Relação Entre As Câmaras Municipais E Os Pareceres Prévios Dos Tribunais De Contas Estaduais
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Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro Centro de Ciências do Homem - Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política CESÁRIA CATARINA CARVALHO RIBEIRO DE MARIA SOUZA CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS DOS PREFEITOS: Relação entre as Câmaras Municipais e os pareceres prévios dos Tribunais de Contas Estaduais Linha de Pesquisa 2: Cidadania, Instituições Políticas e Mercado Campos dos Goytacazes - RJ Dezembro de 2018 CESÁRIA CATARINA CARVALHO RIBEIRO DE MARIA SOUZA CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS DOS PREFEITOS: Relação entre as Câmaras Municipais e os pareceres prévios dos Tribunais de Contas Estaduais Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós-graduação, stricto sensu, em Sociologia Política, da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro, como requisito parcial para obtenção do grau de Doutor em Sociologia Política, sob orientação do Prof. Dr. Vitor de Moraes Peixoto. Campos dos Goytacazes - RJ 2018 FICHA CATALOGRÁFICA UENF – Bibliotecas Elaborada com os dados fornecidos pela autora S729 Souza, Cesária Catarina Carvalho Ribeiro de Maria. CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS DOS PREFEITOS : RELAÇÃO ENTRE AS CÂMARAS MUNICIPAIS E OS PARECERES PRÉVIOS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS ESTADUAIS / Cesaria Catarina Carvalho Ribeiro de Maria Souza. - Campos dos Goytacazes, RJ, 2018. 248f. : il. Bibliografia: 233-241 Tese (Doutorado em Sociologia Política) – Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro, Centro de Ciências do Homem, 2018. Orientador: Vitor de Moraes Peixoto. 1. Accountability Horizontal. 2. Controle Externo. 3. Parecer Prévio. 4. Tribunais de Contas. 5. Relação Executivo- Legislativo. I. Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro. II. Título. CDD – 320 CESÁRIA CATARINA CARVALHO RIBEIRO DE MARIA SOUZA CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS DOS PREFEITOS: Relação entre as Câmaras Municipais e os pareceres prévios dos Tribunais de Contas Estaduais Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós- graduação, stricto sensu, em Sociologia Política, da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro, como requisito parcial para obtenção do grau de Doutor em Sociologia Política, sob orientação do Prof. Dr. Vitor de Moraes Peixoto. BANCA EXAMINADORA ___________________________________________________ Prof. Dr. Vitor de Moraes Peixoto – Presidente Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF) ________________________________________________________ Prof. Dr. Mauro Macedo Campos Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF) ________________________________________________________ Prof. Dr. Charles Freitas Pessanha Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) ________________________________________________________ Prof. Dr. Nelson Rojas de Carvalho Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) ________________________________________________________ Prof. Dr. Renato Barreto de Souza Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Fluminense (IFF) Campos dos Goytacazes - RJ 2018 À Deus e à Nossa Senhora Aparecida, pela misericórdia; Aos meus pais, pelo dom da vida; À Jorge, pelo companheirismo. AGRADECIMENTOS Chegou o momento mais esperado da tese, escrever os agradecimentos! Momento que dá a sensação de que o trabalho está chegando ao final, mas não se torna fácil por isso, porque agradecer não é uma tarefa simples, já que podemos não contemplar pessoas importantes que, indiretamente, contribuíram para que esse trabalho se concluísse. Primeiramente, quero agradecer a Deus, Senhor da minha vida, criador de todas as coisas. Sem fé e confiança de que eu alcançaria esse objetivo, certamente tudo seria mais difícil. À Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro, minha gratidão! Em especial, ao Programa de Pós Graduação em Sociologia Política, muito bem coordenado pela professora Wânia Mesquita, a todo o corpo docente e administrativo, que ao longo desses anos, nos proporcionaram conhecimento e oportunidades. À FAPERJ – UENF, pelo apoio financeiro, que viabilizou a pesquisa. Ao meu orientador, Vitor Peixoto, agradeço por ter conduzido essa pesquisa, pelo incentivo e pelos puxões de orelha também! Sei que não é fácil controlar minha ansiedade! Obrigada por todo o conhecimento transmitido e pela orientação. Aos professores Mauro Campos, Nilo Azevedo, Charles Pessanha e Renato Barreto, pelas brilhantes considerações na minha banca de qualificação. Obrigada por partilharem conhecimento! Ao professor Mauro, um agradecimento especial, por ter acompanhado o desenrolar da pesquisa desde o primeiro semestre da disciplina seminário de tese, com suas preciosas dicas e rabiscos e por todo carinho com que trata