Narcotráfico, S. A.

Publicado en enero de 2009

La economía de los cárteles sigue la lógica de las grandes empresas: suprimir a la competencia. Sólo que aquí ese trabajo se hace a tiros.

Tres dimensiones exhibe hoy el crimen organizado en México: la de milicias de sicarios que dejan hileras de muertos a su paso; la de empresas clandestinas dedicadas al tráfico de drogas, el secuestro y la extorsión; y la de cuasi gobiernos que venden protección, cobran impuestos e influyen en las decisiones de la autoridad.

Los mercados y negocios del narco

Las organizaciones criminales son empresas que producen bienes y servicios ilícitos para los que hay una gran demanda. Dos capacidades esenciales les permiten operar exitosamente: el ejercicio de la violencia y el ejercicio del soborno. La primera les permite mantener la disciplina interna, resolver disputas, evitar la entrada de competidores, vigilar sus territorios y responder al asedio militar o policial. La capacidad corruptora, por su parte, debilita o neutraliza la acción del gobierno en contra de la organización, lo cual disminuye los incentivos de sus miembros para defeccionar y fortalece la cohesión interna.

Una vez que la organización criminal logra tener el monopolio de la violencia en un territorio determinado (unas pocas cuadras o una vecindad), su aspiración es ejercer funciones cuasi gubernamentales como cobrar impuestos (mediante la extorsión) y vender protección. En México no parecen existir mercados ilegales de corte monopólico donde las barreras de entrada sean insuperables para la competencia. Lo que parece existir son mercados ilegales competitivos en los que las pretensiones monopólicas se frustran por una dinámica de competencia y por los frecuentes conflictos entre los cárteles y a su interior. Hasta ahora ninguna organización ha logrado imponerse completamente sobre las demás; de ahí la violencia continua entre bandas de narcotraficantes.

Esto no implica que no existan organizaciones poderosas. Según Naciones Unidas, el flujo de cocaína a Estados Unidos es menos centralizado hoy que cuando los cárteles de Cali y Medellín dominaban el mercado, pero el tráfico de cocaína “sigue siendo altamente organizado y dominado por un puñado de grandes organizaciones”. Esto confirma las grandes dimensiones y capacidades financiera y logística que aún poseen los cárteles líderes, como el de Sinaloa y el del Golfo.

La lógica del cártel

En el mercado ilegal de drogas mexicano conviven dos tipos de organizaciones: los cárteles que tienen capacidad de coordinación central y que se dedican sobre todo a la exportación de drogas, y las pequeñas empresas personales o familiares que compiten en el mercado del narcomenudeo. Las organizaciones criminales más grandes han alcanzado un alto nivel de integración vertical, que les permite tener un alto grado de coordinación.1 Aunque en los mercados oligopólicos hay márgenes

1 Las empresas integradas verticalmente están unidas por una jerarquía y comparten un mismo jefe. Los miembros de esta jerarquía desarrollan tareas diferentes que se combinan para cumplir un objetivo común: generar economías de escala en cada empresa, y sinergias dentro de la corporación. Todo ello para elevar las utilidades. Las empresas petroleras, por para la competencia, las organizaciones criminales de mayor tamaño se esfuerzan para alcanzar esta coordinación central que les permite generar economías de escala; explotar precios monopólicos; ahorrar recursos al evitar la competencia en actividades de corrupción y cabildeo; y tener un fácil acceso a los mercados financieros internacionales.2

El cártel es una confederación de empresas locales que funcionan con cierta independencia, pero que son sujetas a las decisiones de una política corporativa, un elemento propio de empresas modernas en estas organizaciones criminales, cruzadas de arriba abajo por ingredientes de corte tradicional, como el reclutamiento de directivos basado en el parentesco y el estilo autocrático de dirección de sus jefes.

Los cárteles, típicamente, presentan una estructura jerárquica de tres niveles: en el primer nivel se encuentra la dirigencia. En el segundo están los lugartenientes, los jefes militares, los operadores financieros y los abogados. En el tercero están los sicarios, los distribuidores y los vendedores. Los abogados y los contadores son “expertos” que adquieren más importancia a medida que el negocio se expande. En los cárteles más institucionalizados debe haber alguien que aparezca frente a los demás como el “sucesor natural” del jefe principal —en caso de que éste llegara a faltar. El parentesco y el compadrazgo son bases importantes para establecer alianzas y para legitimar a la autoridad. En base a estos criterios, los cárteles logran a tener una alta, aunque vulnerable, cohesión y solidaridad internas.

En México existen siete grandes cárteles: del Golfo, de Sinaloa, de Juárez, Tijuana, Milenio, Oaxaca y Colima. Los dos primeros, el del Golfo y el de Sinaloa, son las organizaciones más poderosas y mantienen una relación de rivalidad. Ambas tienen, conjuntamente, presencia en 21 estados y tienen como su negocio más lucrativo la exportación de cocaína a Estados Unidos. El brazo armado del cártel del Golfo es un grupo de sicarios conocido como Los Zetas (ex militares que desertaron en 2003). Los grupos paramilitares del cártel del Sinaloa son conocidos como Los Negros y Los Pelones. Se conoce como La Federación a la alianza de los cárteles de Sinaloa, Milenio y ex líderes del cártel de Juárez. A la otra alianza de organizaciones, integrada por los cárteles del Golfo, Juárez y Tijuana, podría llamársele, por extensión, La Federación del Golfo.

Adiós al gran pacto

La relación entre el gobierno y el crimen organizado se ha modificado radicalmente en los últimos años a causa de la transformación democrática del gobierno mexicano. Durante el periodo de partido dominante, gobierno y crimen organizado mantuvieron una relación simbiótica basada en un pacto de no agresión. El pacto fue posible por la centralización política que imperaba en aquel periodo, en el que el gobierno federal o los gobernadores podían garantizar el cumplimiento de acuerdos con empresas criminales.

Al parecer, en distintos momentos las autoridades federales estuvieron dispuestas a tolerar las actividades de los narcotraficantes si éstos se comprometían a cumplir ciertas reglas. Recientemente, un ex gobernador mexicano las enumeró en un “decálogo”: “1. No muertos en las calles; 2. No

ejemplo, tienen un alto nivel de integración vertical pues tienen bajo su control tareas tan disímiles como la exploración, perforación, producción, transporte, refinación, comercialización y ventas. 2 Gianluca Fiorentini y Sam Peltzman, “Introduction”, en The Economics of Organized Crime, Cambridge University Press, Nueva York, pp. 5-6. drogas en las escuelas; 3. No escándalos mediáticos; 4. Entrega periódica [al gobierno] de cargamentos y traficantes menores; 5. Derrama económica en las comunidades; 6. No proliferación de bandas; 7. Cero tratos con la estructura formal del gobierno (policías o funcionarios judiciales); 8. Cobrar errores con cárcel, no con la vida; 9. Orden y respeto en los territorios; 10. Invertir las ‘ganancias’ en el país”.3 El sexto punto es clave pues induce la formación de monopolios regionales o locales.

Ninguna autoridad puede ya pactar este tipo de acuerdos. La centralización política del viejo régimen ha desaparecido y el gobierno federal ya no tiene la capacidad de garantizarlos. Las organizaciones criminales recurren ahora a otros medios para realizar sus negocios: corromper a las autoridades, intimidarlas o asesinarlas.

Los mexicanos dominantes

Según el gobierno mexicano, los cárteles mexicanos están en un proceso de descomposición y debilitamiento. Según el gobierno de Estados Unidos, los cárteles mexicanos han alcanzado recientemente una posición de pleno dominio en el mercado de drogas de aquel país. Para la agencia de inteligencia antidrogas del Departamento de Justicia de Estados Unidos los cárteles mexicanos son “los principales traficantes y distribuidores de drogas ilícitas en Estados Unidos” y “están ejerciendo cada vez más control sobre el tráfico a lo largo del país”.4 Los cárteles mexicanos son los distribuidores dominantes de cocaína al mayoreo en Estados Unidos, y ninguna otra organización está en la posición de desplazarlos en el futuro cercano. El 90% de la cocaína que entra a Estados Unidos transita por el corredor Centroamérica/México.5 Los cárteles colombianos cada vez confían más a los cárteles mexicanos la introducción de la heroína sudamericana a Estados Unidos, lo que le permite a los cárteles mexicanos controlar el flujo de la heroína mexicana y, crecientemente, de la sudamericana en el mercado estadunidense.

Desde 2005 los cárteles mexicanos han ganado control sobre una porción cada vez más extensa del mercado estadunidense de metanfetaminas. Mientras la producción de metanfetaminas ha disminuido en Estados Unidos, los cárteles mexicanos han aumentado la producción en su país y han expandido sus redes de distribución.6

Estrategia de altos costos

Desde el primer día de su gestión, el gobierno de Felipe Calderón anunció una estrategia de combate al crimen organizado con objetivos genéricos como la “desarticulación” de las bandas criminales, la “disrupción” del mercado de las drogas, la “recuperación” de las instituciones perdidas y el “robustecimiento” del gobierno.

3 Ricardo Monreal Ávila, “Narcoterrorismo”, en Milenio, 23 de septiembre de 2008. 4 National Drug Threat Assessment (2008), National Drug Intelligence Center, Washington, D.C., 2007, p. iii y iv. 5 International Narcotics Control Strategy Report, Volume I: Drug and Chemical Control, United States Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2008, p. 176. En la página electrónica de la Office of Foreign Assets Control del U.S. Department of the Treasury pueden encontrarse varios organigramas de cárteles mexicanos y colombianos que ilustran algunas áreas de su organización interna. www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/programs/narco/narco.html 6 National Drug Threat..., op. cit., pp. 54-59. La estrategia antidrogas ha centrado sus esfuerzos en disminuir la oferta mediante tres tipos de acciones: decomisos (de drogas, dinero, armas y vehículos), erradicación de plantíos y detenciones. Para que las cifras sobre lo logrado con estas acciones cobren sentido, deben enmarcarse en algunas cifras globales sobre la producción y consumo de drogas en México, o sobre la cantidad de droga que presumiblemente transita por territorio mexicano. Por ejemplo, ¿cuál es la proporción de la droga decomisada en relación con la que se produce anualmente? Enumerar cifras de detenidos y decomisos y compararlas con las de gobiernos previos poco nos dice sobre los alcances y la eficacia de tales esfuerzos. No hay un solo indicador fiable que sugiera que los niveles de producción y tráfico de drogas en México hayan registrado algún descenso.7 Un punto débil de esta estrategia es que descuida el lado de la demanda y, por ello, deja inalterado un segmento de los incentivos económicos asociados a los amplios márgenes de utilidad del narcotráfico.

La estrategia ha tenido grandes costos. El primero y más importante es en vidas humanas. Hasta mediados de noviembre de 2008 casi siete mil mexicanos habían muerto en violencia relacionada con el narcotráfico.8 Otro costo no deseado ha sido el incremento de los casos de extorsión, secuestro, tráfico de armas y robo de vehículos. Los costos presupuestales también han sido altos. De 2006 hasta 2008 el gasto total de las agencias de seguridad nacional (es decir, de las secretarías de Gobernación, Defensa, Marina y Seguridad Pública, la Procuraduría General de la República y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, en su conjunto) aumentó alrededor del 26% en promedio. En suma, los costos de la estrategia antidrogas parecen ser mucho más altos que sus beneficios.

El fin ¿justifica la violencia?

Las cifras de pérdida de vidas humanas son abrumadoras. En 2008, el promedio diario de ejecutados a nivel nacional fue de 13.4, más del cien por ciento respecto a 2007 (6.2) y a 2006 (5.8). En algunos estados del país, como Chihuahua, el promedio de ejecutados en 2007 y 2008 creció más de 10 veces. En Baja California y Estado de México, se triplicó de 2007 a 2008. Las estimaciones de ejecutados para 2008 por cada 100 mil habitantes en las ciudades y los estados más violentos del país son muy altas, incluso a nivel internacional. En Ciudad Juárez hubo 82 ejecutados por cada 100 mil habitantes, en Culiacán 47 y en Tijuana 31. A nivel estatal, Chihuahua cerró el año con 49 ejecutados por cada 100 mil habitantes, Sinaloa con 25 y Baja California con 19.

En números absolutos, los 10 estados más violentos de México fueron Chihuahua, Sinaloa, Baja California, Estado de México, Durango, Guerrero, Michoacán, Sonora, Jalisco y Tamaulipas. De diciembre de 2006 a junio de 2008, alrededor del 35% de las ejecuciones tuvieron lugar en los siguientes 10 municipios: Ciudad Juárez, Culiacán, Tijuana, Chihuahua, Acapulco, Durango, Morelia, Navolato, Reynosa y Torreón. Alrededor del 80% de las ejecuciones se registraron en 200 municipios (8.2% del total). Como se desprende de los datos anteriores, la violencia vinculada al crimen se concentra en ciudades fronterizas y cercanas a puertos de embarque, y posee una tendencia a la alza.

7 El precio de la cocaína aumentó alrededor del 25% en promedio en ciudades de México y Estados Unidos durante el primer semestre de 2007, lo que sugirió en su momento que los gobiernos de México y Estados Unidos habían logrado reducir el flujo de drogas hacia Estados Unidos. Pero a fines de 2007 y principios de este año los precios de la cocaína regresaron a su nivel original. Lo anterior sugiere que la escasez de cocaína fue el efecto temporal de algunos decomisos y de pleitos entre los propios cárteles mexicanos, no de una baja en la producción. Véase el artículo de James C. McKinley Jr., “Citing Price Rise, U.S. and Mexico See Antidrug Progress”, en The New York Times, 3 de octubre de 2007. 8 Esta cifra corresponde al periodo que va del 1 de diciembre de 2006 al 14 de noviembre de 2008 según el diario Reforma.

En conjunto, los funcionarios públicos ejecutados (incluidos policías y militares) durante el mismo periodo ascienden a alrededor del 14% del total. En este grupo figuran las ejecuciones de policías (11.4% del total) y las de militares (1%). Los ex policías ejecutados representan el 1.6% del total y los ex militares apenas el 0.2%. El 11% de quienes son ejecutados son objeto de tortura antes de morir; en el 4.6% de los cadáveres se colocan mensajes; y el 1.9% de los ejecutados son decapitados. La edad promedio de las personas que son ejecutadas es de 33 años y alrededor del 80% de los ejecutados tiene entre 14 y 42 años de edad. Sólo el 6.2% de los ejecutados son mujeres.

Dados los contrastes en la intensidad de la violencia, podríamos referirnos a dos guerras que se libran en dimensiones distintas. La primera guerra, la más violenta, la sostienen los dos principales cárteles, el de Sinaloa y el del Golfo, y sus aliados respectivos. Dados los grandes recursos de ambas organizaciones, se trata de una guerra muy intensa, con niveles de violencia crecientes, ubicada en unas cuantas ciudades. Cuatro son las causas principales de esta guerra. Primero, la baja gradual de los precios de las drogas en Estados Unidos, lo que ha hecho más cruenta la lucha por controlar más cruces fronterizos, puntos de embarque y corredores. Segundo, la competencia por conseguir los “contratos” de los cárteles colombianos para la transportación y distribución de su cocaína y de la heroína sudamericana en Estados Unidos. Tercero, el aumento de las disputas intra e intercártel propiciadas por el aumento de decomisos y detenciones del gobierno. Cuarto, un aumento de la inversión en violencia por parte de los cárteles como respuesta a la agresiva estrategia del gobierno.

La segunda guerra la sostienen numerosas organizaciones menores dedicadas al narcomenudeo que poseen diversos grados de autonomía frente a los cárteles mayores. Dados los recursos limitados de estas organizaciones, los rangos de violencia que generan son más estrechos pero con tendencias a la alza en contextos de débiles instituciones de gobierno. En este ámbito, la violencia tiende a seguir una lógica como la siguiente: las organizaciones compiten entre sí y luchan por monopolizar la venta en localidades pequeñas o vecindades; los proveedores más violentos cuentan con una ventaja competitiva y cobran rentas a la competencia; cuando los márgenes de ganancia de los más violentos crecen desproporcionadamente, entonces los competidores aumentan sus capacidades de violencia para intentar arrebatar la plaza al cártel más violento. Lo anterior termina por elevar el nivel global de violencia en algunas localidades, a menos que el gobierno intervenga oportunamente y desarticule a la organización más violenta (lo que, de lograrlo, suprimirá costos a las demás organizaciones y redundará en una baja de los precios de las drogas en esa localidad).

Si la guerra entre los principales cárteles continúa, existe el riesgo de que México transite de un mercado oligopólico dominado por menos de una decena de organizaciones criminales a otro atomizado y altamente competitivo. Con ello, la precios de las drogas continuarían bajando y la producción aumentaría. En este escenario los niveles de violencia bajarían temporalmente y después tenderían nuevamente a aumentar de modo gradual —en caso de que se materializara la lógica descrita previamente.

Tres líneas de combate

Los expertos en el combate del crimen organizado recomiendan adoptar estrategias dirigidas a tres objetivos: 1) estimular la traición entre los criminales; 2) procurar que los mercados ilegales se conviertan en monopólicos; y 3) fortalecer las instituciones policiales y de procuración de justicia.

1. De acuerdo con Giancarlo Spagnolo, los programas de testigos protegidos disuaden efectivamente el crimen al aumentar los incentivos de sus miembros para traicionarse unos a otros.9 La idea es “premiar” a la primera persona que se presente ante las autoridades y ofrezca información sobre las acciones y ubicación de sus cómplices. Varios países han adoptado esta herramienta.

2. De acuerdo con Gianluca Fiorentini, la competencia en los mercados de droga debe ser eliminada. Pero si el gobierno enfoca su lucha contra los cárteles más poderosos con el fin de obtener rendimientos electorales, entonces puede generarse un mercado más competitivo, lo que propicia un aumento en la producción de drogas y una disminución en sus precios.10 Si el gobierno ataca primero a las organizaciones criminales más débiles, entonces disminuirá eventualmente la competencia y, con ello, la violencia y la corrupción. Conforme desaparezcan las organizaciones pequeñas y sólo sobreviva el cártel más poderoso, se avanza en la creación de un mercado monopólico. Lograr esto en los mercados de mercancías ilícitas es óptimo pues los hace ineficientes. En los mercados lícitos es deseable que haya mayor competencia, pues esto traerá menores precios y más cantidad de los bienes producidos. Pero en el caso de “bienes” que son “males”, como las drogas ilícitas, la mayor competencia no es deseable pues sólo genera más droga a menor precio, y más violencia en la lucha para conquistar mercados.

3. Maurice Kugler y otros han demostrado que las variables institucionales como la probabilidad de captura (desempeño de los cuerpos policiales) y la efectividad de las instituciones de justicia (desempeño de las procuradurías) tienen gran peso en el aumento o disminución de la actividad criminal.11 Cuando las autoridades encargadas de aplicar la ley están suficientemente bien pagadas, son difíciles de sobornar y la detección de la corrupción es altamente probable, un aumento de policías o de sanciones puede detener efectivamente al crimen. En cambio, cuando las autoridades son corruptibles y las instituciones de gobierno son débiles, un aumento de policías y de sanciones puede generar tasas de crimen más altas.

A favor del crimen

Hay tres condiciones estructurales que favorecen la aparición y existencia del crimen organizado en México.

Primero, la magnitud de la demanda creada por la vecindad con la nación que más drogas consume en el mundo.

Segundo, la existencia de numerosas comunidades en condiciones de pobreza que pueden constituirse velozmente en base social del crimen organizado, después de que los narcotraficantes invierten algunas sumas de dinero en la construcción de obras sociales y establecen una relación clientelar con los líderes de la comunidad.

9 “Divide et Impera: Optimal Deterrence Mechanisms Against Cartels and Organized Crime”, University of Mannheim, 2003. http://repec.org/esNAWM04/up.24618. 1049197921.pdf 10 “Oligopolistic Competition in Illegal Markets”, en The Economics..., pp. 274-29. 11 “Organized, Crime, Corruption, and Punishment”, École des Hautes Études en Sciences Sociales, Delta, París, 2003 (Working Paper, 34, http://ideas.repec.org/a/eee/pubeco/v89y2005i9.10p1639-1663.html).

Tercero, la debilidad institucional del gobierno. El “Índice de Debilidad Gubernamental (2008)” de The Brookings Institution enlista al gobierno mexicano como uno de los más débiles del mundo, específicamente en los indicadores referentes a “eficacia gubernamental”, “Estado de derecho”, “rendición de cuentas”, “control de la corrupción”, “intensidad de los conflictos” y “estabilidad política”. La debilidad institucional incuba extensas economías informales que permiten realizar transacciones financieras sin dejar rastro, da paso a la discrecionalidad en las burocracias gubernamentales (lo que las convierte en presas fáciles de la corrupción), y propicia la impunidad de los criminales (en lo que va del gobierno actual se han arrestado a unas 40 mil personas por delitos vinculados con el narcotráfico, de las cuales sólo 269 han sido sentenciadas).

Dos decisiones urgentes

Dada la magnitud del reto que enfrenta el país, urge que el gobierno impulse dos grandes cambios de política pública encaminados a entender mejor el crimen organizado.

En primer lugar, el gobierno debe modificar significativamente su política de información en temas como la violencia, el desempeño de los cuerpos policiales y militares, la dinámica interna de las organizaciones criminales y las relaciones entre ellas, y el comportamiento de los mercados de las drogas. El hermetismo del gobierno en estos temas es, frecuentemente, injustificado y contraproducente —a menos que lo entendamos como una decisión deliberada para esconder errores o eludir responsabilidades. Los únicos datos oficiales sistematizados con los que cuenta el público para analizar el narcotráfico en nuestro país provienen, paradójicamente, de los reportes de las agencias antidrogas de Estados Unidos y de los organismos internacionales como Naciones Unidas.

En segundo lugar, el gobierno debe fomentar activamente —en coordinación con empresarios y fundaciones internacionales— el establecimiento de centros de investigación o think tanks en materia de seguridad y combate a la delincuencia organizada, junto con la formación de analistas de primer nivel en estas materias —en coordinación con universidades y agencias de inteligencia prestigiadas. Sin distraer su trabajo cotidiano en materia de seguridad, el gobierno debe avanzar en la construcción de espacios paralelos en los que empiecen a colocarse los cimientos de una nueva política anticrimen de alto nivel profesional que rinda frutos en uno o dos lustros.

* Agradezco a Grupo Reforma el permiso para acceder a su base de datos sobre ejecuciones vinculadas con el crimen organizado. A menos que mencione una fuente alternativa, toda la información estadística relacionada con las ejecuciones que aparece en este artículo deriva de esta base o de ejemplares del diario reforma.

Las tres guerras

Publicado en septiembre de 2009

Los resultados de la guerra que libra actualmente el gobierno mexicano contra el narcotráfico no dejan de ser paradójicos: una batalla planeada para ofrecer mayor seguridad a los ciudadanos se ha convertido, después de casi tres años, en una fuente permanente de violencia e inestabilidad en varios puntos del país. En algunos lugares la violencia ha alcanzado niveles que resultan letales para la economía de municipios o zonas urbanas, para el desempeño de gobiernos municipales (cuyos funcionarios desertan o se corrompen ahora con más frecuencia) y para la convivencia social y familiar.

¿Qué sucedió? ¿Qué falló en el cálculo de las autoridades? En un país con un gobierno débil como el nuestro, una política de intervención antidrogas agresiva tiende a exacerbar y multiplicar la violencia. La exacerba porque las grandes organizaciones criminales de México tienen —a diferencia de organizaciones que existen en otras latitudes— una gran capacidad de retaliación cuando son atacadas o amenazadas. 1 Además, esta política multiplica la violencia al propiciar conflictos de sucesión intracártel que terminan fragmentando a las grandes organizaciones criminales, lo que dispersa geográficamente los focos de violencia.

La “debilidad” del gobierno mexicano a la que acabo de aludir y que afecta directamente sus capacidades de fuerza y combate frente al crimen organizado tiene sus fuentes en tres esferas: corrupción y escasa profesionalización de los cuerpos policiales y personal penitenciario; corrupción y escasa profesionalización de las autoridades judiciales; e incapacidad para impedir, a través del desarrollo económico y social, que un extenso grupo de personas en situación de pobreza opte por emplearse en el crimen organizado como única vía para mejorar su condición.

Por otra parte, con una política de intervención antidrogas agresiva me refiero a una estrategia de combate que concentra sus esfuerzos en la reducción de la oferta de estupefacientes a través de un persistente trabajo policial y militar dirigido a detectar, arrestar y encarcelar (o eliminar en combate) a quienes forman parte de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. Los objetivos de este tipo de política parecen ser dos: propiciar la escasez de drogas y disminuir el tamaño y las capacidades de los cárteles al convertir el narcotráfico en un negocio de alto riesgo. Existen varias alternativas a una política de este tipo. Algunas de ellas son mencionadas al final del artículo.

¿Cuáles son las magnitudes y tendencias de la violencia en las diversas regiones del país? ¿Por qué han aumentado los niveles de violencia? ¿Qué mecanismos desatan los ciclos de violencia en algunos municipios? ¿Por qué Ciudad Juárez pasó de 84 ejecuciones en 2007 a mil 129 en 2008 (lo que representa una tasa de crecimiento anual del 1,244%)? ¿Continuará la “narcoviolencia” con una tendencia a la alza?

Rasgos de las cifras

1 En Guatemala, El Salvador y Honduras, por ejemplo, existen bandas como la Mara Salvatrucha, MS-13 y Calle 18 cuya membresía podría alcanzar, en conjunto, hasta 300 mil personas. Sin embargo, estas organizaciones carecen de la infraestructura, recursos, equipamiento y capacidades de los grandes cárteles mexicanos. Véase el sitio www.wola.org Para los fines de este artículo he tomado únicamente el “número de ejecuciones” como indicador de la violencia. Por “ejecución” me refiero a un homicidio cometido por integrantes de una organización criminal dedicada principalmente al narcotráfico. Un asesinato es, quizás, la forma más extrema y dramática, aunque no la única, en que se manifiesta la violencia. Conviene advertir que las cifras de ejecuciones que presentan los diarios nacionales tienden a subestimar las cifras reales por al menos tres razones: la dificultad para desplazar reporteros a cubrir zonas remotas (sobre todo a áreas rurales peligrosas); la falta de espacio en los medios para reportar todas las ejecuciones; y la “desaparición” de numerosos cuerpos que son calcinados, disueltos o enterrados. En este último caso no queda registro de “ejecuciones”.

Si atendemos algunas cifras aisladas de ejecuciones difundidas por el gobierno y las que figuran en las confesiones de algunos criminales encargados de la desaparición de cadáveres, la subestimación de los diarios respecto a las cifras reales podría oscilar entre el 20% y el 35%.

Las cifras de la violencia

De acuerdo con el diario Reforma, durante los primeros 30 meses de la presente administración han sido ejecutadas 10 mil 22 personas a lo largo del país, lo que representa en promedio 11 asesinatos diarios de este tipo.2 Como lo muestra la gráfica 1, a nivel nacional las ejecuciones poseen una tendencia a la alza. De 2007 a 2008 el número de ejecutados creció en un 129%, y durante los primero cinco meses de 2009 se registró un aumento en las cifras de ejecutados de un 64% respecto a los registrados en los cinco primeros meses de 2008.

Ahora bien, la “narcoviolencia” se vive con diversos grados de intensidad a lo largo del país. En seis estados es prácticamente inexistente: Baja California Sur, Tlaxcala, Campeche, Colima, Querétaro y Yucatán. Pero en el otro extremo de la escala, hay seis estados que experimentan la “narcoviolencia” con gran intensidad: Chihuahua, Sinaloa, Baja California, Guerrero, Michoacán y Durango. Chi- huahua es un caso aparte; en este estado se concentra la cuarta parte del total de las ejecuciones en el país. Por lo que toca a la violencia municipal, el cuadro 1 muestra cuáles han sido los 10 municipios más violentos en cada uno de los últimos cinco semestres.

2 Agradezco a Grupo Reforma el permiso para acceder y analizar sus datos sobre ejecuciones vinculadas con el crimen organizado.

Como puede observarse en el cuadro, la mayor parte de la violencia continúa concentrada en algunos municipios ubicados en la zona fronteriza y la costa occidental. En 2008 la mitad de las ejecuciones tuvo lugar en tan sólo ocho municipios (varios de los cuales son asiento de los principales cárteles). Sin embargo, la otra mitad de las ejecuciones se dio en un conjunto inestable y disperso de municipios (el 80% de las ejecuciones en 2008 se realizaron en 114 municipios dispersos en 25 entidades federativas). Por ejemplo, en Durango y el Estado de México (estados que no tienen costa oceánica ni colindancia con Estados Unidos) se encuentra un número creciente de municipios con rangos de violencia medio o medio-alto.

Las tres guerras

Si atendemos a la identidad de los ejecutores y las víctimas de la violencia, nos daremos cuenta que la mayor parte de la “narcoviolencia” generada en el país es producto de guerras entre los cárteles. El número de ejecuciones generado por las batallas entre las fuerzas del gobierno y las organizaciones criminales es de una magnitud mucho menor. Del total de ejecutados en los primeros 30 meses de la presente administración, tan sólo el 10% eran policías y apenas el 1% eran militares.

Por el lado de los cárteles, la inmensa mayoría de quienes han muerto como consecuencia de estas guerras son personas que prestaban sus servicios en los niveles inferiores de estas organizaciones, sobre todo sicarios y narcomenudistas. Muchos de ellos consideraron, en su momento, que emplearse en un cártel era la única vía para mejorar sus precarias condiciones de vida. Por el lado de las autoridades, la mayor parte de los ejecutados han sido policías estatales y municipales. De los policías municipales asesinados la mayor parte colaboraba con las organizaciones criminales. Por lo que toca a las víctimas inocentes no hay datos disponibles.

Decir que la violencia generada por esta “guerra contra las drogas” tiene su resorte clave en la lucha entre las grandes organizaciones criminales no implica que el gobierno desempeñe un papel marginal en la guerra. Por el contrario, las reglas del juego y las estrategias de combate las establece o propicia el gobierno con sus acciones, y gran parte de lo que acontece en el campo de batalla es consecuencia de estos dos factores. En lo relativo a la violencia, la estrategia agresiva del gobierno federal ha sido “provocadora”, en sentido literal, pues ha puesto en marcha una serie de acciones que directa e indirectamente incitan la violencia.

Dos tipos de acciones de gobierno tienen un efecto multiplicador en la “narcoviolencia”: la detención o muerte de capos que ocupan un lugar destacado en la dirigencia de un cártel y los decomisos de grandes cargamentos de droga, dinero o armas (los cuales implican pérdidas multimillonarias para estas organizaciones).

Frecuentemente, la información necesaria para arrestar a un capo o decomisar un cargamento es provista por un cártel rival con el fin de iniciar una nueva ofensiva justo en el momento en que inicie el conflicto intracártel propiciado por el arresto del capo o el decomiso. Como intentaré demostrarlo más adelante, es necesario que las autoridades evalúen si una acción de su parte en ese momento podría romper un frágil equilibrio que desate espirales incontrolables de violencia. En los ciclos recientes de violencia en Ciudad Juárez, Tijuana y Culiacán, el evento desencadenante de la violencia fue el arresto de un miembro de la dirigencia de un cártel.

Casi el total de la “narcoviolencia” registrada en el país es resultado de las siguientes tres guerras que se libran por rutas, territorios y plazas de producción, transporte, almacenamiento, distribución y venta:

1. Cártel de Juárez (apoyado por los cárteles de los Beltrán Leyva y de Los Zetas) versus el Cártel de Sinaloa: esta guerra puede generar brotes de violencia en los estados de Coahuila, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas.

2. Cártel de Tijuana (facción de El Ingeniero), apoyado por los cárteles del Golfo y de Los Zetas, versus el Cártel de Sinaloa (apoyado por otra facción del Cártel de Tijuana comandada por Teo): esta guerra puede generar brotes de violencia en los estados de Baja California, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas.

3. Cárteles de Los Zetas y de los Beltrán Leyva versus el Cártel de Sinaloa: esta guerra puede generar brotes de violencia en los estados de Durango, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas.

Por la ubicación geográfica de la violencia es posible afirmar que estas tres guerras generan aproximadamente el 90% de las ejecuciones y que cada una de ellas contribuye a este porcentaje en una proporción similar (alrededor del 30%). Aunque existen otras guerras como la que sostienen el Cártel de la Familia versus Los Zetas, éstas generan una proporción muy reducida de la violencia total. Un rasgo común de las tres guerras es que en todas ellas diversos cárteles pelean contra un rival común: el Cártel de Sinaloa. Una razón de lo anterior es que el de Sinaloa es el único cártel de carácter nacional, mientras que los demás tienen influencia tan sólo en regiones.

A continuación presento de modo gráfico los ciclos recientes de violencia en las dos primeras guerras mencionadas previamente, y propongo algunas hipótesis sobre las causas del súbito aumento de la violencia.

Ciclos de violencia en la primera guerra:

Los casos de Ciudad Juárez, Culiacán y Durango. El 21 de enero de 2008 el ejército arrestó a Alfredo Beltrán Leyva, alías El Mochomo, hermano de Arturo Beltrán Leyva y operador del Cártel de Sinaloa. Este arresto fue un evento crucial que desató una serie de acontecimientos al interior del cártel, que culminaron con el desprendimiento de la organización de los hermanos Beltrán Leyva. Entre las acciones de retaliación que ordenaron 10 semanas después los Beltrán Leyva contra el Cártel de Sinaloa están los asesinatos de Edgar Guzmán Beltrán, hijo del Chapo Guzmán (líder del Cártel de Sinaloa) y de Arturo Meza Cázares, hijo de Margarita Cázares Salazar, alias La Emperatriz (una de las principales operadoras financieras de esta organización). En el frente del gobierno los Beltrán Leyva ordenaron los asesinatos de varios miembros de la Policía Federal, incluyendo a dos altos funcionarios. Estas ejecuciones tuvieron visibilidad nacional y se registraron entre el 1 y el 9 de mayo.

La aparición abrupta del poderoso cártel de los Beltrán Leyva, y su rápida alianza con los cárteles de Juárez y de Los Zetas, modificó la correlación de fuerzas entre las grandes organizaciones criminales y propició guerras intercártel con niveles de violencia nunca antes registrados en México. Como lo muestra la gráfica 2, una vez que se dio la ruptura en el Cártel de Sinaloa, en febrero de 2008, la violencia se elevó súbita y simultáneamente en Sinaloa y Ciudad Juárez durante marzo. En julio la violencia llegó a un máximo en Sinaloa y en agosto sucedió lo mismo en Ciudad Juárez.

La simultaneidad de los ciclos de violencia en Juárez y Culiacán revela la alta capacidad logística y de coordinación que poseen los cárteles para orquestar ofensivas en varios puntos del país. Según evidencia incidental aparecida en diversos medios, los Beltrán Leyva forjaron una alianza con los hermanos Carrillo Fuentes, líderes del Cártel de Juárez, que tuvo como primer objetivo impedir el paso transfronterizo a la mercancía del Cártel de Sinaloa.3 Al ser desplazados de Ciudad Juárez, una fracción del Cártel de Sinaloa estableció una base de operaciones en el noreste de Durango (región de La Laguna). Esta región es parte de la ruta de la cocaína hacia Ciudad Juárez y Estados Unidos.

Esta secuencia de eventos también es congruente con el comportamiento de la violencia en Durango: como lo muestra la gráfica 2, en noviembre de 2008 y marzo de 2009 aparecen inusitadas olas de violencia en Durango que tienen su correlato simultáneo en Culiacán y Ciudad Juárez. Cabe agregar, además, que el 17 de abril de este año el arzobispo de Durango, Héctor González Martínez, afirmó que Joaquín El Chapo Guzmán residía en la entidad (cerca del municipio de Guanacevi).

Ciclos de violencia en la segunda guerra:

3 Me baso en diversas notas de Latin American Security & Strategic Review, Stratfor y Rio Doce. El caso de Tijuana. El 26 de octubre de 2008 militares y policías federales arrestaron a Eduardo Arellano Félix, “El Doctor”, quien junto con Luis Fernando Sánchez Arellano, “El Ingeniero”, lideraba el Cártel de Tijuana. El arresto, probablemente propiciado por la dirigencia del Cártel de Sinaloa, generó pugnas internas en el Cártel de Tijuana, las cuales fueron aprovechadas por el de Sinaloa para lanzar una ofensiva en noviembre de 2008. Esta ofensiva y el conflicto intracártel generaron una inusitada espiral de violencia en el municipio de Tijuana. Entre diciembre de 2006 y septiembre de 2008 el promedio mensual de ejecutados en Tijuana había sido de 14. Como lo muestra la gráfica 3, durante noviembre de 2008 —cuando el Cártel de Sinaloa y El Teo lanzaron su ofensiva— fueron ejecutadas 170 personas. Al mismo tiempo que atacó Tijuana, el Cártel de Sinaloa lanzó una nueva ofensiva contra Ciudad Juárez, lo cual desató una nueva espiral de violencia.

En Tijuana, el Cártel de Sinaloa ha contado con la colaboración de una facción disidente del Cártel de Tijuana comandada por Eduardo Teodoro García Simental (El Teo), quien está enfrentado a El Ingeniero. Un incidente que muestra la capacidad de violencia de las organizaciones comandadas por estos personajes es el efecto que tuvo el asesinato de la pareja sentimental de El Teo el sábado 29 de noviembre. Como respuesta a la agresión, El Teo ordenó las ejecuciones de 37 personas, mismas que se realizaron ese mismo fin de semana —entre los muertos se contaron dos niños y cinco policías municipales.

Lecciones para el futuro

Las dirigencias de los cárteles, al escoger el grado de violencia con que actuarán, toman en cuenta las características de su entorno institucional. En un contexto de gobierno débil, con autoridades policiales y judiciales con bajos niveles de profesionalización y proclives a la corrupción, los capos optarán por acciones que impliquen altos niveles de violencia como estrategia dominante, pues aunque la violencia aumente la visibilidad de sus organizaciones criminales la probabilidad de que los detecten y capturen es baja.4

4 Letizia Paoli, et al., The World Heroin Market: Can Supply Be Cut?, Oxford University Press, Nueva York, 2009, pp. 201-203.

Asimismo, en un contexto de gobierno débil, cuando las autoridades logran arrestar a un capo o decomisar un cargamento importante de droga es altamente probable que con esta acción se desate un nuevo ciclo de violencia que tiene su resorte en dos mecanismos: la alta capacidad de retaliación del cártel afectado y el interés que tienen los cárteles rivales de capitalizar a su favor la debilidad momentánea del cártel que fue objeto de la acción gubernamental.

Por lo anterior, la agresiva estrategia escogida por el gobierno mexicano quizás daría mejores resultados en un contexto de mayor fortaleza institucional. Se trata de una estrategia que implica un alto activismo policial y militar, pero que requiere también del uso intensivo de instrumentos de inteligencia, de una amplia infraestructura logística y operativa, y de una alta capacidad de fuerza para neutralizar las represalias del rival. Por ahora, el gobierno mexicano no ha logrado consolidar este tipo de instrumentos e infraestructura.

¿Hay alternativas? Si el gobierno reconoce la relevancia que posee la violencia como un indicador de éxito o fracaso, entonces convendría delinear una nueva estrategia que se apoye en una sólida base de conocimiento empírico, que sea congruente con las capacidades actuales de las agencias policiales y judiciales, y que se fije objetivos alcanzables. Bajo estos supuestos podría diseñarse una nueva estrategia que descanse en tres ejes:

1. Acelerar el trabajo de profesionalización policial y judicial con el objeto de elevar significativamente las capacidades de inteligencia y de fuerza gubernamentales en el corto plazo. Esto permitiría implementar en el futuro una estrategia para disminuir la oferta, de carácter agresivo/punitivo como la actual, con más altas probabilidades de éxito.

2. Darle un peso mucho mayor en el presupuesto gubernamental a programas preventivos, que busquen disminuir la futura demanda de drogas, y de tratamiento. Estos programas se dirigirían a frenar el rápido crecimiento de adictos crónicos y de consumidores experimentales, y se encargaría de atender los padecimientos de quienes ya son adictos o consumidores en México.

3. Implementar una “estrategia de contención” que guarde congruencia con la capacidad de fuerza actual del gobierno mexicano, que busque moderar o anular las “externalidades” de los mercados de drogas. Con “externalidades” me refiero a múltiples daños, como la violencia y la corrupción, que infligen los mercados ilegales a grupos de ciudadanos u organizaciones que no participan en estos mercados de modo alguno.

* Agradezco los útiles comentarios de Javier Osorio a este artículo. El reino de las mafias (Una guía de lecturas)

Publicado en mayo de 2010

En el ámbito de la seguridad nacional el crimen organizado es hoy nuestro adversario mayor. El primer paso para vencerlo es conocerlo mejor. Saber cuáles son sus motivaciones y las claves de su modus operandi, cuáles sus recursos y patrones de organización, cuáles sus lógicas internas de cooperación y conflicto, y saber también cómo se relaciona con la sociedad, con el gobierno y con otras organizaciones criminales, es parte de la tarea. Una tarea complicada porque, para empezar, no sólo en México sino en todo el mundo la literatura sobre crimen organizado es esencialmente descriptiva. Conocemos frecuentemente los “qué”, “cómo”, “cuándo” y “dónde” de las organizaciones criminales, pero casi nunca sabemos los “por qué”. Somos ignorantes de las relaciones causa-efecto que rigen su comportamiento. Y sin este tipo de conocimiento es difícil armar estrategias para su contención o combate eficaz.

