário ainda determinou à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária que: 9.5. (...) colha as informações necessárias à avaliação da correção dos preços praticados pelas contratadas, para os serviços “sub-base e base executados com macadame seco”, em todos os lotes da obra fiscalizada, com vistas a oferecer proposta de encaminhamento aderente à real situação de execução do empreendimento; 14. Por fim, o Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário (Relator: Ministro Benjamin Zymler), também proferido no processo de monitoramento TC 003.063/2012-7, acolheu as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis e concluiu por: 9.1. conhecer dos pedidos de reexame para, no mérito, dar-lhes provimento, de modo a tornar a insubsistentes os subitens 9.4.2 e 9.5 do Acórdão 1845/2015-Plenário, revogando as medidas cautelares pertinentes; 9.2. autorizar, com fundamento no art. 233 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 14, inciso II, da Resolução-TCU 215/2008, a imediata inclusão no próximo Plano de 7 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

Fiscalizações de Obras Públicas, as obras de adequação de capacidade e duplicação da BR-116/RS, entre os Municípios de Porto Alegre e Pelotas; 9.3. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil que promova a análise global da economicidade dos contratos do empreendimento indicado no subitem anterior e avalie a manutenção da diferença percentual entre o valor global dos contratos e os preços globais de referência, após eventuais aditivos, nos termos do art. 14 do Decreto 7.983/2013; (...) 15. Diante de tudo isso, importa repetir que a primeira ação de controle nas obras de duplicação da BR-116/RS foi realizada na fase de edital, levada a efeito no Relatório de Auditoria elaborado no âmbito do Fiscobras/2010 (TC 030.105/2010-2). Assim, naquela oportunidade, foram inquinados os serviços com sobrepreço, independentemente da análise global do orçamento, pois, em se tratando de edital, qualquer discrepância poderia ser corrigida antes da formalização dos contratos. Na presente auditoria, tendo em vista que a análise recai sobre os nove contratos em execução e, por força do item 9.3 do Acórdão 2082/2018-TCU-Plenário, a análise da economicidade é global, envolvendo tanto o contrato inicial quanto seus aditivos. I.1. Importância socioeconômica 16. Importante rodovia brasileira, a BR-116 é uma via de integração do território nacional no sentido Norte – Sul, iniciando em Fortaleza - CE e alcançando Jaguarão – RS, na fronteira com o Uruguai, numa extensão total de 4.566,5 km. 17. No Rio Grande do Sul a rodovia tem uma extensão de 656 km entre a divisa com o Estado de Santa Catarina e a cidade de Jaguarão, passando pela Região Metropolitana de Porto Alegre. 18. A rodovia se reveste de vital importância socioeconômica por propiciar o fluxo de usuários e de bens entre a Capital do Estado e o interior, além de ser via de ligação, juntamente com a BR-101, entre o Rio Grande do Sul e os demais Estados brasileiros. De fato, ao passar pela cidade de Pelotas, a rodovia permite acesso ao Porto de Rio Grande, no município de mesmo nome, por onde é escoada a maior parcela da produção agropastoril e industrial entre o Brasil e o Mercosul. 19. Segundo informações constantes no sítio do gerenciamento ambiental do empreendimento (http://www.br116rs.com.br/empreendimento, acesso em 26/6/2019), a extensão total da obra, dividida em nove lotes, vai beneficiar doze municípios de forma direta: Guaíba, Barra do Ribeiro, Mariana Pimentel, Tapes, Sentinela do Sul, Arambaré, Camaquã, Cristal, São Lourenço do Sul, Turuçu, Arroio do Padre e Pelotas. 20. Ademais, o sítio mencionado destaca que o principal objetivo da duplicação é aumentar a capacidade de veículos, trazendo melhorias para a rodovia que atualmente está saturada pelo volume de tráfego, principalmente de caminhões. Desta forma, além de prevenir acidentes com prejuízos materiais e riscos à vida, a realização do empreendimento se justifica pela importância socioeconômica para a região, uma vez que proporcionará locomoção rápida e segura de pessoas e bens entre as cidades envolvidas. Mais do que uma nova pista, o projeto inclui melhorias como travessias urbanas, ruas laterais, retornos operacionais, pontes, viadutos e passarelas. Ou seja, além de desenvolvimento, a obra trará mais segurança e organização ao tráfego interno das comunidades. II. Introdução II.1. Deliberação que originou o trabalho 21. Em cumprimento ao Acórdão 835/2019-TCU-Plenário, realizou-se a auditoria no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, no período compreendido entre 25/4/2019 e 23/8/2019. 22. A presente ação de controle surge na sequência das auditorias e monitoramentos de acórdãos relacionados ao Edital 342/2010, que abrange nove contratos para execução de obras de duplicação e melhoria da capacidade em 210 km da BR-116/RS, no trecho de Guaíba a Pelotas. 8 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

23. As razões que motivaram esta auditoria foram a realização de análise global da economicidade dos contratos do empreendimento, bem como a averiguação do equilíbrio econômico-financeiro representado pela manutenção do desconto inicialmente obtido após eventuais aditivos, nos termos do Acórdão 2082/2018-Plenário, além de sua materialidade e relevância para a região. 24. Nesse quadro, as conclusões desta auditoria podem subsidiar as análises em curso no TC 003.063/2012-7: monitoramento de que trata o subitem 9.4 dos acórdãos 1596/2011 e 2736/2011- TCU-Plenário, exarados no TC 030.105/2010-2. E no caso do TC 017.210/2017-8: monitoramento da medida cautelar determinada no item 9.4 do Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, apostilada pelo Acórdão 1845/2015-TCU-Plenário, pode impactar nas contas do então Superintendente da Superintendência Regional do estado do Rio Grande do Sul, Hiratan Pinheiro da Silva. Por isso, a proposta de encaminhamento contemplará determinação para a juntada de cópias do presente relatório de auditoria, bem como do relatório, do voto e do acórdão que vier a ser prolatado, aos processos ora mencionados. II.2. Visão geral do objeto 25. O objeto da presente fiscalização é o Contrato 462/2012, firmado entre o DNIT e a Construtora Pelotense Ltda., e regido pelo Edital 342/2010-00, que visou à seleção de empresas para a realização das obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na Rodovia BR-116, no estado do Rio Grande do Sul, que compreendeu nove lotes. a) Informações gerais do empreendimento: - Trecho: divisa SC/RS (Rio Pelotas) até o município de Jaguarão (fronteira Brasil/Uruguai); - Extensão total: 212,03 km; - Subtrecho: entroncamento RS-703 (p/Guaíba) ao acesso a Pelotas, km 511,8; - Jurisdição: Superintendência Regional do DNIT no estado do Rio Grande do Sul. b) Informações particulares do Lote 6: - Contrato: 462/2012 - Subtrecho: Entr. BR-470/RS-350 (p/Camaquã) – Entr. BR-265 (p/ São Lourenço do Sul); - Segmento: km 422,30 ao km 428,16 ao km 422,84 e km 447,97; - Código PNV: 116BRS3330 - 116BRS3340 - Extensão: 24,99 km; - Valor da obra (edital): R$ 101.443.789,40 (ref.: set/2009); - Contratada: Pelotense Ltda.; - Valor do Contrato: R$ 88.289.645,18 (ref.: set/2009); - Aditamentos: R$ 20.286.603,04 (ref. set. /2009 - SUPRA); - Valor total: R$ 108.576.248,22 (ref. set. 2009 -SUPRA); - Valores medidos até a 75ª medição (agosto/2019): R$ 62.223.415,62 (ref. set. /2009 - SIAC) - Fiscal: Vladimir Roberto Casa– Portaria 175/2012 (28/11/2012)-CPF:413.585.540-72

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Figura 1-Infográfico do empreendimento (Lotes da BR-116/RS)