os alunos. Aos amigos do Núcleo de Estudos em Representação e Democracia, especialmente Ana Beatriz e Gabriel Tisse, pela ajuda com os dados. Agradeço ao Diego e ao Ralph pelas sugestões e leitura do texto. Às amigas que o doutorado me deu: Carine, Marusa e Naiana! Juntas, seguimos firmes e fortes! À Clísia, que mesmo à distância, me apoiou e incentivou. Aos meus pais, Romeu e Iêda, que me proporcionaram educação e estudo, sem o apoio incondicional daqueles que mais me amam, nenhuma etapa da minha vida seria concluída. Obrigada por terem compreendido minha ausência ao longo desses 4 anos de desenvolvimento da pesquisa. Amo vocês mais do que a mim mesma. À Jorge, meu companheiro e amigo, presente de Deus, que nos momentos mais difíceis, teve paciência e compreensão. À Carol, minha irmã, que torce por mim, sempre! Que junto com meu cunhado, proporcionaram os amores da minha vida: meus afilhados Lívia e Lucas! À minha “mãedrinha”, meu exemplo de educadora! Agradeço todo amor, carinho e orações. Às minhas primas irmãs, Bia e Katita, obrigada pela força e compreensão, por entenderem meus momentos de “reclusão”. Sentimos saudades, mas foi por um bom motivo! Às minhas estrelas guias, meus sobrinhos Sofia, Lívia e Lucas, pela esperança em dias melhores. Ao meu enteado Gabriel, por todo o carinho e respeito! Aos meus filhos quase humanos, Eros e Apolo, por tornarem meus dias muito mais felizes! Enfim, à minha família, meu eterno agradecimento! Não poderia deixar de citar os amigos que o trabalho me proporcionou, que me deram muita força e compreenderam todo o meu estresse e ansiedade. Um agradecimento especial ao Júlio, que me ajudou com a formatação e organização dos dados e às minhas amigas, Fê, Tati, Pan, Jana, Jai, Cris, Dani, Rô e Ana, pelo apoio incondicional! Não é fácil, mas é possível. Meu sentimento nesse momento é de gratidão e de realização! RESUMO O controle externo instituído no Brasil sobre o Executivo tem a participação do Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, o que condiz com o conceito de accountability horizontal, no entanto, em se tratando do julgamento das contas do Executivo, a Constituição brasileira estabelece que as Cortes de Contas não poderão subtrair competência do Legislativo, assim, no caso das contas dos prefeitos, cabe aos TCEs emitir parecer prévio e o julgamento é de competência das Câmaras de Vereadores, que podem afastar o parecer do tribunal pelo voto de 2/3 dos membros da casa legislativa, não prevalecendo o parecer em caso de omissão legislativa, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal. As perguntas que nortearam a pesquisa foram: Há divergência entre o julgamento das contas anuais dos prefeitos pelo Legislativo Municipal e os pareceres prévios dos Tribunais de Contas analisados? Havendo divergência, pode se estabelecer uma relação entre a composição das Câmaras de Vereadores e a coligação eleitoral do chefe do Executivo? Foram objeto da pesquisa os pareceres dos Tribunais de Contas dos Estados do Amazonas, Pernambuco, São Paulo e Santa Catarina e o recorte temporal são os anos de 2007 a 2010. O objetivo principal da pesquisa foi analisar como se desenvolve o controle externo das contas dos prefeitos e as consequências do julgamento pelo legislativo após o parecer do TCE e verificar se a relação executivo-legislativo influenciou o resultado do julgamento das contas. A hipótese principal da pesquisa é de que a maioria dos pareceres prévios rejeitados pelo Legislativo foram os desfavoráveis às contas dos prefeitos, para ao final aprová-las, reafirmando-se a teoria acerca da preponderância do Executivo sobre o Legislativo, decorrente da coalizão de governo. Outra hipótese é de que a rejeição dos pareceres prévios das Cortes de Contas tem relação com a composição partidária da Câmara e o controle do Executivo sobre as Câmaras de vereadores. A pesquisa é empírica, descritiva e inferencial e foram utilizados métodos quantitativos e qualitativos para a análise. Os dados foram coletados nos sites dos Tribunais e, também, fornecidos por alguns TCEs, através das ouvidorias. Foi possível verificar que o Legislativo municipal acompanha, em sua maioria, os pareceres emitidos pelos Tribunais de Contas, assim, houve pouca divergência entre os pareceres prévios e o julgamento definitivo pelas Câmaras de vereadores, no entanto, o Legislativo rejeitou mais os pareceres desfavoráveis às contas dos prefeitos, para aprová-las, confirmando-se a hipótese principal. O lapso temporal médio para julgamento das contas dos prefeitos é de 3,2 e 4,5 anos, a contar do ano do envio da prestação de contas, assim somente em 4,21% dos casos o julgamento ocorreu no mesmo mandato, tendo sido aprovadas as contas dos prefeitos que tinham maioria no legislativo. Nos casos em que a prestação de contas foi analisada em outra legislatura, em 95,02% dos casos em que o prefeito elegeu um sucessor, teve suas contas aprovadas, o que indica a preponderância