A pesar de lo anterior, cuando revisamos con atención los principales estudios académicos que se han producido sobre las “mafias” o el crimen organizado encontramos un puñado de trabajos que merecen ser retomados como útiles guías de acción y saber por la información sistemática que ofrecen, por su adhesión a un método, por sus pretensiones teóricas, hipótesis iluminadoras y, en última instancia, por las lecciones prácticas que nos pueden ofrecer. A continuación reseño una serie de lecturas, enlistadas en orden cronológico, que pueden ser de utilidad a quienes desean entender mejor la hora que vive el país.

“Economic Analysis and Organized Crime” (1967) y “What Is the Business of Organized Crime?” (1971) de Thomas C. Schelling, son quizás los dos textos fundadores de la literatura analítica contemporánea sobre crimen organizado. De acuerdo con su autor, Thomas C. Schelling (1967), un buen número de principios económicos y administrativos que operan en el “alto mundo” también lo hacen, con las debidas adaptaciones, en el “bajo mundo”. Schelling ofrece varias razones por las cuales era necesario impulsar el análisis “estratégico” del submundo criminal. Tal análisis, alegaba Schelling, podría ser de utilidad para identificar los incentivos y desincentivos para organizar el crimen, para evaluar los costos y las pérdidas que propicia la existencia de empresas criminales, y para reformar leyes y programas con el fin de disminuir los costos, el desperdicio de recursos y las injusticias que ocasiona el crimen organizado.

Schelling (1971) otorga un papel central en su definición de crimen organizado a aquellas actividades que implican amenazas o la práctica de la violencia contra otras firmas legales o ilegales. Para él, la clave del negocio para una organización criminal consiste en adquirir la capacidad de establecer las reglas que regirán un área (económica o geográfica), como cobrar impuestos o imponer regulaciones a empresas lícitas o ilícitas. Esto le permite adjudicarse parte de las ganancias de las transacciones ilícitas sin correr los riesgos ni asumir los costos que supone administrar directamente un negocio de este tipo.

De acuerdo con Schelling (1967), se implica frecuentemente, aunque no se afirma, que el crimen organizado es una amenaza y que tiene que ser combatido. Pero si la alternativa es el “crimen desorganizado” —si los criminales y sus oportunidades permanecerán, pero con un grado menor de organización que antes— la decisión no es tan sencilla. También, dice Schelling, se deploran continuamente los arreglos que el bajo mundo establece en ocasiones con las fuerzas de la ley. Sin duda, esto implica la corrupción de las autoridades, lo cual es malo no sólo porque frustra la procuración de justicia sino porque también erosiona los estándares cívicos. Por otro lado, tales autoridades (los policías, por ejemplo) se encuentran en la primera línea de la “diplomacia” entre el alto y el bajo mundos. Además de las negociaciones lícitas que tienen lugar para inducir a un criminal a testificar, a declararse culpable o a entregar información a la policía, siempre hay un grado de negociación entre criminales y policías —tácito o explícito, que es análogo al que en los asuntos militares se llama limitación de guerra, control de armamento y delineación de esferas de influencia. En el área internacional los protagonistas de una guerra pueden limitar su capacidad de fuego y tener un entendimiento acerca de los tipos de violencia que serán resistidos o castigados, las actividades que no serán consideradas agresivas, y las áreas dentro de la esfera de influencia de cada uno. Schelling considera que esta misma óptica será en ocasiones necesaria para abordar los asuntos criminales aunque no pueda reconocerse formal o públicamente.

En el volumen The Economics of Crime and Punishment (1973), editado por Simon Rottenberg, encontramos tres atractivos trabajos sobre crimen organizado escritos por James M. Buchanan, Francis A. J. Ianni y Paul H. Rubin. Buchanan señala los méritos sociales de empresas ilegales que poseen un poder monopólico. En mercados monopólicos el nivel de producción de las mercancías ilícitas (y la inversión en violencia y corrupción que tal producción acarrea) alcanzaría su menor nivel. Ianni realiza un estudio de participante observador de las interrelaciones autoridad y poder de la familia Lupollo involucrada en el crimen organizado de Brooklyn. Tras sugerir que las dos metas no pueden ser alcanzadas simultáneamente, Rubin discute si es preferible disminuir el crimen o disminuir el poder del crimen organizado. Rubin sostiene que el crimen organizado provee principalmente de violencia, capital y protección a otras manifestaciones criminales.

En The Business of Organized Crime (1979), Annelise Graebner Anderson estudia la familia “Benguerra” y sus 75 miembros con el propósito de “relacionar políticas públicas y prácticas alternativas en el combate al crimen organizado con sus costos y beneficios para controlar y reducir el daño causado por el crimen organizado”. Sus hallazgos indican que el crimen organizado no es tan temible como lo pintan los periodistas y guionistas de cine, pero tampoco es una quimera, como piensan algunos científicos sociales. Su conclusión —debidamente cualificada por el hecho de que sólo estudia una familia en una ciudad— es que en aquellos momentos (fines de los ochenta) las agencias gubernamentales de Estados Unidos estaban gastando más de los recursos necesarios para combatir al crimen organizado, y que “es especialmente objetable que los temores al crimen organizado sean utilizados para justificar una legislación que implique incursiones en la privacidad y que sea potencialmente abusiva”.

Peter Reuter, por su parte, en Disorganized Crime: Illegal Markets and the Mafia (1985) aprovecha las herramientas del análisis económico y, más específicamente, de la subdisciplina de la organización industrial, para estudiar los mercados ilegales. Con datos que obtiene de expedientes policiales, archivos confiscados y entrevistas con la policía, fiscales e informantes criminales, Reuter realiza un estudio económico detallado de las apuestas, las loterías clandestinas y de la usura en la ciudad de Nueva York. Reuter arguye que la necesidad de evadir la persecución policial impide que las empresas criminales aprovechen las economías de escala y la buena voluntad de los consumidores. Además, la ausencia de contratos legales que puedan hacerse valer y de libros de cuentas auditables frustra los esfuerzos de los criminales para obtener financiamiento externo. Reuter concluye que “numerosas consecuencias puramente económicas, factores de ‘mano invisible’, propician que los mercados ilegales estén compuestos de empresas locales, fragmentadas, efímeras y no diversificadas”. Ni siquiera las fuerzas de la violencia y la corrupción, dice Reuter, son capaces de revertir la tendencia de los mercados ilegales hacia empresas pequeñas y efímeras: la mano “invisible” triunfa sobre la mano “visible”. Esta obra catapultó a Reuter como el economista más destacado de Estados Unidos en el estudio del crimen organizado, reputación de la que sigue gozando actualmente.

En The Politics and Economics of Organized Crime (1985), Herbert E. Alexander y Gerald E. Caiden nos ofrecen una atractiva colección de artículos, entre los que sobresalen los escritos por Reuter y Kleinman. Según Reuter, para entender las actividades ilegales dentro de un mercado o industria es necesario entender la dinámica del mercado, además de las restricciones y oportunidades que impone u ofrece el entorno en que operan las organizaciones criminales. Reuter describe y analiza los límites y posibilidades de la organización criminal dentro de ciertas industrias y argumenta a favor de los arreglos oligopólicos (o de cártel) sobre los monopólicos en la estructura de operación y control ilegal. Kleinman, por su parte, presenta una interesante discusión sobre los problemas de combate al narcotráfico y el efecto de este combate en la oferta y demanda de drogas.

The Sicilian Mafia: The Business of Private Protection (1993), de Diego Gambetta, combina la sociología y la economía para labrar un modelo teórico sobre el comportamiento de las organizaciones criminales. De acuerdo con Gambetta, la mafia es una industria que produce, promueve y vende protección privada. Las implicaciones teóricas de esta hipótesis son desarrolladas en tres capítulos sobre “el mercado”, “los recursos” y “la industria”. Después Gambetta sustenta su modelo en tres capítulos que describen la industria en Sicilia y detallan cómo funciona en la práctica la protección.

Gambetta demuestra que la protección privada, frecuentemente, es una mercancía deseable porque permite el intercambio económico en sociedades en las que existen bajos niveles de confianza. La protección en un sustituto imperfecto de la confianza, pero en contextos de escasa confianza, los consumidores y los productores están, con frecuencia, en una mejor situación con protección que sin ella. En contraste con una creencia ampliamente difundida (quizás por los cuerpos policiales, principales competidores de la mafia) de que las redes protectoras de la mafia están dominadas por la extorsión (la venta de protección para evitar los “costos” infligidos por el “protector”), resulta más bien que los servicios que presta la mafia con muchas veces son solicitados y pagados deliberadamente por productores y consumidores que operan en mercados legales e ilegales.

Según Gambetta, una empresa de protección exitosa debe poseer algún grado de poder monopólico sobre un territorio o un conjunto de transacciones. Un protector que enfrenta a un protector equivalente o superior no puede ofrecer las garantías necesarias para atraer clientes. Sin embargo, contra lo que se piensa de que la mafia es un monopolio o un cártel altamente cohesionado, Gambetta explica que la mafia consiste en un grupo de cárteles “sueltos” o “desconectados”, cada uno de los cuales 1) incluye empresas de protección independientes que están activas en la industria de la protección bajo una marca registrada común con rasgos reconocibles; 2) se reconocen unas a otros como los proveedores legítimos de protección mafiosa auténtica; y 3) logran impedir el uso no autorizado de su marca registrada por empresas piratas.

Gianluca Fiorentini y Sam Peltzman reúnen 10 excelentes trabajos de algunos de los expertos más reconocidos en crimen organizado (Anderson, Skaperdas, Syropoulos, Polo, Gambetta, Reuter, Grossman y Tanzi) en el libro The Economics of Organised Crime (1995). A lo largo del volumen generalmente se piensa en el crimen organizado de dos formas: 1) como un tomador de decisiones centralizado que actúa en los mercados ilegales, y 2) como un grupo de empresas criminales descentralizadas y no coordinadas. Estas dos definiciones sirven como punto de partida para ofrecer un amplio abanico de explicaciones sobre cómo está organizada y ha evolucionado la industria del crimen organizado. Por el lado de la política pública, varios trabajos proponen medidas realistas para limitar y controlar mejor las actividades del crimen organizado. El primer capítulo, escrito por Fiorentini y Peltzman, es uno de los mejores textos que pueden encontrarse sobre el estado que guarda la literatura sobre crimen organizado. Según ellos, lo que las organizaciones criminales hacen y cómo lo hacen depende estrictamente de las decisiones y elecciones que toman en el gobierno los diseñadores e implementadores de la política pública. Por ello, las políticas gubernamentales diseñadas para controlar y limitar el impacto del crimen organizado deben tomar en consideración las interacciones de las organizaciones criminales y, adicionalmente, las decisiones de las autoridades públicas; de otro modo se tendrán que asumir los costos potenciales de los efectos sorpresivos y no deseados.

Vadim Volkov afirma, en Violent Entrepreneurs: The Use and Force in the Making of Russian Capitalism (2002), que el trabajo sucio de los grupos criminales en el rubro de protección privada formó parte de los cimientos de la nueva economía emergente en Rusia y, paradójicamente, pavimentó el camino para el fortalecimiento del Estado ruso a fines de los noventa. Al involucrarse en actividades de protección, los miembros de los grupos criminales inventaron primero reglas comunes para echar a andar sus negocios, empezaron a trabajar con base en estas reglas y, finalmente, se transformaron en empresarios y ciudadanos más o menos respetables. Volkov está en desacuerdo con la interpretación del crimen organizado post-soviético como un remanente atávico del pasado o como un subproducto perverso de la transición rusa. En lugar de ello, Volkov ve al crimen organizado como una respuesta a las demandas institucionales de los mercados emergentes.

Volkov introduce la noción de actividades del “empresariado violento”, las cuales define como un conjunto de “soluciones organizacionales y estrategias de acción que permiten convertir a la violencia organizada en dinero y otros activos valiosos de modo permanente”. Tal empresariado comercia con la violencia y particularmente con la protección, su dimensión más refinada y organizada, a través de “agencias administradoras de violencia” que se clasifican en cuatro grupos: privadas e ilegales (grupos criminales), privadas y legales (compañías de protección privada), estatales e ilegales (elementos de las fuerzas policiales y de seguridad que actúan como empresarios privados), y públicas y legales (el Estado). Quizás el punto más interesante del libro de Volkov es su argumento de que la propia transformación de la economía rusa durante la última década expulsó a los grupos criminales del mercado de protección para 1) enviarlos de nuevo al crimen tradicional, o 2) iniciar una nueva vida como empresarios o ciudadanos respetables. En palabras de Volkov: “entre más se esforzaban los grupos criminales para controlar los mercados emergentes, más controlaban y transformaban los mercados a estos grupos”. La estabilización económica y el gradual fortalecimiento del Estado hizo menos lucrativo recurrir a la violencia a fines de los noventa. Sin embargo, el resultado final de la transición rusa todavía es incierto.

Por su parte, Letizia Paoli, en Mafia Brotherhoods: Organized Crime, Italian Style (2003), compara a las mafias italianas con las mafias de Estados Unidos. Este libro (basado en su tesis doctoral) fue muy elogiado por historiadores, economistas y criminólogos. Durante sus años como consultora de la agencia del gobierno italiano responsable de la lucha contra la delincuencia organizada, Letizia Paoli tuvo acceso a información privilegiada relativa a las confesiones de criminales arrepentidos; ex agentes de la mafia que se convirtieron en testigos protegidos. Estos ex mafiosos provenían, principalmente, de dos grandes mafias del sur de Italia, la Cosa Nostra y ‘Ndrangheta, compuesta cada una por alrededor de cien familias. El monto y calidad de la información de estas confesiones, que sumaron cientos, permitió al gobierno italiano asestar uno de los golpes más contundentes a la mafia italiana de los que se tiene registro. Paoli se basa en estos mismos documentos para ofrecernos un retrato clínicamente preciso del comportamiento de la mafia, sus motivaciones y estructura. Al revisar las nociones académicas sobre la mafia, Paoli sostiene que considerarlas burocracias, empresas ilegales o una industria especializada en la protección privada, es simplista e inexacto. Estas concepciones no describen adecuadamente la gama de funciones que desarrolla la mafia ni aluden a sus limitaciones. Según Paoli, la mafia en Italia consiste, esencialmente, en una serie de hermandades rituales y multifuncionales centradas sobre todo en mantener y consolidar su base de poder político local. Ha sido precisamente esta “miopía” la que ha impedido que estas organizaciones desarrollen habilidades para ser jugadoras exitosas en el comercio ilegal internacional.

En The Russian Mafia: Private Protection in a New Market Economy (2005), Federico Varese pone a prueba en Rusia las tesis teóricas que Gambetta derivó de su estudio sobre la mafia siciliana. De acuerdo con Gambetta, la ausencia de un Estado efectivo durante el periodo transicional en Sicilia a finales del siglo XIX condujo a la provisión de protección privada por la mafia. Al final de su estudio Gambetta sugirió que su modelo tenía aplicabilidad para el caso de la transición rusa. Varese, discípulo aplicado de Gambetta, busca probar esta idea en la región rusa de Perm. Varese coloca la mirada en el negocio de la protección privada en Perm durante los noventa. Analiza a los individuos que proveen protección privada y los tipos de protección privada que ofrecen, y describe la relación entre las agencias policiales corruptas, la elite tradicional del mundo criminal, y la elite criminal post- soviética. A diferencia del pasado, cuando la elite criminal rehusó cooperar con el Estado, existen ahora contratos directos entre el crimen organizado y la administración pública; es decir, criminales tienen acceso directo a los estructuras del Estado. Así, pues, en la región de Perm, las organizaciones criminales dominan al gobierno en sus niveles municipal y regional. Varese sugiere que a pesar de que la mafia desempeña funciones gubernamentales, esto no acarrea beneficios al Estado.

The Crime That Pays: Drug Trafficking and Organized Crime in Canada (2005), de Frederick J. Desroches, nos ofrece un minucioso estudio sobre los traficantes de droga de alto nivel en Canadá. El estudio se basa en 70 entrevistas a narcotraficantes que ya recibieron condena, información que complementa con entrevistas a los investigadores policiales y judiciales de cada caso. El resultado es un recuento analítico integral y detallado sobre las características sociales y personales de los delincuentes, sus antecedentes laborales y penales, el tamaño y composición de los grupos delictivos y su modus operandi, las relaciones sociales que subyacen a las redes delictivas, y factores “ambientales” tales como el marco regulatorio y las estrategias policiales. Por lo que se refiere a la lógica de la violencia, dice Desroches, ésta se utiliza sobre todo para cobrar deudas, pero en general las amenazas son suficientes para convencer a los clientes de pagar. En realidad los narcotraficantes prefieren hacer negocios sin recurrir a la violencia, pues ésta atrae la atención de los medios y de la policía, conduce a represalias, y daña reputaciones y relaciones entre las “empresas”. Un conflicto violento entre organizaciones criminales requiere tiempo y recursos que son más rentables si se invierten en el narcotráfico.

Katri K. Sieberg, en el libro Criminal Dilemmas: Understanding and Preventing Crime (2005), echa mano de la economía, la ciencia política y la teoría de juegos para desarrollar nuevas perspectivas sobre las causas de la delincuencia común y la delincuencia organizada. Un supuesto básico de su trabajo es que el criminal es un actor racional que toma decisiones con base en una estimación de ganancias y costos esperados. Sieberg logra delinear los juegos estratégicos en que las bandas de narcotraficantes y las pandillas participan con frecuencia. El conocimiento de esta variable estratégica es fundamental para diseñar mejores políticas públicas dirigidas al crimen organizado.

En The World Heroin Market: Can Supply Be Cut? (2009), Letizia Paoli, Victoria A. Greenfield y Peter Reuter nos muestran los resultados de un proyecto de investigación que duró cinco años y requirió de un extenso trabajo de campo en seis países de Asia, Colombia y Turquía. Esta obra es el primer análisis sistemático del mercado mundial de heroína que muestra con rigor y detalle su evolución, estructura, participantes e impacto socioeconómico. Con base en sólida evidencia empírica, los autores concluyen que hay pocas oportunidades para reducir la oferta mundial de heroína en el largo plazo, y explican por qué la producción se concentra en un puñado de países. Los autores identifican, además, un conjunto de oportunidades de política pública, en su mayoría de carácter local, que pueden ser aprovechadas por los países. Finalmente, este libro también ofrece nuevas perspectivas sobre las condiciones del mercado en la India, Tayikistán y otros países que se han visto muy perjudicados por la producción y el tráfico de opiáceos ilegales.

Hasta aquí esta breve guía de lecturas sobre el crimen organizado. Todas ellas son ejemplo de rigor intelectual y, para México, de lo provechoso que puede resultar una colaboración estrecha y abierta entre la comunidad académica y las agencias de seguridad. La gran mayoría de los trabajos reseñados aprovecharon información gubernamental para elaborar análisis que condujeron a hallazgos que las propias autoridades ignoraban. Estas obras nos instruyen también sobre métodos y teorías fructíferas para analizar y entender mejor el crimen organizado. Valdría la pena que varios de estos trabajos — sobre todo los más recientes— se tradujeran pronto al español para que fueran de utilidad a un segmento amplio de lectores, estudiosos y practicantes. Cabe reiterar que las agencias de seguridad mexicanas deben aprovechar el conocimiento acumulado en el área de crimen organizado. De otro modo, corremos el riesgo de cometer los mismos errores que otros gobiernos cometieron hace 20 o 30 años. Y, lamentablemente, en esta esfera de trabajo, la sociedad paga muy caros los errores y la incompetencia de los gobiernos —no sólo con dinero, también con dolor y muertos. Pandillas y cárteles: La gran alianza

Publicado en junio de 2010

Los cárteles mexicanos son organizaciones dinámicas con una alta capacidad de adaptación a nuevas condiciones. La lógica de la guerra que libran hoy los cárteles contra otras organizaciones criminales y contra el gobierno federal, y la lógica empresarial de expansión de mercados y elevación de ganancias, han empujado a los cárteles a dar pasos decisivos hacia su profesionalización. Uno de estos pasos es la práctica del outsourcing o subcontratación de los servicios especializados que prestan las pandillas, con las que han establecido una relación de conveniencia mutua.

Alianza por conveniencia mutua

Las pandillas ofrecen diversos servicios a los cárteles en el rubro de narcotráfico: transporte de mercancías, distribución y venta. De la mano con los cárteles, las pandillas también están incursionando activamente en el secuestro, la extorsión, la trata de personas, el lavado de dinero, el robo de vehículos y el tráfico de armas —delitos típicos del crimen organizado.

Hay al menos cinco factores que contribuyen a que la relación intermitente entre pandillas y cárteles se convierta en una alianza duradera. El primero es la protección o reducción de riesgos de los propios cárteles. Al operar con células semiautónomas (es decir, con pandillas separadas del cártel), las dirigencias de los cárteles reducen la probabilidad de que sus organizaciones sean penetradas por informantes gubernamentales o de otros grupos criminales. Asimismo, cuando los pandilleros son arrestados por las autoridades o reclutados por cárteles adversarios, no pueden proporcionarles información sobre el modus operandi del cártel al que apoyaban porque simplemente no la poseen: han trabajado para el cártel pero fuera de él.

Un segundo factor son las ventajas logísticas, informativas y de eficacia operativa. Las pandillas se localizan en varios puntos del país y cada una de ellas conoce en detalle el espacio en que habita. Su colaboración suprime varios costos de transacción en los que incurren los cárteles al movilizar a sus fuerzas, permite que las acciones encomendadas se realicen velozmente, y aumenta los flujos informativos hacia la cúpula del cártel desde varios puntos del país. Además, la subcontratación de pandillas eleva la versatilidad y eficacia operativa del cártel cuando éstas se especializan en algún giro de actividad delictiva.

Un tercer factor es el ejercicio efectivo y contundente de la violencia. La capacidad de violencia que exhiben numerosas pandillas a lo largo del país (especialmente en las franjas fronterizas norte y sur), empieza a ser aprovechada por los cárteles. La capacidad de violencia es, junto con la capacidad de soborno, un activo esencial del crimen organizado. En algunas pandillas el entrenamiento en violencia inicia en niños de 12 años. Cuando éstos alcanzan la mayoría de edad, lo hacen como genuinos expertos en el uso de la violencia.

El cuarto factor es de carácter económico: con las pandillas, los cárteles ahorran recursos. La subcontratación de una pandilla para realizar determinadas tareas resulta más barata que mantener una abultada burocracia de sicarios. Finalmente, el quinto factor es que las pandillas suelen tener en sus filas consumidores de drogas, lo que se traduce en ventas y ganancias considerables para los cárteles.

La cooperación entre pandillas y cárteles se da en términos de conveniencia mutua. A las pandillas también les conviene colaborar con los cárteles por, al menos, cuatro razones.

En primer lugar, para obtener beneficios económicos. Los cárteles cuentan con recursos suficientes para pagar los servicios que les brindan las pandillas, para premiar su eficacia y lealtad, y para incentivar su cooperación futura. Además, les otorgan frecuentemente “concesiones” a las pandillas para el cobro de rentas a los distribuidores de drogas al menudeo. En segundo lugar, al aliarse con los cárteles, las pandillas aseguran suministros periódicos de drogas (con descuentos) tanto para el consumo interno de la propia organización, como para la venta al narcomenudeo en varios puntos de la colonia, municipio o región. En tercer lugar, el vínculo entre pandillas y cárteles protege a las primeras del asedio policial y, con frecuencia, también los vuelve inmunes a arrestos o sentencias condenatorias. Finalmente, la filiación de varias pandillas a un cártel les sirve de fundamento para crear lazos de solidaridad entre ellas, lo que eleva sus capacidades y garantiza su continuidad.

Pandillas y cárteles en Juárez

Ciudad Juárez es un municipio en el que la alianza entre pandillas y cárteles se trasluce claramente. Ahí existen entre 300 y 500 pandillas, de las cuales 30 poseen entre 500 y mil 500 miembros. Las pandillas más grandes, como Barrio Azteca y los Mexicles, rebasan los dos mil miembros activos. Estas dos pandillas cooperan, respectivamente, con los cárteles de Juárez y de Sinaloa. Sin embargo, éstos no son los únicos dos cárteles que han desarrollado redes con las pandillas de Juárez. Otras pandillas grandes y agresivas tienen vínculos con los cárteles de Tijuana, Golfo y Zetas.

De acuerdo con reportes del Departamento de Justicia de Estados Unidos, Barrio Azteca es una pandilla “transnacional” que opera tanto en territorio mexicano como estadunidense con un grado de sofisticación “pocas veces visto en grupos de esa naturaleza”. Las altas capacidades de Barrio Azteca se deben, en gran medida, al apoyo financiero y logístico que recibe del Cártel de Juárez, según reconocen las propias autoridades norteamericanas. La organización de Barrio Azteca es tal, que para evitar la intercepción de sus mensajes desarrolló códigos secretos basados en numerología y frases escritas en náhuatl.

Las pandillas juveniles se han convertido en un importante activo de los cárteles mexicanos. Con ellas, la actividad delictiva de los narcotraficantes se ha multiplicado y vuelto más eficiente. Además, al operar con las pandillas los cárteles han adquirido mayor eficacia tanto para eludir como para confrontar a la autoridad. La presencia abrumadora de pandillas en varios puntos del país representa una base enorme de soporte para los cárteles en el largo plazo. De aquí que para debilitarlos el gobierno mexicano tendrá que articular y desplegar en los próximos años —paralelamente a las ofensivas militar y policial— un gran esfuerzo en el que se engarcen las políticas social y de seguridad.

Fuentes Procuraduría General de la República, Pandillas delictivas, México, 28 de enero, 2010, 27 pp. Stratfor, The Barrio Azteca Trial, noviembre 19, 2008, 7 pp. United States Department of Justice, National Drug Threat Assessment, National Drug Intelligence Center, Johnstown, 2010, 84 pp. La guerra por Tamaulipas

Publicado en agosto de 2010

Como lo indica la gráfica del mapa nacional, por su ubicación geográfica Tamaulipas debe ser el estado más codiciado por los narcotraficantes mexicanos (dado su papel central como transportadores de drogas a Estados Unidos): tiene una larga frontera con la Unión Americana, cuenta con una extensa costa oceánica y, frente a otros estados fronterizos y costeros como Baja California y Sonora, sus ciudades de frontera (Nuevo Laredo, Miguel Alemán, Reynosa, Río Bravo y Matamoros) son los destinos más cercanos —por mar y por tierra— para los narcotraficantes de cocaína y marihuana que operan en los puertos de Quintana Roo (como Chetumal, Playa del Carmen, Cancún) y Yucatán (como Puerto Progreso); y también para los que reciben cargamentos en puertos del Golfo de México como Campeche, Ciudad del Carmen, Coatzacoalcos, Alvarado, Veracruz, Tuxpan, Tampico, Ciudad Madero y Altamira. Para los traficantes que transportan drogas desde los puertos más importantes del Pacífico entre Puerto Madero (Chiapas) y San Blas (Nayarit), la frontera tamaulipeca también es la más cercana y, por ende, el destino menos riesgoso.

Los orígenes remotos del Cártel del Golfo han sido ubicados en una banda de traficantes de whisky que operó a lo largo del Golfo de México (incluida la costa americana) en los primeros años de los treinta (todavía eran años de la Prohibición en Estados Unidos). El líder de los traficantes era Juan Nepomuceno Guerra. Tres décadas después, en los sesenta, Juan García Ábrego, sobrino precoz de Nepomuceno, le sugirió a su tío traficar cocaína. La sugerencia derivó en un gran negocio: el Golfo se encargó de comerciar en Estados Unidos cuantiosos cargamentos de cocaína colombiana. Estos acuerdos entre narcos mexicanos y colombianos se extendieron entre otras organizaciones y a otras zonas del país. El comercio ilegal de la cocaína se volvió una fuente de enormes utilidades para los cárteles mexicanos a partir de los ochenta.

García Ábrego, líder del Golfo, fue detenido a principios de 1996 e inmediatamente extraditado a Estados Unidos. Este descabezamiento súbito de la organización criminal generó una gran ola de violencia a lo largo de Tamaulipas. Después de casi tres años de inestabilidad, Osiel Cárdenas logró consolidarse como mando principal del Cártel del Golfo. La obsesión de Cárdenas con su seguridad personal y la protección de sus negocios lo llevaron a crear los Zetas, un agresivo, sofisticado y corpulento cuerpo de corte militar integrado por desertores elite del ejército mexicano y, posteriormente, por kaibiles —desertores del ejército guatemalteco—. Con el apoyo de los Zetas, y su líder principal, Heriberto Lazcano, el Golfo robusteció su presencia en Tamaulipas, Coahuila, Nuevo León y Veracruz entre 1999 y 2002. Osiel también expandió en estos años las redes internacionales del cártel, especialmente con los traficantes de Colombia, Guatemala, Perú y Venezuela. En marzo de 2003 Osiel fue detenido por militares, pero continuó al mando del cártel desde La Palma, una prisión de “máxima seguridad”, hasta que fue extraditado a Estados Unidos en 2007.

Una vez extraditado Cárdenas, su hermano Ezequiel y Eduardo Costilla ocuparon su lugar. La ausencia de Osiel generó tensiones entre el Golfo y los Zetas, quienes empezaron a actuar de modo semiautónomo. Sin consultar al Golfo, los Zetas forjan una alianza coyuntural con el Cártel de Juárez y la organización de los Beltrán Leyva a mediados de 2008 para combatir al Cártel de Sinaloa. Estos y otros factores como el escandaloso modus operandi de los Zetas (que aumenta su visibilidad y atrae invariablemente la presencia policial y militar), y algunos incidentes como el asesinato en febrero de este año de Víctor Peña El Concord 3, uno de los principales capos del Golfo, culminaron no sólo en la separación de ambas organizaciones sino en su confrontación.

El enfrentamiento entre el Cártel del Golfo y los Zetas ha propiciado un aumento drástico de la violencia en Tamaulipas. Como puede observarse en la gráfica, desde febrero hasta junio de este año la violencia ha escalado hasta alcanzar una cifra de 100 ejecuciones mensuales.

La violencia podría seguir aumentando dado el alto valor estratégico de Tamaulipas como punto de entrada y salida de drogas hacia Estados Unidos. Golfo y Zetas pelearán cada una de las plazas y, dependiendo de su capacidad de fuerza, podrían arribar a tres escenarios en Tamaulipas: una organización logra expulsar a otra del estado, los combates continúan indefinidamente sin un vencedor claro, o pactan la paz mediante la repartición de plazas. Ahora el Golfo está aliado con La Familia Michoacana y Milenio, y los Zetas tienen de su lado a Juárez y a la organización de los Beltrán Leyva, dirigida ahora por Héctor, uno de los hermanos del extinto Arturo.

Si el consumo de drogas calificara como una actividad deportiva, Tamaulipas escalaría siempre al lugar más alto del pódium: obtendría medallas de oro a nivel nacional tanto en el uso de “cualquier droga” como en el uso de “drogas ilegales”. Como lo indica el cuadro 1, entre la población masculina de 12 a 65 años, Tamaulipas registra una incidencia en el consumo de drogas de casi el 20%.

En el consumo de cocaína ningún estado supera a Tamaulipas: en todos los rangos de edad registra las más altas proporciones. En el rango de edad de los 26 a los 34 años los tamaulipecos registran incluso una proporción mayor en el consumo de cocaína que de marihuana.

Los últimos dos gobiernos de Tamaulipas hicieron muy poco para combatir al crimen organizado. Dado el tamaño del reto que enfrenta este estado en el renglón, los avances en los rubros de infraestructura, equipamiento y profesionalización policial son muy modestos. Tamaulipas no cuenta siquiera con un programa de seguridad pública (circula en línea una presentación en powerpoint de 38 láminas con enunciados genéricos titulada “Programa sectorial de seguridad pública”; esto no califica como un programa público).

Ante el desprendimiento de los Zetas, el Golfo ha intensificado sus labores de reclutamiento de policías municipales a lo largo de las ciudades que colindan con la frontera. El Golfo y los Zetas, además, han logrado silenciar a los medios locales a través de amenazas a empresas o individuos que divulguen sus crímenes y actos violentos. Dada la anemia de las agencias de seguridad en el estado, estas amenazas han logrado su propósito.

El futuro próximo no pinta bien para Tamaulipas. Su territorio ya es escenario de una pelea cada vez más violenta entre dos grandes organizaciones criminales cuya evolución es incierta. Además, los Zetas ya mostraron que sus agresiones al gobierno estatal no respetarán jerarquías políticas o burocráticas. El asesinato del virtual gobernador, Rodolfo Torre, el 28 de junio, seis días antes de las elecciones estatales, fue un ultimátum en este sentido. Por cierto, dos días antes del magnicidio, Roberto Rivero, sobrino de El Lazca (líder los Zetas) y lugarteniente de los Zetas en Veracruz, Campeche, Chiapas y Quintana Roo, había sido detenido. Tres semanas antes, Hipólito Bonilla, contador de El Lazca también había sido arrestado. (Sobre los efectos de la detención de capos y miembros operativos de los cárteles en el aumento de la violencia, ver pp. 27-35.)

Fuentes Secretaría de Salud, Encuesta Nacional de Adicciones 2008, México, 171 pp. Ricardo Ravelo, Osiel: vida y tragedia de un capo, Grijalbo, México, 2009, 252 pp. Los hoyos negros de la estrategia contra el narco

Publicado en agosto de 2010

El gobierno federal declaró la guerra al narcotráfico con la pretensión de alcanzar cuatro objetivos generales, anunciados en diversos momentos: 1. Fortalecer las instituciones de seguridad. 2. Disminuir, detener o evitar el consumo de drogas. 3. Desarticular a las organizaciones criminales. 4. Recuperar los espacios públicos.

Parecen objetivos vinculados lógicamente entre sí, de modo que lograr algunos contribuye a alcanzar los otros. Por desgracia, no es el caso. Son objetivos muy amplios, muy ambiciosos y se estorban entre sí. Para empezar, tienen horizontes temporales distintos. El fortalecimiento institucional y la disminución del consumo de drogas son esfuerzos de largo aliento, que tardan uno o dos lustros en arrojar resultados. Desarticular cárteles y recuperar espacios públicos, en cambio, son objetivos que pueden cumplirse en uno o dos años, pero no son duraderos si persiste la anemia institucional, es decir, si no se cumple primero el objetivo de largo plazo de fortalecer las instituciones de seguridad y justicia.

Los dos objetivos de largo plazo —fortalecimiento institucional y disminución del consumo— requieren de un gran esfuerzo colectivo y una enorme cantidad de recursos. ¿Tenemos las políticas públicas, la red social y los recursos necesarios para alcanzarlos? Parecería que no. No existe, por lo pronto, una red de programas públicos, con la cobertura y el financiamiento suficientes, orientados a conseguir ambos fines. En particular, el combate al consumo drogas sigue siendo una asignatura pendiente. Dadas las actuales tendencias, cobrará cada día mayor importancia.

Por lo que se refiere a los objetivos de corto plazo —desarticulación de las bandas y recuperación de los espacios— los resultados son contradictorios. Al desarticular organizaciones criminales se ha propiciado su multiplicación numérica y su diseminación geográfica, es decir, un mercado de drogas más competido y, con ello, la elevación de los niveles de violencia en nuevos puntos del país. La violencia endémica en las zonas ocupadas por el narco se ha convertido, a su vez, en un gran obstáculo para recuperar los espacios públicos. Es claro aquí cómo los efectos indeseados de acciones necesarias para alcanzar un objetivo se convierten en una traba infranqueable para lograr otro.

Revisemos la estrategia y sus logros paso a paso.

El gobierno federal ha avanzado, sin duda, en su amplia agenda de fortalecimiento institucional. Ha invertido mucho dinero en crear una policía federal más profesional y mejor equipada. Ha mejorado la infraestructura tecnológica y administrativa para elevar las capacidades de inteligencia de las agencias. Ha planteado ambiciosas reformas legislativas en las áreas de seguridad nacional, seguridad pública y justicia penal. Pero estos trabajos de reforma institucional no han tenido, ni podrían tener, una incidencia directa o inmediata en lograr el resto de los objetivos de la estrategia. Ya se ha dicho: las reformas institucionales tardan lustros, incluso décadas, en madurar y arrojar resultados tangibles.

El gobierno ha avanzado también en el objetivo de desarticular las bandas criminales. “Desarticular” significa literalmente “desorganizar” o “separar en partes”. “Desarticular” una organización criminal no implica desaparecerla, sino fragmentarla. Para “desarticular” a los cárteles, las autoridades han puesto en práctica una política de detenciones y decomisos. Los capos casi siempre son detenidos después de “meses de trabajo de inteligencia” y, cuando es posible, extraditados. Invariablemente, estas detenciones generan olas de violencia que pueden durar semanas o meses, y con frecuencia culminan en la escisión del cártel descabezado, lo cual propicia el nacimiento de nuevas organizaciones.

Así pues, la política de “desarticulación” de cárteles (tal como la concibe y ejecuta el gobierno mexicano) ha tenido tres efectos indeseados: genera o exacerba ciclos de violencia, multiplica el número de organizaciones criminales y extiende la presencia de éstas en nuevas zonas del país.

La “desarticulación” basada en el descabezamiento de liderazgos, no sólo impide la recuperación de espacios públicos buscada sino que propicia la invasión de nuevos espacios por las organizaciones criminales.1 Actualmente, todos los estados del país (salvo Tlaxcala) registran la presencia establecida de al menos un cártel en al menos uno de sus municipios. En 2007 la presencia de las organizaciones criminales se registraba en aproximadamente 21 estados. Ahora los cárteles se encuentran en 10 estados más. Nuevas organizaciones como Zetas, Pacífico Sur y La Barbie han logrado establecerse velozmente en 19, cinco y cuatro estados respectivamente (ver mapa y cuadro 1).

1 Un reciente estudio empírico de Jenna Jordan sobre los efectos de la decapitación de liderazgos en organizaciones terroristas demuestra que este tipo de estrategias brindan resultados inciertos; “When Heads Roll: Assessing the Effectiveness of Leadership Decapitation”, en Security Studies, no. 18, 2009, pp. 719-755.

Hay formas de operación alternativas a la decapitación de las bandas que parecerían más efectivas. En Estados Unidos, por ejemplo, los golpes contra los cárteles no se limitan a detener ocasionalmente al miembro prominente de una organización. Hace algunas semanas, en un operativo simultáneo en 16 estados, las autoridades de ese país detuvieron a 423 personas vinculadas a cárteles mexicanos, acusadas de participar en redes de contrabando y transportación de drogas. El operativo implicó la acción coordinada de alrededor de tres mil funcionarios de los tres niveles de gobierno. Este operativo se inscribió en el proyecto Deliverance con una duración de 22 meses, durante los cuales se han realizado un total de dos mil 200 arrestos.2

Una guerra sin colaboración

La falta de cooperación entre los tres niveles de gobierno es la debilidad mayor de la estrategia mexicana actual en su guerra contra el narco. La estrategia federal no cuenta con la colaboración de estados y municipios. Los datos disponibles sobre el número de policías estatales y municipales en varias entidades federativas así lo sugieren. La policía estatal de Chihuahua, por ejemplo, el estado más violento del país, registra un aumento de cero policías estatales entre 2007 y 2009. Algo similar

2 Charlie Savage, “Hundreds held in drug raids in 16 states”, The New York Times, junio 10 de 2010. sucede con Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Baja California, Durango y Tamaulipas. En todos estos estados el esfuerzo realizado para fortalecer sus cuerpos policiales parece estar muy por debajo de lo requerido. Otros datos reveladores: 13 estados no cuentan con un programa de seguridad pública y sólo seis de los 32 poseen un reglamento de profesionalización policial.

Las razones de los gobernadores para no sumarse a la iniciativa federal de combate al crimen organizado son diversas, pero destaca un patrón: gobernadores que ya habían rebasado la mitad de su periodo en 2008 (año en que aumenta súbitamente la violencia en varios estados del país) optaron por no involucrarse en el esfuerzo. Este es el caso de Reynoso en Aguascalientes, Reyes en Chihuahua, Hernández Deras en Durango, Torreblanca en Guerrero, Osorio en Hidalgo, González Parás en Nuevo León y Hernández Flores en Tamaulipas (ver cuadro 2).

El consumo, a la alza

Veamos ahora el problema del consumo. El objetivo de disminuirlo, detenerlo o evitarlo, simplemente no ha sido atendido. Las cifras de las dos últimas encuestas nacionales de adicciones muestran un alarmante aumento en el consumo de cocaína y marihuana entre 2002 y 2008: de 100% en la primera y de 20% en la segunda (ver cuadro 3). El número absoluto de consumidores de drogas en México sigue siendo relativamente pequeño (sobre todo cuando lo comparamos con el de grandes consumidores como Estados Unidos), pero sus tasas anuales de crecimiento son muy altas en algunos estados, el campeón nacional es Tamaulipas (ver en esta misma edición, sección Agenda, p. 12). En su último reporte anual sobre la drogas, Naciones Unidas afirma que México se está convirtiendo en uno de los grandes consumidores de cocaína a nivel mundial.3

Los recursos destinados a programas de prevención en el consumo de drogas son ínfimos. Por ejemplo, el Programa de Escuela Segura, dirigido a escuelas de educación básica ubicadas en los municipios de más alta incidencia delictiva, recibe apenas el 0.1% del presupuesto de la SEP para programas públicos (ver cuadro 4).