Fonte: http://www.br116rs.com.br/empreendimento, acesso em 26/6/2019 26. O Lote 6, em questão, está localizado nas proximidades do município de Cristal. 27. O principal serviço previsto consiste na duplicação da pista existente, na extensão total do trecho. O traçado da duplicação desenvolve-se em paralelo à rodovia existente, pelo lado esquerdo. O projeto geométrico busca dotar a rodovia de características técnicas compatíveis com a velocidade diretriz de 100 km/h. A pista terá duas faixas de rolamento com 3,60 m, canteiro central com 13,20 m, e acostamentos externos e internos com 2,50 m e 1,00 m de largura, respectivamente. 28. Além disso, o projeto contempla a construção do acesso principal a Cristal (km 30+380) - passagem inferior e as seguintes obras de arte especiais: passagem inferior no acesso a Cristal; ponte sobre o Arroio Evaristo; e ponte sobre o Arroio Sem Nome (km 47+320). II.3. Objetivo e questões de auditoria 29. Tendo em vista o subitem 9.3 do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário, a presente auditoria teve por objetivo a análise global da economicidade do Contrato 462/2012 – Lote 6, bem como a avaliação da manutenção da diferença percentual entre o valor global do contrato e os preços globais de referência, após eventuais aditivos. 30. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados, de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: a) Questão 1: os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? b) Questão 2: os aditivos decorrentes das revisões de projeto em fase de obras afetaram o equilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração? c) Questão 3: na execução dos serviços identificam-se situações manifestamente antieconômicas? 31. Na formulação das questões levou-se em consideração que a análise de economicidade não se esgota na avaliação de preços. Por isso, a Questão 3 apresenta procedimentos que visam identificar situações antieconômicas vinculadas à qualidade e ao prazo da obra. II.4. Metodologia utilizada 32. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU 168 de 10 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26, de19 de outubro de 2009). 33. Consoante a matriz de planejamento, foram definidos oito procedimentos para responder de forma satisfatória às questões de auditoria. Os papéis de trabalho albergam, essencialmente, os processos administrativos da execução contratual, as medições mensais, os projetos de engenharia, relatórios da empresa supervisora e composições de preços unitários. Em observância às orientações para a execução de auditorias de conformidade, foram efetuadas análises documentais, entrevistas com gestores do DNIT, Fiscal do Contrato, e responsáveis pela supervisão da obra, vistoria in loco da obra, do canteiro da Contratada, de jazidas e empréstimos. 34. Especificamente para responder à Questão 1, o método adotado para a avaliação dos preços contratuais foi o da “Limitação do Preço Global” (MLPG), que prevê a compensação entre os preços superavaliados e os subavaliados, de forma global. 35. A ferramenta utilizada para operacionalizar tal análise foi o Sistema Análise de Orçamento (SAO), sistema próprio deste Tribunal. 36. A amostra utilizada para o referido exame teve como fundamento a metodologia da Curva ABC, cujo objetivo é a classificação de itens de maior importância ou impacto, devendo a análise recair sobre aqueles mais significativos em relação ao valor total. 37. No caso das condições iniciais do contrato, a amostra contemplou 36 itens da planilha de preços (serviços), totalizando em 80,80% do valor total do Contrato 462/2012. 38. Quanto à Questão 2, que trata da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato 462/2012 após a realização de aditivos, decorrentes de Revisões em Projetos em Fase de Obras (RPFO), com reflexo financeiro, manteve-se o mesmo método do MLPG, conforme orientação do voto do Acórdão 2082/2018-TCU-Plenário, a seguir transcrito: No caso, diante do transcurso de mais de sete anos da licitação, qualquer novo exame da economicidade dos ajustes deve envolver, como preconiza a jurisprudência, a verificação global dos contratos, inclusive com as eventuais alterações ocorridas a partir de aditivos. 39. Quanto à análise da 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras (RPFO), a amostra contemplou 39 itens da planilha contratual, perfazendo 80,89% do valor total do contrato após a realização do aditivo (Preços Iniciais + Aditivo – PI+A), decorrente da primeira revisão de projeto. No caso da 2ª RPFO, a amostra contemplou 51 itens, representando 80,63% do valor total do contrato após a realização do aditivo correspondente (PI+A). 40. Os resultados dessas análises estão contemplados, em forma de planilhas com a análise dos preços constantes da parte “A” da Curva ABC, conforme Evidência 1 - Analise equilíbrio econômico- financeiro-Lote 6, em atendimento à orientação do Memorando-Circular 1/2019-Coinfra. II.5. Limitações inerentes à auditoria 41. Não foram impostas restrições à execução dos trabalhos. II.6. Volume de recursos fiscalizados O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 108.561.746,45 (preços iniciais+aditivo+reajustes), correspondente ao somatório dos valores empenhados nos contratos de execução da obra (R$ 90.252.181,75) e da supervisão (R$ 18.309.564,70). O montante registrado corresponde a valores históricos, desde os primeiros empenhos, segundo dados do Sistema SUPRA, do DNIT, acessados em 5/9/2019. Apesar de o Contrato de Supervisão 857/2016 não fazer parte do escopo desta fiscalização, foram examinados os relatórios de supervisão para auxiliar na execução dos procedimentos de fiscalização do Contrato de obra. Inclusive, esses relatórios constituem um dos principais produtos da supervisora, nos quais são consolidadas grande parte de suas atribuições de 11 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil contratada. II.7. Benefícios estimados da fiscalização 42. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a manutenção da expectativa de controle em função da atuação do TCU. III. Achados de auditoria III.1. Atraso na execução da obra caracterizando fato antieconômico e ineficiente. III.1.1 Tipificação Indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade (IGC). Justificativa do enquadramento (ou não) no conceito de IGP da LDO: 43. O achado implica dano ao erário, mas não caracteriza hipótese de recomendação de paralisação, dado que também não enseja a nulidade de contrato, que se enquadre no disposto no art. 118, § 1º, inciso VI da Lei 13.707 de 14/8/2018 (Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2019 e dá outras providências). III.1.2. Situação encontrada 44. Até o final desta fiscalização, constatou-se atraso de cinco anos, na execução das obras do Contrato 462/2012 – Lote 6, firmado em 12/7/2012 com a empresa Construtora Pelotense Ltda. Com um valor atual de 148.890.627,2 (PI+A+R - valores iniciais+ aditivos+reajustes), constatou-se que já foram medidos R$ 80.642.709,09 (PI+A+R), que corresponde a 54,16%. Contudo, até julho de 2019, nenhuma parcela da obra foi entregue ao uso da população. Esse atraso não se alinha aos princípios da eficiência e da economicidade aludidos nos artigos 37 e 70 da CF/1988. 45. Até agora as necessidades que justificaram a obra não foram satisfeitas e os recursos aplicados representam elevado custo de oportunidade, pois, no cenário de escassez de recursos, outras demandas deixaram de ser atendidas. 46. De acordo com os dados obtido no SIAC, o contrato teve a ordem de início dos serviços para 16/7/2012, sendo paralisado em seguida por interesse da Administração (20/7/2012). Compulsando-se os diários de obra à época, verifica-se que no mês de agosto, não houve atividades na obra em razão da falta de licenciamento ambiental da obra. Vencidos os entraves, a dita licença foi emitida em 7/8/2012 (LI 875/2012) e os trabalhos reiniciaram em 13/8/2012 (Evidência 2 – Licença de Instalação 875/2012). 47. Em sequência, verificaram-se interrupções e prorrogações de prazo por meio de termos aditivos, iniciando com o Termo Aditivo (TA) 1/2012 que adiou a vigência para 29/7/2014 (Evidencia – 3 -Relato 290_2015-DIR, p.8). 48. O TA 3/2012, por sua vez, transferiu a data de vencimento do contrato de 29/7/2014 para 22/12/2015, não se localizando nos autos os motivos para essa prorrogação. 49. Por seu turno, o TA 4/2015 prorrogou o prazo contratual por mais 366 dias, passando o vencimento para 22/12/2016. De acordo com relato 290/2015/DIR, houve concordância daquela Diretoria, da Supervisora e da Superintendência Regional (SR/RS) com a solicitação do consórcio para a prorrogação do contrato por mais 366 dias. Os motivos alegados foram: demora na liberação da pedreira, ocorrência de chuvas na região, atrasos de pagamentos por parte do DNIT que teriam prejudicado e retardado a execução das obras (Evidência 3 – Relato 290/2015-DIR, p. 5). 50. Examinando-se amostralmente os relatórios de supervisão, pôde-se observar a cronologia dos fatos que indicam intercorrências para a liberação de licenciamento que perduraram até 27/5/2015 (empréstimos de solos – janeiro/2014; pedreira – julho/2014 e outubro/2014; instalação de britagem – maio/2015). Apesar de a licença de instalação para o Canteiro de Obras ter sido liberada somente em 12 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil março de 2013, não restou comprovado que a demora para a emissão de licenças ambientais poderia ser atribuída, exclusivamente, aos órgãos ambientais, visto que há registros de indefinição de pedreiras a serem usadas na obra, da localização para a instalação da usina de material betuminoso, de questões vinculadas a dificuldades financeiras de uma das consorciadas, que por ser proprietária do conjunto de britagem, suspendeu a extração de rocha e, até, desmobilizou os equipamentos. Inclusive, a partir de agosto de 2015, há sistemáticos registros, por parte da supervisora, de que o consórcio apresentava redução no ritmo de execução das obras e, também, disponibilização insuficiente de mão de obra e de equipamentos para cumprir o cronograma vigente (Evidência 4-Relatórios de Supervisão). 51. O TA 5/2015, apesar de não ter como objeto prorrogação qualquer, tratou de assunto que pode ter contribuído com o atraso identificado no referido contrato, visto que deu início à dissolução do consórcio. A referida dissolução finalizou somente em outubro de 2018, restando como detentora do Contrato 462/2012 a, então líder, Construtora Pelotense Ltda. 52. De acordo com os documentos examinados, tal dissolução teve como causa principal dificuldades financeiras de uma das consorciadas, que pode ter levado à redução no ritmo das obras, dado que a iniciativa de suspensão de extração de rocha e a desmobilização do conjunto de britagem foi de sua iniciativa. Inclusive, houve relato de que sua situação financeira teria sido agravada por sistemáticos atrasos de pagamento pelo DNIT, por mais de 90 dias. (Evidência 5- Ofício 285/2015, p.5- 8). 53. Paralelamente à dissolução, as atividades de execução experimentaram paralisação no período compreendido entre 17/10/2016 e 27/9/2017, mediante TA 7/2016. Não consta dos autos o motivo dessa paralisação, mas convém registrar que o período é contemporâneo ao processo de dissolução do consórcio. Inclusive, consta observação do Parecer 766/2017-PFE, indicando a necessidade de detalhamento dessa paralisação, nos seguintes termos: “entendo de bom alvitre que a Administração decline nos autos o motivo de força maior que acarretou todo esse lapso temporal de suspensão.” (Evidência 6-Atraso-9ª TA, p. 13). 54. Novamente, houve alteração da vigência contratual, formalizada no TA 9/2017, levando o término do contrato para 20/3/2019. Nesse caso, o Ofício 001/2014, de 19/5/2017, registra que a supervisora, em concordância com a empresa executora, justificou os motivos para a nova prorrogação de 540 dias, que seriam: chuvas excepcionais; atrasos contínuos do DNIT que ultrapassariam 120 dias; incertezas quanto à verba liberada para a continuidade dos serviços; acréscimos de serviços de terraplenagem, que estavam pendente do devido aditivo contratual para serem executados, esgotamento de jazidas de argila aprovadas e demora para licenciamento de novas jazidas (Evidência 7-Pleito prorrogação 9º TA, p. 6). 55. O último Termo Aditivo firmado (10/2019), por sua vez, fixou o término da vigência do contrato para 18/1/2021, como demonstrado na Tabela 1, a seguir, elaborada com base em dados constantes do SUPRA e do Portal da Transparência, acessado em 28/8/2019: Tabela 1 – Resumo de Termos Aditivos Contrato 462/2012 Termo Data da Nova data de Objeto Aditivo publicação vigência Restituição a partir de 20/7/12, restando um saldo de 716 dias 1/2012 28/11/2012 consecutivos a restituir e reinício a partir de 13/08/12, passando 29/7/2014 a nova data de término contratual para 29/7/14. Revisão de projeto em fase de obras com reflexo financeiro e com inclusão de preços novos. O valor contratual a PI passa 2/2014 03/7/2014 de R$ 88.289.465,18 para R$ 101.568.999,69 em função do - acréscimo de R$ 13.279.354,51 apurado no 1º relatório de revisão de projeto em fase de obra. Prorrogação de prazo por mais 510 dias consecutivos, 3/2014 04/8/2014 22/12/2015 transferindo-se a data de vencimento do contrato de 29/7/2014 13 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

