Rapport D'information Sur La Réforme De La Carte Judiciaire
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N° 662 SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012 Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2012 RAPPORT D´INFORMATION FAIT au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) par le groupe de travail sur la réforme de la carte judiciaire (2), Par Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT et M. Yves DÉTRAIGNE, Sénateurs. (1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto. (2) Ce groupe de travail est composé de : Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne. - 3 - SOMMAIRE Pages AVANT-PROPOS................................................................................................................................... 7 I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE MAIS FRAGILISÉE PAR DES DÉFAUTS DE CONCEPTION.................................................................................................................................. 9 A. UNE RÉFORME PLUSIEURS FOIS REPORTÉE............................................................................. 10 1. Le consensus existant sur la nécessité de réformer une carte judiciaire obsolète ........................... 10 a) Une carte judiciaire datée… ....................................................................................................... 10 b) … et devenue inadaptée............................................................................................................... 12 2. Des travaux nombreux n’ayant donné lieu qu’à des modifications limitées de l’organisation judiciaire.................................................................................................................. 15 B. LE SENTIMENT EXPRIMÉ À DE NOMBREUSES REPRISES D’UNE RÉFORME PRÉCIPITÉE, MAL EXPLIQUÉE VOIRE BRUTALE .................................................................... 18 1. Le choix contesté d’une réforme par décrets.................................................................................... 19 2. Une annonce de concertation contredite dans les faits ?................................................................. 20 a) Un calendrier resserré ne facilitant pas la concertation ............................................................... 20 b) Une concertation sans dialogue ? ................................................................................................ 20 (1) Au niveau national : une concertation quasi-inexistante.................................................................. 20 (2) Des concertations locales très riches, mais parfois sans suites ......................................................... 21 3. Le cas particulier des juridictions prud’homales et consulaires...................................................... 24 (1) La juridiction prud’homale, un processus encadré par les textes ...................................................... 24 (2) La juridiction consulaire, un autre modèle de réforme .................................................................... 25 C. DES DÉFAUTS DE CONCEPTION................................................................................................... 26 1. Un défaut de perspective : une réforme conduite à l’envers ............................................................ 27 2. Un défaut de coordination................................................................................................................ 28 a) L’absence de coordination avec la carte administrative .............................................................. 28 b) L’absence de coordination avec les autre réformes conduites par le ministère de la justice .......................................................................................................................................... 29 3. La priorité donnée aux principes de qualité et de bonne administration de la justice sur l’exigence de proximité.................................................................................................................... 31 a) Le renforcement de la qualité de la justice : concentration des moyens ou exigence de proximité ? .................................................................................................................................. 31 (1) Permettre aux magistrats de « bien juger » grâce à des juridictions de « taille suffisante ».................. 32 (2) Une exigence de proximité atténuée par le développement des nouvelles technologies ?.................... 34 b) L’amélioration de la bonne administration de la justice.............................................................. 37 4. Des critères et des arbitrages discutés............................................................................................. 38 a) Le choix de critères quantitatifs plutôt que qualitatifs................................................................. 39 b) Des arbitrages contestés .............................................................................................................. 40 II. UNE RÉFORME D’AMPLEUR CONDUITE À SON TERME GRÂCE À LA TRÈS FORTE MOBILISATION DES PERSONNELS JUDICIAIRES ................................................ 45 A. LE MAINTIEN D’UNE PRÉSENCE JUDICIAIRE SUFFISANTE : ENJEU DE LA REFONTE DE LA CARTE ................................................................................................................ 45 1. La suppression de près d’un tiers des juridictions ........................................................................... 45 2. Des dispositifs de maintien d’une présence judiciaire encore insuffisants ...................................... 47 a) L’accès au droit : un maillage de structures « parajudiciaires » porté par les acteurs locaux .......................................................................................................................................... 47 b) Des structures complémentaires qui n’ont pas vocation à remplacer les juridictions.................. 49 c) L’accès au juge grâce aux audiences foraines : une solution qui n’a pas pu s’imposer............... 50 - 4 - B. UNE APPRÉCIATION CONTRASTÉE SUR LES MOYENS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RÉFORME MIS EN ŒUVRE PAR LA CHANCELLERIE.................................................. 50 1. L’accompagnement immobilier de la réforme : une opportunité pour les juridictions, au coût encore indéterminé................................................................................................................... 51 a) L’occasion d’une amélioration sensible des conditions d’installation des juridictions ............... 51 b) Un coût maîtrisé ?........................................................................................................................ 53 (1) Un coût en apparence bien inférieur aux prévisions initiales ........................................................... 53 (2) En réalité, un coût sous-évalué qui conduit à s’interroger sur les économies futures à attendre des regroupements ..................................................................................................................... 53 2. Le bilan mitigé de l’accompagnement social de la réforme............................................................. 56 a) L’accompagnement des fonctionnaires et des magistrats ............................................................ 56 b) L’accompagnement spécifique des avocats................................................................................. 61 C. DES PERSONNELS FORTEMENT SOLLICITÉS............................................................................ 63 1. Des magistrats et des fonctionnaires qui se sont mobilisés pour garantir, en dépit des difficultés, le bon fonctionnement de la justice ................................................................................ 63 2. Une réforme achevée, mais qui laisse des personnels éprouvés ...................................................... 65 III. UN FORT IMPACT SUR LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE, AUX CONSÉQUENCES PARFOIS NÉGATIVES POUR LES JUSTICIABLES ET LES TERRITOIRES................................................................................................................................. 67 A. UNE CARTE JUDICIAIRE RATIONALISÉE, MAIS FRAGILISÉE PAR LA CRÉATION OU LE MAINTIEN DE CERTAINES INCOHÉRENCES ................................................................ 68 1. Une rationalisation fondée sur la mutualisation des moyens au sein de juridictions dotées d’une activité judiciaire suffisante… ............................................................................................... 68 2. … mais fragilisée par certains