Erradicación y decomisos

3 ONU, World Drug Report 2010. Las acciones del gobierno federal para combatir la oferta de drogas, por su parte, se han enfocado a erradicar cultivos y decomisar cargamentos. Sin embargo, en comparación con los dos sexenios anteriores, no se registran aumentos significativos en ninguno de estos renglones.

La erradicación de marihuana se encuentra por debajo de la media de erradicación entre 1994 a 2009 (ver gráfica 1).

Tanto Naciones Unidas como el Departamento de Justicia de Estados Unidos, han señalado con preocupación el aumento en la producción y cultivo de marihuana en México. Según el Departamento de Justicia estadunidense, la reducción en la erradicación de marihuana se debe a que los esfuerzos del ejército mexicano ahora se concentran en el combate a las bandas de narcotraficantes, en lugar de erradicar cultivos ilícitos.4

La erradicación de amapola, por su parte, se mueve dentro del rango histórico, no ha aumentado (ver gráfica 2).

4 U.S. Department of Justice, National Drug Threat Assessment 2010. Los decomisos de marihuana, cocaína y heroína tampoco muestran variaciones significativas frente a lo alcanzado entre 1994 y 2006. Las cantidades decomisadas de marihuana son similares a las decomisadas en el sexenio anterior (ver gráfica 3).

Respecto a la cocaína, sólo en 2007 aumentó la cantidad decomisada, que en 2008 y 2009 regresó a su nivel histórico (ver gráfica 4).

Por último, en lo que se refiere a los decomisos de heroína, se registra un ligero repunte en 2009, pero tampoco desborda el rango histórico (ver gráfica 5).5

5 De acuerdo con Naciones Unidas y el Departamento de Justicia de Estados Unidos, la producción de heroína y opio ha aumentado considerablemente en México en los últimos años. En el caso de la heroína, las estimaciones de producción entre 2004 y 2008 aumentaron 342%.

La estrategia del gobierno federal ha sido particularmente exitosa en lo que se refiere a decomisos de armas y vehículos, instrumentos esenciales para la operación de las organizaciones criminales. En ambos aspectos se registran aumentos extraordinarios respecto a las cifras de gobiernos previos (ver gráficas 6 y 7).

Las detenciones vinculadas con el narco, en los mismos niveles de 2004-2006

Igualmente espectacular es el número de detenidos que a partir del año 2004 se elevó muy por encima de la media nacional entre 1994 y 2003. Durante la primera mitad de este gobierno, sin embargo, el número de detenidos fue semejante a los de los dos últimos años del gobierno anterior (ver gráfica 8).

Un subgrupo de las detenciones es el que forman quienes son parte de las bandas, es decir, que no son “colaboradores externos”. Las detenciones relativas a este conjunto han aumentado considerablemente en los últimos tres años, como lo muestra el cuadro 5.

La gran mayoría de estos detenidos forma parte del brazo armado o de la base operativa de algún cártel. Las organizaciones más afectadas por las detenciones de nivel cupular son el Cártel del Golfo (38 detenidos) y los Zetas (29). Los siguen el Cártel de Sinaloa (23 detenidos), La Familia Michoacana y el Cártel de Juárez (13 cada una), el Cártel de Beltrán Leyva (10) y, por último, el Cártel de Tijuana (4) (ver gráfica 9 y cuadro 6).

La violencia: Un efecto no deseado

El más lamentable efecto no deseado de la guerra contra el narco es, sin duda, el aumento de la violencia. Como se observa en la gráfica 10, las ejecuciones han crecido de 2,119 en 2006 hasta 7,841 en 2009. La cifra hasta junio del 2010 (5,524) permite prever que este año habrá aproximadamente 11,049 ejecuciones.

La relación entre las acciones del gobierno (detenciones y decomisos) y los niveles de violencia

Un análisis detallado de los datos de las ejecuciones frente a las detenciones y los decomisos revela los siguientes patrones de impacto.6

En el caso de las detenciones: 1. Su impacto en la violencia se extiende hasta varios meses después de que se llevan a cabo. 2. Los arrestos de capos aumentan los niveles de violencia, independientemente del cártel al que los capos pertenezcan. 3. Los arrestos de miembros operativos de los cárteles de Juárez, Tijuana y Beltrán Leyva disminuyeron la violencia (probablemente varios de ellos eran jefes de sicarios). Lo mismo sucedió en 2009 con los arrestos de miembros del Cártel del Golfo y con los miembros del Cártel de Sinaloa (aunque en este último caso la violencia tardó un mes en descender). 4. Sin embargo, en el caso de los arrestos a miembros de los cárteles de La Familia Michoacana y los Zetas las detenciones han aumentado los niveles de violencia.

6 Para el análisis de datos utilicé la técnica estadística de regresión panel de efectos fijos. El análisis se realizó a una base de datos construida por el autor a través de la consulta de 10 diarios nacionales, 19 diarios regionales o estatales, un semanario nacional y dos semanarios estatales, para el periodo enero 2007-diciembre 2009.

En el caso de los decomisos: 1. Su impacto en la violencia puede extenderse también varios meses después de realizados los decomisos, y su efecto también es mixto: hay decomisos que aumentan la violencia y hay otros que la disminuyen. 2. Los decomisos de heroína, cocaína y marihuana han aumentado sistemáticamente los niveles de violencia en los últimos tres años. 3. Los decomisos de armas y dinero disminuyen sistemáticamente la violencia.

Este tipo de análisis de datos podría ser de utilidad para diseñar una nueva estrategia anticrimen que, además de debilitar al crimen organizado, evite desencadenar olas incontrolables de violencia. Pero para que una estrategia de este tipo sea viable se requieren, de entrada, dos condiciones: que las agencias de seguridad posean la capacidad de operar una estrategia focalizada de detenciones y decomisos, y que la disminución o, al menos, la contención de la violencia se convierta en el quinto objetivo de la estrategia gubernamental.

Una estrategia focalizada de detenciones y decomisos significa privilegiar acciones policiales que disminuyan la violencia, tales como la detención de jefes de sicarios y multihomicidas, así como los decomisos de armas y dinero. Además, debe diseñarse una estrategia específica (diferente a las demás) para enfrentar a los cárteles más violentos como Zetas o La Familia Michoacana. La organización de estos cárteles y sus tácticas de operación y despliegue los convierten en un peligro singular.

La apuesta del gobierno mexicano parecería ser generar cientos de pequeñas organizaciones criminales que no representen (por su dimensión) una amenaza al Estado y su monopolio en el uso de la fuerza (como sucedió en Colombia). Se trata de suplantar a los grandes cárteles presentes en amplias zonas del país, con una variedad de pequeñas narcoempresas. Sin descartar que esto pudiera lograrse en algún momento, el hecho es que dado el tamaño, el número, los recursos, las capacidades (de violencia, entre otras), y la base social con que cuentan actualmente los cárteles mexicanos, la transición podría ser muy larga y muy costosa en términos de bienestar social y vidas humanas. Además, en ese hipotético escenario futuro el mercado de las drogas no sería afectado un ápice; por el contrario, tendríamos un mercado más competitivo compuesto de negocios que, por su bajo tamaño y alta movilidad serían más elusivos frente a las autoridades.

Conclusiones

Para terminar, convendría repasar brevemente los varios puntos abordados en este artículo y cómo se relacionan entre sí.

Primero. Los objetivos del gobierno mexicano en esta lucha contra el narcotráfico han sido múltiples y de distinta naturaleza. Como lo ejemplifico más arriba, el logro de algunos objetivos obstaculiza el cumplimiento de otros. La falta de objetivos precisos, realistas y compatibles entre sí pudo deberse a la falta de un diagnóstico inicial preciso. Vale la pena abundar brevemente sobre las insuficiencias de ese diagnóstico Hoy parece claro que el gobierno no contaba con información estratégica en los siguientes renglones:

Sobre el enemigo: 1. Su moderno, abundante y potente acervo de armas. La facilidad con que introduce armas en territorio nacional y su alta sofisticación logística. 2. Sus altas capacidades de inteligencia y contrainteligencia. Los cárteles han logrado penetrar las altas esferas de la SSP y la PGR, como lo han revelado los arrestos de Fernando Rivera (director de inteligencia de la SIEDO en la PGR), Noé Rodríguez Mandujano (SIEDO), Édgar Enrique Bayardo (inspector de operaciones de la PFP), Gerardo Garay (Comisionado de la PFP), Francisco Navarro (jefe de Operaciones Especiales de la PFP) y Jorge Cruz (director de Análisis Táctico de la PFP). 3. La abundante reserva humana con que cuenta para sostener una guerra larga y costosa (típicamente jóvenes agrupados en pandillas o campesinos en el sur del país). 4. La protección social con que cuentan en innumerables comunidades del país, dado su papel como benefactores. 5. Las capacidades y vulnerabilidades específicas de cada uno de los cárteles.

Sobre las propias capacidades: 1. La escasa capacidad de inteligencia con que cuentan el ejército y las policías preventiva y ministerial. 2. La penetración del crimen organizado en los niveles directivos de las agencias gubernamentales. 3. La inadecuación del marco regulatorio para emprender una guerra con el crimen organizado. 4. Los conflictos burocráticos entre las diversas agencias que componen el gabinete de Seguridad Nacional, y que impiden su coordinación —condición clave para avanzar exitosamente en la estrategia. 5. El nulo apoyo que recibirían las fuerzas federales de las fuerzas estatales y municipales. En algunos casos, las policías municipales incluso han boicoteado el trabajo de la Policía Federal y del ejército.

Segundo. El gobierno dice privilegiar una estrategia en la que la erradicación de cultivos, los decomisos y las detenciones desempeñan un papel central. Sin embargo, la erradicación de cultivos y los decomisos de drogas continúan en sus niveles históricos. En algunos casos, incluso, han descendido. Los niveles de detenciones, en cambio, se han incrementado sustancialmente desde 2004. Han aumentado también los golpes a los niveles directivos de los cárteles, lo mismo que los decomisos de armas y vehículos (activos fundamentales del crimen organizado). De modo que podría decirse que la verdadera prioridad de la estrategia es detener capos y directivos, y decomisar cargamentos y armas.

Tercero. La violencia generada por esta guerra, y la que generará en el futuro próximo, hacen indispensable una estrategia gubernamental para contenerla y, eventualmente, disminuirla. La disminución de la violencia debe convertirse en uno de los objetivos centrales de la estrategia antinarco. Un resorte de tal violencia es la detención de los capos de la droga. Debe diseñarse, entonces, una estrategia para evitar que estas detenciones de alto nivel desencadenen ciclos incontrolables de violencia. Otras acciones del gobierno, como las detenciones de jefes de sicarios y los decomisos de cargamentos de armas y de dinero, disminuyen los niveles de violencia. Por tanto, una vía para subvertir la lógica de la violencia sería privilegiar este tipo de acciones.

Cuarto. El gobierno federal debe conocer y estudiar las estrategias antiviolencia que se han echado a andar en varias ciudades del mundo. En relación con el súbito crecimiento de la violencia, México no es un caso excepcional. No sólo debemos atender la experiencia colombiana sino muchas otras más en donde la violencia del crimen organizado y de las pandillas se ha enfrentado con éxito. Hasta ahora nuestra visión de este problema es extremadamente provinciana.

Quinto. Las autoridades mexicanas que combaten al narcotráfico deben convencerse que la violencia no es un componente inevitable, indispensable o, incluso, conveniente de la estrategia. La violencia daña al país de muchas maneras. Está teniendo efectos tremendamente nocivos ahora y los tendrá en el largo plazo. A México no le conviene la violencia y ahora debemos buscar su erradicación por todas las vías posibles. Cómo reducir la violencia en México

Publicado en noviembre de 2010

La tendencia nacional (2001-2012)

Se ha dicho que México ya arrastraba el crimen organizado desde el sexenio anterior. Esto sólo es parcialmente cierto: de 2001 a 2007 el número de homicidios vinculados con el crimen organizado se movió en un rango relativamente bajo: entre mil y dos mil 300 ejecuciones aproximadamente.1 Por contraste, entre 2008 y 2010 la violencia registró un aumento drástico: cinco mil 207 ejecuciones en 2008; seis mil 587 en 2009 y quizá unas 11 mil 800 en 2010.2

Si examinamos la evolución mensual de las ejecuciones, es posible distinguir dos grandes olas de violencia sin precedentes: la primera está ligada a la detención de Alfredo Beltrán Leyva “El Mochomo”, y al consecuente desprendimiento de sus hermanos del Cártel de Sinaloa. La segunda ola está ligada a la muerte de Arturo Beltrán Leyva “El Barbas” durante un operativo militar. Así pues, el súbito y radical aumento de la violencia entre mayo y noviembre de 2008, y entre diciembre de 2009 y mayo de 2010, está asociado al arresto o eliminación de dos capos de la misma organización (gráfica 1).

1 De acuerdo a un estudio de Angélica Durán-Martínez, Gayle Hazard y Viridiana Ríos, publicado por el Trans-Border Institute de la Universidad de San Diego (2010 Mid-Year Report on Drug Violence in Mexico), en 2001 se registraron mil 80 ejecuciones, en 2002 mil 230, en 2003 mil 290, en 2004 mil 304, en 2005 mil 776, en 2006 dos mil 120 y en 2007 dos mil 280. 2 2010 es una proyección lineal con base en el método de mínimos cuadrados, utilizando los datos conocidos para los meses de enero a junio de 2010. El arresto o eliminación de un capo de una gran organización criminal suele propiciar su división, lo que ocasiona el nacimiento de nuevas organizaciones. Como lo mostraré más adelante, el nacimiento de una nueva organización criminal trae aparejado, en un entorno competitivo, varios detonantes de violencia. El aumento súbito y sistemático de la violencia desde mayo de 2008 hasta junio de 2010 ha sido imparable. De continuar la misma tendencia, 2010 podría finalizar con casi el doble de ejecutados registrados en 2009.

Las tendencias en los estados

En los estados las tendencias de la violencia durante el primer semestre de este año son preocupantes. En 21 de las 32 entidades federativas la violencia muestra una tendencia al alza. Aunque Sinaloa, Michoacán, Sonora y Baja California exhiben tendencias descendentes, sus niveles de violencia continúan siendo altos.

Los estados con más altos niveles de violencia durante la primera mitad de 2010 fueron Chihuahua, Sinaloa, Guerrero, Durango, Tamaulipas, Estado de México, Michoacán, Sonora, Nuevo León, Baja California, Coahuila y Jalisco. Estos 12 estados acumularon alrededor del 90% de las ejecuciones en dicho periodo. Cabe apuntar, por último, que un nuevo ingrediente de la violencia en la esfera estatal es la voluntad y capacidad de algunas organizaciones criminales de asesinar a políticos estatales de primer nivel, como lo dejó en claro la ejecución de Rodolfo Torre, virtual gobernador de Tamaulipas, pocos días antes de celebrarse la elección.

La violencia municipal

Como lo ha indicado el gobierno federal, el 80% de las ejecuciones registradas entre diciembre de 2006 y julio de 2010 han ocurrido en 162 de los dos mil 456 municipios del país. Sin embargo, sólo cuatro municipios concentran el 36% de las ejecuciones: Ciudad Juárez el 20%, y Culiacán, Tijuana y Chihuahua juntas el 16%. A nivel municipal la violencia se concentra espacialmente en seis clusters (o apiñamientos) municipales.3 En el cuadro 1 se enlistan los municipios que integran cada uno de estos clusters y en el mapa se indica su ubicación en el territorio nacional.

3 En este contexto, un cluster o “apiñamiento” se refiere a un conjunto de cuatro o más municipios violentos agrupados estrechamente entre sí.

Por último, conviene mencionar un nuevo fenómeno de la violencia municipal: la ejecución de alcaldes. En los primeros 10 meses de 2010 han sido ejecutados 11 alcaldes. Esta serie de ejecuciones es parte de las acciones del crimen organizado para intimidar a las autoridades. ¿Qué nos dice el hecho de que ahora sucedan y antes no? Posiblemente estos asesinatos indican que una fracción de las autoridades municipales (no sabemos su tamaño) han empezado a trabajar activamente contra las organizaciones criminales o que, simplemente, se rehúsan a colaborar con ellos. Ambas hipótesis son esperanzadoras.

Ciudad Juárez: Causas y mecanismos de la violencia

Dadas las dimensiones extraordinarias alcanzadas por la violencia en Ciudad Juárez, es quizás ahí donde podemos apreciar con mayor nitidez los mecanismos internos que la desencadenan. Juárez es, por mucho, el municipio más violento del país. En lo que va de este gobierno (enero de 2007-junio de 2010) se han registrado alrededor de cuatro mil 500 ejecuciones. A mediados de 2008 el número de ejecuciones en Juárez se elevó hasta abarcar el 20% de este tipo de homicidios a nivel nacional. La tendencia ascendente se mantuvo a lo largo de 2009 y 2010. Previsiblemente, Ciudad Juárez cerrará este año con dos mil 861 ejecuciones, es decir, alrededor del 21% del total de ejecuciones proyectadas para 2010 a nivel nacional.4

¿Cómo llegó la violencia a Ciudad Juárez? ¿Por qué las ejecuciones aumentaron exponencialmente? Como detonantes de la violencia en Juárez pueden distinguirse cuatro grandes secuencias:

1. Arresto de Alfredo Beltrán Leyva “El Mochomo”-Desprendimiento de la organización de los Beltrán Leyva del Cártel de Sinaloa-Montaje de una coalición de organizaciones (Beltrán Leyva-Zetas-Juárez) para desplazar al Cártel de Sinaloa del paso transfronterizo Ciudad Juárez-El Paso. Esta secuencia de hechos tuvo el efecto de encender el conflicto en Ciudad Juárez. Por ello, los categorizo como efecto combustión.

2. Los cárteles contratan sicarios para sostener la guerra-Se da un reclutamiento masivo de pandillas-Las pandillas de Ciudad Juárez se alinean con los bandos en conflicto-Los cárteles proveen de armas a las pandillas. Esta secuencia de hechos tiene el efecto de amplificar el conflicto, al engrosar los recursos humanos y el armamento con que cuentan los bandos en disputa, por eso es que los categorizo como efecto amplificación.

3. Ningún bando tiene capacidad suficiente para derrotar al otro-Las autoridades no intervienen en la confrontación directa de los bandos-Las instituciones de seguridad y procuración de justicia no tienen capacidad para prevenir, detectar e investigar la gran mayoría de los hechos violentos, ni para sancionar a culpables. Hay pocos arrestos y éstos son de carácter aleatorio. Prevalece la impunidad. Estos hechos tienen como efecto escalar el conflicto y multiplicar la violencia. Los categorizo por eso como efecto escalamiento.

4. Al acentuarse, la violencia incorpora más organizaciones criminales y más pandillas en las filas de cada bando-El descabezamiento de tales organizaciones y pandillas propicia su fragmentación-Se registra el desplazamiento territorial de algunas organizaciones y pandillas por la dinámica de las disputas. Estos hechos tienen el efecto de derramar o contagiar la violencia a espacios donde no existía previamente, con lo que aumenta el número de colonias, localidades o municipios con violencia: se ensancha el área en que se registran ejecuciones. Categorizo este ensanchamiento como efecto derrame.

Las cuatro secuencias y efectos anteriores ayudan a entender la dinámica de la violencia en Juárez. Conviene apuntar, además, otros factores clave para que aparezca y se multiplique la violencia en

4 Cálculos realizados con cifras de una base de datos construida por el autor a partir de 19 periódicos nacionales y estatales. Las proyecciones se realizaron con base en el método de mínimos cuadrados a partir de los datos conocidos.

Juárez: la ubicación de la ciudad, sus altos índices de rezago social y baja calidad de vida, su escaso desarrollo humano, la presencia abrumadora de pandillas juveniles y la asombrosa ineficacia policial.

1. Factor ubicación. Ciudad Juárez es un municipio muy codiciado por los narcotraficantes pues es el punto de cruce fronterizo mejor ubicado para trasladar, desde El Paso, Texas, droga tanto a ciudades del este como del oeste de Estados Unidos.

2. Factor rezago social. Se registran en Juárez altos índices de polarización social, exclusión educativa y pobreza extrema. Hay también un tremendo déficit habitacional y de desarrollo urbano, y elevados niveles de drogadicción y prostitución. Alrededor de 120 mil jóvenes de entre 13 y 24 años no tienen acceso al aparato escolar ni al mercado laboral.5

3. Factor calidad de vida y desarrollo humano. El número de colonias afectadas por la violencia y el crimen en Juárez ha aumentado gradualmente en los últimos tres años. Han sido identificadas 14 zonas críticas en las que se registran los más altos niveles de crimen y violencia. No es una coincidencia que en estas zonas se encuentren las colonias con las calificaciones más bajas en los indicadores de vivienda e infraestructura de servicios públicos. Además, en estas colonias se registra también la mayor carencia de escuelas, de instituciones de educación media superior y de áreas verdes y recreativas.6

4. Factor pandillas. Juárez registra una muy alta presencia de pandillas. En el municipio existen alrededor de 500 pandillas con una membresía total aproximada de entre 15 mil y 25 mil personas. 30 pandillas son consideradas de alta peligrosidad por su gran capacidad de violencia. Entre éstas se cuentan Barrio Azteca, Los Mexicles, Los Bufones, Los Artistas Asesinos, Barrio el Silencio, Killer 13, Los Lobos, Los Veteranos, La Quinta, Los Diablos, Bajo 13 y Los Locos. Estos grupos cuentan con refinados métodos de comunicación y operación. Barrio Azteca y Los Mexicles, las pandillas más grandes, mantienen alianzas con los cárteles de Juárez y Sinaloa, respectivamente.

5. Factor ineficacia policial. La alta presencia policial que registra actualmente Ciudad Juárez no ha podido frenar el ímpetu de la violencia. Hoy Ciudad Juárez cuenta con 4.3 policías federales por cada mil personas, por lo que se ubica muy por encima del promedio de 2.8 policías por cada mil habitantes recomendado por las Naciones Unidas.7 Si a esta cifra sumamos el número de policías estatales y municipales el promedio sería aún mayor.

La producción de la violencia

La estrategia actual del gobierno mexicano para debilitar a las organizaciones criminales está dirigida a fragmentarlas. Una acción recurrente para lograr tal división es el arresto de sus jefes. Tales arrestos generan dos efectos casi simultáneos que fracturan a las organizaciones y las dispersan

5 Alejandro Brugués, et al., Todos somos Juárez: Reconstruyamos la ciudad. Propuesta para focalizar las iniciativas gubernamentales y sociales, El Colegio de la Frontera Norte, 2010, p. 4. 6 Alejandro Brugués, et al., ibíd., p. 5. 7 El cálculo se hizo con base en la cifra de “5,600 policías federales desplegados en Ciudad Juárez” publicada por la embajada de Estados Unidos en México en la nota titulada “Hoja informativa: confrontar la violencia en Ciudad Juárez”. La cifra de la población proviene del Anuario Estadístico del estado de Chihuahua (INEGI) según el cual residen en el municipio un millón 313 mil personas (2005). geográficamente: primero, desencadenan crisis internas de sucesión; segundo, propician la conducta oportunista de sus adversarios, quienes aprovechan la crisis momentánea para atacarla.

El aumento de la violencia provocado por las divisiones o desprendimientos de una organización criminal se propaga durante largos periodos por tres factores principales:

1. La construcción de reputación de las nuevas organizaciones. La vía natural de una organización criminal naciente para sobrevivir es especializarse rápidamente en el uso de la violencia y ejercerla intensivamente para construirse una reputación y sobrevivir. La construcción de reputaciones es un factor clave para explicar el escalamiento de la violencia. De igual manera, “salvar” la reputación mueve a las organizaciones establecidas a desplegar actos de agresión altamente violentos cuando se sienten amenazadas.8

2. El surgimiento de nuevas organizaciones rompe equilibrios preexistentes y genera nuevas equilibrios. La aparición de nuevas organizaciones tiene un efecto desequilibrador entre organizaciones criminales con presencia nacional o local. El rompimiento de equilibrios preexistentes y la generación de nuevos equilibrios desata, frecuentemente, olas de violencia de magnitud nacional o local.

3. Generación de dinámicas de competencia en las que la capacidad de violencia es un factor clave para ganar. Una vez que la capacidad de violencia se ha convertido en el medio esencial para conquistar territorios y defenderlos, las organizaciones competidoras buscan especializarse también en el uso de la violencia para vencer y desplazar a las organizaciones más violentas. Esto propicia un aumento global de las capacidades de violencia de las organizaciones criminales y, con ello, un incremento de conflictos y mayor frecuencia e intensidad de hechos violentos.

Una fuente de información que da algunas claves sobre las motivaciones de la violencia son las cartulinas con mensajes escritos dejadas junto a los asesinados. Con base en una muestra de 177 mensajes encontrados en 149 cartulinas de este tipo puede delinearse una primera clasificación de las causas de las ejecuciones (cuadro 2).

8 Véase,por ejemplo, el excelente trabajo de Barbara F. Walter, Reputation and Civil War, Cambridge University Press, Nueva York, 2009.

Fases de la violencia

Según la experiencia mexicana reciente y la teoría sobre crimen organizado, el ciclo de vida de una organización criminal posee cinco fases en las que la violencia es utilizada intensivamente.

En la primera fase la violencia es indispensable para conquistar el territorio que la nueva organización criminal busca dominar o controlar. En este territorio la organización operará y cobrará rentas a otras organizaciones criminales que lo quieran utilizar para diversos fines (narcomenudeo, trasiego de drogas, etcétera). Aquí el nivel de violencia en el área estará determinado por el grado de resistencia que la nueva organización encuentre por parte de una organización rival o de la policía local.

En la segunda fase, una nueva organización logra establecerse en un territorio determinado. En ese momento, la nueva organización usa la violencia para “limpiar” el área de criminales de baja estirpe, de pandilleros que por alguna razón no se les han unido o de secuestradores que trabajan para otras organizaciones.

En la tercera fase la organización criminal se enfrenta con delincuentes y organizaciones delictivas más pequeñas que utilizan su nombre para extorsionar, haciéndose pasar por empleados de la organización más grande para cobrar rentas. En algunos casos, el surgimiento de estas organizaciones “pirata” es masivo, lo que propicia una ofensiva de la organización mayor y auténtica contra ellas.

En la cuarta fase la organización establecida debe defenderse del asedio policial y de organizaciones rivales. La organización ya ha sido detectada por las autoridades y compiten con ella otras organizaciones que buscan arrebatarle su territorio. La violencia también se genera cuando esta misma organización busca expandirse a otros territorios.

Finalmente, en la quinta fase un directivo de la organización es arrestado o asesinado. Esto genera sospechas de traición que conducen a purgas internas y desprendimientos de personal que duran semanas o meses. La organización sufre también ataques de otras organizaciones que intentan capitalizar su crisis interna. La división de la organización generada en esta fase da lugar al nacimiento de una o varias organizaciones con lo que se cierra el ciclo de vida de la organización original e inicia el ciclo de vida de las nuevas organizaciones. En caso de perdurar —debido a que “sólo” experimentó desprendimientos— la organización original es “nueva” en el sentido de que deberá adaptar su existencia a una nueva condición (gráfica 2).

Como se puede apreciar, las varias fases del ciclo de vida de una organización criminal requiere el uso intensivo de varios tipos de violencia. No es de extrañar, entonces, que la continua división que se registra en México de organizaciones criminales con presencia nacional, regional o local, traiga consigo el aumento y la diversificación de la violencia.

¿Cómo reducir la violencia?

México tiene el reto colosal de contener y reducir la violencia y combatir además eficazmente al crimen organizado. Esto significa no sólo reducir las tasas de homicidios vinculados al crimen organizado, sino reducir también las de secuestro y la extorsión, los delitos del crimen organizado que más duelen a la sociedad.

Las preguntas fundamentales a responder son:

¿Qué decisiones debe tomar el gobierno mexicano para que el mercado de las drogas y las organizaciones criminales establecidas en nuestro país causen el menor daño posible a la sociedad? ¿Qué acciones debe tomar el gobierno mexicano para que tales organizaciones modifiquen su comportamiento?

En varias ciudades del mundo se han puesto en práctica programas para reducir la violencia con resultados alentadores. Los revisaremos adelante, pero antes conviene preguntarse qué nos enseña hasta ahora la experiencia mexicana.

El gobierno actual ha tenido dos grandes aciertos en su estrategia de seguridad:

Primero, colocar el tema del combate al crimen organizado como un asunto central de la agenda de seguridad nacional. No siempre los gobiernos tienen la claridad y la sensibilidad para ponderar debidamente la gran amenaza que representa el crimen organizado para una sociedad. Y no siempre tienen la valentía y el arrojo necesarios para enfrentar al crimen organizado.

Segundo, el gobierno federal también ha acertado en impulsar una agenda de fortalecimiento institucional del sector seguridad que, aun cuando no ofrece resultados en el corto plazo, servirá de plataforma a futuros gobiernos para instrumentar programas más eficaces para combatir el crimen organizado y otras amenazas a la seguridad nacional. Aquí el gobierno tomó la ruta correcta, larga pero ineludible: colocar los cimientos de una más sólida seguridad futura.

Sin embargo, el gobierno federal falló en dos temas cruciales: el diagnóstico del mal y el método para combatirlo. El gobierno supuso, equivocadamente, que las organizaciones criminales no tendrían capacidad para reaccionar ante el asedio gubernamental. Peor aún: el gobierno creyó que él mismo estaba en condiciones de iniciar la guerra en enero de 2007. Este error de cálculo ha implicado enormes costos para el país en términos de vidas humanas y bienestar. El incontrolable aumento de la violencia en varios puntos del país ha propiciado que la estrategia oficial se revierta en contra del gobierno mismo. Junto con la violencia crecen el secuestro y la extorsión, el consumo de drogas y la percepción pública de que la guerra se perdió.

Un diagnóstico defectuoso condujo a métodos inadecuados como los siguientes:

 Echar a andar, simultáneamente, operativos militares y policiales en varios puntos del país, con la esperanza de que la sola presencia de soldados y policías actuaría como herramienta disuasiva.  Arrestar o eliminar en combate a unos cuantos capos con la idea de que ello bastaría para diluir la presencia de los cárteles.  Arrestar aleatoriamente a miles de presuntos delincuentes o decomisar cientos de cargamentos de drogas con la creencia de que eso minaría sensiblemente las capacidades criminales.

Todas estas decisiones han sido ineficaces y, en algunos casos, contraproducentes. A mi juicio, faltó claridad en la definición del problema, realismo en el establecimiento de objetivos y capacidad para corregir la estrategia en el camino. La falta de colaboración de las autoridades estatales con la autoridad federal restó vigor y eficacia a la estrategia. Pero la construcción de un marco de colaboración y cooperación requería de un esquema de incentivos que el gobierno federal debió diseñar antes de romper las hostilidades.

La escalada de violencia que se cierne sobre varias ciudades del país es, en parte, un efecto de la estrategia de combate gubernamental; en parte, una consecuencia de la propia dinámica interna del crimen organizado; y, en parte, el resultado de la impunidad con que actúan los homicidas. Urge detener la expansión de la violencia, para lo cual conviene partir de algunos supuestos, algunos principios, algunas acciones y algunas experiencias internacionales.

Los tres supuestos

Supuesto 1: El gobierno tiene capacidades y recursos limitados, por lo que debe actuar en base a prioridades. El gobierno debe calcular con realismo qué puede lograr en los próximos años y qué no. Y debe tener también un ordenamiento claro de los problemas que debe resolver de acuerdo con su importancia y urgencia. Una de las grandes prioridades del gobierno debe ser, hoy, la disminución de la violencia.

Supuesto 2: La prioridad de la estrategia de seguridad debe ser la reducción de las ejecuciones. El indicador central para saber si la estrategia de seguridad va bien o va mal debe ser la frecuencia de ejecuciones. El criterio para calificar a una agencia policial o militar exitosa no será su capacidad para realizar un gran número de arrestos o decomisos, sino su capacidad para reducir las ejecuciones y, con ello, pacificar una zona.

Supuesto 3: La violencia debe reducirse en el corto, no en el largo plazo. Debe delinearse e implementarse una estrategia que busque la pronta y rápida reducción de la violencia. La autoridad no debe permanecer pasiva ante el escalamiento de la violencia bajo la falsa idea de que se trata de un fenómeno “inevitable”.

Los tres principios

Para disminuir la violencia, la actuación de las agencias gubernamentales debe regirse por los siguientes principios de actuación:9

9 Estos principios se basan en los textos de Mark Kleiman. Véanse, especialmente, su último libro When Brute Force Fails: How to Have Less Crime and Less Punishment, Princeton University Press, Princeton, 2010, 231 pp.; su reporte titulado “Reducing the Contribution of the Drug Problem to Violence in El Salvador” (2004, sin editar); y su artículo “Controlling Drug-Related Violence” (2002, sin editar). Primer principio: Concentración dinámica de esfuerzos. Para que tengan efecto, los esfuerzos disuasivos deben concentrarse en un objetivo específico. La dispersión de esfuerzos impide modificar el comportamiento criminal (homicida, en este caso). Para disminuir la violencia, los esfuerzos de la autoridad deben concentrarse en acciones que eleven considerablemente el costo de asesinar. Si los criminales perciben que el costo de asesinar es cero o cercano a cero, las tasas de violencia tenderán a aumentar, lo que agravará a su vez el problema de la impunidad. Una vez dentro del círculo vicioso de la violencia, el reto es aumentar las capacidades de aplicación de la ley para que sea posible amenazar creíblemente a los delincuentes.10 El reto está en adquirir, aunque sea momentáneamente, capacidades adicionales suficientes para reducir la violencia.

La propuesta de Kleiman para adquirir tales capacidades y recursos es la “concentración dinámica”.11 Consiste en seleccionar una zona específica de alta violencia, tomar temporalmente capacidades y recursos invertidos en otras áreas de gobierno y concentrarlos en el área específica. Con ello se envía el mensaje a las organizaciones, pandillas o delincuentes violentos de esa zona o a una organización en especial que su comportamiento no será tolerado, lo que tenderá a reducir sus acciones violentas. Una vez que los niveles de violencia disminuyan, el aumento temporal de las capacidades de aplicación de la ley cesa en el área o en la organización en la que ya se aplicaron, para dirigirse y aplicarse en otra zona u organización altamente violenta, y así sucesivamente.

Si la aplicación de la ley estuviera enfocada en las organizaciones criminales más violentas, en lugar de las más grandes, más visibles o más vulnerables, una organización criminal revaloraría los beneficios de la violencia como una herramienta útil de negocios frente a la desventaja de convertirse en un objetivo de las agencias policiales y militares. El trabajo concentrado y persistente de la autoridad por un periodo determinado contra las organizaciones o individuos más violentos acabaría por excluirlos del mercado de drogas con mayor frecuencia que sus competidores menos violentos, lo que terminaría por favorecer la prevalencia de un mercado pacífico de drogas. Como dice Kleiman, para desestimular el uso de la violencia debe crearse una “desventaja competitiva” para aquellas organizaciones más violentas comparadas con sus competidoras que utilizan menos violencia, pues algunas empresas criminales “son más proclives que otras a disparar en el arreglo de disputas, para eliminar la competencia o para defenderse de las agencias de seguridad”.12

Las estrategias para reducir la violencia difieren drásticamente de las estrategias diseñadas para elevar los precios o bajar los volúmenes de drogas. En lugar de capturar a los traficantes que mueven mayores volúmenes de droga o que son más fáciles de arrestar, las agencias de seguridad deben recabar información que les indique cuáles son las organizaciones o quiénes son los individuos más inclinados a utilizar la violencia para concentrar sus esfuerzos en la supresión de estas organizaciones e interrumpir, con ello, la dinámica de la violencia en una zona o localidad.

Segundo principio: Castigos certeros y rápidos en lugar de severos. Los delincuentes tienden a ser individuos que valoran más la gratificación presente que el castigo futuro. Por tanto, mientras más tiempo medie entre la violación de la ley y la aplicación de sanciones, menor será la capacidad disuasiva de la pena. Asimismo, si hay incertidumbre en el vínculo entre crimen y castigo (i.e., si los criminales piensan que una sanción es producto de la mala suerte y no el resultado de su conducta) los efectos disuasivos de la pena se debilitan. Por ello, es necesario diseñar un paquete de sanciones rápidas y

10 Kleiman, ibíd., 2010, p. 4. 11 Para una exposición más técnica de la “concentración dinámica” véase Kleiman, ibíd., pp. 54-55. 12 Kleiman, op cit., 2004, pp. 4-5. certeras, aunque sean leves, pero que se detonen de manera simultánea y que puedan intensificarse en caso de reincidencia.

Para Kleiman, aumentar la capacidad disuasiva de un castigo implica que éste sea rápido y cierto en lugar de severo. La severidad implica utilizar una gran cantidad de recursos en un reducido número de delincuentes, y entre más severa sea la sentencia es menos probable que ésta sea impuesta, además de que el proceso requerirá más tiempo. En cambio, la lógica básica de la disuasión para un actor racional, dice Kleiman, consiste en suponer que un sujeto nunca violará la ley si tiene certeza de que será castigado y de que la multa por violar la ley será superior a las ganancias que genera tal violación.13 Los arrestos podrían constituir en sí mismos una forma de castigo y ser un disuasivo importante, siempre y cuando tuvieran consecuencias.14

Tercer principio: Comunicación con los delincuentes y la comunidad. El costo de pasar de un “equilibrio negativo” de alta violencia a otro “positivo” de baja violencia depende de qué tan rápido responden las organizaciones o los delincuentes a los nuevos niveles de disuasión. Los costos de esta transición pueden reducirse si se advierte a organizaciones o delincuentes de forma anticipada. De aquí que a Kleiman le parezca especialmente importante que la autoridad comunique directamente las amenazas disuasivas a las organizaciones criminales. Ahí donde existan grupos que realizan actividades violentas, como pandillas, la policía deberá identificar a los participantes, hacer una lista de delitos con “cero tolerancia” (como el homicidio), y prevenir a los participantes de las bandas, como grupo, que cualquier infracción de la regla de “cero tolerancia” producirá una reacción policial agresiva contra cada uno de ellos por toda la lista de delitos. Debe tenerse presente cualquier amenaza que resulte en un bluff devaluará la capacidad disuasiva de amenazas futuras.15

Dos programas exitosos

Los tres principios que acabo de enumerar se han aplicado con éxito en varios programas antiviolencia de Estados Unidos. Entre ellos, la Operation Ceasefire de Boston y el Tri-Agency Resource Gang Enforcement Team (TARGET) del Condado de Orange, en California.

La Operation Ceasefire (Operación Cese al Fuego) fue una exitosa iniciativa policial orientada expresamente a disminuir los homicidios entre los jóvenes en Boston. El programa tuvo dos componentes estratégicos. El primero fue establecer un conjunto de medidas disuasivas contra la violencia de pandillas (en especial la violencia armada). El programa se concentró en el seguimiento de pandillas especializadas. Los operadores del programa tuvieron contacto directo con los miembros de las bandas y dieron el mensaje, explícito y claro, de que la violencia no sería tolerada. El segundo componente estratégico fue dar seguimiento al tráfico de armas de fuego. La aplicación de la ley se concentró en los traficantes de armas de las marcas y calibres más utilizados por los miembros de pandillas.

Los homicidios de jóvenes en Boston disminuyeron drásticamente desde mayo de 1996, cuando se puso en marcha la Operación Cese al Fuego y se mantienen a la baja hasta hoy. Una rigurosa evaluación determinó que la aplicación del programa estuvo asociada con la disminución mensual del 63% de los homicidios de jóvenes, una reducción del 32% de reportes de tiros de arma de fuego, un

13 Kleiman, op. cit., 2010, p. 50. 14 Ibíd., pp. 104-105. 15 Ibíd., p. 5. 25% de disminución de asaltos a mano armada y una reducción del 44% de las agresiones con arma de fuego en el distrito de mayor riesgo (Roxbury).

El objetivo del Tri-Agency Resource Gang Enforcement Team16 fue reducir la violencia pandilleril mediante el encarcelamiento selectivo de los miembros más violentos y reincidentes (basados en sus antecedentes penales) de las pandillas del Condado de Orange, en California. TARGET estableció una colaboración estrecha entre el personal de las agencias de seguridad, las agencias penitenciarias y la procuración de justicia al reunir a funcionarios de las tres dependencias en las mismas oficinas.

Cada equipo de TARGET está formado por agentes de policía que se desempeñan como investigadores de pandillas, un funcionario de la oficina del ministerio público y un investigador del fiscal de distrito. Los investigadores de pandillas están entrenados para tratar a testigos hostiles, y los fiscales adjuntos y los investigadores del fiscal de distrito tienen experiencia en el procesamiento vertical de casos en el sistema judicial —lo que al parecer es un elemento clave en el éxito del programa.17 Inaugurado en 1992, TARGET ha sido replicado en seis áreas adicionales al interior del Condado de Orange.

Una evaluación del programa mostró un gran aumento en el encarcelamiento de miembros de pandillas y una disminución acumulada de 47% de la violencia relacionada con las pandillas en un periodo de siete años. En un caso, el equipo TARGET de Costa Mesa desmanteló una banda al lograr la condena y el encarcelamiento de sus líderes y poner en libertad condicional restrictiva a los miembros de pandillas que fueron sentenciados a prisión.