para 22/12/2015. Prorrogação de prazo por mais 366 dias consecutivos, passando 4/2015 31/12/2015 22/12/2016 seu vencimento para 22/12/16. 5/2016 04/3/2016 Dissolução do consórcio - Contrato TT-462/12. - 2º revisão de projeto em fase de obras com reflexo financeiro e com inclusão de preços novos ao contrato. O valor contratual a 6/2016 12/8/2016 - PI passa de R$ 88.289.645,18 para R$ 108.576.248,22 em função do acréscimo de R$ 20.286.603,04. Paralisação/suspensão do prazo de execução do contrato que 7/2016 30/11/2016 fica paralisado a partir de 17/10/2016, restando um saldo de 37 - dias a restituir. Rerratificação e declaração de nulidade do 5º Termo Aditivo e 8/2017 23/6/2017 - dissolução do consórcio. Reinício, restituição e prorrogação de prazo e dissolução do consórcio existente, ficando como remanescente a Construtora 9/2017 18/10/2017 Pelotense Ltda. O reinício dos trabalhos ocorreu em 27/9/2017, 20/3/2019 com restituição de prazo de 37 dias e prorrogação de prazo por 503 dias consecutivos (540 dias) . Prorrogação de prazo de execução por 550 dias e prorrogação 102019 07/02/2019 18/1/2021 de vigência por mais 120 dias consecutivos. Fonte: Elaboração própria com dados obtidos do SUPRA e do Portal da Transparência. 56. De acordo com os dados da Tabela 1, após prorrogações de prazos, a data de término de vigência do Contrato 462/2012 será 18/1/2021, conforme informado no SUPRA (Evidência 9 – SUPRA - execução física, p.1). Na ausência de novas prorrogações, a obra restará concluída aproximadamente oito anos e cinco meses desde a ordem de início dos serviços (16/7/2012). 57. Assim supondo-se que o prazo inicial estava correto, não se pode admitir uma prorrogação de mais de seis anos para a conclusão das obras, mesmo ao se considerar as aventadas questões ambientais. Tal atraso é atribuído pelo DNIT a diversas questões, conforme relatado neste achado, sem, no entanto, individualizar períodos com os motivos correspondentes, detalhando se o atraso contemplou o trecho todo, ou partes, situação em que se poderia realocar frentes de serviço. Igualmente, deixou-se de identificar as respectivas responsabilidades. 58. A despeito do interregno de sete anos, contados da ordem de inícios dos serviços do contrato até a realização da vistoria in loco no referido lote, nenhuma parcela da obra foi disponibilizada para utilização até o presente momento, caracterizando, destarte, inobservância dos princípios da Eficiência e da Economicidade referidos nos artigos 37 e 70 da Constituição Federal. 59. Importa frisar que tal atraso não se limita e este contrato, mas estende-se aos demais (oito) que fazem parte do empreendimento de duplicação e melhorias na BR-116/RS. 60. A situação pode ser agravada, dado que consta informação no último Relatório de Supervisão (RP 28), que a execução do contrato sob análise enfrentará ainda atividades críticas, de significativa relevância, que poderão aumentar ainda mais os prazos projetados, dado que não consta sequer previsão para as respectivas conclusões, conforme informado a seguir (Evidência 8 – Supra – RP 28, p. 24): a) necessidade de execução de um desvio para a construção do viaduto de acesso a Cristal; b) construção do viaduto de Cristal; c) necessidade de liberação, por órgãos públicos ambientais, de jazidas para exploração como empréstimos; d) construção da nova ponte do Rio Camaquã, ainda não iniciada e objeto de outra licitação; e) transferência das instalações do pedágio de Cristal (concessão à empresa ECOSUL). 14 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

f) desapropriações e reassentamentos por conta das propriedades que serão atingidas pelas obras de duplicação. III.1.3 Conclusão e proposta de encaminhamento 61. A delonga na entrega do empreendimento traz consigo situação antieconômica na execução do contrato. Sob a ótica dos usuários, foram aplicados significativos recursos financeiros que, após sete anos da ordem de início dos serviços não geraram, sequer parcialmente, os benefícios esperados da duplicação da rodovia. Tal fato implica elevado custo de oportunidade, pois, no cenário de escassez de recursos, outras demandas poderiam ter sido atendidas. 62. Além disso, o atraso consolidado é atribuído pelo DNIT a diversas questões, sem, no entanto, individualizar períodos com os motivos correspondentes, detalhando se o atraso contemplou o trecho todo, ou partes, situação em que se poderia realocar frentes de serviço. Igualmente, deixou de identificar as respectivas responsabilidades. 63. Nesse contexto, é importante delimitar os motivos, a abrangência do seu impacto na obra e o período necessário a ser prorrogado para saneá-los, de forma detalhada, fundamentada e documentada. Tal procedimento, inclusive, poderá fornecer elementos para que se ajuste, com propriedade, as estimativas iniciais de prazos e cronogramas às reais necessidades das obras, com o objetivo de reduzir ao máximo situações de sucessivas prorrogações, como as aqui identificadas. 64. No entanto, como os motivos que ensejaram as sucessivas prorrogações de prazo que acarretaram o referido atraso no Contrato 462/2012 não estão suficientemente delimitados, entende-se que seja mais prudente, antes da propositura de audiências, que se chame o DNIT em oitiva para esclarecer os fatos, de forma fundamentada e documentada e, se for o caso, então se promover as devidas audiências, com propriedade. 65. Por todo o exposto, o encaminhamento proposto é de determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre a ausência das motivações para as prorrogações de prazo formalizadas nos Termos Aditivos (3º e 10º) e para a paralisação e suspensão do prazo de vigência contemplada no 7º Termo Aditivo, ocorridas na obra objeto do Contrato 462/2012 – Lote 6, esclarecendo, de forma fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as sucessivas prorrogações e quem lhes deu causa. III.2. Avanço desproporcional das etapas de serviço III.2.1. Tipificação Falhas/Impropriedades (F/I). III.2.2. Situação encontrada 66. Por ocasião da vistoria in loco nas obras do Lote 6, constatou-se um avanço desproporcional das etapas de serviços de terraplenagem, base e sub-base em relação aos de revestimento em CBUQ (pavimentação). A situação encontrada representa afronta ao princípio constitucional da eficiência e contribui para a falta de economicidade da obra. O resultado dessa ineficiente forma de alocação de recursos é a possibilidade de perda dos serviços já executados e sem a devida proteção, em razão do atraso consolidado das obras. 67. Verificou-se que da extensão contratada de 25,7 km, 16,64 km da terraplenagem foram executados, bem como 16,22 km de sub-base e 14,87 km da base, encontrando-se o trecho, entretanto, praticamente, sem o revestimento asfáltico (1,31 km) (Evidência 9 – SUPRA - execução física). A situação está evidenciada nas fotos 1 e 2, abaixo: 68. Foto 1 – BR 116/RS, Km 438, evidenciando em primeiro plano a pista preexistente e à 15 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil esquerda a pista duplicada, sem revestimento.

Fonte: arquivo técnico – papéis de trabalho. 69. Foto 2 – BR-116/RS, próximo ao Km 440, evidenciando em primeiro plano a via duplicada com serviços já executados de terraplenagem, sub-base e base com imprimação. Revestimento ainda não executado.

Fonte: arquivo técnico – papéis de trabalho. 16 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

70. Considerando o atual cenário, onde há risco de contingenciamento orçamentário e reduzida disponibilidade financeira para execução dos empreendimentos federais, essa situação deve ser considerada no planejamento da execução da obra e, sempre que possível, evitada. 71. Para evitar situações como esta, é recomendável a prevenção desde a fase de convocação da licitação, com a inclusão de cláusulas editalícias que coíbam a ocorrência de avanço desproporcional de serviços em determinadas etapas da obra, com vistas a evitar a perda de serviços e seu posterior retrabalho, em função da não conclusão de etapas ou da ausência da devida proteção para aquelas prontas. 72. A falha ora constatada, com evidências de que a construtora assumiu os riscos do avanço desproporcional da terraplenagem, contraria a jurisprudência desta Corte de Contas exemplificada pelos Acórdãos 1758/2008, 585/2009, 1452/2009 e 861/2016, todos do Plenário. 73. Nesse sentido, a determinação ínsita no Acórdão 1758/2008-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Ubiratan Aguiar, no processo TC 008.834/2007-6, tratando de auditoria realizada pela Secex/MG nas obras de Construção de Trecho Rodoviário - Divisa RJ/MG - na BR-265 - no Estado de Minas Gerais, nos seguintes termos: 9.5. autorizar as audiências dos responsáveis pelas irregularidades abaixo indicadas, cujos nomes deverão ser apurados pela Secex/MG por ocasião dos expedientes de audiência, observando-se as considerações exaradas no parágrafo 22 do Voto condutor desta Deliberação: (...) 9.5.4. descompasso excessivo entre os serviços de terraplenagem e o avanço da pavimentação asfáltica das obras objeto do Contrato UT-06-0017/02-00; 74. Na mesma direção, o Acórdão 585/2009-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, no processo TC 013.349/2008-0, versando sobre Levantamento de Auditoria das obras de construção de trecho rodoviário – entroncamento MT-240 (Novo Diamantino) – Campos Novos dos Parecis, na BR-364, no Estado do Mato Grosso: 9.3. determinar ao DNIT/MT que: (...) 9.3.3. em relação ao mesmo segmento da BR 364/MT citado no subitem 9.3.2 supra, ao promover a fiscalização das obras, não autorize o avanço desproporcional de etapas de serviços em relação às subsequentes (terraplenagem x pavimentação, binder x CBUQ etc.) no sentido de evitar a necessidade de refazimento dos mesmos devido à exposição às intempéries ou mesmo à ação de esforços para os quais não estão dimensionados; 75. Da mesma forma, o Acórdão 1452/2009-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer, no processo TC 005.427/2009-2, cuidando de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado pela então Secretaria de Fiscalização de Obras – Secob nas obras de adequação da BR-101 no Trecho Natal-Divisa RN/PB: 9.2. determinar à Secex/RN que realize: (...) 9.2.2. a audiência do Sr. (...), Superintendente Regional do Dnit/RN, para que se manifeste, no prazo de dez dias, acerca dos seguintes aspectos: (...) 9.2.2.6. atraso na execução da drenagem (dreno sub-superficial, sarjeta de canteiro central, valetas de proteção de cortes, valetas de proteção de aterros) em relação à frente de pavimentação, o que pode provocar perda de serviços já executados; 17 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

76. Em nada diferindo, o Acórdão 861/2016-TCU-Plenário, da relatoria da Ministra Ana Arraes, no processo TC 006.749/2012-7, tendo por assunto auditoria nas obras de adequação da BR-101/PE, lotes 6, 7, 8, único e Contorno de Recife: 9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da ciência desta deliberação, apresente a este Tribunal estimativa do possível dano ao erário decorrente: 9.1.1. da deterioração de serviços medidos e pagos no contrato 104/2010 – BR-101/PE, motivada pelo avanço desproporcional das etapas da obra, praticado pelo Consórcio OAS/Mendes Júnior, com anuência da fiscalização da autarquia, contrariando os princípios da eficiência e da economicidade (artigos 37, caput, e 70, da Constituição de 1988) e a jurisprudência do Tribunal (subitem 9.3.3 do acórdão 585/2009 – Plenário, por exemplo); 77. Atente-se para o fato de que a falha, ora em comento, pode acarretar prejuízos por conta de retrabalhos, pode gerar a obrigação de a contratada arcar com os custos decorrentes da reparação dos danos causados pela falta de planejamento e de controle. Na hipótese de os serviços de retrabalho já terem sido medidos, como no presente caso, a obrigação pode, inclusive, gerar responsabilização solidária da Supervisão e da Fiscalização, caso não se consiga que a empresa construtora refaça os serviços ou devolva ao erário o valor medido indevidamente. 78. Não consta dos autos justificativa para o avanço desproporcional identificado. De qualquer forma não é justificável que a fiscalização permita o avanço desproporcional das etapas de serviços, dado o potencial risco de escassez de recurso que poderia impor redução no ritmo das obras. Inclusive, mesmo que não houvesse escassez de recursos, bastaria um período chuvoso para haver perda de serviços executados. 79. Os dados do sistema SUPRA, acessado em 29/8/2019 demonstram e confirmam que enquanto a execução física dos itens de serviço terraplenagem, sub-base e base apresentaram índices superiores a 50% de execução, o serviço de revestimento experimentou índice de apenas 5,1%, como demonstrado na Tabela 3: Tabela 2 - Execução Física (Contrato 462/2012)