Tres errores frecuentes

No concentrarse en los individuos más violentos o en los que se encuentran en situaciones de alto riesgo, sino en los más jóvenes y necesitados de ayuda. Esto tiene efecto en la disminución de la violencia a largo plazo pero no de manera inmediata.

No irrumpir en las estructuras de las pandillas que generan violencia. Los miembros fueron responsabilizados por sus acciones de modo individual y no grupal, que es lo recomendado.

No promover la comunicación entre las autoridades y las pandillas para informarles a estas últimas sobre los riesgos asociados a sus acciones violentas, con lo que se debilita el elemento disuasivo del programa.

Programas exitosos en América Latina

Unidades de Policía Pacificadora de Río de Janeiro. Recientemente, el gobierno de Río de Janeiro creó las Unidades de Policía Pacificadora (UPP) en un pequeño número de favelas en la ciudad de Río de Janeiro.18 Estas unidades mantienen presencia policial continua en cada favela, buscan retomar el control de la zona (que tienen las pandillas) y promueven la seguridad en el largo plazo. Los oficiales

16 Equipo Tri-Agencia de Aplicación de la Ley a Pandillas. 17 El término “procesamiento vertical” (vertical prosecution) se utiliza para describir actividades de fiscales especializados. El “procesamiento vertical” alude a un método en el que se le asigna un fiscal a un caso desde su inicio hasta su culminación. Este método da continuidad a las tareas del fiscal, lo que eleva sus probabilidades de éxito en el juicio. 18 Agradezco a Benjamin Lessing que me haya enterado de este novedoso experimento brasileño. desplegados han recibido entrenamiento especial, incluyendo entrenamiento en derechos humanos, y han recibido incrementos salariales. El gobierno de Río de Janeiro planea tener tres mil 500 policías en 15 UPP hacia finales de 2010, y pretende extender el programa a 100 favelas, con una adición de 10 favelas anuales.19

Esta nueva estrategia ya ha sido objeto de reconocimiento público. Donde ha sido implementada, representó un cambio radical a la “situación de guerra” inducida por las operaciones policiales previas. El proyecto de las UPP evita los escenarios de confrontación y tiroteos que frecuentemente tienen lugar tras la incursión de los agentes policiales en las favelas. De acuerdo con información proporcionada por la misión especial de Naciones Unidas, el gobierno ha progresado en evitar que las pandillas retomen las áreas de las cuales han sido removidas. También hay datos que muestran que existe apoyo comunitario a las UPP. Los residentes han reportado que se sienten más seguros, y que su relación con la policía ha mejorado. En algunas áreas ha mejorado incluso la provisión de servicios básicos. Cabe agregar que la presencia policial sostenida en las favelas de Río de Janeiro es hasta ahora la excepción, no la regla. Hasta ahora la presencia de las UPP se mantiene en un reducido número de las 100 favelas de Río de Janeiro. Las operaciones violentas que han propiciado muertes continúan realizándose en las favelas que carecen de la presencia de las UPP. (Véase en esta misma edición de nexos el informe de Benjamin Lessing sobre este programa, pp. 11-14.)

Barrio de Paz (Guayaquil). El programa de Barrio de Paz arrancó en 2006, en el centro de Guayaquil, un espacio de aproximadamente 49 cuadras que alberga a mil familias. Se trata de un programa de prevención y supresión de pandillas. En 2008 el programa incluyó a cinco pandillas con cerca de 200 miembros en total. El programa adoptó como idea central que los jóvenes se integran a las pandillas por no tener alternativas laborales, educativas o de esparcimiento. El programa desarrolla microempresas en las cuales los miembros de la pandilla pueden obtener ingresos lícitamente. Como condición para entrar al programa los pandilleros deben dejar sus actividades criminales y estar dispuestos a trabajar con pandilleros rivales.

Además de obtener un crédito para desarrollar la microempresa (otorgado por el Ministerio de Relaciones Laborales de Ecuador), los pandilleros reciben capacitación empresarial y en algunos casos han obtenido grados universitarios. Conjuntamente al desarrollo de microempresas se puso en marcha en el barrio un programa de entrega de armas, mediante el cual los pandilleros dan sus armas a las autoridades para que las destruyen de inmediato, públicamente. En respuesta a la colaboración de las pandillas el gobierno municipal se comprometió a invertir en proyectos de infraestructura en el barrio, como la remodelación de edificios derruidos y la pavimentación de calles. En los primeros seis meses del proyecto los niveles de criminalidad en el barrio descendieron un 60%. A partir de que el programa entró en marcha en 2006 los homicidios han disminuido, pasando de 331 en 2006 a 259 en 2008. También el programa logró que las dos pandillas más grandes de Ecuador, Latin Kings y Los Ñetas, que en 2006 sostenían una cruenta batalla por control territorial, pactaran una tregua.20

Lecciones para México

Tanto el breve bosquejo de la violencia presentado en la primera parte de este artículo, como los principios bajo los que operan programas antiviolencia exitosos en otros países, ofrecen varias lecciones a México sobre cómo reducir la violencia.

19 United Nations, Report of the Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions (Brasil), 2010. 20 Graduate Institute of International and Development Studies-Geneva, Small Arms Survey 2010, p. 220.

Las detenciones de algunos capos han disparado grandes olas de violencia que han durado varios meses y han propiciado la muerte de miles de personas. Para no detonar la violencia es necesario evaluar, cuidadosamente, si la detención de un capo tendrá o no el potencial de desencadenar una nueva ola de violencia. Las detenciones de capos de los tres cárteles con presencia más extendida en territorio nacional (Sinaloa, Zetas y Golfo) son especialmente riesgosas en este renglón. Cuando un cártel de presencia nacional sufre una escisión, las facciones que lo forman también padecen un proceso de división y de realineamiento con otras organizaciones criminales, lo que eleva la producción de la violencia.

Existen en el territorio nacional seis clusters de municipios violentos. Esto resulta ventajoso tanto para diseñar como para implementar una estrategia antiviolencia. Las ventajas consisten en que los focos principales de atención están claramente delimitados, y pueden dirigirse mejor los esfuerzos (concentración dinámica) a las áreas críticas. Por otro lado, un impacto positivo en al menos uno de los municipios que integran el cluster propiciará un descenso significativo en el nivel regional o, incluso, nacional de la violencia.

La estrategia antiviolencia debe distinguir los cuatro efectos o secuencias (combustión, amplificación, escalamiento y derrame) que pueden desatar la violencia entre organizaciones criminales.

En Juárez, el “efecto combustión” pudo evitarse si un trabajo de inteligencia previo hubiera indicado a las autoridades cuál cártel intervenir sin causar una escisión mayor y generar, con ello, una espiral incontrolable de violencia.

El “efecto amplificación”, por su parte, pudo haberse aminorado si las autoridades hubieran desplegado en las localidades más vulnerables uno o varios programas sociales dirigidos a prevenir la formación de pandillas delictivas o, en su caso, la alianza entre pandillas y cárteles. Por ejemplo, el programa Barrio de Paz en Guayaquil previene y suprime pandillas al ofrecer alternativas laborales (desarrollo de microempresas) a los jóvenes.

El “efecto escalamiento” pudo haberse neutralizado con la existencia de una policía profesional capaz de intervenir en un conflicto entre pandillas o cárteles. Además, se hubiera restado vigor al escalamiento del conflicto si la autoridad hubiera centrado parte de sus esfuerzos en confiscación de armas.

Por último, el “efecto derrame” debió y pudo haberse contenido mediante un incremento en la presencia policial y militar en áreas de alto riesgo (aledañas a las áreas donde inicialmente se desencadenó la violencia).

Este artículo propone que las estrategias antiviolencia estén guiadas por tres ejes o principios básicos que han dado buenos resultados en el ámbito pandilleril. Sin embargo, los tres principios (“concentración dinámica”, “castigos certeros y rápidos” y “comunicación efectiva con delincuentes y sociedad”) pueden aplicarse también a estrategias de combate al crimen organizado. En este ámbito lo que cambia son los instrumentos, no el método. La concentración dinámica debe dirigirse secuencialmente a cada una de las organizaciones más violentas a nivel nacional y local. La Ley de la Delincuencia Organizada ofrece una amplia gama de castigos rápidos y certeros para aquellas personas presuntamente relacionadas con la delincuencia organizada. Por ejemplo, se cuenta con la posibilidad de arraigo por 40 u 80 días, con cateos domiciliarios, con aseguramiento de bienes e intervención de telecomunicaciones. Por otro lado, esta ley también ofrece beneficios a aquellos miembros de la delincuencia organizada que den información que conduzca a la detención de los miembros de estas organizaciones.

El método de los tres principios ha probado su eficacia para disminuir la violencia asociada a las pandillas. En varias entidades federativas ha crecido el número de pandillas en el último lustro. Y el municipio más violento del país, Ciudad Juárez, enfrenta un grave problema de aumento de pandillas y de creciente vinculación de éstas con el crimen organizado.

El modelo de Kleiman parece especialmente pertinente para combatir en Juárez y en otras ciudades con un alto número de pandillas (como Monterrey, Tijuana, Durango y Acapulco) la alta violencia que aflige a sus comunidades. La raíz de la violencia

Publicado en junio de 2011

Cuatro años y medio de guerra contra el crimen organizado. Más de 40 mil muertos y la violencia sigue aumentando. El gobierno federal, con el apoyo de la inteligencia de Estados Unidos, arresta o abate prominentes capos, lo cual divide a los cárteles y propicia frecuentemente la aparición de nuevas y más pequeñas organizaciones criminales. Con esto, el gobierno federal logra su propósito de “desmantelar” a los cárteles. Pero esta fragmentación de las organizaciones mayores expande la violencia a nuevos municipios. Junto con la violencia crece la delincuencia: la extorsión, el secuestro, el tráfico de personas, el narcomenudeo, el robo de automóviles y bancos.

A diferencia de los cárteles, las organizaciones menores no poseen los contactos ni la infraestructura logística para traficar drogas a Estados Unidos, lo cual propicia que emprendan negocios ilícitos menos redituables. Como ha dicho Jaime López-Aranda, los grandes cárteles tienen pocos incentivos para diversificar su actividad a líneas de negocio intensivas en mano de obra, altamente riesgosas y con márgenes estrechos de utilidad, si se comparan con las ganancias desmesuradas que extraen de la exportación de drogas a Estados Unidos.1

La gran interrogante en estos momentos es si el gobierno federal logrará desmantelar también a las tres grandes organizaciones delictivas del país: Cártel de Sinaloa, Cártel del Golfo y Los Zetas. El de Sinaloa experimentó el desprendimiento de los Beltrán Leyva y el del Golfo perdió a su mortífero brazo armado, Los Zetas, que se convirtieron ahora en su peor enemigo en varios estados del país, particularmente en Nuevo León y Tamaulipas. Con todo, estas tres organizaciones, hoy con menos rivales, parecen encontrarse en forma para continuar administrando el redituable negocio de tráfico de drogas a Estados Unidos.

El desmantelamiento de los cárteles de Sinaloa, del Golfo y Los Zetas es un objetivo difícil de alcanzar en el futuro inmediato por una razón esencial: dada la gran demanda de drogas de Estados Unidos, estas organizaciones estarán dispuestas a invertir proporciones crecientes de sus utilidades en más personal, equipamiento y armas para defender su gran negocio. (La exportación de cocaína a Estados Unidos requiere la existencia de grandes corporaciones criminales, y hoy el 90% de la cocaína que se consume en Estados Unidos ingresa a través de México.)2 A lo que sí puede y debe aspirar nuestro país en el futuro inmediato es a reducir la violencia que cada vez crece y se expande más en su territorio.

La estrategia del gobierno federal en esta materia ¿ha sido un éxito o un fracaso? Depende. Por un lado, el desmantelamiento de algunos cárteles ha propiciado que el gobierno incumpla con su otro objetivo original: rescatar los espacios públicos del control criminal. Por otro lado, el gobierno federal está avanzando en convertir un problema federal en un problema de carácter estatal y local. En este caso, el logro del gobierno federal no consiste en solucionar un problema sino en

1 “El mito de la diversificación criminal”, en www.animalpolitico.com. 2 U.S. Department of Justice, National Drug Threat Assessment 2008. http://www.justice.gov/ndic/pubs25/25921/cocaine.htm transformar su naturaleza para transferirlo a la jurisdicción de otras autoridades.3 Como lo repiten los funcionarios gubernamentales, el gobierno busca convertir un problema de “seguridad nacional” en un problema de “seguridad pública”. Esto significa, en buena medida, que el crimen organizado deje de ser una amenaza para la acción del gobierno en la esfera federal y lo sea exclusivamente en sus ámbitos estatal y local. Sin embargo, esta distinción analítica no siempre resulta tan tajante como se presume: frecuentemente amenazas locales se vuelven riesgos federales.

A la fragmentación de organizaciones criminales ha seguido un proceso de dispersión —y consecuente expansión— geográfica de la violencia, lo que implica nuevos desafíos para contenerla o disminuirla. Esto plantea un reto formidable a los gobiernos estatales y municipales, pues las fuerzas federales se retirarán gradualmente de algunos estados y municipios donde los cárteles no representan más una amenaza a la seguridad nacional, para concentrar sus esfuerzos en combatir a las grandes organizaciones como los cárteles de Sinaloa, del Golfo y Los Zetas. El retiro de los contingentes federales podría propiciar el aumento súbito y masivo de las actividades delictivas del fuero común, dada la flaqueza de las instituciones estatales y municipales de seguridad pública, procuración de justicia y del ámbito judicial. De modo que, en materia de seguridad pública, el futuro del país es inquietante.

¿Hay alguna salida? En este artículo sugiero una entre varias: modificar el comportamiento criminal mediante una estrategia disuasiva en lugar de la punitiva que se ha puesto en marcha hasta ahora. El cambio de estrategia supondría: 1. Que el gobierno actúe con base en prioridades; 2. Que las autoridades federales fortalezcan considerablemente sus capacidades de inteligencia y promuevan activamente el robustecimiento de estas mismas capacidades entre los estados y los municipios que lo requieran con urgencia; 3. Que las autoridades identifiquen una serie de “palancas disuasivas” capaces de modificar el comportamiento criminal para reducir los daños que causa; 4. Que se integren equipos policiales (e, incluso, militares en algunos casos) con capacidad para operar “intervenciones disuasivas” en varios puntos del país.

Para inducir este cambio de estrategia la sociedad civil desempeña un papel crucial: su indignación y malestar deben cristalizar en una demanda social amplia a favor de la reducción de la violencia. Por último, el gobierno federal debe asumir su responsabilidad política sobre los efectos de la estrategia actual para enfrentar al crimen organizado.

Fragmentación: Del crimen organizado al crimen desorganizado

Como lo muestra el cuadro 1, en 2006 había en México seis cárteles. La división del Cártel de Tijuana en 2007 y la del Cártel de Sinaloa en 2008 propiciaron que para 2009 ya existieran ocho organizaciones. En 2010 la fragmentación se aceleró considerablemente. Ante el acoso del gobierno la organización de los Beltrán Leyva se dividió en tres organizaciones regionales y el Cártel del Milenio en dos. Además, un conflicto interno culminó con el desprendimiento de Los Zetas del Cártel del Golfo.

3 Aunque formalmente un alcalde no debería involucrarse en asuntos relativos a crimen organizado, éste debe colaborar frecuentemente con las autoridades federales y estatales en los “operativos conjuntos” y, en otros casos, tiene que involucrarse dada la ausencia tanto de la autoridad federal como estatal.

Las organizaciones regionales que aparecen en el cuadro 1 conviven con un número creciente de organizaciones criminales de carácter local. Si contamos el número de organizaciones que año tras año firman mensajes en blogs, mantas y videos (disponibles en línea) para enviar mensajes a sus rivales o a las autoridades, nos percatamos de su acelerado crecimiento. Por ejemplo, como lo muestra el cuadro 2, en Guerrero, el estado con el mayor número de organizaciones locales, se registraron en 2007 mensajes del cártel de Los Zetas y de la organización La Barredora. Para 2010 firmaron mensajes el C.I.D.A. (Cártel Independiente de Acapulco), el Ejército Popular de Liberación, El Nuevo Cártel de la Sierra, El Pueblo Unido, G-1, La Barbie, La Empresa, La Familia Michoacana, La Nueva Alianza de Guerrero, La Plaza, La Tejona, Los Zetas, Luzbel del Monte y Pueblos Unidos (es decir, cuatro cárteles regionales y 10 organizaciones locales).

En ocasiones, como lo ilustra también el cuadro 2, los cárteles no firman los mensajes, sino organizaciones locales que dependen de ellos. Por ejemplo, en Sinaloa el cártel del mismo nombre (conocido también como Cártel del Pacífico) no firmó ningún mensaje en 2010, sino sus células a nivel local: El Diablo, El Ondeado, Gente Nueva y La Empresa. También La Limpia Mazatleca firmó mensajes —banda local vinculada con los Beltrán Leyva. Finalmente, hay en Sinaloa organizaciones locales sin aparentes vínculos con organizaciones mayores como BAE, La Plaza, Las Empanadas y Los Chachines.

A nivel nacional, como lo ilustra el cuadro 2, el número de organizaciones firmantes de mensajes casi se triplicó de 2007 a 2008 y creció más del doble entre 2009 y 2010.

Los capos caídos y la violencia

El gobierno federal, en coordinación con las agencias de inteligencia de Estados Unidos, ha logrado arrestar y abatir muchos narcotraficantes de alto perfil. En 2007 sólo se registró un arresto o abatimiento de nivel directivo; en 2008, cinco; en 2009, seis; en 2010, 12; y hasta abril de 2011 se habían registrado seis. Como lo he mencionado en otros artículos, los arrestos o abatimientos de los más altos directivos de una organización criminal suelen generar olas de violencia —aunque también he señalado que, en el caso de jefes de sicarios, su arresto o abatimiento puede reducir temporalmente la violencia en algunas localidades.

En un artículo reciente, Poiré y Martínez buscan demostrar —basados en un solo caso— que “la caída de capos no multiplica la violencia”.4 Su análisis se centra en las tendencias de los homicidios 22 semanas antes y 22 semanas después del abatimiento de Ignacio Coronel (un capo del Cártel de Sinaloa que operaba en Jalisco). Su conclusión es que, después del abatimiento de Ignacio Coronel, la tendencia de homicidios en la zona, aunque positiva, disminuyó. Este hallazgo los lleva a afirmar, de modo categórico, que “es falsa la hipótesis de que la caída del líder de una organización criminal multiplica la violencia”.

Dado que yo he sostenido la tesis contraria —que la política indiscriminada de arrestos y abatimientos de capos ha contribuido a aumentar la violencia— señalo a continuación, a modo de réplica, tres deficiencias que encuentro en su análisis.

En primer lugar, llama la atención que los autores pretendan sustentar un argumento de carácter general con base en un solo caso. El artículo no ofrece mayor justificación para la selección de este caso, salvo que yo me referí a él, como ejemplo, en un programa televisivo (junto con otro caso: la detención de Juan Nava Valencia, el cual deciden ignorar en su análisis). A falta de tal justificación es inevitable pensar que el caso se seleccionó porque era el que mejor cuadraba a los argumentos que buscaban defender en el artículo.

En segundo lugar, los autores sólo atienden el cambio en la tendencia en un periodo muy largo (44 semanas), lo cual “suprime” el súbito aumento de la violencia en los días inmediatos posteriores al abatimiento, el cual sí es evidente cuando atendemos los números absolutos. Pero la deficiencia mayor de su análisis es que, aunque después del abatimiento de Ignacio Coronel la tendencia de las

4 “La caída de los capos no multiplica la violencia. El caso de Nacho Coronel”, en nexos 401, mayo de 2011, pp. 24-26. Alejandro Poiré y María Teresa Martínez son funcionarios del Consejo de Seguridad Nacional. ejecuciones crece a un ritmo menor, ésta parte de un piso más alto que el registrado previamente, es decir, después de la muerte de Coronel se registra en la zona un “efecto escalamiento” de la violencia. En la gráfica 1 queda de manifiesto tal efecto que se refiere al aumento drástico que registra el “nivel mínimo o constante” de violencia en la zona después del abatimiento de Ignacio Coronel. Poiré y Martínez omiten mencionarlo, pero después de la muerte de este capo el nivel mínimo o constante de ejecuciones creció de 5.8 ejecuciones por semana a 23.4 por semana; es decir, se incrementó en más del 300%.

La tercera deficiencia tiene que ver con la explicación circular que proponen Poiré y Martínez para entender el incremento de la violencia: las tensiones al interior y los conflictos entre las organizaciones criminales generan violencia, y la violencia genera tensiones internas y conflictos entre los cárteles. En este caso, el conflicto al interior del cártel se refleja en sucesos como el secuestro del hijo y del sobrino de Ignacio Coronel por parte de Los Zetas. Aun admitiendo que parte de la violencia criminal se genere endógenamente (como consecuencia de las pugnas periódicas dentro de las organizaciones), esto no explica el incremento sistemático de la violencia en el país durante los últimos tres años, ni sirve para deslindar al gobierno de su responsabilidad por el aumento de violencia.

Los cárteles, sus negocios multimillonarios, los frecuentes desacuerdos entre ellos y las traiciones internas, existen en México desde hace varios lustros, pero en gobiernos anteriores estos desacuerdos originaban rupturas y disputas con menor frecuencia y generaban niveles de violencia muy inferiores a los de hoy. Los cárteles no decidieron espontánea y sistemáticamente cambiar su forma de operación en 2008, fragmentarse y entrar en guerra. Hubo varios factores que modificaron su comportamiento. La política de arrestos del gobierno federal fue uno estos factores, pues puso fin a la estabilidad y certidumbre que durante años permitieron que los grandes capos mantuvieran un control firme sobre sus organizaciones y tendieran a privilegiar la negociación sobre la confrontación para resolver sus diferencias.

Lo anterior se sostiene cuando realizamos un análisis exploratorio sobre el impacto de cada uno de los arrestos o abatimientos en los niveles de violencia. Pero antes de presentar los resultados sobre el impacto de las detenciones en los niveles de la violencia conviene mostrar, con la misma metodología que utilizan Poiré y Martínez, el efecto de la detención de Juan Nava Valencia (arrestado también en Jalisco 11 semanas antes que Ignacio Coronel) en las tendencias de homicidios en la región.

A diferencia de Poiré y Martínez yo analizo las tendencias de la violencia en un periodo más corto (trimestre), pues me parece que en un contexto altamente inestable un periodo corto capta con más precisión el efecto del evento en los niveles de violencia. Como puede observarse en la gráfica 2, tanto la tasa de crecimiento de la violencia como el nivel mínimo que se registraba antes del arresto de Nava, tuvieron un aumento drástico durante el trimestre posterior. Este arresto fue el que desató la violencia en la región, mientras que el abatimiento de Coronel la reforzó y sostuvo por un periodo adicional.

Conviene ahora replicar este tipo de análisis para cada uno de los arrestos y abatimientos de capos. En el cuadro 3 se indica el impacto de cada evento (arresto o abatimiento de capos) en los niveles de violencia. El análisis presentado incorpora la metodología propuesta por Poiré y Martínez (comparar la tasa de crecimiento de las tendencias), y la complementa con la comparación de los números absolutos antes y después del evento, y la comparación de los niveles mínimos entre periodos (“efecto escalamiento”). En todos los casos, el impacto se mide durante el trimestre posterior al evento.

El primer criterio de análisis consiste en simplemente comparar las cifras de ejecuciones antes y después del arresto o abatimiento. La ventaja de este método es que capta con nitidez la “ola” de violencia generada después del evento, en caso de que ésta haya tenido lugar. Una desventaja de este método es que puede atribuir al evento un efecto espurio en caso de que antes del evento existiera una tendencia ascendente y ésta siguiera estable después del evento. El segundo y el tercer método expuestos en el cuadro 3 exploran el efecto del arresto o abatimiento en periodos más cortos. La tasa de crecimiento nos permite conocer si el evento acelera o desacelera la dinámica violenta y el “efecto escalamiento” indica si el nivel mínimo y constante de ejecuciones aumentó en el periodo posterior al evento. Los resultados obtenidos con los tres métodos se muestran en el cuadro 3.

Como puede observarse, bajo el criterio de cifras absolutas, en 22 de los 28 casos analizados aumentó la violencia, es decir, en el 78.5% de los casos la violencia aumentó después del evento. Cuando comparamos las tasas de crecimiento antes y después del evento, encontramos que en 19 de los 28 casos la tasa de crecimiento registra un aumento, es decir, en el 67.9% de los casos. Finalmente, por lo que se refiere al “efecto escalamiento”, es decir, al aumento en el “nivel mínimo y constante” de violencia en la zona después del evento, éste se registra en 15 de los 28 casos, es decir, el 53.6% de los casos. Un resultado interesante del análisis es que en todos aquellos casos en los que no se registró un aumento en la tasa de crecimiento de la violencia, sí se registró un escalamiento en el nivel mínimo y constante de la violencia en la zona.

En suma, bajo cualquiera de los tres criterios los arrestos y abatimientos de los directivos de las organizaciones criminales tienen, en su mayoría, un impacto positivo en el aumento de la violencia. ¿Por qué? Además de propiciar los conocidos conflictos sucesorios dentro de las organizaciones criminales y el comportamiento oportunista de las organizaciones rivales para atacar al cártel que ha sufrido un descabezamiento, la estrategia intensiva en arrestos de alto nivel ha minado la relativa certidumbre que existía antes sobre la estabilidad de los liderazgos en cada cártel. Las diversas facciones delictivas tienen entonces menos incentivos para cumplir acuerdos, pues nada les garantiza que el siguiente individuo que encabece la organización los respetará. Adicionalmente, el actual contexto de alta conflictividad (tanto con las autoridades como entre cárteles) ha obligado a los cárteles a ajustar su estructura interna, lo que también puede generar fricciones. Por ejemplo, por la necesidad de aumentar su capacidad de combate, crece la importancia relativa de los grupos de sicarios o brazos armados. Estos grupos pueden exigir una mayor participación en las ganancias, o incluso tratar de suplantar al liderazgo tradicional del cártel (como en el caso de Los Zetas).

Cabe subrayar que el análisis realizado es descriptivo y no pueden extraerse de él relaciones causa- efecto. Debe emprenderse a la brevedad un trabajo estadístico más refinado, para lo cual sería muy útil que el gobierno transparente y actualice oportunamente toda la información relevante sobre la guerra contra el crimen organizado. Por ejemplo, el análisis de Poiré y Martínez se basa en información sobre homicidios desagregada semanalmente, cuando la que está disponible públicamente está desagregada sólo por mes. Dada la utilidad analítica de contar con información más detallada, confirmada con el fino análisis que realizan ambos funcionarios, sería deseable que cualquier ciudadano interesado también tenga la oportunidad —y el derecho— de acceder a información más puntual sobre los homicidios vinculados con la delincuencia organizada.

Dispersión de la violencia

El gobierno federal ha señalado reiteradamente que la violencia mexicana asociada con el crimen organizado es un fenómeno concentrado, es decir, un problema circunscrito a un puñado de municipios en la frontera norte y la costa del Pacífico. Sin embargo, a la fragmentación de los cárteles ha seguido un proceso de dispersión de la violencia. Como lo muestra la columna izquierda del cuadro 4 (en el que se registran los 20 municipios donde más aumentó o disminuyó el número de ejecuciones de 2009 a 2010), la violencia registra sus más altas tasas de crecimiento reciente en municipios donde era baja o inexistente en 2009. Por ejemplo, mientras que la violencia endémica en las ciudades de Juárez, Chihuahua, Culiacán y Tijuana creció en conjunto a una tasa de 27% entre 2009 y 2010, la tasa de crecimiento de la violencia en los 16 municipios restantes fue del 170% de 2009 a 2010.

En la columna derecha del cuadro 4 aparecen los municipios en donde la violencia registró su reducción mayor. Como puede observarse, se trata sobre todo de municipios en Guerrero (cinco), Chihuahua (tres), Durango (tres) y Michoacán (tres).

Quizás la mejor forma de percatarse del aumento en la dispersión de la violencia consiste en observar, año con año, los municipios que han registrado por lo menos una ejecución mensual en promedio, desde que inició la presente administración. Es lo que muestra la gráfica 3. Durante 2007 sólo 53 municipios registraron, por lo menos, una ejecución mensual en promedio. En 2008 la cifra aumentó a 84 y en 2009 a 131. El 2010 cerró con 200 municipios que cumplen con esta condición. En suma, un incremento de 277% entre 2007 y 2010.5

5 Dos métricas confirman la disminución del nivel de concentración de la violencia municipal en 2010 en relación con 2008 y 2009. Al utilizar una herramienta de la economía, el Índice Herfindahl-Hirschman (creado para saber en qué medida un grupo reducido de empresas tiene o no control sobre grandes cuotas de un mercado), donde 1 corresponde a una concentración total en una sola empresa, encontramos que de 2008 a 2010 la concentración municipal de la violencia pasó de 0.06 a 0.04. Al utilizar una herramienta de la ciencia política, el Índice Laakso-Taagepera (creado para conocer el número de partidos que compiten de forma efectiva, a diferencia del número nominal de partidos), encontramos que la violencia pasó de estar concentrada en 17 municipios en 2008 a 24 municipios en 2010.

La dispersión de la violencia es resultado de la fragmentación de las organizaciones criminales, la cual es en parte consecuencia de la alta inestabilidad de sus liderazgos. Los cárteles son organizaciones ilegales que no cuentan con mecanismos formales para institucionalizar su operación y arbitrar el conflicto más allá de relaciones personales. Por ello, la agresiva política de detención y abatimiento de capos del gobierno federal ha generado un aumento en los desprendimientos o la “deserción” de facciones o células de tamaño variable que antes formaban parte de un cártel.

En un primer momento —entre abril y octubre de 2008, periodo en el que los homicidios vinculados con el crimen organizado se triplicaron— estas escisiones ocurrieron fundamentalmente en la cúpula de los cárteles. El caso más importante fue el desprendimiento de la organización de los Beltrán Leyva del Cártel de Sinaloa. Estas rupturas cupulares generaron conflictos y un escalamiento de la violencia concentrado en las plazas más importantes para las organizaciones criminales.

Sin embargo, la fragmentación no se detuvo en la cúpula. Una vez alterado el statu quo que mantenía la jerarquía y la disciplina bajo el control de los grandes capos, los cárteles han continuado fragmentándose en organizaciones cada vez más pequeñas. Muchas de ellas ya no tienen la capacidad para seguir participando en el mercado internacional de tráfico de drogas. Pero, dada su experiencia en los negocios ilícitos y su alta capacidad para ejercer la violencia, estas organizaciones están incursionando en otras actividades ilegales. Como lo muestra la gráfica 4, delitos como la extorsión, el secuestro, el robo en instituciones bancarias y el robo de vehículos con violencia aumentaron significativamente entre 2007 y 2010.

De modo que las guerras entre cárteles ya no se circunscriben a plazas estratégicas para el tráfico de drogas hacia Estados Unidos (e.g., Ciudad Juárez o Tijuana) o a “enclaves” de producción y distribución en los que los narcotraficantes y sus familias tradicionalmente residen (e.g., Culiacán o Uruapan). En todas las localidades en las que la delincuencia organizada ha encontrado condiciones propicias para asentarse (zonas urbanas con gobiernos locales débiles, redes de crimen menor y zonas de cultivos ilícitos), y en los que ya no hay predominio de un solo cártel, las organizaciones pequeñas actualmente se están disputando el control de una gran variedad de negocios ilícitos. Estas escisiones de “segunda generación”, ilustradas en el cuadro 2, fueron —junto con el rompimiento entre Los Zetas y el Cártel del Golfo— el principal factor del aumento y la dispersión geográfica de la violencia a lo largo de 2010.

Ahora bien, Los Zetas son un caso excepcional dentro de los cárteles mexicanos, pues esta organización ha desempeñado un papel central en el crecimiento y dispersión geográfica de la violencia, sin que sea claro que haya experimentado un proceso de fragmentación en pequeñas células. Por una parte, Los Zetas son una de las organizaciones más poderosas del país, la segunda en importancia después del Cártel de Sinaloa, por su participación en el mercado de tráfico de drogas. Por otra parte, Los Zetas se caracterizan por su proclividad a la violencia y han demostrado capacidad para participar en una gran variedad de ilícitos. Finalmente, Los Zetas destacan por su ubicuidad, tienen células que han participado en prácticamente todas las “guerras” del narcotráfico, y que además intentan controlar actividades delictivas en un gran número de entidades; se les encuentra lo mismo en sus bastiones de Tamaulipas, Veracruz, Hidalgo y San Luis Potosí, que en Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo y el Valle de México. Posiblemente algunas de estas células sean desertoras o bandas delictivas “pirata” que buscan sacar provecho de la reputación de Los Zetas. Sin embargo, no debe descartarse la posibilidad de que Los Zetas hayan desarrollado un modelo de operación único entre los cárteles mexicanos que les permita desdoblarse geográficamente a gran velocidad sin afectar su cohesión interna.

La principal consecuencia de la dispersión geográfica de la violencia es que el combate a la delincuencia organizada se convertirá, fundamentalmente, en un problema de estados y municipios. Por una parte, las fuerzas armadas y la policía federal no tienen la capacidad para desplegarse y desempeñar actividades de seguridad pública en todo el territorio. Esto puede observarse en los operativos conjuntos, cada vez menos eficaces. El relativo éxito de los primeros operativos no ha podido replicarse tanto porque los recursos humanos y la capacidad de las fuerzas federales son limitados, como porque ahora enfrentarán con más frecuencia pequeñas células delictivas, sumamente elusivas, bien coordinadas, con un alto poder de fuego y arraigo en las localidades.

Dada la actual dinámica de fragmentación de la delincuencia organizada, este último punto es especialmente relevante: las pequeñas organizaciones que están generando violencia en un gran número de localidades del país dejarán de ser gradualmente objetivos del gobierno federal. Las fuerzas armadas y la policía federal se concentrarán sólo en perseguir a las organizaciones mayores, que son las únicas que individualmente pueden representar una amenaza a la seguridad nacional (aunque colectivamente el gran número de pequeñas organizaciones representa también un desafío formidable a la seguridad pública del país).

Una segunda consecuencia de la dispersión geográfica de la violencia es de carácter político. Para sectores amplios de la sociedad, la violencia antes era un problema que parecía lejano. En la medida en la que la violencia ya no está concentrada sólo en algunas regiones, observaremos una creciente movilización social, y una presencia central del tema en las agendas partidistas y en el contexto electoral. Como las autoridades estatales y municipales serán las principales responsables de hacer frente al desafío que supone la dispersión de la violencia, la creciente demanda social posiblemente tenga el efecto positivo de propiciar avances efectivos en la profesionalización de las instituciones locales de seguridad, procuración de justicia y de carácter judicial; y de rescatar las cárceles estatales y municipales del control criminal.

“Daños colaterales”

En un contexto de fragmentación criminal, los “daños colaterales” de una guerra como la que sostiene actualmente el gobierno mexicano en contra de organizaciones criminales pueden elevarse súbitamente por dos factores principales.

El primero es la agudización del “problema de identificación”, el cual consiste en que frecuentemente los combatientes de todos los bandos no pueden distinguir entre “amigos y enemigos”.6 En la guerra contra el crimen organizado los delincuentes cuentan con un sinnúmero de agentes ocultos entre la población civil. Un ejemplo son los llamados “halcones”, personas dedicadas a vigilar espacios públicos para dar aviso a un grupo criminal sobre la presencia de fuerzas de seguridad o de otro criminal adversario. De manera que un problema mayor de la autoridad consiste en aislar a los criminales de la gente inocente. Los criminales, por su parte, también enfrentan agudos problemas de identificación. Por un lado, cuando no gozan de respaldo social, las comunidades en las que se esconden pueden denunciarlos o entregarlos a las autoridades. Además, en sus trabajos de custodia o conquista territorial las organizaciones criminales pueden fácilmente confundir grupos de ciudadanos con fuerzas de una organización criminal rival.

6 Tomo el concepto de “problema de identificación” de Stathis N. Kalyvas, TheLogic of Violence in Civil War, Cambridge University Press, Nueva York, 2006.

En un contexto de fragmentación criminal es probable que el problema de identificación se agudice, tanto del lado criminal como del gubernamental, lo que podría dar lugar a un aumento del número de muertes de civiles inocentes. En fechas recientes se ha suscitado una serie de asesinatos y masacres en los que aparentemente el problema de identificación desempeñó un papel crucial. Por ejemplo, en Acapulco ejecutaron “por equivocación” a 20 personas, originarias de Michoacán, el 30 de septiembre de 2010. El Cártel de La Barbie los confundió con integrantes del Cártel de La Familia Michoacana. Otro incidente similar ocurrió el 4 de diciembre de 2010 en Zacatecas cuando 10 cazadores fueron agredidos y ocho asesinados por un grupo de sicarios. Pensaron que eran parte de otra organización criminal por su equipo de cacería. También las autoridades gubernamentales han cometido este tipo de errores. El 30 de octubre de 2010, por ejemplo, el ejército mató a un joven arquitecto y lesionó a otros dos, al confundirlos con sicarios.

El segundo factor que puede elevar los “costos colaterales” en un contexto de fragmentación criminal tiene que ver con el aumento de acciones de represalia o castigo contra células criminales o individuos que se separan o “desertan” de la organización mayor. Las deserciones frecuentes y masivas son parte del fenómeno de fragmentación criminal. Cuando la organización no puede “castigar” directamente a sus desertores por su “traición”, la organización dirige sus acciones de castigo al círculo de familiares o amigos más cercanos de los desertores, quienes con frecuencia no poseen vínculo alguno con el crimen organizado.

Inseguridad: La ola que viene

Como mencioné previamente, una de las consecuencias más temibles de la fragmentación criminal es la súbita multiplicación de pequeñas células delictivas dedicadas a una gran variedad de ilícitos. De hecho, las cifras de incidencia delictiva de los últimos cuatro años muestran una espiral ascendente, especialmente de aquellos delitos en los que suele involucrarse el crimen organizado. La gráfica 4 registra delitos del fuero común por cada 100 mil habitantes de 2007 a 2010. El robo a instituciones bancarias creció un 90%, la extorsión en un 100%, el robo de vehículos con violencia en un 108%, y los secuestros en un 188%.

En el contexto de fragmentación criminal estas tendencias —de por sí inquietantes— podrían acentuarse pues, impedidas de participar en el mercado de exportación de drogas, las nuevas y pequeñas organizaciones buscarán incursionar en una gran variedad de ilícitos a nivel estatal y municipal. Este factor, por un lado, y la anemia de las policías estatales y municipales, por el otro, podrían contribuir decisivamente a que varios estados del país experimenten una severa crisis de seguridad pública en los próximos años.

Para dar una idea de lo grave que es la crisis de las instituciones policiales en los estados del país y de la escasa voluntad de la mayoría de los gobiernos estatales para aliviarla, presento en el cuadro 5 dos tipos de información.

En primer lugar, un apartado sobre el número de efectivos policiales en cada estado de 2009 a 2010, el promedio de policías por cada mil habitantes en cada estado (para saber si se encuentra por debajo o por arriba del estándar mínimo establecido por la ONU de 2.8 policías por cada mil habitantes), y el número de elementos policiales faltantes o excedentes de acuerdo con el criterio de la ONU.

En segundo lugar, presento un cálculo del tamaño de la fuerza de seguridad requerida con base en una métrica que toma en cuenta las bajas policiales y militares,7 la fuerza de seguridad actual con que cuentan los estados (sumando elementos de la policía federal y de las fuerzas militares) y, por último, la fuerza de seguridad faltante según la métrica mencionada.

Como se puede ver, 19 de las 32 entidades federativas están por debajo del requerimiento mínimo de presencia policial establecido por Naciones Unidas. De 2009 a 2010 solamente Guerrero, Chihuahua, Baja California Sur y Quintana Roo aumentaron significativamente el número de sus efectivos policiales (estatales y municipales). Casos preocupantes son los de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila y Veracruz; entidades altamente vulnerables a la presencia violenta del crimen organizado, que mantienen un déficit relativamente alto de elementos policiales. Un caso contrastante es el Distrito Federal, donde sobran policías, pues la capital del país posee 3.4 veces el número mínimo de policías recomendado por la ONU en tiempos de paz.

Ahora bien, el cuadro 5 muestra los resultados de una fórmula propuesta por Goode —analista del Departamento de Defensa de Estados Unidos. Según la fórmula de Goode entre más intensa sea la “insurgencia” (entendida como un levantamiento contra la autoridad), mayor será la fuerza requerida para revertir el aumento de la violencia. Goode mide la intensidad de la insurgencia por el número de bajas registradas en las fuerzas militares y policiales. Aplicando este criterio a México, aparecen varios resultados sorprendentes. Entre las 10 entidades que necesitan elevar drásticamente el número de efectivos militares y policiales se encuentran Jalisco, Coahuila, Nayarit, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz. Según el criterio de bajas policiales y militares, estos estados necesitan más fuerzas de seguridad que Guerrero, Sinaloa, Baja California y Durango. Otros resultados llamativos son que el “tranquilo” Querétaro ocupe el lugar 16 y que el Estado de México necesite una inversión mínima en este rubro. Por cierto, bajo el criterio de Goode, el Distrito Federal aparece con una fuerza policial muy sobrada, que exhibe un superávit de 44,007 efectivos.

Tener el número adecuado de elementos de seguridad es una condición necesaria pero no suficiente para combatir mejor al crimen organizado y reducir la violencia. La fórmula de Goode tiene claras limitaciones, pues no toma en cuenta variables que influyen en la eficacia de los cuerpos militares y

7 Steven M. Goode, “A Historical Basis for Force Requirements in Counterinsurgency”, en Parameters, invierno de 2009- 2010, pp. 45-57. La fórmula de Goode es la siguiente: [1.2 (número de defunciones de elementos de las fuerzas de seguridad por cada millón de habitantes / Proporción de fuerzas de seguridad localizadas en la región) 0.45] + 2.8. policiales, como niveles de corrupción, calidad de entrenamiento y equipamiento, entre otros. Sin embargo, el ejercicio es útil porque permite conocer y medir el nivel de resistencia violenta hacia las acciones de las fuerzas de seguridad, y el tamaño requerido de las fuerzas de seguridad para contenerla.

Se puede observar que el nivel requerido en Chihuahua es menor en comparación con el de Nayarit. Esto se debe a que, a pesar de que la proporción de bajas de elementos de la fuerza de seguridad por cada millón de habitantes es mayor en Chihuahua que el mostrado en Nayarit, la proporción de elementos que actualmente se encuentra en Chihuahua es mucho más grande que la de Nayarit. Existen entidades donde la proporción o número de bajas de elementos de la fuerza de seguridad es igual a cero, por lo que finalmente queda como nivel requerido el nivel mínimo igual a 2.8, cifra que coincide con la requerida por Naciones Unidas en tiempos de paz.

Por lo que se refiere al tema del presupuesto que los estados asignan a los ramos de seguridad pública y procuración de justicia, los datos son desconcertantes. En Guerrero y Chihuahua, entidades asediadas por la violencia y el crimen organizado, el presupuesto per cápita en seguridad pública apenas rebasa el promedio nacional que es de 289.2 pesos.8 Y en el ámbito relativo a la procuración de justicia, el presupuesto per cápita de Guerrero se sitúa muy por debajo del promedio nacional que es de 187.7 pesos. Al sumar ambos ramos, Chihuahua y Guerrero ocupan los lugares 15 y 16, respectivamente. Nuevo León y Tamaulipas son otros dos casos preocupantes. Ocupan los lugares 20 y 21, respectivamente, en lo que se refiere a su presupuesto per cápita de seguridad pública. Finalmente, Durango, Nayarit y San Luis Potosí, tres estados arriba de la mediana nacional en términos de violencia, ocupan los últimos lugares en el mismo rubro presupuestal. Por lo que se refiere al presupuesto per cápita en procuración de justicia, Nuevo León ocupa el lugar 16, Durango el 17, Jalisco el 19, Tamaulipas el 20, Morelos el 21, Guerrero el 23, Michoacán el 24 y San Luis Potosí el 32 (último lugar).

8 Al calcular este promedio se excluyó al Distrito Federal para no distorsionar la cifra. En relación con las entidades federativas, el Distrito Federal es un caso extraordinario por el alto monto que destina al ramo de seguridad pública.

Una opción: La estrategia disuasiva

En un contexto de escasez de recursos y capacidades, y ante el riesgo de que el homicidio y otros delitos vinculados con la delincuencia organizada sigan creciendo en los próximos años, es necesario que tanto las autoridades del gobierno federal como las de los gobiernos estatales y municipales se familiaricen con los objetivos, supuestos y acciones típicas de los programas anticrimen de carácter disuasivo. El cuadro 7 presenta los objetivos y las acciones de las estrategias anticrimen de carácter “punitivo” (como la que practica actualmente el gobierno mexicano), y las estrategias de carácter disuasivo (como las que usan con frecuencia los tres niveles de gobierno en Estados Unidos).

La estrategia punitiva se centra en castigar al mayor número de organizaciones criminales mediante la detención o el abatimiento de sus miembros, sin tomar en cuenta los efectos que estas acciones tendrán en los niveles de violencia. En contraste, una estrategia disuasiva se centra en enviar mensajes a las organizaciones criminales para desincentivar su comportamiento violento y las acciones que tienen mayores costos en términos de vidas humanas y bienestar social. Comúnmente, la estrategia punitiva, al buscar castigar al mayor número de criminales, propicia una impunidad generalizada debido a la dispersión de sus limitadas capacidades y recursos en los ámbitos judicial y de procuración de justicia.

Alternativamente, una estrategia disuasiva, al concentrar sus esfuerzos en aquellas acciones que más lastiman a la sociedad, propicia que el sistema penal sea capaz de procesar con mayor eficiencia los casos más urgentes e importantes. Finalmente, con una estrategia punitiva el gobierno no puede administrar sus recursos y capacidades de manera eficiente, pues los aplica de modo disperso, sin objetivos ni prioridades claros. De aquí que las acciones que derivan de esta estrategia sean con frecuencia débiles y carezcan de impacto. En el caso de una estrategia disuasiva los recursos se concentran y se administran de acuerdo a una clara jerarquización de objetivos y metas, por lo que sus efectos resultan más contundentes.

La estrategia disuasiva no implica un “pacto” con las organizaciones criminales. Por definición, un pacto supone obligaciones para quienes los suscriben. Una estrategia disuasiva no implica ninguna obligación por parte del Estado, pues éste nunca renuncia o compromete ninguna de sus capacidades o facultades. El Estado siempre se reserva su derecho a actuar en cualquier momento como mejor crea que conviene al interés público. En una estrategia disuasiva el Estado mantiene plena soberanía sobre el ejercicio legal de la violencia y la administra de forma estratégica para perseguir los delitos, según su importancia y urgencia. El Estado se reserva el derecho de perseguir todos los delitos, incluso aquellos que decida no perseguir de modo sistemático.

La actual estrategia de combate al crimen organizado del gobierno federal es, fundamentalmente, punitiva porque prioriza, tanto en las acciones como en el discurso, desarticular a todas las organizaciones criminales mediante detenciones y abatimientos de sus directivos. Esta estrategia de confrontación obliga a las organizaciones criminales a aumentar su poder de fuego y a usarlo tanto para hacer frente al gobierno como a las nuevas organizaciones rivales que aparecen como producto de la fragmentación de las organizaciones mayores. Las organizaciones criminales saben que, independientemente del grado de violencia que ejerzan, son blanco de la estrategia punitiva del gobierno federal.

En este contexto de incertidumbre los criminales no tienen incentivos para desistir en el ejercicio de la violencia. Por el contrario, como muestran los hechos, la violencia generada por el crimen organizado ha aumentado y se ha dispersado. Si bien la estrategia punitiva ha sido exitosa en desarticular a las organizaciones criminales, los espacios dejados por las organizaciones desarticuladas han sido rápidamente ocupados por un mayor número de organizaciones más pequeñas y violentas. Por lo tanto, lejos de haber recuperado espacios públicos, la estrategia actual ha provocado una disminución de la seguridad y la libertad de tránsito en extensiones territoriales cada vez más amplias. Este proceso de expansión de las áreas de influencia de la delincuencia organizada se aceleró dramáticamente a partir de 2008.

La estrategia punitiva muestra claros signos de agotamiento. La actual saturación de las fuerzas de seguridad federales, dispersas en varios frentes, ha terminado por disminuir su eficacia. Esto ha orillado a las autoridades a operar con mayor brutalidad y menor precisión, incrementando la muerte de inocentes y deteriorando la imagen de las fuerzas de seguridad federales ante la opinión pública. Ante esta situación es necesario replantear la estrategia y dirigirla a la disminución de la violencia, lo que implica desarticular selectivamente a las organizaciones con base en un criterio del daño que causan a la sociedad. Esta estrategia se enfocaría a perseguir secuencialmente a las organizaciones más violentas, con el propósito de disuadir a las demás de incurrir en este tipo de conducta. La clave para el éxito de esta estrategia consiste en asociar el castigo gubernamental al comportamiento criminal. Y esta conexión, en forma de amenaza, es la que debe comunicársele de modo efectivo a las organizaciones criminales, antes de que las fuerzas de seguridad entren en acción.

Un beneficio adicional de la estrategia disuasiva es que las fuerzas de seguridad federales están menos expuestas porque sus esfuerzos se concentrarán en combatir de forma selectiva un menor número de organizaciones criminales. De esta forma podrían actuar con mayor apego al Estado de derecho y minimizar los riesgos para la sociedad.

El gobierno de Estados Unidos con frecuencia recurre a acciones disuasivas para alterar el comportamiento de las organizaciones criminales. Una de las más recientes estuvo relacionada con el asesinato de un agente de migración y aduanas el 16 de febrero de 2011. Ocho días después de que el agente americano sufriera la agresión que causó su muerte, la DEA lanzó un operativo llamado “Fallen Hero” en 150 ciudades de Estados Unidos para combatir las operaciones de los cárteles mexicanos. El operativo fue rápido y contundente: duró tan sólo tres días y resultó en la detención de 676 personas, el decomiso de 12 millones de dólares en efectivo, 15.9 toneladas de marihuana, 467 kilos de cocaína, 29 kilos de metanfetaminas, 9.5 kilos de heroína pura, 280 armas y 94 vehículos. El operativo sólo generó un hecho violento en Houston, Texas, donde un oficial resultó herido de bala. Con esta acción el gobierno estadunidense lanzó un mensaje claro a los cárteles mexicanos: pagarán muy caro sus agresiones a autoridades americanas en territorio mexicano. Dado el alto costo que tuvieron que pagar en esta ocasión, los cárteles mexicanos difícilmente volverán a agredir a un agente americano.

Condiciones para un cambio de estrategia

Tres factores favorecerían el impulso de una nueva estrategia de combate al crimen organizado.

En primer lugar, el desarrollo de capacidades de inteligencia que permitan al gobierno actuar de forma independiente frente a Estados Unidos. Las prioridades de los dos países no son las mismas. Mientras que la política de desarticulación de grandes organizaciones criminales es consistente con el interés del gobierno de Estados Unidos de restringir la oferta de drogas en su territorio, México necesita ahora enfocar sus esfuerzos en reducir la violencia, incluso si esto implica destinar menos recursos a combatir el tráfico internacional de drogas. La actual dependencia respecto a Estados Unidos en varios aspectos de seguridad podría dificultar la adopción de una nueva estrategia, alineada con los intereses nacionales.

En segundo lugar, deben identificarse las acciones de la autoridad más eficaces para disuadir la violencia criminal y desarrollar las capacidades institucionales al efecto. Esto debe hacerse en los tres órdenes de gobierno. En los últimos años las fuerzas de seguridad pública han desarrollado prácticas de operación que corresponden a un contexto de confrontación directa (por ejemplo, prácticas de identificación de blancos y de persecución a ultranza), que dificultarían a los gobiernos transmitir de forma eficaz el mensaje de que es en el propio interés de los criminales renunciar a algunas formas de violencia. En este rubro la orientación y asesoría del gobierno de Estados Unidos, con base en la Iniciativa Mérida, podría ser fundamental, pues los americanos tienen una larga experiencia en el diseño e implementación de programas antiviolencia exitosos, como los operados en Baltimore, Pittsburgh, Nueva Orleans, Boston, Chicago y Los Ángeles.

Y, en tercer lugar, debe consolidarse una demanda social más amplia y mejor articulada para poner fin a la violencia. La exigencia ciudadana de reducir la violencia había sido hasta ahora relativamente tibia. Con la dispersión geográfica de la violencia más mexicanos están tomando conciencia de la gravedad de este fenómeno. Muestra de ello es que las marchas contra la violencia celebradas el 6 de abril de 2011 lograron reunir, aproximadamente, a 34,151 personas en 21 ciudades del país.9 Es importante que la indignación y el malestar social cristalicen en una demanda social amplia y articulada, pues para favorecer un cambio de estrategia quien llegue a la presidencia de la República en 2012 debe tener un firme compromiso con la reducción de la violencia.

La responsabilidad política del gobierno

En fechas recientes ha adquirido importancia en los medios de comunicación un debate sobre la responsabilidad del Ejecutivo federal en la violencia derivada del combate a la delincuencia organizada. Un sector, dominado por personas cercanas a víctimas inocentes, ha señalado al gobierno como responsable de esta violencia. Otro sector ha señalado que los únicos culpables son los propios delincuentes, a partir de dos argumentos: primero, que el gobierno no sabía que la respuesta de los criminales sería de una magnitud tan grande; y, segundo y más importante, que esta violencia es una consecuencia no deseada —acaso un mal necesario— que resulta de los conflictos entre cárteles, es decir, de la violencia que ejercen otros. Estos dos argumentos tienen debilidades.

Respecto al primer argumento, la ignorancia de las consecuencias de un acto no exime de responsabilidad. Todo actor con capacidad para razonar y moralmente responsable (y a quien, más que a un gobierno de elección popular, se le puede considerar moralmente responsable) debe valorar las consecuencias de sus decisiones. No hacerlo antes de actuar es una forma de negligencia. Por consiguiente, el Ejecutivo federal es responsable de la violencia que ha detonado el combate al crimen organizado, tanto si identificó los riesgos relacionados con su estrategia, en cuyo caso debe asumir la responsabilidad política de sus decisiones; como si actuó sin valorar sus posibles consecuencias, en cuyo caso actuó de forma negligente.

Respecto al segundo argumento, tampoco exime de responsabilidad que las consecuencias de un acto sean involuntarias o que resulten de la reacción de terceros. Como he descrito en otros textos, la violencia vinculada con la delincuencia organizada ha aumentado en gran medida como resultado de las escisiones y disputas entre cárteles, que a su vez son ocasionadas por las detenciones de capos y en algunos casos por decomisos masivos. En estos casos el gobierno federal es responsable —por supuesto, no de la autoría material de los crímenes— de generar condiciones que propician el escalamiento de la violencia, sin poner en práctica las medidas disuasivas necesarias para contenerla.

El Ejecutivo federal no es culpable de hechos particulares, pues ningún gobierno puede garantizar que sus ciudadanos sin excepción respeten la ley o se comporten de forma pacífica. Sin embargo, el Ejecutivo federal sí debe asumir su responsabilidad por los actos (o las omisiones) que propiciaron el aumento drástico en la violencia de 2008 a la fecha. El reconocimiento de esta responsabilidad no implica, necesariamente, que el gobierno haya actuado mal. A veces, para proteger el interés colectivo, los gobiernos deben tomar decisiones que implican grandes costos sociales. Sin embargo, el gobierno no ha articulado todavía una justificación convincente de su agresiva política de seguridad.

9 Las cifras reportadas por los diarios nacionales y estatales son las siguientes: Aguascalientes (200), Cancún (70), Chihuahua (tres mil), Ciudad Juárez (60), Colima (64), Cuernavaca (20 mil), Culiacán (200), Distrito Federal (7,500), Durango (17), Guadalajara (600), Mérida (100), Monterrey (300), Morelia (60), Oaxaca (150), Pachuca (150), Saltillo (150), San Luis Potosí (300), Tlaxcala (30), Torreón (150), Jalapa (mil) y Veracruz (50). No se encontraron datos para Guanajuato, Manzanillo, Puebla, Querétaro, Reynosa y Tuxtla Gutiérrez, donde también se reportó la celebración de marchas. Para explicar la decisión de lanzar, por ejemplo, los llamados “operativos conjuntos”, no basta con señalar de forma genérica que el crimen organizado había arrebatado al Estado el control de parte del territorio nacional. Es necesario evidenciar los riesgos concretos que corría la seguridad nacional, así como los resultados tangibles que se esperaban obtener con los operativos. El gobierno también debe explicar qué hubiera pasado en caso de posponer su ofensiva el tiempo suficiente para avanzar en las tareas de reconstrucción institucional, y explicar por qué abrió tantos frentes en un periodo tan breve.

Las anteriores explicaciones son necesarias, y los ciudadanos que llaman a la rendición de cuentas y al escrutinio público de las autoridades no debilitan al Estado ni actúan como “tontos útiles” de la delincuencia organizada. Por el contrario, su exigencia contribuye a la construcción de las instituciones eficaces que son indispensables para fortalecer la seguridad pública y nuestra seguridad nacional. Violencia y mafias

Publicado en septiembre de 2011

La “protección ilegal” engloba una serie de actividades que implican la coerción por parte de un agente distinto al Estado —generalmente organizaciones delictivas y violentas conocidas como “mafias”.1 Se puede ofrecer protección ilegal contra estafas, contra la competencia, contra el gobierno o contra una amenaza de la propia mafia.2 Aunque las mafias pueden extorsionar a un amplio conjunto de actores, normalmente habrá una mayor demanda de protección ilegal (o mayor vulnerabilidad a la extorsión) entre los ciudadanos sin acceso al sistema de impartición de justicia. Por consiguiente, entre los principales blancos de las mafias se cuentan los propios delincuentes (e.g., redes de ladrones, secuestradores, contrabandistas, entre otros). En las comunidades con un Estado de derecho débil suele ser frecuente la aparición de mercados de protección ilegal.

De acuerdo con información de los medios, en los últimos años la protección ilegal se ha convertido un problema endémico en México. Se han vuelto comunes los relatos sobre organizaciones, que podemos identificar como “mafias”, que mediante el “cobro de piso” o “cobro de cuota” extorsionan a otros delincuentes, empresas (tanto legales como “informales”) y ciudadanos en varias regiones asoladas por la violencia de la delincuencia organizada. Sin embargo, hasta ahora no se han llevado a cabo estimaciones sistemáticas sobre la magnitud, modalidades y ubicación de este fenómeno.

Analizar los mercados de protección ilegal constituye un gran desafío. El gobierno mexicano recaba datos sobre “extorsión”. Como se aprecia en la gráfica 1, la incidencia de este delito casi se triplicó entre 2004 y 2010. No obstante, estas cifras no son del todo confiables. La mayoría de los delitos en México no se denuncian y es posible que las cifras gubernamentales subestimen en gran medida la prevalencia delictiva. Además, como la protección ilegal recurre frecuentemente a actos de intimidación, un bajo índice de denuncias por extorsión en una comunidad puede reflejar baja incidencia, pero también puede indicar que una organización es altamente eficaz para sembrar miedo en un conjunto de víctimas e, incluso, que controla a la policía local (de modo que denunciar no tenga sentido y sea peligroso). Por último, como subraya Gambetta, en algunos casos quienes pagan a cambio de protección ilegal obtienen algunos beneficios reales (por ejemplo, la protección de la mafia puede alejar por igual a ladrones que a autoridades hacendarias), y están más cerca de ser clientes satisfechos que víctimas. Estas personas no tendrían un incentivo para denunciar la venta de protección ilegal.

1 De modo coloquial, el término “mafia” se utiliza para referirnos a cualquier agrupación delictiva o con conductas delictivas (e.g. sindicatos mafiosos). Sin embargo, en el ámbito académico (sobre todo a partir de la gran obra de Diego Gambetta sobre la mafia siciliana) se ha identificado a las mafias como aquellas organizaciones criminales que se dedican fundamentalmente a la venta de protección ilegal. Este uso académico es el que le doy al término “mafia” en este artículo. 2 Diego Gambetta, The Sicilian Mafia. The Business of Private Protection, Harvard University Press, Cambridge, 1993.

A continuación presento una propuesta sobre cómo identificar la presencia de las organizaciones que ofrecen protección ilegal (mafias) y estimar su evolución en México. La propuesta se basa en dos grupos de datos. El primero es el recuento oficial de muertes relacionadas con la delincuencia organizada.3 El segundo es una base de datos construida con el recuento de los mensajes colocados por las organizaciones delictivas al lado de los cadáveres de sus víctimas. A partir de estas dos series de datos es posible establecer una distinción entre la violencia ligada con mafias locales dedicadas a la venta de protección y la violencia relacionada con los cárteles regionales dedicados al narcotráfico a Estados Unidos, así como identificar dos rasgos relevantes de los mercados mexicanos de protección ilegal: su rápida expansión en 2010 y la presencia de mafias en zonas de poco interés para el narcotráfico transnacional. Más adelante se presenta un panorama general de los mecanismos que podrían explicar el rápido crecimiento de las mafias en relación con el fenómeno más amplio de la proliferación de la violencia ligada a la delincuencia organizada.

En enero de 2011 el gobierno federal dio a conocer una base de datos sobre las muertes relacionadas con la delincuencia organizada. En términos generales, esta base constituye un indicador confiable de la violencia derivada de la delincuencia organizada. Los datos se recopilan de manera sistemática, se desagregan a escala municipal, y la subestimación y el sesgo parecen ser menores que los de otras fuentes —aunque inevitablemente algunas muertes nunca se conocen. Las muertes relacionadas con la delincuencia organizada son un indicador de la existencia de mercados de protección ilegal.

Para extorsionar a la población las mafias necesitan una reputación sólida sobre su capacidad para usar la fuerza contra aquellos que se niegan a pagar por sus servicios, así como contra otros delincuentes que intentan dañar o extorsionar a sus “clientes”. Sin embargo, no todas las muertes relacionadas con la delincuencia están vinculadas con los mercados de protección ilegal. Las guerras por el control de rutas y territorios entre los cárteles que se dedican principalmente al narcotráfico también son una importante fuente de violencia relacionada con la delincuencia organizada en el México contemporáneo.

3 El gobierno mexicano dio a conocer el conjunto de datos en enero de 2011. Estos datos se pueden consultar en el sitio web de la presidencia de México: http://bit.ly/nhmMKN (en español). La protección ilegal presenta otro rasgo que nos permite distinguir entre la violencia del narcotráfico y la violencia de las mafias: esta última recurre de manera intensiva a la propaganda. Las mafias necesitan forjar una reputación.4 Por lo tanto, para lograr establecer un monopolio de coerción deben anunciar intensivamente su violencia y asegurarse de que amplios sectores de la sociedad (al menos todos sus rivales reales y potenciales y aquellos a quienes les podrían pedir que paguen a cambio de protección) estén conscientes de su gran capacidad para ejercer la violencia.

Una práctica común entre las organizaciones delictivas mexicanas en años recientes ha sido la colocación de mensajes al lado de los cadáveres de sus víctimas. Estos mensajes les sirven como forma de propaganda y como un mecanismo para forjar reputación. Por lo general, estos mensajes aparecen en los medios de comunicación locales, incluyen la firma de la organización autora de la ejecución e incluso explican la razón del crimen (ser miembro de una banda rival, un ladrón, violador o secuestrador, o no pagar, son algunas de las razones que se invocan con mayor frecuencia). La segunda fuente de información para este análisis es una base de datos de mensajes que se vinculan con una organización criminal y que fueron colocados junto a los cadáveres. Esta base de datos incluye mil 29 mensajes recopilados mediante búsquedas sistemáticas en periódicos de circulación nacional y regional de diciembre de 2006 a marzo de 2011.

En el cuadro aparecen los 59 municipios con más de 100 muertes relacionadas con la delincuencia organizada durante el periodo abarcado por la base de datos de homicidios vinculados con la delincuencia organizada publicada por la presidencia de la República. Estos municipios se clasificaron en tres categorías: aquellos con la menor relación de mensajes por ejecución (inferior a 1%) se identificaron como municipios que experimentan violencia ligada al narcotráfico; aquellos con la mayor relación de mensajes por asesinato (superior a 3%) se clasificaron como municipios con violencia relacionada con las mafias, y los municipios ubicados entre los dos intervalos anteriores son aquellos donde no es posible por ahora determinar una fuente distintiva de violencia.

4 Diego Gambetta, op. cit.

Los datos municipales sobre muertes ligadas a la delincuencia organizada y mensajes de las organizaciones delictivas muestran dos patrones generales. Primero, en lo que atañe a la distribución geográfica de la violencia, mientras que la violencia del narcotráfico se ubica a lo largo de la frontera con Estados Unidos o en sus cercanías, la violencia de las mafias es más común en la región central de México. Esta distribución geográfica quizá refleje la ubicación de las principales rutas y centros de operación del narcotráfico, que incluyen varias poblaciones fronterizas. Por su parte, la violencia de las mafias parece prevalecer en zonas carentes de valor estratégico para el narcotráfico transnacional.

El segundo patrón general que se desprende de estos datos es que la violencia de las mafias constituye un fenómeno más reciente que la del narcotráfico. Mientras que en 2008 y 2009 se registró un aumento general de la violencia en los municipios con presencia del narcotráfico, en la mayoría de los municipios asolados por las mafias las muertes vinculadas con la delincuencia organizada no se volvieron endémicas sino hasta 2010. La violencia del narcotráfico en la zona de la Frontera Chica, Tamaulipas —donde el Cártel del Golfo tenía un monopolio antes de la escisión de los Zetas, su brazo armado, a principios de 2010—, es una excepción importante de esta tendencia.

La violencia del narcotráfico y la violencia de las mafias poseen características distintivas y son consecuencia de diferentes fenómenos. Sin embargo, puede haber un vínculo entre ellas. El aumento de ambos tipos de violencia ha sido muy marcado y ha ocurrido en un periodo relativamente breve. Los siguientes tres mecanismos son explicaciones complementarias del proceso que va de las guerras entre los cárteles de la droga al establecimiento de mafias (la dirección causal es lógica y concuerda con las pruebas de que la violencia del narcotráfico antecede a la de las mafias).

Reconversión. La política gubernamental de arresto indiscriminado de capos a partir de 2007 ha provocado la fragmentación de varios cárteles. Algunas facciones han sido aplastadas y desplazadas del narcotráfico. No obstante, tienen una serie de activos (entre ellos, armas, sicarios y relaciones personales con algunas autoridades locales) que les permiten dedicarse con éxito a la venta de protección ilegal.

Reubicación forzada. Aunque las organizaciones delictivas no buscan activamente su expansión, pueden tejer redes en nuevos territorios cuando las circunstancias obligan a algunos de sus miembros a desplazarse.5 Esto ha ocurrido con varias facciones —expulsadas de regiones ahora en poder de sus rivales— como consecuencia de los conflictos entre las organizaciones de narcotraficantes y entre tales organizaciones y las fuerzas del gobierno.

Impunidad. La violencia generalizada aumenta la impunidad, pues la policía es frecuentemente rebasada o cooptada por una de las organizaciones en pugna en las zonas de conflicto. Como la probabilidad de un castigo disminuye en estas circunstancias, la protección ilegal se torna una actividad más atractiva. Por otro lado, este tipo de violencia también provoca un alza en la demanda de protección ilegal.

Si bien las mafias están sembrando violencia en regiones que eran relativamente seguras hasta 2009, cabe señalar que la expansión de este tipo de violencia —así como el problema subyacente de protección ilegal que refleja— ha sido dispareja, y que gran parte del territorio nacional se encuentra hasta ahora, en términos generales, fuera del ámbito de acción de las mafias. Aun así, se trata de una tendencia preocupante. El narcotráfico, que puede ser la principal fuente de ingresos para las organizaciones delictivas mexicanas, no necesariamente recurre de manera intensiva a la violencia. Las actividades ilícitas pueden ser consensuales o “predatorias”, estas últimas generan una mayor violencia.6 En la mayoría de los casos, el tráfico de drogas implica el suministro de bienes ilícitos para los que hay una gran demanda, de modo que suele ser una actividad consensual. Aunque también es consensual en algunos casos, la protección ilegal se acerca más a una actividad predatoria, pues siempre recurre a la intimidación y, por consiguiente, habitualmente ejerce más violencia que el narcotráfico.

5 Federico Varese, “How Mafias Migrate: The Case of the ‘Ndrangheta in Northern Italy”, en Law & Society Review, vol. 40, núm. 2, 2006. 6 Jay S. Albanese, Organized Crime in Our Times (quinta edición), Lexis/Nexis, Newark, 2007. Otro motivo de preocupación es que la violencia de las mafias sigue propagándose a un ritmo veloz y sin un límite previsible. Conforme avanza el proceso de fragmentación de las organizaciones delictivas, los enfrentamientos entre los remanentes de los cárteles seguirán extendiendo la violencia y originando una mayor oferta y, en algunos casos, demanda de protección ilegal mediante la reconversión, la reubicación y el aumento en la impunidad. Aunque quizá no todas las regiones del país sean escenarios factibles para la violencia del narcotráfico —pues gran parte del país carece de importancia estratégica para esta actividad—, todas podrían padecer la violencia de las mafias. Esto es especialmente cierto dada la fragilidad del Estado de derecho en todo el territorio nacional.

Esta evaluación no deja de ser parcial. Si bien, en términos generales, la violencia es una consecuencia directa de los mercados de protección ilegal, en algunos casos la amenaza de la violencia logra prevenir conflictos.7 Hoy por hoy los mercados de protección ilegal generan altos niveles de violencia porque las mafias se están estableciendo en nuevas plazas (y necesitan forjar una reputación), o porque ya hay un conflicto entre mafias que compiten por el control del mercado local de protección ilegal. Sin embargo, las organizaciones pueden haber establecido un control no disputado sobre las redes de extorsión y protección ilegal en algunas regiones, por lo que no se han producido grandes brotes de violencia. Por ejemplo, se han denunciado casos de extorsión en

7 Frederick J. Desroches, The Crime That Pays: Drug Trafficking and Organized Crime in Canada, Canada Scholars’ Press Inc., Toronto, 2005. Veracruz, estado en el que ninguna otra organización delictiva importante ha desafiado a los Zetas — una organización numerosa y hasta ahora cohesionada. No obstante, este análisis tiene la ventaja de destacar la consecuencia más negativa de los mercados de protección ilegal. Adicionalmente, en la actual coyuntura de fragmentación de las organizaciones delictivas, una alta incidencia de la violencia del crimen organizado puede ser una consecuencia inevitable (al igual que una causa) del surgimiento de mercados de protección ilegal.

A largo plazo, la proliferación de las mafias en todo el país puede traer consigo una mayor demanda social de intervenciones del gobierno contra la violencia. Por ejemplo, la violencia del narcotráfico en 2008 y 2009 —que se concentraba en unas cuantas regiones— no dio origen a un debate nacional sobre la necesidad de considerar cambios importantes en materia de políticas de seguridad. Esto ha ido cambiando a medida que un mayor segmento de la población es afectada por la violencia a causa de su dispersión geográfica. En meses anteriores, altos funcionarios federales, incluido el jefe del Ejecutivo, participaron en varias ocasiones en diálogos públicos y directos con víctimas de la violencia y con críticos de su estrategia de seguridad. Se trata de actos sin precedentes en México. Sin embargo, hasta ahora esos diálogos no han propiciado cambios significativos ni en las estrategias regionales de combate a la delincuencia organizada ni en la política nacional de seguridad.

Futuros trabajos de investigación deben aportar pruebas sobre los factores que elevan la probabilidad de que la violencia de la mafia se vuelva endémica en una región o municipio. El marco teórico actual sobre el fenómeno de la protección ilegal sugiere algunas líneas de investigación para esos estudios. Un Estado de derecho débil y la escasa confianza generalizada entre los ciudadanos fomentan la formación de mafias. Lo anterior indica que los ciudadanos requieren protección y las autoridades legítimas no son capaces de brindársela (es decir, hay una demanda de protección insatisfecha). Por lo tanto, pueden surgir mafias en municipios donde las instituciones responsables de la aplicación de la ley son débiles (por ejemplo, una relación proporcional insuficiente entre policías y población) o en aquellos donde ya hay grandes redes criminales (por ejemplo, mayores índices de robo). 2011: La dispersión de la violencia

Publicado en febrero 2012

Durante 2011 alcanzaron su madurez los principales procesos detonados por la agresiva política de seguridad pública iniciada en diciembre de 2006. Después de un ascenso vertiginoso, los niveles de violencia se han estabilizado lentamente. En algunas ciudades incluso es posible identificar una recuperación sostenida, pero la dispersión geográfica de la violencia continúa. Los cárteles siguen fragmentándose, pero Los Zetas y el Cártel de Sinaloa se perfilan claramente como las dos fuerzas dominantes y antagónicas en el panorama nacional. Luego de su pasividad inicial, algunos gobiernos estatales desarrollan acciones para enfrentar las crisis de inseguridad en su territorio.

Violencia vinculada con el crimen organizado

Durante 2011 la violencia desplegada por los cárteles contra sus rivales, pero también contra autoridades y ciudadanos inocentes, continuó siendo el tema de seguridad pública de mayor atención mediática. Al concluir el año las ejecuciones vinculadas con el crimen organizado en el gobierno de Felipe Calderón eran cerca de 51 mil. La cifra de ejecuciones para 2011 puede establecerse en el orden de 16 mil 600, un 9% superior a la cifra de 2010. El análisis detallado de las cifras sugiere que la violencia tiende a estabilizarse, sobre todo si consideramos que de 2009 a 2010 las ejecuciones aumentaron 60%.

Desafortunadamente —y a pesar de las solicitudes de información de ciudadanos— el gobierno federal se ha negado a actualizar la base de datos de ejecuciones publicada en enero de 2011, lo que permitiría a la comunidad académica, los medios de comunicación y a las propias autoridades (especialmente de los ámbitos estatales y municipal) realizar análisis más detallados y, con ello, comprender mejor el fenómeno de la violencia y tomar decisiones más eficaces para contenerla o disminuirla. Los datos de 2011 que presento en este artículo provienen de mis propias cuentas, hechas a partir de cifras consolidadas en los registros de ejecuciones de medios electrónicos nacionales y locales. Las tendencias resultantes aparecen en las gráficas 1 y 2 (ejecuciones mensuales y ejecuciones anuales), las cuales derivan tanto las cifras que llegan hasta diciembre de 2010, publicadas por la presidencia de la República, como las de mi propia base de datos para 2011.

Domina el panorama, nuevamente, la intensa regionalización de la violencia, aunque 2011 registra cambios sustantivos en las tendencias. Mientras en Guerrero, Nuevo León y Veracruz la violencia creció a un ritmo acelerado, en el noroeste del país (Baja California, Sonora y Chihuahua) hubo una importante disminución en las ejecuciones. Entre los estados con más violencia sólo repitió Guerrero, que lo había sido también en el periodo 2008-2010. Por el contrario, durante 2011 Baja California y Chihuahua abandonaron esa categoría, lo que sugiere que las crisis de violencia vinculadas al crimen organizado siguen patrones cíclicos. Después de un incremento acelerado de la violencia la tendencia se revierte por el despliegue de las fuerzas federales y, en algunos casos, por la reacción de los gobiernos locales ante la exigencia de los ciudadanos. Sin embargo, ninguno de los estados de mayor violencia ha vuelto a las cifras de ejecuciones de 2007 y años previos.

El mapa muestra la variación regional en el aumento de la violencia de 2011 respecto de 2010. El contraste, otra vez, es notable. Mientras Nuevo León, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas registraron aumentos superiores al 100%, Baja California, Chihuahua y Sonora tuvieron disminuciones de más de 30% (también ver tabla 1).

Más precisa en sus dimensiones, pero igualmente notable, es la gran variación que hay en la tasa de ejecuciones por cada 100 mil habitantes. Durante 2011 en Chihuahua registraron 80 ejecuciones por cada 100 mil habitantes, Yucatán sólo 0.1. El promedio nacional de ejecuciones por cada 100 mil habitantes es de 14.6, pero sólo nueve estados rebasaron este promedio nacional, y en otros nueve, del centro y el sureste, se registraron menos de tres ejecuciones por cada 100 mil habitantes.

Previsiblemente, en el nivel municipal destaca el aumento de la violencia en municipios de Guerrero, Nuevo León y Veracruz, donde hubo un repunte de las ejecuciones a lo largo del año. Sin embargo, en los casos de Acapulco, la zona metropolitana de Monterrey y la zona metropolitana de Veracruz/Boca del Río, el último trimestre de 2011 registró una disminución significativa de la violencia, como resultado de reforzamiento de operativos conjuntos y de acciones de depuración de las policías locales (ver tabla 2).

Los tres municipios en los que más disminuyó la violencia fueron Ciudad Juárez, Tijuana y Chihuahua, tres de las cuatro ciudades más violentas del país en el periodo 2007-2010. Durante 2011 las ejecuciones en Ciudad Juárez disminuyeron alrededor de 40%, debido a la presencia intensiva de las fuerzas federales en el municipio y al desgaste del Cártel de Juárez. Ésta es la disminución cuantitativa y cualitativa más importante de todas las registradas, aunque no ha regresado a la ciudad a sus cifras de violencia de 2007 y años anteriores (ver la tabla 3 en la que aparecen los 10 municipios en los que más aumentaron las ejecuciones en 2011).

Organizaciones criminales

Cártel de Sinaloa. Desde la muerte de Nacho Coronel en julio de 2010 los principales liderazgos del Cártel de Sinaloa permanecen estables, y el mayor rival de este cártel en años previos, la organización de los Beltrán Leyva, fue virtualmente desarticulada tras la detención o abatimiento de sus principales líderes. En marzo estalló un conflicto interno entre dos facciones del cártel: Los Cabrera (liderados por Felipe Cabrera y Noel Salgueiro) y Los M’s (liderados por Mario Núñez). Al parecer Salgueiro y Cabrera trataron de independizarse del Cártel de Sinaloa y controlar el mercado de drogas en Durango. Ambos fueron detenidos y el conflicto bajó de intensidad en los últimos meses del año.1 En esta coyuntura, el conflicto con Los Zetas se perfila como la principal amenaza para el Cártel de Sinaloa.

La iniciativa más importante del Cártel de Sinaloa durante 2011 fue la incursión en Veracruz — entidad considerada “territorio” de Los Zetas— de sus brazos armados, el Cártel de Jalisco-Nueva Generación y Gente Nueva. Esta incursión fue posible gracias a la disminución de la violencia en

1 Noel Salgueiro fue detenido el 6 de octubre; Felipe Cabrera el 26 de diciembre. Juárez, lo que permitió trasladar a sicarios de Gente Nueva a Veracruz a mediados de año. El evento más notable dentro de esta incursión ocurrió el 20 de septiembre cuando fueron abandonados en Boca del Río 40 cuerpos de supuestos miembros del cártel de Los Zetas.

El Cártel de Sinaloa ha logrado consolidar ante la opinión pública una imagen “empresarial” y de uso limitado de la violencia (al menos en comparación con Los Zetas). El despliegue de brazos armados con nombres y estructuras separados al Cártel de Sinaloa en los ataques en contra de sus rivales (que concentran la reputación negativa, en lugar del propio cártel), y la utilización de filtraciones a las autoridades en lugar de “ajustes de cuentas” como mecanismo de disciplina interna, contribuyen a reforzar la imagen del Cártel de Sinaloa como una organización de corte empresarial.

Los Zetas. Durante 2011 Los Zetas se ubicaron como el principal blanco de las acciones del gobierno federal. Las principales detenciones en este año fueron las de Flavio Méndez Santiago El Amarillo, fundador de Los Zetas; Jesús Enrique Rejón Aguilar El Mamito, fundador de la organización y tercero al mando; Valdemar Quintanilla Soriano El Adal, principal operador financiero; Carlos Oliva Castillo La Rana, jefe de plaza en Nuevo León, Tamaulipas y Coahuila; y Raúl Lucio Hernández Lechuga El Lucky, coordinador logístico en Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Veracruz, Tabasco, Campeche, Querétaro, San Luis Potosí, Quintana Roo y el Estado de México. Por otra parte, debido a que Los Zetas operan con un esquema de franquicias (un liderazgo central cohesionado vinculado a células locales con alto grado de autonomía) la detención o abatimiento de algunos líderes y jefes de plaza no desarticula su estructura ni genera fricciones entre grupos, en la misma medida que en otras organizaciones.

La participación de Los Zetas en el multihomicidio del Casino Royale el 25 de agosto, y los eventos del 23 de noviembre en Culiacán (donde 16 cuerpos calcinados fueron encontrados) y del 24 de noviembre en Guadalajara (donde 26 cadáveres fueron abandonados en la Glorieta de los Arcos del Milenio), contribuyeron a reafirmar la desarticulación de este cártel como una prioridad del gobierno federal.

Cártel del Golfo. Después de la muerte de Antonio Ezequiel Cárdenas Guillén Tony Tormenta en noviembre de 2010 surgieron dos facciones: Los Metros, bajo el liderazgo de Samuel Flores Borrego Metro 3 como jefe de la plaza de Reynosa; y Los Rojos, bajo el liderazgo de Juan Reyes Mejía R1. Estas dos facciones se alinearon a uno de los liderazgos del Cártel del Golfo: Los Rojos se aliaron a la familia Cárdenas Guillén, y Los Metros a Eduardo Costilla Sánchez El Coss. El 2 de septiembre de 2011 apareció ejecutado el Metro 3, en Reynosa. La ejecución fue atribuida a Los Rojos y generó una confrontación entre las dos facciones, caracterizada por delaciones a autoridades en ambos lados de la frontera norte. La disputa entre Los Metros y Los Rojos podría provocar la disolución del Cártel del Golfo en los próximos meses.

Familia Michoacana/Caballeros Templarios. Tras el abatimiento de Nazario Moreno El Más Loco, el 9 de diciembre de 2010, La Familia Michoacana se dividió en dos facciones, una liderada por Servando Martínez La Tuta, y Enrique Plancarte Solís La Chiva, y la otra liderada por José de Jesús Méndez El Chango. La facción liderada por La Tuta anunció en marzo de 2011 que ahora operaría bajo el nombre de Los Caballeros Templarios. A pesar de haber anunciado su disolución, la facción de El Chango siguió operando bajo el nombre de La Familia Michoacana.

El 21 de junio de 2011 fue detenido en Aguascalientes José de Jesús Méndez El Chango. Esta detención terminó por minar por completo la estructura de La Familia Michoacana y en noviembre el gobierno federal anunció que esta organización delictiva se había extinguido por completo.