Serviços - Etapas Extensão (km) Concluído (km) Avanço físico (%) Terraplanagem 25.7 16,64 64,75 Sub-Base 25.7 16,22 63,11 Base 25.7 14,87 57,93 Revestimento 25.7 1,31 5,10 Fonte: Elaboração própria com dados obtidos do SUPRA. 80. Com base na mesma fonte, impende registrar que o valor acumulado da 75ª medição, relativa ao mês de agosto/2019, alcançou R$ 62.223.415,62 (PI), sendo que o desembolso acumulado com os serviços de terraplenagem da pista duplicada (item 3.1), correspondem a R$ 31.228.653,07 (PI), que representa 50,19% do total medido, enquanto que o desembolso acumulado com os serviços de revestimentos, totalizados em R$ 706.467,23 (R$ 431.266,42 + R$ 11.753,85 + R$ 263.446,96), correspondem a somente 1,13% (Evidência 11 – 75ª Medição, p. 3, 8-9 e 15). 81. A partir dos dados contidos no SIAC/DNIT, constatou-se que, com relação à execução da pista duplicada, a disparidade de avanço físico fica mais visível. No Gráfico 1 pode-se notar que os serviços de revestimento tiveram início somente após julho de 2018, aproximadamente dois anos após o serviço de base em brita graduada simples. 18 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

Gráfico 1-Percentual de conclusão de serviços e etapas

Terraplenagem x Revestimento 100 90 80 70 60 50 40 30

percentual concluído percentual 20 10 0

meses pesquisados

imprimação sub-base em macadame seco base brita graduada simples terraplenagem CBUQ - binder CBUQ - capa de rolamento CBUQ - polímero

Fonte: SIAC/DNIT – Evidência 10 - Percentual concluído - etapas - serviços 82. Depreende-se da visualização do Gráfico 1, que grande parte dos serviços de terraplenagem, base e sub-base encontram-se à espera de revestimento. De início, esse descompasso obriga à execução de pintura de ligação, nos locais em que houve imprimação sem aplicação do revestimento, uma vez que a Norma 031/2006 do DNIT (Especificação de Serviço do Concreto Asfáltico) prescreve que passados mais de sete dias entre a execução da imprimação e a do revestimento, a pintura de ligação deve ser feita. 83. A respeito da camada de revestimento, cabe lembrar que além de melhorar as condições de rolamento quanto à comodidade e segurança, de resistir aos esforços mecânicos que sobre ela atuam e de ser resistente ao desgaste, por ser estrutura impermeável, ainda garante vedação eficaz contra a penetração da água pluvial, mantendo a estabilidade e a integridade do perfil. 84. Desse modo, a não execução pari passu do revestimento, ou pelo menos em curto espaço de tempo, pode acarretar prejuízos decorrentes da deterioração das estruturas já executadas, seja por ação do tempo, do clima, da vegetação espontânea, ou mesmo da ação mecânica decorrente de trânsito não autorizado de veículos ou, no mínimo, a necessidade de execução de serviços não previstos, a exemplo da pintura de ligação (Norma 031/2006-DNIT). 85. Nesse sentido, verifica-se que já há algum desgaste na via que poderia ter sido prevenido, caso não se tivesse permitido uma defasagem tão grande como a ocorrida na presente situação. Inclusive, examinando-se todos os cronogramas identificados nos processos do DNIT, relativos ao Contrato 462/2012, observou-se que em nenhum deles haveria um descolamento maior do que três meses entre o término dos serviços de terraplenagem e o término dos serviços de revestimento, conforme Evidência 14- RP 50 - cronograma físico 2016), como evidenciado na Foto 3 abaixo: Foto 3 – BR 116/RS, próximo ao Km 442, evidenciando danos físicos à estrutura viária. 19 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

Fonte: arquivo técnico – papéis de trabalho. 86. Convém ainda mencionar que a rodovia só pode ser utilizada plenamente após a conclusão da camada de rolamento, dos dispositivos de drenagem e da sinalização. No caso em tela, a disparidade apontada no cronograma de execução das etapas resultou em prejuízo aos usuários da rodovia, uma vez que, decorridos sete anos e gastos mais de R$ 80 milhões, nenhum trecho de estrada lhes foi entregue.

87. Nesse cenário, cabe alertar que para a retomada dos serviços de revestimento será indispensável a realização de novos ensaios técnicos para que sejam devidamente avaliadas as condições estruturais do pavimento executado (terraplenagem, base e sub-base), após o longo período de tempo em que esteve exposto a intempéries e ao tráfego indevido. Os resultados indicarão se, para o atingimento da vida útil projetada, há necessidade de refazimento de serviços para que se recomponha os padrões exigidos por ocasião do seu recebimento. Havendo necessidade, esses ensaios servirão, também, para a definição do quantitativo necessário. 88. Assim, a falha enseja que o DNIT se abstenha de fazer qualquer pagamento relativo a eventual refazimento de serviços perdidos (terraplenagem, base, sub-base e imprimação), para os casos em que a empresa executora tiver dado causa, devido ao longo período de tempo em que ficaram expostos sem a devida proteção, dado o avanço desproporcional destes em relação aos serviços de revestimento (CBUQ) e agravado pelo atraso consolidado. 89. Por tudo isso, avalia-se mais alinhado ao princípio constitucional da eficiência avançar menos na terraplenagem e mais na execução da camada final de pavimentação (CBUQ), compatibilizando o andamento desses serviços, e, consequentemente, liberando mais trechos duplicados, pois, no cenário atual, a pavimentação provavelmente demandará longo lapso para alcançar o avanço da terraplenagem. 90. Nesse sentido, mencione-se a recomendação contida no Acórdão 2093/2018-TCU-Plenário, da relatoria da Ministra Ana Arraes, exarado no processo TC 005.189/2018-7 que tem por assunto 20 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil auditoria realizada nas obras da BR-163/PR - Duplicação Entr. BR-277 (Cascavel) – Marmelândia, segmento km 117,1 ao km 191,1, nos seguintes termos:

9.4. recomendar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que: (...) 9.4.2. aprimore o planejamento na execução de obras de duplicação de trechos rodoviários, de modo a evitar descompassos significativos entre as diferentes etapas de serviços (terraplanagem, drenagem e pavimentação) e, com isso, antecipar a liberação de trechos duplicados aos usuários;(grifo nosso) 91. Assim, considerando tal recomendação direcionada ao DNIT, e tendo em vista que se tratava de recomendação não direcionada apenas à rodovia objeto daquela auditoria, entende-se desnecessário recomendar novamente, o que caracterizaria reiteração. III.2.3 Conclusão e proposta de encaminhamento 92. A falha ora relatada não se alinha aos princípios da Eficiência e da Economicidade previstos nos artigos 37 e 70 da CF/1988, além de afrontar os artigos 66 da Lei 8.666/1993 e deve ser analisada com atenção por parte dos gestores por representar riscos potenciais de perda de qualidade técnica das obras já executadas, e de prejuízos para o erário, caso não se consiga que a empresa construtora refaça eventuais serviços perdidos ou devolva ao erário o valor medido indevidamente. 93. Ante o exposto, em vista das evidências presentes no achado ora em comento, conclui-se por proposta de encaminhamento com determinação, com fundamento no artigo 4º do Memorando-Circular 13/2019 – Segecex, recomendação e ciência ao DNIT, nos seguintes termos: 93.1. determinar ao DNIT que promova, por ocasião da retomada dos serviços de revestimento em CBUQ, com os meios que julgar necessários (retroanálises), a aferição das condições estruturais do pavimento (terraplenagem, sub-base e base), que estiveram expostos por longo tempo a intempéries e ao tráfego lindeiro, de forma a se garantir a manutenção das condições estruturais e funcionais previstas em projeto; 93.2. determinar ao DNIT que se abstenha de fazer qualquer pagamento relativo a eventual refazimento de serviços perdidos (terraplenagem, base, sub-base e imprimação), para os quais a contratada tenha dado causa, devido ao longo período de tempo em que ficaram expostos sem a devida proteção, dado o avanço desproporcional destes em relação aos serviços de revestimento (CBUQ), situação agravada pelo atraso consolidado; 93.3. recomendar ao DNIT que avalie a oportunidade e a conveniência de promover melhorias em seus editais, com a inclusão de cláusulas que coíbam a ocorrência de avanço desproporcional de serviços em determinadas etapas da obra, com vistas a evitar as deletérias consequências dele decorrentes, como a perda de serviços e o retrabalho; 93.4. dar ciência ao DNIT sobre o significativo avanço dos serviços de terraplenagem, sub-base e base em relação aos serviços de revestimento em CBUQ (pavimentação), identificada no Contrato 462/2012, que afronta os princípios da eficiência e da economicidade, tendo como fato agravante o cenário de escassez de recursos orçamentários e financeiros. IV. Achado de auditoria saneado IV.1. Execução de serviços com qualidade deficiente. IV.1.1 Situação encontrada 94. Constatou-se em ensaios realizados, in loco, na pista duplicada, entre os km 445+980 e km 447+980, que o pavimento em construção (segunda camada de CBUQ) apresentava deflexão característica individuais acima do valor correspondente admissível previsto em projeto. 95. Dado que as medidas de deflexão servem, dentre outras funções, para o controle de qualidade 21 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil estrutural de cada camada do pavimento de obras novas, a fim de se garantir a vida útil do pavimento, tal situação alerta para a possibilidade de problemas na estrutura do pavimento ensaiado, fato que demanda investigação das possíveis causas e a adoção de providências para a devida correção. 96. Nesse cenário, restam maculados o art. 66 da Lei 8.666/1993, o item 3 do Edital 342/2010- 00 do DNIT, bem como o especificado no projeto básico, item 3.4.9.1-Controle Deflectométrico do Pavimento (Evidência 12 - Ensaios Deflexão – jun./2019 e Evidência 13-Edital 342/2010, p.9). 97. De acordo com o projeto básico, o valor de referência do projeto para as deflexões nas camadas de revestimento betuminoso é da ordem de 46 x 10-2 mm e a deflexão máxima admissível correspondente é de 52 x 10-2 mm. De acordo com o projeto, o critério ali definido para valores de deflexão individual é o seguinte: Valores Individuais: Eles deverão ser iguais ou menores que a deflexão de referência, podendo-se aceitar pontos localizados com um coeficiente de variação de até 15%, ou seja, a deflexão máxima admissível seria igual à deflexão de referência + 15% da deflexão de referência. 98. Cabe registrar que o revestimento da rodovia foi projetado com estrutura composta de três camadas de CBUQ. Por ocasião desta fiscalização, o pavimento se encontrava com a segunda camada concluída, e nessas condições é que foram realizados os ensaios pela supervisora STE S.A., contando com a presença do Fiscal do Contrato 462/202. 99. Assim sendo, os resultados obtidos retratam as condições estruturais da segunda camada de CBUQ (Evidência 13 – Memória descritiva-DNIT, p. 2-7). Nos seis ensaios realizados, apenas um deles se enquadrou nos parâmetros estabelecidos no projeto básico, conforme evidenciado na Tabela 4 (Evidência 12 - Ensaios Deflexão - jun./2019, p. 27). Tabela 3 -Levantamento Deflectométrico - Contato 462/2012