Varios de los antiguos miembros de La Familia Michoacana se han unido a otras bandas, como el Cártel de Sinaloa, Los Zetas y La Resistencia, y otros han formados sus propias células delictivas, éste es el caso de aquellas que operaban en el Estado de México como Los Incorregibles o La Empresa. Por otra parte, hay indicios de que Los Caballeros Templarios intervinieron en las elecciones estatales de noviembre en Michoacán, por lo que esta organización será, junto con Los Zetas, el objetivo principal del gobierno federal en la coyuntura electoral de 2012.

Otros cárteles. Desde 2010 el cártel de los Arellano Félix o Cártel de Tijuana ha mantenido una tregua con el Cártel de Sinaloa, lo que explica la importante disminución de la violencia que se ha observado en Baja California. Esta tregua también ha permitido al Cártel de Sinaloa concentrarse en su actual prioridad, la confrontación contra Los Zetas.

Aunque el Cártel de los Carrillo Fuentes o Cártel de Juárez no ha establecido una tregua con el Cártel de Sinaloa, la intensidad del conflicto entre las dos organizaciones disminuyó durante 2011. Por una parte, las organizaciones criminales aliadas al Cártel de Juárez —principalmente La Línea— desempeñan cada vez un papel más protagónico. Por otra parte, en Ciudad Juárez el gobierno federal ha seguido una política de arrestos de miembros de La Línea y Gente Nueva, respectivos brazos armados de los cárteles de Juárez y Sinaloa, que también ha contribuido a reducir la intensidad del conflicto.

Acciones de las autoridades

En 2011 se registró una disminución en el perfil y el número de los capos detenidos. De la lista de 37 criminales más buscados publicada en 2009 por la PGR, ese mismo año cayeron 12, durante 2010 cayeron cinco y sólo tres en 2011: Flavio Méndez Santiago El Amarillo, uno de los líderes fundadores de Los Zetas. José de Jesús Méndez Vargas El Chango, de La Familia Michoacana, y Raúl Lucio Fernández Lechuga El Lucky, coordinador logístico de Los Zetas, en Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Veracruz, Tabasco, Campeche, Querétaro, San Luis Potosí, Quintana Roo y el Estado de México.2

La disminución puede deberse a que los criminales libres son los que tienen una estructura más sofisticada o se exponen menos. También puede deberse a que el gobierno ha renunciado gradualmente a concentrar sus esfuerzos y recursos en capturar capos, rasgo característico de la estrategia, al menos hasta 2010.

Al revisar la pertenencia criminal de los detenidos se observa que los cárteles más afectados han sido los Beltrán Leyva y Golfo/Zetas, mientras el Cártel de Sinaloa y el de los Carrillo Fuentes han sido los menos afectados. Desde que fue abatido Nacho Coronel en julio de 2010, no ha caído ningún líder del Cártel de Sinaloa, considerada la organización mexicana con mayor participación en el tráfico transnacional de drogas. El hecho sugiere que el gobierno federal está concentrando sus

2 No se toman en cuenta en esta relación los casos de Alberto Pineda Villa El Borrado, Marco Antonio Pineda Villa El MP, ambos del cártel de los Beltrán Leyva, quienes presumiblemente murieron durante un “ajuste de cuentas” en 2009. recursos en desarticular organizaciones más violentas o nocivas, particularmente Los Zetas (ver la gráfica 3 sobre el porcentaje de detenidos de los más buscados).

Los operativos del gobierno federal más importantes de 2011 fueron de dos tipos. En primer lugar, los de corte militar, como “Lince Norte” y “Escorpión”, orientados principalmente a debilitar a Los Zetas, que permitieron detener por igual miembros de esta organización y de policías vinculados con el crimen organizado, así como decomisar drogas y equipo, incluyendo el desmantelamiento de redes de telecomunicaciones clandestinas. En segundo lugar, hubo operativos de seguridad pública para contener la violencia y la delincuencia. Son los casos de “Guerrero Seguro” y “Veracruz Seguro”, emprendidos a principios de octubre, que lograron revertir el acelerado incremento en la violencia de los meses previos, principalmente en Acapulco y en la zona metropolitana de Veracruz/Boca del Río. El relativo éxito de estos operativos refleja el aprendizaje que a lo largo de la administración se ha logrado en relación a la operación de fuerzas federales en actividades de seguridad pública.

Rasgos políticos importantes del panorama fueron el nacimiento de un movimiento ciudadano de víctimas, una participación más activa de algunos gobiernos estatales y la fricción bilateral con Estados Unidos.

El 28 de marzo fue encontrado muerto Juan Javier Sicilia, hijo del poeta Javier Sicilia, junto con otras seis personas, en Temixco, Morelos. El homicidio de Sicilia tuvo importantes repercusiones en el ámbito político, pues su padre inició la mayor movilización de protesta en contra de la violencia hasta la fecha, “La Caravana por la Paz”, que recorrió varias entidades del país, y que probablemente contribuyó a algunos ajustes en la estrategia del gobierno federal que se observaron en los siguientes meses. El homicidio también hizo prioritaria la detención del presunto autor intelectual, Julio de Jesús Radilla El Negro, líder del Cártel del Pacífico Sur en Morelos, que se llevó a cabo el 25 de mayo.

Durante 2011 se observó una participación más activa de algunos gobiernos estatales en la lucha contra el crimen organizado. Un ejemplo han sido las acciones en materia de depuración y fortalecimiento de las policías estatal y municipal en Nuevo León, las cuales han contribuido a un mejoramiento de los índices de violencia en la entidad en los últimos meses de 2011. Por su parte, la Procuraduría General de Justicia del Estado de México identificó a La Mano con Ojos como la organización más violenta de la entidad y llevó a cabo una investigación que condujo a la captura de su líder, Óscar Osvaldo García El Compayito (que constituye la primera captura del líder de una organización criminal importante por parte de autoridades estatales).

2011 se caracterizó por tensiones en la relación entre México y Estados Unidos, debido al combate al crimen organizado. El 15 de febrero fue asesinado en una carretera en San Luis Potosí el agente norteamericano Jaime Zapata de la Oficina de Inmigración y Aduanas (ICE). Como represalia, el gobierno de Estados Unidos lanzó la operación “Fallen Hero” en contra de redes criminales mexicanas con presencia en su territorio (en pocos días se incautaron más de ocho millones de dólares, así como drogas y armas, y se arrestó a 33 personas). Por otra parte, las revelaciones en torno al operativo “Rápido y Furioso” y las operaciones encubiertas de lavado de dinero de la DEA han dejado de manifiesto que varias agencias de seguridad norteamericanas operan en el país sin conocimiento de las autoridades mexicanas.

Prospectiva

El combate al crimen organizado y los presuntos vínculos de cada partido con organizaciones criminales serán temas centrales durante los comicios de 2012. La declaración del presidente Calderón en octubre pasado de que algunos priistas creen que los “pactos del pasado” pueden funcionar, anticipa que el debate en la materia será ríspido. En este contexto, también es posible que en 2012 se registren detenciones de altos funcionarios por presuntos vínculos con el crimen organizado (de forma similar a como ocurrió en 2009 durante el “Michoacanazo”).

1. En el contexto electoral no se pueden descartar atentados u otras “demostraciones de fuerza” con el propósito de intimidar a los candidatos o al presidente electo. Sin embargo, es poco probable que alguno de los candidatos presidenciales acepte el apoyo directo de alguna organización criminal. Entre otras razones, en México hay un número considerable de grupos de interés (como sindicatos de trabajadores públicos o empresas de telecomunicaciones) que tiene mayores recursos y capacidad para operar electoralmente que las organizaciones criminales más grandes.

2. Aunque en el discurso oficial se mantendrá una posición firme de combate en contra de todas las organizaciones, el gobierno federal continuará realizando ajustes a la estrategia, ajustes que se iniciaron durante 2011 —focalizar las capturas y decomisos en contra de las organizaciones más violentas, particularmente Los Zetas, y reducir los arrestos de figuras cupulares, entre otros—. En este contexto —y en línea con la tendencia observada en los últimos meses— es posible que durante el primer semestre de 2012 se registre la primera disminución sostenida de la violencia a nivel nacional desde 2006.

3. Aunque el contexto electoral propiciará algunas confrontaciones, en términos generales en 2012 se profundizará la coordinación entre niveles de gobierno que se observó en 2011 de forma incipiente en algunas entidades. La creciente demanda ciudadana por mayor seguridad (y la percepción cada vez más arraigada de que contener la violencia también es una responsabilidad de los gobiernos estatales), así como las experiencias de relativo éxito que ya se observaron en algunos estados, incentivarán una actitud más proactiva de los gobiernos estatales y municipales en materia de combate al crimen organizado.

4. En 2012 la desarticulación de Los Zetas y Los Caballeros Templarios continuará siendo la prioridad para el gobierno federal. La primera organización seguirá siendo prioritaria porque es reconocida por gobierno y sociedad como la más nociva; y la segunda porque representa un riesgo en términos de intervención en los procesos electorales. Si el gobierno tiene éxito, es previsible que las facciones que integran estas organizaciones entren en conflicto, lo que en el mediano plazo generará mayor violencia, particularmente en Tamaulipas, Guerrero, Michoacán, Coahuila, Nuevo León y Veracruz. Lo anterior demandará un nuevo reforzamiento de la presencia federal en dichas entidades.

5. La reciente ofensiva de Los Zetas en Jalisco y Sinaloa busca demostrar su capacidad para generar violencia y dañar los intereses del Cártel de Sinaloa en sus baluartes en el poniente del país. Esta demostración de fuerza tiene el objetivo de propiciar una retirada del Cártel de Sinaloa y sus aliados en Veracruz. Sin embargo, en el mediano plazo es probable que continúen las agresiones entre los dos bandos, generando más eventos de violencia tanto en Veracruz como en los estados del poniente. El Cártel de Sinaloa decidió incursionar en Veracruz al identificar que Los Zetas se encuentran en una coyuntura de vulnerabilidad. Esta última organización no sólo mantiene un conflicto con el Cártel del Golfo en Nuevo León y Tamaulipas, sino que también se convirtió en 2011 en el principal blanco de las acciones del gobierno federal. Considerando dicha coyuntura favorable, es poco probable que el Cártel de Sinaloa renuncie a mantener su ofensiva contra Los Zetas y a consolidarse como la principal organización con capacidad para traficar drogas a Estados Unidos. Las cárceles y el crimen

Publicado en abril de 2012

El viernes 4 de junio de 2010, familiares y amigos despedían a Miguel Ángel Salazar —hijo de un líder de los Mexicles. El velorio tenía lugar dentro de la prisión de Aquiles Serdán, Chihuahua, donde una semana antes Miguel Ángel había terminado de purgar su condena. El velorio, concesión de los custodios a un líder Mexicle, terminó a balazos. Los Aztecas —banda rival— también habían solicitado autorización para velar a sus muertos, pero no se les concedió. Su ira propició una riña en la que murieron dos reos. Esta viñeta ilustra la crítica situación que impera en las cárceles mexicanas que —junto con el sistema de procuración e impartición de justicia— se perfilan como el “talón de Aquiles” de la política de seguridad pública.

Al analizar las cifras de los sistemas de readaptación social del país destaca la disparidad con que las entidades federativas recurren al encarcelamiento. Por ejemplo, mientras en Baja California hay más de 519 presos por cada 100 mil habitantes, en Tlaxcala hay apenas 67. Estas marcadas diferencias en la tasa de encarcelamiento no parecen vincularse de forma sistemática con ningún factor causal; ni el grado de desarrollo económico, ni la incidencia delictiva, ni la ubicación geográfica, ni el partido en el poder, explican por qué algunas entidades recurren a la prisión de forma más intensiva que otras. Los estados con una presencia más acentuada del crimen organizado tampoco tienden —como cabría suponer— a encarcelar más personas. Por ejemplo, mientras en Coahuila sólo hay 92 presos por cada 100 mil habitantes, en el Distrito Federal hay 475. Estos datos sugieren que la intensidad con la que las entidades recurren al encarcelamiento no responde a un uso estratégico de la coerción como mecanismo para reducir el crimen. Sin embargo, debido a la limitada literatura en la materia, todavía es necesario identificar los factores que determinan las amplias variaciones entre entidades en las tasas de encarcelamiento (ver mapa).

Por otra parte, no hay cifras sistemáticas sobre los recursos que reciben los penales (pues en el presupuesto de egresos de varios estados no se presenta de forma desagregada el rubro de readaptación social). Sin embargo, la información disponible sugiere que la situación crítica de los penales sólo en algunos casos se explica por la carencia de recursos presupuestales. Por ejemplo, en el Distrito Federal sí existe un problema severo de falta de recursos (el presupuesto anual por recluso es de 40 mil pesos, apenas 112 pesos por día); y de sobrepoblación (los penales de la ciudad operan 73% por arriba de su capacidad). Esta carencia de recursos se debe a que, inexplicablemente, el Distrito Federal tiene una tasa de encarcelamiento superior en 150% a la media nacional.

De acuerdo a testimonios de familiares de presos, en los penales del Distrito Federal los custodios cobran cuotas por varios conceptos, y la capacidad de pago determina que los internos tengan o no acceso a niveles mínimos de bienestar. En estas condiciones, garantizar la supervivencia de un preso supone un gasto catastrófico para sus hogares, y el encarcelamiento contribuye a perpetuar el círculo vicioso de pobreza y delincuencia.

Un factor que contribuye a la sobrepoblación de los penales que se observa de forma dramática en el Distrito Federal, y en menor medida en varios estados, es la práctica de ordenar la prisión preventiva para la mayoría de las personas inculpadas en un procedimiento penal. Debido a dicha práctica, y a la lentitud de los procesos penales, alrededor de 43% de los presos del país no ha recibido sentencia.

Sin embargo, la sobrepoblación, las carencias y la corrupción de los custodios son sólo una parte del desastre que caracteriza nuestro sistema penitenciario. Con la política de combate frontal al crimen organizado impulsada por el gobierno federal, a partir de 2007 inició un nuevo capítulo de crisis carcelaria en varios penales, principalmente porque los conflictos entre organizaciones criminales — que han generado niveles de violencia sin precedentes en varios estados— se extendieron al interior de las cárceles.

Por ejemplo, de 2007 a la fecha se ha observado un acelerado incremento de las fugas (los eventos de fuga se cuadruplicaron de 2007 a 2011) y motines, que también son cada vez más violentos (sólo en los dos primeros meses de 2011 hubo 79 muertos en motines, más que en cualquier año previo). Los penales más afectados —considerando el número de fugas y motines, así como la conflictividad durante dichos eventos— se ubican en las zonas en las que se registran los conflictos más severos entre organizaciones criminales. Sin embargo, las fugas y motines son sólo el síntoma más visible de la crisis en varios penales del país: el control de los penales por parte de las organizaciones criminales más peligrosas y la disputa por ejercer dicho control (ver cuadro y gráficas 1 y 2).

En el actual contexto de conflicto, algunos penales se han convertido en un activo para las organizaciones criminales. En primer lugar, los penales pueden servir como una fuente de rentas, pues en ellos vive una población cautiva a la que se puede extorsionar de forma constante y hay un lucrativo negocio de distribución de droga. Adicionalmente, algunos penales operan como centros operativos para delitos que van desde la extorsión telefónica, hasta las incursiones nocturnas para llevar a cabo secuestros y homicidios (como ocurría en el CERESO de Gómez Palacio). Finalmente, en algunos casos los penales también pueden servir como un refugio para criminales que temen una venganza de una banda rival. La alta rentabilidad y el carácter estratégico que los penales tienen para la delincuencia organizada explica, al menos, tres de las principales causas de los motines: los enfrentamientos por el control del penal; el nombramiento o remoción de funcionarios (que pueden poner en riesgo los arreglos alcanzados entre la organización dominante y la administración del penal); y el traslado de reos, que afecta el balance de fuerzas que permite a una organización controlar el penal (o a varias organizaciones repartirse dicho control) (ver gráfica 3).

La sobrepoblación y la corrupción que, como describí, prevalece en los sistemas de readaptación social de varias entidades, es un factor que ha facilitado que las organizaciones criminales tomen control de los penales. Lo anterior se debe a que los penales operan con reglas informales, con un sistema de cuotas, y sin una autoridad que defienda los derechos de los presos o que al menos garantice su integridad física.

Otro factor que propicia el control de los penales por parte de las organizaciones criminales es la incapacidad de las autoridades para ejercer un control efectivo sobre sus accesos (las denominadas “aduanas”). Se ha documentado que las organizaciones criminales tienen la capacidad para operar la distribución de drogas, la introducción de armas, la realización de fiestas e incluso las “salidas” de presos. Ni siquiera cuando el Ejército asume la vigilancia externa de los penales, como es el caso de Apodaca, Cadereyta y Topo Chico, en Nuevo León, ha sido posible establecer un control real de lo que entra y sale de los penales.

Finalmente, un tercer factor (vinculado a los dos anteriores) que explica la actual crisis es la discrecionalidad con la que el personal del sistema penitenciario ejerce sus funciones. Las inverosímiles historias de control criminal sobre los penales sólo se explican por la ausencia de la más elemental supervisión de su gestión por parte de los gobiernos y las legislaturas estatales. La discrecionalidad de las autoridades penitenciarias también persiste por la indiferencia de la sociedad. Los espeluznantes testimonios de los presos y sus familiares no han sido hasta fecha reciente un tema destacado en los medios de comunicación; y el monitoreo de las condiciones de vida en los penales tampoco destaca entre las prioridades de las comisiones de derechos humanos, ni en la agenda de las principales organizaciones de la sociedad civil.

Esta amplia discrecionalidad, paradójicamente, supone una debilidad para los directores y los demás funcionarios de los penales. Sin un contrapeso, los funcionarios de los penales se encuentran solos frente a los criminales (tanto frente a sus sobornos como frente a sus amenazas). Los funcionarios no pueden alegar que carecen de las facultades, o que “los van a correr”, para negarse a acceder a las primeras exigencias de los criminales. Luego no pueden negarse ni siquiera a las exigencias más excesivas (como permitir la introducción de armas, o la ejecución de 44 presos) porque los criminales ya son quienes ejercen el control efectivo del penal.

El sistema de readaptación social se ha convertido en un pesado lastre para la política de seguridad del país. Ciertamente, las capacidades coercitivas del Estado fueron ampliadas en los últimos años (con la expansión de la Policía Federal, y los incipientes procesos de profesionalización en algunas entidades y municipios). Sin embargo, este esfuerzo es en buena medida infructuoso, pues —en un contexto en el que las organizaciones criminales controlan las cárceles— arrestar a un criminal no necesariamente significa incapacitarlo para seguir delinquiendo (por no hablar de rehabilitarlo para su futura incorporación a actividades productivas, o de disuadir a otros criminales potenciales).

Por otra parte, la debilidad del sistema de impartición de justicia y el control criminal de los penales suponen un alto riesgo para los policías y militares que participan en arrestos. Este riesgo consiste en que los delincuentes —que pueden fugarse, o que estando en prisión siguen bajo la protección de una organización criminal— también pueden llevar a cabo ajustes de cuentas en contra de las autoridades que los arrestaron. Por lo tanto, la debilidad de las cárceles también incentiva que las violaciones de derechos humanos, particularmente las desapariciones, sustituyan a los arrestos como principal mecanismo de coerción en contra del crimen organizado.

Para que México supere la actual crisis de seguridad será necesario que el próximo presidente de la República, de forma coordinada con los gobiernos estatales, impulse una política activa de rescate y fortalecimiento de los sistemas de readaptación social del país. A continuación enumero los cinco ejes que deberán articular dicha política.

1. Generar un sistema de información del sistema de readaptación social. Actualmente contamos con información dispersa y parcial sobre la situación que prevalece en las cárceles. Sin embargo, para poner fin a la situación de corrupción y control criminal al interior de los penales es necesario contar con un diagnóstico más detallado sobre la situación de los presos: su estatus legal, perfil sociodemográfico, condiciones de vida e incidentes en prisión, etcétera.

Al respecto, la principal fuente de información disponible es la Encuesta a Población Penitenciaria que llevaron a cabo investigadores del CIDE en 2002 y 2005 (que, desafortunadamente, sólo se realizó en cárceles del Distrito Federal y el Estado de México y no ha sido actualizada). Para contar con el diagnóstico detallado que necesitamos, ejercicios como éste deben sistematizarse y ampliarse a todos los penales del país. Idealmente, las encuestas también deben incluir a los familiares de los presos. Por otra parte, la información que generen las encuestas se debe complementar y cruzar con datos oficiales en materia presupuestal, así como los que generan los sistemas de procuración e impartición de justicia. Lo anterior, a efecto de contar con un sistema integral de información del sistema de readaptación social, mismo que se deberá hacer público y actualizarse periódicamente.

Este sistema también permitirá identificar las áreas donde fueron reclutados los criminales o donde fueron cometidos los crímenes, lo que permitirá diseñar programas sociales y estrategias policiales más eficaces para prevenir el delito. Asimismo, el seguimiento de los presos permitirá evaluar y redefinir las acciones orientadas a su reinserción en la sociedad. Por ejemplo, la medida en la que el sistema permite mantener la cercanía entre el preso y su familia promueve el sentido de pertenencia a la comunidad y ofrece una capacitación útil para desarrollar actividades productivas. Por último, generar un sistema de información del sistema de readaptación social también contribuirá a reducir márgenes de discrecionalidad (el quinto eje para recuperar el control de las cárceles), pues una encuesta independiente y periódica inevitablemente revelará el mal desempeño y algunos de los actos de corrupción de los funcionarios que operan los penales.

2. Reducir la sobrepoblación. Mantener a un preso en condiciones de vida aceptables, garantizando su seguridad, y evitar que reproduzca patrones criminales de conducta al interior de la cárcel es inevitablemente caro. En el sistema federal de readaptación social prácticamente no se han observado fugas y motines durante este sexenio, lo que sugiere que se ha logrado evitar el control criminal sobre los penales federales. En el presupuesto 2012, sin embargo, el gobierno federal tiene asignado un presupuesto de 12 mil 600 millones de pesos para el rubro de reclusión y readaptación social (siete veces más que el sistema del Distrito Federal, aunque este último tiene más presos). Por otra parte, como se observa en el comparativo de las tasas de encarcelamiento entre entidades, meter en prisión a un alto número de personas (incluso a un número tres o cuatro veces superior al que encarcelan otros estados) no necesariamente implica ni menor incidencia delictiva ni menor violencia.

Dado lo anterior, las entidades deben valorar la implementación de prácticas que reduzcan el uso indiscriminado de la prisión. Una primera práctica es utilizar la prisión preventiva sólo en los casos de criminales peligrosos. Es decir, por principio todos los acusados deben hacer frente a sus juicios en libertad. Las medidas precautorias sólo deben dictarse cuando el Ministerio Público acredite su necesidad y, dentro de las medidas precautorias, la prisión preventiva debe ser excepcional. Por supuesto, lo anterior también implica que las autoridades deben desarrollar una mayor capacidad para capturar prófugos, y no sólo para llevar a cabo detenciones in fraganti. De igual forma, los códigos penales y las prácticas de los jueces deben modificarse para favorecer las penas alternativas, y recurrir a sentencias de cárcel sólo en contra de los criminales más peligrosos.

Una alternativa radical, pero que no debe descartarse, consiste en la preliberación sistemática de presos. Atendiendo a las violaciones sistemáticas a los derechos humanos que tienen lugar debido a la sobrepoblación de las cárceles, las cortes en Estados Unidos han ordenado liberaciones de este tipo. Por ejemplo, en mayo de 2011 la Suprema Corte de ese país ordenó la liberación de 30 mil presos de las cárceles de California en un plazo de dos años. Por supuesto, una liberación de este tipo debe realizarse tomando en consideración la peligrosidad y los delitos cometidos por cada preso.

3. Transferir a los presos del fuero federal a penales federales. Los presos del fuero federal, sobre todo aquellos vinculados con cárteles o grandes pandillas, son los principales responsables de la violencia y la actividad criminal que actualmente se observa en los penales. Además, los presos del fuero común con frecuencia son víctimas de extorsión por parte de los presos más peligrosos, que en muchos casos son quienes ejercen el control efectivo de los penales.

El gobierno federal ha reconocido la necesidad de sacar a los presos del fuero federal de las prisiones estatales. A pesar de esto, el ritmo de avance no ha sido satisfactorio. En mayo de 2010 el secretario García Luna afirmó que, para marzo de 2012, se construirían 12 nuevos reclusorios federales, con una capacidad adicional total para 32 mil 500 presos (esto, independientemente de la expansión de la capacidad de la colonia penal de las Islas Marías, que es principalmente un penal para presos de mediana y baja peligrosidad). En el cuarto informe de gobierno se asentó que dichos penales se ubicarían en Sonora, Chihuahua, Durango, Jalisco, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Chiapas, Campeche, Puebla, y Zona Metropolitana (Estado de México o Hidalgo). De esta forma, de acuerdo con el secretario, el gobierno federal estaría en condiciones para “custodiar a la totalidad de internos del fuero federal y los de fuero común con necesidades especiales de reclusión”.

Hasta el momento no se han observado avances satisfactorios en la edificación de los penales, y todavía es necesario definir una estrategia financieramente viable para subsanar el déficit de capacidad del sistema federal de readaptación social. A junio de 2011 sólo se habían incorporado al sistema federal cuatro penales o centros (que en tres casos no correspondían con las entidades planteadas originalmente). Estas cuatro instalaciones tenían una capacidad conjunta para mil 654 presos; apenas 5% de la meta: el CEFERESO 7 Nor- Noroeste en Guadalupe Victoria, Durango; el Centro Federal Femenil Noroeste en Tepic; el CEFERESO 6 Sureste en Huimanguillo, Tabasco; y el CEFERESO de Guasave, Sinaloa. Vale la pena destacar el costo de construcción de estos penales. Por ejemplo, el CEFERESO de Guasave, con capacidad para 600 internos, implicó una erogación de 780 millones de pesos (un millón 300 mil pesos por interno).

4. Limitar la capacidad de las organizaciones para operar al interior de los penales. Para poner fin al control de los penales por parte de organizaciones criminales, también es necesario cambiar algunas condiciones en su operación cotidiana que permiten a los presos de alta peligrosidad intimidar y corromper a los custodios, funcionarios, y a los otros presos. Por ejemplo, las organizaciones criminales tienden a reproducir adentro de la cárcel las acciones de repartición y control territorial que realizan fuera de los penales. Para evitar este fenómeno es necesario que al menos quienes se consoliden como líderes de organizaciones criminales dentro de la cárcel sean enviados a penales de alta seguridad. Asimismo, se debe evitar la práctica de que compartan celda exclusivamente los presos que pertenecen a una misma organización criminal. Al mezclar a presos de distintas organizaciones se contribuye a poner fin a su vinculación con la organización y se fomenta su capacidad de socialización. Por otra parte, es necesario limitar el flujo de comunicación entre miembros de las bandas que están fuera y dentro de la prisión.

Posteriormente, se deben impulsar medidas orientadas a evitar que resurjan liderazgos criminales poderosos al interior de las prisiones. Una alternativa consiste en crear un sistema formal de sanciones que se aplique a quienes actúen en contra del orden del penal, tales como reducir las visitas y el acceso a opciones de esparcimiento. Otra práctica útil es prohibir la posesión de efectivo al interior —a efecto de evitar el cobro de extorsiones— y que las transacciones indispensables se lleven a cabo por medio de un sistema de créditos administrado por personal externo al penal.

5. Reducir márgenes de discrecionalidad. De poco sirve diseñar y financiar estrategias para la recuperación de los penales si los funcionarios y los custodios no tienen la disposición o la independencia frente a los criminales para imponerlas. Como se comentó anteriormente, los funcionarios de los sistemas estatales de readaptación social no han sido capaces de resistir el poder de corrupción e intimidación de los criminales. El mejor mecanismo para revertir esta situación es reducir los márgenes de discrecionalidad en la operación cotidiana de los penales por medio de mecanismos sólidos de fiscalización de la gestión de sus directivos y de su operación cotidiana. En otras palabras, la supervisión del sistema de readaptación social debe ser estrecha y continua, y debe asumirse como una responsabilidad compartida de la federación, los estados, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la sociedad civil. El crimen organizado en las elecciones

Publicado en junio de 2012

Hoy los grupos que operan fuera de la ley se han convertido en un riesgo latente para nuestra incipiente democracia. La posibilidad de nuevos atentados contra candidatos o del apoyo sistemático de grupos criminales a favor de una fuerza política en los procesos electorales, que cada vez parece menos remota, implicaría un gran desafío para nuestra estabilidad política. Pero antes de adoptar una posición alarmista o de desestimar la capacidad del crimen organizado para corromper nuestra democracia, es necesario preguntarse qué buscan los criminales cuando intervienen en una elección.

El crimen organizado puede tener injerencia en elecciones por varias razones. En primer lugar, hay casos en los que los criminales intimidan candidatos en función de sus propios intereses — generalmente con el propósito de contar con autoridades pasivas que les permitan trabajar— u operan en contra del candidato o los candidatos con los perfiles que no les resultan convenientes. En otros casos, las organizaciones criminales intervienen en estos procesos como “maquinarias electorales” que venden su apoyo a algún candidato (ya sea con recursos, movilización de votantes o mediante agresiones en contra de los otros candidatos o sus simpatizantes). Este segundo caso —que implica un involucramiento más hondo del crimen en la vida política— constituye una variante de un servicio característico de las mafias: la protección en contra de la competencia, que se ofrece lo mismo para negocios y organizaciones gremiales que para candidatos y partidos políticos.

Como he mencionado en artículos anteriores, en los últimos años algunos cárteles mexicanos se han fragmentado y han evolucionado a un nuevo modelo de negocio. Varias organizaciones criminales — como Los Zetas y Los Caballeros Templarios— operan actualmente como mafias que, además del tráfico transnacional de drogas, obtienen parte importante de sus ingresos de actividades ilícitas en el ámbito local, en particular de la extorsión (en su modalidad de cobro de “cuota” o “derecho de piso”) y el narcomenudeo. A diferencia de los cárteles tradicionales (que sólo tenían una relación tangencial con autoridades en las zonas de producción y a lo largo de las rutas de trasiego de drogas), para estas nuevas mafias es crucial mantener una relación de colaboración estrecha con las autoridades. Por ejemplo, la existencia de puntos de venta de droga, que operan a plena luz del día en lugares de dominio público, sólo se explica en un contexto de omisión deliberada, e incluso de protección, por parte de la policía.

La disputa entre mafias por el control de las actividades criminales en una localidad vuelve aún más valioso el apoyo del gobierno. Las organizaciones criminales que operan en una zona en disputa generalmente intentan que el gobierno utilice la coerción de forma parcial en contra de sus rivales (o intentan, al menos, no convertirse en el blanco principal de las autoridades). Las “narcomantas” y los mensajes colocados junto a los cuerpos de ejecutados, que denuncian a los mandos policiales que trabajan para un grupo criminal, reflejan el papel que las autoridades desempeñan como aliados potenciales en los conflictos entre organizaciones.

Tradicionalmente, los grandes cárteles mexicanos se habían mantenido al margen de las contiendas políticas. En algunos casos existía una relación de complicidad entre autoridades electas y narcotraficantes (por ejemplo, en 1999 Mario Villanueva, entonces gobernador de Quintana Roo, fue acusado de dar facilidades para el tráfico de cocaína proveniente de Colombia). Por otra parte, las autoridades también tenían una posición dominante en la negociación de pactos con el crimen organizado; se ha mencionado que algunos gobernadores imponían un decálogo de condiciones a los narcotraficantes que operaban en su territorio. Dichas condiciones incluían la entrega periódica de cargamentos y traficantes menores (para simular decomisos y arrestos); que no hubiera tratos con la estructura formal del gobierno; y la inversión de ganancias en el país. En términos generales, las relaciones entre gobierno y narcotraficantes se limitaban a permitir el flujo de drogas y distribuir las ganancias. Por lo tanto, mientras se les permitiera traficar y conservar una parte razonable de las ganancias, los criminales no tenían una agenda programática ni buscaban participar en la vida pública de sus comunidades.

En años recientes se observó de forma gradual una participación más activa del crimen organizado en política, que culminó con el asesinato de Rodolfo Torre Cantú, el candidato puntero a la gubernatura de Tamaulipas, en junio de 2010. Sin embargo, los comicios de 2011 en Michoacán han sido aquellos en los que se ha observado de forma más contundente el cambio cualitativo en la intervención del crimen organizado en elecciones. Durante esta elección se registraron varios incidentes en los que se sospechaba la intervención de Los Caballeros Templarios. Por una parte, se difundieron grabaciones en las que se menciona que el candidato de la izquierda fue apoyado por dicha organización, que aportó dos millones de dólares para su campaña. Sin embargo, de acuerdo con la candidata del PAN, María Luisa Cocoa Calderón, el candidato del PRI —que resultó ganador— fue a quien finalmente favoreció “La Maña” (nombre que se usa en Michoacán para hacer referencia a Los Caballeros Templarios). Entre las irregularidades que denunció la candidata destacan la intimidación para frenar actividades proselitistas (un comando armado incursionó en su casa de campaña); los bloqueos en carreteras para impedir acceso a casillas; la coacción a funcionarios de casilla para que anularan votos de forma sistemática; y la selección de personas que no tenían “autorización” para votar.

La forma de intervenir de Los Caballeros Templarios en las elecciones en Michoacán refleja precisamente las capacidades y los intereses propios de una mafia: una amplia base social, que permite monitorear y movilizar a sectores amplios de la población; y la promoción de líderes sociales en la arena política que, en caso de triunfar en los procesos electorales, reforzarán desde los más altos niveles del gobierno la capacidad de control social de la organización.

Sin embargo, la presencia de mafias que operan en varias regiones del país no debe confundirse con un control del crimen organizado sobre los procesos electorales. En primer lugar, es necesario destacar que los principales intereses económicos de las mafias (la extorsión a establecimientos mercantiles y el mercado de narcomenudeo) se circunscriben al ámbito local. Aunque en años recientes la presencia de la fuerza pública bajo mando directo de la Federación ha aumentado como consecuencia de los llamados “operativos conjuntos”, la policía municipal sigue siendo la principal corporación con la que las mafias locales deben lidiar para realizar sus actividades. En la mayor parte del país los alcaldes tienen control sobre la estructura de la policía municipal, pues conservan las facultades de nombrar y remover libremente a los directores municipales de seguridad pública.

Por lo tanto, las alcaldías son los puestos de elección popular más vulnerables, y es previsible que este año la intervención del crimen organizado se concentre en los estados en los que se elegirán alcaldes, particularmente aquellos en los que se registran los conflictos más intensos entre organizaciones criminales: Colima, Guerrero, Jalisco, Morelos, Nuevo León y San Luis Potosí.

Por otra parte, existen al menos tres variables políticas que determinan la viabilidad de la intervención del crimen organizado en procesos electorales:

1. Tamaño del electorado. Entre más reducido sea el electorado mayor será la probabilidad de que la intervención del crimen organizado sea decisiva en el resultado de la elección, lo que aumenta la capacidad de negociación de los criminales frente a los candidatos. Además, en electorados pequeños es más viable mantener la disciplina de la base social de la organización criminal, y monitorear que la operación electoral se ejecute correctamente, es decir, la intervención de la organización criminal tiende a ser más eficaz.

2. Intensidad de la competencia electoral. En elecciones altamente competidas hay una mayor probabilidad de que cualquier apoyo (incluyendo la intervención del crimen organizado) determine el resultado de la elección, lo que implica que los candidatos estarán dispuestos a ofrecer una recompensa mayor a quienes los apoyen. Por el contrario, cuando hay un partido o un candidato claramente dominante, las organizaciones criminales tienen menor capacidad de negociación, pues su apoyo es menos valioso para el candidato puntero. En estos casos, para las organizaciones criminales es más redituable negociar o intimidar a las autoridades una vez que fueron elegidas que intentar incidir en el resultado de la elección.

3. Ausencia de otros grupos de interés. Las organizaciones criminales son sólo uno de los muchos actores que buscan un trato preferencial del gobierno. Por lo tanto, la capacidad de negociación de los criminales también depende de la medida en que los candidatos puedan obtener apoyo (tanto financiero como logístico) de otras fuentes. A pesar de su capacidad de fuego y de su amplia base social en algunas regiones, dentro del ámbito nacional de los grandes intereses económicos, las organizaciones criminales son relativamente marginales. Por ejemplo, mientras que la fortuna de Joaquín El Chapo Guzmán (de acuerdo con la revista Forbes) es de mil millones de dólares, la de Carlos Slim asciende a 74 mil millones. Este factor contribuye a que la intervención del crimen organizado se concentre en las elecciones municipales y no constituya una preocupación central en la elección presidencial.

Sin embargo, de forma indirecta, el crimen organizado sí será un actor central en el presente proceso electoral federal. La violencia y la inseguridad han sido un tema central de las campañas, e inevitablemente tendrán un impacto sobre las preferencias de los electores. Los datos sugieren que la violencia del crimen (que se correlaciona con la extorsión y otros delitos de alto impacto) ya tuvo un resultado durante las elecciones previas en las preferencias de los electores (ver tabla).

Con base en un análisis estadístico, se observa que de 2006 a 2009 el principal efecto de la violencia sobre las preferencias de los electores fue generar un “voto de castigo” en contra del PAN, que en la votación para diputados federales perdió dos y medio puntos porcentuales más en los distritos con altos niveles de violencia que con bajos niveles de violencia.

Ciertamente, de 2009 a la fecha ha habido un cambio significativo tanto en la distribución geográfica de la violencia como en la percepción de los ciudadanos sobre cuáles son las autoridades responsables de propiciar y no atender eficazmente este fenómeno. Por una parte, la principal crisis de violencia que estalló con posterioridad a los comicios de 2009 (el conflicto entre el Cártel del Golfo y Los Zetas) tuvo su epicentro en los estados del noreste gobernados por el PRI (Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas). Por otra parte, cada vez la opinión pública identifica en mayor medida la violencia y la inseguridad como una responsabilidad compartida de los tres órdenes de gobierno, y no exclusivamente como el resultado de la actuación de las fuerzas federales. El costo electoral de la violencia y la inseguridad serán un tema central de análisis, al menos para los estrategas políticos y los expertos en opinión pública. En el mejor de los casos, el voto de castigo a la inseguridad será un incentivo para que las autoridades electas implementen acciones más eficaces contra la delincuencia organizada. Epidemias de violencia

Publicado en julio de 2012

La multiplicación y dispersión geográfica de las crisis locales de violencia —que aparecieron en municipios como Chihuahua, Ciudad Juárez, Culiacán y Tijuana en 2008, y después continuaron propagándose a ciudades como Monterrey, Acapulco y Guadalajara hasta 2011— se perfilan hoy como la principal amenaza a la seguridad pública. Sin embargo, el gobierno federal desestimó en su momento el riesgo que suponía el incremento de la violencia en varios lugares del país cuando implementó su política de combate frontal al crimen organizado.

En repetidas ocasiones funcionarios y asesores de primer nivel del gobierno federal desdeñaron eventos de alta violencia con el argumento de que quienes morían eran, en su gran mayoría, criminales. Algunos actores llegaron a sugerir incluso que el aumento de la violencia era un indicador de éxito de la estrategia. Por ejemplo, Joaquín Villalobos, asesor presidencial en materia de seguridad, señaló en 2010 que “la mayor parte de las bajas de los delincuentes resultan del proceso de autodestrucción de los cárteles, que se profundiza cuando el Estado los confronta. En este tipo de guerra esto es un progreso”.1

El gobierno federal impulsó una estrategia de captura de capos que, como he documentado en otros textos, contribuyó a detonar crisis de violencia en varias regiones del país. Perseverar en dicha estrategia sin tomar medidas encaminadas a contener el aumento de la violencia fue irresponsable. El carácter contagioso de la violencia no es ninguna novedad. Como lo describo en este artículo, y como lo demuestran numerosas experiencias en México y otros países, los estallidos de violencia tienden a expandirse y perpetuarse cuando no se contienen oportunamente.

Hasta hace poco el gobierno mexicano pretendía minimizar la magnitud de la crisis de seguridad al señalar con insistencia que la violencia estaba acotada geográficamente. De forma engañosa nos decía que 70% de las muertes vinculadas con el crimen organizado se concentraba en 4% de los municipios (cuando en ese bajo número de municipios vive más de la tercera parte de los mexicanos).

En cualquier caso, hoy ya no es posible sostener bajo ningún criterio que la violencia del crimen organizado está confinada a unos pocos rincones del país. Desde fines de 2009 se aceleró la dispersión geográfica de la violencia, que hasta entonces se había concentrado, esencialmente, en seis estados (Baja California, Chihuahua, Durango, Guerrero, Michoacán y Sinaloa). Dos de los casos más dramáticos fueron Nuevo León y Tamaulipas, que en pocos meses transitaron de entidades en relativa calma a estados en los que se libraban las batallas criminales más cruentas del país. Y hubo más casos. En 2010 la región centro occidente, de forma particular Nayarit, registró un incremento dramático en los niveles de ejecuciones. En 2011 uno de los casos más notorios fue Veracruz, aunque en otros puntos del país también se observaron preocupantes escalamientos de la violencia. Como lo sugiere la evidencia, la violencia y la inseguridad parecen seguir un patrón de crecimiento similar al de las enfermedades contagiosas.

Cuando los grandes brotes de violencia se analizan empíricamente a través de métodos similares a los que se utilizan en el sector salud para detectar epidemias biológicas (principalmente con el propósito

1 http://bit.ly/8JE6JH de llevar a cabo campañas de vacunación oportunas). Una de las metodologías más comunes utilizadas para detectar epidemias biológicas es el análisis de la frecuencia de casos. Por ejemplo, en 2009 la pandemia por el virus AH1N1 se declaró después de que se detectó un número atípico de pacientes con problemas respiratorios.

Las metodologías para detectar epidemias en el sector salud ya han sido adaptadas para analizar la violencia y otras “epidemias sociales” que parecen seguir patrones de contagio similares a los de algunas enfermedades. Por ejemplo, se han desarrollado modelos para establecer la probabilidad de que ocurran disturbios en eventos masivos, tomando parámetros como el número de personas en el evento, el número de individuos violentos, y el grado de intoxicación por consumo de alcohol. Sin embargo, no tengo conocimiento de que hasta ahora se hayan desarrollado modelos para detectar epidemias de violencia en ámbitos más amplios.

En la siguiente sección describo los resultados que arroja una metodología sencilla de análisis de frecuencias para establecer las alertas de 10 epidemias de violencia, con base en datos de ejecuciones en municipios y zonas metropolitanas de México. En este análisis identifico una alerta epidémica (identificada con una ancha barra vertical) siempre que en un municipio o zona metropolitana, en la que se registraron al menos 50 ejecuciones en los 12 meses previos, se observa un aumento estadísticamente significativo en el número de ejecuciones durante dos meses consecutivos.2

I. Ciudad Juárez

Aunque desde hace varios años en Ciudad Juárez existe un conflicto entre el cárteles de Sinaloa y de Juárez, de 2007 a 2009 se sucedieron varios eventos que contribuyeron al escalamiento de la violencia en este municipio: un intento del Cártel de Sinaloa por desplazar al de Juárez en el tráfico a través de los puentes fronterizos de la ciudad; la escisión de los hermanos Beltrán Leyva del Cártel de Sinaloa; y la detención de Vicente Carrillo Leyva, uno de los líderes del Cártel de Juárez (e hijo de su fundador, Amado Carrillo Fuentes). En enero de 2008 en este municipio inició la primera epidemia de violencia del sexenio.

La alianza o subcontratación de pandillas locales —“La Línea” en el caso del Cártel de Juárez, y “Mexicles” y “Artistas Asesinos” en el caso del Cártel del Pacífico— ha sido característica de la violencia en Ciudad Juárez. La intensidad y la constancia de la violencia en este municipio sólo se explica por la participación de grupos locales con un elevado número de integrantes, y con capacidad y disposición para llevar a cabo ejecuciones de forma rutinaria (a diferencia de otras ciudades, en donde las organizaciones criminales no cuentan con un brazo armado local).

La violencia en Juárez alcanzó su punto más alto en octubre de 2010, mes en el que se registraron 304 ejecuciones. Desde entonces la violencia ha disminuido de forma sustancial (en 2011 se observó una reducción de alrededor del 40% en el número de ejecuciones respecto al año previo). Sin embargo, a pesar de que en el municipio ha habido una intensa y sostenida presencia de fuerzas

2 Para este análisis un aumento se consideró “estadísticamente significativo” siempre que las ejecuciones de un mes, respecto a los 12 meses previos, fueron mayores al promedio en 1.96 desviaciones estándar. En todos los casos para el periodo de diciembre de 2006 a diciembre de 2010 se utilizaron los datos de la base de ejecuciones por presunta rivalidad delincuencial publicada por Presidencia de la República; para el periodo de octubre de 2011 a abril de 2012 se utilizaron cifras consolidadas con base en búsquedas sistemáticas en diarios y medios electrónicos nacionales y locales. Se excluyeron del análisis los casos en los que se registra un aumento estadísticamente significativo debido al hallazgo de “narcofosas”. federales —y de que se han canalizado recursos extraordinarios para programas sociales en el marco del programa “Todos somos Juárez”— la ciudad continúa figurando entre las más violentas del país, y los niveles de ejecuciones siguen siendo muy superiores a los observados en 2007.

II. Chihuahua

La epidemia de violencia en Chihuahua también se inscribe dentro del conflicto entre el Cártel de Juárez y el Cártel de Sinaloa, pues ambas organizaciones tienen presencia en este municipio (importante en la ruta que comunica tanto los puertos del Pacífico, como la principal zona de producción de marihuana y amapola del país, con la frontera en Ciudad Juárez).

En Chihuahua la epidemia de violencia inició cinco meses después que en Ciudad Juárez (en junio de 2008). La violencia en Chihuahua alcanzó su máximo nivel en 2010, y registró una disminución moderada durante 2011 (de alrededor del 30%). Sin embargo, en 2012 se ha observado un repunte considerable.

III. Culiacán

El arresto de Alfredo Beltrán Leyva, El Mochomo, en enero de 2008, fue el evento que precipitó la ruptura entre la Organización de los Beltrán Leyva y el Cártel de Sinaloa, pues la familia Beltrán Leyva consideró que Joaquín Guzmán Loera, El Chapo, había filtrado la información que hizo posible tal captura. Durante los meses subsecuentes Culiacán, donde tradicionalmente se han establecido los principales capos que operan en la zona del Pacífico, fue el escenario primordial del conflicto entre las dos organizaciones.

Se han registrado altibajos importantes desde que inició la epidemia de violencia en mayo de 2008. De forma recurrente se generan alzas en la violencia que reflejan momentos críticos en las confrontaciones entre el Cártel de Sinaloa y sus rivales (primero la Organización de los Beltrán Leyva y, una vez que ésta fue desarticulada, Los Zetas). En noviembre de 2011 hubo un repunte dramático de la violencia en Culiacán, cuando se registraron 83 ejecuciones, la mayor cifra entre todos los municipios del país durante dicho mes y la mayor en Culiacán desde julio de 2008. Este repunte fue resultado de una incursión por parte de Los Zetas, como respuesta al despliegue del CJNG y de Gente Nueva (brazos armados del Cártel de Sinaloa) en Veracruz.

IV. Mazatlán

Al igual que en Culiacán, la epidemia de violencia en Mazatlán inició en el contexto de la confrontación entre el Cártel de Sinaloa y la Organización de los Beltrán Leyva. Aunque, después de un efímero incremento de las ejecuciones a mediados de 2008, la violencia pareció bajar a niveles similares a los observados antes del inicio de la epidemia, a finales de 2009 se reactivó el conflicto por el municipio, y en 2010 se observaron cifras de ejecuciones sin precedentes. La estabilización de la violencia a finales de 2008 y su posterior repunte se explican porque, después de la escisión del Cártel de Sinaloa, la Organización de Los Beltrán Leyva conservó una posición hegemónica en Mazatlán. Sin embargo, en los meses posteriores el Cártel de Sinaloa, con mayores recursos, restableció su presencia en este municipio. De forma destacada, la muerte de Arturo Beltrán Leyva, El Barbas, en diciembre de 2009, fue interpretada por el Cártel de Sinaloa como una señal de debilidad de los Beltrán Leyva, por lo que decidió intensificar su presencia en Mazatlán durante los meses subsecuentes. En octubre de 2011 se observó un aumento de la violencia en Mazatlán. Al igual que en el caso de Culiacán, este repunte refleja una incursión de Los Zetas orientada a demostrar su capacidad para golpear al Cártel de Sinaloa en su principal zona de influencia.

V. Tijuana

En Tijuana la captura de Eduardo Arellano Félix, en octubre de 2008, fue el evento que detonó la epidemia de violencia. Arellano Félix era líder de la principal organización que cruzaba droga a Estados Unidos desde Tijuana (el Cártel de los Arellano Félix) y para ello recurría frecuentemente a “narcotúneles”. Después de la captura de Eduardo Arellano, Teodoro García Simental, El Teo (hasta entonces uno los principales operadores del Cártel de los Arellano Félix), decidió establecer una alianza con el Cártel de Sinaloa, lo que dio lugar a una confrontación violenta con la familia Arellano Félix.

El desarrollo de la violencia en Tijuana ha sido excepcional. En octubre y noviembre de 2008 se observó un repunte dramático de las ejecuciones, vinculado con la captura de Eduardo Arellano Félix. Sin embargo, en los meses siguientes hubo una estabilización a niveles mucho menores (si bien superiores a los observados en 2007). En 2011 los niveles de violencia nuevamente disminuyeron, y en este año el número de ejecuciones fue similar al observado en 2007 (sin embargo, las ejecuciones y la incidencia delictiva en Tijuana continúan siendo muy superiores a los estándares internacionales, o a los niveles observados en las ciudades más seguras del país, como Querétaro o Mérida).

VI. Torreón-Gómez Palacio

La Comarca Lagunera, en la que se enclavan los municipios conurbados de Torreón y Gómez Palacio, ha sido durante varios años zona de fricción entre el Cártel del Golfo (aliado a Los Zetas hasta fines de 2009) y el Cártel del Pacífico. En esta zona metropolitana se registró un primer escalamiento de la violencia a principios de 2009 como resultado de una incursión del Cártel de Sinaloa en dicha ciudad, posiblemente como respuesta al apoyo que Los Zetas brindaban a los Beltrán Leyva en Mazatlán y otras ciudades del Pacífico. Un año después, la división del Cártel del Golfo y Los Zetas generó un nuevo incremento en las ejecuciones, pues varios de los principales cárteles del país (específicamente el del Golfo, el del Pacífico y La Familia Michoacana) establecieron la alianza Cárteles de México Unidos contra Los Zetas para atacar a su enemigo común.

VII. Zona metropolitana de Monterrey La ruptura entre el Cártel del Golfo y Los Zetas a principios de 2010 tuvo como principal consecuencia un rápido escalamiento de la violencia en Nuevo León y Tamaulipas, que alcanzó Monterrey hacia marzo de dicho año. La competencia entre el Cártel del Golfo y Los Zetas por el mercado de extorsión ha sido un rasgo distintivo de la violencia en la zona metropolitana de Monterrey.3

Dos de los eventos de mayor impacto mediático, el ataque al bar Sabino Gordo y el incendio provocado en el Casino Royale, parecen haber sido resultado de dicha competencia. En la zona metropolitana de Monterrey las ejecuciones alcanzaron su nivel máximo en febrero de 2012.

VIII. Zona metropolitana de Guadalajara

En la zona metropolitana de Guadalajara la epidemia de violencia inició como resultado de la fragmentación del Cártel del Milenio en dos facciones rivales —el Cártel de Jalisco Nueva Generación (CJNG) y La Resistencia— después de la detención de su líder, Juan Nava Valencia, en mayo de 2010.4

La violencia entre los dos bandos ha sido particularmente pública (han aparecido un alto número de mantas y mensajes colocados al lado de los cuerpos de los ejecutados) y se ha dirigido en una proporción importante en contra de autoridades. Lo anterior sugiere que los grupos en conflicto actúan como mafias y que se disputan el control de las redes de extorsión, narcomenudeo y robo de vehículos que están proliferando en los municipios de la zona metropolitana de Guadalajara (así como en otros puntos de Jalisco).

A raíz del recrudecimiento del conflicto entre el Cártel de Sinaloa y Los Zetas se observó un segundo escalamiento en la violencia a partir de septiembre de 2011, pues estos dos cárteles están aliados, respectivamente, con el CJNG y con La Resistencia (que también ha utilizado el nombre “Zetas- Milenio”). Los 26 cuerpos abandonados en noviembre de 2011 en la glorieta de Los Arcos del Milenio en Guadalajara por Zetas-Milenio (una clara respuesta a una acción similar por parte del

3 Incluye los municipios de Apodaca, García, General Escobedo, Guadalupe, Juárez, Monterrey, San Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García y Santa Catarina. 4 La zona metropolitana de Guadalajara incluye los municipios de El Salto, Guadalajara, Tlajomulco de Zúñiga, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan. CJNG en Veracruz) ha sido hasta ahora el evento de mayor impacto mediático durante la epidemia de violencia en la zona metropolitana de Guadalajara.

IX. Acapulco

Durante 2009 y 2010 fueron detenidos los principales líderes de la Organización de los Beltrán Leyva, principal cártel en Guerrero y Morelos. Con la captura de líderes dicha organización inició un rápido proceso de fragmentación y de conflicto entre sus facciones, que anteriormente estaban agrupadas bajo el liderazgo de los hermanos Beltrán Leyva. En Acapulco, Édgar Valdez Villarreal, La Barbie, logró mantener una posición dominante hasta su captura en agosto de 2010. Después de la captura de Valdez Villarreal inició una rápida fragmentación de las organizaciones criminales que operan en Acapulco, lo que a su vez generó un aumento dramático de la violencia y la inseguridad.

Actualmente, varias células y pandillas se disputan la venta de drogas y la extorsión a establecimientos mercantiles y prestadores de servicios (taxistas, de forma destacada). Ante el clima de inseguridad, algunos empresarios buscan obtener protección de algún bando (con lo que se generaliza el cobro de piso), mientras que otros deciden cerrar sus establecimientos. En octubre de 2011 inició el operativo “Guerrero Seguro”, por medio del cual se ha intensificado la presencia de fuerzas federales en la entidad. Este operativo se ha enfocado en la protección tanto de turistas como de personas que trabajan en los sectores turismo y educación (los segundos suspendieron temporalmente labores luego de recibir amenazas del crimen organizado). El operativo ha contribuido a reducir de forma sustancial la violencia en Acapulco. Sin embargo, en abril de 2012 se registró un nuevo incremento de la violencia.

X. Veracruz

La epidemia de violencia más reciente inició en junio de 2011 en la zona metropolitana que integran los municipios de Boca del Río y Veracruz. La ofensiva que el Cártel de Sinaloa lanzó en contra de Los Zetas (hasta entonces el único cártel que operaba en la zona) fue el principal factor que detonó esta epidemia. Conforme las células del CJNG se desplegaron en la plaza, la violencia fue en aumento, hasta que en septiembre fueron abandonados 35 cuerpos en una emblemática glorieta de Boca del Río. En respuesta a estos eventos el gobierno federal lanzó el operativo “Veracruz Seguro”. Aunque la violencia disminuyó durante los meses subsecuentes, y ha tenido un menor perfil mediático, los niveles de ejecuciones todavía son superiores a los que se observaron durante los primeros meses de 2011.

En el siguiente cuadro se resume información básica sobre las 10 epidemias de violencia que acabo de reseñar. Destaca que en todos los casos el número promedio de ejecuciones sea muy superior después de la alerta que antes de la misma. Si bien se ha logrado disminuir la violencia de forma sustancial en algunos municipios, dichas reducciones están muy lejos todavía de alcanzar los niveles observados antes del inicio de las epidemias (con la excepción de Tijuana). Como se observa en el cuadro, durante los meses posteriores al inicio de las epidemias sólo de forma excepcional se ha registrado un número de ejecuciones inferior al promedio prealerta de ejecuciones.

Las “profecías autocumplidas”

Las ejecuciones del crimen organizado se ajustan bien al modelo de masa crítica propuesto por Thomas Schelling (economista estadunidense, pionero en el análisis del comportamiento estratégico o “teoría de juegos”). Hace años Schelling propuso una serie de modelos útiles para entender diversas dinámicas sociales y denominó “masa crítica” a aquellos modelos que reflejan conductas que son comunes y autosostenibles una vez que su incidencia supera un umbral —o “masa crítica”, término que toma prestado de la física nuclear— pero que, en caso contrario —cuando no se ha superado el umbral— sólo ocurren de forma esporádica.5

Hasta 2007 en las principales ciudades del país prevalecía una situación de “normalidad”; aunque de vez en cuando se registraban ajustes de cuentas entre criminales, el uso de la violencia era más o menos excepcional. Sin embargo, a partir de 2008 empieza a disiparse tal normalidad. Una serie de eventos ajenos a la dinámica interna de las organizaciones criminales —que, como he señalado en otros artículos, consisten en repetidas capturas o abatimientos de capos y otras intervenciones del gobierno federal derivadas de su nueva estrategia de combate al narcotráfico— generan oleadas de violencia: la captura o abatimiento del capo suele tener uno o más de los siguientes tres efectos inmediatos: 1) propicia un conflicto entre sus subalternos por el control de la organización; 2) da lugar a represalias sistemáticas al interior de las organizaciones en contra de quienes son sospechosos de filtrar la información que permitió la captura o abatimiento; 3) ocasiona la agresión de una organización enemiga que busca capitalizar la vulnerabilidad momentánea de la organización criminal por el reciente arresto o abatimiento de uno de sus jefes principales.

El efecto de estas oleadas de violencia es modificar las expectativas de los criminales. Por ejemplo, cuando los elementos de una organización criminal A creen que es alta la probabilidad de que miembros de la organización criminal B intenten asesinarlos, un curso de acción frecuente es que los criminales de la organización A intenten anticiparse y maten a los delincuentes de la organización B

5 Micromotives and Macrobehavior, W.W. Norton & Company, Nueva York, 1978, pp. 95-110. en la primera oportunidad. De esta forma el escalamiento inicial de la violencia, ocasionado por una situación que pudo ser transitoria, propicia que se rompan acuerdos informales —generalmente tácitos— que regulaban las relaciones entre y al interior de organizaciones criminales, y que limitaban el uso de la violencia e incluso el desarrollo de algunas actividades criminales.

El efecto que el cambio en las expectativas de los criminales genera también corresponde con otro modelo clásico para interpretar fenómenos sociales: las “profecías autocumplidas”. Este término se ha utilizado ampliamente en economía para describir la mecánica por medio de la cual se vincula una señal —como puede ser una mala evaluación por parte de una agencia calificadora de riesgo a la deuda pública de un país, o el anuncio de la construcción de obra pública— con un fenómeno social, como la venta masiva de bonos que provoca una moratoria de pagos, o la especulación inmobiliaria que genera una burbuja en el mercado de bienes raíces. Se dice que las profecías son autocumplidas porque los inversionistas, de forma similar a como ocurre con los criminales en medio una epidemia de violencia, cambian su conducta porque creen que ocurrirá un fenómeno; y al cambiar su conducta provocan que dicho fenómeno efectivamente ocurra.

Más allá de la contención

En entrevistas y foros sobre seguridad una pregunta recurrente se refiere a los cambios a la estrategia que se deberán impulsar durante el próximo sexenio. Esta pregunta puede abordarse desde distintas perspectivas, y las respuestas necesariamente involucran varios componentes. Una alternativa útil para estructurar una política más eficaz de combate al crimen y de reducción de la violencia consiste en identificar riesgos de mediano y largo plazos, e impulsar acciones para mitigar dichos riesgos; pasar de una política de reacción a una política de acción preventiva.

Durante los últimos años se han destinado cada vez más recursos a un proyecto de largo plazo: el fortalecimiento de la Policía Federal. Sin embargo, en materia del despliegue de la fuerza pública, el gobierno federal ha seguido una estrategia exclusivamente reactiva. Los operativos conjuntos se lanzan principalmente cuando ya detonó en algún municipio un conflicto o epidemia de violencia. Debido a lo anterior, los operativos conjuntos han tenido que prolongarse por tiempo indefinido, suponen un gran costo y sólo tienen resultados limitados (como observamos, contienen o reducen moderadamente la violencia, pero en el mediano plazo no restablecen los niveles de seguridad que prevalecían antes de que iniciara la epidemia).

Adicionalmente, se observa en los datos que las ciudades que ya experimentaron una crisis de inseguridad son altamente vulnerables a “recaídas”, como puede verse en los casos de Culiacán, Guadalajara y Mazatlán. Por otra parte, las epidemias de violencia también han incrementado las oportunidades de negocio para los criminales, particularmente para las mafias dedicadas a la extorsión, las cuales encuentran condiciones más propicias para operar en las comunidades sacudidas por la violencia (donde hay una mayor demanda de protección y sus amenazas son más creíbles).

Algunas políticas de los gobiernos federal y estatales han demostrado ser relativamente eficaces para contener, aunque no para erradicar, la violencia. Ciertamente, resulta alentador que la violencia en Ciudad Juárez durante 2011 haya disminuido de forma sustancial en relación con el año previo. En este caso, los operativos del gobierno federal no tuvieron en el corto plazo el efecto de disminuir la violencia. Sin embargo, en el mediano plazo el apoyo de las fuerzas federales a las labores de fortalecimiento institucional contribuyó a la mejoría en los niveles de seguridad que se ha observado recientemente. Por ejemplo, en julio de 2010 la Policía Federal asumió el control del Centro de Emergencia y Reacción Inmediata (CERI) y del servicio telefónico de emergencias 089. Adicionalmente, se creó también el Grupo Especial de Operación (GEO) para atender casos de secuestro y extorsión. Finalmente, la presencia federal favoreció la depuración de la policía municipal (hasta la fecha han sido dados de baja al menos 220 elementos). Sin embargo, la disminución de la violencia es relativa. Las ejecuciones en Ciudad Juárez siguen en niveles muy superiores a los que se observaron durante 2007. Como lo sugieren este y otros casos, la violencia puede propagarse de forma súbita, pero disminuye —en caso de hacerlo— a ritmo gradual.

Los municipios de Veracruz y Boca del Río ofrecen otra experiencia reciente de disminución de la violencia. Después de alcanzar un máximo en septiembre de 2011, las ejecuciones han disminuido de forma sostenida. En este caso, la disminución siguió de forma casi inmediata el inició en octubre pasado de un operativo conjunto. En el marco de este operativo se concentraron recursos en contra de la organización más violenta (Los Zetas), y se logró la detención de varios de sus líderes locales, incluyendo a Armando Cruz Hurtado, quien fungía en la zona como jefe de sicarios de dicha organización. La disolución de la Policía Intermunicipal Veracruz-Boca del Río también desempeñó un papel destacado entre las acciones que fueron impulsadas.

El caso de Veracruz sugiere que se ha revalorado la importancia de contener los estallidos de violencia de forma rápida, y que ha tenido lugar un aprendizaje sobre los mecanismos para lograrlo. Desafortunadamente, este cambio sólo fue posible después de que la violencia, y la problemática de seguridad que la acompaña, se propagaran a varias regiones del país y cobrara un enorme costo a sectores amplios de la sociedad.

En camino de un sistema de alertas epidémicas

Al considerar lo anterior, es necesario plantear metodologías para generar alertas que permitan anticipar, con la mayor precisión posible, el riesgo de una epidemia de violencia. El análisis con base en la evolución del número de observaciones ofrece una primera aproximación para elaborar una metodología de alertas epidémicas. Adicionalmente, existen otros factores que las autoridades pueden tomar en cuenta para identificar con mayor precisión las zonas en las que el riesgo de una epidemia de violencia es alto. Por ejemplo, variables demográficas (como la urbanización acelerada en las últimas décadas), la incidencia delictiva y la presencia de pandillas juveniles pueden incluirse en el análisis. Estos factores de carácter estructural son equiparables a las condiciones ambientales que favorecen o inhiben la propagación de epidemias biológicas.

Probablemente, la pieza más importante de información para anticipar una epidemia de violencia es aquélla que se refiere a la estructura y tensiones, tanto al interior de las organizaciones criminales como en relación a sus competidoras y aliadas. En fechas recientes el panorama de las organizaciones criminales mexicanas se ha caracterizado por su dinamismo. Los cárteles se han fragmentado, han incursionado en nuevos negocios ilícitos y han establecido nuevas alianzas. Para prever las crisis de seguridad que recurrentemente derivan de este contexto, el Estado requiere fortalecer su capacidad para generar y articular inteligencia.

El Estado mexicano tampoco puede depender —como en buena medida lo ha venido haciendo— de la información que proporcionan las agencias norteamericanas, las cuales siguen una agenda que sólo coincide de manera parcial con las prioridades de México, y que se ha enfocado en la localización de capos para su captura. Al respecto, una anécdota elocuente es que en uno de los mensajes que se encontraron el pasado 24 de noviembre junto con 26 cuerpos en Los Arcos del Milenio de Guadalajara, Los Zetas se ufanaban de ser “el único cártel no informante de los gringos”.

Sin embargo, sí hay mucho que aprender del modelo que siguen las agencias estadunidenses para recopilar y analizar información de forma sistemática. Por ejemplo, los norteamericanos han demostrado una capacidad muy superior a la de las autoridades mexicanas para infiltrar a los cárteles, y hacer uso del testimonio de detenidos de alto nivel y de programas de testigos protegidos bien estructurados.

La intensificación de las capacidades de infiltración del crimen organizado por parte del gobierno mexicano tendría dos grandes beneficios: en algunos casos sería posible identificar las organizaciones criminales que de forma inminente podrían fragmentarse o entrar en conflicto; en otros casos se contaría con mejor información para proyectar las consecuencias de acciones de alto perfil (como la captura de capos), y para tomar las medidas necesarias para mitigar posibles brotes de violencia.

Por otra parte, también es necesario modificar la estructura de incentivos que hasta ahora ha impedido intervenciones oportunas para prevenir crisis de violencia vinculadas con el crimen organizado. Actualmente, los gobiernos estatales y municipales tienen incentivos para minimizar los indicios de que en su territorio se gesta una crisis, posiblemente esperando que ésta no se concrete (al menos durante su mandato). La seguridad se ha convertido en una prioridad para el público — incluyendo al público inversionista— por lo que reconocer la existencia de una crisis inminente en la materia supone un alto costo en términos políticos y económicos.

Sólo cuando ocurren eventos que llaman la atención de la prensa nacional las autoridades locales tienen incentivos suficientes para solicitar el apoyo del gobierno federal. Por ejemplo, en Veracruz existían signos de un potencial escalamiento de la violencia desde hace varios meses. Sin embargo, no fue hasta que se produjo un evento de alto impacto mediático que las autoridades impulsaron acciones enérgicas para contener la violencia.

Para cambiar la actual estructura de incentivos es necesario que la opinión pública cuente de forma oportuna con datos veraces en materia de seguridad (por ejemplo, la publicación mensual o incluso diaria de la base de datos de ejecuciones del gobierno federal). Sólo así será posible generar una demanda ciudadana que favorezca acciones preventivas, y no sólo reacciones, frente a los desafíos que plantean las epidemias de violencia e inseguridad. La estrategia fallida

Publicado en diciembre de 2012

En la década de los 90, la política de seguridad del gobierno federal se caracterizó por un perfil relativamente bajo, y por resultados mixtos. La violencia disminuyó de forma consistente en este periodo, pero la ineficacia y la corrupción se mantuvieron como los rasgos predominantes de las instituciones de seguridad pública, de impartición y procuración de justicia, y del sistema de readaptación social. Durante el gobierno de Vicente Fox se observó un resquebrajamiento de la política de seguridad. En ese sexenio los principales indicadores de esta política muestran saldos negativos al compararlos con los del sexenio de Ernesto Zedillo: cayeron los decomisos de cocaína y armas; la que era una pronunciada caída en la tasa de homicidios casi se detuvo; aumentaron los delitos del fuero común y del federal, se incrementó el gasto en seguridad1, disminuyeron los internos sentenciados como porcentaje de la población penal, y aumentó la sobrepoblación penitenciaria.

En la administración de Felipe Calderón se observó un viraje en la política de seguridad, y pasó a ser la principal prioridad de su gobierno. En virtud de tal viraje fue posible revertir algunas de las tendencias negativas de los periodos previos, y las acciones de combate al narcotráfico alcanzaron una magnitud inédita. Sin embargo, el mayor activismo de la política de Calderón implicó un alto costo. El presupuesto del sector seguridad creció a un ritmo acelerado y desplazó otras prioridades del gasto público. Más importante, el dramático repunte de la violencia constituye un saldo negativo difícil de soslayar, que plantea nuevos desafíos y que merecerá atención especial durante los próximos años. Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), México pasó de ocho homicidios por cada 100 mil habitantes en 2007 a 24 en 2011; es decir, el homicidio se triplicó en cuatro años.2 Notablemente, este drástico aumento de la violencia tuvo lugar en un contexto donde no se libraba una guerra civil ni se registraba un conflicto internacional.

A continuación presento un primer balance de la política de seguridad de la administración calderonista. En él examino algunos de los principales motivos del Presidente para declararle la guerra al crimen organizado, y las principales acciones que se ejecutaron bajo esa bandera, tanto en el ámbito del fortalecimiento institucional, como en la esfera operativa de combate a las organizaciones criminales (especialmente la política de arresto y abatimiento de capos). Después de apuntar los pilares de la estrategia de seguridad, subrayo dos de sus grandes fallas: la comunicación social y la política de difusión de información. Uno de los efectos más perversos de la estrategia de la seguridad fue, como ya se apuntó, la elevación súbita de la violencia. De ahí que el resto del artículo se dedique a analizar su evolución en los últimos años, y los ajustes que el gobierno ha introducido a su estrategia para contenerla y reducirla.

¿Por qué combatir? Michoacán y el conflicto postelectoral

1 Como parte de su estrategia de comunicación social, los gobiernos generalmente difunden como “logros” los aumentos en el gasto público. Sin embargo, desde una perspectiva de políticas públicas sólo los productos, servicios o resultados — nunca los insumos— deben contabilizarse como beneficios, y el gasto público invariablemente constituye un costo (en tanto supone una reducción de los recursos disponibles para atender otras prioridades, o un aumento en impuestos o endeudamiento). 2 INEGI, Boletin de prensa, número 310/12, 20 de agosto de 2012. Desde principios de los noventa, organizaciones criminales como La Familia Michoacana, el Cártel del Golfo y el Cártel de Sinaloa, imponían sus propias reglas en algunos municipios del país. En tales municipios, los cuerpos policiales colaboraban activamente con los criminales o eran sus cómplices pasivos. Quizás no podía ser de otra manera, pues desobedecer las órdenes de los criminales o agredir sus intereses suponía graves riesgos para los policías y sus familias.

Michoacán era un caso crítico. Durante 2006 fue el estado más violento del país con 526 ejecuciones. Los Valencia (aliados del Cártel de Sinaloa) y el Cártel del Golfo se diputaban el control de seis municipios de la entidad. El 16 de septiembre de 2005 ejecutaron en Morelia a Rogelio Zarazúa, director estatal de seguridad pública, quien había capturado días antes a 10 miembros del Cártel del Golfo y 30 sicarios del Cártel de Los Valencia. Un mes después del asesinato de Zarazúa, el 17 de octubre, fueron ejecutados, esta vez en el municipio Lázaro Cárdenas, Gregorio Mendoza y Daniel Guillén, director y subdirector de seguridad pública municipal.

Calderón estaba enterado de la delicada situación de su estado natal, y como presidente electo sostuvo reuniones con el entonces gobernador Cárdenas Batel. Días después de tomar posesión, el 11 de diciembre, Calderón lanzó su primera “operación conjunta” del sexenio con casi 7 mil elementos (militares en su gran mayoría). El operativo fue exitoso, pues los arrestos y decomisos que se realizaron contribuyeron a disminuir abruptamente la violencia en el estado; en 2007 se registraron 328 ejecuciones, es decir, bajaron un 38 por ciento respecto al año anterior, y en 2008 se registraron 289 ejecuciones, 45 por ciento menos respecto a 2006.

Los resultados alentadores de este primer operativo animaron al nuevo presidente a replicarlo en siete estados más (Baja California, Guerrero, Nuevo León, Tamaulipas, Chihuahua, Durango y Sinaloa), durante los siguientes 18 meses. Pero estas operaciones conjuntas no tuvieron el éxito de la inicial. En esos siete estados, con excepción de Nuevo León, el número de ejecuciones fue mayor en 2009 que en 2007 (en el conjunto de los siete estados las ejecuciones aumentaron 325 por ciento de 2007 a 2009). Este fracaso se debió a dos razones esenciales: primero, el factor sorpresa desapareció y las organizaciones criminales se prepararon para responder vigorosamente la ofensiva del gobierno; y, en segundo lugar, la capacidad de combate de la autoridad disminuyó considerablemente con la multiplicación de los focos de atención a lo largo del territorio nacional. En mayo de 2008, cuando iniciaban los operativos en Durango y Sinaloa, la violencia empezó a escalar a niveles sin precedentes. En la narrativa del gobierno del presidente Calderón frecuentemente se menciona que la actual crisis de violencia e inseguridad fue resultado de un prolongado proceso de descomposición y de la negligencia durante los gobiernos previos (aunque algunos indicadores clave en materia de seguridad pública mejoraron durante el sexenio de Zedillo o permanecieron estables con Fox3). También se ha enfatizado que al tomar posesión el presidente Calderón, el crimen organizado ya planteaba una amenaza a la seguridad nacional que era necesario atender de forma inmediata.

Sin embargo, la inseguridad fue un asunto marginal en la campaña de Felipe Calderón, que se enfocó en temas económicos (recordemos que su slogan fue “Presidente del empleo”). La realización de operativos conjuntos con elementos militares tampoco fue una propuesta visible en la plataforma del candidato. Resulta paradójico que, si la expansión del crimen organizado efectivamente era una amenaza a la seguridad nacional de carácter urgente, el candidato no la advirtiera (o lo advirtiera y decidiera no incorporarla a su propuesta electoral).

3 Por ejemplo, durante los gobiernos de Zedillo y Fox la tasa de variación de los homicidios fue negativa; y en el caso particular del gobierno de Zedillo la caída en la incidencia total de delitos fue significativa.

Por supuesto, no es posible establecer si hubo motivaciones de carácter político en la determinación de impulsar una guerra contra el narcotráfico. Sin embargo, la ausencia del crimen organizado entre los temas centrales en la campaña es consistente con la hipótesis de que —al menos en parte— el presidente recurrió a la guerra como un instrumento para mejorar su imagen y elevar sus nivel de aprobación y, con ello, superar más rápidamente el agudo conflicto poselectoral con que iniciaba su gobierno. Lo anterior, considerando lo reducido de su margen de victoria y las imputaciones de “guerra sucia” durante las campañas.

En resumen, la embestida nacional de Calderón en contra del crimen organizado no fue una estrategia diseñada con base en un diagnóstico detallado, sino el resultado de un conjunto de factores circunstanciales (una crisis regional, un éxito en el corto plazo y un contexto político adverso). Como veremos a continuación, la inconsistencia en el discurso oficial —en el que a lo largo de los años se citaron objetivos vagos, cambiantes e incluso contradictorios— confirma que la guerra contra el narcotráfico fue una decisión precipitada.

Los objetivos de la guerra

Calderón cometió cuatro errores en la definición de los objetivos en materia de combate al crimen organizado: primero, se fijaron múltiples objetivos generales sin métricas que permitieran corroborar si se estaba avanzando o retrocediendo en su consecución; segundo, varios objetivos se modificaron año con año; tercero, en varias ocasiones se confundieron los objetivos con los medios para alcanzarlos; y, cuarto, los objetivos no se plantearon con una visión estratégica (es decir, tomando en cuenta la respuesta del adversario).

Por lo que atañe al primer punto, objetivos como el rescate de los espacios públicos o el fortalecimiento de una nueva cultura de legalidad no estuvieron acompañados por un conjunto de indicadores cuyo comportamiento fuera evaluado periódicamente y, con ello, se implementaran oportunamente ajustes o acciones correctivas. Tampoco se identificaron los medios para alcanzar tales propósitos, ni cómo se articulaban mutuamente. Por ejemplo, en el caso de la erradicación de plantíos, no se precisó cómo estas acciones afectarían las capacidades de las organizaciones criminales. De hecho, la erradicación de cultivos no genera un daño a los activos o las operaciones del crimen organizado que justifique su alto costo (los cultivos requieren una inversión mínima y las plantas tardan pocos meses en madurar).

Por lo que toca al segundo error, como se observa en el Cuadro 1, algunos de los objetivos de la estrategia de seguridad cambiaron año con año. Al iniciar su gobierno Calderón se fijó como objetivos avanzar en el desmantelamiento de puntos de venta de droga y en el control del tráfico de estupefacientes a través de la vigilancia de vías de comunicación. Sin embargo, en 2008 y 2009 estos objetivos no volvieron a ser mencionados y se incluyeron otros como la depuración de las agencias de seguridad y la prevención del consumo y la rehabilitación de adictos. En 2011, apareció un nuevo objetivo: la captura de mandos medios de las organizaciones criminales. En tanto que nunca hubo un balance público de los aciertos y las fallas de la estrategia de seguridad, estos cambios en sus prioridades no parecieron justificados o articulados con los resultados obtenidos por el gobierno hasta entonces.

Cuadro 1. Objetivos de la política de seguridad o estrategia de combate al crimen señalados por el Presidente Felipe Calderón (2007-2011) Año Objetivos  Rescate de espacios públicos  Nueva cultura de la legalidad en México 2007  Erradicación de plantíos ilícitos  Puestos de control para acotar el tráfico de enervantes en vías de comunicación  Desmantelamiento de puntos de venta de drogas  Combate al narcomenudeo mediante la prevención y rehabilitación  Expansión de los operativos conjuntos en contra del crimen organizado 2008  Participación ciudadana y nueva cultura de la legalidad  Modernización de leyes e instituciones en materia de seguridad y procuración de justicia  Depuración de fuerzas policiales estatales y municipales 2009  Cultura de prevención del delito  Reducción del secuestro  Enfrentar, debilitar y neutralizar a los grupos criminales mediante la captura de líderes y mandos medios4 2011  Reconstrucción del tejido social  Atención a las víctimas de la violencia criminal  Reducir crímenes de alto impacto Fuente: Se consultaron los siguientes discursos y entrevistas: Presentación del Gabinete de Seguridad (30 de noviembre de 2006), el anuncio de la Operación Conjunta Michoacán (11 de diciembre de 2006), la XXI Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (22 de enero de 2007), Desayuno Conmemorativo del Día del Ejército (19 de febrero de 2007), XXII Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (9 de enero de 2008), Desayuno Conmemorativo del Día del Ejército (19 de febrero de 2008), la Inauguración del Centro de Mando de la Policía Federal (16 de junio de 2008), XXIII Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (21 de agosto de 2008), Presentación de la Iniciativa en Materia de Seguridad Pública (30 de septiembre de 2008), Entrega del Premio Nacional de Derechos Humanos (11 de diciembre de 2008), XXVI Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (2 de junio de 2009), Conmemoración del Día de la Armada (23 de noviembre de 2009), XXVII Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (26 de noviembre de 2009), Entrega del Premio Nacional de Derechos Humanos (8 de diciembre de 2009), XXVIII Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (3 de junio de 2010), Entrega del Premio Nacional de Derechos Humanos (15 de octubre de 2010), XXIX Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (18 de noviembre de 2010), XXX Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (30 de junio de 2011), entrevista con el New York Times ( versión publicada el 17 de octubre de 2011), XXXI Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (31 de octubre de 2011).

A partir de 2011 hubo un cambio de fondo en los objetivos declarados de la estrategia de seguridad. En la entrevista que concedió al New York Times en octubre de ese año, el presidente estipuló que la estrategia de combate a las organizaciones criminales se centraría en la captura de líderes y mandos medios (y ya no solo de líderes de la más alta jerarquía). También señaló como otro eje central de la estrategia la reconstrucción del tejido social. En este año, Calderón también mencionó como prioridades de la estrategia la prevención de delitos de alto impacto (en particular, el secuestro) y la atención a las víctimas de la violencia. Recientemente, en su discurso ante la Asamblea General de la ONU, el presidente Calderón enfatizó la necesidad de debatir alternativas al prohibicionismo de la “guerra contra las drogas”.

4 En la transcripción hecha por el New York Times de esta entrevista, el presidente Calderón declaró: “[…] efectivamente, hemos capturado a la mayoría de los líderes criminales que nos habíamos propuesto, pero no es nuestra única y quizá tampoco nuestra fundamental parte de la estrategia. Básicamente nuestra estrategia tiene tres grandes componentes. Uno es enfrentar, debilitar y neutralizar a los grupos criminales; en ello está ésta parte de capturar a sus líderes, pero no únicamente a los líderes, sino también a sus estructuras intermedias, sus estructuras organizativas financieras.” (Disponible en: http://goo.gl/Dqp3z) En tercer lugar, el presidente Calderón confundió en varias ocasiones los objetivos con los medios para alcanzarlos. Por ejemplo, la erradicación de cultivos de marihuana y amapola no es (o no debe ser) un objetivo estratégico en materia de seguridad. El objetivo debe ser la reducción de la oferta de drogas y, con ello, eventualmente disminuir el consumo. Esta confusión de medios por fines, también ocurre en el caso de avanzar en la coordinación institucional, impulsar la profesionalización policial, crear un sistema de información criminalística o generar nueva legislación en materia de seguridad pública. Si bien todas estas acciones pueden acarrear beneficios a la estrategia de seguridad, éstas no pueden ni deben constituir por sí mismas sus objetivos estratégicos.

Finalmente, en la formulación de objetivos no se tomó en consideración la forma en la que los criminales responderían a las acciones del gobierno (lo que hubiera permitido tomar medidas necesarias de carácter preventivo y plantear objetivos adicionales). El ejemplo más claro ha sido la fragmentación de las organizaciones —que trajo aparejada la multiplicación de los conflictos y la elevación y dispersión de la violencia— que resultó del éxito en el objetivo relativo a la captura de capos.