Deflexão Deflexões características individuais (em 0,01 mm) Admissível Ensaio Estaca Lado Revestimento

(km) (Projeto) D0 D25 D50 D75 D100 Revestimento

1 50+800 direito Binder-2ª camada 46 79,2 67,0 50,8 40,6 34,5

2 50+300 direito Binder-2ª camada 46 77,1 65,0 48,7 38,6 36,5

3 50+300 direito Binder-2ª camada 46 99,5 79,2 34,5 26,4 22,3 * 4 50+300 esquerdo Binder-2ª camada 46 40,6 30,5 50,8 42,6 40,6

5 49+820 esquerdo Binder-1ª camada 46 56,8 44,7 46,7 38,6 28,4

6 48+800 esquerdo Binder-1ª camada 46 56,8 36,5 44,7 34,5 30,5 Amostra (N) 6 6 6 6 6 Deflexão média (Dm) 68,3 53,8 46,0 36,9 32,1 Desvio Padrão (s) 21,0 19,3 6,1 5,8 6,5

Deflexão Característica média (DC) 89,3 73,1 52,1 42,7 38,6555 * Ensaio repetido como contraprova

Fonte: ensaios realizados em campo e dados obtido do projeto básico (Evidência 12 Ensaios Deflexão – jun./2019, p. Coeficiente da viga: 2,03 25 e 27 e Evidência 13– Memória descritiva-DNIT, p. 2-7) IV.1.2 Conclusão 100. O pavimento deve ser objeto de correção para que a pista construída se amolde aos parâmetros normativos e de projeto, evitando-se a redução da qualidade e da vida útil nos locais com deflexões elevadas em relação às deflexões admissíveis previstas. 22 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

101. No entanto, ainda no período desta fiscalização, o DNIT encaminhou levantamento com novos ensaios de deflexão realizados no trecho inquinado, desta feita, com leituras das deflexões individuais sobre a terceira camada de revestimento de CBUQ com polímero (camada final). 102. Os resultados apresentados, em tabelas e registro fotográfico, demonstram que as deflexões características se enquadram dentro dos parâmetros de projeto, indicando que o pavimento se encontra em conformidade naquele trecho ensaiado (Evidência 13 – Memória Descritiva, p. 9-39). 103. Assim, tomando-se como verídico os resultados apresentados, considera-se que o DNIT, por meio do fiscal e da empresa supervisora, ainda no período da fiscalização, adotou as medidas necessárias para a correção da impropriedade, saneando, portanto, o presente achado. V. Análise dos comentários dos gestores 104. Por não conter achados de alta complexidade ou de grande impacto, considerou-se desnecessário o envio do relatório preliminar para comentários dos gestores. Tal consideração encontra amparo no item 145 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT). VI. Conclusão 105. A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar a execução do Contrato 462/2012 firmado, em 12/7/2012, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) com a Construtora Pelotense Ltda., tendo por objeto a execução das obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na Rodovia BR-116/RS, especificamente no segmento entre o km 422,32 e o km 428,16 e entre 428,84 e 447,97, com extensão de 24,99 km, correspondente ao Lote 6 do Edital de Licitação 342/2010 (Concorrência). 106. Assim, após o uso das técnicas de análise documental e de amostragem, na fase de planejamento, as seguintes questões de auditoria foram formuladas: d) Questão 1: os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? e) Questão 2: os aditivos decorrentes das revisões de projeto em fase de obras afetaram o equilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração? f) Questão 3: na execução dos serviços identificam-se situações manifestamente antieconômicas? 107. No que tange à Questão 1, foi realizada a análise global da economicidade do Contrato 462/2012, bem como a averiguação do equilíbrio econômico-financeiro representado pela manutenção do desconto inicialmente obtido após eventuais aditivos, nos termos do Acórdão 2082/2018-TCU- Plenário. 108. Importa registrar que na elaboração dos preços referenciais para a presente análise foram consideradas todas as correções determinadas e válidas nos diversos acórdãos proferidos por ocasião das fiscalizações pretéritas no âmbito do Fiscobras acerca da regularidade dos preços contratuais. 109. Outro aspecto importante a se ressaltar é que a análise ora realizada e que aponta pela inexistência de sobrepreço/superfaturamento nas condições iniciais do Contrato 462/2012, incidiu sobre os preços contratuais após ajustes nas propostas de preços dos licitantes promovidas pela comissão técnica do DNIT, conforme registrado pela então SecobRodovia, em instrução que subsidiou a decisão de mérito (Acórdão 1845/2015-TCU-Plenário). 110. No caso das condições iniciais do contrato, a amostra analisada contemplou 36 itens da planilha de preços (serviços), totalizando em 80,80% do valor total do Contrato 462/2012. 111. O resultado obtido na análise demonstra que, sob o ponto de vista de preços, o Contrato 462/2012 apresentou o desconto inicial de 3,94% em relação à referência do Sicro 2, representando 23 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil economicidade para a Administração Pública (Evidência 1 - Análise equilíbrio econômico-financeiro- Lote 6), conforme resumo evidenciado na Tabela 5. Tabela 4 - Resumo análise do contrato – situação inicial Item Expressão Valor Total (R$) Orçamento (Curva ABC) [A] R$ 88.289.645,18 Amostra – Contrato [B] R$ 71.336.595,93 Amostra – Referência [C] R$ 74.144.050,96 Representatividade da Amostra [B]/[A] 80,80% Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -2.807.455,04 Desconto em relação à Amostra (%) [D]/[C] 3,79% Fonte: elaboração própria no Sistema de Análise de Orçamento 112. Quanto à Questão 2, que trata da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato 462/2012, após a formalização de aditivos com reflexo financeiro (Revisões de Projeto em Fase de Obras - RPFO), verificou-se que não houve redução do desconto inicial obtido na contratação, demonstrando que permaneceram válidas as vantagens inicialmente obtidas na contratação (Evidência 1 - Análise equilíbrio econômico-financeiro-Lote 6). 113. No caso da 1ª RPFO, a amostra analisada contemplou 39 itens da planilha contratual, perfazendo 80,98% do valor do contrato após aditivos. Os resultados obtidos estão apresentados na Tabela 6. Tabela 5 - Resumo análise da 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras Item Expressão Valor Total (R$) Orçamento (Curva ABC) [A] R$ 101.568.999,69 Amostra - Contrato [B] R$ 82.249.923,51 Amostra – Referência [C] R$ 82.246.986,95 Representatividade da Amostra [B]/[A] 80,98% Subpreço [D]=[B]-[C] R$ 2.936,56 Sobrepreço em relação à Amostra [D]/[C] 0,00% Fonte: elaboração própria no Sistema de Análise de Orçamento 114. No caso da 2ª RPFO a amostra analisada contemplou 51 itens, representando 80,63% do valor contratual após aditivos e os resultados se encontram apostos na Tabela 7. Tabela 6-Resumo análise da 2ª Revisão de Projeto em Fase de Obras Item Expressão Valor Total (R$) Orçamento (Curva ABC) [A] R$ 108.576.248,22 Amostra - [B] R$ 87.542.124,40 Amostra – Referência [C] R$ 90.794.815,86 Representatividade da Amostra [B]/[A] 80,63% Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -3.252.691,46 Desconto em relação à amostra [D]/[C] 3,58% Fonte: elaboração própria no Sistema de Análise de Orçamento 115. O desconto reduzido na 1ª RPFO, em relação ao desconto inicial (3,79% para 0,00%), foi recuperado na 2ª RPFO (3,58%), fazendo com que se mantivesse o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato 462/2012. 116. Tal redução, ocorreu em razão da alteração do preço de um serviço contratual “Base de macadame seco, inclusive transporte”, cujo valor contratado e ajustado pelo DNIT, em cumprimento aos Acórdãos do TCU, foi R$ 54,31. Ocorre, que na proposta inicial da contratada, tal valor era R$ 98,87 (redução de R$ 44,56). O valor teto referencial proposto pelo item 9.4.1 do Acordão 93/2013-TCU que remete ao item 9.2.3 do Acordão 1.596/2011-TCU, item 116, (com base na composição de referência obtida a partir do serviço do DAER/RS), era de R$ 81,54. 24 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