Los pilares de la estrategia calderonista

De acuerdo con el presidente Calderón, la política de seguridad descansó sobre los siguientes cinco pilares:

1. Operaciones conjuntas para apoyar a los gobiernos locales. Uno de los grandes cambios implementados por la administración calderonista fue el despliegue masivo de militares —y, cada vez con mayor frecuencia, de policías federales— en tareas de seguridad pública. Entre otras labores, las fuerzas federales realizan redadas e incautan cargamentos de drogas; montan retenes de control en las vías de comunicación, y en algunos casos han sustituido por completo a las policías locales, incluso en tareas de tránsito vehicular. Actualmente hay alrededor de 45 mil miembros de las fuerzas armadas en operaciones conjuntas; la mayoría de ellos en las siguientes nueve entidades: Michoacán, Baja California, Guerrero, Nuevo León, Tamaulipas, Chihuahua, Durango, Sinaloa y Veracruz. Las operaciones conjuntas que prolongaron indefinidamente la estancia de las fuerzas federales en algunas zonas del país desincentivaron frecuentemente la profesionalización de las agencias de seguridad estatales y municipales.

2. Mejora de las capacidades tecnológicas y operativas de las agencias del sector seguridad. El gobierno federal ha invertido recursos crecientes en el sector seguridad. De 2006 a 2012 se duplicó el presupuesto de seguridad del gobierno federal en términos reales.

Gráfica 1. Presupuesto anual de las principales agencias del sector seguridad (millones de pesos constantes de 2012)

$60,000

$50,000

$40,000

$30,000

$20,000

$10,000

$0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 SEDENA SEMAR PGR SSP

Como puede observarse en la gráfica anterior, el mayor aumento presupuestal se registró en la Secretaría de Seguridad Pública que prácticamente cuadruplicó su gasto. Parte de este aumento refleja la expansión de la Policía Federal, que pasó de contar con 22,000 elementos en 2007 a 35,000 en 2011. El segundo aumento presupuestal más importante lo experimentó la Secretaría de Defensa Nacional. El contraste entre el considerable aumento presupuestal que registraron tanto la SSP como SEDENA, el estancamiento que se observa en la evolución del presupuesto de la Procuraduría General de la República revela la falta de integralidad de la estrategia: el énfasis se puso en el incremento de las capacidades de arresto o abatimiento de presuntos criminales, sin realizar un esfuerzo semejante en el desarrollo de las capacidades de investigación y debida acreditación de los delitos —tarea que corresponde al ministerio público. Una primera consecuencia de lo anterior es que la inmensa mayoría de quienes son detenidos sea liberada por falta de pruebas. Un segundo efecto, más de fondo, es que —como lo ha señalado reiteradamente Ana Laura Magaloni— la actuación policial y militar se ha quedado sin controles ni contrapesos, lo que ha elevado la probabilidad de que se cometan abusos en materia de derechos humanos, lo que a su vez mina la autoridad y legitimidad de las instituciones de seguridad.5 Quizás el gobierno no invirtió recursos en la PGR por la colusión de algunos de sus directivos con el crimen organizado. Si ese fuera el caso, en el ámbito operativo una falla central fue no haber depurado la cúpula directiva de la PGR antes de iniciar la ofensiva contra los narcotraficantes.

3. Reformas al marco jurídico e institucional. La seguridad es quizás el único rubro de política pública en el que la agenda legislativa del Presidente Calderón encontró apoyo, mientras que sus propuestas legislativas en otras áreas clave permanecieron congeladas indefinidamente. De forma destacada, se aprobaron las siguientes iniciativas en el ámbito de la seguridad: una

5 Véase, por ejemplo, su artículo “Seguridad con justicia”, publicado el 19 de mayo de 2012 en el diario Reforma. ley general que rige el sistema nacional de seguridad pública aprobada en 2009 con el fin de lograr una mejor coordinación entre el gobierno federal, estados y municipios; una ley de extinción de dominio en 2009 (que todavía requiere el desarrollo de herramientas para poder aplicarse de modo sistemático); una ley antisecuestro en 2010 y la ley contra el lavado de dinero a fines de 2012. Únicamente la iniciativa para unificar los mandos policiales en cada entidad federativa fue rechazada.

4. Una política activa de prevención del delito. Los programas que tienen la finalidad de generar un ambiente más seguro en las escuelas (Programa Escuela Segura) y mejorar espacios públicos como parques o plazas en zonas de alta criminalidad (Programa de Rescate de Espacios Públicos) sólo recibieron recursos marginales. 6 Por otra parte, no se echaron a andar programas diseñados específicamente para prevenir las labores de reclutamiento de las organizaciones ilegales.7 Además, los datos sobre las detenciones y muertes relacionadas con el crimen organizado no se han procesado de modo que permitan contar con un diagnóstico para diseñar mejores programas para la prevención del delito. Por ejemplo, no hay datos fiables para medir el grado en que las organizaciones criminales dependen de pandillas y bandas delictivas locales para integrar sus ejércitos de sicarios, o si más bien reclutan sicarios a lo largo del país para luego enviarlos a las áreas estratégicas donde sostienen conflictos con organizaciones rivales. Datos socio-demográficos básicos (edad, educación, lugar de nacimiento, etc.) de las personas que han sido asesinadas por las organizaciones criminales, si existen, no han sido compartidos con el público. Por lo tanto, es difícil saber si los programas sociales podrían focalizarse de modo más eficaz para frenar el reclutamiento criminal.

5. Fortalecer la cooperación internacional. La crisis actual de violencia ha aumentado el interés internacional en la agenda de seguridad de México, especialmente en Estados Unidos. La Iniciativa Mérida, que proporciona fondos para tecnología y capacitación a agencias de seguridad y justicia de México, ha sido el resultado más importante de este renovado interés. El monto de recursos asignados por la Iniciativa Mérida equivale en promedio a un 4 por ciento del gasto de seguridad del gobierno federal. Por otra parte, es posible que el presupuesto de Estados Unidos para las operaciones antidrogas de México disminuya en 2013. A los agentes estadounidenses no se les permite portar armas en suelo mexicano. Por lo tanto, una estrecha colaboración de agentes americanos en operaciones de tierra, similar a la que tuvo lugar en Colombia, no es viable en México. Como regla general, la cooperación entre los gobiernos de México y Estados Unidos se lleva a cabo caso por caso y se ha

6 Por ejemplo, mientras que el programa Oportunidades, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, recibió en promedio alrededor del 42 por ciento del total del presupuesto destinado a esa dependencia entre 2010 y 2012, el Programa de Rescate de Espacios Públicos, destinado a restaurar la seguridad ciudadana mediante acciones de mejora urbana, contó en promedio únicamente con 1.34 por ciento del presupuesto durante el mismo periodo. Igualmente, el Programa Escuela Segura, de la Secretaría de Educación Pública, recibió en promedio alrededor del 0.12 por ciento del presupuesto de esa dependencia, también entre 2010 y 2012. Lo anterior muestra la baja prioridad que le dio el gobierno de Calderón a este pilar de la estrategia.

centrado en el intercambio de inteligencia derivada de delincuentes mexicanos que purgan su condena en cárceles de Estados Unidos.

Comunicación social y transparencia

El gobierno federal no logró instrumentar una política de comunicación coordinada y eficaz que apoyara su ambiciosa estrategia de seguridad. El 3 de agosto de 2010, durante los “Diálogos por la Seguridad”, el propio Presidente Calderón reconoció “no hemos sabido explicar qué estamos haciendo”. Las filtraciones y las pifias fueron frecuentes (como el anuncio en junio pasado de la captura del supuesto hijo de “El Chapo” Guzmán). En un afán por aumentar el dramatismo y el impacto se violentaron los derechos de detenidos. En otros casos el énfasis excesivo en la riqueza y las “hazañas” de los detenidos parecía más la celebración del estilo de vida de los criminales que un enaltecimiento de la capacidad operativa de las fuerzas federales.

No obstante, la mayor debilidad de la política de comunicación social no fue de forma, sino que reflejó la ausencia de una estrategia de fondo en las acciones de combate al crimen organizado. Los spots y las conferencias de prensa no lograron articular una narrativa que convenciera a los ciudadanos, primordialmente porque no fueron claros desde un comienzo los objetivos y el impacto que se esperaba lograr con las operaciones conjuntas, los decomisos y las capturas.

Por otra parte, la difusión oportuna de información constituye un mecanismo de rendición de cuentas necesario para incentivar el buen desempeño de las autoridades. Sin embargo, la publicación de información del sector seguridad fue errática durante el gobierno del presidente Calderón. Por un lado, el gobierno utilizó hábilmente algunos indicadores para exhibir la falta de corresponsabilidad de los gobierno estatales (por ejemplo, se dieron a conocer los rezagos de varias entidades en el cumplimiento del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad).

Sin embargo, también se optó por ocultar información relevante. Por ejemplo, recientemente se anunció que ya no publicará la base de “fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial”. La decisión se justificó argumentando que las cifras en dicha base son información “aproximada”, y que su divulgación desvirtúa el proceso penal. Con esta decisión perdemos el mejor instrumento que teníamos para conocer la evolución de la violencia vinculada con el crimen organizado (el valor de la información estadística no radica en la precisión de las cifras, sino en su utilidad para identificar tendencias, por lo que la información no deja de ser provechosa debido a su carácter “aproximado”). Es imposible que la publicación de las cifras de fallecimientos vicie procesos penales, pues no se mencionan cuáles víctimas fueron incluidas dentro de la contabilización de muertes por presunta rivalidad delincuencial. Por el contrario, la base de datos consiste exclusivamente en una serie de tablas de frecuencias agregadas por mes y por municipio, de la que no se desprende ninguna presunción sobre casos concretos. Al parecer la razón de fondo para interrumpir la publicación de cifras de “ejecuciones” fue el descontento de gobiernos estatales (además de que las cifras sobre ejecuciones han sido uno de los argumentos más contundentes de los críticos de la estrategia del gobierno federal).

Por otra parte, resistencias por parte de las dependencias del sector seguridad a entregar información pública, incluso en desacato a resoluciones del IFAI, han sido frecuentes. La Procuraduría General de la República concentra por sí sola más de la mitad de los casos de incumplimiento a resoluciones en la historia del IFAI (44 de los 77 incumplimientos registrados hasta agosto de 2012, corresponden a dicha dependencia). Además de no entregar averiguaciones previas en repetidas ocasiones, la PGR se negó a entregar información sobre los controles de confianza de sus funcionarios. Estas negativas constituyen un precedente poco favorable para el derecho de acceso a la información (que muchos considerábamos un legado perdurable de los gobiernos del PAN al desarrollo político del país).

La violencia y los delitos al alza

En México, la política de combate directo al narcotráfico se ha implementado tradicionalmente mediante acciones coercitivas: los decomisos o la destrucción de mercancías ilícitas, la confiscación de activos de las organizaciones criminales o el encarcelamiento de sus integrantes. Estas acciones se intensificaron progresivamente durante las últimas administraciones. El gobierno de Calderón destacó por incrementar los decomisos de vehículos y armas; así como las detenciones y abatimiento de capos. La erradicación de cultivos ilícitos fue el único rubro de combate directo al narcotráfico en el que hubo un desplome durante el gobierno de Calderón; pues el promedio anual de hectáreas erradicadas fue 57 por ciento menor que en el gobierno de Fox y 30 por ciento menor que en el gobierno de Zedillo. Como señalé previamente, la mera realización de acciones de este tipo por parte de la autoridad no puede considerarse un objetivo en sí mismo. El análisis de las acciones de las autoridades debe acompañarse del examen de otras variables, especialmente aquéllas que se refieren a sus resultados.

Las cifras de incidencia delictiva ofrecen un primer indicador de los resultados obtenidos por la política de seguridad. En la Gráfica 2 se presenta la incidencia de delitos por año, de acuerdo a las dos principales categorías en las que se clasifican: delitos del fuero federal y del fuero común. En la gráfica se observa que la incidencia de delitos del fuero federal se mantuvo relativamente estable de 1997 a 2004, registró un aumento dramático entre 2005 y 2007, y posteriormente una caída — también a un ritmo acelerado— entre 2008 y 2011. Por otra parte, en el caso de la incidencia de delitos del fuero común se observó una importante disminución de 1997 a 2005, y un repunte de una magnitud similar de 2006 a 2011.

Si medimos la variación en la incidencia total de delitos que se registró a lo largo de cada una de las tres administraciones para las que hay datos disponibles (es decir, la medida en la que los delitos por cada 100 mil habitantes aumentó o disminuyó del principio al final de cada administración), nos percatamos de que el gobierno de Zedillo logró una disminución sustancial de la incidencia delictiva, y de que en los gobiernos de Fox y de Calderón se registraron aumentos. Al respecto, cabe mencionar que las cifras de incidencia se determinan principalmente por los delitos del fuero común, que constituyen más del 90 por ciento del total de delitos.

En principio, la prevención y sanción de los delitos del fuero común es responsabilidad de los gobiernos estatales. Sin embargo, la política de seguridad del gobierno federal también tiene un efecto importante sobre la incidencia de dichos delitos. Por ejemplo, el aumento en la incidencia de delitos del fuero común que se observó durante el gobierno de Calderón es una respuesta a la política de combate frontal a los grandes cárteles (que en varios casos se han fragmentado y han evolucionado en mafias locales que participan de forma activa en delitos del fuero común como extorsión, secuestro y robo de vehículos). Por otra parte, el aumento de la incidencia de delitos del fuero común se ha observado de forma relativamente generalizada en los estados en los que los grandes cárteles tenían mayor presencia al iniciar el sexenio, y no de forma aislada en algunas entidades (como se podría esperar si el aumento en la incidencia de delitos del fuero común fuera resultado de las políticas de seguridad de algunos gobiernos estatales).

Gráfica 2 Delitos por cada 100 mil habitantes 1,550 180 1,500 160 140 1,450 120 1,400 100 1,350 80 60 1,300 40 1,250 20 1,200 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Zedillo Fox Calderón Fuero común Fuero federal

Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Una vertiente central de la estrategia de seguridad puesta en marcha por el gobierno de Calderón fue la decapitación de las organizaciones criminales; es decir, la detención o abatimiento de quienes ejercen el liderazgo en un cártel del narcotráfico o en una organización mafiosa dedicada a la extorsión o a la venta de protección ilegal. Como lo muestra la Gráfica 3, al comparar el número de capos detenidos o abatidos en las últimas tres administraciones es evidente el drástico incremento de este tipo de acciones durante el gobierno de Calderón. A lo largo del sexenio de Zedillo cuatro capos fueron detenidos; durante el gobierno de Fox la cifra aumentó a siete; y en la actual administración se han arrestado 26 capos y abatido cuatro.

Gráfica 3. Capos detenidos o abatidos por sexenio

9 4 capos detenidos 7 capos detenidos 26 capos detenidos 8 y 4 abatidos 7 6 5 4 3 2 1

0

2007 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011 2012 Zedillo Fox Calderón

Nota: La información de la gráfica relativa al sexenio de Calderón incluye información hasta el 10 de octubre de 2012.

Más allá de las disputas y los brotes aislados de violencia que desde fines de los ochenta tenían lugar por la eventual detención o muerte de algún importante narcotraficante, la política sistemática e indiscriminada de captura y abatimiento de capos durante la primera mitad del sexenio de Calderón cambió las expectativas y preferencias de los mandos medios (jefes de plaza y jefes de sicarios) de las grandes organizaciones criminales. Frente al aumento de los riesgos y costos de trabajar para una extensa organización criminal, muchos de ellos prefirieron abandonarla y fundar sus propios negocios criminales a nivel local. Varias de estas nuevas empresas criminales se incorporaron inmediata y exitosamente en los mercados de protección ilegal que emergen naturalmente en contextos de caos y violencia.

¿Por qué decidieron desertar los mandos medios de organizaciones como La Familia Michoacana o los Beltrán Leyva? Cada vez que un capo es capturado o abatido gran cantidad de los contratos informales que rigen las relaciones entre la cúpula y los mandos medios se diluyen. Esto tiene un impacto en la distribución de las utilidades al interior de la organización y en las relaciones de poder en las que se funda su cohesión interna. Las organizaciones criminales pueden transitar, sin dividirse, relevos planeados de liderazgo e, incluso, la captura o muerte de un líder importante. Pero cuando este último tipo de eventos ocurre de manera repetida, la probabilidad de que se registren escisiones mayores en la organización es muy alta.

Como lo muestra el Cuadro 3, en México el proceso de fragmentación de los cárteles se agudizó durante el cuarto y quinto año del gobierno de Calderón. La alta frecuencia de capturas y abatimientos de capos detonó una dinámica de divisiones cupulares que culminó en 2011 cuando se registró una cifra récord de 16 cárteles activos.8 La detención de Alfredo Beltrán Leyva (enero de

8 En Security, Drugs, and Violence in Mexico: A Survey 2011 (disponible en http://bit.ly/uduAQz) propongo clasificar esta amplia gama de organizaciones criminales regionales en cuatro categorías: cárteles nacionales (Sinaloa y Zetas), cárteles 2008), y los abatimientos de Arturo Beltrán Leyva (diciembre 2009), Ignacio Coronel (julio 2010) y Nazario Moreno (diciembre 2010) fueron eventos clave que propiciaron y exacerbaron el proceso de fragmentación de los cárteles. (Que estos arrestos y abatimientos hayan terminado por generar olas violencia, no implica necesariamente que hubiera sido preferible no realizarlos. La implicación estratégica sería, más bien, es que antes o inmediatamente después de realizar tales arrestos o abatimientos las autoridades debieron haber realizado acciones que neutralizaran o moderaran tales brotes de violencia.)

Cuadro 3 Cárteles en México (2006-2012) 2010 2010 2007 2008-2009 2011 2012 (1er Semestre) (2o Semestre) Cártel de Cártel de Cártel de Cártel de Sinaloa Cártel de Sinaloa Sinaloa Sinaloa Sinaloa Cártel del Cártel del Pacífico Sur Pacífico Sur Cártel del Cártel del La Mano con Extinto Pacífico Sur Pacífico Sur Ojos Cártel de La Nueva Extinto Sinaloa Cártel de los Administración Beltrán Leyva Cártel Cártel Independiente Independiente Extinto Cártel de la de Acapulco de Acapulco Barbie Cártel del Extinto Extinto Charro Cártel de Nuevo Cártel Cártel de Juárez Cártel de Juárez Cártel de Juárez Cártel de Juárez Juárez de Juárez Cártel de Cártel de Cártel de Cártel de Cártel de Tijuana Cártel de Tijuana Tijuana Tijuana Tijuana Tijuana Facción de El Facción de El Extinto Extinto Extinto Teo Teo Cártel del Cártel del Golfo- Cártel del Golfo Cártel del Golfo Cártel del Golfo Cártel del Golfo Golfo Los Zetas Los Zetas Los Zetas Los Zetas Los Zetas La Familia La Familia Michoacana Michoacana Los Caballeros Los Caballeros La Familia La Familia La Familia La Familia Templarios Templarios Michoacana Michoacana Michoacana Michoacana Los Extinto Incorregibles La Empresa Extinto La Resistencia La Resistencia La Resistencia Cártel del Cártel del Cártel del Cártel de Cártel de Cártel de Milenio Milenio Milenio Jalisco-Nueva Jalisco-Nueva Jalisco-Nueva Generación Generación Generación regionales (Los Caballeros Templarios, Pacífico Sur, Cartel de Jalisco-Nueva Generación), cárteles que “cobran peaje” para cruzar la frontera norte (Tijuana y Juárez) y organizaciones mafiosas locales dedicadas predominantemente a la extorsión, pero que también participan en otras actividades ilegales como secuestro, robo de vehículos, narcomenudeo, trata y tráfico de personas, y extracción ilegal de combustible. La Nueva - - - - Federación para Extinto Vivir Mejor 6 8 10 11 16 10

Gráfica 4 Muertes vinculadas con el crimen organizado a nivel nacional por trimestre y variación trimestral (2007-2012)

53% 5,000 60% 44% 4,500 40% 50% 34% 4,000 40% 20% 21% 24% 3,500 19% 17% 30% 16% 13% 3,000 20% 5% 7% 1% 2,500 -4% 10% 2,000 -13% 0% 1,500 -1% -10% -6% -5%- 6% 1,000 -11% -20% 500 -30%

- -26% -40%

T1/2010 T1/2007 T2/2007 T3/2007 T4/2007 T1/2008 T2/2008 T3/2008 T4/2008 T1/2009 T2/2009 T3/2009 T4/2009 T2/2010 T3/2010 T4/2010 T1/2011 T2/2011 T3/2011 T4/2011 T1/2012 T2/2012 T3/2012

Muertes Variación trimestral

La fragmentación de los cárteles propició, a su vez, un dramático incremento de la violencia vinculada con el crimen organizado desde inicios de 2008 hasta mediados de 2011. Este incremento implicó que se revirtiera de forma súbita la tendencia de los homicidios dolosos (que había sido de disminución hasta 2007), y que la tasa de este delito se duplicara a nivel nacional. Adicionalmente, durante el gobierno del Presidente Calderón la violencia del crimen organizado dejó de ser un fenómeno acotado geográficamente. Como se observa en la Gráfica 5, el número de municipios en los que se registró al menos una ejecución mensual en promedio prácticamente se cuadruplicó, al pasar de 51 en 2007 a 194 en 2012. Aunque esta última cifra constituye menos del 10 por ciento de los municipios del país, es importante precisar que en esos 194 municipios residen casi la mitad de los mexicanos.

Al comparar el primer y el último año de gobierno del Presidente Calderón se observa que las ejecuciones aumentaron en 28 entidades federativas, en diez de forma acentuada (particularmente en Chihuahua, Guerrero y Coahuila); y disminuyeron —de forma moderada o marginal— en cinco (Querétaro, Baja California Sur, Yucatán, Chiapas y Aguascalientes). Al realizar un análisis similar en cada una de las 56 zonas metropolitanas del país se observa un patrón similar. La violencia aumentó en 51 casos y disminuyó sólo en cinco: Tijuana, Aguascalientes, Pachuca, Querétaro y Mérida (aunque en las dos últimas la violencia del crimen organizado nunca ha sido significativa). Es decir, la violencia aumentó de forma sistemática, y las disminuciones que se observaron fueron menores y excepcionales. Este carácter sistemático sugiere que el aumento de la violencia vinculada al crimen organizado responde principalmente a factores nacionales, es decir, la competencia o incompetencia de las autoridades estatales y municipales no es un factor que por sí solo explique el aumento de la violencia (a menos que se asuma que dichas autoridades eran competentes en periodos previos, y que dejaron de serlo durante los últimos seis años).

Por otra parte, la tendencia de disminución de la violencia que se observa en el último año del gobierno del Presidente Calderón también ha tenido una amplia cobertura geográfica (si bien la disminución en el número de ejecuciones observada en Ciudad Juárez constituye casi el 30 por ciento de la disminución nacional). Al comparar la estimación de ejecuciones anuales para 2012 con las cifras de 2011, Morelos es la única entidad en la que se observa un aumento acentuado de la violencia. Por otra parte, se estima que en 23 entidades se observarán disminuciones (que serán de carácter acentuado en Tamaulipas, Durango, Chihuahua y Nayarit).

A lo largo del sexenio también se observaron cambios cualitativos en la violencia vinculada con el crimen organizado. De forma destacada, se observó un aumento en la proporción de víctimas menores de 26 años. Esta tendencia confirma la evidencia anecdótica sobre un cambio en las prácticas de reclutamiento de las organizaciones criminales (este cambio supone que en los últimos años las alianzas con pandillas juveniles han ganado preminencia, en detrimento del reclutamiento de brazos armados “tradicionales” conformados por sicarios de mayor edad y con mayor experiencia).

Gráfica 6

Porcentaje de los ejecutados menores de 26 años 29.0%

27.1% 27.2% 25.8%

24.2%

2008 2009 2010 2011 2012*

La estrategia del actual gobierno no tomó en consideración que algunas actividades criminales prosperan en contextos de violencia generalizada. En particular, existe una robusta correlación entre la incidencia de extorsión y los niveles de violencia vinculada con el crimen organizado. En virtud de lo anterior, en los últimos años ha tenido lugar una acelerada expansión de las mafias (descritas previamente).9 Para sobrevivir y alcanzar el éxito en los mercados de protección ilegal las mafias necesitan cimentar una sólida reputación en cuanto a su alta capacidad para ejercer la violencia contra aquellos que rechazan pagar por sus servicios, como contra competidores que también intentan extorsionar o dañar a sus clientes. Para cimentar tal reputación las mafias cometen frecuentemente actos de violencia de gran espectacularidad que les garanticen un espacio en los medios impresos y electrónicos o, cuando menos, que sean capaces de sembrar el terror en la comunidades en que operan, lo que les permitirá extraer sus rentas por extorsión más eficientemente.

9 Una caracterización del fenómeno mafioso en México —y, en particular, las modalidades específicas que adquiere su uso de la violencia en contraste con las de los cárteles— puede encontrarse en mi texto “Violencia y mafias”, Nexos, septiembre de 2011. En este sentido, una clase de eventos que es de gran utilidad para identificar la presencia de mafias son las masacres. La irrupción de comandos armados en lugares públicos, establecimientos mercantiles o viviendas particulares para asesinar de golpe a un conjunto de personas, junto con el eventual traslado y abandono de los cadáveres en la vía pública son acciones características de mafias locales que buscan forjar reputación en la zona. Los datos de masacres en los últimos años sustentan está hipótesis. Como lo muestra la Gráfica 7, al contabilizar la frecuencia mensual de las masacres que han ocurrido a lo largo del gobierno de Calderón es posible detectar que éstas guardan una relación estrecha con el fenómeno de fragmentación criminal y, por ende, con el establecimiento de nuevas mafias locales en varios estados del país.

Gráfica 7. Frecuencia mensual de masacres en México (enero de 2007-junio 2012) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5

0

Julio Julio Julio Julio Julio

Abril Abril Abril Abril Abril Abril

Mayo Mayo Mayo Mayo Mayo Mayo

Junio Junio Junio Junio Junio Junio

Enero Enero Enero Enero Enero Enero

Marzo Marzo Marzo Marzo Marzo Marzo

Agosto Agosto Agosto Agosto Agosto

Febrero Febrero Febrero Febrero Febrero Febrero

Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre

Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre

Noviembre Noviembre Noviembre Noviembre Noviembre

Septiembre Septiembre Septiembre Septiembre Septiembre 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Número de Eventos Promedio

Fuente: Elaboración propia con base en búsquedas sistemáticas en diarios. Se consideraron masacres las ejecuciones de cuatro personas o más en el mismo evento.

Durante la primera mitad del gobierno de Calderón, se registraron un promedio mensual de 10.3 masacres a lo largo del país; en la segunda mitad este promedio se incrementó a 23.3 masacres. La distribución geográfica de las masacres apoya la hipótesis de que estás guardan un vínculo estrecho con el proceso de fragmentación criminal y el establecimiento de nuevas mafias. Durante 2008 la mayor parte de las masacres se registraron en Baja California, Chihuahua y Sinaloa. En los siguientes años, a medida que los cárteles del centro del país (La Familia Michoacana y la organización de los Beltrán Leyva) se fragmentaron, las masacres aparecieron súbitamente en estados como Guerrero, Michoacán, Jalisco, Estado de México, Morelos, Hidalgo, Veracruz y San Luis Potosí. En resumen, el aumento de la violencia que ha acompañado el proceso de fragmentación criminal, propiciado por la política de arrestos y abatimientos de capos, ha generado mercados de protección ilegal en los que participan mafias proclives a cometer actos de violencia escandalosa con fines propagandísticos (como las masacres). Una vez que se registran brotes de violencia en una localidad, es importante que la autoridad intervenga para evitar que éstos adquieran un carácter epidémico. Una falla crucial de la política de seguridad durante el gobierno de Calderón fue no contemplar acciones para contener la violencia, una vez que ésta aparecía como efecto de las acciones de la autoridad.10 La omisión de la autoridad en este renglón propició que brotes iniciales de violencia escalaran, se volvieran permanentes y se expandieran geográficamente.

El impacto de la violencia

Para hacer un balance general de la política de seguridad también es necesario tomar en consideración el impacto que el aumento de la incidencia delictiva y la violencia tuvo sobre la vida de los mexicanos. Por supuesto, el impacto de la inseguridad se extiende sobre un número de variables mucho mayor del que es posible examinar en este texto. A continuación centro mi atención en tres dimensiones clave: la percepción de seguridad, las preferencias electorales, y la migración.

En un contexto de violencia o alta incidencia delictiva aumenta la percepción de inseguridad, lo que no sólo genera un daño psicológico, sino que además propicia que los individuos cambien sus hábitos y modifiquen o suspendan sus actividades cotidianas. Las cifras disponibles confirman que (como cabría esperar por el aumento de la incidencia delictiva) hacia el final del gobierno de Calderón los mexicanos se sienten menos seguros que seis atrás. Como se observa en la Gráfica 6, al comparar el porcentaje de los ciudadanos que declararon sentirse “inseguros” aumentó en los siete “espacios” para los que hay información disponible para 2005 y 2011 (escuela, automóvil, centro comercial, mercado, calle, carretera y transporte público). El caso más dramático es el de las carreteras, donde el porcentaje de la población que manifestó sentirse “insegura” pasó del 50 al 66 por ciento.

Gráfica 8. Porcentaje de la población que declaró sentirse "insegura" en un determinado espacio público o privado

Escuela 8% Automóvil 7% Centro Comercial 9% Mercado 10% Calle 12% Carretera 16% Transporte Público 8% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 2011 2005 x% variació n

Fuente: Para 2005 la Tercera Encuesta Nacional Sobre Inseguridad (ENSI-3); para 2011; la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE 2012).11

10 Sobre el carácter epidémico de la violencia en varias ciudades del país y una reseña breve sobre cómo se ha comportado cada una de ella, veáse mi texto “Epidemias de violencia”, publicado en Nexos en julio de 2012. 11A partir de 2011 se transfirió al INEGI la responsabilidad de elaborar y levantar la encuesta nacional de victimización (responsabilidad que previamente correspondía al ICESI). Entre otras ventajas, este cambio permitió el desarrollo de un Las crisis de inseguridad también han tenido un impacto sobre las preferencias electorales de los ciudadanos. Lo anterior sugiere que hay un descontento hacia las autoridades por el repunte de la incidencia delictiva y la violencia. En 2009, este descontento se expresó primero en contra del partido del presidente Calderón. Ahí donde la violencia había sido más intensa en los meses previos a esa elección (principalmente en Chihuahua, Baja California y Sinaloa) el PAN registró las mayores pérdidas respecto a los resultados obtenidos en 2006.

En contraste, en las elecciones de 2012 los ciudadanos atribuyeron la responsabilidad por la violencia primordialmente a los gobiernos estatales. Con base en el análisis estadístico se observa que a nivel distrital cada ejecución observada durante el semestre previo a estas elecciones redujo la votación recibida por el partido del gobernador (con base en la comparación de los resultados electorales de 2009 a 2012) en 0.022 por ciento. A nivel nacional el efecto es modesto, sin embargo, en Nuevo León la violencia redujo la votación recibida por el PRI en 2.6 por ciento.

Las urnas no son el único mecanismo por medio del cual los ciudadanos expresan de forma masiva su descontento por la inseguridad. Un mecanismo más radical —y tal vez más elocuente— consiste en “votar con los pies”, y abandonar las localidades más inseguras. Este éxodo poblacional constituye una de las dimensiones del costo económico de las crisis de inseguridad y violencia (pues quienes emigran no sólo pierden vínculos familiares y comunitarios, sino que frecuentemente deben asumir un costo económico importante). Desafortunadamente, en algunas ciudades del país como Juárez, las epidemias de violencia generaron un círculo vicioso de migración, declive económico, deterioro urbano e inseguridad (pues en un contexto de menor actividad económica aumenta la capacidad de las organizaciones criminales para reclutar nuevos miembros). Como se observa en la Gráfica 7, de 2000 a 2005 el crecimiento demográfico en Ciudad Juárez había sido similar al observado en las otras zonas metropolitanas del país. Sin embargo, el crecimiento registrado entre el Conteo de Población 2005 y el Censo 2010 se desplomó en Ciudad Juárez. Con base en estas cifras se estima que la epidemia de violencia en 2008-2009 ocasionó una merma demográfica de alrededor de casi 90 mil personas en Ciudad Juárez.

cuestionario más amplio, así como la utilización de muestras muy amplias que confieren un alto grado de solidez metodológica a la encuesta. Por otra parte, con los cambios en la metodología, los resultados dejaron de ser plenamente comparables entre las encuestas de victimización desarrolladas por el INEGI, y las encuestas que elaboró el INCESI en años previos. Sin embargo, por la similitud en el fraseo de la pregunta (y la magnitud de las diferencias que se observan) se considera válida la afirmación de que en los siete rubros señalados hubo un aumento significativo en la percepción de inseguridad entre los ciudadanos. Gráfica 9 Crecimiento demográfico 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Promedio 56 zonas Ciudad Juárez metropolitanas 2000-2005 2005-2010

Fuente: Conteo de Población 2005 y Censo 2010, INEGI.

El descenso de la violencia

Como lo muestra la Gráfica 4, mostrada previamente, desde mediados de 2011 la violencia vinculada con el crimen organizado tendió a estabilizarse e incluso empezó a disminuir de modo sistemático (el tercer trimestre de 2012 fue el quinto trimestre consecutivo en el que se observó un descenso de la violencia). Cuatro factores han contribuido a generar esta tendencia:

1. Las organizaciones criminales enfrentan restricciones cada vez más severas para reclutar sicarios. Con base en la información disponible se estima que en el actual contexto de violencia los miembros en activo de los “brazos armados” de las organizaciones criminales tienen una probabilidad anual de morir que oscila entre el 20 y el 40 por ciento (lo que después de cuatro años de conflicto ha generado una menor disponibilidad de individuos interesados en afiliarse a dichos grupos).12 2. El surgimiento de movimientos sociales que denuncian la violencia, las desapariciones y las violaciones a los derechos humanos por parte de las instituciones de seguridad pública. Estos movimientos han incentivado que las autoridades —incluyendo en algunos casos a los gobiernos estatales y municipales— tomen medidas que antes evitaban debido a su costo político (por ejemplo, la destitución de mandos policiales corruptos e incluso la suspensión de cuerpos policiales completos). 3. Las operaciones conjuntas en las que las autoridades responden de forma más oportuna al surgimiento o recrudecimiento de las crisis de violencia. Por ejemplo, el Operativo Veracruz Seguro —ante una incipiente epidemia de violencia en el segundo semestre de 2011— aparentemente logró moderar los altos niveles de violencia que parecían sobrevenir en la zona metropolitana del puerto de Veracruz-Boca del Río. Esto refleja tanto un aprendizaje de la

12 La estimación de la probabilidad de morir en un año para los sicarios la formuló Alejandro Hope en “La milagrosa multiplicación de los sicarios” (disponible en http://goo.gl/SQYth) autoridad en términos operativos y de coordinación intergubernamental, como también la intención de que los brotes de violencia no escalen a niveles epidémicos. 4. Cada vez en mayor medida los arrestos y abatimientos se llevan a cabo tomando en consideración un cálculo del efecto que tendrán sobre la violencia. En la siguiente sección elaboro sobre este cambio central en la estrategia del gobierno federal. Golpe de timón: concentración estratégica en Los Zetas

El acelerado aumento de las ejecuciones durante los primeros cuatro años del sexenio propició que tanto líderes de la sociedad civil, como académicos y especialistas, subrayáramos la necesidad de modifica la estrategia a efecto de contener la violencia. En “Cómo reducir la violencia”13, propuse que el gobierno mexicano siguiera una estrategia de concentración dinámica de esfuerzos (es decir, que enfocara sus recursos secuencialmente en distintos blancos, como las zonas con más ejecuciones, a efecto de enviar a las organizaciones criminales el mensaje de que la violencia no sería tolerada). Por su parte, en septiembre de 2011, Mark Kleiman (uno de los principales académicos estadunidenses que ha promovido la disuasión como principio central para una política de seguridad eficaz) publicó “Surgical strikes in the drug wars”.14 En este texto, Kleiman explícitamente sugería que el gobierno mexicano identificara a la organización criminal más violenta y enfocara sus recursos en desmantelarla. Funcionarios del gobierno federal han desestimado los análisis que sugieren que su política de captura indiscriminada de capos contribuyó a exacerbar la violencia. Sin embargo, en la práctica el gobierno fue receptivo a las recomendaciones.

A mediados de 2011 el gobierno federal echó a andar el operativo “Lince Norte”, seguido de otro llamado “Escorpión”, orientados a debilitar a Los Zetas. Ambos operativos permitieron detener tanto a miembros activos de esa organización como a policías vinculados a ella. Estos dos operativos son importantes porque representan un ajuste mayor a la estrategia anticrimen: concentrar esfuerzos y capacidades en una organización criminal. Esto significa que en el último año la política de detenciones ya no se aplica de modo indiscriminado (como sucedió en los primeros casi cinco años de gobierno, sino que ahora se ha focalizado en detener a mandos de Los Zetas).

¿Por qué el esfuerzo de la autoridad se concentra ahora en Los Zetas? Porque se trata de una organización delictiva altamente violenta que se ha expandido con gran rapidez, y ha diversificado vigorosamente sus fuentes de ingreso hacia otras actividades ilícitas como la extorsión, el secuestro, el robo de combustible, la trata de personas y el robo de vehículos —además del tráfico transnacional de drogas. Un indicador que demuestra que tal ajuste ha tenido lugar es el número de detenciones de directivos de Los Zetas en comparación con los que han sido detenidos del Cártel de Sinaloa (su principal rival y organización equiparable en términos de capacidades de violencia y presencia territorial).

Como lo muestra la Gráfica 10, al comparar las detenciones de directivos de las dos principales organizaciones criminales en México, se aprecia claramente que durante 2012 la prioridad fue el arresto de directivos de Los Zetas. La gráfica muestra datos a partir de 2010, pues antes de ese año Los Zetas formaban parte del Cártel del Golfo.

13 Nexos, no. 395, noviembre de 2010, pp. 24-33. 14 Foreign Affairs, vol. 90, no. 5, pp. 89-101. Gráfica 10 Capturas y abatimientos de líderes del Cártel de Sinaloa y de Los Zetas (2010-2012) 11

6 5

2 2 1

2010 2011 2012*

Zetas Sinaloa

*Hasta el 8 de octubre

Aprendizajes

El análisis de los resultados y los impactos que se presenta en las secciones previas apunta a que el balance de la política de seguridad de Calderón ha sido negativo. Los retrocesos —particularmente el incremento en los homicidios— fueron mucho más contundentes que los logros (sobre todo si se considera que los “logros” más divulgados, que tuvieron lugar en el ámbito del fortalecimiento institucional, se alcanzaron por medio de la expansión del gasto del sector seguridad, en detrimento de otras prioridades).

Sin embargo, es necesario reconocer que durante décadas los mexicanos habíamos pospuesto la tarea de construir las instituciones necesarias para desarrollar una política eficaz de seguridad pública. Así como existe responsabilidad en las decisiones de Calderón y su equipo por los efectos perversos y los malos resultados de su precipitada estrategia, también es justo señalar que las profundas deficiencias institucionales restringieron severamente sus alternativas. Asimismo, se debe reconocer que los ajustes a la estrategia, aunque tardíos, contribuyeron a revertir desde 2011 la preocupante tendencia de incremento de la violencia que se observó en los años previos.

La guerra contra el crimen organizado del presidente Calderón sirvió para colocar la seguridad en el centro de la agenda pública. En este contexto, el próximo gobierno no tendrá otra alternativa que asumir el desafío de profundizar la transformación de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia, y hacer los cambios todavía pendientes a la estrategia que son necesarios para alcanzar mejores resultados. Con miras a este futuro cercano, es preciso señalar algunos de los aprendizajes de carácter puntual que se desprenden de este balance de la política de seguridad durante el gobierno de Calderón:

1. Es indispensable tener objetivos claros, medibles y realistas antes de iniciar una ofensiva contra las organizaciones criminales. Lo mejor es tener pocos objetivos y procurar que sean estables a lo largo de la implementación de la estrategia. Cuando estos objetivos requieran ajustes, estos deben introducirse con base en una justificación rigurosa, y de cara a la ciudadanía.

2. Los golpes mediáticos no contribuyen a alcanzar los objetivos de largo plazo. El afán por encabezar operaciones de alto perfil mediático (arrestos, decomisos, etc.) generalmente va en detrimento del desarrollo de una estrategia de seguridad integral, coordinada, y que genere resultados en el mediano y largo plazos. Todas las autoridades son susceptibles a esta tentación. Por lo tanto, es necesario establecer mecanismos institucionales para moderarla.

3. En materia de combate al crimen organizado, no se puede actuar de forma impulsiva o intuitiva. Por los recursos y la capacidad de fuego de las organizaciones criminales, cualquier cambio en su estructura puede generar consecuencias catastróficas (como se observó en los últimos años en una docena de ciudades del país). Por lo tanto, es necesario que las acciones de alto perfil se desarrollen siempre que sea posible con base en un diagnóstico detallado, y que se contemplen las medidas auxiliares que permitan mitigar los mayores riesgos.

4. Las acciones del gobierno generan una respuesta. Una política de seguridad eficaz no tiene como fundamento la capacidad de las instituciones para incapacitar a las organizaciones criminales. Su eficacia reside, más bien, en generar una respuesta en el sentido deseado (es decir, para disuadir a los criminales de desarrollar las actividades que más dañan a la sociedad). Ésta es la diferencia entre una mera táctica y una genuina estrategia de combate al crimen organizado.