117. De forma a manter o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato 462/2012, na 2ª RPFO esse serviço voltou ao valor inicial (R$ 54,31). Assim, o desconto voltou, praticamente, ao valor inicial. 118. Assim, mantidas as condições sacramentadas na 2ª RPFO, especialmente quanto ao valor inicial do serviço de Base de Macadame Seco (R$ 54,31), considera-se que o Contrato 462/2012, mantém o equilíbrio econômico-financeiro. 119. Com relação à Questão 3, que trata da ocorrência de situações manifestamente antieconômicas, especialmente sob o quesito de prazo, verificou-se que as obras da BR-116/RS estão consideravelmente atrasadas. Após transcorridos mais de seis anos da data inicialmente prevista para término, não foi entregue nenhum trecho concluído (Achado III.1). 120. Tal situação implica, além do encarecimento das obras em si, a ausência da entrega de um produto para a sociedade, que representaria não só melhoria de conforto e economia de tempo, mas principalmente aumento da segurança para os usuários. 121. Assim supondo-se que o prazo inicial estava correto, não se pode admitir um atraso de mais de seis anos para a conclusão das obras, mesmo ao se considerar as aventadas questões ambientais. Tal atraso é atribuído pelo DNIT a diversas questões, conforme relatado no achado, sem, no entanto, individualizar períodos com os motivos correspondentes, detalhando se o atraso contemplou o trecho todo, ou partes, situação em que se poderia realocar frentes de serviço. Igualmente, deixou-se de identificar as respectivas responsabilidades. 122. Importa frisar que tal atraso não se limita e este contrato, mas estende-se aos demais (oito) que fazem parte do empreendimento de duplicação e melhorias na BR-116/RS. 123. Nesse cenário o encaminhamento proposto é a realização de oitiva ao DNIT para se manifestar sobre a ausência das motivações para as prorrogações de prazo formalizadas nos Termos Aditivos (3º e 10º) e para a paralisação e suspensão do prazo de vigência contemplada no 7º Termo Aditivo, ocorridos na obra objeto do Contrato 462/2012 – Lote 6, esclarecendo, de forma fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as sucessivas prorrogações e quem lhes deu causa. 124. Ainda dentro da Questão 3, verificou-se a ocorrência de avanço desproporcional das etapas de serviços de terraplenagem, base e sub-base em relação aos de revestimento em CBUQ (pavimentação). A situação encontrada representa afronta ao princípio constitucional da eficiência e contribui para a falta de economicidade da obra. O resultado dessa ineficiente forma de alocação de recursos é a possibilidade de perda dos serviços já executados e sem a devida proteção, em razão do atraso consolidado das obras (Achado III.2). 125. Nesse contexto, o encaminhamento proposto, com fundamentado no artigo 4º do Memorando-Circular 13/2019 – Segecex, é de: 125.1. determinar ao DNIT que promova, por ocasião da retomada dos serviços de revestimento em CBUQ, a aferição das condições estruturais do pavimento (terraplenagem, sub-base e base) para que se garanta a manutenção das condições estruturais e funcionais previstas em projeto; 125.2. determinar ao DNIT que se abstenha de fazer qualquer pagamento relativo a eventual refazimento de serviços perdidos, para os quais a contratada tenha dado causa, devido ao longo período de tempo em que ficaram expostos sem a devida proteção; 125.3. recomendar ao DNIT que avalie a oportunidade e a conveniência de promover melhorias em seus editais, com a inclusão de cláusulas que coíbam a ocorrência de avanço desproporcional de serviços em determinadas etapas da obra, com vistas a evitar as deletérias consequências dele decorrentes, como a perda de serviços e o retrabalho; 125.4. Cientificar o DNIT sobre a afronta aos princípios da eficiência e da economicidade. 25 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

126. Quanto à qualidade dos serviços executados, ensaios de deflexão realizados no segmento compreendido entre os km 445+980 e km 447+980, por ocasião da visita in loco, indicaram valores para as deflexões individuais das camadas intermediárias de revestimento, acima dos limites previstos em projeto básico. Porém, durante o período da fiscalização, o DNIT refez os ensaios, desta vez, sobre a última camada de revestimento e, tomando-se como verídicos os resultados apresentados, o pavimento, naquele segmento ensaiado se encontra dentro dos parâmetros previstos em projeto, saneando, portanto, o achado (Item IV.1). 127. Por fim, em atendimento ao estabelecido no normativo “Orientações para Auditoria de Conformidade, p. 45, itens IV.1.2, parágrafo 114, nesta seção do relatório será registrada situação que não representa impropriedade, mas que a equipe de auditoria julga necessário fazer um breve relato. 128. Em reunião ocorrida na fase de execução desta fiscalização, junto à Superintendência Regional do DNIT no estado do Rio Grande do Sul, foi informado pelo fiscal do contrato que alguns serviços pertinentes às obras não poderiam ser realizados no Contrato 462/2012, dado que já se teria esgotado o limite legal de 25% permitido para aditivos, segundo estabelecido § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993 e de acordo como a jurisprudência dominante desta Corte de Contas, visto que tal limite havia se esgotado em razão das Revisões de Projeto em Fase de Obras já realizadas, formalizadas em aditivos. 129. Consta da Nota Técnica, encaminhada em resposta a ofício desta Unidade Técnica, planilha orçamentária, que suportou a 2ª RPFO, demonstrando que houve acréscimo de valores que perfazem R$ 20.286.604,02 (22,97 % de R$ 88.289.644,2), sendo que tal montante alberga somente os acréscimos, sem que tenha havido compensação com os decréscimos. (Evidência 16 - Nota Técnica - 02/2019 – 25%). 130. Do exame da documentação encaminhada, bem como dos outros elementos que constam dos autos, observou-se que, até o presente momento, não houve irregularidade quanto à extrapolação dos limites de aditivos estabelecidos no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993. 131. Além disso, os aditivos de preços do Contrato 462/2012 se encontram em conformidade com o entendimento consolidado na jurisprudência do TCU, visto que para o atingimento do limite de 25%, os acréscimos e os decréscimos foram calculados de forma isolada, sem compensação entre si. 132. Tal entendimento foi consolidado ao DNIT, a partir de 9/4/2012, data do trânsito em julgado do Acórdão 749/2010-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues. 133. Essa linha de raciocínio é seguida nos Acórdãos 2.819/2011 e 3.105/2013, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues; 2.681/2013 e 1.160/2014, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro e 1.536/2016, de relatório do Ministro Bruno Dantas, todos do Plenário. 134. Dito isso, conclui-se que a possibilidade de realização de novo aditivo, conforme pleiteado nos estudos apresentados pelo DNIT, não se enquadram nas condições excepcionalíssimas previstas na Decisão 215/1999-TCU-Plenário, por não atender cumulativamente aos requisitos ali elencados, especialmente no item b.III, visto que as alterações contratuais, apesar de serem consensuais e qualitativas não são excepcionalíssimas e nem decorrem de fatos supervenientes ou imprevisíveis na contratação inicial. 135. Quanto às alterações procedidas no projeto executivo e formalizadas nas revisões de projeto em fase de obras, bem como os serviços que deixarão de ser executados, informados na Nota Técnica do DNIT, em razão do esgotamento do limite legal para aditivo, entende-se que a Autarquia deve avaliar, dentro do seu poder discricionário e sem prejuízo da observância da legislação pertinente, qual seria o menor prejuízo acarretado aos usuários e, então, investido da autoridade e nos termos da responsabilidade que lhe é atribuída, decidir sobre a questão. 136. Por fim, registra-se que o assunto está mais bem detalhado em apêndice a esse relatório. 26 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

VII. Proposta de encaminhamento 137. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: 137.1 determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT) determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre a ausência das motivações para as prorrogações de prazo formalizadas nos Termos Aditivos (3º e 10º) e para a paralisação e suspensão do prazo de vigência contemplada no 7º Termo Aditivo, ocorridos na obra objeto do Contrato 462/2012 – Lote 6, esclarecendo, de forma fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as sucessivas prorrogações e quem lhes deu causa; 137.2 com base no artigo 4º do Memorando-Circular 13/2019 – Segecex, determinar ao Departamento de Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), com fundamento no inciso I do art. 43 da Lei 8.443/92 c/c inciso III do art. 250 do Regimento Interno/TCU, que: 137.2.1 promova, por ocasião da retomada dos serviços de revestimento em CBUQ, com os meios que julgar necessários (retroanálises), a aferição das condições estruturais do pavimento (terraplenagem, sub-base e base), que estiveram expostos por longo tempo à intempéries e ao tráfego lindeiro, de forma a se garantir a manutenção das condições estruturais e funcionais e a vida útil previstas em projeto; 137.2.2 Abstenha-se de realizar pagamentos, no âmbito do Contrato 462/2012, relativos a eventual refazimento de serviços perdidos (terraplenagem, base, sub-base e imprimação), para os quais a contratada tenha dado causa, devido ao longo período de tempo em que ficaram expostos sem a devida proteção, dado o avanço desproporcional destes em relação aos serviços de revestimento (CBUQ), situação agravada pelo atraso consolidado; 137.3 recomendar ao DNIT, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que avalie a oportunidade e a conveniência de promover melhorias em seus editais, com a inclusão de cláusulas que coíbam a ocorrência de avanço desproporcional de serviços em determinadas etapas da obra, com vistas a evitar as deletérias consequências dele decorrentes, como a perda de serviços e o retrabalho; 137.4 dar ciência ao DNIT sobre o significativo avanço dos serviços de terraplenagem, sub-base e base em relação aos serviços de revestimento em CBUQ (pavimentação), identificada no Contrato 462/2012, que afronta os princípios da eficiência e da economicidade, tendo como fato agravante o cenário de escassez de recursos orçamentários e financeiros. 137.5 juntar cópia do Relatório desta auditoria bem como, do Relatório, do Voto e do Acórdão da presente fiscalização aos processos de monitoramento TC 003.063/2012-7 e TC 017.210/2017-8.

Seinfrarod, 19 de setembro de 2019.

27 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

APÊNDICE A - Matriz de Achados

DESCRIÇÃO DO SITUAÇÃO OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO ACHADO ENCONTRADA IGC - O atraso na Atraso de obras (cinco anos), Contrato - Constituição Evidência 3 - Diversas, por Execução Oitiva execução da obra sem entrega de nenhuma 462/2012- Federal, art. Relato exemplo: contratual constitui fato parcela ao uso da população, Duplicação, 37; art. 70 290_2015-DIR, descumprimento antieconômica e antieconômico e não se alinha aos princípios melhorias na BR- Lei folha 1 de cronograma ineficiente em ineficiente da eficiência e da 116/RS 8666/1993, Evidência 4 - físico; limitação razão do atraso no economicidade aludidos nos art. 66 Relatórios de no fluxo andamento das artigos 37 e 70 da CF/1988. Supervisão, orçamentário e obras folha 1 financeiro; Obra sem ter seu demora nas Evidência 5 - objetivo liberações Oficio cumprido, dado ambientais; 285_2015, que não foi paralisação em folha 1 entregue a pista função de duplicada, Evidência 7 - dificuldades situação que Pleito_prorroga econômicas de impõe aos cão - 9TA, consorciada, usuários o tráfego folha 1 revisões de em pista simples Evidência 8 - projeto em fase com real Supra-RP-28, de obras. possibilidade de folha 1 acidentes fatais, Evidência 2 - além de não Licenca_Instala atingir qualquer cao_875_12, incremento de folha 1 economia em Evidência 15 - termos de redução Aditivos - do valor de fretes SUPRA, folha e de tempo de 1 transporte. F/I - Avanço Verificou-se que houve Contrato - Acórdão Evidência 11 - Descumpriment Serviços perdidos Determinação a desproporcional das avanço desproporcional das 462/2012- 1267/2007, 75ª medição o de cronograma Falta de entrega Órgão/Entidade etapas de serviço. etapas de serviço no Lote 6, Duplicação, TCU, acumulada, físico-financeiro de produtos (Departamento Nacional 28 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

DESCRIÇÃO DO SITUAÇÃO OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO ACHADO ENCONTRADA especialmente quanto aos melhorias na BR- Plenário folha 1 da obra (partes da de Infraestrutura de serviços de terraplenagem em 116/RS Lei Evidência 10 - Falta de controle duplicação da Transportes) relação aos de pavimentação, 8666/1993, Percentual na execução dos rodovia), ainda Recomendação a em desconformidade com o art. 66; art. 70 concluído_etap serviços, pela que parcial, em Órgão/Entidade cronograma físico-financeiro. as-serviço, fiscalização e razão da alocação (Departamento Nacional folha 1 supervisão, que ineficiente de de Infraestrutura de recursos. Evidência 9 - permitiu o Transportes) SUPRA- avanço Dar ciência Execução desproporcional. (Departamento Nacional Física, folha 1 Falta de de Infraestrutura de Evidência 14 - gerenciamento Transportes) Relatório de da obra Supervisão - RP 50 - cronograma, folha 1

29 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

APÊNDICE B - Fotos

Base de Brita Graduada recém imprimada- km 444

30 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

Base de Brita Graduada imprimada-km 434

31 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

1ª camada de CBUQ - Binder - km 446

32 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

Placa da obra- fim do trecho

33 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

Pedreira Pelotense

34 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

Trecho em terraplenagem, com vegetação - próximo a ponte do Arroio Evaristo 35 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

36 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

APÊNDICE C - Dados da obra

1. Dados Cadastrais

Obra bloqueada na LOA deste ano: Não

1.1. Execução física, orçamentária e financeira

1.1.1. Execução física

Data de vistoria: 28/05/2019 Percentual executado: 68,26% Data do início da obra: 16/07/2012 Data prevista para conclusão: 18/01/2021 Situação na data da vistoria: Em andamento Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Terraplenagem: 176,98 km; Sub-base: 148,41 km; Base: 143,97 km; Revestimento: 57,41 km; e OAE concluídas: 9

Observações: Os quantitativos indicados na descrição resultam dos somatórios dos serviços executados em cada um dos nove lotes da Duplicação da BR-116/RS. Percentual executado é média aritmética dos noves lotes. A data de conclusão é do Lote 6, o último a ser concluído, segundo a previsão atual.

1.1.2. Execução orçamentária e financeira

Valor estimado para conclusão: R$ 46.352.832,60 Valor estimado global da obra: R$ 108.576.248,22 Data base da estimativa: 12/09/2019

Funcional programática: 26.782.2087.7L04.0043/2019 - Adequação de Trecho Rodoviário - Porto Alegre - Pelotas - na BR-116/RS No Estado do Rio Grande do Sul

Origem Ano Lei Valores Valores Pagamento de Percentual Orçamentária empenhados liquidados despesas execução financeira União 2019 101.113.236,00 62.922.587,00 16.896.380,00 16.399.042,00 16,22% União 2018 42.756.825,00 38.750.000,00 19.500.000,00 15.350.000,00 35,90% União 2017 61.053.000,00 59.076.400,00 20.061.906,00 18.408.576,00 30,15% União 2016 47.940.074,00 9.488.916,00 7.579.972,00 7.084.603,00 14,78% União 2015 180.000.000,00 134.415.954,00 68.660.015,00 30.924.023,00 17,18% União 2013 363.000.000,00 362.969.998,00 130.141.009,00 124.955.528,00 34,42% União 2012 292.480.000,00 292.480.000,00 40.033.975,00 40.030.399,00 13,69% União 2010 467.369.930,00 451.950.000,00 256.921.963,00 215.636.771,00 46,14% Valores em reais Observações: O valor estimado para conclusão refere-se ao valor total do contrato (preços iniciais + aditivos), reduzido do que já foi medido (preços iniciais + aditivos). Fonte: "Dados financeiros" do SUPRA. O custo estimado da obra se refere ao valor do Contrato (PI+A).

1.2. Contratos principais

Nº contrato: 462/2012 Objeto do contrato: Execução da obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na Rodovia BR-116/RS, Lote 6 (km 422,3 - 428,16 e 428,84 - 447,97). Data da assinatura: 12/07/2012 Mod. licitação: Concorrência SIASG: 393003-462-2012 Código interno do SIASG: 462 CNPJ contratada: 92.190.503/0001-95 Razão social: Construtora Pelotense Ltda 37 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

CNPJ contratante: 04.892.707/0001-00 Razão social: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

Situação inicial Situação atual Vigência: 16/07/2012 a 20/09/2020 Vigência: 16/07/2012 a 20/09/2020 Valor: R$ 88.289.645,18 Valor: R$ 108.576.248,22 Data-base: 01/09/2010 Data-base: 01/09/2010 Volume de serviço: 25 km Volume de serviço: 25 km Custo unitário: R$ 3.531.585,80 Custo unitário: R$ 4.343.049,92 BDI: 27.84% BDI: 27.84% Nº/Data aditivoAtual: 10 12/07/2012 Situação do contrato: Em andamento.

Alterações do objeto: Revisões de Projeto em Fase de Obras

Observações: o CNPJ utilizado da empresa líder do consórcio, que inclusive foi dissolvido, restando somente a empresa líder.

Execução física e financeira: Data da coleta de dados / vistoria: 01/06/2019 Situação: Em andamento Percentual de execução física: 54,21% Descrição da execução realizada até a data da vistoria: O percentual de execução física corresponde ao valor medido, com base nos dados registrados no SUPRA (set/2019). Os percentuais das etapas são as seguintes: Terraplanagem -64,75%; Sub-base - 63,11%; Base-57,93%; Revestimento-5,10%. Valores medidos: R$ 62.223.415,62 Valores pagos: R$ 62.223.415,62 Percentual de execução financeira: 57,31% Observações acerca da execução física e financeira do contrato: Valores medidos (PI+A), até setembro/2019- dados registrados no SUPRA.

1.3. Histórico de fiscalizações

A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano da fiscalização.

2016 2017 2018 Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Não Não Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não

2. Deliberações do TCU

A listagem poderá conter deliberações de processos já encerrados.

Processo de interesse (deliberações até a data de início da auditoria)

Processo Deliberação Data 003.063/2012-7 Despacho do Min. Walton Alencar 28/10/2012 Rodrigues 003.063/2012-7 AC-93-3/2013-PL 30/01/2013 003.063/2012-7 AC-631-10/2013-PL 27/03/2013 38 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

003.063/2012-7 AC-1565-23/2013-PL 26/06/2013 003.063/2012-7 AC-1845-30/2015-PL 29/07/2015 003.063/2012-7 Despacho do Min. Benjamin Zymler 13/04/2016 017.210/2017-8 Despacho do Min. Walton Alencar 05/10/2017 Rodrigues 003.063/2012-7 AC-2082-34/2018-PL 05/09/2018

Processo de interesse (deliberações após a data de início da auditoria)

Não há deliberações até a emissão desse relatório.

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APÊNDICE D - Do cumprimento dos limites de aditivos (Lei 8.666/1993) 1. Por ocasião desta fiscalização, no dia 27/5/2019, precedendo os trabalhos em campo, foi realizada reunião de apresentação na Superintendência Regional do DNIT no Estado do Rio Grande do Sul. Naquela oportunidade foi mencionado que, tendo em vista as Revisões de Projeto em Fase Obras e por força legal e pela jurisprudência dominante do TCU relativa ao limite para aditivação contratual, alguns serviços, ainda que necessários e incialmente previstos nos projetos básico e executivo não poderiam ser realizados nos contratos oriundos da licitação Edital 342/2010-00. 2. Em razão disso, foi encaminhado o Ofício 03-78/2019-TCU/SeinfraRodoviaAviação ao DNIT, com o seguinte questionamento: a) existem serviços/soluções, inicialmente projetados, considerados ainda necessários, que não serão executados por causa da limitação a novos aditivos? b) caso positivo quais seriam esses serviços e soluções? c) qual o percentual necessário (estimativa), além dos 25%, para executar os serviços/soluções em tela? d) demais informações que julgar necessária sobre o impacto do limite a aditivos na execução das obras de duplicação na BR-116/RS. 3. Em resposta, o DNIT encaminhou a Nota Técnica 002/2019, apresentando um estudo de percentuais de acréscimos para conclusão da obra (Evidência 16 –Nota Técnica 2/2019). 4. Em resumo, a nota expõe que “mesmo considerando a importância dos empreendimentos, toda a duplicação, incluindo as ruas laterais e a travessia urbana do Município de Cristal, entre os km 422,300 e km 430,760, assim como todos os demais serviços existentes nesses locais, não poderão ser executadas”. 5. Em suma, a nota relata que essas etapas da obra não poderão ser executadas, levando-se em conta que foi atingido o limite legal para aditivos de 25% do contrato. 6. A interpretação desta Corte de Contas, em relação ao disposto no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993, define que o limite de 25% para acréscimos e decréscimos deve se considerado de forma isolada, conforme Acórdãos 749/2010, 2819/2011 e 3105/2013, todos do Plenário e de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues. 7. A referida nota técnica informa-se que os serviços remanescentes para a conclusão da obra, contemplando todos os serviços necessários para a conclusão da obra (todas as alterações pleiteadas), resultariam num montante de R$ 43.237.777,72 (ref. set/2009), que em termos percentuais correspondem a 48,97%, excedendo em muito o limite de 25% estabelecido pela Lei de Licitações (Evidência 16 –Nota Técnica 2/2019, p. 3 e 35). 8. O percentual que ultrapassaria o limite legal seria de 23,97%, correspondendo, em valores absolutos, a mais de 21 milhões. 9. Importa salientar que a planilha apresentada na nota técnica indica que o montante de mais de 43 milhões de reais em aditivos pleiteados corresponderia, exclusivamente, à acréscimo de valores, não havendo nenhum decréscimo (Evidência 16 –Nota Técnica 2/2019, p. 3 e 35). Tal fato, per si, encerra qualquer discussão quanto a possiblidade de enquadramento dos aditivos, ora em questão, ao praticado anteriormente ao estabelecido no Acórdão 2819/2011-TCU-Plenário, relatoria do Ministro Walton de Alencar Rodrigues. 10. Ainda assim, a referida nota comenta sobre o Acórdão 3105/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, proferido em razão da consulta direcionada a esta Corte de Contas sobre a possibilidade de modulação temporal para a aplicação do Acórdão 2819/2011-TCU-Plenário. 40 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

11. Por fim, a nota encerra com a seguinte conclusão: “(...) os contratos das obras da BR-116/RS foram assinados, todos, em 12/07/2012, ou seja, após, mas relativamente próxima à data do trânsito em julgado do Acórdão 749/2010 (09/04/2012), devendo, portanto, atender, nos Aditivos Contratuais, o limite do conjunto (somatório) de Acréscimos e Supressões de Serviços de forma isolada, de 25% do valor original contratual (grifo nosso)”(Evidência 16 - Nota Técnica 2/2019, p.14). 12. De fato, tal acórdão consolidou o entendimento de que seria viável juridicamente a compensação para a realização das alterações necessárias para a conclusão do objeto e que não implicassem seu desvirtuamento, desde que os contratos tivessem sido celebrados antes do trânsito em julgado do Acórdão 749/2010-TCU-Plenário, data esta, estabelecida para 09/04/2012, mediante despacho do Ministro Walton de Alencar Rodrigues (TC 014.188/2014-7, peça 5). 13. Nesse contexto, considerando que o Contrato 462/2012 foi celebrado em 12/7/2012, portanto, posterior ao referido trânsito em julgado, não é possível enquadrá-lo às possibilidades previstas no Acórdão 3.105/2013-TCU-Plenário. 14. Na mesma linha de raciocínio, estão os seguintes acórdãos 2.681/2013 e 1.160/2014, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro e 1536/2016, de relatório do Ministro Bruno Dantas, todos do Plenário, resguardada a respectiva aplicação ao ente a que se destina. 15. Quanto à possibilidade de se ultrapassar o limite de 25%, situação excepcionalíssima prevista na Decisão 215/1999-TCU-Plenário, convém ressaltar que os requisitos, ali estabelecidos, devem ser atendidos cumulativamente. Contudo, apesar de a nota apresentar estudo que poderiam enquadrar a pleiteada extrapolação em alguns requisitos da referida Decisão 215/199-TCU-Plenário, não obteve êxito em demonstrar que atende a todos, como como se verá adiante. 16. Assim, após análise do orçamento do Contrato 462/2012 e seus termos aditivos com reflexo econômico, bem como da documentação encaminhada, ora mencionada, entende-se que não está configurada irregularidade, na condição atual, quanto à extrapolação dos limites legais para aditivos, estabelecidos no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993. 17. Quanto as alterações procedidas no projeto executivo e formalizadas nas revisões de projeto em fase de obras, bem como os serviços que deixarão de ser executados, informados na nota técnica do DNIT, em razão do esgotamento do limite legal para aditivo, entende-se que a Autarquia deve avaliar, dentro do seu poder discricionário e sem prejuízo da observância da legislação pertinente, qual seria o menor prejuízo acarretado aos usuários, entre deixar de executar toda a duplicação, entre os km 422,300 e km 430,760, ou declinar de algumas melhorias incluídas nas referidas revisões. 18. Outra opção a ser considerada seria a informada no Ofício 54743/2019/ACE-DG/DG/DNIT SEDE, relativo ao Contrato 460/2012, Lote 4, em que a Autarquia declarou que “a Administração tomará a decisão que melhor atender ao interesse social e econômico da sociedade, qual seja, a excepcionalidade de aditivos acima de 25%, desde que respeitados os requisitos constantes do Acórdão 215/1999 e 89/2019, ou pela deflagração de novo procedimento licitatório, que será previamente encaminhado a essa Corte de Contas” . 19. Assim, dada a situação apresentada da obra, entende-se que cabe ao DNIT, investido da autoridade e nos termos da responsabilidade que lhe é atribuída, decidir sobre a questão. 20. Por fim, cabe informar que a obra se encontra com baixo ritmo de execução. Em razão disso, a obra está atrasada e com pouca execução contratual, sendo que após mais de nove anos da contratação, foi medido pouco mais de 40% da obra e não foi entregue nenhuma parcela da obra (Evidência 9 – Execução física, p.2). 21. E, conforme já dito no corpo deste relatório, a execução do Contrato 462/2012 deve enfrentar situações relevantes que podem impactar negativamente na qualidade, nos custos e prazos planejados, segundo consta do Relatório de Supervisão 28, a exemplo de necessidade de liberação ambientais de 41 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil mais jazidas de solos, transferência das instalações do pedágio de Cristal, com concessão da Ecosul, entre outras (Evidência 8 – Supra – RP 28, p. 24). Do não enquadramento aos requisitos previsto na Decisão 215/1999-TCU-Plenário. 22. Após a exposição dos fatos, passa-se à demonstração acerca do não enquadramento da situação ocorrida no Contrato 462/2012, à condição excepcional prevista na Decisão 215/1999-TCU- Plenário que ensejaria à possibilidade de extrapolação dos limites previstos no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993, especialmente quanto ao item III. 23. Inicia-se a análise pela transcrição da referida decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII, § 2º da Lei 8.443/92, e no art. 216, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, responder à Consulta formulada pelo ex-Ministro de Estado de Estado do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho, nos seguintes termos: a) tanto as alterações contratuais quantitativas - que modificam a dimensão do objeto - quanto as unilaterais qualitativas - que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos limites preestabelecidos nos § § 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei; b) nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos: I - não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório; II - não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico- financeira do contratado; III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial; IV - não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos; V - ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes; VI - demonstrar-se - na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea ‘a’, supra - que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência; (grifos acrescidos). 24. De acordo com a Nota Técnica 2/2019, as alterações no Contrato 462/2012, qualitativas ou não, ocorridas nas revisões de projeto em fase de obras e que contribuíram pelo atingimento do limite legal de 25%, nada tiveram de imprevisibilidade nem de fatos supervenientes, como se segue. 25. No que se refere aos ajustes do projeto básico ao projeto executivo, classificadas como qualitativas pelo DNIT e que resultaram nas revisões de projeto pode-se citar as principais alterações: a) adequação da espessura e da estrutura do pavimento; b) substituição de argila por areia (colchão drenante de areia); c) adequação da drenagem às características atuais da obra; d) adequação à demanda da comunidade e às exigências ambientais; e) adequação da estrutura do acostamento externo. 42 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

26. Salvo a exigência ambiental, a demanda da comunidade e adequação da espessura e da estrutura do pavimento, as demais alterações não decorreram de fato imprevisível que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial, ora se vejam. 27. No caso da adequação da estrutura do acostamento externo, a nota explicita que tal alteração foi realizada a partir de decisão gerencial promovida pela Superintendência SR-RS, e confirma que nada há de imprevisibilidade, ou superveniência dado que se informa na nota que “esta alteração foi promovida com o objetivo de evitar possíveis problemas técnicos e já conhecidos ao longo do tempo” ou “sem falar que, historicamente, o CBUQ – Binder gera uma manutenção menor do que o PMQ no decorrer do tempo.”, ou seja, situações sabidamente conhecidas, de longas datas, pela Autarquia. Assim, considera-se que tais soluções poderiam ter sido consideradas no momento da licitação, não sobrecarregando o limite para adição (Evidência 16 – Nota Técnica 2/2019, p.10). 28. De mesma forma, o serviço de colchão drenante de areia, que foi incluído somente no projeto executivo e contribuiu, sobremaneira, para o atingimento do limite de aditivos, no montante de R$ 9.090.235,08 (ref. Set/2009), também não representa fato superveniente ou imprevisível (Evidência 16 – Nota Técnica 2/2019, p.20). 29. Tal alteração advém de erro no projeto básico, perfeitamente evitável, com a detecção do lençol freático elevado, caso tivesse sido realizada a devida sondagem. Aliás, esse resultado era previsível, dado que o local onde estão sendo executadas as obras de duplicação se trata de região de várzea utilizada, de forma intensiva, para o cultivo de arroz, ou seja, região alagadiça. 30. A condição alagada da região, previsível e de conhecimento comum, também refletiu na adequação da drenagem. 31. Assim, não há como se considerar que tais alterações que consumiram grande parte do percentual de aditivos se caracterizem como fatos imprevisíveis ou supervenientes que justifiquem e permitam o enquadramento na situação excepcional prevista na Decisão 215/1999-TCU-Plenário. 32. A extrapolação que se enquadra no requisito do item b.III da Decisão 215/1999-TCU-Plenário, somente pode ser aceita se decorrente de fatos imprevisíveis ou supervenientes, quando da elaboração do projeto básico. Caso contrário, tem como efeito beneficiar a produção de projetos básicos deficientes e desatualizados e estimular a ocorrência de transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos. 33. Outro ponto que merece ser retomado é sobre a natureza das alterações aqui apresentadas, principalmente, em razão da informação de que se deixará de executar parte do objeto contratado, ou seja, a duplicação da rodovia entre os 422,300 e km 430,760. 34. Como se viu, algumas dessas alterações, como é o caso do colchão drenante de areia, apesar de advir de erros de projeto, foi imprescindível para a consecução do objeto. Todavia, outras, a exemplo da alteração na estrutura do acostamento, do aumento da espessura de revestimento em CBUQ com polímero e da inclusão de abrigos junto aos pontos de ônibus, com a inclusão de passeios em blocos de concreto intertravados, mesmo que representem melhorias, contribuíram para que fosse consumido o limite legal previsto para aditivos (25%). 35. Assim, caso se leve a cabo a anunciada inexecução de duplicação que não possui pequena extensão (8 km), o objetivo previsto da obra restará comprometido, dado que, no mínimo, haverá gargalo no fluxo de escoamento de veículos, e mais gravemente, prejudicará a segurança dos usuários. 36. Nesse contexto, dada a impossibilidade de extrapolação dos limites legais, conforme se demonstrou na presente análise, entende-se que o DNIT deve avaliar, dentro do seu poder de discricionariedade, qual será a melhor decisão para atender ao interesse social dos usuários. 37. Por fim, importa registrar que não se adentrou no mérito da necessidade ou não das alterações que extrapolaram ao limite para aditivos imposto. Nesse apêndice, pretende-se somente registrar a 43 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil conclusão de que a situação relatada não se enquadra, cumulativamente, nos requisitos da referida decisão, especialmente no item b.III.

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APÊNDICE E - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização

1. Achados desta fiscalização

1.1. Não há.

2. Achados de outras fiscalizações

2.1. Não há.

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APÊNDICE F - Despachos

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Processo: 008.061/2019-0 Fiscalização: 78/2019 Objetivo: fiscalizar as obras de Adequação De Trecho Rodoviário - Porto Alegre - Pelotas - na BR-116/RS - Lote 6

DESPACHO

De acordo com as propostas de encaminhamento da equipe de auditoria.

Em 20 de setembro de 2019. Encaminhe-se ao secretário.

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Processo: 008.061/2019-0 Fiscalização: 78/2019 Objetivo: fiscalizar as obras de Adequação De Trecho Rodoviário - Porto Alegre - Pelotas - na BR-116/RS - Lote 6

DESPACHO

Não foram encontrados achados de alta complexidade ou de grande impacto.

De acordo

Em 30 de setembro de 2019. Encaminhe-se ao Gab. do Min. Walton Alencar Rodrigues.

______Luiz Fernando Ururahy de Souza Secretário de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil